Tematsko izvješće Program osnovnih plaćanja za poljoprivrednike – u operativnom smislu ide u pravom smjeru, ali ima ograničen učinak na pojednostavnjenje, usmjeravanje i konvergenciju razina potpore
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)
HR 2018. BR. 10
Revizorski tim U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes. Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće zaduženo za područje održive uporabe prirodnih resursa, kojim predsjeda član Suda Phil Wynn Owen. Reviziju je predvodio član Suda João Figueiredo. Voditelj radnog zadatka bio je Sven Kölling. Revizorski tim činili su zamjenici voditelja radnog zadatka Blanka Happach i Jan Huth te Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos i Anžela Poliulianaitė.
Slijeva nadesno: Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos, Blanka Happach, Jan Huth, Sven Kölling, João Figueiredo, Anžela Poliulianaitė
2
SADRŽAJ
Odlomak
Pokrate
Pojmovnik
Sažetak I. – XIII.
Uvod 1. – 22.
Ključni elementi programa osnovnih plaćanja 8. – 16.
Izračun i dodjela prava iz programa osnovnih plaćanja 17. – 20.
Uloge Komisije i država članica u uvođenju programa jedinstvenih plaćanja 21. – 22.
Opseg revizije i revizijski pristup 23. – 25.
Opažanja 26. – 73.
Kontrolni sustavi posjećenih država članica uvelike su ublažili rizik od netočnog izračuna i dodjele prava iz programa osnovnih plaćanja, no određene odluke država članica mogle bi predstavljati osobite izazove za neke agencije za plaćanja 26. – 33.
Većina država članica uspješno se nosila s izazovima i, u cjelini, u plaćanjima iz programa osnovnih plaćanja za poljoprivrednike nije bilo značajne stope pogreške… 26. – 28.
… no u nekim su slučajevima vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja netočne, izračunane tek okvirno ili na temelju procjena… 29.
… i neke posjećene agencije za plaćanja naišle su na osobite poteškoće 30. – 33.
Komisija je prikladno poduprla uvođenje programa osnovnih plaćanja, ali je pred tijela za ovjeravanje mogla postaviti i dodatne zahtjeve 34. – 41.
Općenito gledajući, Komisija je uspješno nadzirala postupak provedbe i pružala opsežne smjernice… 34.
… ali države članice nisu dostavile sve informacije o praćenju 35.
Općenito gledajući, revizijama koje je provela sama Komisija ostvareni su dobri rezultati… 36. – 37.
… ali je pred tijela za ovjeravanje mogla postaviti i dodatne zahtjeve 38. – 41.
3
Određena pravila za izračun i mogućnosti koje su odabrale države članice mogu doprinijeti složenosti, povećati administrativno opterećenje nacionalnih uprava i omogućiti nekim poljoprivrednicima ostvarivanje neočekivane dobiti 42. – 48.
Nekim pravilima za utvrđivanje prava iz programa osnovnih plaćanja bili su propisani složeni izračuni 42. – 43.
Mogućnosti koje odaberu države članice mogu dovesti do znatnih opterećenja za nacionalne uprave… 44. – 46.
… a neki poljoprivrednici mogli su ostvariti neočekivanu dobit znatnim smanjenjem veličine svojih poljoprivrednih gospodarstava 47. – 48.
Cilj novih pravila bio je poboljšati usmjeravanje potpore, no ta su pravila bila tek djelomično djelotvorna 49. – 63.
Novim pravilima uvedeni su uvjeti za posebne provjere određenih kategorija podnositelja zahtjeva za dodjelu potpore… 49. – 51.
… i neke države članice ostvarile su dobre rezultate… 52. – 53.
… međutim, provedba je bila tek djelomično djelotvorna te je dovela do znatnog administrativnog opterećenja… 54. – 55.
… i mogla dovesti do različitog postupanja prema sličnim podnositeljima zahtjeva 56.
Od 2018. države članice mogu odlučiti pojednostavniti kriterije ili obustaviti primjenu „negativnog popisa” 57.
Novim pravilima proširene su kategorije zemljišta za koje se može isplatiti potpora… 58.
… te je državama članicama omogućeno poduzimanje mjera za smanjenje rizika od spekulativnih potraživanja … 59.
… ali je ujedno došlo do ozbiljnih problema u provedbi 60. – 63.
Reformom ZPP-a iz 2013. ostvaren je pomak prema ujednačenijoj raspodjeli potpore po hektaru te je i dalje teško odrediti učinkovitost potpore dohotku poljoprivrednika u okviru programa osnovnih plaćanja 64. – 73.
Reforma zajedničke poljoprivredne politike iz 2013. zamišljena je kao pomak prema ujednačenijoj potpori po hektaru… 64. – 65.
… ali većina država članica odabrala je mogućnost djelomične konvergencije… 66. – 69.
4
… i dalje je teško utvrditi učinkovitost potpore dohotku poljoprivrednika u okviru programa osnovnih plaćanja 70. – 73.
Zaključci i preporuke 74. – 85.
Prilog I. – Gornje granice proračuna za program osnovnih plaćanja u razdoblju 2015. – 2020.
Prilog II. – Modeli provedbe programa osnovnih plaćanja
Prilog III. – Uvođenje koncepta „aktivnog poljoprivrednika”
Odgovori Komisije
5
POKRATE
BPS program osnovnih plaćanja
EU Europska unija
GU glavna uprava
ha hektar
IAKS integrirani administrativni i kontrolni sustav
LPIS sustav za identifikaciju zemljišnih parcela
SAPS program jedinstvenih plaćanja po površini
SPS program jedinstvenih plaćanja
UFEU Ugovor o funkcioniranju Europske unije
WTO Svjetska trgovinska organizacija
ZPP zajednička poljoprivredna politika
6
POJMOVNIK
Agencija za plaćanja: tijelo države članice nadležno za upravljanje plaćanjima poljoprivrednih
potpora.
Aktivni poljoprivrednik: poljoprivrednici koji obavljaju minimalnu aktivnost na zemljištu koje se
prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj ili čija poljoprivredna djelatnost nije
marginalna. Države članice imaju veliku slobodu pri utvrđivanju detaljnih kriterija. Podnositelji
zahtjeva moraju moći dokazati da imaju ovlasti za donošenje odluka, dobitke i financijske rizike
povezane s poljoprivrednom djelatnošću na svakoj zemljišnoj parceli za koju su podnijeli zahtjev za
prava na plaćanje.
Izravna plaćanja (DP): programi potpora za poljoprivrednike koje se isplaćuju iz Europskog fonda za
jamstva u poljoprivredi, koji se često naziva „prvim stupom” ZPP-a. Osnovna im je namjena pružanje
potpore dohotku poljoprivrednika, ali bi ujedno trebali doprinijeti ostvarivanju drugih ciljeva
povezanih s uporabom zemljišta, kao što su zaštita tla, povećanje bioraznolikosti te ublažavanje
klimatskih promjena. Utvrđena je nacionalna gornja granica proračuna za svaku državu članicu.
Konvergencija: postupak prilagodbe prava na plaćanje ravnopravnijim vrijednostima po hektaru. Do
2019. prava na plaćanje prilagodit će se nacionalnoj ili regionalnoj prosječnoj vrijednosti (unutarnja
konvergencija). Istodobno će se prilagoditi vrijednost prava na plaćanje iz programa osnovnih
plaćanja kao posljedica odluke EU-a kojom se nastoji ostvariti ravnopravnija raspodjela izravne
potpore među državama članicama (vanjska konvergencija).
Nacionalna rezerva: svaka država članica upravlja nacionalnom rezervom za potrebe dodjele prava
na plaćanje ponajprije novim poljoprivrednicima i poljoprivrednicima u posebnim situacijama.
Nacionalna rezerva obuhvaća razliku između nacionalne gornje granice programa jedinstvenih
plaćanja i ukupne vrijednosti dodijeljenih prava na plaćanje.
Negativni popis: popis poduzeća ili djelatnosti kao što su zračne luke, vodoopskrbna poduzeća,
agencije za nekretnine, trajni sportski i rekreativni tereni koji se ne smatraju „aktivnim
poljoprivrednicima” osim ako mogu dokazati da njihove poljoprivredne djelatnosti nisu marginalne.
Neočekivana dobit: dobit koja se pojavljuje neočekivano, primjerice zbog izmjena zakonodavstva.
Plaćanje za ekologizaciju: plaćanja po površini za prakse koje povoljno utječu na okoliš i klimu.
7
Poljoprivredna djelatnost: (1) proizvodnja, uzgoj ili sadnja poljoprivrednih proizvoda i držanje stoke
za potrebe uzgoja; (2) održavanje poljoprivrednog zemljišta u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj ili
(3) provođenje minimalne aktivnosti, definirane od strane država članica, na poljoprivrednim
površinama koje se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj.
Poljoprivrednik: fizička ili pravna osoba, ili skupina fizičkih ili pravnih osoba, bez obzira na pravni
status dodijeljen takvoj skupini i njezinim članovima na temelju nacionalnog prava, čije se
poljoprivredno gospodarstvo nalazi na području EU-a i koja obavlja poljoprivrednu djelatnost.
Poljoprivredno gospodarstvo: sve jedinice koje se upotrebljavaju za poljoprivredne djelatnosti i
kojima upravlja poljoprivrednik, a koje se nalaze na teritoriju iste države članice.
Pravo na plaćanje („pravo iz programa osnovnih plaćanja”): prenosivo pravo na temelju kojeg
aktivni poljoprivrednik može ostvariti isplatu navedenog iznosa potpore ako uz pravo prijavi i hektar
prihvatljivoga poljoprivrednog zemljišta.
Program jedinstvenih plaćanja: program potpore dohotku poljoprivrednika koja je odvojena od
proizvodnje i uvedena reformom ZPP-a iz 2003. Za ostvarivanje prava na izravna plaćanja
poljoprivrednici su morali imati prava na plaćanje te ih „aktivirati” zajedno s prihvatljivim
poljoprivrednim zemljištem.
Program osnovnih plaćanja (BPS): program potpore osnovnom dohotku poljoprivrednika, koji se
temelji na pravima na plaćanje. Za ostvarivanje prava na izravna plaćanja, poljoprivrednici moraju
„aktivirati” svoja prava na plaćanje zajedno s prihvatljivim poljoprivrednim zemljištem. Potpora ne
ovisi o poljoprivrednoj proizvodnji i dohotku („odvojena je od njih”).
Proizvodno nevezana potpora: potpora koja nije povezana s proizvodnjom određenog
poljoprivrednog proizvoda.
Reforma ZPP-a iz 1992.: prva velika reforma ZPP-a („MacSharryjeva reforma”) koja je dovela do
smanjenja interventnih cijena u sektoru govedine i sektoru ratarskih kultura. Da bi se nadoknadili
očekivani gubitci dohotka, reformom su uvedena izravna plaćanja za proizvođače ratarskih kultura te
za stavljanje zemljišta izvan uporabe (na ugaru).
Reforma ZPP-a iz 2003.: reformom je uvedeno odvajanje izravnih plaćanja od poljoprivredne
proizvodnje radi poboljšanja tržišne usmjerenosti poljoprivrednika, a plaćanja su bila uvjetovana
ispunjavanjem osnovnih standarda u pogledu održavanja zemljišta, zaštite okoliša, sigurnosti hrane,
zdravlja životinja i biljaka te dobrobiti životinja (poznato kao višestruka sukladnost).
8
Reforma ZPP-a iz 2013.: u reformi su navedena tri cilja politike (održiva proizvodnja hrane, održivo
upravljanje prirodnim resursima i djelovanja u području klime te uravnotežen teritorijalni razvoj), pri
čemu se u prvom izričito navodi dohodak od poljoprivrede. Njome se nastavilo odvajanje izravnog
plaćanja od proizvodnje uvedeno reformom ZPP-a iz 2003.
Sporazum WTO-a o poljoprivredi: postignut u okviru Urugvajskog kruga pregovora u razdoblju
1986. – 1994. kada su se države članice Svjetske trgovinske organizacije (WTO) dogovorile da
poboljšaju pristup tržištu i smanje subvencije kojima se narušava trgovina u poljoprivrednom sektoru.
Uštede zbog ekonomije veličine: sposobnost poljoprivrednika da smanje prosječne troškove
proizvodnje povećavajući obrađene površine.
Zajednička poljoprivredna politika (ZPP): europska politika usmjerena na održivu proizvodnju hrane,
stabilizaciju poljoprivrednih tržišta, dohodak poljoprivrednika, dostupnost opskrbe hranom, održivo
upravljanje prirodnim resursima i djelovanje u području klime te uravnotežen teritorijalni razvoj
ruralnih područja.
9
SAŽETAK
I. Reformom zajedničke poljoprivredne politike iz 2013. uveden je novi program
osnovnih plaćanja (BPS) za poljoprivrednike, koji se primjenjuje u 18 država članica1.
Program osnovnih plaćanja, kao i njegova preteča – program jedinstvenih plaćanja (SPS), ima
za cilj pružiti potporu osnovnom dohotku poljoprivrednika te time doprinijeti održivoj
proizvodnji hrane u EU-u bez nepovoljnog utjecanja na odluke o proizvodnji. S godišnjim
rashodima od otprilike 18 milijardi eura koji su raspodijeljeni na približno četiri milijuna
poljoprivrednika, to je najveći program potpore dohotku poljoprivrednika u EU-u.
II. Glavno revizijsko pitanje u ovom izvješću bilo je jesu li Komisija i države članice
odabrale pravi smjer za program osnovnih plaćanja. Sud je zaključio da program u
operativnom smislu ide u pravom smjeru, ali da je njegov učinak na pojednostavnjenje,
usmjeravanje i konvergenciju razina potpore ograničen.
III. Nacionalna tijela morala su uložiti znatne napore u uvođenje programa osnovnih
plaćanja, ali se kontrolnim sustavima posjećenih država članica uvelike ublažio rizik od
netočnog izračuna i dodjele prava. U plaćanjima izvršenima u okviru programa osnovnih
plaćanja općenito nije bilo značajne stope pogreške. Međutim, u nekim su slučajevima
vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja i tijekom 2017. još bile netočne, izračunane
tek okvirno ili na temelju procjena, a neke agencije za plaćanja koje je Sud posjetio naišle su
na osobite poteškoće.
IV. Komisija je u tom procesu pružala državama članicama opsežne smjernice. Usprkos
pojašnjenjima, države članice nisu uvijek dosljedno tumačile posebna pravila za izračun te
nisu dostavile Komisiji sve informacije o praćenju. Općenito gledajući, revizijama koje je
provela sama Komisija ostvareni su dobri rezultati, ali pred tijela za ovjeravanje mogla je
postaviti i dodatne zahtjeve.
1 Belgija, Danska, Njemačka, Irska, Grčka, Španjolska, Francuska, Hrvatska, Italija, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Austrija, Portugal, Slovenija, Finska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina. Preostale države članice, koje su pristupile EU-u 2004. ili 2007., primjenjuju sličan, ali prijelazan program – program jedinstvenih plaćanja po površini (SAPS).
10
V. Jedno od vodećih načela reforme ZPP-a iz 2013. bilo je pojednostavnjenje. Složena
pravila EU-a o programu osnovnih plaćanja i prihvatljivom zemljištu sadržavala su brojne
mogućnosti i iznimke u pogledu provedbe programa. Pravila za izračun i mogućnosti koje su
odabrale države članice nisu uvijek išli u prilog pojednostavnjenju, nego su katkad doprinosili
složenosti, povećavali administrativno opterećenje nacionalnih uprava i omogućavali nekim
poljoprivrednicima ostvarivanje neočekivane dobiti.
VI. Reformom ZPP-a iz 2013. uveden je negativni popis čija je svrha isključiti korisnike čija
primarna djelatnost nije poljoprivreda. Primjena tog popisa bila je tek djelomično
djelotvorna, mogla je uzrokovati različito postupanje prema sličnim podnositeljima zahtjeva
te je dovela do znatnog administrativnog opterećenja agencija za plaćanja. S obzirom na te
poteškoće, Vijeće i Parlament složili su se da od 2018. države članice mogu odlučiti hoće li
smanjiti kriterije kojima podnositelji zahtjeva mogu dokazati svoj status „aktivnog
poljoprivrednika” ili obustaviti primjenu „negativnog popisa”.
VII. Reformom su proširene i kategorije zemljišta za koje se može isplatiti potpora te je
državama članicama omogućeno poduzimanje mjera za smanjenje rizika od spekulativnih
potraživanja. Međutim, pri pokušaju boljeg usmjeravanja potpore na poljoprivredna
zemljišta došlo je do ozbiljnih problema u provedbi.
VIII. Reformom ZPP-a iz 2013. ostvaren je pomak prema ravnopravnijim razinama potpore
po hektaru. U pravilu, u okviru reforme sva prava na plaćanje aktivirana 2019. godine u
državi članici ili u regiji trebala bi imati jednaku jediničnu vrijednost, ali samo je šest od
18 država članica odabralo tu mogućnost za cijeli svoj teritorij ili njegov veći dio, a do
2020. godine tu će mogućnost primjenjivati i sedma država članica. Odstupajući od
navedenoga, drugim državama članicama bilo je omogućeno da pri izračunu vrijednosti
prava na plaćanja koja bi poljoprivrednici trebali imati 2019. godine uzmu u obzir povijesne
čimbenike. Određene odluke država članica znatno su utjecale na stupanj preraspodjele
potpore, a poljoprivrednici su u nekim slučajevima mogli zamrznuti izrazito visoke razine
potpore koje su proizašle iz prethodnih razina subvencije.
IX. Potporom iz programa osnovnih plaćanja, koji je u osnovi povezan s površinama,
pogoduje se većim poljoprivrednim gospodarstvima. Zbog oblika tog programa Komisija
11
očekuje da će reforma ZPP-a iz 2013. dovesti do povećanja kapitalizacije potpore u cijenama
zemljišta, što pogoduje vlasnicima poljoprivrednog zemljišta.
X. Potpora iz programa osnovnih plaćanja važan je izvor dohotka za brojne
poljoprivrednike, ali obilježena je određenim ograničenjima koja proizlaze iz same njezine
naravi. Njome se ne uzimaju u obzir tržišni uvjeti, uporaba poljoprivrednog zemljišta ili
pojedinačne okolnosti poljoprivrednog gospodarstva i ona se ne temelji na analizi
cjelokupnog dohotka poljoprivrednika.
XI. Cilj jamčenja primjerenog životnog standarda poljoprivrednika koji je predviđen
Ugovorom i opći cilj ZPP-a u vezi s održivom proizvodnjom hrane i dohotkom
poljoprivrednika još nisu pretočeni u mjerljive ciljne vrijednosti te ne postoji ni osnovna
vrijednost s kojom bi se mogli usporediti postignuti rezultati.
XII. Kad je riječ o postojećem programu osnovnih plaćanja koji se primjenjuje do
2020. godine, Sud je Komisiji iznio niz preporuka o izračunu i dodjeli prava iz programa
osnovnih plaćanja, rješavanju pitanja odgovarajuće provedbe ključnih kontrola koje obavljaju
agencije za plaćanja, sustavima Komisije za slanje informacija državama članicama i ulozi
tijela za ovjeravanje.
XIII. Kad je riječ o izradi njezinih prijedloga za sljedeće programsko razdoblje, Sud je
preporučio Komisiji da analizira čimbenike koji utječu na dohodak svih skupina
poljoprivrednika, njihove potrebe u pogledu potpora dohotku i vrijednost javnih dobara koje
poljoprivrednici proizvode te da se predložene mjere od samog početka povezuju s
odgovarajućim operativnim ciljevima i osnovnim vrijednostima s kojima se može usporediti
uspješnost potpore.
12
UVOD
1. Povećanje poljoprivredne produktivnosti, a time i jamčenje primjerena životnog
standarda poljoprivrednika, ključni su ciljevi Ugovora i jedno od najvažnijih pitanja zajedničke
poljoprivredne politike (ZPPP).2 Do 1992. godine ZPP je bio usmjeren na podupiranje
zajamčenih cijena (interventne cijene) za poljoprivredne proizvode. To je dovelo do znatne
prekomjerne proizvodnje i nerazmjernog rasta rashoda EU-a. Reformom ZPP-a iz 1992.
smanjene su interventne cijene za žitarice i govedinu, a veća poljoprivredna gospodarstva
obvezala su se da dio svojeg zemljišta ostave na ugaru. Kako bi se nadoknadili očekivani
gubitci dohotka koji su bili posljedica pada cijena žitarica i govedine, proizvođači su primili
izravna plaćanja koja su bila vezana za zasijanu površinu ili broj životinja. Ukupna razina
potrošnje bila je ograničena regionalnim ili nacionalnim gornjim granicama za taj sektor.
2. Reformom ZPP-a iz 2003. nije se mijenjala ukupna razina izravne potpore, ali je uveden
sustav potpore dohotku poljoprivrednika povezan s poljoprivrednim površinama, ali bez
obveze proizvodnje („odvajanje”), poznat kao program jedinstvenih plaćanja (SPS). Sličan, ali
privremen program odvajanja, program jedinstvenih plaćanja po površini (SAPS), bio je
dostupan za poljoprivrednike država članica koje su 2004. i 2007. pristupile EU-u. Kako je
potpora u različitim poljoprivrednim sektorima bila uspješno integrirana u program
jedinstvenih plaćanja, taj je program postao najveći program potpore dohotku
poljoprivrednika na razini EU-a.
3. U okviru prethodnih aktivnosti Suda na programu jedinstvenih plaćanja utvrđeno je da
se tim programom jamči određena razina potpore dohotku i da se poljoprivrednicima daje
sloboda da proizvode ono za čime postoji potražnja na tržištu. Međutim, Sud je utvrdio i
nepreciznost u pogledu načina na koji su definirani ključni pojmovi kao što su
„poljoprivrednik”, „prihvatljivo zemljište” i „poljoprivredna djelatnost”. Sud je preporučio da
se potpora usmjeri na „aktivne poljoprivrednike”, da se jasnije definiraju prihvatljivo
zemljište i poljoprivredna djelatnost te da se izračun prava na plaćanje temelji na
2 Vidi članak 39. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL C 326, 26.10.2012., str. 47.).
13
trenutačnim uvjetima uzgoja u različitim regijama.3 Ujedno je utvrdio da program
jedinstvenih plaćanja sadržava pogreške u izračunu i propuste unutarnje kontrole u
državama članicama i preporučio agencijama za plaćanja da isprave pogreške i donesu jasne
postupke koji bi obuhvaćali djelotvorne provjere pouzdanosti podataka na kojima se temelje
izračuni i točnosti prava na plaćanje.4
4. Reformom ZPP-a iz 2013. nastavio se sustav proizvodno nevezane potpore, ali uz blago
smanjenje ukupnog proračuna dostupnoga za izravna plaćanja za razdoblje 2014. – 2020.5
Njome je uvedena nova struktura izravnih plaćanja poljoprivrednicima koja se sastoji od
programa osnovnih plaćanja (BPS)6, koja je otvorena i za države članice koje su uvele SAPS,
plaćanja za poljoprivredne prakse korisne za klimu i okoliš7 te potporu za mlade
poljoprivrednike.8 Osim toga, države članice mogu iskoristiti niz mogućnosti za koje očekuju
da će bolje usmjeriti potporu na poljoprivrednike u sektorima ili regijama s gospodarskim
poteškoćama ili na manja poljoprivredna gospodarstva.
