Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle Rapport de diagnostic
Inspection Geacuteneacuterale des Services Judiciaires
Rapport
Novembre 2013 Ndeg46-13
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Sommaire
INTRODUCTION LE CADRE DE LrsquoEVALUATION (MANDAT ET CONDUITE) 1
1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE 3
11 LrsquoAJ UNE MECANIQUE COMPLEXE PAR NATURE MAIS QUI PERD AU SURPLUS SA
LISIBILITE 3
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle 3
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute 3
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et sociale
sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau national 4
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute 6
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux 6
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave lrsquointervention
de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective 6
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo et les
autres volets de lrsquoaccegraves au droit 7
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de lrsquoAJ 7
12 LrsquoAJ UNE POLITIQUE SENSIBLE PAR NATURE MAIS POURTANT NON INVESTIE EN
CONSEQUENCE 8
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la justice
avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations 8
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de deacutemarches 8
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une source de
travail et de revenu mais aussi selon eux de sacrifice 8
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un deacuteterminant de
lrsquoorganisation parfois source de deacutelais 10
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque drsquoun
principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle de deacutepense 10
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent 11
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour pas de
projet global de lrsquoEtat en retour 11
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1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie 11
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION ORDONNEE 12
21 DETERMINER LE JUSTE VOLUME DES DEPENSES ET LE FINANCEMENT CORRESPONDANT
OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 12
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ 12
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de sa
majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la prudence quant aux
reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave trouver 12
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle dans
lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de visibiliteacute sur ce dispositif 15
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ 17
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique degraves 2013
un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la connaissance de cette regravegle et
simplifier les deacutemarches correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus
substantiel un round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute 17
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de dispositifs existants en vue
de leur effectiviteacute 18
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ 20
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation MAP
lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave deacutecideacutee pour 2014 20
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de lrsquoAJ sont
connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le temps drsquoen discuter et deacutecider
drsquoune eacutevolution qui pourrait faire appel agrave plusieurs canaux 21
22 FACILITER LA VIE AU QUOTIDIEN DES JUSTICIABLES ET DES ACTEURS OPTIONS EN VUE
DE DECISIONS 23
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en vue
drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12 mois agrave venir 23
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes) 25
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires en ce qui
concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de reacuteception la communication des
demandes aux greffes des juridictions 25
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien lrsquoharmonisation des
pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres
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administrations doit ecirctre systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de
la laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales drsquourgence au
global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement des BAJ dans le controcircle des
ressources drsquoune part des caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee
drsquoautre part 26
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer cette
proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit drsquoexamen des demandes
drsquoAJ speacutecifique aux urgences 27
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates 28
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une deacutemarche
drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communication 29
23 FAVORISER LrsquoORGANISATION DES ACTEURS OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 29
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ par
les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice 29
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau national
degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014 lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune
deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats 30
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des creacutedits 32
24 CONSTRUIRE UN PROJET DrsquoENSEMBLE POUR LrsquoAJ OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 34
241 Analyses 34
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ 34
LISTE DES ANNEXES 35
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1
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Introduction le cadre de lrsquoeacutevaluation (mandat et conduite)1
Lrsquoaide juridictionnelle est un volet du systegraveme public drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit et agrave la
justice matiegravere reacutegie par la loi ndeg 91-647 du 10 juillet 1991 modifieacutee et ses textes
drsquoapplication Elle reacutepond agrave des principes internationaux qui laissent cependant aux Etats de
grandes latitudes de champ et drsquoorganisation
Dans le preacutesent document et conformeacutement au mandat de lrsquoeacutevaluation on entend par
aide juridictionnelle (AJ) agrave la fois ce qui est ainsi deacutenommeacute par la premiegravere partie de la loi du
10 juillet 1991 et ce que la troisiegraveme partie de cette loi qualifie drsquolaquo aide agrave lrsquointervention de
lrsquoavocat raquo
Plus preacuteciseacutement lrsquolaquo AJ raquo est une prestation geacutereacutee par le ministegravere de la justicei au
civil comme au peacutenal lrsquoEtat (Justice) paie des interventions drsquoavocats (94) huissiers (2)
et experts (4) pour les justiciables deacutemunis de ressources Les documents budgeacutetaires pour
2013 inscrivent 378 millions euro agrave ce titre En 2012 plus drsquoun million de justiciables ont
beacuteneacuteficieacute drsquoune attribution drsquoAJii 25000 avocats ont assureacute au moins une mission agrave ce titre
dans le cadre juridictionnel et 17000 hors juridiction (ex en garde agrave vue)iii
Les principaux
postes de deacutepense drsquoAJ sont les suivants contentieux familiaux (30) contentieux peacutenaux
(24) garde agrave vue (14) assistance eacuteducative (5)
Deacutecideacutee en deacutecembre 2012 par le comiteacute interministeacuteriel pour la modernisation de
lrsquoaction publique lrsquoeacutevaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle relegraveve des objectifs
geacuteneacuteraux de la MAP redresser les comptes publics ameacuteliorer le service rendu associer aux
eacutevaluations des politiques toutes les parties inteacuteresseacutees
La responsabiliteacute opeacuterationnelle de lrsquoeacutevaluation a eacuteteacute confieacutee agrave lrsquoinspection geacuteneacuterale des
services judiciaires aux conditions suivantes
- Le mandat agrave lrsquoIGSJ citait une dizaine de sujets touchant tantocirct selon le titre mecircme de
lrsquoexercice agrave la gestion de lrsquoaide juridictionnelle (ex deacutemateacuterialisations controcircles)
tantocirct agrave certains de ses fondamentaux (ex plafonds de ressources sources de
financement) tantocirct aux deux agrave la fois (ex organisation des acteurs) Il nrsquoeacutevoquait
pas notamment le champ mateacuteriel de lrsquoaide juridictionnelle (ex nature des
contentieux couverts) son positionnement dans lrsquoensemble de lrsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
(ex aide aux alternatives au procegraves) le mode ni le montant de la reacutetribution des
professions du droit pour leurs missions drsquolaquo AJ raquo (actuellement reacutetribueacutees via un
systegraveme drsquolaquo uniteacute de valeur raquo par type drsquointervention ou sur un prix par acte au sein
drsquoune proceacutedure)
- LrsquoIGSJ disposait en tout de la peacuteriode drsquoavril agrave aoucirct 2013 Elle devait remettre un
rapport drsquoeacutetape degraves le deacutebut mai pour contribuer au projet de loi de finances pour
2014 parallegravelement en cours drsquoeacutelaboration Le rapport drsquoensemble devait ecirctre produit
deacutebut septembre
1 Les notes particuliegraveres sont regroupeacutees en fin de document Les conditions meacutethodologiques de la mission (cadre
institutionnel membres personnes rencontreacutees etc) sont preacuteciseacutees en annexe 1 Compte-tenu du format tregraves syntheacutetique
assigneacute au preacutesent rapport des fiches plus deacutetailleacutees sur les principaux thegravemes sont preacutesenteacutees en annexe 3
2
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Au total il ne srsquoagissait donc pas de la laquo remise agrave plat raquo du systegraveme appeleacutee de divers
horizons par plusieurs rapports anteacuterieurs mais de favoriser des aboutissements sur diverses
theacutematiques cibleacutees prioritairement dans le cadre urgent du PLF 2014
Les contacts de la mission ont eacuteteacute conduits drsquoavril agrave juillet avec un grand nombre
drsquoacteurs centraux et locaux de la gestion de lrsquoAJ Un rapport intermeacutediaire a comme attendu
eacuteteacute preacutesenteacute degraves le 13 mai 2013 au comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation
Le rapport proprement dit a eacuteteacute remis le 13 septembre 2013 en reprenant les reacutesultats de
lrsquoeacutetape intermeacutediaire de mai et en les compleacutetant par les travaux de lrsquoeacuteteacute
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation a examineacute ce rapport le 15 octobre
Le preacutesident du Conseil National des Barreaux a transmis le 26 octobre quelques
observations qui ont permis drsquoeacutetablir le preacutesent document version deacutefinitive du rapportiv
Bien que seules quelques theacutematiques aient eacuteteacute imparties agrave lrsquoeacutevaluation leur diversiteacute
conduit agrave les situer drsquoabord dans le contexte geacuteneacuteral de lrsquoAJ (partie 1) celle-ci se situe agrave
plusieurs eacutegard au milieu du gueacute appelant une deacutemarche globale de clarification et de
laquo projet raquo
Chaque theacutematique du champ de lrsquoeacutevaluation est ensuite reacutesumeacutee et conclue par des
propositions drsquooptions drsquoeacutevolution (ou laquo sceacutenarios raquo) (partie 2) certaines pistes peuvent ecirctre
mises en œuvre rapidement drsquoautres appellent des approfondissements
3
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1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE
Les theacutematiques assigneacutees agrave lrsquoeacutevaluation MAP sur lrsquoaide juridictionnelle ne peuvent
srsquoaborder sans un regard preacutealable sur la matiegravere consideacutereacutee dans son ensemble Observeacutee mi-
2013 celle-ci se situe agrave plusieurs eacutegards au milieu du gueacute
- parce que lrsquoAJ matiegravere complexe par sa nature mecircme subit en plus des complications
preacutejudiciables agrave sa lisibiliteacute elle appelle donc une deacutemarche de clarification
- parce que lrsquoAJ matiegravere sensible par nature nrsquoest pas investie en conseacutequence elle
appelle donc une deacutemarche de projet
11 LrsquoAJ une meacutecanique complexe par nature mais qui perd au surplus sa
lisibiliteacute
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle
De par sa double appartenance au monde judiciaire et agrave ses codes de proceacutedure drsquoune
part au monde social et agrave ses conditions de ressources drsquoautre part la gestion de lrsquoAJ ne peut
guegravere ecirctre simple Le systegraveme drsquoAJ preacutesente mecircme toutes proportions gardeacutees plusieurs
ressemblances avec celui des prestations de santeacute comme dans lrsquoassurance maladie lrsquoAJ
tend agrave garantir lrsquoaccegraves de tous agrave un droit fondamental repose sur une tarification publique et
sur un principe de tiers-payant applicables agrave des professionnels tregraves qualifieacutes reacutegis par une
deacuteontologie drsquoindeacutependance et de principes humanistes exerccedilant cependant en cadre fort
divers et soucieux de leur eacutequilibre eacuteconomique comme dans le systegraveme de santeacute et plus
largement dans tout systegraveme de prestations sociales de masse la gestion mateacuterielle de lrsquoAJ
fait appel agrave des organismes de droit associatif (caisses de regraveglement peacutecuniaire des avocats ndash
CARPA deacutependant des barreaux)
Cette complexiteacute presque consubstantielle agrave lrsquoAJ se marque dans le droit agrave la prestation
comme dans le paysage de ses acteurs
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute
Dans un litige relevant drsquoune juridiction judiciaire ou administrativev de mecircme que
dans une mise en cause peacutenale un justiciable peut demander agrave ecirctre exoneacutereacute en tout ou partie
des frais drsquoavocat drsquohuissier et drsquoexpertise srsquoil remplit certaines conditions de nationaliteacute et
de reacutesidence drsquoune part de ressources drsquoautre part Le budget de lrsquoEtat (Justice) paie alors
directement aux professionnels du droit appeleacutes agrave intervenir une somme reacutesultant drsquoun tarif
regraveglementaire Pour les avocats premiers concerneacutes ce tarif srsquoeacutetage en 2013 de 48 agrave 1206 euro
en fonction des affaires (hors majorations lieacutees agrave la complexiteacute de certains actes au civil ou agrave
la dureacutee du procegraves au peacutenal)
La majoriteacute des dossiers est lieacutee agrave des instances civiles ou peacutenales porteacutees devant les
juridictions mais une partie substantielle est lieacutee aux droits de la deacutefense dans des proceacutedures
exteacuterieures au tribunal notamment lors des gardes agrave vue
4
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Lorsque lrsquoAJ est demandeacutee pour une instance introduite par un justiciable un controcircle
concerne la qualiteacute juridique du dossier
LrsquoAJ est laquo totale raquo ou laquo partielle raquo selon le niveau des ressources de son demandeur En
cas drsquoAJ partielle lrsquoavocat peut demander au justiciable une somme compleacutementaire dans le
cadre drsquoune convention drsquohonoraires qui doit ecirctre soumise au bacirctonnier de lrsquoordre
Enfin le systegraveme de lrsquoAJ est agrave double titre laquo subsidiaire raquo drsquoune part lrsquoAJ ne peut ecirctre
accordeacutee si le justiciable est personnellement couvert pour le mecircme objet par un contrat
drsquoassurance de protection juridique drsquoautre part la loi preacutevoit plusieurs cas a posteriori de
remboursement agrave lrsquoEtat de lrsquoAJ attribueacutee
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et
sociale sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau
national
Le paysage est le suivantvi
Encore nrsquoeacutevoque-t-on pas ici la gestion de la contribution
pour lrsquoaide juridique droit de timbre institueacute en 2011 pour compleacuteter le financement
budgeacutetaire classique de lrsquoAJ la CPAJ sera en effet supprimeacutee en 2014
Les acteurs au niveau drsquoune proceacutedure
Justiciables ils sont acteurs et premiers inteacuteresseacutes puisqursquoil srsquoagit pour eux drsquoacceacuteder agrave
un droit important mais aussi de srsquoinseacuterer agrave cette fin dans toute la proceacutedure que ce droit met
en jeu lrsquoAJ inteacuteresse des associations deacutedieacutees ou non agrave lrsquoaccegraves au droit centreacutees sur les
personnes les plus deacutemunies ou plus geacuteneacuteralement sur le laquo consommateur raquo ou lrsquolaquo usager raquo
Juridictions elles sont actrices via les bureaux drsquoaide juridictionnelle - BAJ (traitement
des demandes) via les magistrats et fonctionnaires des greffes (impact de la demande drsquoAJ
sur le cours des affaires si la deacutecision nrsquoest pas intervenue agrave temps deacutelivrance aux avocats
des attestations de fin de mission impact des jugements sur un eacuteventuel recouvrement de
lrsquoAJ examen par les chefs de cour drsquoappel des recours contre des deacutecisions des BAJ) via les
SAR - services drsquoadministration reacutegionale des cours drsquoappel (versement aux CARPA des
dotations drsquoAJ destineacutees aux avocats proceacutedure de recouvrement de lrsquoAJ sur la partie
perdante ou qui srsquoest vu retirer lrsquoAJ paiement aux huissiers et experts des sommes dues pour
leurs interventions dans le cadre de proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ)
Autres autoriteacutes publiques les officiers de police judiciaire responsables des gardes agrave
vue les services peacutenitentiaires lors de proceacutedures disciplinaires agrave lrsquoencontre de deacutetenus
interviennent dans la deacutesignation des avocats drsquooffice et dans la deacutelivrance agrave ceux-ci des
attestations de fin de mission les services fiscaux et sociaux notamment doivent reacutepondre
aux questions des BAJ lors de lrsquoexamen des demandes drsquoAJ pour veacuterifier au besoin les
deacuteclarations jointes aux demandes ils participent drsquoailleurs aux BAJ les services de la
DGFiP assurent le paiement final des huissiers et experts ainsi que le recouvrement de lrsquoAJ
sur la partie perdante srsquoil reacutesulte du jugement
Avocats choisis par les demandeurs de lrsquoAJ ou deacutesigneacutes drsquooffice par les bacirctonniers sur
des listes ils conseillent freacutequemment le justiciable en amont de sa demande drsquoAJ preacutesentent
souvent la demande pour son compte et le deacutefendent dans lrsquoaffaire les bacirctonniers examinent
les conventions drsquohonoraires compleacutetant le cas eacutecheacuteant lrsquoAJ partielle assurent la gestion des
avocats deacutesigneacutes drsquooffice les barreaux peuvent conclure avec lrsquoEtat des conventions en vue
5
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de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
6
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112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
7
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strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
8
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
9
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
10
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
12
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
13
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
16
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Sommaire
INTRODUCTION LE CADRE DE LrsquoEVALUATION (MANDAT ET CONDUITE) 1
1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE 3
11 LrsquoAJ UNE MECANIQUE COMPLEXE PAR NATURE MAIS QUI PERD AU SURPLUS SA
LISIBILITE 3
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle 3
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute 3
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et sociale
sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau national 4
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute 6
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux 6
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave lrsquointervention
de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective 6
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo et les
autres volets de lrsquoaccegraves au droit 7
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de lrsquoAJ 7
12 LrsquoAJ UNE POLITIQUE SENSIBLE PAR NATURE MAIS POURTANT NON INVESTIE EN
CONSEQUENCE 8
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la justice
avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations 8
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de deacutemarches 8
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une source de
travail et de revenu mais aussi selon eux de sacrifice 8
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un deacuteterminant de
lrsquoorganisation parfois source de deacutelais 10
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque drsquoun
principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle de deacutepense 10
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent 11
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour pas de
projet global de lrsquoEtat en retour 11
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie 11
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION ORDONNEE 12
21 DETERMINER LE JUSTE VOLUME DES DEPENSES ET LE FINANCEMENT CORRESPONDANT
OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 12
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ 12
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de sa
majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la prudence quant aux
reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave trouver 12
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle dans
lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de visibiliteacute sur ce dispositif 15
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ 17
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique degraves 2013
un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la connaissance de cette regravegle et
simplifier les deacutemarches correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus
substantiel un round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute 17
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de dispositifs existants en vue
de leur effectiviteacute 18
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ 20
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation MAP
lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave deacutecideacutee pour 2014 20
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de lrsquoAJ sont
connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le temps drsquoen discuter et deacutecider
drsquoune eacutevolution qui pourrait faire appel agrave plusieurs canaux 21
22 FACILITER LA VIE AU QUOTIDIEN DES JUSTICIABLES ET DES ACTEURS OPTIONS EN VUE
DE DECISIONS 23
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en vue
drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12 mois agrave venir 23
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes) 25
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires en ce qui
concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de reacuteception la communication des
demandes aux greffes des juridictions 25
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien lrsquoharmonisation des
pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
administrations doit ecirctre systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de
la laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales drsquourgence au
global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement des BAJ dans le controcircle des
ressources drsquoune part des caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee
drsquoautre part 26
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer cette
proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit drsquoexamen des demandes
drsquoAJ speacutecifique aux urgences 27
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates 28
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une deacutemarche
drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communication 29
23 FAVORISER LrsquoORGANISATION DES ACTEURS OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 29
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ par
les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice 29
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau national
degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014 lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune
deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats 30
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des creacutedits 32
24 CONSTRUIRE UN PROJET DrsquoENSEMBLE POUR LrsquoAJ OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 34
241 Analyses 34
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ 34
LISTE DES ANNEXES 35
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Introduction le cadre de lrsquoeacutevaluation (mandat et conduite)1
Lrsquoaide juridictionnelle est un volet du systegraveme public drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit et agrave la
justice matiegravere reacutegie par la loi ndeg 91-647 du 10 juillet 1991 modifieacutee et ses textes
drsquoapplication Elle reacutepond agrave des principes internationaux qui laissent cependant aux Etats de
grandes latitudes de champ et drsquoorganisation
Dans le preacutesent document et conformeacutement au mandat de lrsquoeacutevaluation on entend par
aide juridictionnelle (AJ) agrave la fois ce qui est ainsi deacutenommeacute par la premiegravere partie de la loi du
10 juillet 1991 et ce que la troisiegraveme partie de cette loi qualifie drsquolaquo aide agrave lrsquointervention de
lrsquoavocat raquo
Plus preacuteciseacutement lrsquolaquo AJ raquo est une prestation geacutereacutee par le ministegravere de la justicei au
civil comme au peacutenal lrsquoEtat (Justice) paie des interventions drsquoavocats (94) huissiers (2)
et experts (4) pour les justiciables deacutemunis de ressources Les documents budgeacutetaires pour
2013 inscrivent 378 millions euro agrave ce titre En 2012 plus drsquoun million de justiciables ont
beacuteneacuteficieacute drsquoune attribution drsquoAJii 25000 avocats ont assureacute au moins une mission agrave ce titre
dans le cadre juridictionnel et 17000 hors juridiction (ex en garde agrave vue)iii
Les principaux
postes de deacutepense drsquoAJ sont les suivants contentieux familiaux (30) contentieux peacutenaux
(24) garde agrave vue (14) assistance eacuteducative (5)
Deacutecideacutee en deacutecembre 2012 par le comiteacute interministeacuteriel pour la modernisation de
lrsquoaction publique lrsquoeacutevaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle relegraveve des objectifs
geacuteneacuteraux de la MAP redresser les comptes publics ameacuteliorer le service rendu associer aux
eacutevaluations des politiques toutes les parties inteacuteresseacutees
La responsabiliteacute opeacuterationnelle de lrsquoeacutevaluation a eacuteteacute confieacutee agrave lrsquoinspection geacuteneacuterale des
services judiciaires aux conditions suivantes
- Le mandat agrave lrsquoIGSJ citait une dizaine de sujets touchant tantocirct selon le titre mecircme de
lrsquoexercice agrave la gestion de lrsquoaide juridictionnelle (ex deacutemateacuterialisations controcircles)
tantocirct agrave certains de ses fondamentaux (ex plafonds de ressources sources de
financement) tantocirct aux deux agrave la fois (ex organisation des acteurs) Il nrsquoeacutevoquait
pas notamment le champ mateacuteriel de lrsquoaide juridictionnelle (ex nature des
contentieux couverts) son positionnement dans lrsquoensemble de lrsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
(ex aide aux alternatives au procegraves) le mode ni le montant de la reacutetribution des
professions du droit pour leurs missions drsquolaquo AJ raquo (actuellement reacutetribueacutees via un
systegraveme drsquolaquo uniteacute de valeur raquo par type drsquointervention ou sur un prix par acte au sein
drsquoune proceacutedure)
- LrsquoIGSJ disposait en tout de la peacuteriode drsquoavril agrave aoucirct 2013 Elle devait remettre un
rapport drsquoeacutetape degraves le deacutebut mai pour contribuer au projet de loi de finances pour
2014 parallegravelement en cours drsquoeacutelaboration Le rapport drsquoensemble devait ecirctre produit
deacutebut septembre
1 Les notes particuliegraveres sont regroupeacutees en fin de document Les conditions meacutethodologiques de la mission (cadre
institutionnel membres personnes rencontreacutees etc) sont preacuteciseacutees en annexe 1 Compte-tenu du format tregraves syntheacutetique
assigneacute au preacutesent rapport des fiches plus deacutetailleacutees sur les principaux thegravemes sont preacutesenteacutees en annexe 3
2
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Au total il ne srsquoagissait donc pas de la laquo remise agrave plat raquo du systegraveme appeleacutee de divers
horizons par plusieurs rapports anteacuterieurs mais de favoriser des aboutissements sur diverses
theacutematiques cibleacutees prioritairement dans le cadre urgent du PLF 2014
Les contacts de la mission ont eacuteteacute conduits drsquoavril agrave juillet avec un grand nombre
drsquoacteurs centraux et locaux de la gestion de lrsquoAJ Un rapport intermeacutediaire a comme attendu
eacuteteacute preacutesenteacute degraves le 13 mai 2013 au comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation
Le rapport proprement dit a eacuteteacute remis le 13 septembre 2013 en reprenant les reacutesultats de
lrsquoeacutetape intermeacutediaire de mai et en les compleacutetant par les travaux de lrsquoeacuteteacute
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation a examineacute ce rapport le 15 octobre
Le preacutesident du Conseil National des Barreaux a transmis le 26 octobre quelques
observations qui ont permis drsquoeacutetablir le preacutesent document version deacutefinitive du rapportiv
Bien que seules quelques theacutematiques aient eacuteteacute imparties agrave lrsquoeacutevaluation leur diversiteacute
conduit agrave les situer drsquoabord dans le contexte geacuteneacuteral de lrsquoAJ (partie 1) celle-ci se situe agrave
plusieurs eacutegard au milieu du gueacute appelant une deacutemarche globale de clarification et de
laquo projet raquo
Chaque theacutematique du champ de lrsquoeacutevaluation est ensuite reacutesumeacutee et conclue par des
propositions drsquooptions drsquoeacutevolution (ou laquo sceacutenarios raquo) (partie 2) certaines pistes peuvent ecirctre
mises en œuvre rapidement drsquoautres appellent des approfondissements
3
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE
Les theacutematiques assigneacutees agrave lrsquoeacutevaluation MAP sur lrsquoaide juridictionnelle ne peuvent
srsquoaborder sans un regard preacutealable sur la matiegravere consideacutereacutee dans son ensemble Observeacutee mi-
2013 celle-ci se situe agrave plusieurs eacutegards au milieu du gueacute
- parce que lrsquoAJ matiegravere complexe par sa nature mecircme subit en plus des complications
preacutejudiciables agrave sa lisibiliteacute elle appelle donc une deacutemarche de clarification
- parce que lrsquoAJ matiegravere sensible par nature nrsquoest pas investie en conseacutequence elle
appelle donc une deacutemarche de projet
11 LrsquoAJ une meacutecanique complexe par nature mais qui perd au surplus sa
lisibiliteacute
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle
De par sa double appartenance au monde judiciaire et agrave ses codes de proceacutedure drsquoune
part au monde social et agrave ses conditions de ressources drsquoautre part la gestion de lrsquoAJ ne peut
guegravere ecirctre simple Le systegraveme drsquoAJ preacutesente mecircme toutes proportions gardeacutees plusieurs
ressemblances avec celui des prestations de santeacute comme dans lrsquoassurance maladie lrsquoAJ
tend agrave garantir lrsquoaccegraves de tous agrave un droit fondamental repose sur une tarification publique et
sur un principe de tiers-payant applicables agrave des professionnels tregraves qualifieacutes reacutegis par une
deacuteontologie drsquoindeacutependance et de principes humanistes exerccedilant cependant en cadre fort
divers et soucieux de leur eacutequilibre eacuteconomique comme dans le systegraveme de santeacute et plus
largement dans tout systegraveme de prestations sociales de masse la gestion mateacuterielle de lrsquoAJ