5. Program osnovnih plaćanja stupio je na snagu godine podnošenja zahtjeva 2015. (s
plaćanjima financiranima iz proračuna EU-a za 2016.), a trenutačno ga primjenjuje 18 država
članica9. To je najveći program izravne potpore poljoprivrednicima u EU-u, za koji se godišnje
izdvaja 18 milijardi eura i koji se u cijelosti financira iz proračuna EU-a. Godine 2015.
3 Tematsko izvješće br. 5/2011 „Program jedinstvenih plaćanja (SPS): što se treba poduzeti kako bi se poboljšalo dobro financijsko upravljanje”.
4 Tematsko izvješće br. 8/2014 „Je li Komisija djelotvorno upravljala uključivanjem proizvodno vezane potpore u program jedinstvenih plaćanja?”.
5 Prilog II. Uredbi (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 347, 20.12.2013., str. 608.).
6 Glava III. poglavlje 1. odjeljak 1. Uredbe (EZ) br. 1307/2013.
7 Takozvana „plaćanja za ekologizaciju”; članak 43. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
8 Članak 50. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
9 Belgija, Danska, Njemačka, Irska, Grčka, Španjolska, Francuska, Hrvatska, Italija, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Austrija, Portugal, Slovenija, Finska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina. Ostale države članice i dalje će primjenjivati program jedinstvenih plaćanja po površini.
14
približno 4 milijuna poljoprivrednih gospodarstava primalo je potporu u okviru programa
osnovnih plaćanja. Na temelju odluka država članica o načinu dodijele nacionalne gornje
granice proračuna za različite programe izravne potpore Komisija svake godine izračunava
iznose raspoložive za potporu u okviru programa osnovnih plaćanja, čime se jamči isplata
maksimalnog raspoloživog proračuna poljoprivrednicima.10 Stoga se udio potpore u okviru
programa osnovnih plaćanja u ukupnim izravnim plaćanjima EU-a može znatno razlikovati
među državama članicama (vidi sliku 1.).
Slika 1. – Udio potpore u okviru programa osnovnih plaćanja u izravnim plaćanjima EU-a po državama članicama za 2015.
Izvor: Europski revizorski sud.
6. Pravnim okvirom EU-a za reformu ZPP-a iz 2013. definira se održiva proizvodnja hrane
kao opći cilj izravne potpore.11 Program osnovnih plaćanja, kao i njegova preteča – program
jedinstvenih plaćanja, ima za cilj pružiti potporu osnovnom dohotku poljoprivrednika bez
10 Vidi prilog I.
11 Članak 110. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (SL L 347, 20.12.2013., str. 549.).
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Druga izravna plaćanja
Ekologizacija
BPS
15
nepovoljnog utjecaja na odluke o proizvodnji.12 Time bi se trebala osigurati sigurnosna mreža
za poljoprivrednike izložene velikoj promjenjivosti tržišnih cijena za njihove proizvode i stoga
pomoći stabilizirati njihove prihode, omogućujući im pritom da donose odluke o proizvodnji
na temelju tržišne potražnje. S obzirom na to da je to program proizvodno nevezane
potpore, neovisan je o poljoprivrednoj proizvodnji te je stoga u skladu s međunarodnim
trgovinskim sporazumima.13
7. Potpora se isplaćuje ako je ispunjena obveza održavanja poljoprivredne površine u
stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj. Programom se stoga pomaže očuvati potencijal
poljoprivredne proizvodnje EU-a te se izbjegava napuštanje zemljišta. Poljoprivredna
gospodarstva koja primaju potporu moraju udovoljavati minimalnim standardima održavanja
kako bi se zajamčili dobri poljoprivredni i ekološki uvjeti zemljišta te moraju poštovati
određene obveze koje se odnose na sigurnost hrane, zdravlje životinja i bilja te dobrobit
životinja na gospodarstvu (višestruka sukladnost). To bi trebalo doprinijeti postizanju drugih
općih ciljeva ZPP-a povezanih s uporabom zemljišta, kao što su zaštita tla, bioraznolikost i
ublažavanje klimatskih promjena.
Ključni elementi programa osnovnih plaćanja
8. Pristup potpori u okviru programa osnovnih plaćanja dodjeljuje se onim
poljoprivrednicima koji imaju prava na plaćanja („prava iz programa osnovnih plaćanja”).
Svako pravo daje svojem nositelju prijenosno pravo na godišnju isplatu određenog iznosa
potpore u okviru programa osnovnih plaćanja ako uz pravo prijavi i hektar prihvatljivog
poljoprivrednog zemljišta („aktivacija”). To u načelu obuhvaća sva obradiva zemljišta, trajne
travnjake i zemljišta pod trajnim nasadom. Maksimalna ukupna vrijednost svih prava iz
12 Vidi uvodnu izjavu 24. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike i o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (SL L 270, 21.10.2003., str. 1.).
13 Sporazum WTO-a o poljoprivredi (SL L 336, 23.12.1994., str. 22).
16
programa osnovnih plaćanja u određenoj regiji ili državi članici sadržana je u utvrđenoj
gornjoj granici proračuna.
9. Prihvatljivost za program osnovnih plaćanja (i posjedovanje prava iz programa osnovnih
plaćanja) ujedno je i preduvjet koji poljoprivrednici moraju ispuniti da bi primili druga izravna
plaćanja, kao što su plaćanje za „ekologizaciju”, preraspodjela plaćanja14 i plaćanje za mlade
poljoprivrednike. Većina država članica odabire plaćanje za „ekologizaciju”, a mnoge i
„plaćanje za mlade poljoprivrednike” kao utvrđeni postotak vrijednosti prava na plaćanje
koja su aktivirali podnositelji zahtjeva. To znači da pogrešna dodjela prava iz programa
osnovnih plaćanja (u smislu vrijednosti ili broja) utječe i na točnost plaćanja u okviru drugih
programa izravne potpore.
10. Program osnovnih plaćanja namijenjen je poljoprivrednicima. Poljoprivrednici su
definirani kao sve fizičke ili pravne osobe ili skupine fizičkih ili pravnih osoba koje obavljaju
poljoprivrednu djelatnost kojom proizvode poljoprivredne proizvode, održavaju
poljoprivredno zemljište u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj ili provode minimalne
aktivnosti na poljoprivrednim površinama koje se prirodno održavaju u stanju pogodnom za
ispašu ili uzgoj.
11. Od 2015. godine nadalje, kako bi se zajamčilo da se potpora više usmjerava na „aktivne
poljoprivrednike”, određena poduzeća koja bi mogla biti uključena u gospodarenje
zemljištem, ali čija je poslovna namjena bila tek marginalno usmjerena na poljoprivrednu
djelatnost – kao što su zračne luke, željeznička poduzeća, vodoopskrbna poduzeća, agencije
za nekretnine ili osobe koje upravljaju trajnim sportskim i rekreativnim terenima – i koja su
primila izravna plaćanja u iznosu koji prelazi prag koji su utvrdile države članice15, morala su,
ako su se prijavila za potporu, dokazati da su njihove poljoprivredne djelatnosti bile znatne.
Države članice imale su pravo donijeti stroža pravila dodavanjem drugih poduzeća na popis
ili općim isključivanjem svih osoba čije poljoprivredne djelatnosti čine tek neznatan dio
14 Članak 41. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
15 Članak 9. stavci 2. i 4. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
17
njihove ukupne gospodarske djelatnosti ili čije se glavne poslovne aktivnosti nisu sastojale od
obavljanja poljoprivrednih djelatnosti.
12. U skladu s bivšim programom jedinstvenih plaćanja, vrijednosti prava plaćanja u većini
država članica ovise o vrijednosti povijesnih proizvodno vezanih plaćanja potpore koju je
svaki poljoprivrednik primio u određenom referentnom razdoblju16. Zbog toga bi se
pojedinačne razine potpore po hektaru mogle znatno razlikovati među različitim
poljoprivrednicima ovisno o njihovim povijesnim razinama potpore17.
13. Reformom ZPP-a iz 2013. nastojalo se ukloniti ili barem smanjiti te povijesne sastavnice
u vrijednostima prava na plaćanje tijekom vremena i približiti ih jedinstvenim vrijednostima
po hektaru najkasnije do 2019. godine („unutarnja konvergencija”). Kako bi se izbjegle
negativne financijske posljedice za poljoprivrednike, države članice mogle bi zadržati
povijesnu sastavnicu u vrijednosti prava na plaćanje nakon 2019. To je značilo da će se
vrijednost povijesnih plaćanja poljoprivrednicima u okviru prethodnih, povezanih programa
potpore i dalje odražavati na vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja sve do sljedeće
reforme ZPP-a. Međutim, kako je navedeno u odlomku 67. u nastavku, učinak tih razlika bit
će smanjen u razdoblju do 2019.
14. U razdoblju od 2016. do 2019. doći će do daljnjih promjena iznosa sredstava dostupnih
za program osnovnih plaćanja jer će se nacionalne gornje granice smanjivati ili povećavati
(„vanjska konvergencija”)18.
16 To su u pravilu bila prosječna proizvodno vezana plaćanja koja su poljoprivrednici primili u razdoblju 2000. – 2002.
17 Većina država članica izračunava prava na plaćanje u okviru programa jedinstvenih plaćanja isključivo na temelju povijesnih plaćanja. Za pojedinosti vidi prilog I. tematskom izvješću br. 5/2011 „Program jedinstvenih plaćanja (SPS): što se treba poduzeti kako bi se poboljšalo dobro financijsko upravljanje”.
18 Druge su prilagodbe moguće ako države članice odluče preusmjeriti dodjelu izravnih plaćanja na posebne programe, npr. ako im treba veća (ili manja) potpora mladim poljoprivrednicima. U tom slučaju države članice moraju linearno smanjiti (ili povećati) vrijednost svih prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja.
18
15. Države članice mogle su odabrati jedan od triju osnovnih modela za utvrđivanje
vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja (vidi sliku 2.):
Slika 2. – Osnovni modeli za provedbu programa osnovnih plaćanja
Paušalni iznos u 2015.
Sva prava iz programa osnovnih plaćanja u državi članici (ili regiji) imaju istu vrijednost.
Potpuna konvergencija prema paušalnom iznosu do 2019. (ili 2020.)
Poljoprivrednici dobivaju prava iz programa osnovnih plaćanja na temelju svojeg pojedinačnog
referentnog iznosa za 2014. godinu. Do 2019. ta će vrijednost biti prilagođena jedinstvenom
paušalnom iznosu.
Djelomična konvergencija do 2019.
Države članice morale su zajamčiti da do 2019. godine svako pravo iz programa osnovnih
plaćanja iznosi najmanje 60 % odgovarajuće nacionalne ili regionalne prosječne jedinične
vrijednosti. To povećanje vrijednosti financiraju oni poljoprivrednici koji imaju iznadprosječnu
vrijednost prava iz programa osnovnih plaćanja. Države članice mogu ograničiti smanjenje
prava iz programa osnovnih plaćanja tih poljoprivrednika na 30 %.
Izvor: Europski revizorski sud.
16. Države članice imale su različite mogućnosti za provedbu programa osnovnih plaćanja u
okviru njegovih osnovnih modela. Tim je mogućnostima državama članicama omogućeno da
utvrde nacionalne preferencije za razinu na kojoj žele primijeniti program (nacionalna ili
regionalna), da izračunaju referentne iznose za poljoprivrednike i vrijednosti njihovih prava iz
programa osnovnih plaćanja, da odluče kako bolje usmjeriti potporu na „aktivne
poljoprivrednike” i kako odrediti površinu prihvatljivu za dodjelu prava programa osnovnih
plaćanja19.
19 Vidi prilog II. za mogućnosti koje su izabrale države članice.
19
Izračun i dodjela prava iz programa osnovnih plaćanja
17. Države članice morale su utvrditi prava iz programa osnovnih plaćanja za 2015. te ih
dodijeliti poljoprivrednicima. Također su morale izdvojiti određeni iznos raspoloživih
proračunskih sredstava u nacionalnoj rezervi kako bi dodijelili prava iz programa osnovnih
plaćanja mladim poljoprivrednicima, poljoprivrednicima koji tek započinju poljoprivrednu
djelatnost ili poljoprivrednicima u posebnim situacijama20.
18. U pravilu, u svim modelima programa osnovnih plaćanja broj prava na plaćanje
dodijeljenih poljoprivrednicima bio je jednak broju prihvatljivih poljoprivrednih hektara koje
su oni obrađivali 2015. Vrijednost je ovisila o konkretnom modelu programa osnovnih
plaćanja koji je odabrala država članica ili regija. Ako su države članice već primijenile
paušalni model programa osnovnih plaćanja 2015., svi poljoprivrednici u određenoj regiji
primili su prava iz programa osnovnih plaćanja po istoj jediničnoj vrijednosti po hektaru (vidi
sliku 3.).
Slika 3. – Elementi za izračun prava iz programa osnovnih plaćanja (paušalni model)
Izvor: Europski revizorski sud.
20 Npr. kako bi se spriječilo napuštanje zemljišta ili u slučajevima više sile ili iznimnih okolnosti.
Paušalna vrijednost po hektaru
Gornja granica izravnih plaćanja za 2019.
Ukupna poljoprivredna površina 2015.*)
Nacionalna rezervaNacionalna rezerva
*) Bez površ ine za koju su dodijeljena prava na plaćanje iz nacionalne rezerve
Gornja granica BPS-a za 2015.
Pravo na plaćanje
Vanjska konvergencija
20
19. U onim državama članicama koje su se odlučile za model konvergencije programa
osnovnih plaćanja, odnosno koje 2015. godine nisu primjenjivale jedinstvene vrijednosti po
hektaru, nacionalna tijela načelno su svoje izračune temeljila na sljedećih šest elemenata
(vidi sliku 4.)21:
- ukupna prihvatljiva poljoprivredna površina u 2015. za sve „aktivne poljoprivrednike” u
određenoj državi članici ili regiji
- poljoprivredna površina prihvatljiva u 2015. za svakog pojedinog podnositelja zahtjeva
- pojedinačni referentni iznos za 2014. podnositelja zahtjeva za 2015.22
- ukupni referentni iznosi za 2014. za sve „aktivne poljoprivrednike” prijavljene 2015.
- nacionalne ili regionalne gornje granice koje su se za program osnovnih plaćanja
primjenjivale 2015.
- nacionalna ili regionalna ciljna vrijednost (nacionalni ili regionalni prosjek) za 2019.
21 Članci 24. – 26. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
22 To su u načelu bila izravna plaćanja koja je poljoprivrednik primio 2014. ili vrijednosti prava iz programa jedinstvenih plaćanja u njegovu vlasništvu.
21
Slika 4. – Elementi za izračun prava iz programa osnovnih plaćanja (konvergencijski modeli)
Izvor: Europski revizorski sud.
20. Svim modelima konvergencije zajedničko je obilježje da su agencije za plaćanja država
članica morale utvrditi pojedinačnu referentnu vrijednost za svakog poljoprivrednika i
rješavati pitanja u pogledu promjena osobne situacije poljoprivrednika kao što su spajanja,
podjela ili prijenos zemljišta, koje su se pojavile u razdoblju od 2014. do 2015. Da bi se
izbjegla složenost, države članice koje su primjenjivale program jedinstvenih plaćanja na
regionalnoj osnovi također mogu zadržati postojeća prava iz programa jedinstvenih plaćanja,
koja su postala prava iz programa osnovnih plaćanja23.
23 Tu su mogućnost odabrale Danska, Švedska, Finska i Ujedinjena Kraljevina (Engleska). U tom je slučaju vrijednost i broj prava iz programa jedinstvenih plaćanja iz 2014. trebalo prilagoditi proračunu raspoloživom za program osnovnih plaćanja za 2015. godinu i prihvatljivim površinama. U Engleskoj su sva prava programa jedinstvenih plaćanja već 2014. godine imala jedinstvenu regionalnu vrijednost po hektaru.
Gornja granica izravnih plaćanja za
2019.
Pojedinačna poljoprivredna površina 2015.
Pojedinačni referentni iznos (2014.)
Ukupna poljoprivredna
površina 2015.*)
Početna jedinična vrijednost prava na plaćanje za
2015.
Unutarnja i vanjska
konvergencija
Nacionalna rezerva
1* Bez površine za koju su dodijeljena prava na plaćanje iz nacionalne rezerve
Gornja granica BPS-a
za 2015.
Pravo na plaćanje
Neobvezni elementi BPS-a
22
Uloge Komisije i država članica u uvođenju programa jedinstvenih plaćanja
21. Komisija i države članice zajednički su odgovorne za upravljanje programom osnovnih
plaćanja i drugim programima izravnih plaćanja. Međutim, Komisija i dalje snosi krajnju
odgovornost za izvršenje proračuna24. To znači da je Komisija morala zajamčiti pravilnu
provedbu programa osnovnih plaćanja donošenjem odgovarajućih delegiranih zakonskih
akata, praćenjem upravljanja programom osnovnih plaćanja u državama članicama te
revizijama usklađenosti sustava kontrole za upravljanje programom. Ako nacionalna
provedba nije u skladu sa zakonodavnim okvirom EU-a, Komisija može primijeniti financijske
ispravke.
22. Države članice izračunale su prava iz programa osnovnih plaćanja i evidentirale ih u
posebnoj bazi podataka. Također su morale zajamčiti da su akreditirane agencije za plaćanja
poljoprivrednicima naknadno isplatile potporu u okviru programa osnovnih plaćanja. U tu se
svrhu zahtijevalo da nacionalna tijela primjenjuju integrirani administrativni i kontrolni
sustav (IAKS) kako bi se zajamčila točnost plaćanja i spriječile nepravilnosti. Služeći se
pouzdanim informacijama o poljoprivrednim površinama i sustavom automatskih unakrsnih
provjera, integrirani administrativni i kontrolni sustav također bi trebao pružiti potporu
poljoprivrednicima u podnošenju točnih prijava i na taj način učinkovito utvrditi moguće
nepravilnosti. Osim toga, od neovisnog nacionalnog tijela za ovjeravanje zahtijevalo se da
provede reviziju zakonitosti i pravilnosti svih rashoda EU-a koje su isplatile agencije za
plaćanja. Slika 5. prikazuje uloge Komisije i države članice u provedbi programa osnovnih
plaćanja.
24 Članak 317. UFEU-a.
23
Slika 5. – Uloge Komisije i država članica u provedbi programa osnovnih plaćanja
Izvor: Europski revizorski sud.
OPSEG REVIZIJE I REVIZIJSKI PRISTUP
23. Cilj ove revizije bio je utvrditi jesu li 2015. godine Komisija i države članice uvele
program osnovnih plaćanja u skladu s pravnim okvirom EU-a i ciljevima ZPP-a. U tom
kontekstu Sud je ujedno preispitao značajke koje su rezultat osmišljavanja programa
osnovnih plaćanja kao programa kojim se pružaju proizvodno nevezane potpore dohotku
poljoprivrednika. Sud je nastojao odgovoriti na glavno revizijsko pitanje:
Temeljni program plaćanja za poljoprivrednike – jesu li Komisija i države članice odabrale pravi
smjer za program osnovnih plaćanja?
24. Da bi odgovorio na to pitanje, Sud je ispitao:
• jesu li nadzorni sustavi država članica ublažili rizik pogrešnog izračuna prava na plaćanje
programa osnovnih plaćanja
Obavijest o broju i vrijednosti prava na plaćanjeZahtjev za potporu
Europska komisija – GU AGRIDonošenje delegiranih i provedbenih akata
Praćenje i savjetovanjeRevizije sustava i postupak potvrde o sukladnosti
Obavijesti
Statistički podatci
Financijski ispravci potvrde o sukladnosti
Agencija za plaćanje ili drugo nacionalno tijeloIntegrirani administrativni i kontrolni sustav (IAKS)
Utvrđivanje i dodjela prava na plaćanje i upravljanje njima
PoljoprivredniciRevizije sustava
Tijelo za ovjeravanje
Mišljenje o sukladnosti sustava za
utvrđivanje i evidentiranje prava na
plaćanje
Izvješće
Revizija
24
• je li Komisija primjereno poduprla uvođenje osnovnih plaćanja država članica i provela
dostatan nadzor i reviziju država članica
• je li uvođenje programa osnovnih plaćanja doprinijelo pojednostavnjenju za
poljoprivrednike i uprave i je li bilo u skladu s ciljevima ZPP-a.
25. Revizija je obavljena u razdoblju od rujna 2016. do travnja 2017. godine te je ona
obuhvaćala:
• anketu poslanu svakoj od 18 država članica koje su uvele program osnovnih plaćanja
kako bi se prikupili ključni podatci i informacije o njihovoj uspostavi i provedbi. Sud je u
relevantnim slučajevima upotrijebio te rezultate za potrebe svojih izvješća
• posjete Europskoj komisiji – Glavnoj upravi za poljoprivredu i ruralni razvoj – i svakoj od
šest država članica (Njemačka (Donja Saska), Grčka, Španjolska, Francuska, Italija i
Ujedinjena Kraljevina (Engleska i Škotska)) koje su odabrane na temelju svojih udjela u
proračunu EU-a raspoloživom za program osnovnih plaćanja i određenom modelu koji
su odabrale za provedbu programa. Sud je obavio razgovore, analizirao postupke i
podatke te pregledao relevantnu dokumentaciju
• reviziju uzorka od 400 predmeta prava poljoprivrednika na plaćanja iz godine
podnošenja zahtjeva 2015. Ti su predmeti odabrani djelomično nasumce, a djelomično
na temelju procjene rizika kako bi Sud pregledao izračune prava iz programa osnovnih
plaćanja i provedene ključne kontrole.
Osim toga, Sud je vodio računa i o rezultatima svojih aktivnosti u vezi s izjavom o jamstvu za
2016. godinu.
25
OPAŽANJA
Kontrolni sustavi posjećenih država članica uvelike su ublažili rizik od netočnog izračuna i
dodjele prava iz programa osnovnih plaćanja, no određene odluke država članica mogle bi
predstavljati osobite izazove za neke agencije za plaćanja
Većina država članica uspješno se nosila s izazovima i, u cjelini, u plaćanjima iz programa
osnovnih plaćanja za poljoprivrednike nije bilo značajne stope pogreške…
26. Sve države članice koje je Sud posjetio nužno su naišle na brojne izazove u provedbi
programa osnovnih plaćanja. Priroda tih izazova uvelike ovisi o mogućnostima koje su
odabrale. Države članice osobito su morale:
• provjeriti pravo podnositelja zahtjeva na potporu iz programa osnovnih plaćanja, tj. jesu
li bili korisnici izravne potpore 2013. i „aktivni poljoprivrednici” 2015.
• utvrditi pojedinačni referentni iznos za svakog poljoprivrednika ako država članica nije
prijavila paušalni iznos po hektaru
• utvrditi prihvatljivu poljoprivrednu površinu za 2015. za svakog poljoprivrednika na
temelju najnovijih informacija iz sustava za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS) i
provjera na terenu. Iz tog se razloga može zahtijevati i utvrđivanje zemljišta koje nije
bilo prihvatljivo prije uvođenja programa osnovnih plaćanja
• utvrditi vrijednost prava iz programa osnovnih plaćanja za razdoblje 2015. – 2019.
nakon završetka svih provjera i izračuna
• obavijestiti predmetne poljoprivrednike do kraja 2015. ili, ako nacionalna tijela
raspolažu tek okvirnim podatcima, do 1. travnja 2016.
• isplatiti plaćanja iz programa osnovnih plaćanja i ostalu izravnu potporu do
30. srpnja 2016.
27. Većina država članica uspješno se suočavala s izazovima te je završila svoje izračune u
zakonskom roku ili kratko nakon njegova isteka. Međutim, za Španjolsku, Francusku, Italiju,
Nizozemsku, Austriju, Švedsku i Ujedinjenu Kraljevinu (Škotska), koje nisu mogle izvršiti
26
konačne isplate svim poljoprivrednicima u zakonskom roku do 30. lipnja 2016., Komisija je
dopustila neumanjene isplate do 15. listopada 2016.25
28. Na temelju dostupnih podataka iz cijelog EU-a u plaćanjima na temelju prava iz
programa osnovnih plaćanja nije bilo značajne stope pogreške26. Međutim, pogreške u
izračunu mogu utjecati na isplate mnogim poljoprivrednicima i smanjiti pouzdanost baza
podataka o pravima iz programa osnovnih plaćanja kao što je objašnjeno u daljnjem tekstu.
… no u nekim su slučajevima vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja netočne,
izračunane tek okvirno ili na temelju procjena…
29. Sud je utvrdio da su države članice (ili regije) u velikoj mjeri točno primijenile opća
pravila za izračun i, osim Italije i jedne regije u Njemačkoj (Mecklenburg-Vorpommern),
poštovale primjenjive nacionalne ili regionalne gornje granice. Međutim, u nekoliko
slučajeva utvrđeno je da su vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja bile netočne,
izračunane tek okvirno ili na temelju procjena, što je utjecalo na raspodjelu plaćanja
pojedinačnim poljoprivrednicima:
(a) U Ujedinjenoj Kraljevini (Škotska) nadležna tijela nisu pravilno primijenila pravila za
izračun za utvrđivanje ciljnih paušalnih iznosa za 2019. i godišnje proračunske
prilagodbe do te godine. U Nizozemskoj su nadležna tijela izračunala netočnu
konvergenciju vrijednosti za prilagodbu prava na plaćanje paušalnom iznosu za 2019.
Međutim, to nije utjecalo na ukupni iznos plaćanja u Škotskoj i Nizozemskoj, ali je u
manjoj mjeri utjecalo na raspodjelu plaćanja pojedinačnim poljoprivrednicima.
(b) Francuska i Ujedinjena Kraljevina (Engleska i Škotska) upotrebljavale su okvirne podatke
ili procjene jer su naišle na osobite poteškoće pri pravodobnom izračunu konačnih
vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja. To je utjecalo na točnost vrijednosti
25 Članak 5. stavak 4. Uredbe (EU) br. 907/2014 (SL L 255, 28.8.2014., str. 18.). Komisija je dužna umanjiti ili isključiti iz financiranja sredstvima EU-a sve isplate koje države članice izvrše poljoprivrednicima nakon isteka zakonskih rokova. U takvim slučajevima onaj dio isplate koji Komisija ne nadoknadi iz vlastitog proračuna moraju financirati same države članice.
26 Vidi odlomak 1.15. i poglavlje 7. godišnjeg izvješća Suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2016. (SL C 322, 28.9.2017., str. 1.).
27
prava iz programa osnovnih plaćanja jer su promjene u jednom elementu izračuna
(primjerice ukupna prihvatljiva površina) podrazumijevale potencijalne promjene u
drugim elementima (primjerice vrijednost prava) te su mogle dodatno utjecati na
izračun konvergencije. To je ujedno značilo da poljoprivrednici nisu znali konačnu
vrijednost svojih prava iz programa osnovnih plaćanja prije podnošenja zahtjeva za
sljedeću godinu. U nastavku slijedi opis nekih od različitih problema koji su se pojavili.
(i) U Francuskoj je u svibnju 2017. agencija za plaćanja i dalje bila u postupku izračuna
konačne vrijednosti prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja za 2015. godinu te
ih nije bila službeno dodijelila poljoprivrednicima. To kašnjenje objašnjeno je kasnim
uvođenjem novog sustava za identifikaciju zemljišnih parcela, poteškoćama pri
utvrđivanju nepoljoprivrednih površina i znatnim kašnjenjem provjera na terenu za
poljoprivrednike za 2015. godinu, koje su francuska nadležna tijela dovršila tek u
prosincu 2016.27
(ii) U Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska i Škotska) došlo je do znatnih kašnjenja pri izračunu
vrijednosti prava na plaćanje jer u Engleskoj, koja je odlučila zadržati dosadašnja prava iz
programa jedinstvenih plaćanja, potpuni podatci o pokrivenosti zemljišta nisu bili
pravodobno dostupni. Stoga su vlasti mogle samo procijeniti konačnu prihvatljivu
površinu koja je, međutim, bila ključni element potreban za točno izračunavanje
vrijednosti prava na plaćanje. Štoviše, novi računalni sustav za obradu zahtjeva nije
funkcionirao u skladu s očekivanjima, zbog čega je agencija za plaćanja bila prisiljena
vratiti se na zahtjeve u papirnatom obliku. To je prouzročilo ozbiljne poteškoće u
pogledu prilagodbe prava iz programa osnovnih plaćanja prihvatljivim površinama, kao i
u pogledu poštovanja rokova za plaćanje28. U Škotskoj su nadležna tijela ujedno imala
poteškoće u pravodobnoj obradi svih zahtjeva, djelomice zbog toga što su bila u
27 Prema podatcima koje su dostavila francuska nadležna tijela, okvirne vrijednosti bile su od 0,5 % do 2,9 % niže od vjerojatnih stvarnih vrijednosti za 2015., dok za sljedeće godine nadležna tijela još nisu obavila izračune.
28 U skladu s posebnim modelom programa osnovnih plaćanja primijenjenoga u Engleskoj, prava na plaćanje koja su premašivala prihvatljive površine koje su poljoprivrednici prijavili u svojim zahtjevima za dodjelu potpore morala su se poništiti. Zahtjevi koji nisu propisno poništeni mogli su dovesti do nepravilnih isplata potpore u kasnijim godinama podnošenja zahtjeva.
28
zaostatku u pogledu utvrđivanja prihvatljivih trajnih travnjaka. Nadležna tijela izradila su
tek ogledne izračune vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja kako bi se
poštovali rokovi za isplatu potpore, ali u svibnju 2017. još nisu bila utvrdila konačne
vrijednosti29.
… i neke posjećene agencije za plaćanja naišle su na osobite poteškoće
30. Agencije za plaćanja morale su uspostaviti djelotvorne ključne kontrole da bi zajamčile
točnost broja i vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja za poljoprivrednike. To je
obuhvaćalo unakrsnu provjeru prihvatljivosti površina koje su poljoprivrednici prijavili u
svojim zahtjevima za dodjelu potpora u odnosu na podatke iz LPIS-a30 i referentne podatke iz
prethodnih razdoblja te provjeru vjerodostojnosti popratne dokumentacije koje su dostavili
poljoprivrednici i preispitivanje izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja. U daljnjim
odlomcima slijedi opis nekih od različitih pitanja s kojima se susreću države članice koje je
Sud posjetio.
31. U Italiji je za izračun prava iz programa osnovnih plaćanja i njihovu dodjelu
poljoprivrednicima bilo nadležno središnje koordinacijsko tijelo koje djeluje izvan okvira
unutarnje kontrole za talijanske agencije za plaćanja. Predmetno tijelo nije dovršilo sve
provjere u pogledu prihvatljivosti poljoprivrednika, a prihvatljivost znatnog dijela trajnih
travnjaka i dalje nije bila utvrđena sa sigurnošću. To je dovelo do iterativnog postupka kojim
je isto koordinacijsko tijelo moralo ponovno izračunati vrijednosti približno jedne trećine
prava iz programa osnovnih plaćanja nakon što su ona već bila prvotno dodijeljena.
Naposljetku, njihova je ukupna vrijednost premašila nacionalnu gornju granicu proračuna. U
skladu sa zakonodavstvom EU-a, to bi zahtijevalo dodatnu prilagodbu vrijednosti svih
talijanskih prava iz programa osnovnih plaćanja. Utjecaj na isplatu potpore
poljoprivrednicima vjerojatno će ukupno biti neznatan, ali bi mogao imati veći značaj na
29 Sud procjenjuje da je ukupni učinak za Škotsku na stvarne paušalne vrijednosti za 2019., ovisno o regiji, iznosio 2,9 % manje i 4,6 % više od vrijednosti koje su izračunala nadležna tijela.
30 Vidi također tematsko izvješće br. 25/2016 „Sustav za identifikaciju zemljišnih parcela koristan je alat za utvrđivanje prihvatljivosti poljoprivrednog zemljišta, no upravljanje tim sustavom moglo bi se još poboljšati”.
29
razini pojedinačnog poljoprivrednika. Ponovni izračuni još su bili u tijeku u travnju 2017. te su
ujedno utjecali na vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja i posljedične isplate
potpora za buduće godine31.
32. Pouzdane informacije u LPIS-u o stvarnoj prihvatljivoj površini prijavljenih parcela bile su
još jedan ključni čimbenik za točno utvrđivanje prava iz programa osnovnih plaćanja. U
dvjema državama članicama od šest koje je Sud posjetio utvrđeno je da su informacije u
LPIS-u u cjelini ažurirane. U Francuskoj, Italiji i Ujedinjenoj Kraljevini ažuriranje je bilo u
tijeku, uglavnom usporedno s izračunom prava iz programa osnovnih plaćanja32. Grčka
agencija za plaćanja, koja je tijekom nekoliko godina uložila velike napore da pravilno utvrdi
trajne travnjake, nije imala potrebna nacionalna sredstva za ažuriranje cjelokupnog LPIS-a
najnovijim dostupnim informacijama. Stoga su 2015. godine nadležna tijela za više od
polovice predmetnog teritorija morala temeljiti izračun prava iz programa osnovnih plaćanja
na snimkama iz 2008.33
33. Otprilike 90 % svih trajnih travnjaka u Grčkoj i više od 25 % poljoprivredne površine te
zemlje javno je zemljište. Za tu su vrstu zemljišta grčka nadležna tijela izračunala prava iz
programa osnovnih plaćanja na temelju prosječnog regionalnog broja životinja po hektaru ili
broja životinja koje je svaki poljoprivrednik prijavio u svojem zahtjevu za dodjelu potpore34.
31 Kako bi pokrili financijske rizike, talijanska nadležna tijela odlučila su obustaviti 7 % plaćanja za godinu podnošenja zahtjeva 2016.
32 U srpnju 2016. godine Komisija je odlučila obustaviti 3 % mjesečnih plaćanja u vezi s potporom povezanom s površinom koju je Francuska prijavila za 2015. godinu zbog znatnih kašnjenja u ažuriranju LPIS-a.
33 Do 2017. godine bile su dostupne novije ortofotografije, ali 33 % poljoprivrednih površina još nije bilo ažurirano.
34 Članak 39. stavak 2. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (SL L 227, 31.7.2014., str. 69.).
30
Međutim, nepouzdane informacije u registru životinja otežale su točan izračun broja prava iz
programa osnovnih plaćanja koja se dodjeljuju poljoprivrednicima35.
Komisija je prikladno poduprla uvođenje programa osnovnih plaćanja, ali je pred tijela za
ovjeravanje mogla postaviti i dodatne zahtjeve
Općenito gledajući, Komisija je uspješno nadzirala postupak provedbe i pružala opsežne
smjernice…
34. Zbog širokog raspona mogućnosti za države članice koji je predviđen zakonodavstvom
EU-a odredbe su postale složenije, što je dovelo do opasnosti od pogrešnog tumačenja i
nejasnoća. Komisija je uspjela pravodobno izraditi provedbene odredbe36. Međutim, države
članice zahtijevale su dodatne smjernice Komisije u pogledu njihova konkretnog modela
provedbe. Slijedom toga, od 2014. godine Komisija je uputila više od 400 smjernica
državama članicama i održala bilateralne sastanke s nacionalnim tijelima kako bi zajamčila
neometanu provedbu programa osnovnih plaćanja i drugih programa izravne potpore EU-a.
Usprkos pojašnjenjima, države članice nisu uvijek dosljedno tumačile posebna pravila za
izračun.
…ali države članice nisu dostavile sve informacije o praćenju
35. S obzirom na to da je Komisija odgovorna za praćenje programa, sve države članice koje
se prijavljuju za program osnovnih plaćanja morale su obavijestiti Komisiju o svojim
odlukama, što je omogućilo Komisiji da provede dubinsku analizu njihove usklađenosti sa
zakonodavnim okvirom EU-a i poduzme daljnje mjere. Međutim, u svibnju 2017. Komisija i
35 To je potkrijepljeno stopama pogrešaka koje su nacionalna tijela pronašla u svojim provjerama povezanima s životinjama, iako ne moraju sve pogreške biti povezane s nedostatcima u registru životinja.
36 Delegirana uredba Komisije (EU) br. 639/2014 оd 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike te o izmjeni Priloga X. toj Uredbi i Provedbena uredba Komisije (EU) br. 641/2014 od 16. lipnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike (OJ L 181, 20.6.2014., str. 1. i str. 74.).
31
dalje nije imala ključne informacije kao što je ukupna vrijednost prava iz programa osnovnih
plaćanja za 2015. dodijeljenih poljoprivrednicima iz Francuske i Italije, što je zajedno
predstavljalo 31 % raspoloživog proračuna. Nedostatak tih informacija dodatno je otežao
praćenje programa. Komisija na temelju zakonodavstva EU-a nije imala ovlasti smanjiti
plaćanja državama članicama ako nisu pravodobno podnijele određene statističke
informacije o programu osnovnih plaćanja.
Općenito gledajući, revizijama koje je provela sama Komisija ostvareni su dobri rezultati…
36. Komisija je pravodobno pokrenula reviziju provedbe programa osnovnih plaćanja u
državama članicama, kojom su ostvareni dobri rezultati, iako zbog nedostatka sredstava nije
mogla provesti sve planirane revizije na terenu. S obzirom na to da je većina posjeta bila
planirana rano tijekom programskog razdoblja, Komisija nije mogla procijeniti ni kvalitetu
preispitivanja izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja koji su obavila tijela za
ovjeravanje.
37. Revizijski rad Komisije bio je uglavnom usmjeren na pregled uzoraka transakcija i
prihvatljivosti prijavljenih površina. Manji naglasak stavljen je na vrednovanje općih izračuna,
primijenjene unutarnje kontrole te na to imaju li države članice uspostavljene sustave koji
omogućuju blisko praćenje upravljanja pravima iz programa osnovnih plaćanja kao što su
izračun i poštovanje primjenjivih gornjih granica te upravljanje nacionalnom rezervom,
uključujući postupke za poništenje prava iz programa osnovnih plaćanja.
… ali je pred tijela za ovjeravanje mogla postaviti i dodatne zahtjeve
38. Svi rashodi EU-a koje agencije za plaćanja u državama članicama isplaćuju podložni su
godišnjoj reviziji za potrebe ovjeravanja koju provodi organizacijski neovisno tijelo. Ti revizori
trebaju dati mišljenje, sastavljeno u skladu s međunarodno priznatim revizijskim
standardima, o cjelovitosti, točnosti i istinitosti godišnje računovodstvene dokumentacije
agencija za plaćanja, pravilnom funkcioniranju njihovih sustava unutarnje kontrole te o
32
zakonitosti i pravilnosti rashoda koji su prijavljeni Komisiji za nadoknadu37. Budući da je
vrijednost prava iz programa osnovnih plaćanja ključni element za izračun iznosa potpore
koja se isplaćuje poljoprivrednicima, provjera koju tijela za ovjeravanje obavljaju u pogledu
izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja od osobite je važnosti. S obzirom na aktualnu
konvergenciju i moguće prilagodbe vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja, to je
bitno i za sljedeće financijske godine.
39. Komisija je u svojim smjernicama za tijela za ovjeravanje navela da njihove provjere
trebaju obuhvaćati „procjenu postojećih postupaka kako bi se zajamčila pravilna dodjela
prava iz programa osnovnih plaćanja” te je od tijela za ovjeravanje zatražila da iznesu
mišljenje o tome jesu li agencije za plaćanja uspostavile odgovarajući sustav za utvrđivanje i
registraciju prava iz programa osnovnih plaćanja i provela odgovarajuće kontrole u pogledu
uspostave programa. Smjernicama Komisije zahtijevalo se ispitivanje usklađenosti za deset
transakcija, ali u njima nije objašnjeno koje bi provjere tijela za ovjeravanje trebala provesti u
vezi s točnošću izračuna.
40. U državama članicama koje je Sud posjetio tijela za ovjeravanje tumačila su smjernice
Komisije na različite načine, a broj transakcija koje je Komisija preporučila za ispitivanje
usklađenosti bio je prenizak da bi doveo do valjanih općih zaključaka o točnosti izračuna
prava iz programa osnovnih plaćanja.
41. Smjernice Komisije nisu odredile ulogu tijela za ovjeravanje ako u izračunima prava iz
programa osnovnih plaćanja sudjeluju i druga tijela, osim agencija za plaćanja, što je dovelo
do sljedećega:
• u Njemačkoj (Donja Saska) tijelo za ovjeravanje nije preispitalo točnost tog izračuna jer
je izračun napravilo središnje koordinacijsko tijelo koje nije podložno reviziji za potrebe
ovjeravanja
37 Vidi također tematsko izvješće br. 7/2017: „Nova uloga tijela za ovjeravanje u vezi s rashodima u okviru ZPP-a pozitivan je korak prema modelu jedinstvene revizije, ali postoje znatni nedostatci koje je potrebno ukloniti”.
33
• u Italiji je tijelo za ovjeravanje jednostavno navelo da u trenutku izrade njegova izvješća
koordinacijsko tijelo nije završilo izračun prava iz programa osnovnih plaćanja
• u Francuskoj je tijelo za ovjeravanje potvrdilo da je agencija za plaćanja pravilno
primijenila metodu izračuna koju je uspostavilo Ministarstvo poljoprivrede, ali je izjavilo
da podatci još nisu konačni i da nije pregledalo određene izračune.
Određena pravila za izračun i mogućnosti koje su odabrale države članice mogu doprinijeti
složenosti, povećati administrativno opterećenje nacionalnih uprava i omogućiti nekim
poljoprivrednicima ostvarivanje neočekivane dobiti
Nekim pravilima za utvrđivanje prava iz programa osnovnih plaćanja bili su propisani
složeni izračuni
42. Jedan od osnovnih ciljeva i ključnih uvjeta iz reforme ZPP-a iz 2013. bio je smanjenje
administrativnog opterećenja te su Komisija i države članice to trebale uzeti u obzir pri
oblikovanju relevantnih odredbi za programe izravne potpore.38
43. Odabir modela izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja ima znatan utjecaj na
složenost s kojom se suočavaju nacionalna tijela. Iako je paušalni model koji se primjenjuje u
Njemačkoj, Francuskoj (Korzika), Malti i Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) obećavao
jednostavan izračun vrijednosti i broja prava, to nije bio slučaj u pogledu modela
konvergencije koji su primijenjeni u drugim državama članicama ili regijama s obzirom na
njihova detaljna i specifična pravila za izračun, koja su države članice često nadopunile
nacionalnim ili regionalnim provedbenim odredbama. Ne samo da je to moglo prouzročiti
pogreške u izračunu nego je ujedno podrazumijevalo znatan dodatni rad agencija za
plaćanja39.
38 Uvodna izjava 2. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
39 Primjerice, nadležna tijela u Francuskoj zaprimila su približno 360 000 zahtjeva za dodjelu prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja, od kojih je 46 000 uključivalo izmjenu referentnog iznosa i provjere popratne dokumentacije. Istodobno su morala ispraviti približno 12 milijuna nepravilnosti koje su utvrdila u unakrsnim provjerama u okviru LPIS-a. Nadležna tijela morala su
34
Mogućnosti koje odaberu države članice mogu dovesti do znatnih opterećenja za
nacionalne uprave…
44. Države članice mogu, u skladu s objektivnim kriterijima, dodatno podijeliti svoj teritorij i
primjenjivati program osnovnih plaćanja na regionalnoj razini. Takvi kriteriji obuhvaćaju
institucionalnu strukturu (npr. Njemačka), regionalni poljoprivredni potencijal (npr.
Ujedinjena Kraljevina(Engleska i Škotska)) ili agronomska obilježja (npr. Grčka i Španjolska).
45. U tom kontekstu, Španjolska je za potrebe programa osnovnih plaćanja uvela 50 novih
regija koje su nacionalna tijela definirala na temelju agronomskih obilježja i njihove uporabe
zemljišta 2013. Te su se regije protezale preko približno 316 područja koja se nazivaju
„comarcas agrarias”, što znači da se zemljište koje pripada jednoj regiji programa osnovnih
plaćanja može nalaziti u nekoliko „comarcasa” i autonomnih zajednica diljem kontinentalne
Španjolske. Međutim, u mnogim su se regijama prosječne jedinične vrijednosti prava iz
programa osnovnih plaćanja tek neznatno razlikovale. Iako je regionalizacija u skladu s
pravnim okvirom EU-a, njome je gospodarenje zemljištem postalo složenije. Poljoprivrednici
su mogli koristiti svoja prava samo u regiji za koju su prvotno dodijeljena, što bi se moglo
odnositi na pojedinačne poljoprivredne parcele u istom selu (vidi sliku 6.).
zaposliti otprilike 700 dodatnih privremenih djelatnika kako bi mogla obraditi to neočekivano radno opterećenje.