fait appel agrave des organismes de droit associatif (caisses de regraveglement peacutecuniaire des avocats ndash
CARPA deacutependant des barreaux)
Cette complexiteacute presque consubstantielle agrave lrsquoAJ se marque dans le droit agrave la prestation
comme dans le paysage de ses acteurs
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute
Dans un litige relevant drsquoune juridiction judiciaire ou administrativev de mecircme que
dans une mise en cause peacutenale un justiciable peut demander agrave ecirctre exoneacutereacute en tout ou partie
des frais drsquoavocat drsquohuissier et drsquoexpertise srsquoil remplit certaines conditions de nationaliteacute et
de reacutesidence drsquoune part de ressources drsquoautre part Le budget de lrsquoEtat (Justice) paie alors
directement aux professionnels du droit appeleacutes agrave intervenir une somme reacutesultant drsquoun tarif
regraveglementaire Pour les avocats premiers concerneacutes ce tarif srsquoeacutetage en 2013 de 48 agrave 1206 euro
en fonction des affaires (hors majorations lieacutees agrave la complexiteacute de certains actes au civil ou agrave
la dureacutee du procegraves au peacutenal)
La majoriteacute des dossiers est lieacutee agrave des instances civiles ou peacutenales porteacutees devant les
juridictions mais une partie substantielle est lieacutee aux droits de la deacutefense dans des proceacutedures
exteacuterieures au tribunal notamment lors des gardes agrave vue
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lorsque lrsquoAJ est demandeacutee pour une instance introduite par un justiciable un controcircle
concerne la qualiteacute juridique du dossier
LrsquoAJ est laquo totale raquo ou laquo partielle raquo selon le niveau des ressources de son demandeur En
cas drsquoAJ partielle lrsquoavocat peut demander au justiciable une somme compleacutementaire dans le
cadre drsquoune convention drsquohonoraires qui doit ecirctre soumise au bacirctonnier de lrsquoordre
Enfin le systegraveme de lrsquoAJ est agrave double titre laquo subsidiaire raquo drsquoune part lrsquoAJ ne peut ecirctre
accordeacutee si le justiciable est personnellement couvert pour le mecircme objet par un contrat
drsquoassurance de protection juridique drsquoautre part la loi preacutevoit plusieurs cas a posteriori de
remboursement agrave lrsquoEtat de lrsquoAJ attribueacutee
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et
sociale sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau
national
Le paysage est le suivantvi
Encore nrsquoeacutevoque-t-on pas ici la gestion de la contribution
pour lrsquoaide juridique droit de timbre institueacute en 2011 pour compleacuteter le financement
budgeacutetaire classique de lrsquoAJ la CPAJ sera en effet supprimeacutee en 2014
Les acteurs au niveau drsquoune proceacutedure
Justiciables ils sont acteurs et premiers inteacuteresseacutes puisqursquoil srsquoagit pour eux drsquoacceacuteder agrave
un droit important mais aussi de srsquoinseacuterer agrave cette fin dans toute la proceacutedure que ce droit met
en jeu lrsquoAJ inteacuteresse des associations deacutedieacutees ou non agrave lrsquoaccegraves au droit centreacutees sur les
personnes les plus deacutemunies ou plus geacuteneacuteralement sur le laquo consommateur raquo ou lrsquolaquo usager raquo
Juridictions elles sont actrices via les bureaux drsquoaide juridictionnelle - BAJ (traitement
des demandes) via les magistrats et fonctionnaires des greffes (impact de la demande drsquoAJ
sur le cours des affaires si la deacutecision nrsquoest pas intervenue agrave temps deacutelivrance aux avocats
des attestations de fin de mission impact des jugements sur un eacuteventuel recouvrement de
lrsquoAJ examen par les chefs de cour drsquoappel des recours contre des deacutecisions des BAJ) via les
SAR - services drsquoadministration reacutegionale des cours drsquoappel (versement aux CARPA des
dotations drsquoAJ destineacutees aux avocats proceacutedure de recouvrement de lrsquoAJ sur la partie
perdante ou qui srsquoest vu retirer lrsquoAJ paiement aux huissiers et experts des sommes dues pour
leurs interventions dans le cadre de proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ)
Autres autoriteacutes publiques les officiers de police judiciaire responsables des gardes agrave
vue les services peacutenitentiaires lors de proceacutedures disciplinaires agrave lrsquoencontre de deacutetenus
interviennent dans la deacutesignation des avocats drsquooffice et dans la deacutelivrance agrave ceux-ci des
attestations de fin de mission les services fiscaux et sociaux notamment doivent reacutepondre
aux questions des BAJ lors de lrsquoexamen des demandes drsquoAJ pour veacuterifier au besoin les
deacuteclarations jointes aux demandes ils participent drsquoailleurs aux BAJ les services de la
DGFiP assurent le paiement final des huissiers et experts ainsi que le recouvrement de lrsquoAJ
sur la partie perdante srsquoil reacutesulte du jugement
Avocats choisis par les demandeurs de lrsquoAJ ou deacutesigneacutes drsquooffice par les bacirctonniers sur
des listes ils conseillent freacutequemment le justiciable en amont de sa demande drsquoAJ preacutesentent
souvent la demande pour son compte et le deacutefendent dans lrsquoaffaire les bacirctonniers examinent
les conventions drsquohonoraires compleacutetant le cas eacutecheacuteant lrsquoAJ partielle assurent la gestion des
avocats deacutesigneacutes drsquooffice les barreaux peuvent conclure avec lrsquoEtat des conventions en vue
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
10
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
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- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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Sommaire
INTRODUCTION LE CADRE DE LrsquoEVALUATION (MANDAT ET CONDUITE) 1
1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE 3
11 LrsquoAJ UNE MECANIQUE COMPLEXE PAR NATURE MAIS QUI PERD AU SURPLUS SA
LISIBILITE 3
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle 3
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute 3
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et sociale
sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau national 4
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute 6
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux 6
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave lrsquointervention
de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective 6
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo et les
autres volets de lrsquoaccegraves au droit 7
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de lrsquoAJ 7
12 LrsquoAJ UNE POLITIQUE SENSIBLE PAR NATURE MAIS POURTANT NON INVESTIE EN
CONSEQUENCE 8
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la justice
avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations 8
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de deacutemarches 8
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une source de
travail et de revenu mais aussi selon eux de sacrifice 8
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un deacuteterminant de
lrsquoorganisation parfois source de deacutelais 10
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque drsquoun
principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle de deacutepense 10
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent 11
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour pas de
projet global de lrsquoEtat en retour 11
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie 11
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION ORDONNEE 12
21 DETERMINER LE JUSTE VOLUME DES DEPENSES ET LE FINANCEMENT CORRESPONDANT
OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 12
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ 12
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de sa
majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la prudence quant aux
reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave trouver 12
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle dans
lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de visibiliteacute sur ce dispositif 15
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ 17
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique degraves 2013
un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la connaissance de cette regravegle et
simplifier les deacutemarches correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus
substantiel un round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute 17
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de dispositifs existants en vue
de leur effectiviteacute 18
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ 20
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation MAP
lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave deacutecideacutee pour 2014 20
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de lrsquoAJ sont
connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le temps drsquoen discuter et deacutecider
drsquoune eacutevolution qui pourrait faire appel agrave plusieurs canaux 21
22 FACILITER LA VIE AU QUOTIDIEN DES JUSTICIABLES ET DES ACTEURS OPTIONS EN VUE
DE DECISIONS 23
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en vue
drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12 mois agrave venir 23
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes) 25
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires en ce qui
concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de reacuteception la communication des
demandes aux greffes des juridictions 25
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien lrsquoharmonisation des
pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
administrations doit ecirctre systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de
la laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales drsquourgence au
global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement des BAJ dans le controcircle des
ressources drsquoune part des caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee
drsquoautre part 26
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer cette
proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit drsquoexamen des demandes
drsquoAJ speacutecifique aux urgences 27
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates 28
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une deacutemarche
drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communication 29
23 FAVORISER LrsquoORGANISATION DES ACTEURS OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 29
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ par
les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice 29
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau national
degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014 lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune
deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats 30
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des creacutedits 32
24 CONSTRUIRE UN PROJET DrsquoENSEMBLE POUR LrsquoAJ OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 34
241 Analyses 34
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ 34
LISTE DES ANNEXES 35
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Introduction le cadre de lrsquoeacutevaluation (mandat et conduite)1
Lrsquoaide juridictionnelle est un volet du systegraveme public drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit et agrave la
justice matiegravere reacutegie par la loi ndeg 91-647 du 10 juillet 1991 modifieacutee et ses textes
drsquoapplication Elle reacutepond agrave des principes internationaux qui laissent cependant aux Etats de
grandes latitudes de champ et drsquoorganisation
Dans le preacutesent document et conformeacutement au mandat de lrsquoeacutevaluation on entend par
aide juridictionnelle (AJ) agrave la fois ce qui est ainsi deacutenommeacute par la premiegravere partie de la loi du
10 juillet 1991 et ce que la troisiegraveme partie de cette loi qualifie drsquolaquo aide agrave lrsquointervention de
lrsquoavocat raquo
Plus preacuteciseacutement lrsquolaquo AJ raquo est une prestation geacutereacutee par le ministegravere de la justicei au
civil comme au peacutenal lrsquoEtat (Justice) paie des interventions drsquoavocats (94) huissiers (2)
et experts (4) pour les justiciables deacutemunis de ressources Les documents budgeacutetaires pour
2013 inscrivent 378 millions euro agrave ce titre En 2012 plus drsquoun million de justiciables ont
beacuteneacuteficieacute drsquoune attribution drsquoAJii 25000 avocats ont assureacute au moins une mission agrave ce titre
dans le cadre juridictionnel et 17000 hors juridiction (ex en garde agrave vue)iii
Les principaux
postes de deacutepense drsquoAJ sont les suivants contentieux familiaux (30) contentieux peacutenaux
(24) garde agrave vue (14) assistance eacuteducative (5)
Deacutecideacutee en deacutecembre 2012 par le comiteacute interministeacuteriel pour la modernisation de
lrsquoaction publique lrsquoeacutevaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle relegraveve des objectifs
geacuteneacuteraux de la MAP redresser les comptes publics ameacuteliorer le service rendu associer aux
eacutevaluations des politiques toutes les parties inteacuteresseacutees
La responsabiliteacute opeacuterationnelle de lrsquoeacutevaluation a eacuteteacute confieacutee agrave lrsquoinspection geacuteneacuterale des
services judiciaires aux conditions suivantes
- Le mandat agrave lrsquoIGSJ citait une dizaine de sujets touchant tantocirct selon le titre mecircme de
lrsquoexercice agrave la gestion de lrsquoaide juridictionnelle (ex deacutemateacuterialisations controcircles)
tantocirct agrave certains de ses fondamentaux (ex plafonds de ressources sources de
financement) tantocirct aux deux agrave la fois (ex organisation des acteurs) Il nrsquoeacutevoquait
pas notamment le champ mateacuteriel de lrsquoaide juridictionnelle (ex nature des
contentieux couverts) son positionnement dans lrsquoensemble de lrsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
(ex aide aux alternatives au procegraves) le mode ni le montant de la reacutetribution des
professions du droit pour leurs missions drsquolaquo AJ raquo (actuellement reacutetribueacutees via un
systegraveme drsquolaquo uniteacute de valeur raquo par type drsquointervention ou sur un prix par acte au sein
drsquoune proceacutedure)
- LrsquoIGSJ disposait en tout de la peacuteriode drsquoavril agrave aoucirct 2013 Elle devait remettre un
rapport drsquoeacutetape degraves le deacutebut mai pour contribuer au projet de loi de finances pour
2014 parallegravelement en cours drsquoeacutelaboration Le rapport drsquoensemble devait ecirctre produit
deacutebut septembre
1 Les notes particuliegraveres sont regroupeacutees en fin de document Les conditions meacutethodologiques de la mission (cadre
institutionnel membres personnes rencontreacutees etc) sont preacuteciseacutees en annexe 1 Compte-tenu du format tregraves syntheacutetique
assigneacute au preacutesent rapport des fiches plus deacutetailleacutees sur les principaux thegravemes sont preacutesenteacutees en annexe 3
2
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Au total il ne srsquoagissait donc pas de la laquo remise agrave plat raquo du systegraveme appeleacutee de divers
horizons par plusieurs rapports anteacuterieurs mais de favoriser des aboutissements sur diverses
theacutematiques cibleacutees prioritairement dans le cadre urgent du PLF 2014
Les contacts de la mission ont eacuteteacute conduits drsquoavril agrave juillet avec un grand nombre
drsquoacteurs centraux et locaux de la gestion de lrsquoAJ Un rapport intermeacutediaire a comme attendu
eacuteteacute preacutesenteacute degraves le 13 mai 2013 au comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation
Le rapport proprement dit a eacuteteacute remis le 13 septembre 2013 en reprenant les reacutesultats de
lrsquoeacutetape intermeacutediaire de mai et en les compleacutetant par les travaux de lrsquoeacuteteacute
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation a examineacute ce rapport le 15 octobre
Le preacutesident du Conseil National des Barreaux a transmis le 26 octobre quelques
observations qui ont permis drsquoeacutetablir le preacutesent document version deacutefinitive du rapportiv
Bien que seules quelques theacutematiques aient eacuteteacute imparties agrave lrsquoeacutevaluation leur diversiteacute
conduit agrave les situer drsquoabord dans le contexte geacuteneacuteral de lrsquoAJ (partie 1) celle-ci se situe agrave
plusieurs eacutegard au milieu du gueacute appelant une deacutemarche globale de clarification et de
laquo projet raquo
Chaque theacutematique du champ de lrsquoeacutevaluation est ensuite reacutesumeacutee et conclue par des
propositions drsquooptions drsquoeacutevolution (ou laquo sceacutenarios raquo) (partie 2) certaines pistes peuvent ecirctre
mises en œuvre rapidement drsquoautres appellent des approfondissements
3
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE
Les theacutematiques assigneacutees agrave lrsquoeacutevaluation MAP sur lrsquoaide juridictionnelle ne peuvent
srsquoaborder sans un regard preacutealable sur la matiegravere consideacutereacutee dans son ensemble Observeacutee mi-
2013 celle-ci se situe agrave plusieurs eacutegards au milieu du gueacute
- parce que lrsquoAJ matiegravere complexe par sa nature mecircme subit en plus des complications
preacutejudiciables agrave sa lisibiliteacute elle appelle donc une deacutemarche de clarification
- parce que lrsquoAJ matiegravere sensible par nature nrsquoest pas investie en conseacutequence elle
appelle donc une deacutemarche de projet
11 LrsquoAJ une meacutecanique complexe par nature mais qui perd au surplus sa
lisibiliteacute
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle
De par sa double appartenance au monde judiciaire et agrave ses codes de proceacutedure drsquoune
part au monde social et agrave ses conditions de ressources drsquoautre part la gestion de lrsquoAJ ne peut
guegravere ecirctre simple Le systegraveme drsquoAJ preacutesente mecircme toutes proportions gardeacutees plusieurs
ressemblances avec celui des prestations de santeacute comme dans lrsquoassurance maladie lrsquoAJ
tend agrave garantir lrsquoaccegraves de tous agrave un droit fondamental repose sur une tarification publique et
sur un principe de tiers-payant applicables agrave des professionnels tregraves qualifieacutes reacutegis par une
deacuteontologie drsquoindeacutependance et de principes humanistes exerccedilant cependant en cadre fort
divers et soucieux de leur eacutequilibre eacuteconomique comme dans le systegraveme de santeacute et plus
largement dans tout systegraveme de prestations sociales de masse la gestion mateacuterielle de lrsquoAJ
fait appel agrave des organismes de droit associatif (caisses de regraveglement peacutecuniaire des avocats ndash
CARPA deacutependant des barreaux)
Cette complexiteacute presque consubstantielle agrave lrsquoAJ se marque dans le droit agrave la prestation
comme dans le paysage de ses acteurs
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute
Dans un litige relevant drsquoune juridiction judiciaire ou administrativev de mecircme que
dans une mise en cause peacutenale un justiciable peut demander agrave ecirctre exoneacutereacute en tout ou partie
des frais drsquoavocat drsquohuissier et drsquoexpertise srsquoil remplit certaines conditions de nationaliteacute et
de reacutesidence drsquoune part de ressources drsquoautre part Le budget de lrsquoEtat (Justice) paie alors
directement aux professionnels du droit appeleacutes agrave intervenir une somme reacutesultant drsquoun tarif
regraveglementaire Pour les avocats premiers concerneacutes ce tarif srsquoeacutetage en 2013 de 48 agrave 1206 euro
en fonction des affaires (hors majorations lieacutees agrave la complexiteacute de certains actes au civil ou agrave
la dureacutee du procegraves au peacutenal)
La majoriteacute des dossiers est lieacutee agrave des instances civiles ou peacutenales porteacutees devant les
juridictions mais une partie substantielle est lieacutee aux droits de la deacutefense dans des proceacutedures
exteacuterieures au tribunal notamment lors des gardes agrave vue
4
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lorsque lrsquoAJ est demandeacutee pour une instance introduite par un justiciable un controcircle
concerne la qualiteacute juridique du dossier
LrsquoAJ est laquo totale raquo ou laquo partielle raquo selon le niveau des ressources de son demandeur En
cas drsquoAJ partielle lrsquoavocat peut demander au justiciable une somme compleacutementaire dans le
cadre drsquoune convention drsquohonoraires qui doit ecirctre soumise au bacirctonnier de lrsquoordre
Enfin le systegraveme de lrsquoAJ est agrave double titre laquo subsidiaire raquo drsquoune part lrsquoAJ ne peut ecirctre
accordeacutee si le justiciable est personnellement couvert pour le mecircme objet par un contrat
drsquoassurance de protection juridique drsquoautre part la loi preacutevoit plusieurs cas a posteriori de
remboursement agrave lrsquoEtat de lrsquoAJ attribueacutee
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et
sociale sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau
national
Le paysage est le suivantvi
Encore nrsquoeacutevoque-t-on pas ici la gestion de la contribution
pour lrsquoaide juridique droit de timbre institueacute en 2011 pour compleacuteter le financement
budgeacutetaire classique de lrsquoAJ la CPAJ sera en effet supprimeacutee en 2014
Les acteurs au niveau drsquoune proceacutedure
Justiciables ils sont acteurs et premiers inteacuteresseacutes puisqursquoil srsquoagit pour eux drsquoacceacuteder agrave
un droit important mais aussi de srsquoinseacuterer agrave cette fin dans toute la proceacutedure que ce droit met
en jeu lrsquoAJ inteacuteresse des associations deacutedieacutees ou non agrave lrsquoaccegraves au droit centreacutees sur les
personnes les plus deacutemunies ou plus geacuteneacuteralement sur le laquo consommateur raquo ou lrsquolaquo usager raquo
Juridictions elles sont actrices via les bureaux drsquoaide juridictionnelle - BAJ (traitement
des demandes) via les magistrats et fonctionnaires des greffes (impact de la demande drsquoAJ
sur le cours des affaires si la deacutecision nrsquoest pas intervenue agrave temps deacutelivrance aux avocats
des attestations de fin de mission impact des jugements sur un eacuteventuel recouvrement de
lrsquoAJ examen par les chefs de cour drsquoappel des recours contre des deacutecisions des BAJ) via les
SAR - services drsquoadministration reacutegionale des cours drsquoappel (versement aux CARPA des
dotations drsquoAJ destineacutees aux avocats proceacutedure de recouvrement de lrsquoAJ sur la partie
perdante ou qui srsquoest vu retirer lrsquoAJ paiement aux huissiers et experts des sommes dues pour
leurs interventions dans le cadre de proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ)
Autres autoriteacutes publiques les officiers de police judiciaire responsables des gardes agrave
vue les services peacutenitentiaires lors de proceacutedures disciplinaires agrave lrsquoencontre de deacutetenus
interviennent dans la deacutesignation des avocats drsquooffice et dans la deacutelivrance agrave ceux-ci des
attestations de fin de mission les services fiscaux et sociaux notamment doivent reacutepondre
aux questions des BAJ lors de lrsquoexamen des demandes drsquoAJ pour veacuterifier au besoin les
deacuteclarations jointes aux demandes ils participent drsquoailleurs aux BAJ les services de la
DGFiP assurent le paiement final des huissiers et experts ainsi que le recouvrement de lrsquoAJ
sur la partie perdante srsquoil reacutesulte du jugement
Avocats choisis par les demandeurs de lrsquoAJ ou deacutesigneacutes drsquooffice par les bacirctonniers sur
des listes ils conseillent freacutequemment le justiciable en amont de sa demande drsquoAJ preacutesentent
souvent la demande pour son compte et le deacutefendent dans lrsquoaffaire les bacirctonniers examinent
les conventions drsquohonoraires compleacutetant le cas eacutecheacuteant lrsquoAJ partielle assurent la gestion des
avocats deacutesigneacutes drsquooffice les barreaux peuvent conclure avec lrsquoEtat des conventions en vue
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de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
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strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
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122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
13
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
27
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie 11
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION ORDONNEE 12
21 DETERMINER LE JUSTE VOLUME DES DEPENSES ET LE FINANCEMENT CORRESPONDANT
OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 12
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ 12
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de sa
majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la prudence quant aux
reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave trouver 12
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle dans
lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de visibiliteacute sur ce dispositif 15
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ 17
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique degraves 2013
un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la connaissance de cette regravegle et
simplifier les deacutemarches correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus
substantiel un round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute 17
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de dispositifs existants en vue
de leur effectiviteacute 18
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ 20
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation MAP
lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave deacutecideacutee pour 2014 20
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de lrsquoAJ sont
connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le temps drsquoen discuter et deacutecider
drsquoune eacutevolution qui pourrait faire appel agrave plusieurs canaux 21
22 FACILITER LA VIE AU QUOTIDIEN DES JUSTICIABLES ET DES ACTEURS OPTIONS EN VUE
DE DECISIONS 23
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en vue
drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12 mois agrave venir 23
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes) 25
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires en ce qui
concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de reacuteception la communication des
demandes aux greffes des juridictions 25
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien lrsquoharmonisation des
pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
administrations doit ecirctre systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de
la laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales drsquourgence au
global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement des BAJ dans le controcircle des
ressources drsquoune part des caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee
drsquoautre part 26
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer cette
proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit drsquoexamen des demandes
drsquoAJ speacutecifique aux urgences 27
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates 28
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une deacutemarche
drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communication 29
23 FAVORISER LrsquoORGANISATION DES ACTEURS OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 29
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ par
les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice 29
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau national
degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014 lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune
deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats 30
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des creacutedits 32
24 CONSTRUIRE UN PROJET DrsquoENSEMBLE POUR LrsquoAJ OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 34
241 Analyses 34
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ 34
LISTE DES ANNEXES 35
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Introduction le cadre de lrsquoeacutevaluation (mandat et conduite)1
Lrsquoaide juridictionnelle est un volet du systegraveme public drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit et agrave la
justice matiegravere reacutegie par la loi ndeg 91-647 du 10 juillet 1991 modifieacutee et ses textes
drsquoapplication Elle reacutepond agrave des principes internationaux qui laissent cependant aux Etats de
grandes latitudes de champ et drsquoorganisation
Dans le preacutesent document et conformeacutement au mandat de lrsquoeacutevaluation on entend par
aide juridictionnelle (AJ) agrave la fois ce qui est ainsi deacutenommeacute par la premiegravere partie de la loi du
10 juillet 1991 et ce que la troisiegraveme partie de cette loi qualifie drsquolaquo aide agrave lrsquointervention de
lrsquoavocat raquo
Plus preacuteciseacutement lrsquolaquo AJ raquo est une prestation geacutereacutee par le ministegravere de la justicei au
civil comme au peacutenal lrsquoEtat (Justice) paie des interventions drsquoavocats (94) huissiers (2)
et experts (4) pour les justiciables deacutemunis de ressources Les documents budgeacutetaires pour
2013 inscrivent 378 millions euro agrave ce titre En 2012 plus drsquoun million de justiciables ont
beacuteneacuteficieacute drsquoune attribution drsquoAJii 25000 avocats ont assureacute au moins une mission agrave ce titre
dans le cadre juridictionnel et 17000 hors juridiction (ex en garde agrave vue)iii
Les principaux
postes de deacutepense drsquoAJ sont les suivants contentieux familiaux (30) contentieux peacutenaux
(24) garde agrave vue (14) assistance eacuteducative (5)
Deacutecideacutee en deacutecembre 2012 par le comiteacute interministeacuteriel pour la modernisation de
lrsquoaction publique lrsquoeacutevaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle relegraveve des objectifs
geacuteneacuteraux de la MAP redresser les comptes publics ameacuteliorer le service rendu associer aux
eacutevaluations des politiques toutes les parties inteacuteresseacutees
La responsabiliteacute opeacuterationnelle de lrsquoeacutevaluation a eacuteteacute confieacutee agrave lrsquoinspection geacuteneacuterale des
services judiciaires aux conditions suivantes
- Le mandat agrave lrsquoIGSJ citait une dizaine de sujets touchant tantocirct selon le titre mecircme de
lrsquoexercice agrave la gestion de lrsquoaide juridictionnelle (ex deacutemateacuterialisations controcircles)
tantocirct agrave certains de ses fondamentaux (ex plafonds de ressources sources de
financement) tantocirct aux deux agrave la fois (ex organisation des acteurs) Il nrsquoeacutevoquait
pas notamment le champ mateacuteriel de lrsquoaide juridictionnelle (ex nature des
contentieux couverts) son positionnement dans lrsquoensemble de lrsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
(ex aide aux alternatives au procegraves) le mode ni le montant de la reacutetribution des
professions du droit pour leurs missions drsquolaquo AJ raquo (actuellement reacutetribueacutees via un
systegraveme drsquolaquo uniteacute de valeur raquo par type drsquointervention ou sur un prix par acte au sein
drsquoune proceacutedure)
- LrsquoIGSJ disposait en tout de la peacuteriode drsquoavril agrave aoucirct 2013 Elle devait remettre un
rapport drsquoeacutetape degraves le deacutebut mai pour contribuer au projet de loi de finances pour
2014 parallegravelement en cours drsquoeacutelaboration Le rapport drsquoensemble devait ecirctre produit
deacutebut septembre
1 Les notes particuliegraveres sont regroupeacutees en fin de document Les conditions meacutethodologiques de la mission (cadre
institutionnel membres personnes rencontreacutees etc) sont preacuteciseacutees en annexe 1 Compte-tenu du format tregraves syntheacutetique
assigneacute au preacutesent rapport des fiches plus deacutetailleacutees sur les principaux thegravemes sont preacutesenteacutees en annexe 3
2
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Au total il ne srsquoagissait donc pas de la laquo remise agrave plat raquo du systegraveme appeleacutee de divers
horizons par plusieurs rapports anteacuterieurs mais de favoriser des aboutissements sur diverses
theacutematiques cibleacutees prioritairement dans le cadre urgent du PLF 2014