35
Slika 6. – Složena regionalna provedba programa osnovnih plaćanja u Španjolskoj
Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Španjolskih nadležnih tijela (FEGA).
Za razliku od Španjolske, Grčka je upotrebljavala znatno manje složen model zasnovan na
poljoprivrednim značajkama koji je obuhvaćao samo tri regije.
46. Prepreke neometanoj provedbi programa osnovnih plaćanja nije prouzročio samo
odabir modela programa osnovnih plaćanja država članica nego i mogućnosti predviđene
zakonodavstvom EU-a za utvrđivanje prihvatljivih površina. Očekivalo se da će se time
poboljšati usmjerenost potpore, ali se ujedno mogao znatno odgoditi izračun prava iz
programa osnovnih plaćanja i utjecati na točnost njihove vrijednosti (vidi okvir 1.).
Okvir 1. – Odluke država članica koje su doprinijele znatnim kašnjenjima u provedbi programa
osnovnih plaćanja
U pravilu, sve površine obuhvaćene obradivim zemljištem, trajnim travnjacima i trajnim usjevima
prihvatljive su za program osnovnih plaćanja. Osim toga, kako bi se zaštitilo određena obilježja
krajolika, uključujući živice, bare, jarke, drvorede, drveće u skupini ili izolirano, granična područja
Regija 020183,62 EUR/ha
Regija 020380,19 EUR/ha
Regija 0502124,67 EUR/ha
36
polja i terase, države članice imale su mogućnost donijeti odluku da su i ta obilježja prihvatljiva za
dodjelu prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja. Međutim, u skladu s pravilima o plaćanju
za ekologizaciju, države članice mogle su definirati druga obilježja krajolika kao „ekološki značajne
površine” koje nisu bile prihvatljive za program osnovnih plaćanja. Ako je država članica tako odlučila,
sva su se obilježja morala provjeriti i zabilježiti u nacionalnom LPIS-u. Francuska je odabrala okvir u
kojem su njezina nadležna tijela u sklopu opsežnog ažuriranja svojih LPIS-a morala registrirati i
nadzirati otprilike 45 milijuna takvih obilježja krajolika i utvrditi jesu li bila prihvatljiva za programe
osnovnih plaćanja i ekologizaciju, samo za ekologizaciju ili uopće nisu bila prihvatljiva. Ako su
poljoprivrednici prijavili parcele koje su sadržavale i neprihvatljiva obilježja, njih je trebalo ručno
provjeriti te je često trebalo kontaktirati poljoprivrednike kako bi se to pitanje razjasnilo, iako su
iznosi predmetne potpore bili neznatni. To je znatno doprinijelo kašnjenju u izračunu prava iz
programa osnovnih plaćanja i isplati potpore u Francuskoj.
U Italiji, minimalna potrebna razina za prihvatljivost znatnog dijela trajnih travnjaka40 razlikovala se
ovisno o lokaciji parcela, a na regionalnoj razini primijenjene su brojne iznimke. Talijanska nadležna
tijela morala su utvrditi sve parcele na koje se primjenjuju posebni uvjeti s pomoću njihovih
zemljišno-knjižnih podataka, a zatim ih unakrsno provjeriti u odnosu na zahtjeve poljoprivrednika za
dodjelu potpore. Pri završetku revizije koju je obavio Sud taj je postupak i dalje bio u tijeku, a
talijanska nadležna tijela nisu bila u mogućnosti reći kada će završiti posao. Taj detaljni pristup
povećao je složenost i prouzročio znatno kašnjenje u izračunu prava na plaćanje i isplatama potpore.
… a neki poljoprivrednici mogli su ostvariti neočekivanu dobit znatnim smanjenjem
veličine svojih poljoprivrednih gospodarstava
47. Za države članice koje su primijenile pristup konvergencije za program osnovnih
plaćanja41 pojavio se poseban rizik od isplate prekomjerne nadoknade poljoprivrednicima
uvođenjem programa osnovnih plaćanja jer su oni znatno smanjili broj obrađenih hektara od
referentnog razdoblja (2014.) do 2015. godine. Time je omogućeno koncentriranje
40 Površine koje se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj, površine koje čine dio uspostavljene lokalne prakse za ispašu stoke i siromašni pašnjaci.
41 Vidi sliku 2.
37
referentnog iznosa dobivenoga iz veće površine na manjoj površini, čime je tim
poljoprivrednicima omogućeno ostvarivanje neočekivane dobiti.
48. Države članice mogle bi zatražiti povrat neočekivane dobiti42. Sedam od 13 država
članica u kojima je to bilo primjenjivo iskoristilo je tu mogućnost43, što im je omogućilo i
djelotvorniju preraspodjelu tih sredstava, primjerice dodjeljivanjem prava iz programa
osnovnih plaćanja mladim poljoprivrednicima. Međutim, u Italiji nadležna tijela nisu pravilno
identificirala sve poljoprivrednike koji su ostvarili neočekivanu dobit ili su u drugim
slučajevima pogrešno primjenjivali pravila. U Francuskoj su nadležna tijela prvotno odlučila
primijeniti klauzulu o neočekivanoj dobiti, ali nisu je mogla provesti u praksi (vidi okvir 2.)44.
Okvir 2. – Primjeri neočekivane dobiti zbog smanjenja veličine poljoprivrednog gospodarstva
Iznos neočekivane dobiti može biti znatan. U Španjolskoj su nadležna tijela povukla referentne iznose
u vrijednosti od više od 75 milijuna eura za više od 7 000 poljoprivrednika koje bi mogla upotrijebiti
za dodjelu poljoprivrednicima koji tek započinju svoju poljoprivrednu djelatnost. To čini otprilike 3 %
potpora iz programa osnovnih plaćanja isplaćenih u Španjolskoj.
Budući da Francuska nije primijenila klauzulu o neočekivanoj dobiti, ukupna razina neočekivane
dobiti koju su poljoprivrednici ostvarili nije poznata. Međutim, Sud je utvrdio da postoje pojedinačni
poljoprivrednici koji su 2014. primili izravna plaćanja, ali su 2015. prenijeli gotovo sve svoje zemljište
na druge poljoprivrednike, uključujući članove obitelji. U ekstremnim slučajevima zadržali su samo
mali komad zemljišta, katkad samo 0,01 ha, na kojem im je bilo dopušteno akumulirati cijeli
referentni iznos, što je dovelo do vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja u iznosu do
9 000 eura i više. To je bilo zakonski moguće jer Francuska, za razliku od ostalih država članica, nije
utvrdila minimalnu površinu zemljišta koje su poljoprivrednici trebali imati da bi podnijeli zahtjev za
42 Članak 28. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
43 Vidi prilog II. Ta mogućnost nije bila primjenjiva u pet država članica (Danska, Švedska i Finska odlučile su zadržati prava iz programa jedinstvenih plaćanja, dok su Njemačka i Malta 2015. godine primjenjivale paušalnu stopu iz programa osnovnih plaćanja).
44 Francuska i talijanska nadležna tijela nisu mogla dostaviti podatke o ukupnom financijskom učinku neprimjenjivanja klauzule o neočekivanoj dobiti.
38
prava iz programa osnovnih plaćanja.45 Pojedinci ili poduzeća na koje je zemlja prenesena mogli su
primiti prava iz nacionalne rezerve kao novi poljoprivrednici.
Cilj novih pravila bio je poboljšati usmjeravanje potpore, no ta su pravila bila tek
djelomično djelotvorna
Novim pravilima uvedeni su uvjeti za posebne provjere određenih kategorija podnositelja
zahtjeva za dodjelu potpore…
49. Cilj reforme ZPP-a iz 2013. godine bilo je bolje usmjeravanje izravne potpore EU-a na
istinske poljoprivrednike te je njome uveden tzv. koncept „aktivnog poljoprivrednika”.46 Tim
konceptom predviđeni su obvezni dodatni uvjeti prihvatljivosti za dvije kategorije
podnositelja zahtjeva za dodjelu potpore: osobe koje za poljoprivrednu djelatnost uglavnom
upotrebljavaju zemljišta koja se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj47 i
osobe čije se poslovne djelatnosti nalaze na negativnom popisu. Osobe s poslovnim
djelatnostima na negativnom popisu mogu biti ponovno prihvaćene pod uvjetom da mogu
dokazati da njihove poljoprivredne djelatnosti „nisu neznatne”.
50. Novim je pravilima državama članicama omogućeno izuzeti podnositelje zahtjeva za
dodjelu godišnjih izravnih plaćanja do 5000 eura od bilo kakvih provjera ili utvrditi vlastite
alternativne kriterije u skladu s kojima bi se podnositelje zahtjeva moglo ponovno prihvatiti
te bi mogli koristiti izravnu potporu EU-a. Jedanaest od 18 država članica primijenilo je
maksimalan prag od 5000 eura na cijelom svojem teritoriju ili na nekom njegovu dijelu.48
Države članice ujedno su imale pravo uskratiti isplatu potpore osobama čije poljoprivredne
djelatnosti čine tek neznatan dio njihove ukupne gospodarske djelatnosti ili kojima
poljoprivreda nije glavni predmet poslovanja.
45 Vidi prilog II.
46 Uvodna izjava 10. Uredbe (EU) br. 1307/2013. Vidi također odlomke 29. – 31. tematskog izvješća br. 5/2011.
47 Vidi odlomak 61.
48 Za više pojedinosti vidi prilog III.
39
51. S obzirom na to da je program osnovnih plaćanja odvojen od poljoprivredne
proizvodnje, nije bilo moguće zahtijevati da poljoprivrednici moraju ostvariti dohodak od
poljoprivrede da bi bili prihvatljivi za potporu. Korisnici bi u načelu mogli u cijelosti
podugovarati sve poljoprivredne djelatnosti na svojoj zemlji trećim stranama bez gubitka
statusa „aktivnih poljoprivrednika”. Međutim, poljoprivrednici bi trebali imati ovlast za
donošenje odluka te moći ostvarivati koristi i snositi financijske rizike u vezi s
poljoprivrednom djelatnošću na zemljištu za koje su podnijeli zahtjev.
… i neke države članice ostvarile su dobre rezultate…
52. Sud je utvrdio da su Španjolska i Italija na temelju administrativnih podataka kao što su
trgovački ili porezni registri postigle dobre rezultate u pogledu utvrđivanja podnositelja
zahtjeva bez poljoprivrednih djelatnosti ili samo s marginalnim djelatnostima49. Nizozemska
je izvijestila da su nacionalna tijela isključila otprilike 4 % podnositelja zahtjeva jer njihova
glavna djelatnost ili predmet poslovanja nisu bili usmjereni na poljoprivrednu djelatnost i
stoga se ne bi mogli upisati u službeni registar poduzeća.
53. Međutim, iako su nadležna tijela od podnositelja zahtjeva općenito zahtijevala da
prijave bave li se djelatnostima koje su na negativnom popisu, sve države članice koje je Sud
posjetio naišle su na poteškoće s pravilnim utvrđivanjem podnositelja zahtjeva za koje su
morale provjeriti status „aktivnih poljoprivrednika”, i to zbog toga što obrazac zahtjeva nije
bio dovoljno jasan ili zato što u nekim slučajevima nisu dovoljno istražili slučajeve mogućeg
zaobilaženja pravila.
… međutim, provedba je bila tek djelomično djelotvorna te je dovela do znatnog
administrativnog opterećenja…
54. Ovisno o odlukama država članica broj podnositelja zahtjeva podvrgnutih provjeri
važnosti njihovih poljoprivrednih djelatnosti mogao bi se značajno razlikovati: u nekim
slučajevima većina podnositelja zahtjeva u nekoj državi članici ili regiji bila je u okviru
49 Španjolska nadležna tijela smatraju da je njihov pristup uglavnom djelotvoran jer su 2015. zaprimila približno 35 000 zahtjeva manje nego 2014. godine. To smanjenje objasnili su informativnom kampanjom o novim pravilima za „aktivne poljoprivrednike” i „poljoprivrednu djelatnost”. Međutim, za ostale države članice takve informacije nisu dostupne.
40
primjenjivih pragova, a u većini slučajeva države članice odlučile su ne proširiti negativni
popis. Podnositelji zahtjeva na negativnom popisu i iznad praga mogli su podnijeti dokaz (1)
da su njihova izravna plaćanja iznosila najmanje 5 % njihova dohotka od nepoljoprivredne
djelatnosti u posljednjoj fiskalnoj godini, (2) da je njihov glavni predmet poslovanja bila
poljoprivreda ili (3) da njihove poljoprivredne djelatnosti nisu bile neznatne. Za tu drugu
mogućnost države članice ponovno su imale mnogo mogućnosti za utvrđivanje kriterija. Dok
su neke države članice koristile kriterije kao što je udio dohotka od nepoljoprivredne
djelatnosti u ukupnom dohotku, Njemačka i Ujedinjena Kraljevina (osim Škotske) također su
prihvatile podnositelje zahtjeva koji su prijavili da imaju djelatnost koje su na negativnom
popisu kao „aktivne poljoprivrednike” ako je njihov prihvatljiv broj hektara bio veći od
nacionalnog ili regionalnog prosjeka. To je moglo prouzročiti isključivanja podnositelja
zahtjeva s djelatnostima navedenima na negativnom popisu ako je njihovo zemljišta manje
od tog praga, dok su podnositelji zahtjeva koji imaju više hektara od praga mogli biti
prihvaćeni bez obzira na to jesu li njihove aktivnosti bile marginalne.
55. Naposljetku, u većini posjećenih država članica nadležna tijela isključila su vrlo malo
osoba jer je većina osoba obuhvaćenih područjem primjene negativnog popisa ispunila jednu
od mogućnosti za ponovno primanje u program. Na primjer, u Njemačkoj su nadležna tijela u
početku provela temeljitu provjeru otprilike 1 000 podnositelja zahtjeva koji su prijavili da
imaju djelatnost na negativnom popisu. To je prouzročilo znatno administrativno
opterećenje, ali je iz pristupa programu osnovnih plaćanja posljedično isključeno samo
26 podnositelja zahtjeva.
… i mogla dovesti do različitog postupanja prema sličnim podnositeljima zahtjeva
56. Naposljetku, kriteriji koje su države članice donijele mogu dovesti do različitog
postupanja prema podnositeljima zahtjeva u usporedivim situacijama jer su nacionalna tijela
drugačije protumačila zakonodavstvo EU-a ili nisu proširila negativne popise na subjekte koji
su obično uključeni u gospodarenje zemljištem i koji ili obavljaju neznatne poljoprivredne
djelatnosti ili čiji glavni predmet poslovanja nije poljoprivredna djelatnosti (vidi okvir 3.).
41
Okvir 3. – Primjeri različitog postupanja prema poljoprivrednicima
U Njemačkoj su nadležna tijela zauzela stajalište da konjički klubovi i škole jahanja samo trebaju
dokazati svoj status kao „aktivni poljoprivrednici” ako imaju trajne sportske sadržaje kao što je
manjež za dresuru konja. U Francuskoj su nadležna tijela smatrala da konjički klubovi i slične
aktivnosti pripadaju kategoriji sporta i zabave, što znači da je za sve utvrđene podnositelje zahtjeva s
takvim aktivnostima provjeren status aktivnog poljoprivrednika. To je dovelo do isključivanja otprilike
700 podnositelja zahtjeva iz izravnih plaćanja.
Nadležna tijela u Italiji odlučila su da na negativni popis uvrste javne subjekte, uz određene iznimke.
Stoga su općine i tijela nadležna za upravljanje šumama u načelu isključeni iz dodjele prava iz
programa osnovnih plaćanja. Njemačka i Ujedinjena Kraljevina (Engleska) nisu uvrstile takve subjekte
na negativni popis. Stoga su općine i tijela nadležna za upravljanje šumama koja imaju ulogu u
održavanju javne površine u načelu su bili prihvatljivi za dodjelu prava iz programa osnovnih plaćanja.
Od 2018. države članice mogu odlučiti pojednostavniti kriterije ili obustaviti primjenu
„negativnog popisa”
57. U okviru izmjene financijskih pravila koja se primjenjuju na opći proračun EU-a Komisija
je predložila da se državama članicama dopusti veće diskrecijsko pravo u primjeni definicije
„aktivnog poljoprivrednika” kako bi se sustav znatno rasteretilo ili smanjivanjem broja
kriterija koji su na raspolaganju podnositeljima zahtjeva za dokazivanje statusa „aktivnog
poljoprivrednika” ili prestankom primjene odredbi.50 Taj drugi prijedlog opravdan je
zabrinutošću da su poteškoće i administrativni troškovi provedbe klauzule o aktivnom
poljoprivredniku bili veći od koristi koja bi se ostvarila isključenjem vrlo malog broja
neaktivnih korisnika iz programa izravne potpore. U listopadu 2017. Vijeće i Parlament složili
su se da od 2018. godine države članice mogu odlučiti hoće li smanjiti broj kriterija kojima
podnositelji zahtjeva mogu dokazati svoj status „aktivnog poljoprivrednika”, što
50 Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2012/2002, uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, EU br. 1304/2013, (EU) br. 1305/2013, (EU) br. 1306/2013, (EU) br. 1307/2013, (EU) br. 1308/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014, (EU) br. 652/2014 Europskog parlamenta i Vijeća i Odluke br. 541/2014/EU Europskog parlamenta i Vijeća (prijedlog skupne uredbe).
42
podnositeljima zahtjeva ostavlja manje mogućnosti za ponovno prihvaćanje u program, ili
prekinuti primjenu negativnog popisa51.
Novim pravilima proširene su kategorije zemljišta za koje se može isplatiti potpora…
58. Poljoprivrednici su mogli dobiti prava iz programa osnovnih plaćanja i isplatu iz tog
programa te druge izravne potpore povezane s površinom ako su raspolagali prihvatljivim
poljoprivrednim zemljištem. Države članice ujedno su mogle proširiti prihvatljivost na trajne
travnjake ako na njima nisu prevladavale trava i ostale travolike paše. U praksi se to odnosilo
na površine vriština ili šuma u regijama gdje je uporaba takva zemljišta dio ustaljenih lokalnih
praksi52. U okviru prethodnog programa jedinstvenih plaćanja prihvatljivost takva zemljišta
za potporu nije bila dovoljno jasno utvrđena53.
… te je državama članicama omogućeno poduzimanje mjera za smanjenje rizika od
spekulativnih potraživanja …
59. Sud je ranije utvrdio da su, u skladu s programom jedinstvenih plaćanja, ulagači mogli
steći prava na plaćanja visoke vrijednosti i prijaviti ih zajedno sa zemljištem niske vrijednosti
za koje je potreban minimalan ili nikakav rad na održavanju.54 To je dovelo do isplate
potpore dohotku EU-a osobama koje nisu uključene u poljoprivrednu djelatnost. Sud je
utvrdio koje su države članice poduzele mjere u okviru programa osnovnih plaćanja kojima
51 Uredba (EU) 2017/2393 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2017. o izmjeni uredaba (EU) br. 1305/2013 o potpori ruralnom razvoju iz Europskoga poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), (EU) br. 1306/2013 o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike, (EU) br. 1307/2013 o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike, (EU) br. 1308/2013 o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i (EU) br. 652/2014 o utvrđivanju odredaba za upravljanje rashodima koji se odnose na prehrambeni lanac, zdravlje i dobrobit životinja te na biljno zdravstvo i biljni reprodukcijski materijal (SL L 350, 29.12.2017., str. 15.). Promjena ne utječe na pravila za minimalne aktivnosti na zemljištu koje se prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj.
52 U listopadu 2017. Vijeće i Parlament složili su se u pogledu dodatnih promjena pravila o prihvatljivosti zemljišta, čime će države članice moći dodatno proširiti definiciju trajnog travnjaka na zemlju koja ne sadržava travu ili travolike paše.
53 Vidi odlomak 36. tematskog izvješća br. 5/2011.
54 Vidi odlomke od 66. do 68. tematskog izvješća br. 5/2011.
43
se djelomice ispravila ta nepravilnost ili kojima je namjera bila smanjiti rizik od spekulativnih
potraživanja (vidi okvir 4.).
Okvir 4. – Djelotvorno ublažavanje negativnih posljedica odvajanja izravne potpore od proizvodnje
U Ujedinjenoj Kraljevini (Škotskoj) nadležna tijela odlučila su primijeniti regionalizaciju programa
osnovnih plaćanja kako bi se potpora mogla bolje usmjeriti na poljoprivrednike u područjima s većim
poljoprivrednim potencijalom ili na one koji aktivno upotrebljavaju svoje zemljište. Ta tijela odlučila
su odrediti posebne regije koje su obuhvaćale zemljište najniže kvalitete („ekstenzivne pašnjake”) U
državama članicama koje su se odlučile za regionalizaciju programa osnovnih plaćanja, kao što je
Ujedinjena Kraljevina (Škotska), prava na plaćanje moguće je prenositi i aktivirati samo unutar regije
u kojoj su ona i dodijeljena. Time je onemogućeno prenošenje prava iz programa osnovnih plaćanja
veće vrijednosti iz drugih regija na tu vrstu zemljišta. Do 2019. godine sva prava iz programa osnovnih
plaćanja u tim regijama prilagodit će se vrlo niskoj vrijednosti po hektaru, što bolje odražava nizak
poljoprivredni potencijal tog zemljišta. Poljoprivrednici koji aktivno koriste svoje zemljište za
proizvodnju mogu imati koristi od novog uvođenja posebnog programa potpore za ovce
namijenjenoga za smanjenje rizika od napuštanja zemljišta i pada proizvodnje. Iako su 2015. godine
pojedini ulagači i dalje primali znatne iznose potpore, poduzetim mjerama postupno će se povećati
usmjeravanje potpore do 2019. godine.
U Španjolskoj se već dugi niz godina nisu upotrebljavale velike površine trajnih travnjaka. Postojao je
rizik da bi podnositelji zahtjeva mogli prijaviti to zemljište u svrhu primanja prava iz programa
osnovnih plaćanja, iako na njemu nisu obavljali poljoprivredne djelatnosti. Španjolska nadležna tijela
odlučila su dodijeliti prava iz programa osnovnih plaćanja na temelju zemljišta koje je zatraženo u
svibnju 2013. (tj. prije nego što su se poljoprivrednici mogli upoznati s reformom ZPP-a iz 2013.,
donesenom u prosincu 2013.) ako je ta površina manja nego 2015. Štoviše, prihvatili su samo
zahtjeve za tu vrstu zemljišta ako su poljoprivrednici podnijeli dokaze da su ga uistinu upotrebljavali
za poljoprivredne djelatnosti, a u sumnjivim slučajevima proveli su i provjere na terenu.
… ali je ujedno došlo do ozbiljnih problema u provedbi
60. U skladu sa zakonodavstvom EU-a, zemljište je općenito prihvatljivo samo ako ga
poljoprivrednici upotrebljavaju za poljoprivrednu djelatnost55. To pomaže da se izbjegne
55 Članak 32. stavak 2. točka (a) Uredbe (EU) br. 1307/2013.
44
napuštanje zemljišta i spriječi pogoršanje stanja staništa. Sud je utvrdio da je većina država
članica odredila redovitu minimalnu godišnju aktivnost kao što je ispaša ili pak košnja koja je
pogodna za održavanje poljoprivrednog potencijala zemlje ili sprječavanje pogoršanja stanja
staništa. Države članice također mogu propisati značajke koja poljoprivredne površine
moraju imati da bi ih se smatralo zemljištem koje se upotrebljava za poljoprivrednu
djelatnost.56 Pokazalo se da je državama članice koje su odabrale tu mogućnost bilo teško
utvrditi konkretne značajke: primjerice, Francuska i Ujedinjena Kraljevina (Engleska) utvrdile
su općenite značajke, kao što su „nisu prekrivene gustim grmljem” (Engleska) ili „ne
prevladava nepoželjni korov” (Francuska). To bi moglo izazvati nedoumice u poljoprivrednika
u pogledu prihvatljivosti njihova zemljišta i dovesti do dodjele prava iz programa osnovnih
plaćanja za napuštena zemljišta.
61. Štoviše, za poljoprivredne površine u regijama s posebnim klimatskim uvjetima ili
slabom kvalitetom tla možda nisu potrebne posebne redovite aktivnosti za održavanje
njihova poljoprivrednog potencijala. Novim pravilima propisano je da su takve površine „koje
se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj” bile prihvatljive samo ako
poljoprivrednici na njima obavljaju određenu minimalnu aktivnost.57
62. Države članice imale su slobodu odlučivanja o tome raspolažu li „površinama koje se
prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj”. Primjerice, Francuska i Italija
odredile su površine u planinskim područjima iznad određene nadmorske visine za koje su
kao minimalnu poljoprivrednu djelatnost zahtijevale redovitu ispašu ili košnju. Međutim,
nadležna tijela u Ujedinjenoj Kraljevini (Škotskoj) smatrala su da na temelju važećeg
zakonodavstva EU-a takva minimalna aktivnost ne mora nužno biti poljoprivredna djelatnost
ili biti povezana s gospodarenjem zemljištem (vidi okvir 5.).
56 Članak 4. stavak 1. Uredbe (EU) br. 639/2014.
57 Članak 4. stavak 1. točka (a) podtočka iii. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
45
Okvir 5. – Minimalne aktivnosti na zemljištu koje se prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu
ili uzgoj
Ujedinjena Kraljevina (Škotska) odredila je siromašne trajne travnjake („ekstenzivne pašnjake”) kao
zemljište koje se prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj. Te su površine bile
prihvatljive samo ako su ih poljoprivrednici upotrebljavali za poljoprivrednu proizvodnju ili,
alternativno, izvršili procjenu utjecaja na okoliš zemljišta u svakoj kalendarskoj godini. To je
obuhvaćalo zemljovid i opis poljoprivrednog okruženja, istraživanja o rasplodnim pticama, sisavcima,
leptirima i zdravlju bilja te praćenje staništa. U 2015. godini takve procjene bile su dostupne za
otprilike 190 000 ha.
Slika 1. – Zemljište koje se prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu i koje je podložno
procjeni utjecaja na okoliš
Izvor: Europski revizorski sud.
Procjena je podrazumijevala znatne troškove za korisnike, ali su njome pruženi vrijedni podatci o
okolišu. Međutim, njihova veza s ciljem potpore dohotku poljoprivrednika bila je slaba.
63. Novim je pravilima državama članicama omogućena i dodjela prava iz programa
osnovnih plaćanja za poljoprivredne površine na kojima ne prevladavaju trava i travolike
paše. To bi mogli biti šumoviti pašnjaci ili vrištine s pašnjacima, pod uvjetom da su
poljoprivrednici tradicionalno upotrebljavali takvo zemljište za ispašu životinja. Ispaša je
uobičajeno jedina aktivnost koja takvo zemljište može održati u dobru stanju, razlikovati ga
46
od nepoljoprivrednog zemljišta i tako izbjeći njegovo oštećenje ili napuštanje.58 Međutim,
potpora uvjetovana posjedovanjem životinja ne bi bila u skladu s proizvodno nevezanom
prirodom plaćanja iz programa osnovnih plaćanja. Tako su se države članice suočile s
poteškoćama u osmišljavanju pravila kojima bi se zajamčilo da se zemljište održava u
dostatnoj mjeri.
Reformom ZPP-a iz 2013. ostvaren je pomak prema ujednačenijoj raspodjeli potpore po
hektaru te je i dalje teško odrediti učinkovitost potpore dohotku poljoprivrednika u okviru
programa osnovnih plaćanja
Reforma zajedničke poljoprivredne politike iz 2013. zamišljena je kao pomak prema
ujednačenijoj potpori po hektaru…
64. Prema reformi ZPP-a iz 2003. poljoprivrednici su primali potporu dohotku uglavnom na
temelju razine njihove izravne potpore u razdoblju 2000. – 2002. Iako je već reformom ZPP-a
iz 2003. godine državama članicama omogućeno smanjenje tih povijesnih elemenata u
vrijednostima prava iz programa jedinstvenih plaćanja ili njihovo približavanje jedinstvenom
iznosu po hektaru, samo se nekoliko država članica odlučilo za tu mogućnost59.
65. Reformom ZPP-a iz 2013. ostvaren je pomak prema ravnopravnijim razinama potpore
po hektaru. U skladu s reformom, „u pravilu, sva prava na plaćanje aktivirana u 2019. godini
u državi članici ili u regiji trebala bi imati jednaku jediničnu vrijednost”60. Odstupajući od
navedenoga, kako bi se izbjegle negativne financijske posljedice za poljoprivrednike, drugim
državama članicama bilo je omogućeno da pri izračunu vrijednosti prava na plaćanja koja bi
poljoprivrednici trebali imati u 2019. godini uzmu u obzir povijesne čimbenike. Šest od
58 Takve su poljoprivredne površine značajne u Ujedinjenoj Kraljevini (Škotskoj), Španjolskoj, Italiji i Grčkoj, ali i u drugim državama članicama koje nisu obuhvaćene revizijom koju je obavio Sud.
59 Odlomci 46., 55. i 58. tematskog izvješća br. 5/2011.
60 Uvodna izjava 23. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
47
18 država članica koje primjenjuju program plaćat će jedinstvenu vrijednost po hektaru u
svojim regijama do 2019. godine, a sedma država članica do 2020. godine (vidi sliku 7.)61.
Slika 7. – Provedba programa osnovnih plaćanja država članica
Izvor: Europski revizorski sud.
… ali većina država članica odabrala je mogućnost djelomične konvergencije…
66. Prijelaz na paušalni model programa osnovnih plaćanja mogao bi dovesti do znatne
preraspodjele potpore među poljoprivrednicima i poljoprivrednim sektorima te tako znatno
utjecati na visinu dohotka pojedinačnih poljoprivrednika.
67. U tim se okolnostima 11 država članica odlučilo se za model djelomične konvergencije.
Tim se modelom jamči da će do 2019. prava iz programa osnovnih plaćanja imati jedinstvenu
vrijednost od najmanje 60 % nacionalnog ili regionalnog prosjeka. Francuska (kopneni dio)
odabrala je ambiciozniji model u okviru kojeg će poljoprivrednici do 2019. imati pravo na
70 % prosječne nacionalne jedinične vrijednosti po hektaru radi olakšavanja kasnijeg
prijelaza na jedinstvenu potporu po hektaru. Većina od tih 11 država članica odlučila je
61 Njemačka, Malta, Nizozemska, Austrija, Švedska (2020.), Finska i Ujedinjena Kraljevina (s izuzetkom Sjeverne Irske).
Paušalni iznos u 2015.
Potpuna konvergencija na paušalni iznos do 2019.
Potpuna konvergencija napaušalni iznos do 2020.
Djelomična konvergencija do 2019.
Program jedinstvenih plaćanja po površini
48
ograničiti vrijednosti prava tih poljoprivrednika koji su bili iznad prosjeka za 2019. na najviše
30 %, kako je dopušteno zakonodavstvom EU-a.
68. Sud je utvrdio da, osim odabira modela programa osnovnih plaćanja, kriteriji za
regionalnu dodjelu raspoloživih gornjih granica proračuna također mogu imati znatan učinak
na razinu preraspodjele te da poljoprivrednici mogu zadržati osobito visoke razine potpore
koje proizlaze iz prijašnje proizvodnje (vidi okvir 6.).
Okvir 6. – Učinci preraspodjele ovisno o primijenjenom modelu programa osnovnih plaćanja
Španjolski model programa osnovnih plaćanja temelji se na regionalnom poljoprivrednom potencijalu
te se njime uzimaju u obzir čimbenici kao što je vrsta zemljišta ili usjeva 2013. godine. Projekt
50 regija doveo je do 50 različitih ciljnih jediničnih vrijednosti za 2019. koje se kreću od 60 eura do
1430 eura. Iznosi koji se u razdoblju 2015. – 2019. preraspodjeljuju poljoprivrednicima u okviru
konvergencije čine samo 5,9 % španjolske gornje granice programa osnovnih plaćanja. Italija nije
odabrala tu mogućnost, nego je odlučila uspostaviti samo jednu regiju s ciljnom vrijednošću po
hektaru koja za 2019. iznosi približno 217 eura. Preraspodjela potpore u razdoblju 2015. – 2019.
među poljoprivrednicima i regijama činit će 10,7 % ukupne godišnje gornje granice programa
osnovnih plaćanja62.
69. Uspostava nacionalnih gornjih granica na temelju prijašnjih razina potpore i velik broj
mogućnosti koje su na raspolaganju državama članicama za dodjelu nacionalnih gornjih
granica za izravna plaćanja raspoloživim programima znače da se prosječne razine potpore iz
programa osnovnih plaćanja znatno razlikuju (vidi tablicu 1.).
62 Prije reforme ZPP-a iz 2013. raspodjela izravne potpore u Španjolskoj i Italiji bila je u velikoj mjeri slična.
49
Tablica 1. – Prosječne vrijednosti prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja za 2015.
Izvor: Europski revizorski sud.
Osim toga, kad je riječ o poljoprivrednicima u usporedivim situacijama, postoji rizik od toga da bi
znatno različite razine potpore mogle negativno utjecati na uvjete tržišnog natjecanja i narušiti
zajedništvo ZPP-a.
… i dalje je teško utvrditi učinkovitost potpore dohotku poljoprivrednika u okviru
programa osnovnih plaćanja
70. Reformom ZPP-a iz 2013. jamči se da će poljoprivrednici do 2019. godine početi dobivati
minimalnu potporu po hektaru. Standardni iznos potpore po hektaru po definiciji ne uzima u
obzir posebne okolnosti poljoprivrednog gospodarstva kao što su trošak poljoprivredne
Regija Regije BPS-aProsječna vrijednost
prava iz BPS-a za 2015. (u eurima)1)
Udio BPS-a u izravnim plaćanjima
EU-a Flandrija 1 235 59%Valonija 1 122 32%
1 201 62%
132) 155 – 192 60%1 183 68%3 258 / 314 / 386 63%
50 60 – 1430 58%2 1353) / 144 47%1 79 61%1 229 60%1 185 68%1 76 13%1 289 67%1 200 68%1 99 49%1 165 54%2 110 / 126 51%1 127 55%
Engleska 3 45 / 170 / 172 68%Sjeverna Irska 1 235 68%
Škotska 3 143) / 513) / 1413) 60%Wales 1 121 58%
1)
2) 1 regija do 2019.3) Okvirne vrijednosti
Francuska Hrvatska Italija LuksemburgMalta Nizozemska
U državama članicama koje ne primjenjuju paušalni iznos po hektaru pojedinačne vrijednosti mogu znatno odstupati od vrijednosti iz tablice
Država članica
Ujedinjena Kraljevina
AustrijaPortugal Slovenija Finska Švedska
Belgija
DanskaNjemačkaIrska GrčkaŠpanjolska
50
djelatnosti, ostvareni dohodak, profitabilnost poljoprivrednog gospodarstva ili potreba za
potporom EU-a dohotku. Budući da je ukupni iznos potpore koji se isplaćuje poljoprivrednom
gospodarstvu proporcionalan broju obrađenih hektara, programom osnovnih plaćanja
pogoduje se većim poljoprivrednim gospodarstvima koja mogu ostvariti uštede zbog
ekonomije veličine lakše od manjih poljoprivrednih gospodarstava.63 Znatno povećanje
potpore dohotku EU-a moglo bi utjecati na neka veća poljoprivredna gospodarstva koja se
bave ekstenzivnim uzgojem ili upravitelje zemljišta s povijesno niskom razinom potpore, a da
to pritom nije povezano s promjenom načina na koji oni obrađuju zemlju, promjenom
njihovih troškova ili promjenama na tržištu (vidi okvir 7.).
Okvir 7. – Primjeri preraspodjele kao posljedica reforme iz 2013. godine bez promjena modela
poljoprivredne djelatnosti64
U Italiji je utvrđen ekstenzivni uzgajivač ovaca i stoke s otprilike 270 ha prihvatljivog zemljišta,
uglavnom siromašnih javnih travnjaka. Prije 2015. taj je poljoprivrednik primio otprilike 5000 eura
izravne godišnje potpore. S uvođenjem programa osnovnih plaćanja poljoprivrednik je dobio prava iz
programa osnovnih plaćanja čija se vrijednost povećala na otprilike 61 000 eura.
U Ujedinjenoj Kraljevini (Škotska) utvrđen je poljoprivrednik koji je bio vlasnik nekoliko tisuća hektara
siromašnih trajnih travnjaka. Poljoprivrednik se nikada nije bavio poljoprivrednom proizvodnjom, ali
je prije reforme kupio prava na plaćanje od drugih poljoprivrednika i na taj način ostvario korist od
otprilike 27 000 eura u obliku potpore iz programa jedinstvenih plaćanja. S uvođenjem programa
osnovnih plaćanja dobio je prava iz programa osnovnih plaćanja ukupne vrijednosti veće od
63 Na razini plaćanja države članice mogu ublažiti ove učinke primjenom smanjenja na iznose veće od 150 000 eura po poljoprivredniku ili dodjelom preraspodjele plaćanja po hektaru svim poljoprivrednicima za broj hektara koji ne prelazi 30 ha ili prosječnu veličinu poljoprivrednog gospodarstva. Većina država članica primjenjuje smanjenje od 5 %.
64 Stvarnu razinu potpore koja se isplaćuje tim poljoprivrednicima treba povećati plaćanjem za ekologizaciju, koje je u 2015. godini iznosilo 50,2 % vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja u Italiji. U Ujedinjenoj Kraljevini (Škotska), ovisno o regiji u kojoj su se nalazile parcele, u toj je godini plaćanje za ekologizaciju iznosilo od 83 eura do 4 eura po hektaru, a u Njemačkoj (Donja Saska) 87 eura. U Italiji i Škotskoj poljoprivrednici koji uzgajaju stoku ili ovce mogli bi u određenim uvjetima imati koristi od proizvodno vezane potpore koja se plaća po životinji, a poljoprivrednici u Njemačkoj od preraspodjele plaćanja u iznosu od 50 eura za prvih 30 ha i još 30 eura za površinu do 46 ha.
51
34 000 eura. Zbog konvergencije njihova će vrijednost do 2019. godine narasti na otprilike
130 000 eura.
U Njemačkoj (Donja Saska) nadležna tijela proširila su prihvatljivost zemljišta na vrištine. Kao
posljedica toga, uzgajivaču ovaca s nekoliko stotina hektara takva zemljišta dodijeljena su dodatna
prava iz programa osnovnih plaćanja u iznosu od 65 000 eura.
71. Sud još nije bio u mogućnosti procijeniti potpuni učinak reforme ZPP-a iz 2013. godine
na dohodak poljoprivrednika i održivost njihovih poljoprivrednih gospodarstava. Međutim,
već u prethodnim izvješćima Sud je naveo da je sustav koji je isključivo povezan s površinama
doveo do povećanja tržišne cijene poljoprivrednog zemljišta i zakupa zemljišta, kao i do
pojave novih kategorija podnositelja zahtjeva za dodjelu potpore.65 Komisija očekuje da će,
zbog izrade programa osnovnih plaćanja i drugih plaćanja povezanih s površinom, reforma
ZPP-a za 2013. godinu biti povezana s daljnjim povećanjem kapitalizacije proizvodno
nevezane potpore u vrijednostima zemljišta.66 Drugim riječima, velik dio potpore iz
programa osnovnih plaćanja pogoduje vlasnicima poljoprivrednog zemljišta.
72. Iako je potpora iz programa osnovnih plaćanja važan izvor dohotka za brojne
poljoprivrednike, obilježena je određenim ograničenjima koja proizlaze iz same njezine
naravi. Potpora se isplaćuje neovisno o tome ima li poljoprivrednik nizak ili visok dohodak i je
li mu stoga potrebna javna potpora te bez obzira na vrstu uporabe zemljišta i s time
povezanih troškova. Premalo se zna o dohodcima poljoprivrednika od nepoljoprivredne
djelatnosti da bi se procijenila prikladnost dodijeljene potpore.67 Samo je nekoliko država
članica odlučilo dodijeliti prava iz programa osnovnih plaćanja na temelju agronomskih ili
društveno-gospodarskih obilježja regija te stoga u skladu s time diferencirati razinu potpore
65 Vidi odlomke 27. – 31. i odlomak 53. tematskog izvješća br. 5/2011.
66 Vidi https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/impact-2013-cap-reform-decoupled-payments-capitalization-land-values.
67 U drugoj reviziji Sud je utvrdio da kvantiteta i kvaliteta statističkih podataka koji se upotrebljavaju za analizu dohotka poljoprivrednika imaju znatna ograničenja. Vidi odlomke 27., 47., 50. i 77. tematskog izvješća br. 1/2016 „Je li sustav kojim se Komisija služi za mjerenje uspješnosti u vezi s dohodcima poljoprivrednika dobro osmišljen i temelji li se na pouzdanim podatcima?”
52
među tim regijama68 ili isključiti površine iz dodjele ako su smatrale da poljoprivrednicima
općenito nije osobito potrebna potpora iz programa osnovnih plaćanja69.
73. Cilj jamčenja primjerenog životnog standarda poljoprivrednika koji je predviđen
Ugovorom i opći cilj ZPP-a u vezi s održivom proizvodnjom hrane koji je izravno povezan s
programom osnovnih plaćanja nisu jasno utvrđeni i pretočeni u mjerljive ciljne vrijednosti te
ne postoji osnovna vrijednost na temelju koje bi se mogla mjeriti djelotvornost i učinkovitost
potpore u pogledu povećanja dohotka poljoprivrednika. Također nije poznato koja je
raspodjela potpore najdjelotvornija i najučinkovitija među poljoprivrednim stanovništvom da
bi se zajamčila održiva proizvodnja hrane u cijelom EU-u te primjereni životni standard
poljoprivrednika. Stoga je teško procijeniti uspješnost potpore iz programa osnovnih
plaćanja u pogledu ostvarenja njegova glavnog cilja i toga može li se taj cilj ostvariti drugom
raspodjelom kojom se podrazumijevaju niži proračunski troškovi70.
ZAKLJUČCI I PREPORUKE
74. Glavno revizijsko pitanje u ovom izvješću bilo je jesu li Komisija i države članice odabrale
pravi smjer za program osnovnih plaćanja. Sud je zaključio da program u operativnom smislu
ide u pravom smjeru, ali da je njegov učinak na pojednostavnjenje, usmjeravanje i
konvergenciju razina potpore ograničen.
75. Nacionalna tijela morala su uložiti znatne napore u uvođenje programa osnovnih
plaćanja jer su morala utvrditi i dodijeliti prava iz programa osnovnih plaćanja za približno
četiri milijuna poljoprivrednika. Općenito gledajući, većina država članica uspješno se nosila s
tim izazovima. U velikoj su mjeri ublažile rizike od netočnog izračuna, a pri isplati potpora
nije bilo značajne stope pogreške. Međutim, u nekoliko su se država članica vrijednosti prava
iz programa osnovnih plaćanja tijekom 2017. još izračunavale tek okvirno, na temelju
68 Grčka, Španjolska, Francuska (Korzika) i Ujedinjena Kraljevina (s izuzetkom Sjeverne Irske). Austrija je primijenila posebnu mogućnost kojom je dopuštena dodjela nižeg broja prava iz programa osnovnih plaćanja za planinska područja.
69 Npr. Francuska za zemljišne parcele na kojima su zasađeni vinogradi.
70 Vidi odlomak 81. tematskog izvješća br. 1/2016.
53
procjena ili s pogreškama u izračunu, a neke agencije za plaćanja koje je Sud posjetio naišle
su na osobite poteškoće pri obavljanju ključnih kontrola i utvrđivanju prihvatljivih površina
(odlomci 26. – 33.).
1. preporuka
Komisija bi trebala zajamčiti da države članice prikladno provode ključne kontrole i da ispravljaju
prava iz programa osnovnih plaćanja u slučajevima u kojima neprimjenjivanje relevantnih pravila ili
nepostojanje ažuriranih informacija o uporabi zemljišta znatno utječu na vrijednosti.
Ciljni rok provedbe: 2018.
76. Općenito gledajući, Komisija je uspješno nadzirala provedbu programa osnovnih
plaćanja, ali to nije uvijek bilo dovoljno da se zajamči dosljedno tumačenje složenih pravila
izračuna. Isto tako, neke države članice nisu propisno dostavljale ključne informacije, što je
Komisiji dodatno otežalo praćenje programa (odlomci 34. i 35.).
77. Općenito gledajući, revizijama koje je provela sama Komisija ostvareni su dobri rezultati.
Međutim, Komisija je pred tijela za ovjeravanje mogla postaviti i dodatne zahtjeve u pogledu
provjere ključnih kontrola dodjele prava iz programa osnovnih plaćanja i u pogledu točnosti
godišnjeg izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja (odlomci 36. – 41).