Les contacts de la mission ont eacuteteacute conduits drsquoavril agrave juillet avec un grand nombre
drsquoacteurs centraux et locaux de la gestion de lrsquoAJ Un rapport intermeacutediaire a comme attendu
eacuteteacute preacutesenteacute degraves le 13 mai 2013 au comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation
Le rapport proprement dit a eacuteteacute remis le 13 septembre 2013 en reprenant les reacutesultats de
lrsquoeacutetape intermeacutediaire de mai et en les compleacutetant par les travaux de lrsquoeacuteteacute
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation a examineacute ce rapport le 15 octobre
Le preacutesident du Conseil National des Barreaux a transmis le 26 octobre quelques
observations qui ont permis drsquoeacutetablir le preacutesent document version deacutefinitive du rapportiv
Bien que seules quelques theacutematiques aient eacuteteacute imparties agrave lrsquoeacutevaluation leur diversiteacute
conduit agrave les situer drsquoabord dans le contexte geacuteneacuteral de lrsquoAJ (partie 1) celle-ci se situe agrave
plusieurs eacutegard au milieu du gueacute appelant une deacutemarche globale de clarification et de
laquo projet raquo
Chaque theacutematique du champ de lrsquoeacutevaluation est ensuite reacutesumeacutee et conclue par des
propositions drsquooptions drsquoeacutevolution (ou laquo sceacutenarios raquo) (partie 2) certaines pistes peuvent ecirctre
mises en œuvre rapidement drsquoautres appellent des approfondissements
3
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE
Les theacutematiques assigneacutees agrave lrsquoeacutevaluation MAP sur lrsquoaide juridictionnelle ne peuvent
srsquoaborder sans un regard preacutealable sur la matiegravere consideacutereacutee dans son ensemble Observeacutee mi-
2013 celle-ci se situe agrave plusieurs eacutegards au milieu du gueacute
- parce que lrsquoAJ matiegravere complexe par sa nature mecircme subit en plus des complications
preacutejudiciables agrave sa lisibiliteacute elle appelle donc une deacutemarche de clarification
- parce que lrsquoAJ matiegravere sensible par nature nrsquoest pas investie en conseacutequence elle
appelle donc une deacutemarche de projet
11 LrsquoAJ une meacutecanique complexe par nature mais qui perd au surplus sa
lisibiliteacute
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle
De par sa double appartenance au monde judiciaire et agrave ses codes de proceacutedure drsquoune
part au monde social et agrave ses conditions de ressources drsquoautre part la gestion de lrsquoAJ ne peut
guegravere ecirctre simple Le systegraveme drsquoAJ preacutesente mecircme toutes proportions gardeacutees plusieurs
ressemblances avec celui des prestations de santeacute comme dans lrsquoassurance maladie lrsquoAJ
tend agrave garantir lrsquoaccegraves de tous agrave un droit fondamental repose sur une tarification publique et
sur un principe de tiers-payant applicables agrave des professionnels tregraves qualifieacutes reacutegis par une
deacuteontologie drsquoindeacutependance et de principes humanistes exerccedilant cependant en cadre fort
divers et soucieux de leur eacutequilibre eacuteconomique comme dans le systegraveme de santeacute et plus
largement dans tout systegraveme de prestations sociales de masse la gestion mateacuterielle de lrsquoAJ
fait appel agrave des organismes de droit associatif (caisses de regraveglement peacutecuniaire des avocats ndash
CARPA deacutependant des barreaux)
Cette complexiteacute presque consubstantielle agrave lrsquoAJ se marque dans le droit agrave la prestation
comme dans le paysage de ses acteurs
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute
Dans un litige relevant drsquoune juridiction judiciaire ou administrativev de mecircme que
dans une mise en cause peacutenale un justiciable peut demander agrave ecirctre exoneacutereacute en tout ou partie
des frais drsquoavocat drsquohuissier et drsquoexpertise srsquoil remplit certaines conditions de nationaliteacute et
de reacutesidence drsquoune part de ressources drsquoautre part Le budget de lrsquoEtat (Justice) paie alors
directement aux professionnels du droit appeleacutes agrave intervenir une somme reacutesultant drsquoun tarif
regraveglementaire Pour les avocats premiers concerneacutes ce tarif srsquoeacutetage en 2013 de 48 agrave 1206 euro
en fonction des affaires (hors majorations lieacutees agrave la complexiteacute de certains actes au civil ou agrave
la dureacutee du procegraves au peacutenal)
La majoriteacute des dossiers est lieacutee agrave des instances civiles ou peacutenales porteacutees devant les
juridictions mais une partie substantielle est lieacutee aux droits de la deacutefense dans des proceacutedures
exteacuterieures au tribunal notamment lors des gardes agrave vue
4
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lorsque lrsquoAJ est demandeacutee pour une instance introduite par un justiciable un controcircle
concerne la qualiteacute juridique du dossier
LrsquoAJ est laquo totale raquo ou laquo partielle raquo selon le niveau des ressources de son demandeur En
cas drsquoAJ partielle lrsquoavocat peut demander au justiciable une somme compleacutementaire dans le
cadre drsquoune convention drsquohonoraires qui doit ecirctre soumise au bacirctonnier de lrsquoordre
Enfin le systegraveme de lrsquoAJ est agrave double titre laquo subsidiaire raquo drsquoune part lrsquoAJ ne peut ecirctre
accordeacutee si le justiciable est personnellement couvert pour le mecircme objet par un contrat
drsquoassurance de protection juridique drsquoautre part la loi preacutevoit plusieurs cas a posteriori de
remboursement agrave lrsquoEtat de lrsquoAJ attribueacutee
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et
sociale sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau
national
Le paysage est le suivantvi
Encore nrsquoeacutevoque-t-on pas ici la gestion de la contribution
pour lrsquoaide juridique droit de timbre institueacute en 2011 pour compleacuteter le financement
budgeacutetaire classique de lrsquoAJ la CPAJ sera en effet supprimeacutee en 2014
Les acteurs au niveau drsquoune proceacutedure
Justiciables ils sont acteurs et premiers inteacuteresseacutes puisqursquoil srsquoagit pour eux drsquoacceacuteder agrave
un droit important mais aussi de srsquoinseacuterer agrave cette fin dans toute la proceacutedure que ce droit met
en jeu lrsquoAJ inteacuteresse des associations deacutedieacutees ou non agrave lrsquoaccegraves au droit centreacutees sur les
personnes les plus deacutemunies ou plus geacuteneacuteralement sur le laquo consommateur raquo ou lrsquolaquo usager raquo
Juridictions elles sont actrices via les bureaux drsquoaide juridictionnelle - BAJ (traitement
des demandes) via les magistrats et fonctionnaires des greffes (impact de la demande drsquoAJ
sur le cours des affaires si la deacutecision nrsquoest pas intervenue agrave temps deacutelivrance aux avocats
des attestations de fin de mission impact des jugements sur un eacuteventuel recouvrement de
lrsquoAJ examen par les chefs de cour drsquoappel des recours contre des deacutecisions des BAJ) via les
SAR - services drsquoadministration reacutegionale des cours drsquoappel (versement aux CARPA des
dotations drsquoAJ destineacutees aux avocats proceacutedure de recouvrement de lrsquoAJ sur la partie
perdante ou qui srsquoest vu retirer lrsquoAJ paiement aux huissiers et experts des sommes dues pour
leurs interventions dans le cadre de proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ)
Autres autoriteacutes publiques les officiers de police judiciaire responsables des gardes agrave
vue les services peacutenitentiaires lors de proceacutedures disciplinaires agrave lrsquoencontre de deacutetenus
interviennent dans la deacutesignation des avocats drsquooffice et dans la deacutelivrance agrave ceux-ci des
attestations de fin de mission les services fiscaux et sociaux notamment doivent reacutepondre
aux questions des BAJ lors de lrsquoexamen des demandes drsquoAJ pour veacuterifier au besoin les
deacuteclarations jointes aux demandes ils participent drsquoailleurs aux BAJ les services de la
DGFiP assurent le paiement final des huissiers et experts ainsi que le recouvrement de lrsquoAJ
sur la partie perdante srsquoil reacutesulte du jugement
Avocats choisis par les demandeurs de lrsquoAJ ou deacutesigneacutes drsquooffice par les bacirctonniers sur
des listes ils conseillent freacutequemment le justiciable en amont de sa demande drsquoAJ preacutesentent
souvent la demande pour son compte et le deacutefendent dans lrsquoaffaire les bacirctonniers examinent
les conventions drsquohonoraires compleacutetant le cas eacutecheacuteant lrsquoAJ partielle assurent la gestion des
avocats deacutesigneacutes drsquooffice les barreaux peuvent conclure avec lrsquoEtat des conventions en vue
5
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
6
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
7
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
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122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
12
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2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
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- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
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- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
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Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
16
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
24
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
administrations doit ecirctre systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de
la laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales drsquourgence au
global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement des BAJ dans le controcircle des
ressources drsquoune part des caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee
drsquoautre part 26
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer cette
proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit drsquoexamen des demandes
drsquoAJ speacutecifique aux urgences 27
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates 28
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une deacutemarche
drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communication 29
23 FAVORISER LrsquoORGANISATION DES ACTEURS OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 29
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ par
les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice 29
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau national
degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014 lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune
deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats 30
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des creacutedits 32
24 CONSTRUIRE UN PROJET DrsquoENSEMBLE POUR LrsquoAJ OPTIONS EN VUE DE DECISIONS 34
241 Analyses 34
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ 34
LISTE DES ANNEXES 35
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Introduction le cadre de lrsquoeacutevaluation (mandat et conduite)1
Lrsquoaide juridictionnelle est un volet du systegraveme public drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit et agrave la
justice matiegravere reacutegie par la loi ndeg 91-647 du 10 juillet 1991 modifieacutee et ses textes
drsquoapplication Elle reacutepond agrave des principes internationaux qui laissent cependant aux Etats de
grandes latitudes de champ et drsquoorganisation
Dans le preacutesent document et conformeacutement au mandat de lrsquoeacutevaluation on entend par
aide juridictionnelle (AJ) agrave la fois ce qui est ainsi deacutenommeacute par la premiegravere partie de la loi du
10 juillet 1991 et ce que la troisiegraveme partie de cette loi qualifie drsquolaquo aide agrave lrsquointervention de
lrsquoavocat raquo
Plus preacuteciseacutement lrsquolaquo AJ raquo est une prestation geacutereacutee par le ministegravere de la justicei au
civil comme au peacutenal lrsquoEtat (Justice) paie des interventions drsquoavocats (94) huissiers (2)
et experts (4) pour les justiciables deacutemunis de ressources Les documents budgeacutetaires pour
2013 inscrivent 378 millions euro agrave ce titre En 2012 plus drsquoun million de justiciables ont
beacuteneacuteficieacute drsquoune attribution drsquoAJii 25000 avocats ont assureacute au moins une mission agrave ce titre
dans le cadre juridictionnel et 17000 hors juridiction (ex en garde agrave vue)iii
Les principaux
postes de deacutepense drsquoAJ sont les suivants contentieux familiaux (30) contentieux peacutenaux
(24) garde agrave vue (14) assistance eacuteducative (5)
Deacutecideacutee en deacutecembre 2012 par le comiteacute interministeacuteriel pour la modernisation de
lrsquoaction publique lrsquoeacutevaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle relegraveve des objectifs
geacuteneacuteraux de la MAP redresser les comptes publics ameacuteliorer le service rendu associer aux
eacutevaluations des politiques toutes les parties inteacuteresseacutees
La responsabiliteacute opeacuterationnelle de lrsquoeacutevaluation a eacuteteacute confieacutee agrave lrsquoinspection geacuteneacuterale des
services judiciaires aux conditions suivantes
- Le mandat agrave lrsquoIGSJ citait une dizaine de sujets touchant tantocirct selon le titre mecircme de
lrsquoexercice agrave la gestion de lrsquoaide juridictionnelle (ex deacutemateacuterialisations controcircles)
tantocirct agrave certains de ses fondamentaux (ex plafonds de ressources sources de
financement) tantocirct aux deux agrave la fois (ex organisation des acteurs) Il nrsquoeacutevoquait
pas notamment le champ mateacuteriel de lrsquoaide juridictionnelle (ex nature des
contentieux couverts) son positionnement dans lrsquoensemble de lrsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
(ex aide aux alternatives au procegraves) le mode ni le montant de la reacutetribution des
professions du droit pour leurs missions drsquolaquo AJ raquo (actuellement reacutetribueacutees via un
systegraveme drsquolaquo uniteacute de valeur raquo par type drsquointervention ou sur un prix par acte au sein
drsquoune proceacutedure)
- LrsquoIGSJ disposait en tout de la peacuteriode drsquoavril agrave aoucirct 2013 Elle devait remettre un
rapport drsquoeacutetape degraves le deacutebut mai pour contribuer au projet de loi de finances pour
2014 parallegravelement en cours drsquoeacutelaboration Le rapport drsquoensemble devait ecirctre produit
deacutebut septembre
1 Les notes particuliegraveres sont regroupeacutees en fin de document Les conditions meacutethodologiques de la mission (cadre
institutionnel membres personnes rencontreacutees etc) sont preacuteciseacutees en annexe 1 Compte-tenu du format tregraves syntheacutetique
assigneacute au preacutesent rapport des fiches plus deacutetailleacutees sur les principaux thegravemes sont preacutesenteacutees en annexe 3
2
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Au total il ne srsquoagissait donc pas de la laquo remise agrave plat raquo du systegraveme appeleacutee de divers
horizons par plusieurs rapports anteacuterieurs mais de favoriser des aboutissements sur diverses
theacutematiques cibleacutees prioritairement dans le cadre urgent du PLF 2014
Les contacts de la mission ont eacuteteacute conduits drsquoavril agrave juillet avec un grand nombre
drsquoacteurs centraux et locaux de la gestion de lrsquoAJ Un rapport intermeacutediaire a comme attendu
eacuteteacute preacutesenteacute degraves le 13 mai 2013 au comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation
Le rapport proprement dit a eacuteteacute remis le 13 septembre 2013 en reprenant les reacutesultats de
lrsquoeacutetape intermeacutediaire de mai et en les compleacutetant par les travaux de lrsquoeacuteteacute
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation a examineacute ce rapport le 15 octobre
Le preacutesident du Conseil National des Barreaux a transmis le 26 octobre quelques
observations qui ont permis drsquoeacutetablir le preacutesent document version deacutefinitive du rapportiv
Bien que seules quelques theacutematiques aient eacuteteacute imparties agrave lrsquoeacutevaluation leur diversiteacute
conduit agrave les situer drsquoabord dans le contexte geacuteneacuteral de lrsquoAJ (partie 1) celle-ci se situe agrave
plusieurs eacutegard au milieu du gueacute appelant une deacutemarche globale de clarification et de
laquo projet raquo
Chaque theacutematique du champ de lrsquoeacutevaluation est ensuite reacutesumeacutee et conclue par des
propositions drsquooptions drsquoeacutevolution (ou laquo sceacutenarios raquo) (partie 2) certaines pistes peuvent ecirctre
mises en œuvre rapidement drsquoautres appellent des approfondissements
3
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE
Les theacutematiques assigneacutees agrave lrsquoeacutevaluation MAP sur lrsquoaide juridictionnelle ne peuvent
srsquoaborder sans un regard preacutealable sur la matiegravere consideacutereacutee dans son ensemble Observeacutee mi-
2013 celle-ci se situe agrave plusieurs eacutegards au milieu du gueacute
- parce que lrsquoAJ matiegravere complexe par sa nature mecircme subit en plus des complications
preacutejudiciables agrave sa lisibiliteacute elle appelle donc une deacutemarche de clarification
- parce que lrsquoAJ matiegravere sensible par nature nrsquoest pas investie en conseacutequence elle
appelle donc une deacutemarche de projet
11 LrsquoAJ une meacutecanique complexe par nature mais qui perd au surplus sa
lisibiliteacute
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle
De par sa double appartenance au monde judiciaire et agrave ses codes de proceacutedure drsquoune
part au monde social et agrave ses conditions de ressources drsquoautre part la gestion de lrsquoAJ ne peut
guegravere ecirctre simple Le systegraveme drsquoAJ preacutesente mecircme toutes proportions gardeacutees plusieurs
ressemblances avec celui des prestations de santeacute comme dans lrsquoassurance maladie lrsquoAJ
tend agrave garantir lrsquoaccegraves de tous agrave un droit fondamental repose sur une tarification publique et
sur un principe de tiers-payant applicables agrave des professionnels tregraves qualifieacutes reacutegis par une
deacuteontologie drsquoindeacutependance et de principes humanistes exerccedilant cependant en cadre fort
divers et soucieux de leur eacutequilibre eacuteconomique comme dans le systegraveme de santeacute et plus
largement dans tout systegraveme de prestations sociales de masse la gestion mateacuterielle de lrsquoAJ
fait appel agrave des organismes de droit associatif (caisses de regraveglement peacutecuniaire des avocats ndash
CARPA deacutependant des barreaux)
Cette complexiteacute presque consubstantielle agrave lrsquoAJ se marque dans le droit agrave la prestation
comme dans le paysage de ses acteurs
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute
Dans un litige relevant drsquoune juridiction judiciaire ou administrativev de mecircme que
dans une mise en cause peacutenale un justiciable peut demander agrave ecirctre exoneacutereacute en tout ou partie
des frais drsquoavocat drsquohuissier et drsquoexpertise srsquoil remplit certaines conditions de nationaliteacute et
de reacutesidence drsquoune part de ressources drsquoautre part Le budget de lrsquoEtat (Justice) paie alors
directement aux professionnels du droit appeleacutes agrave intervenir une somme reacutesultant drsquoun tarif
regraveglementaire Pour les avocats premiers concerneacutes ce tarif srsquoeacutetage en 2013 de 48 agrave 1206 euro
en fonction des affaires (hors majorations lieacutees agrave la complexiteacute de certains actes au civil ou agrave
la dureacutee du procegraves au peacutenal)
La majoriteacute des dossiers est lieacutee agrave des instances civiles ou peacutenales porteacutees devant les
juridictions mais une partie substantielle est lieacutee aux droits de la deacutefense dans des proceacutedures
exteacuterieures au tribunal notamment lors des gardes agrave vue
4
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lorsque lrsquoAJ est demandeacutee pour une instance introduite par un justiciable un controcircle
concerne la qualiteacute juridique du dossier
LrsquoAJ est laquo totale raquo ou laquo partielle raquo selon le niveau des ressources de son demandeur En
cas drsquoAJ partielle lrsquoavocat peut demander au justiciable une somme compleacutementaire dans le
cadre drsquoune convention drsquohonoraires qui doit ecirctre soumise au bacirctonnier de lrsquoordre
Enfin le systegraveme de lrsquoAJ est agrave double titre laquo subsidiaire raquo drsquoune part lrsquoAJ ne peut ecirctre
accordeacutee si le justiciable est personnellement couvert pour le mecircme objet par un contrat
drsquoassurance de protection juridique drsquoautre part la loi preacutevoit plusieurs cas a posteriori de
remboursement agrave lrsquoEtat de lrsquoAJ attribueacutee
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et
sociale sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau
national
Le paysage est le suivantvi
Encore nrsquoeacutevoque-t-on pas ici la gestion de la contribution
pour lrsquoaide juridique droit de timbre institueacute en 2011 pour compleacuteter le financement
budgeacutetaire classique de lrsquoAJ la CPAJ sera en effet supprimeacutee en 2014
Les acteurs au niveau drsquoune proceacutedure
Justiciables ils sont acteurs et premiers inteacuteresseacutes puisqursquoil srsquoagit pour eux drsquoacceacuteder agrave
un droit important mais aussi de srsquoinseacuterer agrave cette fin dans toute la proceacutedure que ce droit met
en jeu lrsquoAJ inteacuteresse des associations deacutedieacutees ou non agrave lrsquoaccegraves au droit centreacutees sur les
personnes les plus deacutemunies ou plus geacuteneacuteralement sur le laquo consommateur raquo ou lrsquolaquo usager raquo
Juridictions elles sont actrices via les bureaux drsquoaide juridictionnelle - BAJ (traitement
des demandes) via les magistrats et fonctionnaires des greffes (impact de la demande drsquoAJ
sur le cours des affaires si la deacutecision nrsquoest pas intervenue agrave temps deacutelivrance aux avocats
des attestations de fin de mission impact des jugements sur un eacuteventuel recouvrement de
lrsquoAJ examen par les chefs de cour drsquoappel des recours contre des deacutecisions des BAJ) via les
SAR - services drsquoadministration reacutegionale des cours drsquoappel (versement aux CARPA des
dotations drsquoAJ destineacutees aux avocats proceacutedure de recouvrement de lrsquoAJ sur la partie
perdante ou qui srsquoest vu retirer lrsquoAJ paiement aux huissiers et experts des sommes dues pour
leurs interventions dans le cadre de proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ)
Autres autoriteacutes publiques les officiers de police judiciaire responsables des gardes agrave
vue les services peacutenitentiaires lors de proceacutedures disciplinaires agrave lrsquoencontre de deacutetenus
interviennent dans la deacutesignation des avocats drsquooffice et dans la deacutelivrance agrave ceux-ci des
attestations de fin de mission les services fiscaux et sociaux notamment doivent reacutepondre
aux questions des BAJ lors de lrsquoexamen des demandes drsquoAJ pour veacuterifier au besoin les
deacuteclarations jointes aux demandes ils participent drsquoailleurs aux BAJ les services de la
DGFiP assurent le paiement final des huissiers et experts ainsi que le recouvrement de lrsquoAJ
sur la partie perdante srsquoil reacutesulte du jugement
Avocats choisis par les demandeurs de lrsquoAJ ou deacutesigneacutes drsquooffice par les bacirctonniers sur
des listes ils conseillent freacutequemment le justiciable en amont de sa demande drsquoAJ preacutesentent
souvent la demande pour son compte et le deacutefendent dans lrsquoaffaire les bacirctonniers examinent
les conventions drsquohonoraires compleacutetant le cas eacutecheacuteant lrsquoAJ partielle assurent la gestion des
avocats deacutesigneacutes drsquooffice les barreaux peuvent conclure avec lrsquoEtat des conventions en vue
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de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
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strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
13
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
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Introduction le cadre de lrsquoeacutevaluation (mandat et conduite)1
Lrsquoaide juridictionnelle est un volet du systegraveme public drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit et agrave la
justice matiegravere reacutegie par la loi ndeg 91-647 du 10 juillet 1991 modifieacutee et ses textes
drsquoapplication Elle reacutepond agrave des principes internationaux qui laissent cependant aux Etats de
grandes latitudes de champ et drsquoorganisation
Dans le preacutesent document et conformeacutement au mandat de lrsquoeacutevaluation on entend par
aide juridictionnelle (AJ) agrave la fois ce qui est ainsi deacutenommeacute par la premiegravere partie de la loi du
10 juillet 1991 et ce que la troisiegraveme partie de cette loi qualifie drsquolaquo aide agrave lrsquointervention de
lrsquoavocat raquo
Plus preacuteciseacutement lrsquolaquo AJ raquo est une prestation geacutereacutee par le ministegravere de la justicei au
civil comme au peacutenal lrsquoEtat (Justice) paie des interventions drsquoavocats (94) huissiers (2)
et experts (4) pour les justiciables deacutemunis de ressources Les documents budgeacutetaires pour
2013 inscrivent 378 millions euro agrave ce titre En 2012 plus drsquoun million de justiciables ont
beacuteneacuteficieacute drsquoune attribution drsquoAJii 25000 avocats ont assureacute au moins une mission agrave ce titre
dans le cadre juridictionnel et 17000 hors juridiction (ex en garde agrave vue)iii
Les principaux
postes de deacutepense drsquoAJ sont les suivants contentieux familiaux (30) contentieux peacutenaux
(24) garde agrave vue (14) assistance eacuteducative (5)
Deacutecideacutee en deacutecembre 2012 par le comiteacute interministeacuteriel pour la modernisation de
lrsquoaction publique lrsquoeacutevaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle relegraveve des objectifs
geacuteneacuteraux de la MAP redresser les comptes publics ameacuteliorer le service rendu associer aux
eacutevaluations des politiques toutes les parties inteacuteresseacutees
La responsabiliteacute opeacuterationnelle de lrsquoeacutevaluation a eacuteteacute confieacutee agrave lrsquoinspection geacuteneacuterale des
services judiciaires aux conditions suivantes
- Le mandat agrave lrsquoIGSJ citait une dizaine de sujets touchant tantocirct selon le titre mecircme de
lrsquoexercice agrave la gestion de lrsquoaide juridictionnelle (ex deacutemateacuterialisations controcircles)
tantocirct agrave certains de ses fondamentaux (ex plafonds de ressources sources de
financement) tantocirct aux deux agrave la fois (ex organisation des acteurs) Il nrsquoeacutevoquait
pas notamment le champ mateacuteriel de lrsquoaide juridictionnelle (ex nature des
contentieux couverts) son positionnement dans lrsquoensemble de lrsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
(ex aide aux alternatives au procegraves) le mode ni le montant de la reacutetribution des
professions du droit pour leurs missions drsquolaquo AJ raquo (actuellement reacutetribueacutees via un
systegraveme drsquolaquo uniteacute de valeur raquo par type drsquointervention ou sur un prix par acte au sein
drsquoune proceacutedure)
- LrsquoIGSJ disposait en tout de la peacuteriode drsquoavril agrave aoucirct 2013 Elle devait remettre un
rapport drsquoeacutetape degraves le deacutebut mai pour contribuer au projet de loi de finances pour
2014 parallegravelement en cours drsquoeacutelaboration Le rapport drsquoensemble devait ecirctre produit
deacutebut septembre
1 Les notes particuliegraveres sont regroupeacutees en fin de document Les conditions meacutethodologiques de la mission (cadre
institutionnel membres personnes rencontreacutees etc) sont preacuteciseacutees en annexe 1 Compte-tenu du format tregraves syntheacutetique
assigneacute au preacutesent rapport des fiches plus deacutetailleacutees sur les principaux thegravemes sont preacutesenteacutees en annexe 3
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Au total il ne srsquoagissait donc pas de la laquo remise agrave plat raquo du systegraveme appeleacutee de divers
horizons par plusieurs rapports anteacuterieurs mais de favoriser des aboutissements sur diverses
theacutematiques cibleacutees prioritairement dans le cadre urgent du PLF 2014
Les contacts de la mission ont eacuteteacute conduits drsquoavril agrave juillet avec un grand nombre
drsquoacteurs centraux et locaux de la gestion de lrsquoAJ Un rapport intermeacutediaire a comme attendu
eacuteteacute preacutesenteacute degraves le 13 mai 2013 au comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation
Le rapport proprement dit a eacuteteacute remis le 13 septembre 2013 en reprenant les reacutesultats de
lrsquoeacutetape intermeacutediaire de mai et en les compleacutetant par les travaux de lrsquoeacuteteacute
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation a examineacute ce rapport le 15 octobre
Le preacutesident du Conseil National des Barreaux a transmis le 26 octobre quelques
observations qui ont permis drsquoeacutetablir le preacutesent document version deacutefinitive du rapportiv
Bien que seules quelques theacutematiques aient eacuteteacute imparties agrave lrsquoeacutevaluation leur diversiteacute
conduit agrave les situer drsquoabord dans le contexte geacuteneacuteral de lrsquoAJ (partie 1) celle-ci se situe agrave
plusieurs eacutegard au milieu du gueacute appelant une deacutemarche globale de clarification et de
laquo projet raquo
Chaque theacutematique du champ de lrsquoeacutevaluation est ensuite reacutesumeacutee et conclue par des
propositions drsquooptions drsquoeacutevolution (ou laquo sceacutenarios raquo) (partie 2) certaines pistes peuvent ecirctre
mises en œuvre rapidement drsquoautres appellent des approfondissements
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1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE
Les theacutematiques assigneacutees agrave lrsquoeacutevaluation MAP sur lrsquoaide juridictionnelle ne peuvent
srsquoaborder sans un regard preacutealable sur la matiegravere consideacutereacutee dans son ensemble Observeacutee mi-
2013 celle-ci se situe agrave plusieurs eacutegards au milieu du gueacute
- parce que lrsquoAJ matiegravere complexe par sa nature mecircme subit en plus des complications
preacutejudiciables agrave sa lisibiliteacute elle appelle donc une deacutemarche de clarification
- parce que lrsquoAJ matiegravere sensible par nature nrsquoest pas investie en conseacutequence elle
appelle donc une deacutemarche de projet
11 LrsquoAJ une meacutecanique complexe par nature mais qui perd au surplus sa
lisibiliteacute
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle
De par sa double appartenance au monde judiciaire et agrave ses codes de proceacutedure drsquoune
part au monde social et agrave ses conditions de ressources drsquoautre part la gestion de lrsquoAJ ne peut
guegravere ecirctre simple Le systegraveme drsquoAJ preacutesente mecircme toutes proportions gardeacutees plusieurs
ressemblances avec celui des prestations de santeacute comme dans lrsquoassurance maladie lrsquoAJ
tend agrave garantir lrsquoaccegraves de tous agrave un droit fondamental repose sur une tarification publique et
sur un principe de tiers-payant applicables agrave des professionnels tregraves qualifieacutes reacutegis par une
deacuteontologie drsquoindeacutependance et de principes humanistes exerccedilant cependant en cadre fort
divers et soucieux de leur eacutequilibre eacuteconomique comme dans le systegraveme de santeacute et plus
largement dans tout systegraveme de prestations sociales de masse la gestion mateacuterielle de lrsquoAJ
fait appel agrave des organismes de droit associatif (caisses de regraveglement peacutecuniaire des avocats ndash
CARPA deacutependant des barreaux)
Cette complexiteacute presque consubstantielle agrave lrsquoAJ se marque dans le droit agrave la prestation
comme dans le paysage de ses acteurs
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute
Dans un litige relevant drsquoune juridiction judiciaire ou administrativev de mecircme que
dans une mise en cause peacutenale un justiciable peut demander agrave ecirctre exoneacutereacute en tout ou partie
des frais drsquoavocat drsquohuissier et drsquoexpertise srsquoil remplit certaines conditions de nationaliteacute et
de reacutesidence drsquoune part de ressources drsquoautre part Le budget de lrsquoEtat (Justice) paie alors