2. preporuka
Komisija bi trebala:
(a) preispitati i proučiti djelotvornost svojih sustava za slanje informacija državama članicama s
ciljem postizanja što dosljednijeg tumačenja i što veće primjene pravnog okvira programa
osnovnih plaćanja
(b) procijeniti na koji bi joj se način budućim zakonodavstvom moglo omogućiti da zajamči da
države članice dostavljaju ključne informacije o provedbi programa izravne potpore
(c) razjasniti koja je uloga Komisije, a koja tijela za ovjeravanje u provjeri postojanja djelotvornih
ključnih kontrola i središnjeg izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja.
Ciljni rok provedbe: 2018.
54
78. Složena pravila za izračun prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja i raspon
mogućnosti i iznimaka koje su odabrale neke države članice za prihvatljivost zemljišta i
uspostavu regija povećavaju opterećenje nacionalnih uprava. To nije doprinijelo postizanju
općeg cilja pojednostavnjenja (odlomci 42. – 46.).
79. U slučajevima u kojima države članice nisu iskoristile mogućnost predviđenu
zakonodavstvom EU-a, poljoprivrednici koji su u razdoblju 2014. – 2015. znatno smanjili
površine koje su obrađivali mogli su ostvariti neočekivanu dobit (odlomci 47. i 48.).
80. Svrha je novih pravila bila bolje usmjeriti potporu iz programa osnovnih plaćanja i drugih
izravnih plaćanja na aktivne poljoprivrednike. Iako su neke države članice postigle dobre
rezultate, provedba pravila o „aktivnim poljoprivrednicima” bila je tek djelomično
djelotvorna, prouzročila je znatno administrativno opterećenje te bi mogla dovesti do
različitog postupanja prema sličnim podnositeljima zahtjeva, a da pritom ne ostvari
očekivane rezultate. Stoga su se Vijeće i Parlament složili da od 2018. godine države članice
mogu odlučiti hoće li smanjiti broj kriterija kojima podnositelji zahtjeva mogu dokazati svoj
status „aktivnog poljoprivrednika” ili prekinuti primjenu „negativnog popisa”
(odlomci 49. – 57.).
81. Reformom ZPP-a iz 2013. proširene su kategorije zemljišta za koje se može isplatiti
potpora te je državama članicama omogućeno poduzimanje mjera za smanjenje rizika od
spekulativnih potraživanja. Međutim, pri pokušaju boljeg usmjeravanja potpore na
poljoprivredna zemljišta došlo je do ozbiljnih problema u provedbi (odlomci 58. – 63.).
82. Reformom ZPP-a iz 2013. ostvaren je pomak prema ravnopravnijim razinama potpore
po hektaru. U skladu reformom, sva prava na plaćanje aktivirana 2019. u državi članici ili u
regiji trebala bi, u pravilu, imati jednaku jediničnu vrijednost. Odstupajući od navedenoga,
državama članicama bilo je omogućeno da pri izračunu vrijednosti prava na plaćanja koja bi
poljoprivrednici trebali imati 2019. godine uzmu u obzir povijesne čimbenike, što je
mogućnost poznata kao djelomična konvergencija. Šest od 18 država članica koje primjenjuju
program plaćat će jedinstvenu vrijednost po hektaru za cijeli svoj teritorij ili njegov veći dio
55
do 2019. godine71, a sedma država članica do 2020. godine. Preostalih 11 država članica
odlučilo se za model djelomične konvergencije. Odluke država članica imale su znatan utjecaj
na stupanj preraspodjele potpore, a poljoprivrednici su u nekim slučajevima mogli zamrznuti
osobito visoku razinu potpore koja je proizašla iz prethodnih razina subvencije
(odlomci 64. – 69.).
83. Dodjela prava iz programa osnovnih plaćanja 2015. godine općenito je bila razmjerna
površinama koje su te godine obrađivane. Konvergencija prema ujednačenijim stopama po
hektaru imala je znatan učinak na raspodjelu potpore među poljoprivrednicima. Potporom iz
programa osnovnih plaćanja, kao programom koji je u osnovi povezan s površinama,
pogoduje se većim poljoprivrednim gospodarstvima. Zbog oblika programa osnovnih
plaćanja i drugih plaćanja povezanih s površinom Komisija očekuje da će reforma ZPP-a iz
2013. godine dovesti do daljnjeg povećanja kapitalizacije proizvodno nevezane potpore u
vrijednostima zemljišta, što pogoduje vlasnicima poljoprivrednog zemljišta (odlomci 70. i
71.).
84. Potpora iz programa osnovnih plaćanja važan je izvor dohotka za brojne
poljoprivrednike, ali obilježena je određenim ograničenjima koja proizlaze iz same njezine
naravi. Njome se ne uzimaju u obzir tržišni uvjeti, uporaba poljoprivrednog zemljišta ili
pojedinačne okolnosti poljoprivrednog gospodarstva i ona se ne temelji na analizi
cjelokupnog dohotka poljoprivrednika (odlomak 72.).
85. Cilj jamčenja primjerenog životnog standarda poljoprivrednika koji je predviđen
Ugovorom i opći cilj ZPP-a u vezi s održivom proizvodnjom hrane i dohotkom
poljoprivrednika još nisu pretočeni u mjerljive ciljne vrijednosti te ne postoji ni osnovna
vrijednost s kojom bi se mogli usporediti postignuti rezultati. Time se otežava mjerenje
uspješnosti potpore i utvrđivanje mogu li se ti ciljevi postići drugim raspodjelama potpore i
uz niže proračunske troškove, pogotovo u kontekstu mogućeg smanjenja proračuna u
budućnosti (odlomak 73.).
71 Francuska je odlučila uvesti paušalni sustav samo za regiju Korziku, na koju se odnosi svega 0,6 % gornje granice francuskog proračuna za program osnovnih plaćanja.
56
3. preporuka
Prije donošenja bilo kakva prijedloga za buduće oblikovanje ZPP-a Komisija bi trebala procijeniti
stanje u pogledu dohotka za sve skupine poljoprivrednika i analizirati njihovu potrebu za potporom
dohotku, uzimajući u obzir trenutačnu raspodjelu potpore EU-a i nacionalne potpore, poljoprivredni
potencijal zemljišta, razlike među površinama uglavnom namijenjenima poljoprivrednoj proizvodnji ili
održavanju, troškove i održivost poljoprivredne djelatnosti, dohodak od hrane i druge poljoprivredne
proizvodnje, kao i dohodak od nepoljoprivrednih djelatnosti, čimbenike učinkovitosti i
konkurentnosti poljoprivrednih gospodarstava te vrijednost javnih dobara koje pružaju
poljoprivrednici.
Komisija bi od samog početka trebala povezivati predložene mjere s odgovarajućim operativnim
ciljevima i osnovnim vrijednostima s kojima se može usporediti uspješnost potpore.
Ciljni rok provedbe: 2019.
Ovo je tematsko izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda
Phil Wynn Owen, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. veljače 2018.
Za Revizorski sud
Klaus-Heiner Lehne
predsjednik
1
PRILOG I.
Gornje granice proračuna za program osnovnih plaćanja u razdoblju 2015. – 2020.72
(u milijunima eura) Država članica 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.
Belgija 231,51 225,60 222,20 214,40 211,28 225,12 Danska 565,12 564,77 553,02 546,80 539,58 581,97 Njemačka 3063,11 3042,98 3022,78 3005,47 2988,16 3128,96 Irska 828,31 828,43 826,18 825,89 825,61 825,61 Grčka 1205,70 1182,88 1129,25 1103,65 1091,17 1156,27 Španjolska 2809,79 2816,11 2826,61 2835,99 2845,37 2845,37 Francuska 3577,32 3199,09 3185,17 2280,46 2272,64 2528,64 Hrvatska 79,65 87,94 108,75 126,00 143,25 138,04 Italija 2345,13 2314,33 2245,53 2217,39 2189,26 2189,26 Luksemburg 22,86 22,82 22,78 22,76 22,74 22,74 Malta 0,65 0,65 0,65 0,64 0,65 0,26 Nizozemska 521,77 513,03 504,28 475,19 466,96 509,89 Austrija 471,28 470,85 470,39 470,38 470,38 470,38 Portugal 279,10 284,81 274,19 273,50 279,56 279,56 Slovenija 74,80 73,58 73,62 71,58 71,12 71,12 Finska 267,42 269,56 262,27 262,55 262,84 262,84 Švedska 383,29 401,64 401,86 402,46 403,06 403,06 Ujedinjena Kraljevina 2100,80 2091,38 2112,70 2102,72 2092,65 2346,80
72 Države članice mogu donijeti odluku o izmjeni svoje prvotne odluke o dodjeli nacionalnih gornjih granica za izravna plaćanja (Prilog II. Uredbi (EU) br. 1307/2013). U tom će slučaju prilagoditi i godišnju gornju granicu proračuna za program osnovnih plaćanja.
1
PRILOG II.
Modeli provedbe programa osnovnih plaćanja
RegijaPrimjena na
regionalnoj razini Model BPS-a
Zadržavanje prava na
plaćanje iz SPS-a
Broj korisnika
Minimalna veličina
poljoprivrednog gospodarstva
Minimalna razina prosjeka po
hektaru za 2019.
Maksimalno smanjenje
vrijednosti prava na plaćanje do 2019.
Referentni iznos SPS-aUključivanje drugih
izravnih plaćanja osim SPS-a
Površine za izračun broja prava na plaćanje
Klauzula o neočekivanoj
dobiti
Flandrija ne ne 22 275 2 ha ne 2015. i l i 2013. ako je manja ne
Valonija ne ne 13 666 1 ha ne 2015 ne
ne djelomična konvergencija
da 40 696 2 ha 60% ne — ne 2015 —
13 regija u 2015.1 regija u 2019.
paušalni iznos za 2015.
ne 320 786 1 ha — — — — 2015 —
ne djelomična konvergencija
ne 121 355 — 60% ne vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.
da 2015. i l i 2013. ako je manja ne
3 regije djelomična konvergencija
ne 684 306 0,4 ha 60% 30% vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.
ne 2015., ali nema obradivog zemljišta pod trajnim
da
50 regija djelomična konvergencija
ne 784 938 0,2 ha 60% 30% plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015. i l i 2013. ako je manja da
kontinentalna djelomična konvergencija
ne 358 5341) — 70% 30% plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015., ali bez vinograda (2013.)
ne
Korzika paušalni iznos za 2015.
ne 2 004 — — — — ne 2015., ali bez vinograda (2013.)
—
ne djelomična konvergencija
ne 72 152 1 ha 60% ne plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015 da
ne djelomična konvergencija
ne 982 0021) 0,5 ha 60% 30% plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015 da
ne djelomična konvergencija
ne 1 830 0,3 ha 0 ne plaćanja iz SPS-a za 2014. — 2015 ne
ne paušalni iznos za 2015.
ne 5 178 0,3 ha — — — — 2015 —
ne potpuna konvergencija do
ne 47 029 0,3 ha — — vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.
ne 2015., ali nema obradivog zemljišta pod trajnim
ne
ne potpuna konvergencija do
ne 108 054 1,5 ha — — plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015 da
ne djelomična konvergencija
ne 158 831 0,5 ha 60% 30% plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015. i l i 2013. ako je manja da
ne djelomična konvergencija
ne 55 465 1 ha 60% 30% plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015 ne
2 regije potpuna konvergencija do
da 52 024 — 60% ne — ne 2015 —
ne potpuna konvergencija do
da 60 543 4 ha — — — ne 2015 —
Engleska 3 regije paušalni iznos za 2015.
da87 303
5 ha — — — — 2015 —
Sjeverna Irska ne djelomična konvergencija
ne 23 327 3 ha 71,4 % ne vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.
ne 2015 ne
Škotska 3 regije potpuna konvergencija do
ne18 243
3 ha — — vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.
ne 2015 da
Wales ne potpuna konvergencija do
ne 15 348 5 ha — — vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.
ne 2015 da
1) Okvirni podatci
Ujedinjena Kraljevina
vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.30%
Njemačka
Irska
Grčka
Španjolska
Francuska
Hrvatska
Italija
Luksemburg
Malta
Nizozemska
djelomična konvergencija 60%
Slovenija
Finska
Švedska
Austrija
Portugal
Država članica
Belgija
Danska
1
PRILOG III.
Uvođenje koncepta „aktivnog poljoprivrednika”
Regija
Prag za izuzimanje od primjene odredbi o
aktivnim poljoprivrednicima (u eurima)
Proširenje negativnog popisa
Proširenje na sve podnositelje zahtjeva s tek neznatnim poljoprivrednim
djelatnostima 1)
Prag za veličinu površine iznad kojeg se djelatnosti
smatraju znatnima(u hektarima)
Zemljište koje se prirodno održava u
stanju pogodnom za ispašu ili uzgajanje
Flandrija 0 ne ne daValonija 350 ne ne ne
— 5000 ne ne ne— 5000 da ne 38 da— 5000 ne ne 32 ne— 5000 ne da ne— 1250 ne ne ne— 200 ne ne da— 5000 ne ne ne— 12502) da da da— 100 ne ne ne— 250 da ne ne— 0 da da ne— 1250 ne ne ne— 5000 ne ne ne— 5000 ne ne ne— 5000 ne ne ne— 5000 ne ne 36 ne
Engleska 5000 ne ne 36 neSjeverna Irska 5000 ne ne 26 ne
Škotska 5000 ne ne daWales 0 ne ne 21 da
1)
2) 5000 eura u područjima u nepovoljnom položaju i l i planinskim područjima
LuksemburgMalta Nizozemska
Ujedinjena Kraljevina
Austrija
GrčkaŠpanjolskaFrancuska Hrvatska Italija
Država članica
Belgija
DanskaNjemačkaIrska
Portugal Slovenija Finska Švedska
Članak 9. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1307/2013
1
ODGOVORI KOMISIJE NA POSEBNO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG SUDA
„PROGRAM OSNOVNOG PLAĆANJA ZA POLJOPRIVREDNIKE – S OPERATIVNOG STAJALIŠTA NA DOBROM JE PUTU, ALI IMA OGRANIČEN UČINAK NA
POJEDNOSTAVNJENJE, USMJERAVANJE I KONVERGENCIJU RAZINA POTPORE” SAŽETAK III. Zakonodavstvom EU-a od država članica zahtijevalo se da dodijele prava na plaćanje za prihvatljive hektare utvrđene u godini prve dodjele prava na plaćanje, tj. hektare koji su se smatrali prihvatljivima nakon dovršetka administrativnih kontrola i kontrola na terenu. Slično tome, vrijednost prava na plaćanje trebalo je izračunati tek nakon što se utvrdi broj prava na plaćanje. Slične netočnosti u vrijednostima prava na plaćanje iz programa osnovnog plaćanja utvrđene su tijekom Komisijinih revizija sukladnosti. U tijeku su postupci utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a za rashode programa osnovnog plaćanja obuhvatit će se financijskim ispravcima. IV. Komisija je dala jasne i nedvosmislene smjernice koje su dostupne svim državama članicama u internetskom sustavu Centra komunikacijskih i informacijskih izvora za javnu upravu, poduzeća i građane („CIRCABC”)1. Odgovornost je država članica da pregledaju dostupne smjernice. Nekoliko država članica nije pravodobno dostavilo određene informacije. U okviru službenog posjeta provedene su revizije radi provjere rada tijela za ovjeravanje na pravima iz programa osnovnog plaćanja. Kad je riječ o ispitivanjima koja treba provesti u pogledu prava, smjernice Komisije ne mogu biti suviše normativne jer su tijela za ovjeravanje kvalificirani revizori koji bi se u skladu s međunarodno priznatim revizijskim standardima pri provođenju ovjeravanja trebali koristiti stručnom prosudbom. U nekim državama članicama tijelo za ovjeravanje ponovno je izračunalo prava za sve transakcije koje podliježu dokaznom testiranju (tj. za statistički odabran uzorak). V. Proces suodlučivanja doveo je do nekoliko mogućnosti za provedbu programa osnovnog plaćanja. Međutim, sadržavao je i mogućnost da države članice ograniče svoje izbore. Komisija ima dojam da su države članice koje su primijenile restriktivan pristup mogućnostima ZPP-a zabilježile manje administrativno opterećenje. VI. Negativni popis nije bio dio prijedloga Komisije, ali je uveden kao posljedica političkog kompromisa. Dok je početni prijedlog Komisije uključivao jedno testiranje za sve podnositelje zahtjeva (izravna plaćanja najmanje 5 % od ukupnih nepoljoprivrednih primitaka), suzakonodavci su odobrili niz političkih odluka o provedbi odredbe o aktivnom poljoprivredniku kojima je državama članicama omogućeno da uzmu u obzir svoje nacionalne posebnosti. VII. Usmjeravanje često dovodi do veće složenosti u provedbi. Jasno je da bilo kakva izmjena pravnih zahtjeva, uključujući definicije prihvatljivosti, ima posljedice na integrirani administrativni i kontrolni sustav (IAKS). Komisija je dala opsežnu potporu tijekom provedbe posljednje reforme, među ostalim i za prvu dodjelu prava na plaćanje. IX. Izravna plaćanja u većini se slučajeva dodjeljuju po hektaru prihvatljive površine te su stoga usko povezana s poljoprivrednom površinom gospodarstva. Međutim, osnovno plaćanje ne bi trebalo procjenjivati kao samostalan program. Programom osnovnog plaćanja osigurava se da poljoprivrednici primaju minimalnu potporu po hektaru. Program osnovnog plaćanja dopunjen je drugim plaćanjima koja prednost daju preraspodjeli potpora. Zapravo, analiza Komisije pokazuje da
1 CIRCABS je internetska usluga koju pruža Europska komisija radi razmjene dokumenata s državama članicama.
2
se izravna plaćanja po hektaru smanjuju s povećanjem veličine poljoprivrednog gospodarstva te da je jedinična potpora viša za mala gospodarstva koja u prosjeku imaju niži dohodak po radniku. Na vrijednosti zemljišta u velikoj mjeri utječu brojni čimbenici, osim potpore u okviru ZPP-a: npr. cijene poljoprivrednih proizvoda, urbani pritisak, nacionalni propisi u području tržišta zemljišta, porezi, trajanje ugovora o najmu itd. Osim toga, u državama članicama s programom osnovnog plaćanja u kojima se pravima lako može trgovati bez zemljišta, potpora dohotku manje je kapitalizirana u okviru cijena zemljišta. X. Svrha osnovnog plaćanja jest poboljšati cjelokupan dohodak poljoprivrednika. Potpora u okviru osnovnog plaćanja utemeljena je na površini, odvojena je od proizvodnje i u većini je država članica povezana s povijesnim referencama. Nije usmjerena na pojedinačne okolnosti na svakom poljoprivrednom gospodarstvu kako bi se izbjeglo prekomjerno administrativno opterećenje. Daljnje usmjeravanje potpore obavlja se preko drugih programa, kao što su plaćanja za mlade poljoprivrednike, preraspodijeljeno plaćanje, program za male poljoprivrednike i dobrovoljna proizvodno vezana plaćanja. U predstojećoj procjeni učinka, koja je dio prijedloga novog modela ostvarenja ciljeva zajedničke poljoprivredne politike, analizirat će se trenutačna raspodjela i usmjeravanje potpore dohotku po veličini poljoprivrednoga gospodarstva i vrsti poljoprivredne proizvodnje, uzimajući u obzir dohodak ostvaren od poljoprivrednih djelatnosti. Osim toga, pri procjeni ukupne relevantnosti potpore dohotku uzet će se u obzir i drugi prihodi ostvareni od nepoljoprivrednih djelatnosti na temelju poljoprivrednih čimbenika (npr. agroturizam). Kad je riječ o tome, budući da je procjena učinka i dalje u početnoj fazi, još nije moguće utvrditi hoće li ona obuhvaćati sve čimbenike navedene u ovim zapažanjima. XI. Osigurati primjeren životni standard poljoprivrednika zaista je cilj ZPP-a utvrđen u Ugovoru. U Komunikaciji Komisije pod nazivom „Budućnost hrane i poljoprivrede” predlaže se novi model ostvarenja ciljeva ZPP-a u kojem bi Unija trebala utvrditi osnovne parametre politike, a države članice trebale bi imati veću odgovornost i više izvješćivati o tome kako ostvaruju dogovorene ciljeve i ciljne vrijednosti koje bi trebalo prikazati i opravdati u strateškom planu za zajedničku poljoprivrednu politiku. Komisija prepoznaje važnost cilja ZPP-a u vezi s održivom proizvodnjom hrane te je naručila procjenu učinka mjera ZPP-a na „održivu proizvodnju hrane”. XII. Neke su preporuke prihvaćene, a druge su odbijene. Točnije, prihvaćene su preporuke koje se odnose na dodjelu i izračun prava iz programa osnovnog plaćanja i o ulozi tijela za ovjeravanje. Međutim, odbijena je preporuka u pogledu sustava Komisije za širenje informacija među državama članicama. XIII. Kad je riječ o prijedlozima za sljedeće programsko razdoblje Komisija djelomično prihvaća preporuku. U Komunikaciji Komisije pod nazivom „Budućnost hrane i poljoprivrede”2 predlaže se novi model ostvarenja ciljeva za zajedničku poljoprivrednu politiku. Komunikacija je usmjerena na veću supsidijarnost koja omogućuje da se više uzmu u obzir lokalni uvjeti i potrebe nego ciljevi i ciljne vrijednosti. U procjeni učinka na kojoj će se temeljiti prijedlog Komisije za ZPP nakon 2020. uzet će se u obzir svi dostupni dokazi o dosadašnjim rezultatima politike, među ostalim analiza nekih predloženih čimbenika, i te će se informacije upotrijebiti pri analizi konkretnih rješenja za budućnost. Kako se ne bi doveli u pitanje rezultati prethodno navedene procjene učinka, Komisija ne može prihvatiti preporuku da se predložene mjere od samog početka povezuju s odgovarajućim operativnim ciljevima i osnovnim vrijednostima s kojima bi se u ovoj fazi mogla usporediti uspješnost potpore. Međutim, u skladu s Komunikacijom Komisije o budućnosti hrane i poljoprivrede razmotrit će se način procjene uspješnosti svih vrsta intervencije, uključujući, prema potrebi, potporu dohotku.
UVOD
2 COM (2017) 713 final.
3
3. Reformom iz 2013. Komisija je riješila nedostatak koji je otkrio Revizorski sud te je stoga uvela odredbu o obvezi „aktivnog poljoprivrednika”. U okviru prethodnog sustava (uređenog Uredbom (EZ) br. 73/2009) države članice već su mogle na dobrovoljnoj osnovi osobe isključiti iz pristupa izravnoj potpori. Isključivanja su bila moguća ako su poljoprivredne djelatnosti činile samo neznatan dio ukupnih gospodarskih djelatnosti tih osoba ili ako poslovna namjena nije bila ili je bila samo marginalno usmjerena na obavljanje poljoprivredne djelatnosti. Samo je Nizozemska odabrala tu mogućnost. Poboljšana je i definicija prihvatljivog zemljišta kako bi se uključili posebni zahtjevi za područja koja se prirodno održavaju. Osim toga, države članice mogu sastaviti popis područja koja se pretežito upotrebljavaju za nepoljoprivrednu djelatnost. Definicija poljoprivrednika i poljoprivredne djelatnosti odražava nevezanu prirodu izravnih plaćanja i odgovarajuću potrebu da se proizvodne djelatnosti ne nameću kao kriteriji prihvatljivosti u skladu s pravilima zelene kutije WTO-a. Slične pogreške i nedostaci pronađeni su tijekom Komisijinih revizija sukladnosti u vezi s programom jedinstvenih plaćanja. Financijski rizik za proračun EU-a koji je proizašao iz tih pogrešaka i nedostataka obuhvaćen je financijskim ispravcima koji su se primjenjivali dok predmetne države članice nisu poduzele odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa jedinstvenih plaćanja. 12. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 13. 13. Za države članice koje primjenjuju model djelomične konvergencije vrijednost prava na plaćanje temelji se na povijesnim elementima te su stoga i dalje prisutne povijesne razlike u razini potpore po hektaru. Međutim, te razlike u razini potpore postupno će se smanjivati do godine zahtjeva 2019. kao posljedica unutarnjeg procesa konvergencije.
OPAŽANJA 29. Tijekom Komisijine revizije sukladnosti provedene u Italiji otkriveno je i prekoračenje gornje granice programa osnovnog plaćanja. U tijeku je postupak utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a za rashode programa osnovnog plaćanja obuhvatit će se financijskim ispravcima. a) U Ujedinjenoj Kraljevini (Škotska) još nije provedena revizija sukladnosti za sustav upravljanja i kontrole koji se odnosi na prava na plaćanje iz programa osnovnog plaćanja. Ako se utvrde pogreške u odnosu na dodijeljena prava na plaćanje, financijski rizici za proračun EU-a koji proizlaze iz njih obuhvatit će se financijskim ispravcima do poduzimanja odgovarajućih korektivnih mjera koje treba poduzeti kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. Kad je riječ o Nizozemskoj, Komisija je svjesna nalaza Revizorskog suda koji ukazuje na nepravilnu primjenu pravila unutarnje konvergencije. To će se pitanje uzeti u obzir u analizi rizika za Komisijino planiranje revizije. b) Tijekom Komisijine revizije sukladnosti u Francuskoj i Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) utvrđena je i činjenica da poljoprivrednici nisu znali konačnu vrijednost svojih prava iz programa osnovnog plaćanja prije podnošenja zahtjeva za sljedeću godinu zahtjeva. U tijeku su postupci utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a obuhvatit će se financijskim ispravcima. Vidjeti odgovor Komisije na točku 29.a u pogledu Ujedinjene Kraljevine (Škotska). i) Slična kašnjenja utvrđena su tijekom Komisijine revizije sukladnosti u Francuskoj. Uzimajući u obzir nedostatke, 12. srpnja 2016. donesena je Provedbena odluka Komisije (C(2016) 4287) o obustavi mjesečnih plaćanja Francuskoj od srpnja 2016. do srpnja 2017. Obustava je bila na razini od 3 % izravnih plaćanja zatraženih za isplatu.
4
U tijeku je postupak utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a obuhvatit će se financijskim ispravcima dok država članica ne poduzme odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. ii) Slični nedostaci u sustavima upravljanja i kontrole koji se odnose na program osnovnog plaćanja utvrđeni su tijekom Komisijinih revizija sukladnosti u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska). U tijeku je postupak utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a koji je nastao zbog tih nedostataka obuhvatit će se financijskim ispravcima koji će se primjenjivati dok se ne poduzmu odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. Vidjeti odgovor Komisije na točku 29.a u pogledu Ujedinjene Kraljevine (Škotska). 31. Slični nedostaci u sustavima upravljanja i kontrole koji se odnose na program osnovnog plaćanja utvrđeni su tijekom Komisijinih revizija sukladnosti u Italiji. U tijeku su postupci utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a koji je nastao zbog tih nedostataka obuhvatit će se financijskim ispravcima koji će se primjenjivati dok se ne poduzmu odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. 32. Revizije sukladnosti koje je Komisija provela u Grčkoj, Francuskoj, Italiji i Ujedinjenoj Kraljevini dovele su do sličnih opažanja. U tijeku je postupak utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a koji je nastao zbog tih pogrešaka i nedostataka obuhvatit će se financijskim ispravcima koji će se primjenjivati dok se ne poduzmu odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. 33. Pouzdanost informacija iz registra životinja provjerit će se tijekom revizije sukladnosti koja se planira za prvu polovinu 2018., u skladu s višegodišnjim programom revizija za razdoblje od 2017. do 2020. Mogući financijski rizik za proračun EU-a obuhvatit će se financijskim ispravcima koji će se primjenjivati dok se ne poduzmu odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. 34. Smjernice koje je izdala Komisija bile su jasne, nedvosmislene i dosljedne. Osim toga, u pravilu su svi interpretacijski dokumenti ili odgovori od općeg interesa dostupni svim državama članicama na internetskoj platformi CIRCABC. Predstavnici svih država članica koji imaju pristup platformi CIRCABC mogu se pretplatiti na sustav upozorenja koji jamči da prime obavijest svaki put kada na platformi bude dostupan novi dokument. Države članice dužne su redovito provjeravati platformu CIRCABC kako bi se osiguralo da pravilno primjenjuju zakonodavstvo EU-a. 36. Neki službeni posjeti u svrhu revizije zaista nisu provedeni kako je planirano u kalendarskim godinama 2016. i 2017. S obzirom na dostupne kadrovske resurse prednost je dana nužnom daljnjem praćenju 13 revizija dokumentacije pokrenutih 2016., koje su uz dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu obuhvaćale i stavke povezane s programom osnovnog plaćanja kao što su odredba o aktivnom poljoprivredniku, dodjela prava na plaćanje iz nacionalne rezerve itd. Komisija je preispitala zakonitost i pravilnost rada tijela za ovjeravanje na temelju analize rizika i stoga nije dala posebnu prednost radu na pravima iz programa osnovnog plaćanja jer rad tijela za ovjeravanje obuhvaća sredstva iz ZPP-a i sve mjere. Planirani su određeni službeni posjeti, posebno u pogledu provjere rada tijela za ovjeravanje na pravima iz programa osnovnog plaćanja. U okviru službenih posjeta koji nisu obuhvaćali prava, Komisija nije posebno provjeravala rad tijela za ovjeravanje na pravima, osim ako su s njima bili povezani posebni rizici. U kontekstu financijskog poravnanja praćena su sva pitanja se odnose na prava iz programa osnovnog plaćanja. 37. U skladu s njezinom revizijskom strategijom, revizija sukladnosti koju provodi Komisija utemeljena je na sustavu i na rizicima, tj. usmjerena je na provjeru ključnih kontrola s najvećim povezanim financijskim rizikom u slučaju neusklađenosti s pravilima EU-a, na primjer, preko preispitivanja uzoraka transakcija. Uzimajući u obzir raspored takvih revizija sukladnosti, smatralo
5
se da su ključne kontrole s najvišim povezanim financijskim rizikom one koje su povezane s prvom dodjelom prava na plaćanje iz programa osnovnog plaćanja iz nacionalne rezerve, što je važan aspekt upravljanja nacionalnom rezervom. Preispitivanje uzoraka transakcija omogućilo je i provjeru važnih elemenata općeg izračuna (tj. različitih koeficijenata koji su primijenjeni i izračunanih godišnjih prosjeka itd.). Većina revizija sukladnosti u vezi s pravima na plaćanje u okviru programa osnovnog plaćanja provedena je 2016. U to vrijeme (kada je prva dodjela prava na plaćanje finalizirana ili čak još nije finalizirana i s obzirom na znatna kašnjenja s provedbom programa osnovnog plaćanja u određenim državama članicama) postupci za poništenje nepropisno dodijeljenih prava na plaćanje nisu procijenjeni kao velik financijski rizik. 39. Ispitivanje prava koje trebaju provesti tijela za ovjeravanje dvostruko je i utvrđeno je u smjernicama koje su dostavljene tijelima za ovjeravanje: – prvo, o postupcima koje su uspostavile države članice radi osiguranja pravilne dodjele prava na plaćanje i pravilan izračun vrijednosti tih prava (vidjeti odjeljak 5.2. Smjernice 2.). Glavni postupovni aspekti koje treba provjeriti detaljno su opisani u odjeljku 7.2.2. Smjernice 3. jer bi se dodjela prava na plaćanje trebala riješiti iz postupovne (sustavne) perspektive. To bi trebalo biti popraćeno ispitivanjem sukladnosti određenih transakcija. U Smjernici 3. predlaže se deset transakcija. Za ispitivanje sukladnosti u Smjernici 2. jasno se predlaže upotreba popisa ključnih i pomoćnih kontrola kao referentne vrijednosti (vidjeti str. 21. Smjernice 2. za financijsku godinu 2016.), – drugo, tijelo za ovjeravanje trebalo bi tijekom dokaznog testiranja dokumenata za izravno plaćanje provjeriti aritmetičku točnost i je li konačni broj prava prihvaćen za plaćanje. 40. Smjernice Komisije ne mogu biti suviše normativne jer su tijela za ovjeravanje kvalificirani revizori koji bi se u skladu s međunarodno priznatim revizijskim standardima pri provođenju ovjeravanja trebali koristiti stručnom prosudbom. U nekim državama članicama tijelo za ovjeravanje ponovno je izračunalo prava za sve transakcije koje podliježu dokaznom testiranju (tj. za statistički odabran uzorak). 41. Smjernice Komisije općenite su i ne mogu obuhvatiti sve situacije u državama članicama. Ipak, smjernice su jasne u pogledu rada tijela za ovjeravanje u vezi s pravima, kako je navedeno u odgovoru Komisije na točku 39. Osim toga, u odjeljku 7.2.2. Smjernice 3. utvrđeno je da je financijska godina 2016. (godina zahtjeva 2015.) prva godina utvrđivanja prava na plaćanja pa je stoga zatražen zaključak tijela za ovjeravanje o postupku dodjele prava. Osim toga, nekoliko je država članica kasnilo s utvrđivanjem konačnih prava. Budući da tijela za ovjeravanje imaju stroge rokove za izvješćivanje (tj. 15. veljače nakon predmetne financijske godine), nisu uvijek mogla donijeti zaključak o točnosti izračuna prava. Prva točka: u većini država članica s regionalnim agencijama za plaćanja i pravima koja se izračunavaju na nacionalnoj razini moguće je izračun prava podliježe reviziji ovjeravanja. U slučaju Njemačke, središnje tijelo koje je izračunalo prava na plaćanja nije podlijegalo reviziji ovjeravanja. Stoga slučaj Njemačke (Donja Saska) nije indikativan za rad tijela za ovjeravanje u drugim državama članicama. Druga točka: pitanje prava za Italiju prati se u reviziji sukladnosti koja je u tijeku. Treća točka: pitanje prava za Francusku prati se u reviziji sukladnosti koja je u tijeku. 42. Početni prijedlog Komisije bio je usmjeren na pojednostavnjenje programa izravnih plaćanja. Štoviše, izvorni prijedlog Komisije sadržavao je manje mogućnosti te je stoga bio jednostavniji. Međutim, tijekom procesa suodlučivanja dodane su druge mogućnosti pa su pravila postala složenija. Osim toga, pojednostavnjenje je jedan od glavnih ciljeva u raspravama o novoj zajedničkoj poljoprivrednoj politici za razdoblje nakon 2020.
6
43. Iako je točno da je model unutarnje konvergencije složeniji za utvrđivanje vrijednosti prava na plaćanje, mora se napomenuti da su države članice mogle odabrati primjenu tog modela umjesto mogućnosti jednostavnog paušalnog modela od prve godine provedbe. Mogućnost da države članice odaberu određeni model provedbe u skladu je s načelom zajedničkog upravljanja ZPP-om prema kojem provedbom izravno upravlja svaka država članica i nacionalna su tijela odgovorna za upravljanje izravnim plaćanjima za poljoprivrednike u njihovoj zemlji te za njihovu kontrolu. 45. Španjolska tijela odabrala su model regionalizacije programa osnovnog plaćanja na temelju niza kriterija u bliskoj suradnji s regionalnim tijelima. Provedba trenutačne regionalizacije programa osnovnog plaćanja procijenit će se i uzeti u obzir u promišljanju o budućem ZPP-u. 46. Države članice nisu bile obvezne proširiti definiciju prihvatljive površine. Pri korištenju te mogućnosti, države članice odgovorne su za procjenu složenosti sustava koji odluče provesti zajedno sa stvarnom potrebom da se u obzir uzmu posebne poljoprivredne metode na njihovom državnom području. 48. Zakonodavstvom je predviđena mogućnost ograničenja povećanja vrijednosti prava na plaćanje ako bi to povećanje dovelo do neočekivanog profita. Države članice odlučuju hoće li primijeniti tu neobveznu odredbu. Osim toga, ako do tih neočekivanih profita dođe zbog uvjeta koji su stvoreni umjetno i u suprotnosti s ciljevima ZPP-a, primjenjuje se (obvezna) klauzula o izbjegavanju utvrđena člankom 60. Uredbe (EU) br. 1306/2013. Kao posljedica članka 60. tim se fizičkim ili pravnim osobama ne odobrava nijedna pogodnost. Naposljetku, gospodarstva koja veliku vrijednost prava na plaćanje ostvaruju koncentriranjem potpore na manje područje čine ta prava na plaćanje podložnima većem smanjenju zbog unutarnje konvergencije.
Očitovanje Suda na odgovor Komisije
Klauzulom o izbjegavanju iz članka 60. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i unutarnjom konvergencijom, kao mehanizmima za smanjenje neočekivane dobiti, ostvaren je tek ograničen učinak.
Kao što je u više navrata potvrdio Sud Europske unije, da bi države članice mogle primijeniti klauzulu o izbjegavanju potrebno je, s jedne strane, dokazati ukupnost objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da, unatoč formalnom poštovanju uvjeta predviđenih propisima Unije, nije ostvaren cilj predviđen tim propisima i, s druge strane, dokazati subjektivni element koji se ogleda u namjeri da se ostvari određena pogodnost tako da se umjetno stvore uvjeti potrebni za njezino ostvarenje. Kad je riječ o neočekivanoj dobiti od prijenosa zemljišta na druge poljoprivrednike (vidi okvir 2.), državama članicama izrazito je teško dokazati da je podnositelj zahtjeva prijenosom zemljišta imao isključivu namjeru ostvariti pogodnost protivno ciljevima programa osnovnih plaćanja.
Na temelju unutarnje konvergencije vrijednost prava iz programa jedinstvenih plaćanja iz okvira 2. smanjit će se do 2019. za približno 25 %, što znači da će poljoprivrednici te godine svejedno ostvariti 75 % neočekivane dobiti.
53. Slični nedostaci u vezi s provjerom statusa aktivnog poljoprivrednika podnositelja zahtjeva utvrđene su tijekom Komisijinih revizija sukladnosti. U tijeku su postupci utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a obuhvatit će se financijskim ispravcima dok država članica ne poduzme odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda izravnih plaćanja.
7
54. Suzakonodavci su odobrili niz političkih odluka za provedbu odredbe o aktivnom poljoprivredniku kojima je državama članicama omogućeno da uzmu u obzir svoje nacionalne posebnosti. Komisija je dala pozitivnu procjenu primjene praga izraženog u prihvatljivim hektarima kao alternativnog kriterija za potrebe članka 9. stavka 2. točke (b) Uredbe (EU) br. 1307/2013 za dokazivanje da poljoprivredna djelatnost nije neznatna ako taj uvjet ne dovodi do poticanja poljoprivrednika na proizvodnju. 55. Negativni popis nije bio dio prijedloga Komisije, ali je uveden kao posljedica političkog kompromisa. Dok je početni prijedlog Komisije uključivao jedno testiranje za sve podnositelje zahtjeva (izravna plaćanja najmanje 5 % od ukupnih nepoljoprivrednih primitaka), suzakonodavci su odobrili niz političkih odluka o provedbi odredbe o aktivnom poljoprivredniku kojima je državama članicama omogućeno da uzmu u obzir svoje nacionalne posebnosti. Zbog postojanja negativnog popisa, vrlo je vjerojatno da su neki subjekti uopće nisu podnijeli zahtjev. Ti podaci nisu dostupni Komisiji.
Okvir 3. – Primjeri različitog postupanja u usporedivim situacijama Komisija je objavila Smjernice za provedbu članka 9. Uredbe (EU) 1307/2013 (DSCG/2014/29). Na državama je članicama da dalje provode tu odredbu u skladu sa svrhom pravila aktivnog poljoprivrednika i općim načelima prava Unije. Kad je riječ o trajnim sportskim i rekreativnim terenima, negativni popis usmjeren je na specijalizirane subjekte koji upravljaju trajnim postojećim površinama zemljišta s trajnim instalacijama i/ili trajnim umjetnim strukturama za gledatelje koje se upotrebljavaju za potrebe sportskih i rekreacijske aktivnosti. Njemačka je slijedila te smjernice. U tijeku je postupak potvrđivanja sukladnosti za Francusku. Suzakonodavac je predvidio fleksibilnost kojom se državama članicama omogućuje da prilagode negativni popis svojim posebnim okolnostima i potrebama. Štoviše, člankom 9. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe (EU) br. 1307/2013 državama članicama omogućuje se da na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija na negativni popis dodaju druge slične nepoljoprivredne djelatnosti ili aktivnosti. Međutim, sva dodavanja na popis trebaju biti objektivno opravdana na temelju „sličnosti” iz članka 9. stavka 2., tj. djelatnosti/aktivnosti tih subjekata trebale bi po prirodi biti slične djelatnostima/aktivnostima subjekata koji su već uključeni na negativni popis. Isto tako, suzakonodavac je odlučio dati mogućnost provedbe članka 9. stavka 3. te uredbe. 57. Kao posljedica postupka pregovora o tzv. Skupnoj uredbi3, članak 9. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1307/2013 (negativni popis) može se prestati primjenjivati od 2018. ili bilo koje kasnije godine. Za razliku od toga, članak 9. stavak 1. i dalje se nastavlja primjenjivati za sve države članice koje imaju površine koje se prirodno održavaju. 60. Definiranjem prihvatljivosti na temelju značajki poljoprivrednog zemljišta poljoprivrednike se ne oslobađa od obavljanja poljoprivredne djelatnosti. Značajke bi trebale proizlaziti iz te djelatnosti. Ako države članice točno definiraju te značajke, napuštena zemljišta pojavljivala bi se kao takva i stoga bi se smatrala neprihvatljivima. 62. Komisija smatra da za površine koje se prirodno održavaju minimalna aktivnost ne bi trebala biti potpuno odvojena od bilo kakvog upravljanja zemljištem, osim ako je to rezultat provedbe mreže Natura 2000 (što također podrazumijeva da su te površine u 2008. imale pravo primati plaćanja)4.
3 Uredba (EU) 2017/2393 (SL L 350, 29.12.2017.).
4 Članak 32. stavak 2. točka (b) podtočka i. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
8
Okvir 5. – Minimalne aktivnosti na zemljištu koje se prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj Škotska tijela nisu obavijestila Komisiju o odluci da izvrše procjenu utjecaja na okoliš zemljišta u svakoj kalendarskoj godini, umjesto poljoprivredne djelatnosti. Upitno je može li se procjena utjecaja na okoliš smatrati minimalnom aktivnošću na poljoprivrednoj površini. Očekuje se da aktivnost utječe na samo zemljište (npr. održava ili čak povećava prirodnu vrijednost travnjaka) i da nije ograničena na promatranje stanja okoliša na toj površini, čiji razvoj ne proizlazi iz nekakve aktivnosti koje obavljaju poljoprivrednici.
Okvir 6. – Učinci preraspodjele ovisno o primijenjenom modelu programa osnovnog plaćanja Španjolska tijela odabrala su model regionalizacije programa osnovnog plaćanja na temelju niza kriterija u bliskoj suradnji s regionalnim tijelima. Provedba trenutačne regionalizacije programa osnovnog plaćanja procijenit će se i uzeti u obzir u promišljanju o budućem ZPP-u. Iako iznos sredstava prenesenih iz prava na plaćanja visoke vrijednosti u prava na plaćanja niske vrijednosti izražen kao postotak gornje granice programa osnovnog plaćanja prikazuje bolju konvergenciju u Italiji u odnosu na Španjolsku, usporedba prethodno navedenog postotka ne omogućuje donošenje zaključaka o različitim učincima konvergencije u svim državama članicama. Štoviše, država članica za koju je taj postotak veći nego za drugu državu članicu neće nužno imati bolje stanje na kraju razdoblja. Važno je uzeti u obzir i početnu situaciju, osobito mogućnost daljnje konvergencije. Iako će prijenosi sredstava kao postotka gornje granice programa osnovnog plaćanja biti niži u državi članici s vrijednostima prava na plaćanje koje su blizu prosjeka već na početku razdoblja konvergencije, ta država članica na kraju može imati vrijednosti koje su više konvergentne nego država članica sa znatno višim postotkom prenesenih sredstava. 69. Razlika u prosječnoj razini potpore iz programa osnovnog plaćanja djelomično se može objasniti činjenicom da su države članice donijele različite odluke u pogledu dodjele sredstava različitim programima izravnih plaćanja. Omotnica programa osnovnog plaćanja jednaka je iznosu sredstava koja ostanu nakon dodjele sredstava tim drugim programima. Program osnovnog plaćanja po definiciji je proizvodno nevezano plaćanje koje ima minimalan utjecaj na odluke poljoprivrednika o proizvodnji, a time i na tržište i uvjete tržišnog natjecanja. Ocjena Revizorskog suda oslanja se na teoretsku pretpostavku da se poljoprivrednici u različitim državama članicama nalaze u istoj situaciji. Takva usporediva situacija značila bi da su uvjeti proizvodnje, ali i cijene zemljišta, najamnine i drugi čimbenici proizvodnje u dvjema državama članicama jednaki. 70. Program osnovnog plaćanja osigurava da svi poljoprivrednici primaju minimalnu potporu po hektaru. Ostali programi, kao što su preraspodijeljeno plaćanje, plaćanje za mlade poljoprivrednike, program za male poljoprivrednike i dobrovoljna proizvodno vezana plaćanja, omogućuju usmjeravanje izravnih plaćanja. Program osnovnog plaćanja sustav je koji se temelji na površini i, kao rezultat toga, ukupna potpora obično se povećava s veličinom poljoprivrednog gospodarstva. Međutim, analiza Komisije pokazuje da se izravna plaćanja po hektaru smanjuju s povećanjem veličine poljoprivrednog gospodarstva te da je jedinična potpora viša za mala gospodarstva koja u prosjeku imaju niži dohodak po radniku, uglavnom zbog korištenja drugih programa izravnih plaćanja.