directement aux professionnels du droit appeleacutes agrave intervenir une somme reacutesultant drsquoun tarif
regraveglementaire Pour les avocats premiers concerneacutes ce tarif srsquoeacutetage en 2013 de 48 agrave 1206 euro
en fonction des affaires (hors majorations lieacutees agrave la complexiteacute de certains actes au civil ou agrave
la dureacutee du procegraves au peacutenal)
La majoriteacute des dossiers est lieacutee agrave des instances civiles ou peacutenales porteacutees devant les
juridictions mais une partie substantielle est lieacutee aux droits de la deacutefense dans des proceacutedures
exteacuterieures au tribunal notamment lors des gardes agrave vue
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lorsque lrsquoAJ est demandeacutee pour une instance introduite par un justiciable un controcircle
concerne la qualiteacute juridique du dossier
LrsquoAJ est laquo totale raquo ou laquo partielle raquo selon le niveau des ressources de son demandeur En
cas drsquoAJ partielle lrsquoavocat peut demander au justiciable une somme compleacutementaire dans le
cadre drsquoune convention drsquohonoraires qui doit ecirctre soumise au bacirctonnier de lrsquoordre
Enfin le systegraveme de lrsquoAJ est agrave double titre laquo subsidiaire raquo drsquoune part lrsquoAJ ne peut ecirctre
accordeacutee si le justiciable est personnellement couvert pour le mecircme objet par un contrat
drsquoassurance de protection juridique drsquoautre part la loi preacutevoit plusieurs cas a posteriori de
remboursement agrave lrsquoEtat de lrsquoAJ attribueacutee
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et
sociale sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau
national
Le paysage est le suivantvi
Encore nrsquoeacutevoque-t-on pas ici la gestion de la contribution
pour lrsquoaide juridique droit de timbre institueacute en 2011 pour compleacuteter le financement
budgeacutetaire classique de lrsquoAJ la CPAJ sera en effet supprimeacutee en 2014
Les acteurs au niveau drsquoune proceacutedure
Justiciables ils sont acteurs et premiers inteacuteresseacutes puisqursquoil srsquoagit pour eux drsquoacceacuteder agrave
un droit important mais aussi de srsquoinseacuterer agrave cette fin dans toute la proceacutedure que ce droit met
en jeu lrsquoAJ inteacuteresse des associations deacutedieacutees ou non agrave lrsquoaccegraves au droit centreacutees sur les
personnes les plus deacutemunies ou plus geacuteneacuteralement sur le laquo consommateur raquo ou lrsquolaquo usager raquo
Juridictions elles sont actrices via les bureaux drsquoaide juridictionnelle - BAJ (traitement
des demandes) via les magistrats et fonctionnaires des greffes (impact de la demande drsquoAJ
sur le cours des affaires si la deacutecision nrsquoest pas intervenue agrave temps deacutelivrance aux avocats
des attestations de fin de mission impact des jugements sur un eacuteventuel recouvrement de
lrsquoAJ examen par les chefs de cour drsquoappel des recours contre des deacutecisions des BAJ) via les
SAR - services drsquoadministration reacutegionale des cours drsquoappel (versement aux CARPA des
dotations drsquoAJ destineacutees aux avocats proceacutedure de recouvrement de lrsquoAJ sur la partie
perdante ou qui srsquoest vu retirer lrsquoAJ paiement aux huissiers et experts des sommes dues pour
leurs interventions dans le cadre de proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ)
Autres autoriteacutes publiques les officiers de police judiciaire responsables des gardes agrave
vue les services peacutenitentiaires lors de proceacutedures disciplinaires agrave lrsquoencontre de deacutetenus
interviennent dans la deacutesignation des avocats drsquooffice et dans la deacutelivrance agrave ceux-ci des
attestations de fin de mission les services fiscaux et sociaux notamment doivent reacutepondre
aux questions des BAJ lors de lrsquoexamen des demandes drsquoAJ pour veacuterifier au besoin les
deacuteclarations jointes aux demandes ils participent drsquoailleurs aux BAJ les services de la
DGFiP assurent le paiement final des huissiers et experts ainsi que le recouvrement de lrsquoAJ
sur la partie perdante srsquoil reacutesulte du jugement
Avocats choisis par les demandeurs de lrsquoAJ ou deacutesigneacutes drsquooffice par les bacirctonniers sur
des listes ils conseillent freacutequemment le justiciable en amont de sa demande drsquoAJ preacutesentent
souvent la demande pour son compte et le deacutefendent dans lrsquoaffaire les bacirctonniers examinent
les conventions drsquohonoraires compleacutetant le cas eacutecheacuteant lrsquoAJ partielle assurent la gestion des
avocats deacutesigneacutes drsquooffice les barreaux peuvent conclure avec lrsquoEtat des conventions en vue
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de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
10
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
13
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- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
1
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Introduction le cadre de lrsquoeacutevaluation (mandat et conduite)1
Lrsquoaide juridictionnelle est un volet du systegraveme public drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit et agrave la
justice matiegravere reacutegie par la loi ndeg 91-647 du 10 juillet 1991 modifieacutee et ses textes
drsquoapplication Elle reacutepond agrave des principes internationaux qui laissent cependant aux Etats de
grandes latitudes de champ et drsquoorganisation
Dans le preacutesent document et conformeacutement au mandat de lrsquoeacutevaluation on entend par
aide juridictionnelle (AJ) agrave la fois ce qui est ainsi deacutenommeacute par la premiegravere partie de la loi du
10 juillet 1991 et ce que la troisiegraveme partie de cette loi qualifie drsquolaquo aide agrave lrsquointervention de
lrsquoavocat raquo
Plus preacuteciseacutement lrsquolaquo AJ raquo est une prestation geacutereacutee par le ministegravere de la justicei au
civil comme au peacutenal lrsquoEtat (Justice) paie des interventions drsquoavocats (94) huissiers (2)
et experts (4) pour les justiciables deacutemunis de ressources Les documents budgeacutetaires pour
2013 inscrivent 378 millions euro agrave ce titre En 2012 plus drsquoun million de justiciables ont
beacuteneacuteficieacute drsquoune attribution drsquoAJii 25000 avocats ont assureacute au moins une mission agrave ce titre
dans le cadre juridictionnel et 17000 hors juridiction (ex en garde agrave vue)iii
Les principaux
postes de deacutepense drsquoAJ sont les suivants contentieux familiaux (30) contentieux peacutenaux
(24) garde agrave vue (14) assistance eacuteducative (5)
Deacutecideacutee en deacutecembre 2012 par le comiteacute interministeacuteriel pour la modernisation de
lrsquoaction publique lrsquoeacutevaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle relegraveve des objectifs
geacuteneacuteraux de la MAP redresser les comptes publics ameacuteliorer le service rendu associer aux
eacutevaluations des politiques toutes les parties inteacuteresseacutees
La responsabiliteacute opeacuterationnelle de lrsquoeacutevaluation a eacuteteacute confieacutee agrave lrsquoinspection geacuteneacuterale des
services judiciaires aux conditions suivantes
- Le mandat agrave lrsquoIGSJ citait une dizaine de sujets touchant tantocirct selon le titre mecircme de
lrsquoexercice agrave la gestion de lrsquoaide juridictionnelle (ex deacutemateacuterialisations controcircles)
tantocirct agrave certains de ses fondamentaux (ex plafonds de ressources sources de
financement) tantocirct aux deux agrave la fois (ex organisation des acteurs) Il nrsquoeacutevoquait
pas notamment le champ mateacuteriel de lrsquoaide juridictionnelle (ex nature des
contentieux couverts) son positionnement dans lrsquoensemble de lrsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
(ex aide aux alternatives au procegraves) le mode ni le montant de la reacutetribution des
professions du droit pour leurs missions drsquolaquo AJ raquo (actuellement reacutetribueacutees via un
systegraveme drsquolaquo uniteacute de valeur raquo par type drsquointervention ou sur un prix par acte au sein
drsquoune proceacutedure)
- LrsquoIGSJ disposait en tout de la peacuteriode drsquoavril agrave aoucirct 2013 Elle devait remettre un
rapport drsquoeacutetape degraves le deacutebut mai pour contribuer au projet de loi de finances pour
2014 parallegravelement en cours drsquoeacutelaboration Le rapport drsquoensemble devait ecirctre produit
deacutebut septembre
1 Les notes particuliegraveres sont regroupeacutees en fin de document Les conditions meacutethodologiques de la mission (cadre
institutionnel membres personnes rencontreacutees etc) sont preacuteciseacutees en annexe 1 Compte-tenu du format tregraves syntheacutetique
assigneacute au preacutesent rapport des fiches plus deacutetailleacutees sur les principaux thegravemes sont preacutesenteacutees en annexe 3
2
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Au total il ne srsquoagissait donc pas de la laquo remise agrave plat raquo du systegraveme appeleacutee de divers
horizons par plusieurs rapports anteacuterieurs mais de favoriser des aboutissements sur diverses
theacutematiques cibleacutees prioritairement dans le cadre urgent du PLF 2014
Les contacts de la mission ont eacuteteacute conduits drsquoavril agrave juillet avec un grand nombre
drsquoacteurs centraux et locaux de la gestion de lrsquoAJ Un rapport intermeacutediaire a comme attendu
eacuteteacute preacutesenteacute degraves le 13 mai 2013 au comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation
Le rapport proprement dit a eacuteteacute remis le 13 septembre 2013 en reprenant les reacutesultats de
lrsquoeacutetape intermeacutediaire de mai et en les compleacutetant par les travaux de lrsquoeacuteteacute
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation a examineacute ce rapport le 15 octobre
Le preacutesident du Conseil National des Barreaux a transmis le 26 octobre quelques
observations qui ont permis drsquoeacutetablir le preacutesent document version deacutefinitive du rapportiv
Bien que seules quelques theacutematiques aient eacuteteacute imparties agrave lrsquoeacutevaluation leur diversiteacute
conduit agrave les situer drsquoabord dans le contexte geacuteneacuteral de lrsquoAJ (partie 1) celle-ci se situe agrave
plusieurs eacutegard au milieu du gueacute appelant une deacutemarche globale de clarification et de
laquo projet raquo
Chaque theacutematique du champ de lrsquoeacutevaluation est ensuite reacutesumeacutee et conclue par des
propositions drsquooptions drsquoeacutevolution (ou laquo sceacutenarios raquo) (partie 2) certaines pistes peuvent ecirctre
mises en œuvre rapidement drsquoautres appellent des approfondissements
3
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE
Les theacutematiques assigneacutees agrave lrsquoeacutevaluation MAP sur lrsquoaide juridictionnelle ne peuvent
srsquoaborder sans un regard preacutealable sur la matiegravere consideacutereacutee dans son ensemble Observeacutee mi-
2013 celle-ci se situe agrave plusieurs eacutegards au milieu du gueacute
- parce que lrsquoAJ matiegravere complexe par sa nature mecircme subit en plus des complications
preacutejudiciables agrave sa lisibiliteacute elle appelle donc une deacutemarche de clarification
- parce que lrsquoAJ matiegravere sensible par nature nrsquoest pas investie en conseacutequence elle
appelle donc une deacutemarche de projet
11 LrsquoAJ une meacutecanique complexe par nature mais qui perd au surplus sa
lisibiliteacute
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle
De par sa double appartenance au monde judiciaire et agrave ses codes de proceacutedure drsquoune
part au monde social et agrave ses conditions de ressources drsquoautre part la gestion de lrsquoAJ ne peut
guegravere ecirctre simple Le systegraveme drsquoAJ preacutesente mecircme toutes proportions gardeacutees plusieurs
ressemblances avec celui des prestations de santeacute comme dans lrsquoassurance maladie lrsquoAJ
tend agrave garantir lrsquoaccegraves de tous agrave un droit fondamental repose sur une tarification publique et
sur un principe de tiers-payant applicables agrave des professionnels tregraves qualifieacutes reacutegis par une
deacuteontologie drsquoindeacutependance et de principes humanistes exerccedilant cependant en cadre fort
divers et soucieux de leur eacutequilibre eacuteconomique comme dans le systegraveme de santeacute et plus
largement dans tout systegraveme de prestations sociales de masse la gestion mateacuterielle de lrsquoAJ
fait appel agrave des organismes de droit associatif (caisses de regraveglement peacutecuniaire des avocats ndash
CARPA deacutependant des barreaux)
Cette complexiteacute presque consubstantielle agrave lrsquoAJ se marque dans le droit agrave la prestation
comme dans le paysage de ses acteurs
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute
Dans un litige relevant drsquoune juridiction judiciaire ou administrativev de mecircme que
dans une mise en cause peacutenale un justiciable peut demander agrave ecirctre exoneacutereacute en tout ou partie
des frais drsquoavocat drsquohuissier et drsquoexpertise srsquoil remplit certaines conditions de nationaliteacute et
de reacutesidence drsquoune part de ressources drsquoautre part Le budget de lrsquoEtat (Justice) paie alors
directement aux professionnels du droit appeleacutes agrave intervenir une somme reacutesultant drsquoun tarif
regraveglementaire Pour les avocats premiers concerneacutes ce tarif srsquoeacutetage en 2013 de 48 agrave 1206 euro
en fonction des affaires (hors majorations lieacutees agrave la complexiteacute de certains actes au civil ou agrave
la dureacutee du procegraves au peacutenal)
La majoriteacute des dossiers est lieacutee agrave des instances civiles ou peacutenales porteacutees devant les
juridictions mais une partie substantielle est lieacutee aux droits de la deacutefense dans des proceacutedures
exteacuterieures au tribunal notamment lors des gardes agrave vue
4
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lorsque lrsquoAJ est demandeacutee pour une instance introduite par un justiciable un controcircle
concerne la qualiteacute juridique du dossier
LrsquoAJ est laquo totale raquo ou laquo partielle raquo selon le niveau des ressources de son demandeur En
cas drsquoAJ partielle lrsquoavocat peut demander au justiciable une somme compleacutementaire dans le
cadre drsquoune convention drsquohonoraires qui doit ecirctre soumise au bacirctonnier de lrsquoordre
Enfin le systegraveme de lrsquoAJ est agrave double titre laquo subsidiaire raquo drsquoune part lrsquoAJ ne peut ecirctre
accordeacutee si le justiciable est personnellement couvert pour le mecircme objet par un contrat
drsquoassurance de protection juridique drsquoautre part la loi preacutevoit plusieurs cas a posteriori de
remboursement agrave lrsquoEtat de lrsquoAJ attribueacutee
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et
sociale sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau
national
Le paysage est le suivantvi
Encore nrsquoeacutevoque-t-on pas ici la gestion de la contribution
pour lrsquoaide juridique droit de timbre institueacute en 2011 pour compleacuteter le financement
budgeacutetaire classique de lrsquoAJ la CPAJ sera en effet supprimeacutee en 2014
Les acteurs au niveau drsquoune proceacutedure
Justiciables ils sont acteurs et premiers inteacuteresseacutes puisqursquoil srsquoagit pour eux drsquoacceacuteder agrave
un droit important mais aussi de srsquoinseacuterer agrave cette fin dans toute la proceacutedure que ce droit met
en jeu lrsquoAJ inteacuteresse des associations deacutedieacutees ou non agrave lrsquoaccegraves au droit centreacutees sur les
personnes les plus deacutemunies ou plus geacuteneacuteralement sur le laquo consommateur raquo ou lrsquolaquo usager raquo
Juridictions elles sont actrices via les bureaux drsquoaide juridictionnelle - BAJ (traitement
des demandes) via les magistrats et fonctionnaires des greffes (impact de la demande drsquoAJ
sur le cours des affaires si la deacutecision nrsquoest pas intervenue agrave temps deacutelivrance aux avocats
des attestations de fin de mission impact des jugements sur un eacuteventuel recouvrement de
lrsquoAJ examen par les chefs de cour drsquoappel des recours contre des deacutecisions des BAJ) via les
SAR - services drsquoadministration reacutegionale des cours drsquoappel (versement aux CARPA des
dotations drsquoAJ destineacutees aux avocats proceacutedure de recouvrement de lrsquoAJ sur la partie
perdante ou qui srsquoest vu retirer lrsquoAJ paiement aux huissiers et experts des sommes dues pour
leurs interventions dans le cadre de proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ)
Autres autoriteacutes publiques les officiers de police judiciaire responsables des gardes agrave
vue les services peacutenitentiaires lors de proceacutedures disciplinaires agrave lrsquoencontre de deacutetenus
interviennent dans la deacutesignation des avocats drsquooffice et dans la deacutelivrance agrave ceux-ci des
attestations de fin de mission les services fiscaux et sociaux notamment doivent reacutepondre
aux questions des BAJ lors de lrsquoexamen des demandes drsquoAJ pour veacuterifier au besoin les
deacuteclarations jointes aux demandes ils participent drsquoailleurs aux BAJ les services de la
DGFiP assurent le paiement final des huissiers et experts ainsi que le recouvrement de lrsquoAJ
sur la partie perdante srsquoil reacutesulte du jugement
Avocats choisis par les demandeurs de lrsquoAJ ou deacutesigneacutes drsquooffice par les bacirctonniers sur
des listes ils conseillent freacutequemment le justiciable en amont de sa demande drsquoAJ preacutesentent
souvent la demande pour son compte et le deacutefendent dans lrsquoaffaire les bacirctonniers examinent
les conventions drsquohonoraires compleacutetant le cas eacutecheacuteant lrsquoAJ partielle assurent la gestion des
avocats deacutesigneacutes drsquooffice les barreaux peuvent conclure avec lrsquoEtat des conventions en vue
5
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
6
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
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2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
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compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Au total il ne srsquoagissait donc pas de la laquo remise agrave plat raquo du systegraveme appeleacutee de divers
horizons par plusieurs rapports anteacuterieurs mais de favoriser des aboutissements sur diverses
theacutematiques cibleacutees prioritairement dans le cadre urgent du PLF 2014
Les contacts de la mission ont eacuteteacute conduits drsquoavril agrave juillet avec un grand nombre
drsquoacteurs centraux et locaux de la gestion de lrsquoAJ Un rapport intermeacutediaire a comme attendu
eacuteteacute preacutesenteacute degraves le 13 mai 2013 au comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation
Le rapport proprement dit a eacuteteacute remis le 13 septembre 2013 en reprenant les reacutesultats de
lrsquoeacutetape intermeacutediaire de mai et en les compleacutetant par les travaux de lrsquoeacuteteacute
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation a examineacute ce rapport le 15 octobre
Le preacutesident du Conseil National des Barreaux a transmis le 26 octobre quelques
observations qui ont permis drsquoeacutetablir le preacutesent document version deacutefinitive du rapportiv
Bien que seules quelques theacutematiques aient eacuteteacute imparties agrave lrsquoeacutevaluation leur diversiteacute
conduit agrave les situer drsquoabord dans le contexte geacuteneacuteral de lrsquoAJ (partie 1) celle-ci se situe agrave
plusieurs eacutegard au milieu du gueacute appelant une deacutemarche globale de clarification et de
laquo projet raquo
Chaque theacutematique du champ de lrsquoeacutevaluation est ensuite reacutesumeacutee et conclue par des
propositions drsquooptions drsquoeacutevolution (ou laquo sceacutenarios raquo) (partie 2) certaines pistes peuvent ecirctre
mises en œuvre rapidement drsquoautres appellent des approfondissements
3
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE
Les theacutematiques assigneacutees agrave lrsquoeacutevaluation MAP sur lrsquoaide juridictionnelle ne peuvent
srsquoaborder sans un regard preacutealable sur la matiegravere consideacutereacutee dans son ensemble Observeacutee mi-
2013 celle-ci se situe agrave plusieurs eacutegards au milieu du gueacute
- parce que lrsquoAJ matiegravere complexe par sa nature mecircme subit en plus des complications
preacutejudiciables agrave sa lisibiliteacute elle appelle donc une deacutemarche de clarification
- parce que lrsquoAJ matiegravere sensible par nature nrsquoest pas investie en conseacutequence elle
appelle donc une deacutemarche de projet
11 LrsquoAJ une meacutecanique complexe par nature mais qui perd au surplus sa
lisibiliteacute
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle
De par sa double appartenance au monde judiciaire et agrave ses codes de proceacutedure drsquoune
part au monde social et agrave ses conditions de ressources drsquoautre part la gestion de lrsquoAJ ne peut
guegravere ecirctre simple Le systegraveme drsquoAJ preacutesente mecircme toutes proportions gardeacutees plusieurs
ressemblances avec celui des prestations de santeacute comme dans lrsquoassurance maladie lrsquoAJ
tend agrave garantir lrsquoaccegraves de tous agrave un droit fondamental repose sur une tarification publique et
sur un principe de tiers-payant applicables agrave des professionnels tregraves qualifieacutes reacutegis par une
deacuteontologie drsquoindeacutependance et de principes humanistes exerccedilant cependant en cadre fort
divers et soucieux de leur eacutequilibre eacuteconomique comme dans le systegraveme de santeacute et plus
largement dans tout systegraveme de prestations sociales de masse la gestion mateacuterielle de lrsquoAJ
fait appel agrave des organismes de droit associatif (caisses de regraveglement peacutecuniaire des avocats ndash
CARPA deacutependant des barreaux)
Cette complexiteacute presque consubstantielle agrave lrsquoAJ se marque dans le droit agrave la prestation
comme dans le paysage de ses acteurs
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute
Dans un litige relevant drsquoune juridiction judiciaire ou administrativev de mecircme que
dans une mise en cause peacutenale un justiciable peut demander agrave ecirctre exoneacutereacute en tout ou partie
des frais drsquoavocat drsquohuissier et drsquoexpertise srsquoil remplit certaines conditions de nationaliteacute et
de reacutesidence drsquoune part de ressources drsquoautre part Le budget de lrsquoEtat (Justice) paie alors
directement aux professionnels du droit appeleacutes agrave intervenir une somme reacutesultant drsquoun tarif
regraveglementaire Pour les avocats premiers concerneacutes ce tarif srsquoeacutetage en 2013 de 48 agrave 1206 euro
en fonction des affaires (hors majorations lieacutees agrave la complexiteacute de certains actes au civil ou agrave
la dureacutee du procegraves au peacutenal)
La majoriteacute des dossiers est lieacutee agrave des instances civiles ou peacutenales porteacutees devant les
juridictions mais une partie substantielle est lieacutee aux droits de la deacutefense dans des proceacutedures
exteacuterieures au tribunal notamment lors des gardes agrave vue
4
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lorsque lrsquoAJ est demandeacutee pour une instance introduite par un justiciable un controcircle
concerne la qualiteacute juridique du dossier
LrsquoAJ est laquo totale raquo ou laquo partielle raquo selon le niveau des ressources de son demandeur En
cas drsquoAJ partielle lrsquoavocat peut demander au justiciable une somme compleacutementaire dans le
cadre drsquoune convention drsquohonoraires qui doit ecirctre soumise au bacirctonnier de lrsquoordre
Enfin le systegraveme de lrsquoAJ est agrave double titre laquo subsidiaire raquo drsquoune part lrsquoAJ ne peut ecirctre
accordeacutee si le justiciable est personnellement couvert pour le mecircme objet par un contrat
drsquoassurance de protection juridique drsquoautre part la loi preacutevoit plusieurs cas a posteriori de
remboursement agrave lrsquoEtat de lrsquoAJ attribueacutee
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et
sociale sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau
national
Le paysage est le suivantvi
Encore nrsquoeacutevoque-t-on pas ici la gestion de la contribution
pour lrsquoaide juridique droit de timbre institueacute en 2011 pour compleacuteter le financement
budgeacutetaire classique de lrsquoAJ la CPAJ sera en effet supprimeacutee en 2014
Les acteurs au niveau drsquoune proceacutedure
Justiciables ils sont acteurs et premiers inteacuteresseacutes puisqursquoil srsquoagit pour eux drsquoacceacuteder agrave
un droit important mais aussi de srsquoinseacuterer agrave cette fin dans toute la proceacutedure que ce droit met
en jeu lrsquoAJ inteacuteresse des associations deacutedieacutees ou non agrave lrsquoaccegraves au droit centreacutees sur les
personnes les plus deacutemunies ou plus geacuteneacuteralement sur le laquo consommateur raquo ou lrsquolaquo usager raquo
Juridictions elles sont actrices via les bureaux drsquoaide juridictionnelle - BAJ (traitement
des demandes) via les magistrats et fonctionnaires des greffes (impact de la demande drsquoAJ
sur le cours des affaires si la deacutecision nrsquoest pas intervenue agrave temps deacutelivrance aux avocats
des attestations de fin de mission impact des jugements sur un eacuteventuel recouvrement de
lrsquoAJ examen par les chefs de cour drsquoappel des recours contre des deacutecisions des BAJ) via les
SAR - services drsquoadministration reacutegionale des cours drsquoappel (versement aux CARPA des
dotations drsquoAJ destineacutees aux avocats proceacutedure de recouvrement de lrsquoAJ sur la partie
perdante ou qui srsquoest vu retirer lrsquoAJ paiement aux huissiers et experts des sommes dues pour
leurs interventions dans le cadre de proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ)
Autres autoriteacutes publiques les officiers de police judiciaire responsables des gardes agrave
vue les services peacutenitentiaires lors de proceacutedures disciplinaires agrave lrsquoencontre de deacutetenus
interviennent dans la deacutesignation des avocats drsquooffice et dans la deacutelivrance agrave ceux-ci des
attestations de fin de mission les services fiscaux et sociaux notamment doivent reacutepondre
aux questions des BAJ lors de lrsquoexamen des demandes drsquoAJ pour veacuterifier au besoin les
deacuteclarations jointes aux demandes ils participent drsquoailleurs aux BAJ les services de la
DGFiP assurent le paiement final des huissiers et experts ainsi que le recouvrement de lrsquoAJ
sur la partie perdante srsquoil reacutesulte du jugement
Avocats choisis par les demandeurs de lrsquoAJ ou deacutesigneacutes drsquooffice par les bacirctonniers sur
des listes ils conseillent freacutequemment le justiciable en amont de sa demande drsquoAJ preacutesentent
souvent la demande pour son compte et le deacutefendent dans lrsquoaffaire les bacirctonniers examinent
les conventions drsquohonoraires compleacutetant le cas eacutecheacuteant lrsquoAJ partielle assurent la gestion des
avocats deacutesigneacutes drsquooffice les barreaux peuvent conclure avec lrsquoEtat des conventions en vue
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de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
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strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
13
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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1 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2013 UNE SITUATION AU MILIEU DU GUE
Les theacutematiques assigneacutees agrave lrsquoeacutevaluation MAP sur lrsquoaide juridictionnelle ne peuvent
srsquoaborder sans un regard preacutealable sur la matiegravere consideacutereacutee dans son ensemble Observeacutee mi-
2013 celle-ci se situe agrave plusieurs eacutegards au milieu du gueacute
- parce que lrsquoAJ matiegravere complexe par sa nature mecircme subit en plus des complications
preacutejudiciables agrave sa lisibiliteacute elle appelle donc une deacutemarche de clarification
- parce que lrsquoAJ matiegravere sensible par nature nrsquoest pas investie en conseacutequence elle
appelle donc une deacutemarche de projet
11 LrsquoAJ une meacutecanique complexe par nature mais qui perd au surplus sa
lisibiliteacute
111 La complexiteacute de reacutegime et drsquoacteurs de lrsquoAJ est en partie naturelle
De par sa double appartenance au monde judiciaire et agrave ses codes de proceacutedure drsquoune
part au monde social et agrave ses conditions de ressources drsquoautre part la gestion de lrsquoAJ ne peut
guegravere ecirctre simple Le systegraveme drsquoAJ preacutesente mecircme toutes proportions gardeacutees plusieurs
ressemblances avec celui des prestations de santeacute comme dans lrsquoassurance maladie lrsquoAJ
tend agrave garantir lrsquoaccegraves de tous agrave un droit fondamental repose sur une tarification publique et
sur un principe de tiers-payant applicables agrave des professionnels tregraves qualifieacutes reacutegis par une
deacuteontologie drsquoindeacutependance et de principes humanistes exerccedilant cependant en cadre fort
divers et soucieux de leur eacutequilibre eacuteconomique comme dans le systegraveme de santeacute et plus
largement dans tout systegraveme de prestations sociales de masse la gestion mateacuterielle de lrsquoAJ
fait appel agrave des organismes de droit associatif (caisses de regraveglement peacutecuniaire des avocats ndash
CARPA deacutependant des barreaux)
Cette complexiteacute presque consubstantielle agrave lrsquoAJ se marque dans le droit agrave la prestation
comme dans le paysage de ses acteurs
1111 Le droit agrave lrsquoAJ largement ouvert dans son champ mateacuteriel impose
plusieurs conditions dont les principes nrsquoont rien drsquoinjustifieacute
Dans un litige relevant drsquoune juridiction judiciaire ou administrativev de mecircme que
dans une mise en cause peacutenale un justiciable peut demander agrave ecirctre exoneacutereacute en tout ou partie
des frais drsquoavocat drsquohuissier et drsquoexpertise srsquoil remplit certaines conditions de nationaliteacute et
de reacutesidence drsquoune part de ressources drsquoautre part Le budget de lrsquoEtat (Justice) paie alors
directement aux professionnels du droit appeleacutes agrave intervenir une somme reacutesultant drsquoun tarif
regraveglementaire Pour les avocats premiers concerneacutes ce tarif srsquoeacutetage en 2013 de 48 agrave 1206 euro
en fonction des affaires (hors majorations lieacutees agrave la complexiteacute de certains actes au civil ou agrave
la dureacutee du procegraves au peacutenal)
La majoriteacute des dossiers est lieacutee agrave des instances civiles ou peacutenales porteacutees devant les
juridictions mais une partie substantielle est lieacutee aux droits de la deacutefense dans des proceacutedures
exteacuterieures au tribunal notamment lors des gardes agrave vue
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lorsque lrsquoAJ est demandeacutee pour une instance introduite par un justiciable un controcircle
concerne la qualiteacute juridique du dossier
LrsquoAJ est laquo totale raquo ou laquo partielle raquo selon le niveau des ressources de son demandeur En
cas drsquoAJ partielle lrsquoavocat peut demander au justiciable une somme compleacutementaire dans le
cadre drsquoune convention drsquohonoraires qui doit ecirctre soumise au bacirctonnier de lrsquoordre
Enfin le systegraveme de lrsquoAJ est agrave double titre laquo subsidiaire raquo drsquoune part lrsquoAJ ne peut ecirctre
accordeacutee si le justiciable est personnellement couvert pour le mecircme objet par un contrat
drsquoassurance de protection juridique drsquoautre part la loi preacutevoit plusieurs cas a posteriori de
remboursement agrave lrsquoEtat de lrsquoAJ attribueacutee
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et
sociale sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau
national
Le paysage est le suivantvi
Encore nrsquoeacutevoque-t-on pas ici la gestion de la contribution
pour lrsquoaide juridique droit de timbre institueacute en 2011 pour compleacuteter le financement
budgeacutetaire classique de lrsquoAJ la CPAJ sera en effet supprimeacutee en 2014
Les acteurs au niveau drsquoune proceacutedure
Justiciables ils sont acteurs et premiers inteacuteresseacutes puisqursquoil srsquoagit pour eux drsquoacceacuteder agrave
un droit important mais aussi de srsquoinseacuterer agrave cette fin dans toute la proceacutedure que ce droit met
en jeu lrsquoAJ inteacuteresse des associations deacutedieacutees ou non agrave lrsquoaccegraves au droit centreacutees sur les
personnes les plus deacutemunies ou plus geacuteneacuteralement sur le laquo consommateur raquo ou lrsquolaquo usager raquo
Juridictions elles sont actrices via les bureaux drsquoaide juridictionnelle - BAJ (traitement
des demandes) via les magistrats et fonctionnaires des greffes (impact de la demande drsquoAJ
sur le cours des affaires si la deacutecision nrsquoest pas intervenue agrave temps deacutelivrance aux avocats
des attestations de fin de mission impact des jugements sur un eacuteventuel recouvrement de
lrsquoAJ examen par les chefs de cour drsquoappel des recours contre des deacutecisions des BAJ) via les
SAR - services drsquoadministration reacutegionale des cours drsquoappel (versement aux CARPA des
dotations drsquoAJ destineacutees aux avocats proceacutedure de recouvrement de lrsquoAJ sur la partie
perdante ou qui srsquoest vu retirer lrsquoAJ paiement aux huissiers et experts des sommes dues pour
leurs interventions dans le cadre de proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ)
Autres autoriteacutes publiques les officiers de police judiciaire responsables des gardes agrave
vue les services peacutenitentiaires lors de proceacutedures disciplinaires agrave lrsquoencontre de deacutetenus
interviennent dans la deacutesignation des avocats drsquooffice et dans la deacutelivrance agrave ceux-ci des
attestations de fin de mission les services fiscaux et sociaux notamment doivent reacutepondre
aux questions des BAJ lors de lrsquoexamen des demandes drsquoAJ pour veacuterifier au besoin les
deacuteclarations jointes aux demandes ils participent drsquoailleurs aux BAJ les services de la
DGFiP assurent le paiement final des huissiers et experts ainsi que le recouvrement de lrsquoAJ
sur la partie perdante srsquoil reacutesulte du jugement
Avocats choisis par les demandeurs de lrsquoAJ ou deacutesigneacutes drsquooffice par les bacirctonniers sur
des listes ils conseillent freacutequemment le justiciable en amont de sa demande drsquoAJ preacutesentent
souvent la demande pour son compte et le deacutefendent dans lrsquoaffaire les bacirctonniers examinent
les conventions drsquohonoraires compleacutetant le cas eacutecheacuteant lrsquoAJ partielle assurent la gestion des
avocats deacutesigneacutes drsquooffice les barreaux peuvent conclure avec lrsquoEtat des conventions en vue
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de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
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strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
12
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
27
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
28
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
29
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lorsque lrsquoAJ est demandeacutee pour une instance introduite par un justiciable un controcircle
concerne la qualiteacute juridique du dossier
LrsquoAJ est laquo totale raquo ou laquo partielle raquo selon le niveau des ressources de son demandeur En
cas drsquoAJ partielle lrsquoavocat peut demander au justiciable une somme compleacutementaire dans le
cadre drsquoune convention drsquohonoraires qui doit ecirctre soumise au bacirctonnier de lrsquoordre
Enfin le systegraveme de lrsquoAJ est agrave double titre laquo subsidiaire raquo drsquoune part lrsquoAJ ne peut ecirctre
accordeacutee si le justiciable est personnellement couvert pour le mecircme objet par un contrat
drsquoassurance de protection juridique drsquoautre part la loi preacutevoit plusieurs cas a posteriori de
remboursement agrave lrsquoEtat de lrsquoAJ attribueacutee
1112 Les acteurs de la gestion de lrsquoAJ prestation agrave la fois juridique et
sociale sont forceacutement nombreux sur le terrain comme au niveau
national
Le paysage est le suivantvi
Encore nrsquoeacutevoque-t-on pas ici la gestion de la contribution
pour lrsquoaide juridique droit de timbre institueacute en 2011 pour compleacuteter le financement
budgeacutetaire classique de lrsquoAJ la CPAJ sera en effet supprimeacutee en 2014
Les acteurs au niveau drsquoune proceacutedure
Justiciables ils sont acteurs et premiers inteacuteresseacutes puisqursquoil srsquoagit pour eux drsquoacceacuteder agrave
un droit important mais aussi de srsquoinseacuterer agrave cette fin dans toute la proceacutedure que ce droit met
en jeu lrsquoAJ inteacuteresse des associations deacutedieacutees ou non agrave lrsquoaccegraves au droit centreacutees sur les
personnes les plus deacutemunies ou plus geacuteneacuteralement sur le laquo consommateur raquo ou lrsquolaquo usager raquo
Juridictions elles sont actrices via les bureaux drsquoaide juridictionnelle - BAJ (traitement
des demandes) via les magistrats et fonctionnaires des greffes (impact de la demande drsquoAJ
sur le cours des affaires si la deacutecision nrsquoest pas intervenue agrave temps deacutelivrance aux avocats
des attestations de fin de mission impact des jugements sur un eacuteventuel recouvrement de
lrsquoAJ examen par les chefs de cour drsquoappel des recours contre des deacutecisions des BAJ) via les
SAR - services drsquoadministration reacutegionale des cours drsquoappel (versement aux CARPA des
dotations drsquoAJ destineacutees aux avocats proceacutedure de recouvrement de lrsquoAJ sur la partie
perdante ou qui srsquoest vu retirer lrsquoAJ paiement aux huissiers et experts des sommes dues pour
leurs interventions dans le cadre de proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ)
Autres autoriteacutes publiques les officiers de police judiciaire responsables des gardes agrave
vue les services peacutenitentiaires lors de proceacutedures disciplinaires agrave lrsquoencontre de deacutetenus
interviennent dans la deacutesignation des avocats drsquooffice et dans la deacutelivrance agrave ceux-ci des
attestations de fin de mission les services fiscaux et sociaux notamment doivent reacutepondre
aux questions des BAJ lors de lrsquoexamen des demandes drsquoAJ pour veacuterifier au besoin les
deacuteclarations jointes aux demandes ils participent drsquoailleurs aux BAJ les services de la
DGFiP assurent le paiement final des huissiers et experts ainsi que le recouvrement de lrsquoAJ
sur la partie perdante srsquoil reacutesulte du jugement
Avocats choisis par les demandeurs de lrsquoAJ ou deacutesigneacutes drsquooffice par les bacirctonniers sur
des listes ils conseillent freacutequemment le justiciable en amont de sa demande drsquoAJ preacutesentent
souvent la demande pour son compte et le deacutefendent dans lrsquoaffaire les bacirctonniers examinent
les conventions drsquohonoraires compleacutetant le cas eacutecheacuteant lrsquoAJ partielle assurent la gestion des
avocats deacutesigneacutes drsquooffice les barreaux peuvent conclure avec lrsquoEtat des conventions en vue
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
8
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
10
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
12
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
13
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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de garantir la qualiteacute de la deacutefense et plus largement favoriser un cadre collectif de qualiteacute
pour les missions drsquoAJ les CARPA paient les avocats agrave partir de dotations reccedilues de lrsquoEtat
et sur la base des attestations de fin de mission deacutelivreacutees par les greffiers ou autres autoriteacutes
dans certaines proceacutedures
Autres auxiliaires de justice les huissiers de justice deacutesigneacutes par les deacutecisions
drsquoadmission des BAJ signifient notifient et exeacutecutent selon un tarif speacutecifique lorsque la
proceacutedure est admise agrave lrsquoAJ les autres auxiliaires sont soit reacutetribueacutes sur la base de tarifs
speacutecifiques (ex notaires) soit sur la base de leurs meacutemoires de frais (experts ex
meacutedecins) dans tous ces cas ce ne sont pas les CARPA qui assurent le paiement des
professionnels mais les cours drsquoappel (SAR) puis les comptables publics
Assurances elles sont actrices et eacuteconomiquement concerneacutees car elles sont supposeacutees
intervenir prioritairement agrave lrsquoAJ si le justiciable est couvert par un contrat drsquoassurance de
protection juridique elles doivent produire les attestations correspondantes
Srsquoagissant des lieux le processus de lrsquoAJ se deacuteroule dans de multiples endroits dans
les juridictions dans les cabinets drsquoavocats dans les maisons de la justice et du droit dans les
commissariats de police en prison voire agrave lrsquohocircpital srsquoagissant des garanties juridictionnelles
des personnes hospitaliseacutees sans consentement etc
Les acteurs au niveau national
En plus des sphegraveres de nature politique les acteurs nationaux de lrsquoAJ sont drsquoabord
plusieurs administrations de lrsquoEtat ministegravere de la justice et en ce sein divers grands services
ndash au premier chef le service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) ministegravere des finances via la direction geacuteneacuterale des finances publiques
notamment concerneacutee par les proceacutedures de recouvrement de lrsquoAJ le cas eacutecheacuteant la direction
geacuteneacuterale du treacutesor correspondante notamment du secteur des assurances la direction du
budget responsable drsquoensemble de la maicirctrise des finances publiques
Ce sont aussi des institutions professionnelles
- repreacutesentation des avocats par la voie geacuteneacuterale du Conseil national des barreaux mais
aussi plus sectoriellement via drsquoautres institutions (Confeacuterence des bacirctonniers
Barreau de Paris plusieurs Syndicats) Ordre des avocats au Conseil drsquoEtat et agrave la
Cour de cassation feacutedeacuteration par lrsquoUNCA (Union nationale des CARPA) des donneacutees
statistiques et financiegraveres sur la gestion des dossiers drsquoAJ agrave reacutegler aux avocats
- repreacutesentation des autres auxiliaires de justice intervenant dans le processus de lrsquoAJ
Chambre nationale des huissiers de justice Conseil supeacuterieur du notariat
Ce sont encore les associations nationales investies dans la deacutefense des justiciables
deacutemunis ou plus geacuteneacuteralement des usagers du service public
Le Conseil national de lrsquoaide juridique (CNAJ) instance consultative regroupe des
repreacutesentants de ce large eacuteventail drsquoacteurs locaux et centraux de lrsquoAJ
Encore doit-on mentionner aussi vu le principe de subsidiariteacute la repreacutesentation
institutionnelle des assurances en particulier via la Feacutedeacuteration franccedilaise des socieacuteteacutes
drsquoassurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles drsquoassurance (GEMA)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
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strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
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la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
12
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
25
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
27
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
28
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
29
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
112 Au-delagrave drsquoune complexiteacute explicable lrsquoAJ tend agrave perdre sa lisibiliteacute
1121 Il y a une accumulation exageacutereacutee des normes aux diffeacuterents niveaux
La loi du 10 juillet 1991 relative agrave lrsquoaide juridique et son deacutecret du 19 deacutecembre 1991
comptent aujourdrsquohui plus de 300 articles essentiellement consacreacutes agrave lrsquoAJvii
Ces dix
derniegraveres anneacutees 49 textes ont modifieacute le droit en ce domaine 122 circulaires et notes
figurent agrave ce jour sur le site intranet du ministegravere de la justice qui lui est consacreacute
Un retour agrave plus de sobrieacuteteacute textuelle serait souhaitable au beacuteneacutefice du fonctionnement
des acteurs et de la maicirctrise de la matiegravere
1122 Il y a une dualiteacute de cadre (laquo aide juridictionnelle raquo laquo aide agrave
lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) qui brouille la perspective
La loi du 10 juillet 1991 scinde en deux parties distinctes un dispositif pourtant unique
dans ses fondamentaux
Lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo deacutenommeacutee comme telle (1egravere
partie) concerne les personnes
deacutemunies de ressources qui ont agrave laquo faire valoir leurs droits en justice raquo
Lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme
partie) deacutefinie par une eacutenumeacuteration de
textes codifieacutes concerne une dizaine de proceacutedures se deacuteroulant en amont ou marge du
tribunal garde agrave vue par les services de police judiciaire retenue douaniegravere retenue
drsquoeacutetranger pour veacuterification du droit de circulation et de seacutejour meacutediation et composition
peacutenales aide et reacuteparation peacutenales par mineur deacutelinquant proceacutedure disciplinaire agrave lrsquoencontre
de personne deacutetenue par lrsquoadministration peacutenitentiaire
Entre les deux la loi insegravere (2egraveme
partie) les dispositions sur lrsquo laquo aide agrave lrsquoaccegraves au droit raquo
(essentiellement sur les CDAD ndash conseils deacutepartementaux de lrsquoaccegraves au droit) comme si
laquo aide juridictionnelle raquo et laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo relevaient vraiment drsquoobjectifs
et de sphegraveres totalement diffeacuterencieacutees
Or si le cadre proceacutedural peut diffeacuterer notamment car le BAJ nrsquoexamine que les
demandes formeacutees lors de proceacutedures devant une juridiction il reste que du point de vue des
principaux inteacuteresseacutes finaux - le justiciable et son avocat - les fondamentaux sont les mecircmes
il srsquoagit de dispenser les personnes deacutemunies de ressources des frais drsquoauxiliaires de justice
(principalement les avocats) et de faire percevoir par ceux-ci au lieu drsquohonoraires librement
fixeacutes une reacutetribution publique regraveglementaire verseacutee aux intervenants par voie de tiers-payant
Il est drsquoailleurs significatif que la CPAJ institueacutee en 2011 pour financer lrsquolaquo aide agrave intervention
de lrsquoavocat raquo degraves la premiegravere heure de garde agrave vue ait finalement abondeacute les creacutedits
budgeacutetaires de lrsquoAJ laquo stricto sensu raquo
Au-delagrave de la complication formelle des textes les diffeacuterences de reacutegime entre lrsquolaquo aide
juridictionnelle raquo au sens strict et lrsquolaquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo posent agrave lrsquoobservateur
des questions de fond en relation avec le souci de simpliciteacute et de qualiteacute de la gestion du
tout Par exemple en ce que la technique de reacutetribution de lrsquoavocat diffegravere par le mode calcul
laquo uniteacute de valeur raquo par type de proceacutedure dans le premier cas reacutetribution tarifeacutee en euros dans
le second Ou encore en ce que les laquo protocoles drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale raquo preacutevus
pour lrsquoencouragement de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation collective des barreaux en vue drsquoune deacutefense
de qualiteacute ne concernent que les interventions au titre de lrsquolaquo aide juridictionnelle raquo au sens
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
10
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
29
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
strict et non lrsquoorganisation pour les laquo interventions de lrsquoavocat raquo au titre de la garde agrave vue qui
relegravevent elles drsquoun dispositif de subventionnement distinct
Au total la dualiteacute du cadre laquo aide juridictionnelle aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo
pour ce qursquoen langage commun (et dans le preacutesent rapport) on regroupe sous le terme laquo AJ raquo
meacuteriterait une discussion approfondie pour des enjeux drsquoefficaciteacute et de coucirct autant que de
simplification formelle
1123 Il y a peu drsquoexplicitation des articulations entre la prestation laquo AJ raquo
et les autres volets de lrsquoaccegraves au droit
La mission nrsquoa pas eu connaissance de doctrine deacuteveloppeacutee sur lrsquoarticulation entre
lrsquolaquo AJ raquo (dans ses deux composantes) et le rocircle plus large des lieux concerneacutes par lrsquoaccegraves au
droit soit directement (CDAD maisons de la justice et du droit) soit collateacuteralement
(collectiviteacutes locales associations deacutedieacutees au logement agrave lrsquoenfance et agrave la famille agrave lrsquoaide aux
victimes etc)
Le renforcement du pilotage de lrsquoAJ dans le maillage des lieux susceptibles drsquoeacuteclairer
les personnes sur leurs droits et sur les alternatives au procegraves servirait la lisibiliteacute du systegraveme
et sa rationaliteacute
1124 Il y a une dispersion institutionnelle du pilotage et de la gestion de
lrsquoAJ
Au sein de la mission Justice le responsable du Programme 101 laquo Accegraves au droit et agrave la
justice raquo dont lrsquoAJ constitue la principale Action est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere Sous
son autoriteacute est situeacute le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes
(SADJAV) qui eacutelabore les textes concernant lrsquoAJ anime et controcircle leur application conccediloit
les actions propres agrave en ameacuteliorer le fonctionnement assure le suivi des BAJ assiste les
juridictions et organismes sollicitant tout avis en ce domaine preacutepare le budget de lrsquoAJ en
assure le suivi et le gegravere Le programme 101 ne finance cependant que le coucirct de lrsquoAJ en tant
que reacutetribution des avocats et autres intervenants pas le coucirct des fonctions-support de cette
politique qui lui est assureacute par la direction des services judiciaires
Le directeur des services judiciaires (DSJ) responsable du programme 166 laquo Justice
judiciaire raquo est en effet la tecircte du reacuteseau concregravetement concerneacute par la gestion de lrsquoAJ qursquoil
srsquoagisse des regravegles et des pratiques agrave mettre en œuvre par les BAJ situeacutes aupregraves des TGI (600
emplois agrave la charge de ce programme) comme par les magistrats et par les greffes des
juridictions qursquoil srsquoagisse de lrsquoorganisation et du financement des systegravemes drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ ou encore des frais postaux non neacutegligeables en ce domaine Le programme
166 finance drsquoailleurs mecircme les emplois du SADJAV
Drsquoautre part encore la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est eacutegalement
concerneacutee par lrsquoAJ puisqursquoelle est responsable du droit reacutegissant les professions juridiques -
notamment avocats - et plus largement des relations de lrsquoEtat avec ces derniegraveres
On observe enfin que lrsquoAJ due dans le cadre des contentieux administratifs est
budgeacutetairement imputeacutee agrave la mission Justice ndash programme Justice judiciaire alors que la
justice administrative ne relegraveve plus aujourdrsquohui de la mission Justice mais de la mission
Conseil et controcircle de lrsquoEtat
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
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2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
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- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
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- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
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Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
16
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
8
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Cette dispersion du pilotage (encore srsquoen tient-on aux structures principalement
concerneacutees) peut preacutejudicier agrave la lisibiliteacute du systegraveme par ses acteurs de terrain et agrave la
coheacuterence des deacutemarches
12 LrsquoAJ une politique sensible par nature mais pourtant non investie en
conseacutequence
121 LrsquoAJ preacutesente par nature un condenseacute des sensibiliteacutes du monde de la
justice avec son vaste eacuteventail drsquoenjeux et de repreacutesentations
1211 Pour les justiciables lrsquoAJ est un droit mais aussi une source de
deacutemarches
Prestation juridique et sociale soumise agrave condition de ressources lrsquoAJ donne lieu agrave tout
un eacuteventail drsquoapproches dont les extrecircmes sont lrsquoabus du recours au procegraves agrave cause de la
laquo gratuiteacute raquo de lrsquoavocat (abus parfois signaleacute mais non quantifieacute) et au contraire le laquo non-
recours raquo parfois lieacute agrave la crainte de principe du procegraves et des laquo gens du droit raquo en geacuteneacuteral
voire agrave la crainte que lrsquoAJ ne suscite une deacutefense laquo au rabais raquo
Le niveau du plafond de ressources les deacutemarches mateacuterielles agrave accomplir le degreacute de
visibiliteacute et de confiance dans le monde laquo du droit raquo sont des points de sensibiliteacute essentiels
pour le justiciable au regard de lrsquoAJ
1212 Pour les auxiliaires de justice surtout les avocats lrsquoAJ est une
source de travail mais aussi selon eux de sacrifice
Le rapport des avocats agrave lrsquoAJ est complexe en raison aujourdrsquohui de la diversiteacute de
cette profession de son caractegravere eacutevolutif et des enjeux de lrsquoAJ pour elle non univoques
destinataires finaux de lrsquoAJ en tant que somme moneacutetaire les avocats srsquoen disent parfois aussi
victimes agrave cause de son montant selon eux trop faible au regard du laquo point mort raquo drsquoun
cabinet crsquoest-agrave-dire du niveau de reacutemuneacuteration en dessous duquel lrsquoexploitation drsquoun cabinet
devient deacuteficitaire Plus largement la profession voit dans lrsquoAJ laquo une ressource mais non un
revenu parce qursquoelle ne permet pas de payer les charges du cabinet et encore moins la
reacutemuneacuteration du travail intellectuel raquo (CNB ndash 26 octobre 2013)
Sans pouvoir deacutetailler ce sujet qui nrsquoeacutetait pas dans le mandat ni dans le deacutelai de
lrsquoeacutevaluation MAP on doit cependant lrsquoillustrer sommairement car il traverse lrsquoexpression de
la profession sur presque tous les thegravemes concernant lrsquoAJ ndash plafond de ressources
financement et organisation notamment
- Dans le cadre drsquoune deacutemographie croissante la profession drsquoavocats est diversement
concerneacutee par lrsquoAJ Les cabinets drsquoaffaires le sont peu ou pas dans certains territoires
au contraire les missions au titre de lrsquoAJ forment une large partie de lrsquoactiviteacute En
2007 le Seacutenatviii
relevait que moins de la moitieacute des avocats effectuait au moins une
mission au titre de lrsquoAJ et que 64 de ces missions eacutetaient concentreacutees sur 9 des
avocats
- La mesure du poids de lrsquoAJ dans le revenu des avocats nrsquoest pas simple En 2012 le
coucirct horaire complet drsquoun cabinet serait de 125 euroHT reacutemuneacuteration du ou des avocats
incluse de 75 euroHT hors reacutemuneacuterationix
- sans toutefois qursquoil soit tenu compte du mode
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drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
10
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
12
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
13
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
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Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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drsquoexercice (individuel associeacute collaborateur libeacuteral ou collaborateur salarieacute) le
niveau moyen de reacutetributionx agrave lrsquoAJ serait quant agrave lui de 303 euroHT euro pour les
proceacutedures en juridiction et de 281 euro par personne assisteacutee lors drsquoune garde agrave vue ou
drsquoune retenue douaniegravere ndash pour un nombre drsquoheures mobiliseacutees souvent multiple
(examen du dossier deacuteplacements attentes aux audiences et audiences hellip)
Cependant tout cela serait agrave pondeacuterer par le nombre drsquoheures mobiliseacutees par un avocat
pour lrsquoAJ dans son activiteacute totale et par le niveau des charges effectives selon le
laquo profil raquo de son cabinet une reacutetribution meacutediocre agrave lrsquoAJ ne pegravese en principe pas
lourdement si peu de missions sont assureacutees si le cabinet exerce beaucoup de
missions mecircme peu reacutetribueacutees lrsquoAJ lui procure toutefois une ressource assureacutee
Plus globalement les reacutetributions drsquoAJ repreacutesentaient nationalement en 2007 233
du chiffre drsquoaffaires de la professionxi
ne disposant pas du chiffre au-delagrave de 2007 ni
du chiffre drsquoaffaires par barreau la mission nrsquoa pu mesurer le ratio AJ chiffre
drsquoaffaires sur la peacuteriode reacutecente ni les eacutecarts entre les territoires elle srsquoest essayeacutee agrave
faire pour 2009 le rapport entre les reacutetributions verseacutees au titre de lrsquoAJ et les revenus
cumuleacutes (BNC) de lrsquoensemble des avocats et dans certains barreauxxii
neacuteanmoins ce
rapport ne peut rendre compte rigoureusement de la part de lrsquoAJ dans lrsquoactiviteacute des
avocats car le BNC reacutesultant de la soustraction entre les produits de lrsquoentreprise et ses
charges nrsquoest pas en soi une donneacutee drsquoactiviteacute commerciale mais le reacutesultat net de
cette activiteacute en fonction de lrsquoimportance des charges
- Le rapport de la profession agrave lrsquoargent au geacuteneacuteral nrsquoest pas simple
Si certains avocats affichent leurs honoraires dans leur cabinet personne ne peut
donner drsquoestimation nationale assureacutement repreacutesentative du coucirct des proceacutedures
conduites hors AJ
Il y a plusieurs anneacutees la profession a souhaiteacute favoriser la publication par les
barreaux de barecircmes indicatifs pour les divers contentieux mais elle srsquoest heurteacutee agrave des
poursuites engageacutees devant le Conseil de la concurrence en 2012 reacuteagissant contre
un projet de texte preacutevoyant un barecircme indicatif dans les affaires de divorce et dans ce
seul cas le CNB eacutevoquait son attachement laquo au principe de liberteacute contractuelle pour
la fixation des honoraires en toutes matiegraveres raquo tout en preacuteconisant le deacuteveloppement
des conventions drsquohonoraire preacutealables entre lrsquoavocat et son client (AG ndash CNB 1415
deacutecembre 2012)
On a peu de visibiliteacute sur la pratique actuelle de la tradition ancienne du laquo pro bono raquo
souvent eacutevoqueacute par les avocats qui sous-entendent toutefois que le monde aujourdrsquohui
concurrentiel ne srsquoy precircte plus guegravere
Lrsquoavocat reacutepugne souvent agrave faire valoir au juge les eacuteleacutements qui permettraient de le
reacutemuneacuterer au-delagrave de lrsquoAJ mais la profession se plaint du faible montant de celle-ci
Un contentieux groupeacute a drsquoailleurs eacuteteacute engageacute en 2011 contre lrsquoEtat par les avocats de
plusieurs barreaux pour obtenir la mise en œuvre du protocole de deacutecembre 2000
visant agrave faire de lrsquoAJ une vraie laquo reacutemuneacuteration raquo de lrsquointervention de lrsquoavocat agrave ce
titre La reacuteponse neacutegative drsquoun des tribunaux administratifs en 2013 nrsquoempecircche pas
que la question du montant de lrsquoAJ reste preacutegnante dans un contexte de rigueur accrue
des finances publiques
- Le rapport agrave lrsquoorganisation collective nrsquoest pas simple profession libeacuterale encadreacutee
par un systegraveme ordinal territorial (un barreau par TGI) la profession drsquoavocat deacutebat
fortement sur sa gouvernance Srsquoagissant de lrsquoAJ les barreaux peuvent organiser un
regroupement des forces et des actions qualitatives ce qursquoils font de faccedilon variable Si
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
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- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
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Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
16
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
10
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
la profession envisage aujourdrsquohui de donner plus drsquoampleur agrave cette organisation crsquoest
par la voie drsquoexpeacuterimentations qursquoelle souhaiterait assortir drsquoune augmentation du
budget de lrsquoAJ et drsquoune diversification de son financement agrave cette fin
Au total le rapport des avocats agrave lrsquoAJ se manifeste agrave la fois par une forte mais ineacutegale
implication dans le systegraveme par une demande reacutecurrente de revalorisation de lrsquoAJ par une
prise de conscience toutefois des contraintes financiegraveres de lrsquoEtat par une eacutevolution en cours
mais encore des deacutebats pour des principes drsquoorganisation en vue de plus drsquoefficience
1213 Pour les juridictions lrsquoAJ est une source drsquoactiviteacute et un
deacuteterminant de lrsquoorganisation parfois source de deacutelais
Avec 915000 admissions (en 2012) pour les proceacutedures engageacutees devant un tribunal
les dossiers drsquoAJ ont une forte incidence sur lrsquoactiviteacute et les reacutesultats des juridictions
Tout le monde srsquoaccorde agrave reconnaicirctre lrsquoimportance du bon deacuteroulement des proceacutedures
drsquoAJ pour la qualiteacute des audiences (mecircme sans repreacutesentation obligatoire le travail de
lrsquoavocat favorise lrsquoappreacutehension des dossiers par les magistrats) et pour leur fluiditeacute Si la
mission MAP nrsquoa pu qursquoengager un travail qursquoil faudra achever drsquoobjectivationxiii
du taux
des renvois drsquoaudience lieacutes agrave lrsquoaide juridictionnelle (quand la demande drsquoAJ est formuleacutee en
audience ou en attente de reacuteponse du BAJ) ce sujet a en tout cas eacuteteacute eacutevoqueacute constamment
Plusieurs chefs de juridiction preacutesidents de BAJ directeurs de greffe et greffiers en
chef srsquoinvestissent fortement dans le bon fonctionnement du systegraveme tant au sein de la
juridiction que plus geacuteneacuteralement lors de leurs relations avec les avocats
Cependant lrsquoAJ reste globalement un secteur de lrsquoactiviteacute judiciaire relativement
marginal car il nrsquoest pas situeacute dans le cœur de meacutetier des juridictions en geacuteneacuteral des
magistrats en particulier Il vient en concurrence avec les services civils et peacutenaux dans
lrsquoallocation de moyens humains et des systegravemes drsquoinformation Il suppose des veacuterifications de
ressources en masse dans des TGI qui nrsquoont ni la vocation ni les instruments des services
publics deacutedieacutes agrave la couverture sociale
1214 Pour lrsquoEtat en geacuteneacuteral et la Justice en particulier lrsquoAJ est la marque
drsquoun principe national drsquoeacutequiteacute mais aussi une source substantielle
de deacutepense
Il est deacutelicat de comparer le montant du budget de lrsquoAJ avec celui des prestations
analogues dans les autres pays car les systegravemes sont tregraves divers sur les fondamentaux champ
des matiegraveres plus ou moins large pour la prise en charge imbrication plus ou moins eacutetroite
avec lrsquoorientation hors procegraves organisation plus ou moins inteacutegreacutee des avocats pour les
missions drsquoAJ organisation et coucirct du systegraveme judiciaire en geacuteneacuteralxiv
Les environ 400 Meuro de lrsquoAJ soit certes peu dans le budget de la Justice (5 mecircme srsquoil
faut ajouter 30 Meuro pour le coucirct des emplois et le coucirct non individualiseacute des frais postaux et
des systegravemes drsquoinformation) sont cependant tregraves significatifs pour les juridictions crsquoest
lrsquoeacutequivalent de leurs Frais de justice comme de leurs creacutedits de Fonctionnement courant De
plus lrsquoAJ doit srsquoadapter aux grandes reacuteformes civiles et peacutenales
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
12
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
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2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
27
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
11
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
122 Ces sensibiliteacutes multiples ne suscitent pourtant pas un traitement coheacuterent
1221 Il y a de multiples eacutevaluations de lrsquoAJ deacutejagrave produites mais agrave ce jour
pas de projet global de lrsquoEtat en retour
LrsquoAJ est un sujet tregraves observeacute depuis 2000 (rapport Bouchet) Depuis 2007 sept
rapports institutionnels totalisant mille pages ont eacuteteacute produits par de haute sphegraveres diversesxv
A lrsquoeacuteteacute 2013 encore parallegravelement agrave la conduite du travail MAP trois nouveaux rapports
concernant lrsquoAJ sont en cours une mission drsquoinformation sur lrsquoAJ par la commission des lois
du Seacutenat un controcircle de lrsquoAJ sur 20102012 par la Cour des comptes enfin la mission plus
vaste piloteacutee par deux chefs de cour sur la Justice du 21egraveme
siegravecle abordera sans doute lrsquoAJ
Au sein des professions du droit les rapports et colloques se succegravedent aussi En mars
2013 encore le Conseil national des barreaux a adopteacute une importante reacutesolution et en avril le
Haut Conseil des professions du droitxvi
a publieacute un rapport deacutedieacute agrave lrsquoaide juridictionnelle
Tous les rapports deacutejagrave produits appellent agrave la laquo remise agrave plat raquo du dispositif de lrsquoAJ et agrave
la prise de deacutecisions par lrsquoEtat Ils font en majoriteacute bloc des grands sujets de lrsquoAJ champ
mateacuteriel positionnement dans le reste de lrsquolaquo accegraves au droit raquo montant de lrsquoAJ plafonds de
ressources sources de financement mode de gestion Plusieurs concluent au laquo doublement du
budget de lrsquoAJ raquo malgreacute la prioriteacute de lrsquoEtat donneacutee au redressement des finances publiques
Pourtant lrsquoEtat nrsquoa pas en reacuteponse agrave ces propositions formuleacute agrave ce jour de projet global
raisonneacute et concerteacute que ce soit pour suivre certaines propositions ou pour en eacutecarter drsquoautres
1222 Les eacutevolutions de lrsquoAJ srsquoinscrivent dans la pression de lrsquourgence au
deacutetriment de la strateacutegie
Quant au fond lrsquoAJ subit lrsquoeffet de reacuteformes dont les incidences sur son propre
fonctionnement nrsquoont pas toujours eacuteteacute assez approfondies ni donc preacutepareacutees Lrsquoillustration
reacutecente unanimement citeacutee lors de la mission MAP est celle de lrsquoeacutelargissement du droit agrave
avocat agrave la premiegravere heure de garde agrave vue qui a geacuteneacutereacute dans lrsquourgence un systegraveme de gestion
inapproprieacute au niveau de chaque dossier et au surplus pour lrsquoaide de lrsquoEtat agrave lrsquoorganisation
des barreaux des retards de paiement qui se trouvent mateacuteriellement reacutesolus seulement agrave lrsquoeacuteteacute
2013 agrave la faveur de la MAP
Sur la gestion de lrsquoAJ au quotidien les efforts des services existent (ainsi en 2013 drsquoun
projet de guide SADJAV et drsquoun guide DSJ) mais sans la force de frappe drsquoune veacuteritable
uniteacute Lrsquoobservateur est frappeacute par la deacutesheacuterence ouverte des pistes drsquoavanceacutee concernant le
systegraveme drsquoinformation et de communication pour la gestion de lrsquoAJ
Sur la mesure et le suivi de la qualiteacute du systegraveme de lrsquoAJ (ex protocoles de deacutefense
peacutenale fraude agrave lrsquoAJ laquo non-recours raquo pratiques drsquoavocats impact de lrsquoAJ sur les flux
drsquoaudiences eacuteconomie des avocats au regard de lrsquoAJ hellip) on ne dispose guegravere au sein de lrsquoEtat
de bilans ni drsquoanalyses tregraves preacutecis et formaliseacutes Des donneacutees nombreuses existent cependant
y compris au sein des professions mais dont lrsquoexploitation neacutecessite un travail approfondi
suivi collectif - dans le cadre drsquoun projet strateacutegique agrave lrsquoinstar drsquoune meacutethode suivie depuis
plusieurs anneacutees dans drsquoautres secteurs du ministegravere de la justicexvii
12
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
13
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
28
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
29
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
12
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2 LrsquoAIDE JURIDICTIONNELLE DrsquoICI A 2015 POUR UNE EVOLUTION
ORDONNEE
Par delagrave la diversiteacute de leurs preacutesentations et de leurs options les grands rapports
institutionnels et professionnels concernant lrsquoaide juridictionnelle preacutesentent au global trois
objectifs drsquoeacutevolution cadrer un juste volume de deacutepenses et le financement correspondant
faciliter au quotidien la vie des beacuteneacuteficiaires et des acteurs organiser au mieux le travail de
chacun
Dans ces ensembles les travaux de la MAP conduits mi-2013 eacutetaient quant agrave eux
limiteacutes agrave quelques sujets largement dicteacutes par lrsquoactualiteacute budgeacutetaire et resserreacutes sur un temps
bref au regard de la diversiteacute technique des thegravemes du grand nombre des acteurs et de la
sensibiliteacute de la matiegravere
Sur ses sujets le preacutesent document preacutesente plusieurs pistes drsquoeacutevolution envisageables agrave
tregraves court terme quitte parfois agrave supposer des approfondissements techniques et des
concertations drsquoautres options seront tributaires drsquooptions plus globales sur lrsquoAJ
21 Deacuteterminer le juste volume des deacutepenses et le financement correspondant
options en vue de deacutecisions
Sans recouvrir tous les paramegravetres de ce vaste objectifxviii
la mission MAP devait en
aborder six qursquoon regroupe en trois pocircles concernant lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute
pour le droit agrave lrsquoAJ (211) le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ (212) la diversification
de la nature mecircme des financements de lrsquoAJ (213)
211 Lrsquoeacutequiteacute du plafond de ressources poseacute aux justiciables pour le droit agrave lrsquoAJ
2111 Le niveau du plafond de ressources pour lrsquoAJ totale lrsquohypothegravese de
sa majoration reacuteguliegraverement eacutevoqueacutee appelle cependant de la
prudence quant aux reacutefeacuterences agrave choisir et quant au financement agrave
trouver
Analyses
En 2013xix
le plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoAJ totale est de 929 euro mensuels
pour une personne seule avec des majorations pour personnes agrave charge Il eacutevolue comme la
tranche la plus basse du baregraveme de lrsquoimpocirct sur le revenu Les ressources prises en compte
incluent notamment celles des autres personnes vivant habituellement au foyer et les
ressources patrimoniales Elles excluent notamment les prestations familiales et de logement
et drsquoautres prestations sociales (dont le revenu de solidariteacute active) qui viennent donc en
majoration de fait du plafond afficheacute La perception du RSA laquo socle raquo dispense de la
justification des autres ressources
En regard de ces conditions on peut citer non exhaustivement quelques niveaux de
seuil pour lrsquoobtention drsquoautres droits sociaux
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
16
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
27
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
28
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
29
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
13
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- laquo Seuil de pauvreteacute raquo lrsquoINSEE propose deux seuils 803 euro ou 964 euro soit 50 ou 60 du
revenu meacutedian toutes prestations incluses et net drsquoimpocircts
- SMIC net 1120 euro (septembre 2013)
- Salaire net mensuel meacutedian 1695 euro hommes 1429 euro femmes (en 2012 ndash INSEE)
- Plafond de ressources pour le droit agrave lrsquoallocation de rentreacutee scolaire 1973 euro (rentreacutee
2013 pour un couple avec 1 enfant)
- Plafond de ressources pour la CMU-C 716 euro (personne seule)
- Plafond de ressources pour lrsquoallocation aux adultes handicapeacutes 776 euro (personne seule)
- Foyers payant lrsquoimpocirct sur le revenu 18 millions soit la moitieacute des foyers fiscaux (en
2012)
Toutefois ces reacutefeacuterences ne suffisent en aucun cas tant varient les conditions drsquoassiette
de chacune (nature des ressources prise en compte peacuteriodes de reacutefeacuterence notions de
personnes agrave charge ou au contraire aidantes etc) Le systegraveme CMU comporte en fait 3
eacuteleacutements le systegraveme RSA deux les prestations familiales et assimileacutees les prestations de
chocircmage le systegraveme fiscal etc forment techniquement quant aux conditions de ressources
un maquis qui pour ecirctre seacuterieusement peacuteneacutetreacute exigerait agrave lui seul plusieurs semaines dont la
mission MAP nrsquoa pas disposeacute compte-tenu de ses autres sujets Au-delagrave des prestations en soi
on devrait drsquoailleurs inventorier lesquelles se prennent en reacutefeacuterence entre elles ndash comme par
exemple les tarifs laquo sociaux raquo de lrsquoeacutenergie accordeacutes automatiquement par lrsquoenvoi lui-mecircme
automatique par les caisses maladie drsquoune attestation drsquoassurance compleacutementaire santeacute
(lrsquoune des composantes du systegraveme CMU) Encore le systegraveme est-il en constante eacutevolution
(ex actualiteacutes 2013 sur le RSA sur les prestations familiales nouveau projets de deacutecret sur
les tarifs sociaux hellip) Encore pourrait-on tenir compte aussi de reacutefeacuterences plus larges comme
lrsquoaccegraves aux logements sociaux
On dispose par ailleurs de quelques comparaisons europeacuteennes reacutecentesxx
- Belgique 928 euro pour lrsquoaide totale 1191 euro pour lrsquoaide partielle
- Espagne 1065 euro (il nrsquoexiste pas drsquoaide partielle)
- Pays-Bas il y a une contribution personnelle agrave charge du justiciable deacutegressive en
fonction du revenu et de la situation de famille la contribution la plus faible laisseacutee agrave
charge est de 129 euro jusqursquoagrave 1475 euro de revenu mensuel pour une personne seule
Il est cependant deacutelicat de se reacutefeacuterer directement aux plafonds applicables dans drsquoautres
pays vu la diversiteacute des systegravemes drsquoensemble deacutejagrave eacutevoqueacutee
Lrsquoeacuteventualiteacute de la hausse du plafond de ressources pour lrsquoaccegraves agrave lrsquoAJ est en tout cas
reacuteguliegraverement avanceacutee
- En 2001 le rapport Bouchet preacuteconisait une nette revalorisation du plafond de lrsquoAJ totale
et la suppression de lrsquoAJ partielle en contrepartie En 2011 le rapport AN M Gosselin
Mme Pau-Langevin preacuteconisait de porter le plafond de lrsquoAJ totale au niveau du SMIC net
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
15
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
28
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
14
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Fin 2012 cependant le groupe de travail laquo Accegraves aux droits et minima sociaux raquo de la
Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour lrsquoinclusion sociale estimait que le plafond
de ressources pour lrsquoAJ totale eacutetait compte tenu des revenus sociaux exclus de son
assiette de fait supeacuterieur au seuil de pauvreteacute et que agrave budget contraint sa revalorisation
nrsquoeacutetait pas prioritaire par rapport selon le groupe agrave lrsquoameacutelioration de la reacutemuneacuteration des
avocats agrave lrsquoAJ partielle et au soutien financier aux structures publiques et associatives
drsquoaide agrave lrsquoaccegraves au droit
- Les rapports reacutecents des professions juridiques sur lrsquoaccegraves au droit deacuteveloppent davantage
lrsquooption drsquoune revalorisation du montant de lrsquoAJ (reacutetribution de lrsquoavocat) que du niveau
du plafond de ressources des justiciables demandeurs On peut cependant supposer que le
doublement du budget de lrsquoAJ souhaiteacute par les professions laisserait place agrave des mesures
inteacuteressant aussi les ressources des justiciables
- Parmi les auditions conduites par la mission MAP deux ont particuliegraverement mentionneacute
parmi drsquoautres sujets la question du plafond de ressourcesxxi
Les enjeux drsquoune eacuteventuelle augmentation du plafond de ressources sont naturellement
multiples
- Quant aux justiciables en fonction du niveau de reacutefeacuterence qui serait pris on peut
entendre procurer le droit agrave lrsquoAJ totale agrave des personnes de condition laquo modeste raquo ou rester
au principe des laquo plus deacutemunis raquo les reacutefeacuterences peuvent ecirctre chercheacutees dans des
prestations servies sur la dureacutee notamment agrave titre de minimum de vie ou dans des
prestations supposeacutees ecirctre occasionnelles pour faire face agrave une charge speacutecifique une
augmentation significative du plafond pour lrsquoAJ totale peut srsquoaccompagner drsquoune
revalorisation de lrsquoAJ partielle et majorer ainsi le coucirct de lrsquoopeacuteration ou au contraire ecirctre
lrsquooccasion de supprimer lrsquoAJ partielle mais au risque de produire un effet de seuil brutal
- Quant aux avocats drsquoun cocircteacute plus il y aura de beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ plus il y aura de
travail pour les avocats investis agrave ce titre drsquoun autre certains estiment drsquoabord que ce
travail est laquo sous-payeacute raquo et que lrsquoextension de son volume preacutesente donc un risque
eacuteconomique pour ceux qui y contribuent en tout cas un volume significativement plus
grand de dossiers drsquoAJ amplifierait la question de lrsquoorganisation de la profession des
avocats pour cette mission
- Quant agrave la gestion comme toute mesure eacutelargissant le public potentiel de lrsquoAJ
lrsquoaugmentation du plafond de ressources amplifierait meacutecaniquement la quantiteacute des
activiteacutes lieacutees agrave la gestion de la prestation par ses acteurs au quotidien notamment dans
les juridictions et donc la neacutecessiteacute drsquoen simplifier le paysage sans deacuterives de coucirct de
fonctionnement
- Quant au financement le coucirct de lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ
varierait naturellement en fonction du niveau choisi agrave titre drsquoillustration son alignement
sur le SMIC est estimeacutexxii
geacuteneacuterer une augmentation du nombre des beacuteneacuteficiaires et de la
deacutepense de +25 il faut donc trouver des marges de manœuvre malgreacute le cadre
rigoureux de maicirctrise des finances publiques
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
Trois eacuteleacutements de contexte paraissent deacuteterminants en opportuniteacute le tregraves reacutecent
rapport sur la pauvreteacute qui ne pose pas le niveau du plafond de lrsquoAJ totale comme un sujet
prioritaire en reacutealisme lrsquoabsence agrave ce jour de marges de manœuvre financiegraveres
substantielles en coheacuterence la neacutecessiteacute de simplifier plutocirct que de compliquer le paysage
des droits soumis agrave critegraveres de ressources
On propose donc agrave ce stade qursquoun approfondissement soit conduit drsquoici lrsquoeacuteteacute 2015 au
regard de deux repeacuterages
- deacuteterminer par ordre dans le paysage tregraves touffu des autres droits sociaux soumis agrave
condition de ressources celui auquel il serait le plus justifieacute de se reacutefeacuterer de faccedilon agrave
simplifier plutocirct qursquoagrave compliquer le paysage drsquoensemble
- deacuteterminer pour ce choix le niveau du curseur agrave poser en fonction des financements agrave
trouver
Le relegravevement du plafond pour la prestation AJ devrait par ailleurs ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoun
eacutetat des lieux speacutecifique sur le rocircle des avocats dans le conseil en amont aux justiciables en
vue drsquoeacuteviter le procegraves
2112 Le laquo non-recours raquo agrave lrsquoAJ partielle la faible part de lrsquoAJ partielle
dans lrsquoensemble de lrsquoAJ appelle plusieurs mesures pour plus de
visibiliteacute sur ce dispositif
Analyses
Entre 929 euro et 1393 euro (plus les majorations pour personnes agrave charge) le montant de lrsquoAJ
diminue progressivement en cinq tranches ouvrant droit agrave un montant deacutegressif drsquoAJ partielle
(AJP) Le beacuteneacuteficiaire peut alors se voir demander par lrsquoavocat des honoraires qui devront
faire lrsquoobjet drsquoune convention agrave soumettre au bacirctonnier de lrsquoordre Le beacuteneacutefice de lrsquoAJP
conserve la prise en charge par lrsquoEtat des frais drsquoexpert lrsquohuissier facturant au beacuteneacuteficiaire
une partie de lrsquoacte en fonction du pourcentage de lrsquoadmission
Le relegravevement du plafond de lrsquoAJP en faveur de la classe laquo moyennetregraves modeste raquo est
notamment proposeacute par le rapport AN de 2011 (le porter agrave 1537 euro) Cette eacuteventualiteacute renvoie
largement aux options eacutevoqueacutees quant agrave lrsquoAJ totale Par ailleurs sa porteacutee pourrait ecirctre limiteacutee
vu la sous-repreacutesentation des dossiers drsquoAJ partielle dans lrsquoensemble de lrsquoAJ alors que selon
lrsquoINSEE la population potentiellement eacuteligible agrave lrsquoAJ se partage par moitieacute entre AJ totale et
AJ partielle cette derniegravere ne repreacutesente reacuteguliegraverement que 10 des admissions totales agrave
lrsquoAJ (situation dite de laquo non-recours raquo)
Les travaux MAP ndash qui dans leurs deacutelais nrsquoont pu organiser si sondages ni
eacutechantillonnages ndash nrsquoont pas fait ressortir drsquoexplication assureacutee agrave cette situation Ils ont
cependant permis de recueillir quelques eacuteleacutements
- Certains rapports institutionnels eacutevoquent lrsquoincertitude ougrave se trouverait le justiciable admis
agrave lrsquoAJ partielle quant au coucirct des honoraires compleacutementaires que lui demandera lrsquoavocat
choisi par lui ou deacutesigneacute par lrsquoordre ndash et donc la renonciation agrave agir en justice par crainte
drsquoun coucirct important Ils en deacuteduisent tantocirct la proposition de supprimer lrsquoAJP - mais agrave
16
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
condition drsquoaugmenter le plafond de ressources de lrsquoAJ totale tantocirct la proposition de
fixer des baregravemes indicatifs pour les honoraires compleacutementaires agrave lrsquoAJP
- En retour les avocats observent qursquoen cas drsquoAJ partielle la regravegle drsquoune convention
drsquohonoraire preacutealablement signeacutee entre lrsquoavocat et son client potentiel soumise qui plus
est au bacirctonnier assure preacuteciseacutement une visibiliteacute et une adeacutequation sociale des honoraires
demandeacutes
- Certains avocats preacutecisent qursquoen combinant la modiciteacute de leur reacutetribution en cas drsquoAJ
partielle le coucirct horaire drsquoexploitation de leur cabinet le temps drsquoinvestissement et
drsquoattente de la deacutecision drsquoadmission agrave lrsquoAJP et enfin sur le fond de lrsquoaffaire en cause
lrsquoeacutecoulement de deacutelais preacutejudiciables agrave leur client ils preacutefegraverent proposer agrave celui-ci
drsquoentreacutee de jeu une convention drsquohonoraire modique plutocirct que de lancer le processus
pour lrsquoAJ partielle Le CNB confirme la freacutequence de cette pratique lorsqursquoil peut ecirctre
deacutetermineacute agrave lrsquoavance qursquoil nrsquoy aura pas de mesure drsquoexpertise
- Lrsquoeacutechelonnement de lrsquoAJP en cinq taux est parfois consideacutereacute excessif mecircme si leur
gestion par les BAJ en est complegravetement automatiseacutee
Options
- La faible part de lrsquoAJ partielle dans lrsquoensemble des dossiers ne doit pas conduire agrave
supprimer le dispositif pour inefficaciteacute notamment dans le contexte de recherche
drsquoeacuteconomies Mecircme si toutes les autres prestations sociales ne connaissent pas le lissage
des effets de seuil il y aurait un recul agrave le supprimer dans le domaine de lrsquoAJ ndash et plus
encore en lrsquoabsence de relegravevement significatif du plafond de ressources mis pour lrsquoAJ
totale
- Lrsquoaugmentation du plafond de ressources pour lrsquoAJ partielle outre qursquoelle renverrait aux
mecircmes types drsquooption que pour lrsquoAJ totale est moins prioritaire avec la suppression en
2014 du droit de timbre CPAJ qui reacuteduisant le coucirct drsquoaccegraves agrave la justice pour tous les
justiciables devrait particuliegraverement profiter agrave ceux situeacutes juste au dessus du plafond de
lrsquoAJP
- Plusieurs travaux devraient approfondir les voies drsquoune meilleure visibiliteacute sur le
fonctionnement de lrsquoAJ partielle en vue drsquoen deacutevelopper lrsquoeffet un sondage aupregraves de la
population de preacutefeacuterence dans le cadre drsquoun sondage plus vaste sur lrsquoAJ un observatoire
des pratiques de la convention drsquohonoraires agrave lrsquoeacutechelle de quelques cours drsquoappel en y
associant la profession des avocats les associations repreacutesentatives des usagers de la
justice les responsables concerneacutes en juridictions et en assortissant lrsquoobservation
drsquoengagements de deacutelais des BAJ dans lrsquoexamen des demandes drsquoAJP la discussion
drsquoune eacuteventuelle simplification de la grille de lrsquoAJP par exemple autour de deux taux
dont le premier deacuteterminerait un montant unique drsquoAJP et le second ne laisserait subsister
que la gratuiteacute des expertises et des actes drsquohuissier
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
26
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
17
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
212 Le jeu du principe de subsidiariteacute de lrsquoAJ
2121 La subsidiariteacute par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique
degraves 2013 un projet de deacutecret peut aboutir pour favoriser la
connaissance de cette regravegle et simplifier les deacutemarches
correspondantes mais pour un deacuteveloppement plus substantiel un
round drsquoobservation approfondie des pratiques serait justifieacute
Analyses
La subsidiariteacute de lrsquoAJ par rapport agrave lrsquoassurance de protection juridique est un
fondement de la loi de 1991 (art 2 modifieacute agrave cette fin en 2007) lrsquoAJ nrsquoest pas due si son
beacuteneacuteficiaire potentiel est par ailleurs couvert par un contrat priveacute drsquoassurance de protection
juridique (APJ)
Les contrats drsquoAPJ incluant une clause ou autonomes sur ce risque forment un secteur
de lrsquoassurance relativement reacutecent mais en expansion
On manque encore drsquoinformations preacutecises sur le jeu effectif du principe de subsidiariteacute
de lrsquoAJ via la part des dossiers potentiels drsquoAJ non deacuteposeacutes ou rejeteacutes agrave cause de lrsquoAPJ et
inversement la part des interventions drsquoavocats financeacutees par les assurances au titre de lrsquoAPJ
pour des personnes par ailleurs eacuteligibles agrave lrsquoAJ En tout cas tous les acteurs concerneacutes
conviennent que ce jeu est encore tregraves marginal et les grands rapports concernant lrsquoAJ
preacuteconisent de le renforcer Cependant les points de vue sur le fonctionnement de lrsquoAPJ en soi
sont parfois critiques Les eacutechanges MAP permettent de reacutesumer les points de vue
- Pour les assureurs le champ des contentieux majoritaires couverts par lrsquoAJ (litiges
intrafamiliaux et affaires peacutenales) diffegravere par nature du champ essentiel et mecircme
naturel des contrats drsquoAPJ (consommation habitation etc) Leurs calculs
eacuteconomiques leur font exclure lrsquohypothegravese de rendre lrsquoAPJ obligatoire
- Pour les consommateurs (entendus par la mission CLCV) il y a opposition expresse
agrave lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune APJ obligatoire et malgreacute des progregraves reconnus bilan agrave ce jour
encore critique du fonctionnement de lrsquoAPJ en geacuteneacuteral (ex sur les prix sur le choix
de lrsquoavocat sur lrsquoeffectiviteacute du portage du litige en justice)xxiii
- Pour les avocats leur place dans le systegraveme de lrsquoAPJ peut ecirctre insatisfaisante ndash
notamment si lrsquoavocat quand il est librement choisi par lrsquoassureacute reccediloit de lrsquoassurance
une somme infeacuterieure agrave celle qursquoil aurait reacuteclameacutee agrave titre drsquohonoraires voire une
somme infeacuterieure agrave lrsquoAJ Quant au champ mateacuteriel de lrsquo APJ le CNB souhaiterait le
renforcer par un adossement au contrat drsquoassurance habitation et observe que certains
contrats drsquoassurance portent sur des champs inteacuteressant lrsquoAJ
Sur ce dossier AJ AJP des travaux de lrsquoEtat sont attesteacutes depuis au moins 2010 y
compris au niveau politique mais ils nrsquoont pas deacuteboucheacute agrave ce jour sur des bases de donneacutees
complegravetes et encore moins sur des solutions de grande ampleur La mission MAP nrsquoa pu dans
son deacutelai reacuteunir toutes les donneacutees techniques manquantes drsquoobjectivation des enjeux Des
avanceacutees sont toutefois preacutepareacutees sur certains aspects tregraves concrets de la gestion au quotidien
de cette subsidiariteacute
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
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compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
18
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- Les eacutechanges de la mission MAP mi-2013 ont permis de constater que tous les acteurs
acceptent de favoriser le jeu concret de la subsidiariteacute AJ APJ via une ameacutelioration
de lrsquoimprimeacute de demande drsquoAJ actuellement tregraves deacuteficient sur ce plan via une
simplification des justificatifs demandeacutes et via un engagement des assurances agrave
reacutepondre sous quinzaine en vue de ces justificatifs Tout ce dispositifxxiv
peut prendre
vie degraves 2014
- Au-delagrave pour faire progresser le jeu de la subsidiariteacute agrave grande eacutechelle il serait justifieacute
drsquoorganiser sous lrsquoeacutegide du SADJAV mais avec tous les acteurs un veacuteritable round
drsquoobservation partageacutee de lrsquoeacuteconomie et des pratiques de lrsquoAPJ en ce qursquoelles croisent
les inteacuterecircts de lrsquoAJ Une seacuterie structureacutee de rencontres sur la base de dossiers eacutetayeacutes
nationaux et locaux devrait ecirctre conduite et livrer pour lrsquoeacuteteacute 2014 un rapport
speacutecifique en vue drsquoarbitrages finaux politiques
2122 La subsidiariteacute par rapport agrave certaines possibiliteacutes concernant les
justiciables on peut engager sans deacutelai le renforcement de
dispositifs existants en vue de leur effectiviteacute
Dans le cadre de leur mandat les travaux MAP se sont centreacutes sur les aspects financiers
de cette subsidiariteacute
Analyses
Les rapports institutionnels ou professionnels reacutecents appellent agrave renforcer le jeu de
principes poseacutes degraves lrsquoorigine par la loi dans le sens drsquoune subsidiariteacute du jeu de lrsquoAJ au regard
des parties aux procegraves Trois sont particuliegraverement citeacutes
- Lrsquoarticle 37 de la loi de 1991 en toute matiegravere lrsquoavocat intervenant au titre de lrsquoAJ
peut agrave lrsquoissue du procegraves demander que la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ lui verse des honoraires au lieu que lrsquoEtat ait agrave payer lrsquoAJ
initialement preacutevue si le juge accepte cette demande il fixe le montant des
honoraires que lrsquoavocat laquo gagnant raquo peut reacuteclamer agrave la partie adverse En pratique
moins de 01 des missions drsquoAJ de 2012 ont fait lrsquoobjet drsquoune telle proceacutedure
- Lrsquoarticle 43 de la loi en matiegravere civile la partie condamneacutee aux deacutepens ou perdante et
ne beacuteneacuteficiant pas de lrsquoAJ doit rembourser lrsquoEtat si lrsquoAJ a eacuteteacute attribueacutee agrave lrsquoautre
partie le juge peut toutefois dispenser de ce remboursement En 2012 4 Meuro
seulement ont eacuteteacute mis en recouvrement agrave ce titre pour 11 Meuro attendus
- Lrsquoarticle 50 et s de la loi lrsquoAJ peut ecirctre retireacutee (outre fraude repeacutereacutee) en fonction des
jugements mecircmes prononceacutes agrave lrsquoissue des proceacutedures beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ ndash par
exemple si le juge estime lrsquoaction dilatoire ou abusive ou encore si le jugement
permet agrave la partie beacuteneacuteficiaire drsquoAJ de revenir agrave meilleure fortune La pratique du
retrait est cependant quasi-nulle (01)
19
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
28
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Par rapport agrave ces meacutecanismes de laquo retour raquo sur AJ attribueacutee la reacuteticence des juges voire
des avocats agrave faire jouer les proceacutedures est souvent avanceacutee souci de ne pas envenimer les
conflits familiaux une fois lrsquoinstance acheveacutee pudeur des avocats agrave eacutevoquer lrsquoargent devant
le juge meacuteconnaissance par les juges de lrsquoeacuteconomie des cabinets drsquoavocats et plus
geacuteneacuteralement souci mineur de ce qui ne relegraveve pas de leur cœur de meacutetier (le travail
proprement juridictionnel) ndash mecircme srsquoils deviennent plus sensibles aux inteacuterecircts de lrsquoeacuteconomie
de leurs juridictions Srsquoagissant de lrsquoarticle 43 la complexiteacute de la proceacutedure de gestion
financiegravere du recouvrement est en outre poseacutee dans un contexte drsquoimplantation encore reacutecente
de lrsquoapplication nationale Chorus Srsquoagissant de lrsquoarticle 50 est en outre poseacutee lrsquoinsuffisance
du circuit de retour drsquoinformation des greffes des juridictions vers les BAJ sur les jugements
finaux
Par ailleurs la loi de 1991 modifieacutee en 2011 pose (article 64-1-1) le principe drsquoune
reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ (en lrsquoespegravece laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo) attribueacutee par
commission drsquooffice lors drsquoune garde agrave vue srsquoil srsquoavegravere que les conditions notamment de
ressources nrsquoeacutetaient pas remplies Rien nrsquoexiste cependant agrave ce jour
Options
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un consensus en vue drsquoeacutevolutions immeacutediates
- Srsquoagissant de lrsquoart 37 suivant une proposition du Conseil national des barreaux il est
aujourdrsquohui preacutevu outre le renforcement de diverses mobilisations des juges et des
avocats de modifier le code de proceacutedure civile pour mieux y faire apparaicirctre le
dispositif de la loi sur lrsquoAJ et surtout poser le principe qursquoen cas de fixation
drsquohonoraires par le juge ceux-ci devront en se fondant sur les diligences effectueacutees
ecirctre supeacuterieurs agrave ce que lrsquoavocat aurait perccedilu via lrsquoAJ preacutevue au deacutebut de lrsquoaction
Lrsquoobjectif drsquoun passage de 01 agrave 8 des missions drsquoAJ se soldant par cette
subsidiariteacute ne semble pas irreacutealiste agrave condition que les services judiciaires comme les
instances repreacutesentatives des avocats se mobilisent agrave la hauteur annonceacuteexxv
- Srsquoagissant de lrsquoart 43 un audit a eacuteteacute conduit au deacutebut 2013 conjointement par lrsquoIGSJ
et par la DGFiP et a conclu agrave un plan drsquoaction partageacute par toutes les directions
concerneacutees en vue de diverses mobilisations formations et adaptations de processus
Les mises en recouvrement preacutevues agrave ce titre pour 2014 sont donc de 23 Meuroxxvi
Pour
autant des questions drsquoefficience subsistent des emplois disperseacutes sont mobiliseacutes
pour un rapport financier de toute faccedilon limiteacute agrave lrsquoEtat ndash et mecircme sans aucun retour
drsquolaquo inteacuteressement raquo aux juridictions puisque le produit des recouvrements ne leur est
pas affecteacute On pourrait donc penser au-delagrave de 2014 agrave remplacer le systegraveme de
recouvrement de lrsquoAJ civile sur la partie perdante par un droit fixe agrave calculer au juste
niveau et degraves lors de gestion simple
- Lrsquoart 50 suppose de geacuteneacuteraliser de bonnes pratiques repeacutereacutees sur les relations
magistrats et greffes BAJ avocats y compris via la communication eacutelectronique Le
CNB soutient par ailleurs le remplacement de la proceacutedure de retrait par celle de la
convention de renonciation agrave lrsquoAJ dans des instances pouvant aboutir agrave un
enrichissement du client
- Srsquoagissant de lrsquoart 64-1-1 la preacuteparation du projet de deacutecret neacutecessaire pour mettre en
œuvre la reacutecupeacuteration ex-post de lrsquoAJ indue en cas de garde agrave vue a mis en eacutevidence
lrsquoextrecircme complication drsquoun tel systegraveme pour les BAJ et le peu de reacutealisme quant agrave
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
25
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
20
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
son effectiviteacute Aussi est-il preacutevu drsquoinstituer plutocirct degraves 2014 agrave la charge des ex-gardeacutes
agrave vue beacuteneacuteficiaires de lrsquoAJ et finalement condamneacutes une majoration du droit fixe de
proceacutedure peacutenalexxvii
213 La diversification des sources de financement de lrsquoAJ
Au-delagrave du resserrage des boulons pour une pratique plus effective des principes
existants le mandat drsquoeacutevaluation MAP appelait agrave rechercher de nouveaux modes de
financement de lrsquoaide juridictionnelle pour reacutepondre agrave deux urgences financiegraveres
- la suppression en 2014 du droit de timbre dit Contribution pour lrsquoaide juridique (CPAJ)
preacuteconiseacutee degraves 2012 par la ministre de la justice impliquait de deacutegager un financement
alternatif de lrsquoordre de 60 Meuro
- un projet de directive europeacuteenne imposant drsquoeacutelargir aux personnes entendues en audition
libre par les officiers de police judiciaire le droit agrave la preacutesence drsquoun avocat et le champ de
lrsquoaide juridictionnelle en ce cas pourrait geacuteneacuterer drsquoici agrave 2016 un coucirct de lrsquoordre de 39 Meuro
Au surplus on ne peut ignorer que plusieurs grands rapports sur lrsquoaide juridictionnelle
appellent agrave diversifier son financement afin drsquoen augmenter le budget total au-delagrave de lrsquoactuel
engagement de lrsquoEtat et de revoir le dispositif dans son ensemble en vue principalement
drsquoaugmenter les plafonds drsquoadmission agrave lrsquoAJ et de revaloriser la reacutetribution des auxiliaires de
justice en ce cadre
Cependant le ministegravere du budget rappelle les principes de non-alourdissement des
preacutelegravevements obligatoires de recherche drsquoeacuteconomies dans le budget de lrsquoEtat et plus
geacuteneacuteralement de prioriteacute aux efforts favorisant la croissance et la compeacutetitiviteacute eacuteconomiques
2131 La ressource de remplacement de la CPAJ au cours de lrsquoeacutevaluation
MAP lrsquooption drsquoune budgeacutetisation classique a eacuteteacute drsquoores et deacutejagrave
deacutecideacutee pour 2014
Analyses
Le comiteacute de pilotage de lrsquoeacutevaluation MAP reacuteuni le 13 mai 2013 sur la base drsquoun
rapport intermeacutediaire disposait drsquoune preacutesentation de plusieurs pistes de diversification du
financement de lrsquoAJ deacutebattues depuis plusieurs anneacutees
Le deacutebat du comiteacute srsquoest focaliseacute sur deux de ces pistes une taxation additionnelle des
actes juridiques soumis agrave droit drsquoenregistrement option que les auxiliaires de justice
proposaient xxviii
une taxation du chiffre drsquoaffaires des professions du droit option que les
ministegraveres (Justice et Budget) favorisaient quant agrave eux Un net antagonisme srsquoest exprimeacute
entre drsquoune part les ministegraveres rejetant la piste du droit drsquoenregistrement et drsquoautre part les
professions rejetant la piste de la taxation de leur chiffre drsquoaffaires
Options
Le 23 juillet la ministre de la justice a publiquement confirmeacute la suppression de la
CPAJ pour 2014 et a annonceacute en financement de remplacement lrsquoinscription au budget du
ministegravere drsquoun creacutedit de 60 Meuro Lrsquointeacutegraliteacute des creacutedits publics consacreacutes agrave lrsquoAJ redeviendra
donc financeacutee par les contribuables
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
24
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
21
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
2132 Au-delagrave les paramegravetres de la diversification du financement de
lrsquoAJ sont connus depuis longtemps il faut prendre drsquoici 2015 le
temps drsquoen discuter et deacutecider drsquoune eacutevolution qui pourrait faire
appel agrave plusieurs canaux
Analyses
La ministre de la justice a preacutesenteacute la budgeacutetisation de la CPAJ en 2014 comme une
solution de court terme et non comme peacuterenne Drsquoautre part les perspectives hypothegraveses ou
revendications de deacutepenses accrues au titre de lrsquoAJ demeurent en suspens (champ mateacuteriel via
notamment lrsquoeffet des textes civils et peacutenaux hypothegravese drsquoaugmentation du plafond de
ressources revendications sur lrsquoaugmentation des montants etc) Il faut donc au-delagrave de
lrsquourgence reacutegleacutee pour 2014 reprendre la liste des voies de financement qui sont anciennement
sur la table et sur lesquels lrsquoEtat nrsquoa jamais trancheacute
- Une majoration leacutegegravere des droits de mutation dus par les meacutenages et entreprises lors
drsquoactes occasionnels officiellement enregistreacutes (rapports ArnaudBeleval 2009 et AN
2011) Les avocats privileacutegient cette voie (CNB 20122013) Les autres professions
repreacutesenteacutees au Haut Conseil des Professions du Droit la preacuteconisent aussi mais au sein
drsquoun eacuteventail incluant drsquoautres financementsxxix
Le ministegravere du budget ne souhaite pas
majorer un type de droit inclus dans lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et
affeacuterent notamment au marcheacute de lrsquoimmobilier La ministre de la justice a quant agrave elle
indiqueacute les 17 juin et 23 juillet 2013xxx
qursquoelle ne suivrait pas cette formule
- Une taxation speacutecifique et limiteacutee du chiffre drsquoaffaires des professionnels du droit (rapport
Darrois 2009) Cette voie rencontre une reacuteserve (rapport ArnaudBeleval 2009) voire une
opposition marqueacutee de la part des professions et notamment des avocats qui eacutevoquent une
laquo double peine raquo vu la reacutetribution modeste des missions drsquoAJ les contraintes eacuteconomiques
des cabinets soumis agrave la concurrence le deacutecalage entre un chiffre drsquoaffaires et le reacutesultat
final drsquoun cabinet Le ministegravere du budget ainsi que la ministre de la justice privileacutegient
cependant agrave ce stade cette piste au regard notamment de la solidariteacute qursquoelle manifesterait
entre toutes les professions du droit et entre professionnels selon qursquoils accomplissent ou
pas des missions drsquoAJ
- Une contribution particuliegravere des avocats ne contribuant pas (ou contribuant peu) aux
missions drsquoAJ (rapport Seacutenat 2007) Cette voie est rapprocheacutee par les avocats de la voie
preacuteceacutedente et donc traiteacutee avec reacuteserve Cependant elle srsquoen distingue fondamentalement
car elle repose sur lrsquoideacutee traditionnelle drsquoune sorte de devoir moral des avocats agrave
contribuer agrave lrsquoaide juridictionnelle et sur lrsquoobservation que plus de la moitieacute drsquoentre eux ne
conduisent pourtant pas de mission agrave ce titre car elle ne propose pas de taxer une assiette
donneacutee (chiffre drsquoaffaires BNC ou autre) mais de calculer un niveau speacutecifique de
contribution agrave partir drsquoun laquo juste raquo niveau de reacutetribution des missions drsquoAJ drsquoune part du
degreacute de participation effective de chacun agrave ces missions drsquoautre part En tout eacutetat de
cause le CNB reacutefute lrsquoideacutee drsquoun devoir moral des avocats qui laquo ne trouve plus sa place au
21egraveme
siegravecle les avocats ne vivant plus de leurs rentes mais de leur travail raquo et ajoute que
par ailleurs les produits financiers des CARPA sont localement insuffisants pour couvrir
les charges geacuteneacutereacutees par la gestion des dotations (CNB ndash 26 octobre 2013)
- Une majoration limiteacutee de la taxe speacuteciale sur les conventions drsquoassurance de protection
juridique (rapport ArnaudBeleval 2009) Cette voie est proposeacutee (au sein drsquoun eacuteventail)
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
24
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
22
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle repose sur lrsquoideacutee que tout contrat porte
en germe un conflit Le ministegravere du budget ne souhaite pas majorer ce droit inclus dans
lrsquoeacutenumeacuteration des laquo preacutelegravevements obligatoires raquo et impactant lrsquoactiviteacute drsquoassurance Par
ailleurs cette voie est preacutesenteacutee comme pouvant paradoxalement nuire agrave lrsquoassurance de
protection juridique encore en deacuteveloppement et en principe prioritaire sur le droit agrave lrsquoaide
juridictionnelle Cependant lrsquoAPJ est preacutesenteacutee comme surtout concerneacutee par des
contentieux qui ne recoupent pas le public de lrsquoAJ ce qui reacuteduit le paradoxe Elle devrait
ecirctre approfondie au regard de donneacutees preacutecises sur le rapport primes reccedilues au titre de
lrsquoAPJ sinistres indemniseacutes agrave ce titre
- Une extension du principe de mise des frais agrave la charge de celui qui perd son procegraves ou est
condamneacute avec notamment lrsquoinstitution au civil drsquoun droit fixe de proceacutedure comparable
agrave ce qui existe au peacutenal Initieacutee lors des travaux MAP par un repreacutesentant du CNB cette
voie peut se voir objecter le risque de limiter de fait lrsquoaccegraves agrave la justice par crainte de la
charge si lrsquoon perd Pour certains en outre la theacuteorie du droit admet que lrsquoissue drsquoun
procegraves peut ne pas reacutegler fondamentalement le partage des torts Cependant cette voie a
reccedilu un accueil favorable ou ouvert de tous les interlocuteurs professionnels avocats ou
magistrats rencontreacutes lors des travaux MAP Elle devrait donc ecirctre approfondie
- Un timbre sur la copie exeacutecutoire deacutelivreacutee agrave lrsquoissue du jugement Cette voie est suggeacutereacutee
(au sein drsquoun eacuteventail) par le Haut Conseil des Professions du Droit Elle pourrait se voir
opposer un parallegravele avec la CPAJ instaureacutee en 2011 au stade de la formation drsquoune
instance civile Cependant une diffeacuterence notable serait que le gagnant serait en fait seul
concerneacute et par ailleurs beacuteneacuteficiaire du jugement
Options
Il nrsquoappartient pas au preacutesent document de preacuteconiser le choix entre les diverses voies
reacutesumeacutees ci-dessus elles sont pour la plupart connues depuis longtemps elles reacutepondent en
majoriteacute agrave une quecircte de ressources mecircme sans lien manifeste avec les speacutecificiteacutes de lrsquoAJ
elles ont fait lrsquoobjet de discussions conduites par la sphegravere politique parallegravelement aux travaux
commandeacutes agrave la mission MAP De plus lrsquoobjectivation tregraves approfondie des paramegravetres et
incidences eacuteconomiques de chaque option aurait meacuteriteacute une mission en soi
On peut cependant vu les eacutechanges conduits suggeacuterer quelques pistes drsquoensemble
- Une deacutecision seacuterieuse devrait reposer sur des raisonnements et des estimations concernant
les paramegravetres drsquoeacutevolution drsquoensemble de lrsquoAJ drsquoici agrave quelques anneacutees en effet lrsquoenjeu
nrsquoest pas le mecircme srsquoil ne srsquoagit que de remplacer la CPAJ ou si au-delagrave on recalibre tout
le budget de lrsquoAJ les lois et lrsquoEurope peuvent eacutetendre certains champs de la deacutepense
mais on peut aussi ou non jouer agrave la baisse sur drsquoautres champs (les autres pays
occidentaux ne couvrent pas tous un spectre aussi large que celui de la France) les
plafonds de ressources peuvent ecirctre augmenteacutes ou non lrsquoorganisation collective des
avocats selon son rythme et ses modaliteacutes peut favoriser plus ou moins une gestion
eacuteconome de lrsquoAJ etc
- Pour un montant relativement faible au regard des finances publiques (de lrsquoordre de la
centaine de Meuro) on peut imaginer une source unique de financement nouveau drsquoautant
que les rationalisations diverses eacutevoqueacutees au fil du preacutesent rapport devraient quant agrave elles
si bien suivies ecirctre sources drsquoeacuteconomies croissantes on peut mecircme penser qursquoun apport
peacuterenne par la seule budgeacutetisation classique pourrait se justifier en ce cas plutocirct que de
23
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
25
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
compliquer le paysage financier de lrsquoAJ Si par contre on srsquooriente vers un budget
suppleacutementaire tregraves substantiel pour lrsquoAJ la diversiteacute mecircme des pistes sur la table incite
au panachage pour ne pas laquo victimiser raquo un seul type drsquoacteur eacuteconomique pour reacutepartir
la charge de faccedilon agrave la rendre la plus marginale possible par rapport agrave ses bases
- Enfin lrsquoaffichage et le deacutecompte de la ou des sources diversifieacutees de financement
appellera une peacutedagogie claire du concept de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo car celui-ci est
ressenti par les professions comme particuliegraverement abscons voire arbitrairexxxi
22 Faciliter la vie au quotidien des justiciables et des acteurs options en vue de
deacutecisions
Ce volet de la mission MAP a particuliegraverement beacuteneacuteficieacute de rencontres sur sites Celles-
ci font lrsquoobjet de fiches theacutematiques deacutetailleacutees jointes en annexe au preacutesent document
Quelques chiffres de contexte illustrent la situation actuelle le deacutelai de traitement des
demandes drsquoAJ formeacutees devant les BAJ est en moyenne nationale de 41 jours srsquoeacutetageant
selon les sites de 2 agrave 181 jours le taux de rejet des dossiers de demande est de 75
srsquoeacutetageant selon les sites de 15 agrave 26 le deacutelai de deacutelivrance aux avocats des attestations de
fin de mission (qursquoils devront produire agrave la CARPA pour se faire verser lrsquoAJ) est de 192 jours
mais ce chiffre nrsquoest pas probant car il remonte agrave la date drsquoattribution de lrsquoAJ sans qursquoon
dispose de reacutefeacuterence ulteacuterieure plus pertinente (ex date du jugement) Enfin 122 circulaires et
notes figurent actuellement sur le site intranet du ministegravere consacreacute agrave lrsquoAJ
La simplification du paysage concret de lrsquoAJ au quotidien doit concilier plusieurs
objectifs traduire un juste eacutequilibre entre le rapport qualiteacute prix de la gestion les inteacuterecirct du
justiciable ceux des juridictions et ceux des avocats mobiliser lrsquointeacuterecirct et la responsabiliteacute de
tous les acteurs magistrats et fonctionnaires des juridictions avocats mais aussi justiciables
eux-mecircmes mettre le traitement de lrsquoAJ au centre du meacutetier des juridictions crsquoest-agrave-dire le
souci de la qualiteacute du processus judiciaire
221 Systegravemes drsquoinformation et de communication pour sortir drsquoune situation
proche de lrsquoabandon un plan speacutecifique devrait ecirctre adopteacute drsquoici fin 2013 en
vue drsquoavanceacutees pratiques reacutealisables immeacutediatement ou agrave eacutechelle des 12
mois agrave venir
Analyses
La qualiteacute du systegraveme informatique traverse largement les sujets relevant de la vie de
lrsquoAJ au quotidien
Or aucune communication nrsquoexiste entre le logiciel AJWin qui sert la gestion des
demandes drsquoAJ par les BAJ et les applications informatiques des juridictions judiciaires des
services administratifs des cours dappel des juridictions administratives et des caisses des
regraveglements peacutecuniaires des avocats (CARPA) Si la cour de cassation dispose drsquoune
application unique (NOMOS) pour lrsquoensemble de ses activiteacutes peacutenales et civiles et
comprenant la gestion de lrsquoAJ pour le reste du monde judiciaire les eacutechanges entre les
diffeacuterents acteurs en matiegravere drsquoAJ ne peuvent pas actuellement se faire par voie eacutelectronique
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
29
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
De nombreux eacutechanges internes au ministegravere sont attesteacutes notamment agrave partir de 2010
mais leur eacutetat de non-aboutissement est frappant Sur ce sujet qui aurait meacuteriteacute un audit en soi
la mission MAP srsquoest du moins attacheacutee agrave rencontrer les principaux acteurs de ce dossier et a
constateacute lrsquoabsence agrave ce jour de mouvement nouveau la multiplication mecircme des obstacles de
coucirct et de temps avanceacutes pour faire eacutevoluer le dispositif actuel drsquoun cocircteacute lrsquoapplication AJwin
serait trop ancienne pour ecirctre adapteacutee aux besoins drsquoun autre cocircteacute lrsquointeacutegration de lrsquoAJ dans
les grands applicatifs laquo meacutetiers raquo civils et peacutenaux ne semble pas preacuteconiseacutee (notamment dans
le cadre du grand projet laquo Portalis raquo de refonte de la chaicircne civile) ndash mais la mission nrsquoa pu
avoir accegraves au dossier en cours drsquoarbitrage enfin on tend agrave renvoyer agrave lrsquoapplicatif Chorus
geacutereacute par le ministegravere du budget et peu propice aux interfaccedilages lrsquoobjectif du suivi strictement
financier de lrsquoAJ
Options
- Lrsquoautoriteacute politique est drsquoores et deacutejagrave appeleacutee agrave arbitrer drsquoici fin 2013 sur lrsquointeacutegration ou
non de lrsquoAJ dans la future application civile Portalis Cependant cette voie ne concerne
pas tous les domaines de lrsquoAJ et ne sera en tout cas pas opeacuterationnelle avant plusieurs
anneacutees Des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance sont donc neacutecessaires
- Le SADJAV envisagerait de se voir confier la maicirctrise drsquoouvrage drsquoun systegraveme
drsquoinformation et de gestion deacutedieacute agrave lrsquoAJ et agrave deacuteployer dans tous les BAJ y compris ceux
du Conseil drsquoEtat de la Cour de cassation et de la Cour nationale du droit drsquoasile Une
telle option appellerait naturellement deux preacutealables une concertation intense avec
toutes les parties inteacuteresseacutees en dehors du SADJAV (DSJ SDIT Conseil drsquoEtat Cour de
cassation voire les auxiliaires de justice notamment via lrsquoUNCA) lrsquoallocation au
SADJAV des compeacutetences requises pour la conduite drsquoune telle maicirctrise drsquoouvrage Par
ailleurs des progregraves agrave plus bregraveve eacutecheacuteance resteraient neacutecessaires
- Plusieurs pistes de progregraves agrave bregraveve eacutecheacuteance sont envisageables Tous les services (SDIT
DSJ SADJAV etc) insistent toutefois sur les conditions agrave garantir de seacutecuriteacute et de
respect des prescriptions de la CNIL Drsquoautre part ces eacutevolutions ont des coucircts alors
qursquoelles ne sont actuellement ni prioriseacutees ni budgeacuteteacutees
o Creacuteer des adresses eacutelectroniques structurelles dans tous les BAJ (la moitieacute seulement
en disposent agrave ce jour) et geacuteneacuteraliser leur utilisation pour reacutepondre aux besoins de
transmission des BAJ avec les greffes des juridictions les SAR et la chancellerie via
le RPVJ avec les avocats et les CARPA voire lrsquoUNCA via le RPVA et avec les
huissiers de justice via le RPSH permettre la communication par messagerie avec les
justiciables
o Connecter les CARPA au RPVA pour permettre les eacutechanges par adresses
eacutelectroniques structurelles des BAJ et modifier en conseacutequence la convention
nationale sur les eacutechanges eacutelectroniques entre les juridictions et les avocats afin de
reacutepondre aussi aux exigences des dispositions de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier 1978
relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
25
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
o En vue notamment de permettre le deacutepocirct des demandes drsquoAJ en ligne et sous reacuteserve
de la signature eacutelectronique concevoir et mettre en œuvre un site de calcul en ligne de
lrsquoaide juridictionnelle sur le portail public du ministegravere de la justice agrave lrsquoinstar drsquoautres
services publics en ligne drsquoabord pour permettre aux justiciables drsquoeacutevaluer leurs droits
en matiegravere drsquoaide juridictionnelle et ensuite de les faire valoir (actes drsquoeacutetat civil
bulletins numeacutero 3 du casier judiciaire documents drsquoidentiteacute preacute-plaintes peacutenales
etc) proceacuteder agrave une eacutetude de seacutecuriteacute pour eacutevaluer tous les risques
o Permettre aux greffes de toutes les juridictions judiciaires drsquoacceacuteder en lecture voire
en eacutecriture agrave lrsquoapplication AJwin des BAJ ndash comme crsquoest deacutejagrave le cas au profit des
juridictions administratives
Au total un plan speacutecifique drsquoameacutelioration par eacutetapes du systegraveme drsquoinformation
inteacuteressant lrsquoAJ devrait ecirctre arrecircteacute drsquoici la fin 2013 avec tout ou partie des pistes drsquoeacutevolution
ci-dessus en fonction drsquoarbitrages notamment budgeacutetaires agrave faire Quel que soit son degreacute
final drsquoambition ce plan devrait commencer agrave ecirctre deacuterouleacute degraves le deacutebut 2014
222 Du deacutepocirct drsquoune demande agrave lrsquoattestation de fin de mission (grandes eacutetapes)
2221 Le deacutepocirct de la demande drsquoAJ des simplifications sont prioritaires
en ce qui concerne les dossiers incomplets lrsquoenvoi drsquoaccuseacutes de
reacuteception la communication des demandes aux greffes des
juridictions
Analyses
Au niveau national la DSJ estime que plus de la moitieacute les dossiers de demande drsquoAJ
deacuteposeacutes par les justiciables ou par leurs avocats sont incomplets La mission MAP a constateacute
sur site des taux variables mais toujours importants (25 agrave 80) Le TGI de Lyon estime qursquoun
jour par mois et par agent est consacreacute agrave demander des piegraveces compleacutementaires Le coucirct
annuel de lrsquoenvoi de demandes de piegraveces compleacutementaires par lettre RAR dans le TGI drsquoune
ville de moyenne importance est de lrsquoordre de 50000 euro Faute de pratique de lrsquoeacutechange
eacutelectronique il y a des dysfonctionnements dans la communication des BAJ avec les
justiciables et dans lrsquoinformation aux juridictions de lrsquoexistence drsquoune demande drsquoAJ dans le
cadre drsquoune proceacutedure
Options
- Ameacuteliorer lrsquoinformation des justiciables par la voie du site internet du ministegravere par la
mise agrave disposition de plaquettes dans les juridictions par une plate-forme teacuteleacutephonique
de renseignements accessible par un numeacutero vert
- Doter immeacutediatement chaque BAJ drsquoune adresse eacutelectronique structurelle permettant
de proceacuteder aux eacutechanges neacutecessaires tant avec les avocats lesquels disposent tous
drsquoune adresse professionnelle eacutelectronique du RPVA qursquoavec les juridictions voire le
cas eacutecheacuteant les justiciables sous reacuteserve du respect de la loi ndeg 78-17 du 6 janvier
1978 relative agrave lrsquoinformatique aux fichiers et aux liberteacutes
- Corriger lrsquoimprimeacute cerfa de demande drsquoAJ sur divers points drsquoexactitude le simplifier
et le reacutediger dans un langage plus clair en concertation avec les utilisateurs
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
27
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
28
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
29
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
26
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Compleacuteter lrsquoimprimeacute par un champ permettant au demandeur de mentionner lrsquoadresse
eacutelectronique agrave laquelle il peut ecirctre joint ainsi que par un champ lrsquoinvitant agrave preacuteciser le
numeacutero du reacutepertoire geacuteneacuteral (ndeg RG) de lrsquoaffaire qui serait deacutejagrave engageacutee le cas
eacutecheacuteant
- Geacuteneacuteraliser le partenariat entre les barreaux et les chefs de juridiction notamment par
lrsquoeacutelaboration de protocoles avec des engagements reacuteciproques de bonnes pratiques
pour renforcer lrsquoefficaciteacute du traitement de lrsquoaide juridictionnelle
- Srsquoil semble preacutematureacute drsquoexiger le deacutepocirct ab initio drsquoun dossier complet sous peine de
caduciteacute de la demande on peut en tout cas deacutevelopper lrsquoenvoi des demandes de
piegraveces compleacutementaires par lettre simple ou sous forme deacutemateacuterialiseacutee En cas
drsquoincertitude sur la date de reacuteception drsquoun tel courrier privileacutegier une deacutecision de rejet
de la demande (susceptible de recours) par rapport agrave une constatation de la caduciteacute
En tout cas accompagner ces eacutevolutions drsquoun renforcement de la qualiteacute de lrsquoaccueil
du justiciable et de son information
2222 Le controcircle des piegraveces justifiant le droit sujet ancien
lrsquoharmonisation des pratiques reste neacutecessaire lrsquoaccegraves des BAJ aux
donneacutees deacutemateacuterialiseacutees drsquoautres administrations doit ecirctre
systeacutematiseacute lrsquoattribution de lrsquoAJ selon le mode alleacutegeacute dit de la
laquo commission drsquooffice raquo doit ecirctre reacuteserveacute aux proceacutedures peacutenales
drsquourgence au global une reacuteflexion se justifie sur lrsquoinvestissement
des BAJ dans le controcircle des ressources drsquoune part des
caracteacuteristiques de lrsquoaction pour laquelle lrsquoAJ est demandeacutee drsquoautre
part
Lrsquoharmonisation des pratiques de controcircle concerne notamment sous lrsquoeacutegide conjointe
du SADJAV et de la DSJ
- lrsquoappreacuteciation des titres de seacutejour produits par les demandeurs de nationaliteacute
eacutetrangegravere non ressortissants de lrsquounion europeacuteenne reacutesidant en France
- la prise en consideacuteration des ressources de lrsquoheacutebergeant dans le cas ougrave le
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle ne dispose pas personnellement drsquoun
logement mais reacuteside chez un membre de sa famille ou chez un tiers la prise
en consideacuteration des ressources des parents dans les proceacutedures concernant les
mineurs
- la preacutecision par lrsquoadministration centrale des conditions de prise en
consideacuteration des placements financiers et du patrimoine immobilier du
demandeur de lrsquoaide juridictionnelle
- la modification de lrsquoarticle 34 du deacutecret 1991 afin de preacuteciser que seul le RSA
laquo socle raquo dispense de la justification des ressources
- la sensibilisation des juridictions agrave lrsquoarticle 50 de la loi de 1991 (retrait drsquoAJ
pour notamment jugement deacuteclarant lrsquoaction abusive ou dilatoire ou pour
jugement conduisant agrave retour agrave meilleure fortune)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
La facilitation des controcircles de situation familiale et de niveau des ressources appelle
la systeacutematisation du recours par les BAJ agrave lrsquoapplication laquo CAFPRO raquo geacutereacutee par les
CAF et la possibiliteacute pour les BAJ drsquoacceacuteder aux fichiers fiscaux pour les non
allocataires de prestations geacutereacutees par les CAF et pour la veacuterification drsquoeacuteleacutements
patrimoniaux non apparents dans les avis drsquoimposition fournis aux BAJ Le SADJAV
souhaiterait que les BAJ se fondent sur le controcircle des ressources effectueacute par
lrsquoadministration fiscale ou par les organismes sociaux
Dans les proceacutedures juridictionnelles peacutenales 80 des admissions agrave lrsquoAJ suivent une
proceacutedure alleacutegeacutee qui retarde lrsquoexamen des ressources du justiciable agrave un moment
situeacute apregraves lrsquointervention de lrsquoavocat et qui degraves lors conduit agrave lrsquoattribution automatique
de lrsquoAJ Or seulement 14 des affaires sont jugeacutees selon la proceacutedure de comparution
immeacutediate Il est preacutevuxxxii
de renforcer le controcircle des ressources avant lrsquoaudience
dans les cas ne relevant pas de lrsquourgence avec un engagement des BAJ agrave statuer dans
un deacutelai eacutevitant agrave lrsquoavocat le risque drsquointervenir sans ecirctre finalement reacutetribueacute
De faccedilon plus geacuteneacuterale plusieurs acteurs rencontreacutes par la mission MAP ont fait valoir
que le controcircle en masse des droits drsquoaccegraves agrave lrsquoAJ relegravevent de conditions eacutetrangegraveres au
fond de meacutetier des juridictions qui ne sont de plus pas eacutequipeacutees en conseacutequence Ce
controcircle aboutit de toute faccedilon agrave un faible taux de rejet et geacutenegravere des deacutelais qui
preacutejudicient agrave la bonne administration de la justice mecircme (audiences retardeacutees ou
renvoyeacutees) Ils suggegraverent donc drsquoalleacuteger les controcircles en amont voire drsquoenvisager de
renverser le principe du controcircle des ressources de lrsquoa-priori vers lrsquoa-posteacuteriori par
voie de sondage agrave lrsquoinstar de la pratique des administrations financiegraveres ou sociales
En contrepartie il srsquoagirait de faire jouer plus effectivement lrsquoarticle 7 de la loi de 1991
qui en premiegravere instance et en appel exclut de lrsquoAJ la personne laquo dont lrsquoaction
nrsquoapparaicirct pas manifestement irrecevable ou deacutenueacutee de fondement raquo Cet examen nrsquoest
en pratique geacuteneacuteralement pas opeacutereacute alors qursquoil permet un filtre significatif au Conseil
drsquoEtat et agrave la Cour de cassation (pour une action en cassation la loi impose mecircme de
veacuterifier si le demandeur drsquoAJ preacutesente au moins un moyen seacuterieux de cassation)
Une telle reacuteflexion semble opportune mais sa mise en œuvre eacuteventuelle ne pourrait
srsquoimproviser notamment compte-tenu du caractegravere de masse des dossiers drsquoAJ devant
les tribunaux Outre des modifications textuelles elle suppose une forme de
reconversion du travail des BAJ un engagement de tous les magistrats drsquoune
juridiction au total la construction drsquoun vrai projet de juridiction Elle implique donc
une particuliegravere concertation au sein des juridictions et avec les avocats qui y œuvrent
2223 Lrsquoadmission laquo provisoire raquo agrave lrsquoAJ on peut envisager de supprimer
cette proceacutedure risqueacutee mais en contrepartie garantir un circuit
drsquoexamen des demandes drsquoAJ speacutecifique aux urgences
Analyses
Dans les cas durgence sous reacuteserve de lapplication des regravegles relatives aux
commissions ou deacutesignations doffice ladmission provisoire agrave laide juridictionnelle peut ecirctre
prononceacutee soit par le preacutesident du bureau ou de la section compeacutetente du BAJ soit par la
juridiction compeacutetente ou son preacutesident
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
29
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Si le preacutesident de la juridiction saisie admet provisoirement agrave lrsquoAJ sans eacuteleacutement probant
sur la situation du demandeur celui-ci peut voir ensuite sa demande rejeteacutee par le BAJ et se
trouver alors comme son avocat dans une situation inconfortable apregraves avoir cru obtenir
lrsquoAJ
En matiegravere drsquoappel lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ permet toutefois agrave lrsquoavocat de
formaliser la deacuteclaration drsquoappel dans le deacutelai de recevabiliteacute En effet la demande drsquoAJ
nrsquointerrompt pas le deacutelai drsquoappel sauf agrave lrsquooccasion drsquoune instance devant le Conseil drsquoEtat ou
une juridiction administrative statuant agrave charge de recours devant le Conseil drsquoEtat
Afin drsquoeacuteviter ces difficulteacutes inheacuterentes agrave lrsquoadmission provisoire qursquoelle soit prononceacutee
par le preacutesident de la juridiction ou par celui du BAJ certains bureaux ont mis en place en
liaison avec les barreaux un circuit speacutecifique permettant de statuer en urgence sur de telles
demandes pour les appels
Options
- Sous reacuteserve drsquoexpeacuterimentation supprimer lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoAJ mais
geacuteneacuteraliser un circuit speacutecifique en liaison avec les barreaux permettant de statuer
en urgence sur les demandes drsquoaide juridictionnelle pour exercer une voie de
recours ou lorsque lrsquoaudience doit se tenir moins drsquoun mois apregraves que le justiciable a
eu connaissance de sa date
- Aligner les effets de la demande drsquoAJ en matiegravere de suspension du deacutelai drsquoappel sur
le caractegravere suspensif de cette demande agrave lrsquoeacutegard des autres actions en justice
2224 Lrsquoattestation de fin de mission deacutelivreacutee par les greffes diverses
ameacuteliorations pratiques peuvent ecirctre immeacutediates
Analyses
Le paiement des missions accomplies par un avocat au titre de lrsquoAJ est effectueacute par la
CARPA apregraves communication par cet avocat de lrsquoattestation de fin de mission (AFM)
deacutelivreacutee par le greffier Lors de la deacutelivrance de lrsquoAFM le greffier exerce le controcircle du
service fait LrsquoAFM est donc agrave charge de lrsquoordonnateur un eacuteleacutement clef de la qualiteacute
comptable dans la gestion de lrsquoAJ
Les autres auxiliaires de justice sont reacutetribueacutes directement par les SAR sur preacutesentation
de meacutemoires transmis par les juridictions du ressort
Les travaux MAP ont fait ressortir des pratiques diverses sur la deacutelivrance de lrsquoAFM et
par ailleurs la suggestion de supprimer lrsquoAFM pour la remplacer par lrsquoenvoi direct agrave la
CARPA drsquoune copie du jugement
Options
Pour des raisons juridiques et pratiques il paraicirct difficile de remplacer la deacutelivrance
drsquoAFM par lrsquoenvoi des jugements mecircmes Cependant plusieurs ameacuteliorations sont suggeacutereacutees
- dans le tableau de lrsquoarticle 90 du deacutecret du 19 deacutecembre 1991 (calculs de la
reacutetribution due en fonction des proceacutedures) limiter le nombre de renvois afin de
faciliter sa lecture et preacuteciser certaines rubriques susceptibles drsquointerpreacutetation
29
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
29
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- donner des instructions afin que les greffes nrsquoutilisent que les formulaires drsquoAFM
inteacutegreacutes dans les applicatifs meacutetiers mettre agrave jour les formulaires drsquoAFM dans les
diffeacuterents applicatifs et supprimer ceux obsolegravetes
- lorsque la signature eacutelectronique sera effective lrsquoenvoi deacutemateacuterialiseacute des AFM aux
avocats allegravegera les tacircches du greffe
223 Pilotage de la simplification de lrsquoAJ pour tous ses acteurs pour une
deacutemarche drsquoensemble en faveur de la lisibiliteacute et de la communicationxxxiii
- Au niveau national unifier en un guide commun SADJAV DSJ Conseil drsquoEtat les
notes successives sur lrsquoAJ deacutejagrave mises en ligne agrave lrsquoadresse de ses acteurs locaux
Lrsquoassociation de toutes les parties concerneacutees agrave cet exercice sera bien sucircr requise
- A lrsquoinstar de bonnes pratiques observeacutees favoriser par conventions locales entre les
TGI et les barreaux voire les chambres deacutepartementales des huissiers de justice des
reacuteunions reacuteguliegraveres avec les chefs des TGI les directeurs de greffe les preacutesidents de
BAJ selon une freacutequence agrave deacuteterminer en fonctions des speacutecificiteacutes locales
analyser alors ensemble et reacutesoudre plus vite les difficulteacutes touchant agrave lrsquoinstruction
des demandes drsquoAJ Le CNB preacuteconiserait mecircme lrsquoeacutetablissement drsquoun protocole
national srsquoinspirant des protocoles deacutejagrave existants dans certains TGI
- Preacuteparer lrsquoensemble des changements qui seront retenus pour la gestion de lrsquoAJ par
une reacuteunion speacutecifique des chefs de cour drsquoappel responsables de la qualiteacute de
lrsquoadministration de la justice dans leurs ressorts
23 Favoriser lrsquoorganisation des acteurs options en vue de deacutecisions
231 Lrsquoadministration centrale de lrsquoEtat favoriser une gestion feacutedeacutereacutee de lrsquoAJ
par les diverses directions concerneacutees au ministegravere de la justice
Analyses
Rattacheacute au secreacutetariat geacuteneacuteral du ministegravere le programme 101 laquo Accegraves au droit et la
justice raquo recouvre la seule politique de fond confieacutee au SG par ailleurs responsable de
nombreuses et lourdes fonctions-support au beacuteneacutefice de tous les programmes de la mission
Justice Il en reacutesulte une certaine autonomie au quotidien du SADJAV ndash crsquoest drsquoailleurs le
chef de ce service et non le responsable du programme qui a eacuteteacute le coordonnateur de la
preacutesente eacutevaluation et qui a seul repreacutesenteacute le programme au comiteacute de pilotage
Or drsquoautres directions chargeacutees de politiques de fond sont tregraves directement concerneacutees
par lrsquoAJ la DACS en tant notamment que correspondante institutionnelle des professions
juridiques la DSJ en tant que gestionnaire des juridictions ougrave se laquo vit raquo largement lrsquoAJ les
services peacutenitentiaires et les services de police vivent eacutegalement lrsquoAJ
Des relations courantes existent eacutevidemment entre tous ces services Pourtant sur
nombre des thegravemes qui lui eacutetaient impartis la mission MAP a constateacute que lrsquoAJ domaine
complexe agrave enjeux transversaux mais financiegraverement sans commune mesure avec les gros
programmes du ministegravere (SJ AP et mecircme PJJ) est deacute-servie par la dispersion de ses centres
de haute responsabiliteacute
30
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
31
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
30
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Options
- La mission a envisageacute de proposer un sceacutenario de rattachement du programme 101
et du SADJAV agrave la direction des services judiciaires mais une telle eacutevolution semble
impossible en lrsquoeacutetat
Elle est en effet drsquoabord rejeteacutee par le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere celui-ci
estime que les domaines couverts (accegraves au droit en geacuteneacuteral AJ et aide aux victimes
en particulier) relegravevent de lrsquointer-ministeacuterialiteacute via la politique de la ville et qursquoil
appartient degraves lors au secreacutetariat geacuteneacuteral drsquoen assurer la conduite srsquoagissant du
ministegravere de la justice On pourrait cependant observer que nombre drsquoautres
politiques du ministegravere de la justice se traitent fondamentalement en inter-
ministeacuterialiteacute sans que les directions pilotes srsquoen trouvent dessaisies (politique
peacutenale et ministegravere de lrsquointeacuterieur politique de la PJJ et ministegravere des affaires
sociales) Le SADJAV insiste aussi sur la transversaliteacute des enjeux de lrsquoAJ
(SADJAV DACS DSJ DAP Conseil drsquoEtat hellip) qui justifierait la conduite de
cette politique par le secreacutetariat geacuteneacuteral Cependant on pourrait observer que toutes
les politiques de fond relevant du ministegravere de la justice revecirctent une forte
transversaliteacute inter-directionnelle et que le secreacutetariat geacuteneacuteral nrsquoen nrsquoest pas pour
autant investi ndash comme il lrsquoest en revanche naturellement srsquoagissant des grandes
politiques de laquo support raquo
En tout eacutetat de cause le directeur des services judiciaires se dit laquo non demandeur raquo
drsquoun positionnement sous son autoriteacute du programme 101 donc de lrsquoAJ et du
SADJAV la DSJ aurait en effet deacutejagrave assez agrave faire avec notamment la gestion elle
aussi lourde et complexe des frais de justice judiciaires
- On pourrait donc plutocirct suivre la suggestion du directeur des services judiciaires en
vue sans rien changer aux structures de mieux feacutedeacuterer concregravetement les forces par
une petite eacutequipe projet associant au sein SADJAV des agents temporairement mis
agrave disposition du secreacutetariat geacuteneacuteral par la DSJ pour la conduite des chantiers
drsquointeacuterecirct commun inteacuteressant lrsquoAJ Cette deacutemarche serait favoriseacutee par la perspective
prochaine du regroupement sur un site unique de services centraux du ministegravere
aujourdrsquohui geacuteographiquement disperseacutes
- Cet axe pourrait se prolonger par lrsquoinstitution de rencontres reacuteguliegraveres et
institutionnelles avec les grands autres partenaires du programme DACS ministegravere
des finances professions du droit
232 La gestion financiegravere de lrsquoAJ la concentration de la gestion au niveau
national degraves 2014 fait consensus au-delagrave les acteurs eacutetudieront en 2014
lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune deacuteleacutegation plus large agrave la profession des avocats
Analyses
La mission MAP nrsquoa pu qursquoesquisser les eacutechanges sur le mode de gestion financiegravere de
lrsquoAJ La prioriteacute en ce domaine est de stabiliser pour 2014 un paysage tregraves eacutevolutif ces
derniegraveres anneacutees Drsquoautre part un rapport sur lrsquoAJ est prochainement attendu de la Cour des
comptes qui devrait fournir des eacuteleacutements particuliegraverement autoriseacutes srsquoagissant de
lrsquoorganisation financiegravere
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On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
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Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
On se borne donc ici agrave rappeler quelques points
Au-delagrave de la maicirctrise des grandes masses par le SADJAV la gestion financiegravere de lrsquoAJ
en 2013 fait appel agrave plusieurs acteurs les SAR des cours drsquoappel pour la deacuteleacutegation de
dotations aux CARPA (avocats) et pour le regraveglement individuel des autres auxiliaires les
CARPA pour le regraveglement individuel des avocats sur la base des dotations reccedilues de lrsquoEtat
lrsquoUNCA pour la reacutepartition aux barreaux sur instructions du CNB du produit de la CPAJ et
plus geacuteneacuteralement pour la feacutedeacuteration informatique et statistique sur la gestion impartie aux
CARPAxxxiv
Lrsquointermeacutediaire des cours drsquoappel pour lrsquoallocation des dotations classiques (hors
CPAJ) aux CARPA qui a remplaceacute en 2010 un systegraveme drsquoallocation nationale est critiqueacute
par les avocats comme source de retard dans les paiements qui leurs sont ducircs De leurs cocircteacute
les cours ne voient guegravere drsquointeacuterecirct agrave assurer cette gestion
Le rapport de la Cour des comptes sur les CARPA en 2008 nrsquoexprimait pas de reacuteserve
fondamentale et drsquoautre part lrsquoUNCA srsquoavegravere pour le ministegravere de la justice un partenaire
efficace Pour autant lrsquoorganisation de la profession des avocats pour la gestion de lrsquoAJ qui
lui est impartie fait lrsquoobjet de reacuteflexions dans divers rapports publics et en son propre sein - en
particulier quant agrave lrsquoeacuteventualiteacute qui excegravede le sujet de lrsquoAJ de regrouper les CARPA par cour
drsquoappel ou au moins leurs fonds drsquoAJ pour plus drsquoefficience en treacutesorerie
Tout le pan particulier de la gestion de la CPAJ institueacutee en 2011 disparaicirctra avec la
suppression de celle-ci deacutecideacutee pour 2014 Cette expeacuterience courte a cependant montreacute la
possibiliteacute drsquoune gestion financiegravere davantage deacuteleacutegueacutee
Au-delagrave encore plusieurs rapports - dont ceux du CNB - proposent de changer
fondamentalement de systegraveme et de constituer un fonds de gestion de lrsquoAJ administreacute
conjointement par lrsquoEtat et par les professions Cette orientation srsquoinscrit toutefois dans le
cadre du souhait drsquoune reacuteforme drsquoensemble de lrsquoAJ avec majoration forte de ses ressources
(et donc de ses deacutepenses) et diversification de leur provenance en plus du budget de lrsquoEtat
Plusieurs chefs de cour drsquoappel enfin suggegraverent de passer complegravetement la gestion de
lrsquoAJ aux professions inteacuteresseacutees et de les en rendre complegravetement responsables dans le cadre
drsquoenveloppes tregraves globaliseacutees
Options
Dans le cadre des eacutechanges MAP un groupe speacutecifique et appeleacute agrave perdurer a reacuteuni des
repreacutesentants du SADJAV du ministegravere des finances et de lrsquoUNCA On propose de retenir
leur deacutemarche de travail progressive comme suit
- Degraves 2014 la gestion de creacutedits de lrsquoAJ sera reconcentreacutee agrave lrsquoadministration centrale
du ministegravere (versement direct des dotations aux CARPA par le SADJAV)
- Durant 2014 un plan de travail sera conduit par le groupe pour approfondir
lrsquoopportuniteacute et preacuteciser les conditions et garanties eacuteventuelles drsquoune eacutevolution
consistant agrave externaliser plus largement au CNB et agrave lrsquoUNCA la gestion technique
des fonds drsquoAJ (versement des dotations aux CARPA par le CNB via lrsquoUNCA
comme pour la CPAJ en 2011 2013)
32
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
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LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
37
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Les sceacutenarios drsquoeacutevolutions plus fondamentaux ne pourraient ecirctre approfondis que dans
le cadre drsquoune approche drsquoensemble sur lrsquoAJ son reacutegime et son budget Il faudrait penser
alors agrave prendre en points de comparaison quant aux raisonnements (toutes proportions gardeacutees
quant aux masses) de grands reacutegimes de gestion laquo participative raquo tels que ceux de la seacutecuriteacute
sociale ou ceux de fonds agricoles
233 Lrsquoorganisation des avocats pour les missions drsquoAJ expeacuterimenter avec des
barreaux volontaires une gestion plus rationnelle des compeacutetences et des
creacutedits
Analyses
Loin de partir de rien une rationalisation accrue de la profession des avocats pour les
missions drsquoAJ est cependant neacutecessaire en vue drsquoun objectif drsquoensemble produire la
meilleure qualiteacute de deacutefense peacutenale comme civile agrave la plus correcte reacutetribution pour lrsquoavocat
au plus correct coucirct pour lrsquoEtat Plus preacuteciseacutement la rationalisation se justifie agrave plusieurs
titres
- Parce que le systegraveme de reacutetribution des interventions des avocats est erratique
dualiteacute de reacutegime laquo AJ raquo stricte laquo aide agrave lrsquointervention raquo dans lrsquoAJ laquo stricte raquo
le baregraveme en UV est lui-mecircme erratique (ex 4 UV pour lrsquohospitalisation sans
consentement 50 pour le divorce par consentement mutuel pour un avocat
deacutefendant 2 eacutepoux) au titre de la garde agrave vue le systegraveme est irrationnel et confus
(ex seul le dernier avocat intervenant est reacutetribueacute) or la future directive
europeacuteenne laquo Accegraves agrave lrsquoavocat raquo sur lrsquoaudition libre devrait susciter une activiteacute
nouvelle qursquoil faudra assurer en quantiteacute et en qualiteacute dans un cadre budgeacutetaire de
lrsquoEtat contraint
Tout ceci engendre des injustices Une organisation plus globale de la reacutetribution
par lrsquoEtat (via le barreau) permettrait de reacutetablir certains eacutequilibres sans deacuterive
globale de la deacutepense
- Parce qursquoil faut systeacutematiser les conditions de la qualiteacute via des speacutecialisations des
formations (juridique et technique comme au contact avec les publics speacutecifiques
pris en charge agrave lrsquoAJ) des mutualisations de moyens un encadrement collectif
etc Or selon les matiegraveres les organisations speacutecifiques favoriseacutees par lrsquoEtat en vue
de la qualiteacute sont tregraves eacuteclateacutees dualiteacute injustifieacutee sur le fond entre Protocoles
drsquoorganisation de la deacutefense peacutenale (laquo article 91 raquo) et laquo Conventions
drsquoorganisation GAV raquo les premiers sont relativement peu nombreux (41) de
vrais sujets sont exclus des deux systegravemes expulsions locatives coproprieacuteteacutes en
difficulteacute lutte contre lrsquohabitat indigne hospitalisation sans consentement hellip
Tout ceci engendre complications et lourdeurs trous et dispariteacutes qursquoil faut
reacutesorber
- Parce que la forte concentration des missions drsquoAJ sur un petit nombre drsquoavocats
justifie un cadre speacutecifique pour la seacutecurisation et lrsquoefficience de ceux-ci
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
37
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
33
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Lrsquoassembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013xxxv
a ouvert des pistes importantes
autour drsquoun principe de conventionnement avec leurs barreaux drsquoavocats volontaires restant
libeacuteraux agrave temps incomplet et pour une dureacutee limiteacutee des mutualisations entre barreaux
proches sont envisageacutees Le CNB preacuteconise drsquoexpeacuterimenter en ce sens Toutefois cette
eacutevolution est preacutesenteacutee comme indissociable drsquoun doublement du budget de lrsquoAJ et drsquoune
reacuteforme radicale de son mode de gestion
La Confeacuterence des bacirctonniers tout en eacutetant solidaire du CNB insiste sur le caractegravere
volontaire des expeacuterimentations envisageacutees
Les syndicats drsquoavocats rencontreacutes par la mission MAP ont des positions contrasteacutees La
FNUJA rejette le principe de ces conventionnements laquo AJ raquo par crainte drsquoorienter de jeunes
avocats vers une voie unique de quasi-salariat qui les empecirccherait drsquoacceacuteder agrave un cabinet
classique et de remise en cause du libre choix de lrsquoavocat Le SAF voit au contraire dans une
organisation collective lrsquooccasion pour de jeunes avocats de se lancer dans un cadre seacutecuriseacute
et drsquoy acqueacuterir pendant quelques mois ou anneacutees des compeacutetences parfois pointues qui leurs
serviront par la suite lors drsquoun retour agrave temps complet en cadre plus traditionnel
Options
Il serait souhaitable de parvenir agrave dissocier le sujet de lrsquoorganisation de la profession
pour lrsquoAJ drsquoune part les sujets plus vastes drsquoune reacuteforme geacuteneacuterale de lrsquoAJ dans le cadre drsquoun
budget accru drsquoautre part A deacutefaut des positions risquent de se figer sans profit Le scheacutema
proposeacute aux acteurs est drsquoexpeacuterimenter pour une remise agrave plat progressive dans le cadre des
contraintes budgeacutetaires de lrsquoEtat Plusieurs degreacutes drsquoambition sont envisageables
- A minima refondre totalement le systegraveme pour la garde agrave vue Dans les barreaux
expeacuterimentaux toutes les missions agrave ce titre seraient assureacutees par des avocats
conventionneacutes avec leur barreau et reacutemuneacutereacutes forfaitairement au temps passeacute sur
les GAV (selon des modaliteacutes que le barreau fixerait srsquoagissant notamment des
sujeacutetions speacuteciales nuit distance) LrsquoEtat deacutelegraveguerait aux barreaux expeacuterimentaux
une dotation globale Pour le calibrage des dotations globales il faudrait utiliser le
travail de releveacute des charges reacuteelles sur la GAV conduit en 2013 par le SADJAV
sur un eacutechantillon de CARPA (il pourrait ne pas ecirctre exclu de solliciter aussi le
ministegravere de lrsquointeacuterieur directement responsable des modaliteacutes de la garde agrave vue)
Le barreau de Lyon soutenu par lettre des chefs de cour du 16 juillet 2013 semble
inteacuteresseacute agrave entrer dans ce type de deacutemarche sur la base drsquoun projet qursquoil a lui-
mecircme construit
- Au-delagrave pour drsquoautres barreaux volontaires (etou pour les mecircmes) eacutetendre le
champ des protocoles laquo art 91 raquo actuellement limiteacutes agrave lrsquoorganisation de la
deacutefense peacutenale agrave des matiegraveres civiles sensibles (hospitalisation drsquooffice
expulsions locatives hellip) et au besoin ameacuteliorer agrave cette occasion le systegraveme des
protocoles Dans ce cas un financement devrait ecirctre trouveacute pour compleacuteter la
majoration de la dotation Etat (20 maximum sur les contentieux actuellement
couverts) LrsquoEtat devrait donc mobiliser toutes les instances CDADxxxvi
politique
de la ville mairies et conseils geacuteneacuteraux voire des aides du SG-MAP
Les travaux MAP ont fait apparaicirctre un inteacuterecirct pour ces theacutematiques dans des
ressorts tels que Lille Bobigny ou Montpellier ndash mais lrsquoattente drsquoune
revalorisation financiegravere preacutealable des actes est nettement exprimeacutee
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
34
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
- Au-delagrave encore pour un ensemble de matiegraveres civiles et peacutenales choisies par le
barreau reacutemuneacuterer les avocats intervenant au titre de lrsquoAJ forfaitairement au temps
passeacute (plus des moyens drsquointeacuterecirct collectif en formations locaux etc) Dans ce cas
la dotation deacuteleacutegueacutee par lrsquoEtat reacutemunegravererait des barreaux et non plus des avocats
- Pour lrsquoensemble il faudrait se fonder sur des analyses de besoins au titre de
lrsquoaccegraves au droit produites par les CDAD donc en eacutetroite association les chefs de
juridiction preacutesidents de ces instances
La mission MAP propose que ces pistes drsquoeacutevolution soient approfondies
institutionnellement degraves lrsquoautomne 2013
24 Construire un projet drsquoensemble pour lrsquoAJ options en vue de deacutecisions
241 Analyses
Selon les analyses et propositions drsquooptions eacutevoqueacutees ci-dessus le travail conduit mi-
2013 pour la MAP sur une liste de sujets impartis devrait favoriser sur ceux-ci la prise de
deacutecisions immeacutediate ou lrsquoengagement drsquoapprofondissements cibleacutes en vue de deacutecisions
Cependant ces thegravemes bien que tregraves divers restent parcellaires
Ils devraient ecirctre mis en relation entre eux et relieacutes agrave bien drsquoautres thegravemes reacutecurrents -
champ des contentieux couverts relation AJ enjeux du procegraves montant de la reacutetribution des
avocats au titre de lrsquoAJ relation entre lrsquoAJ et les sujets plus vastes des alternatives au procegraves
ou des deacutejudiciarisations voire encore de lrsquoorganisation professionnelle drsquoensemble des
avocats La revendication reacutecurrente drsquoun laquo doublement du budget de lrsquoAJ raquo qui regroupe
toute la matiegravere appelle des eacutechanges agrave la fois tregraves techniques et tregraves strateacutegiques plus
objectiveacutes
242 Options une task-force de suivi de la MAP au surplus une confeacuterence
drsquoensemble reliant tous les sujets de lrsquoAJ
En tout eacutetat de cause une petite task-force (eacutequipe-projet) devrait ecirctre constitueacutee en
2013 2014 pour assurer la mise en œuvre et le suivi des eacutevolutions deacutecideacutees dans le
cadre de la MAP Sous lrsquoeacutegide naturelle du SADJAV cette eacutequipe devrait inclure des
repreacutesentants de la direction des services judiciaires de la direction des affaires civiles
et du sceau des responsables de et en juridictions ainsi que des bacirctonniers enfin bien
sucircr une repreacutesentation institutionnelle de la profession
Il y aurait au surplus du sens agrave prolonger le travail MAP dans un autre cadre par un
travail collectif drsquoensemble permettant de deacutecider pour lrsquoeacuteteacute 2014 drsquoun veacuteritable
projet global sur lrsquoAJ de reacutepondre ainsi fondamentalement aux multiples rapports
institutionnels et professionnels deacutejagrave produits ou attendus drsquoici la fin 2013 et au total
de la sortir pour de bon du laquo milieu du gueacute raquo
35
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
37
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
38
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 MANDAT ET ACTEURS DE LA MISSION
Annexe 11 Lettre de mission
Annexe 12 Cahier des charges
Annexe 13 Cadre institutionnel de la mission
Annexe 14 Personnes rencontreacutees et reacuteunions niveau national sur sites
ANNEXE 2 RESUME DES OPTIONS DrsquoEVOLUTION
ANNEXE 3 OBSERVATIONS THEMATIQUES DETAILLEES
Annexe 31 Les systegravemes drsquoinformation et la deacutemateacuterialisation
Annexe 32 Le deacutepocirct de la demande drsquoaide juridictionnelle
Annexe 33 Le controcircle des conditions drsquoadmission agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 34 Lrsquoadmission provisoire agrave lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 35 Les commissions drsquooffice (DEF)
Annexe 36 Les deacutecisions drsquoaide juridictionnelle totale et partielle
Annexe 37 Les meacutecanismes opeacuterant un retour sur lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 38 La deacutelivrance de lrsquoattestation de fin de mission et le paiement des
auxiliaires de justice
Annexe 39 Lrsquoorganisation et le pilotage des bureaux de lrsquoaide juridictionnelle
Annexe 310 Lrsquoorganisation de la profession drsquoavocat pour lrsquoexercice des missions au
titre de lrsquoaide juridictionnelle
ANNEXE 4 DOSSIER DOCUMENTAIRE
Annexe 41 Le scheacutema de lrsquoAJ
Annexe 42 Tableau de synthegravese de lrsquoAJ
Annexe 43 Plafonds de ressources 2013
Annexe 44 Valeur drsquoune mission type pour les plus grandes proceacutedures
Annexe 45 Rapports preacute-existants concernant lrsquoaide juridictionnelle
36
Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
37
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
Annexe 46 La notion de laquo preacutelegravevement obligatoire raquo
Annexe 47 Etude comparative sur lrsquoaccegraves au droit (SAEI) 20122013
Annexe 48 Accegraves au droit assembleacutee geacuteneacuterale du CNB des 2223 mars 2013
Annexe 49 Aide juridictionnelle communication de lrsquoassociation CLCV
ANNEXE 5 LETTRE DU CNB SUR LE RAPPORT MAP-AJ (26 OCTOBRE 2013)
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IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
37
IGSJ Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) Novembre 2013 Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
i La politique de lrsquoaide juridictionnelle est confieacutee agrave la Mission Justice Programme 101 action 01 Le responsable du
programme est le secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice Au sein du secreacutetariat geacuteneacuteral le service plus preacuteciseacutement en
charge est le Service de lrsquoaccegraves au droit et agrave la justice et de lrsquoaide aux victimes (SADJAV)
ii Source BAJ et UNCA 915563 admissions par les BAJ agrave lrsquoAJ au sens strict (1egravere partie de la loi) + 190612 personnes ont
beacuteneacuteficieacute de lrsquo laquo aide agrave lrsquointervention de lrsquoavocat raquo (3egraveme partie de la loi)
iii Source UNCA interventions au titre de la partie 1 de la loi et interventions au titre de la partie 3 les deux nombres ne
srsquoadditionnent pas les comptes eacutetant tenus distinctement et un mecircme avocat pouvant intervenir aux deux titres
iv En annexe 5 lettre du preacutesident du Conseil National des Barreaux (26 octobre 2013) agrave la responsable
opeacuterationnelle du rapport MAP-AJ
v Dans les contraintes du preacutesent rapport on ne deacutetaille pas les speacutecificiteacutes du systegraveme en matiegravere de justice administrative
vi En annexe 41 scheacutema deacutetailleacute
vii Toujours au sens large des premiegravere et troisiegraveme parties de la loi Encore y a-t-il drsquoautres textes plus particuliegraverement
cibleacutes sur tel ou tel aspect du reacutegime de lrsquoAJ
viii Rapport Seacutenat 2007 (M du Luart) Drsquoapregraves lrsquoobservatoire du CNB en 2012 4129 des avocats de France ont reacutealiseacute au
moins une mission drsquoaide juridictionnelle (AJ au sens strict)
ix Source ANAAFA (Association nationale drsquoassistance administrative et fiscale des avocats)
x En 2012 779895 missions drsquoAJ au sens strict ont eacuteteacute reacutetribueacutees pour un montant total HT de 23638499531euro (UNCA)
140897 personnes ont eacuteteacute assisteacutees en garde agrave vue ou en retenue douaniegravere pour un montant total de reacutetribution verseacutees de
39781352euro HT (UNCA)
xi Source CNB
xii En 2009 rapport au BNC des missions drsquoAJ au sens strict de la 1egravere partie de la loi de 1991 Ce rapport eacutetait de 7 au
niveau national avec de grands eacutecarts (ex 05 agrave Paris 47 agrave Saint Omer)
xiii Dans lrsquoattente drsquoune exploitation des travaux drsquoobjectivation initieacutes par la mission MAP on peut eacutevoquer des chiffres
eacutetablis en 2010 par le prestataire de la DSJ lors des eacutetudes laquo Lean raquo en 2009 la dureacutee des affaires avec AJ dans les
chambres de la famille de trois cours drsquoappel eacutetait supeacuterieure de 2 agrave 3 mois
xiv En annexe 47 Etude comparative SAEI 2012 2013
xv Liste des rapports 2007 Seacutenat - comm des lois (M du Luart) 2008 Cour des comptes (la gestion des CARPA) et Seacutenat ndash
comm des lois (M du Luart) 2009 Commission Darrois (les professions du droit) et rapport Beleval CE Arnaud CC
2011 AN ndash comm des lois (MGosselin Mme Pau-Langevin) 2012 Confeacuterence nationale contre la pauvreteacute et pour
lrsquoinclusion sociale (GT Accegraves aux droits et aux biens essentiels minimas sociaux ndash B Fragonard
xvi Avocats aux Conseils notaires huissiers de justice administrateurs et mandataires judiciaires greffiers des tribunaux de
commerce commissaires priseurs judiciaires et depuis juillet 2013 avocats via la Confeacuterence des Bacirctonniers
xvii Ex la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
xviii Les fondamentaux du volume de la deacutepense et donc du financement agrave trouver sont
- le niveau du plafond de ressources agrave ne pas deacutepasser par les justiciables
- le montant des sommes payeacutees par lrsquoEtat aux avocats intervenant agrave ce titre
- le champ mateacuteriel couvert par le systegraveme en fonction de la leacutegislation civile et peacutenale
- le plus ou moins grand recours effectif agrave leurs droits par les beacuteneacuteficiaires potentiels de lrsquoaide juridictionnelle totale ou
partielle
- la plus ou moins grande rigueur dans la gestion du systegraveme par ses responsables notamment par le jeu des textes concernant
la subsidiariteacute le rejet le retrait la reacutecupeacuteration
xix En annexe 43 Tableau des plafonds de ressources et montants de lrsquoAJP
xx Source SAEI (juillet 2013)
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57
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Novembre 2013 Modernisation de lrsquoaction publique (MAP) IGSJ
Evaluation de la gestion de lrsquoaide juridictionnelle ndash Rapport de diagnostic
xxi Le SAF et le CLCV M Meacutezard seacutenateur en charge avec Mme Joissains drsquoune mission drsquoinformation sur lrsquoAJ a de son
cocircteacute estimeacute lors de son entrevue avec la mission MAP que cet aspect de lrsquoeacutevolution de lrsquoAJ est essentiel
xxii Source SADJAV
xxiii Il y a aussi sur lrsquoAPJ des analyses comparatives dans des revues de grand public Ex Mieux vivre votre argent (deacutecembre
2012) compare les prestations et prix preacutevus par une dizaine de contrats drsquoAPJ en relevant une grande diversiteacute notamment
quant au divorce
xxiv Qui suppose de publier un deacutecret preacutepareacute lrsquoeacuteconomie estimeacutee est de lrsquoordre de 6 Meuro
xxv Lrsquoeacuteconomie correspondant agrave un taux de 8 est de lrsquoordre de 15Meuro Le preacutesident de la Confeacuterence des Bacirctonniers
intervenant au colloque organiseacute par le Haut Conseil des professions du droit le 10 juillet 2013 sur le financement de lrsquoAJ
estimait que le jeu de laquo lrsquoarticle 37 raquo pouvait passer laquo de marginal agrave principal raquo
xxvi Et les recettes effectivement recouvreacutees de 15 Meuro
xxvii La recette attendue de ce dispositif pour lrsquoEtat est de lrsquoordre de 5 Meuro
xxviii Favorisaient clairement Avocats (CNB mars 2013) et Huissiers de justice ou admettaient Notariat plus reacuteserveacute mais
ouvert si cette voie eacutetait compleacuteteacutee par drsquoautres ndash cf rapport avril 2013 du HCPD dont le notariat est membre
xxix Les notaires notamment observant qursquoil y a paradoxe agrave taxer les actes plus reacuteguliegraverement garantis
xxx Congregraves des notaires de France Visite au BAJ de Paris
xxxi En annexe 46 fiches techniques sur les preacutelegravevements obligatoires
xxxii Economie estimeacutee de 4 Meuro
xxxiii La fiche deacutetailleacutee en annexe 39 eacutevoque par ailleurs une possible clarification du positionnement des tribunaux
administratifs au regard des BAJ dans le sens du passage agrave une indeacutependance complegravete ce sujet meacuteriterait un
approfondissement avec le Conseil drsquoEtat que les deacutelais de la mission MAP ne lui ont pas permis de conduire
xxxiv On ne peut entrer ici dans la situation particuliegravere du Barreau de Paris au regard de ces organisations
xxxv En annexe 48 le texte de cette reacutesolution et du rapport joint de la commission Accegraves au droit du CNB
xxxvi La loi de 1991 incite agrave les faire participer aux expeacuteriences art 54 al 2 et art 57