Okvir 7. – Primjeri preraspodjele kao posljedica reforme iz 2013. godine bez promjena modela poljoprivredne djelatnosti Revizorski sud navodi primjere poljoprivrednih gospodarstava kod kojih se potpora koju su poljoprivrednici primili eksponencijalno povećavala iako nema promjene u načinu na koji se obavlja poljoprivredna djelatnost.
9
Komisija smatra da se apsolutni iznos potpore ne može promatrati kao samostalan iznos, već bi se on trebao ocjenjivati zajedno s veličinom površine i potporom koju primaju drugi poljoprivrednici u usporedivim situacijama prije i nakon konvergencije. Naime, budući da se radi o kontekstu konvergencije, znatno povećanje potpore za određenog poljoprivrednika najvjerojatnije se može objasniti činjenicom da je potpora koju je poljoprivrednik primao prije uvođenja programa osnovnog plaćanja bila znatno manja od prosjeka i/ili povećanjem područja obuhvaćenog programom osnovnog plaćanja u odnosu na program jedinstvenih plaćanja. I povećanje prava na plaćanja niske vrijednosti i veće područje obuhvaćeno programom bili su jasni ciljevi programa. Ako se primjeri koje je istaknuo Revizorski sud pobliže razmotre, situacije nisu tako ekstremne kao što se može činiti na prvi pogled. Na primjer u Ujedinjenoj Kraljevini (Škotska), gdje potpora konvergira prema regionalnoj fiksnoj stopi 2019., najviša potpora po površini u godini zahtjeva 2019. iznosi 161 EUR po hektaru za regiju 1. (obradivo zemljište i trajni travnjaci), 26,9 EUR po hektaru za regiju 2. (ekstenzivni pašnjaci na područjima koja nisu područja s otežanim uvjetima gospodarenja i na područjima s otežanim uvjetima gospodarenja (LFA) s pašnjacima kategorija B, C i D) te 8,7 EUR po hektaru za regiju 3. (ekstenzivni pašnjaci na područjima s otežanim uvjetima gospodarenja s pašnjacima kategorije A). Komisija smatra da te razine plaćanja po površini nisu utvrđene na primjerenoj razini. U primjeru koji je naveden za Italiju prosječno plaćanje po hektaru predmetnog poljoprivrednika iznosi približno 225 EUR, što je neznatno ispod prosječne vrijednosti prava na plaćanje iz programa osnovnog plaćanja u Italiji za godinu zahtjeva 2015. (228 EUR po hektaru). Kad je riječ o Njemačkoj, treba pojasniti da će ta država članica razviti nacionalni paušalni iznos do 2019. 71. Izravna plaćanja mogu biti više ili manje kapitalizirana u okviru cijena zemljišta u skladu s različitim čimbenicima. Postoji mnogo pokretača vrijednosti zemljišta i potpora u okviru ZPP-a samo je jedan od njih: cijene poljoprivrednih proizvoda i poljoprivredna produktivnost, urbani pritisak, različiti nacionalni propisi u području tržišta zemljišta, trajanje ugovora o najmu, različite razine poreza na zemljište ... Swinnen i sur. navode: „Subvencije iz ZPP-a utječu na vrijednosti zemljišta, ali učinak se bitno razlikuje među zemljama i čini se relativno skromnim u usporedbi s drugim čimbenicima, osobito tamo gdje su cijene zemljišta visoke”5. Osim toga, u državama članicama s programom osnovnog plaćanja u kojima se pravima lako može trgovati bez zemljišta, potpora dohotku manje je kapitalizirana u okviru cijena zemljišta. 72. Program osnovnog plaćanja omogućuje državama članicama da usmjeravaju potporu isključivanjem poljoprivrednika kojima nije posebno potrebna potpora dohotku ili diferenciranjem osnovnog plaćanja. Daljnje usmjeravanje potpore uglavnom se postiže drugim programima: preraspodijeljeno plaćanje, plaćanje za mlade poljoprivrednike, program za male poljoprivrednike ili dobrovoljna proizvodno vezana potpora. Dok neke države članice pokazuju znatan stupanj usmjeravanja, u drugim državama članicama usmjeravanje je ostvareno u manjoj mjeri. Osim toga, Ugovorom se uspostavlja povezanost između povećanja poljoprivredne produktivnosti kao sredstva za osiguranje primjerenog životnog standarda za poljoprivrednu zajednicu, osobito povećanjem pojedinačne zarade osoba koje se bave poljoprivredom. Stoga je primjereno usmjeriti se na dohodak od poljoprivrednih djelatnosti, s obzirom na to da je taj dohodak od primarnog značaja
5 Swinnen J. Ciaian P, Kancs d'A. (2008.) Studija o funkcioniranju tržišta zemljišta u državama članicama EU-a pod utjecajem mjera primijenjenih u okviru zajedničke poljoprivredne politike (Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the Common Agricultural Policy). Završno izvješće. Centar za studij europskih politika (CEPS).
10
za ZPP6. Naposljetku, troškovi prikupljanja podataka o dohotku kućanstava na poljoprivrednim gospodarstvima mogu biti veći od koristi7. 73. U Komunikaciji Komisije pod nazivom „Budućnost hrane i poljoprivrede”8 predlaže se novi model ostvarenja ciljeva za zajedničku poljoprivrednu politiku. Komunikacija je usmjerena na veću supsidijarnost koja omogućuje da se više uzmu u obzir lokalni uvjeti i potrebe nego ciljevi i ciljne vrijednosti. Osim toga, Komisija prepoznaje važnost cilja ZPP-a u vezi s održivom proizvodnjom hrane te je naručila procjenu učinka mjera ZPP-a na „održivu proizvodnju hrane”. U procjeni učinka na kojoj će se temeljiti prijedlog Komisije za ZPP nakon 2020. uzet će se u obzir svi dostupni dokazi o dosadašnjim rezultatima politike i te će se informacije upotrijebiti pri analizi konkretnih rješenja za budućnost.
ZAKLJUČCI I PREPORUKE 74. Početni prijedlog Komisije bio je usmjeren na pojednostavnjenje programa izravnih plaćanja. Štoviše, izvorni prijedlog Komisije sadržavao je manje mogućnosti te je stoga bio jednostavniji. Međutim, tijekom procesa suodlučivanja dodane su druge mogućnosti pa su pravila postala složenija. Kad je riječ o usmjeravanju, program osnovnog plaćanja omogućuje državama članicama da usmjeravaju potporu isključivanjem poljoprivrednika kojima nije posebno potrebna potpora dohotku ili diferenciranjem osnovnog plaćanja. Daljnje usmjeravanje potpore uglavnom se postiže drugim programima: preraspodijeljeno plaćanje, plaćanje za mlade poljoprivrednike, program za male poljoprivrednike ili dobrovoljna proizvodno vezana potpora. Dok neke države članice pokazuju znatan stupanj usmjeravanja, u drugim državama članicama usmjeravanje je ostvareno u manjoj mjeri. Kad je riječ o konvergenciji, u skladu s Uredbom (EU) br. 1307/2013, države članice imale su tri mogućnosti u primjeni unutarnje konvergencije (paušalni iznos od 2015., potpunu konvergenciju do 2019. i djelomičnu konvergenciju „tunelskim načinom”). Stoga se utjecaj i učinci provedbe mogu razlikovati od jedne države članice do druge. Isto tako, primjena regionalizacije imala je znatnu ulogu u stvarnoj razini ostvarene konvergencije. 75. Osim za Nizozemsku i Ujedinjenu Kraljevinu (Škotska), revizije sukladnosti koje je provela Komisija dovele su do sličnih opažanja. U tijeku su postupci utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a koji je nastao zbog pogrešaka i nedostataka u radu sustava upravljanja i kontrole koji se odnose na program osnovnog plaćanja obuhvatit će se financijskim ispravcima koji će se primjenjivati dok se ne poduzmu odgovarajuće korektivne mjere kako bi osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja.
Preporuka 1. Komisija prihvaća ovu preporuku i smatra da je već provodi smjernicama koje je izdala, obavljenim praćenjem i postupcima revizije sukladnosti. Kada se utvrde pogreške i nedostaci u funkcioniranju ključnih kontrola, Komisija od država članica zahtijeva da poduzmu korektivne mjere i prati njihovu provedbu u državama članicama.
6 Vidjeti odgovore Komisije (odlomak V. sažetka) na tematsko izvješće br. 1/2016 Europskog revizorskog suda: „Je li sustav kojim se Komisija služi za mjerenje uspješnosti u vezi s dohodcima poljoprivrednika dobro osmišljen i temelji li se na pouzdanim podacima?”.
7 Vidjeti odgovore Komisije (odlomak VI.b sažetka) na tematsko izvješće br. 1/2016 Europskog revizorskog suda: „Je li sustav kojim se Komisija služi za mjerenje uspješnosti u vezi s dohodcima poljoprivrednika dobro osmišljen i temelji li se na pouzdanim podacima?”.
8 COM (2017) 713 final.
11
Osim toga, Komisija državama članicama pruža smjernice i savjete o ispravnoj provedbi tih ključnih kontrola. 76. Izravna plaćanja se kao i svi rashodi EFJP-a provode u skladu s načelom zajedničkog upravljanja između Komisije i država članica. Kako bi se osigurala pravilna primjena programa osnovnog plaćanja, države članice odgovorne su za to da Komisiji dostavljaju informacije i dokumente kako bi ispunile obveze utvrđene u Uredbi (EU) br. 1307/2013. Komisija je pružila jasne i dosljedne smjernice i tumačenja koja su, ako su od općeg interesa, dostupna svim državama članicama na internetskoj platformi CIRCABC. 77. Komisija smatra da je utvrdila što se očekuje od tijela za ovjeravanje. Revizije koje se očekuju od tijela za ovjeravanje za financijsku godinu 2016. (godina zahtjeva 2015.) jasno su utvrđene u Smjernicama 2. i 3.
Preporuka 2. (a) Komisija odbacuje ovu preporuku jer su, u skladu s načelom zajedničkog upravljanja, države članice odgovorne za primjenu dosljednog tumačenja pravnog okvira programa osnovnog plaćanja. Sva tumačenja i relevantne informacije razmjenjuju se s državama članicama u odboru za izravna plaćanja, a relevantni dokumenti učitavaju se u sustav CIRCABC koji je isto tako dostupan državama članicama. Komisija prema tome smatra da je poduzela odgovarajuće korake za širenje informacija i osiguravanje dosljednog tumačenja među državama članicama i stoga smatra da bi daljnje povećanje bilo izvan njezine moći. (b) Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija priznaje važnost prijenosa ključnih informacija o provedbi programa izravne potpore. Međutim, Komisija u ovoj fazi nije u mogućnosti preuzeti posebne obveze u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. Nadalje, Komisija već u okviru postojećeg zakonodavstva može poduzeti različite formalne pravne radnje. Određene postojeće odredbe omogućuju Komisiji da obustavi plaćanja, da naknadne izjave o rashodima smatra nedopuštenima i da pokrene postupak potvrđivanja sukladnosti. U slučaju sustavnih i većih nesukladnosti Komisija može pokrenuti i postupak zbog kršenja prava, po potrebi otvaranjem dokumenta u sustavu EU Pilot, uz mogućnost sankcija (paušalni iznos ili novčana kazna) koje izriče Sud Europske unije u slučaju neizvršenja prve presude. Odluka o odgovarajućoj mjeri ovisi o procjeni svakog pojedinog slučaja i primjenjivom pravnom okviru. (c) Komisija prihvaća ovu preporuku. Kad je riječ o ulogama Komisije i tijela za ovjeravanje, Komisija smatra da je preporuka provedena s obzirom na to da su zahtjevi u pogledu rada tijela za ovjeravanje na reviziji prava (preispitivanje postupka prve dodjele prava, preispitivanje izračuna vrijednosti tih prava u prvoj godini dodjele te preispitivanje svih novih dodjela prava, poništenja prava, konvergencije itd. u narednim godinama) jasno utvrđeni u Smjernicama 2. i 3. za financijsku godinu 2016. i nadalje. U skladu s međunarodno prihvaćenim revizijskim standardima, treba ostaviti dovoljno prostora za stručnu prosudbu tijela za ovjeravanje. Glavni okvir nalazi se u smjernicama (tj. da postupke treba ispitati zajedno s kontrolama uključenima u proces, uz istovremenu upotrebu popisa ključnih i pomoćnih kontrola itd.), a tijelo za ovjeravanje zatim izrađuje i provodi vlastite revizijske testove prava. Komisija koristi ovu priliku kako bi pojasnila da ako institucionalno ustrojstvo države članice tijelima za ovjeravanje ne omogućuje reviziju postupaka dodjele i izračuna prava na plaćanje, rad tijela države članice (agencija za plaćanja, tijela za ovjeravanje ili drugo tijelo odgovorno za izračun prava) podliježe revizijama sukladnosti kako bi se procijenilo primjenjuju li se važeći pravni okvir i odgovarajuće smjernice. 78. Početni prijedlog Komisije bio je usmjeren na pojednostavnjenje programa izravnih plaćanja. Štoviše, izvorni prijedlog Komisije sadržavao je manje mogućnosti te je stoga bio jednostavniji. Međutim, tijekom procesa suodlučivanja dodane su druge mogućnosti pa su pravila postala složenija.
12
79. Ako do neočekivanog profita dolazi zbog toga što su poljoprivrednici umjetno stvorili uvjete za dobivanje vrlo visokih vrijednosti prava na plaćanje, države članice trebale bi primijeniti klauzulu o izbjegavanju, što znači da se predmetnim poljoprivrednicima ne bi trebala dati nikakva prednost. Osim toga, poljoprivrednici koji prava na plaćanja visoke vrijednosti ostvaruju koncentriranjem referentnog iznosa na manje područje bit će podložni većem smanjenju vrijednosti svojih prava na plaćanje kao rezultat unutarnje konvergencije.
Očitovanje Suda na odgovor Komisije
Klauzulom o izbjegavanju iz članka 60. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i unutarnjom konvergencijom, kao mehanizmima za smanjenje neočekivane dobiti, ostvaren je tek ograničen učinak.
Kao što je u više navrata potvrdio Sud Europske unije, da bi države članice mogle primijeniti klauzulu o izbjegavanju potrebno je, s jedne strane, dokazati ukupnost objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da, unatoč formalnom poštovanju uvjeta predviđenih propisima Unije, nije ostvaren cilj predviđen tim propisima i, s druge strane, dokazati subjektivni element koji se ogleda u namjeri da se ostvari određena pogodnost tako da se umjetno stvore uvjeti potrebni za njezino ostvarenje. Kad je riječ o neočekivanoj dobiti od prijenosa zemljišta na druge poljoprivrednike (vidi okvir 2.), državama članicama izrazito je teško dokazati da je podnositelj zahtjeva prijenosom zemljišta imao isključivu namjeru ostvariti pogodnost protivno ciljevima programa osnovnih plaćanja.
Na temelju unutarnje konvergencije vrijednost prava iz programa jedinstvenih plaćanja iz okvira 2. smanjit će se do 2019. za približno 25 %, što znači da će poljoprivrednici te godine svejedno ostvariti 75 % neočekivane dobiti.
80. Stupanj fleksibilnosti koji se daje državama članicama, npr. u proširenju popisa negativnih aktivnosti i/ili primjeni odredbe o aktivnom poljoprivredniku na sve podnositelje zahtjeva, omogućuje im da odredbu prilagode svojim posebnostima, ali neizbježno dovodi do različite provedbe. Nadalje, u prvoj godini primjene odredbe o aktivnom poljoprivredniku zahtijevala se jednokratna uspostava postupaka za provjeru sukladnosti s tom odredbom. Iako će se godišnje provjere i dalje zahtijevati za države članice koje nastavljaju s provedbom negativnog popisa, može se razumno očekivati da će se u narednim godinama administrativno opterećenje stabilizirati. 82. Iako su u 2019. određene potpore dohotku i dalje bile vrlo visoke, one su ipak smanjene u usporedbi s razinom iz 2015. 83. Program osnovnog plaćanja osigurava da poljoprivrednici primaju minimalnu potporu po hektaru. Ostali programi, kao što su preraspodijeljeno plaćanje, plaćanje za mlade poljoprivrednike, program za male poljoprivrednike i dobrovoljna proizvodno vezana potpora, omogućuju usmjeravanje izravnih plaćanja. Program osnovnog plaćanja sustav je koji se temelji na površini i, kao rezultat toga, ukupna potpora obično se povećava s veličinom poljoprivrednog gospodarstva. Međutim, analiza Komisije pokazuje da se izravna plaćanja po hektaru smanjuju s povećanjem veličine poljoprivrednog gospodarstva te da je jedinična potpora viša za mala gospodarstva koja u prosjeku imaju niži dohodak po radniku, uglavnom zbog korištenja drugih programa izravnih plaćanja. Znatno povećanje potpore za određenog poljoprivrednika najvjerojatnije se može objasniti činjenicom da je potpora koju je poljoprivrednik primao prije uvođenja programa osnovnog plaćanja bila znatno manja od prosjeka i/ili povećanjem područja obuhvaćenog programom osnovnog plaćanja u odnosu na program jedinstvenih plaćanja. I povećanje prava na plaćanja niske vrijednosti i veće područje obuhvaćeno programom bili su jasni ciljevi programa.
13
84. Svrha osnovnog plaćanja jest poboljšati cjelokupan dohodak poljoprivrednika. Potpora u okviru programa osnovnog plaćanja utemeljena je na površini, odvojena je od proizvodnje i u većini je država članica povezana s povijesnim referencama. Nije usmjerena na pojedinačne okolnosti na svakom poljoprivrednom gospodarstvu kako bi se izbjeglo prekomjerno administrativno opterećenje. Nevezanom prirodom programa osnovnog plaćanja osigurava se tržišna usmjerenost i sprečava se poticanje poljoprivrednika na proizvodnju.
Preporuka 3. Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku. U Komunikaciji Komisije pod nazivom „Budućnost hrane i poljoprivrede” od 29. studenoga 2017. predlaže se novi model ostvarenja ciljeva ZPP-a u kojem bi Unija trebala utvrditi osnovne parametre politike (cilj ZPP-a, vrste intervencija u širem smislu, osnovni zahtjevi), a države članice trebale bi imati veću odgovornost i više izvješćivati o tome kako ostvaruju dogovorene ciljeve i ciljne vrijednosti koje bi trebalo prikazati i opravdati u strateškom planu za zajedničku poljoprivrednu politiku. U procjeni učinka na kojoj će se temeljiti prijedlog Komisije za ZPP nakon 2020. uzet će se u obzir svi dostupni dokazi o dosadašnjim rezultatima politike i te će se informacije upotrijebiti pri analizi konkretnih rješenja za budućnost. Točnije, Komisija će analizirati trenutačnu raspodjelu i usmjeravanje potpore dohotku prema veličini poljoprivrednoga gospodarstva i vrsti poljoprivredne proizvodnje, uzimajući u obzir dohodak ostvaren od poljoprivrednih djelatnosti.
Komisija podsjeća9 da ZPP daje potporu dohotku poljoprivrednika tako što podupire poljoprivrednu djelatnost (potpora po površini, nekoliko potpora specifičnih za pojedini sektor, ulaganja, tržišne mjere, ekološke aktivnosti na poljoprivrednim površinama). Stoga je, s obzirom na program osnovnog plaćanja, suvislo usmjeriti se na dohodak ostvaren od tih poljoprivrednih djelatnosti. Osim toga, Komunikacijom Komisije predviđa se usmjeravanje na „prave poljoprivrednike”, pri čemu se misli na poljoprivrednike koji zarađuju za život aktivnim bavljenjem poljoprivredom. Dvojnost ciljeva izravnih plaćanja odražava priznavanje „zajedništva” u pružanju tržišnih proizvoda i javnih dobara, a time i poteškoće u provedbi pravilnog ekonomskog vrednovanja svih javnih dobara koja poljoprivrednici pružaju. Međutim, pri procjeni ukupne relevantnosti potpore dohotku uzet će se u obzir i drugi prihodi ostvareni od nepoljoprivrednih djelatnosti na temelju poljoprivrednih čimbenika (npr. agroturizam). Budući da je procjena učinka i dalje u početnoj fazi, još nije moguće utvrditi hoće li se njome razmotriti svi čimbenici iz preporuka. Naposljetku, kako se ne bi doveli u pitanje rezultati prethodno navedene procjene učinka, Komisija ne može prihvatiti preporuku da se predložene mjere od samog početka povezuju s odgovarajućim operativnim ciljevima i osnovnim vrijednostima s kojima bi se u ovoj fazi mogla usporediti uspješnost potpore. Međutim, u skladu s Komunikacijom Komisije o budućnosti hrane i poljoprivrede razmotrit će se način procjene uspješnosti vrsta intervencije, uključujući prema potrebi potporu dohotku.
9 Vidjeti odgovore Komisije (odlomci I. i V. sažetka) na tematsko izvješće br. 1/2016 Europskog revizorskog suda: „Je li sustav kojim se Komisija služi za mjerenje uspješnosti u vezi s dohocima poljoprivrednika dobro osmišljen i temelji li se na pouzdanim podacima?”.
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 29.6.2016
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)
7.12.2017
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 7.2.2018
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima
6.3.2018
S godišnjim rashodima od otprilike 18 milijardi eura program osnovnih plaćanja, koji je uveden 2015. godine, najveći je program potpore dohotku poljoprivrednika u EU u. Sud je utvrdio da taj program u operativnom smislu ide u pravom smjeru, ali da je njegov učinak na pojednostavnjenje, usmjeravanje i konvergenciju razina potpore ograničen. Sud je Komisiji iznio niz preporuka o ispravku prava na plaćanje poljoprivrednicima, ključnim kontrolama koje obavljaju agencije za plaćanja, sustavima za slanje informacija državama članicama i ulozi nacionalnih tijela za ovjeravanje.Za sljedeće programsko razdoblje nakon 2020. godine Sud je preporučio Komisiji da analizira čimbenike koji utječu na dohodak svih skupina poljoprivrednika, njihove potrebe u pogledu potpora dohotku i vrijednost javnih dobara koje poljoprivrednici proizvode. Predložene bi mjere od samog početka trebale biti povezane s odgovarajućim operativnim ciljevima i osnovnim vrijednostima s kojima se može usporediti njihova uspješnost.
© Europska unija, 2018.
Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.
EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx Internetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors