Construcción de consenso
regional para el desarrollo
Building regional
consensus for development
PREFACIO
Los siguientes reportes son producto de un
intenso año de investigación, seguimiento del
cliente, desarrollo de soluciones innovadoras y
trabajo colaborativo. En ellos describimos las
herramientas y enfoques utilizados por nuestro
equipo para la implementación de soluciones
prácticas y efectivas.
Sabemos que el funcionamiento de un sistema
tan complejo como el de las regalías presenta
grandes desafíos. Sin embargo, también es una
excelente oportunidad para profundizar la
relación entre el centro y las distintas regiones del
país y para generar una dinámica de colaboración
entre todas las partes, enfocada en el desarrollo
territorial.
El proyecto conjunto entre TBA-GA y el
Departamento Nacional de Planeación de
Colombia ha logrado obtener impresionantes
resultados, de los que ambas partes deben estar
orgullosas. Espero que podamos continuar
trabajando juntos en el futuro próximo, para
seguir asistiendo al desarrollo sustentable de
Colombia.
ÍNDICE
Texto Inglés 1
Prefacio 113
Documento introductorio 116
COMO LEER ESTOS DOCUMENTOS 116
APOYO A LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA GENERAL 117 DE REGALÍAS DE COLOMBIA
MARCO GENERAL DEL SGR Y SU REFORMA 117
APOYO DE TBA-GA 120
RESULTADOS INICIALES DEL PROYECTO 121
SÍNTESIS DE PRINCIPALES LOGROS 122
Resumen ejecutivo 124
EL CONCEPTO 124
LOS APRENDIZAJES 126
LAS RECOMENDACIONES 127
EL IMPACTO DEL PROYECTO 128
Introducción 129
A. IMPORTANCIA DE LOS PROYECTOS 130 DE ALTO IMPACTO REGIONAL
B. PROCESO DE CONCERTACIÓN REGIONAL 133 PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE ALTO IMPACTO
C. CAPACIDADES REQUERIDAS EN EL EQUIPO 135 DE TRABAJO EN CONCERTACIÓN REGIONAL
D. EXPERIENCIA EN EL PROYECTO DEL DNPY TBA-GA – 137 EQUIPO DE TRABAJO EN CONCERTACIÓN REGIONAL
Preparación y diagnóstico 138
A. DESARROLLAR UN PLAN DE TRABAJO 138
B. ANALIZAR EL ECOSISTEMA DE INFLUENCIA 140
C. LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN REGIONA 144
D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE 146 DE PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO
E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – 147 PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO
Validación 149
A. VALIDACIÓN CENTRAL 151
B. VALIDACIÓN LOCAL 154
C. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE VALIDACIÓN 158
D. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – VALIDACIÓN 159
Priorización y selección 163
A. PREPARAR EL DISEÑO 164
B. SELECCIONAR EL MÉTODO DE FACILITACIÓN 167
C. PREPARAR LA LOGÍSTICA 175
D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE 178 DE PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN
E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – 180 PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN
Estructuración 184
A. REQUERIMIENTOS DE LA ESTRUCTURACIÓN 185
B. CAPACIDADES REQUERIDAS 187
C. DESARROLLO DEL PERFIL DE PROYECTO 187
D. MODELOS DE GESTIÓN 189
E. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE 191 DE ESTRUCTURACIÓN
F. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – 192 ESTRUCTURACIÓN
Implementación 196
A. INSTITUCIONALIDAD REGIONAL 197
Conclusiones y recomendaciones finales 205
A. RESUMEN DEL PROCESO Y OBJETIVOS 205 A TRAVÉS DE SU IMPLEMENTACIÓN
B. RESULTADOS Y LOGROS DEL PROYECTO 206 DNP Y TBA-GA
C. SÍNTESIS DE LECCIONES APRENDIDAS 207
D. RECOMENDACIONES FINALES 208
Anexo 216
116 DOCumENTOINTRODuCTORIO
Documento
introductorio
COMO LEER ESTOS DOCUMENTOS
El presente documento tiene como objetivo dar una introducción a la serie
de tres documentos sobre el apoyo a la implementación del Sistema General
de Regalías (SGR) de Colombia, y en ese sentido se presentan 3 tomos que
se corresponden a los diferentes frentes de apoyo del proyecto:
1. Construcción de Consenso Regional para el Desarrollo,
2. Aportes Metodológicos para la Comunicación Estratégica, y
3. Gerencia Efectiva del SGR a través del Monitoreo, Evaluación y Gestión
del Conocimiento,
Estos documentos tienen por objeto sintetizar los alcances y resultados de
cada uno los sets de herramientas y metodologías de apoyo para el desarrollo
de proyectos, con las características de la cooperación técnica realizada con
el Departamento Nacional de Planeación (DNP) de la República de Colombia.
En los tres casos, cada documento indica y describe las herramientas y
enfoques para abordar soluciones prácticas y efectivas a cada uno de los temas
planteados. Se presenta también la experiencia de trabajo y aplicaciones de
estas herramientas, ajustadas en general al DNP y al SGR en particular. Y por
último, concluimos con las lecciones aprendidas y recomendaciones prácticas
para dar al lector una visión orientada a la acción.
DOCumENTOINTRODuCTORIO 117
Este enfoque, de perspectiva práctica para instituciones de desarrollo,
se apoya en la visión de Tony Blair Associates – Government Advisory (TBA-GA),
basada en su filosofía del effective delivery, que contribuye al logro de objetivos
de gobiernos e instituciones gubernamentales.
Los tres documentos se pueden leer sin ningún orden preestablecido, dado
que son de naturaleza independiente entre sí.
APOYO A LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS DE COLOMBIA
El Plan Nacional de Desarrollo de Colombia identifica a las industrias
extractivas como uno de los principales motores del crecimiento económico
y el desarrollo social del país. El sector sigue siendo una de las actividades
de mayor crecimiento en Colombia; ha contribuido de manera significativa
al crecimiento del PIB reciente y la inversión extranjera, y ha beneficiado a
los gobiernos nacionales, las regiones y la sociedad en general. El gobierno se
ha embarcado en un desafiante viaje a generar un mayor desarrollo del sector.
En Chile, las regalías mineras están centralizadas y hacen parte del
presupuesto de la nación, mientras que en Perú una parte de las regalías
está destinada a las regiones productoras y otra al gobierno nacional.
En el caso de Colombia, el SGR es un sistema que compensa a las regiones
productoras y redistribuye otra proporción a regiones no productoras, para
garantizar un desarrollo más equitativo. Igualmente cuenta con los fondos
de ahorro y estabilización, y el fondo de ahorro pensional regional, que
representan un avance importante en la gestión de recursos no-renovables
para asegurar beneficios a generaciones futuras, más allá de la vida de los
recursos minerales.
La economía colombiana, al igual que la de América Latina, atraviesa
desde principios del siglo XXI una bonanza minero-energética fundamentada
tanto en el aumento observado y esperado de la producción de petróleo, carbón
y otros minerales, como de sus precios internacionales. Esta es una situación
que debe manejarse adecuadamente para evitar desencadenar una crisis como
la vivida a finales del siglo pasado.1
MARCO GENERAL DEL SGR Y SU REFORMA
En julio de 2011, el Gobierno de Colombia logró aprobar enmiendas
constitucionales a los artículos 360 y 361 de la Constitución Nacional. La
reforma llevaba el nombre de la ‘Reforma del Régimen de Regalías: Equidad,
Ahorro, Competitividad y Buen Gobierno’, en la práctica conocido como el
Sistema General de Regalías, un nuevo marco para la redistribución de las
regalías de las industrias extractivas. El marco fue detallado y puesto en
1 Echeverry, Juan Carlos, La Visión de La Prosperidad del Gobierno Santos, Documento
409, DNP, DEE, Enero 2014.
118 DOCumENTOINTRODuCTORIO
Figura 1: Distribución de regalías antes y después del SGR
Fuente: DNP, 2014.
operaciones por el Decreto Presidencial 4923, emitido el 26 de diciembre
de 2011.
A diferencia del sistema anterior, donde el 80% de los ingresos totales
por regalías se mantenía en los municipios, departamentos y regiones
productoras, el SGR introdujo un sistema de distribución de las regalías más
equitativo y eficiente, como observamos en la Figura 1.
Desde su implementación, el nuevo sistema ha impulsado el crecimiento
inclusivo en todo el país, por lo que estratégicamente, está diseñado para
promover el desarrollo regional. Bajo la ley, el gobierno nacional no puede
beneficiarse de cualquier producto SGR, o utilizar el SGR para financiar
sus gastos. El SGR se destina a financiar proyectos de desarrollo a nivel
regional, que tienen el potencial de generar impacto en el desarrollo de
los departamentos y municipios. El SGR tiene muchos elementos innovadores
y positivos:
• Refleja el compromiso del país con el desarrollo regional y la distribución
equitativa de la riqueza, al poner el énfasis en beneficiar a las zonas más
pobres en primer lugar.
• Promueve la integración regional y el establecimiento de prioridades
colectivas, obligando al trabajo conjunto de las autoridades territoriales
y nacionales por el beneficio de toda la región, y no sólo de sus propias
circunscripciones (departamentales o municipales).
Colombia’s Royalties System
A Territorial Inclusive Policy for Development
Before 2011 Increasing gaps
After 2011
100% of population allocated
with resources 17 % of population had
80% of resources Savings and investment funds
Funds were focused on 8
departments
Serves all departments
Earmarked use: health,
education, water and
sanitation
10% of Royalties go to Science,
Technology and Innovation Fund
(U$ 484 million per year)
Non earmarked use of funds
Source: SGR and DNP, 2013
DOCumENTOINTRODuCTORIO 119
• Reconoce que los beneficios especiales de la extracción de recursos no
renovables deben ser distribuidos en todo el país y no acumulados en
las áreas donde se extraen, refinan, o desde donde se envían los recursos.
• Establece un fondo de estabilización que permite amortiguar ciclos
económicos difíciles, ahorrando en épocas de bonanza.
• Parte de los recursos, también forman parte de un fondo adicional cuyo
objetivo es salvar la enorme brecha entre los recursos disponibles y pasivos
reales del FONPET.2
• Finalmente, además se reservan recursos para propósitos estratégicos
de más largo plazo, como la ciencia y la tecnología, y el mapeo de los
recursos minerales y fósiles.
El 17 de mayo de 2012 fue expedida la ley que reglamentó la nueva forma
de distribuir las regalías, por lo que en estos 25 meses de funcionamiento,
las regalías se han distribuido entre todos y para todos.
Es importante señalar que con el antiguo sistema, el 80% de las regalías
se destinaban al 17% de la población, es decir, sólo 2 de cada 10 colombianos
podían disfrutar de las regalías; ahora todos se benefician de esos recursos,
porque llegan a los 32 departamentos de Colombia.
Además, se le brinda a las regiones los recursos y las capacidades para
que gestionen su propio desarrollo. Por lo que poner en marcha este ambicioso
sistema ha requerido de muchos esfuerzos y conocimientos a nivel nacional,
departamental y municipal. El DNP, como líder en la implementación del
SGR, ha apoyado a las Alcaldías y Gobernaciones para que fortalezcan sus
competencias en la operación del sistema y desarrollo de capacidades locales
para su implementación.
Colombia tiene hoy en día el modelo más moderno de Monitoreo y
Evaluación que controla el desempeño de los 5.847 proyectos aprobados por
20 billones de pesos;3 hace seguimiento en terreno de 1.500 proyectos cada
año, y hace evaluación de otros 700 proyectos con estándares OCDE.
Es importante señalar que en el marco del SGR, se están creando incentivos
que permitirán por primera vez en la historia que los departamentos del país
trabajen de manera conjunta en proyectos de alto impacto. Este es el caso de
las regiones de Centro Sur-Amazonía y Pacífico, quienes firmaron un acuerdo
para desarrollar proyectos de manera conjunta.
Con esta distribución más equitativa de las regalías, se han generado
encadenamientos productivos y un crecimiento conjunto más equilibrado en
diversas áreas de la economía, que han impulsado el crecimiento de nuevos
sectores de desarrollo, como se evidencia del Figura 2.
Con el nuevo sistema de regalías, ya se puede observar como los territorios
y la nación unen esfuerzos integrando a las regiones apartadas con las más
2 FONPET: Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales.
3 A mayo del 2014.
120 DOCumENTOINTRODuCTORIO
Figura 2: Apoyo a nuevos sectores de desarrollo
Fuente: TBA-GA, sobre datos SGR, DNP, 2014.
prósperas. Los departamentos no productores de 1995 a 2011 (en 17 años)
recibieron $2.75 billones del Fondo Nacional de Regalías; ahora con la reforma,
esos departamentos han aprobado $9 Billones en tres años de 2012 a 2014.
APOYO DE TBA-GA
Dada la complejidad del SGR, con grupos de intereses divergentes,
capacidades heterogéneas y ambiciosas metas de ejecución del sistema, el
proyecto requirió de la combinación de un intenso pensamiento estratégico
a nivel político y técnico. TBA-GA con su amplia experiencia, apoyó y supervisó
el equipo durante los 12 meses de trabajo, proporcionando orientación y
dirección in situ a través de su interacción en el día a día y talleres con el
equipo local, transmitiendo al DNP estos aportes en las recomendaciones
y actividades de las diferentes etapas del proyecto.
El equipo permanente estaba compuesto por un director senior, un gerente
de proyecto y tres consultores quienes cuentan con una reconocida experiencia
en planificación regional y desarrollo, deliverology y estrategias de crecimiento
inclusivo. Además cuentan con experiencia en gestión en gobiernos y/o en
posiciones en las consultoras líderes globales del mundo en estrategia y
desarrollo económico.
Sumado a ello, desde Londres se complementó el apoyo con expertos
sectoriales y socios de la red global de TBA-GA quienes combinaron la
experiencia práctica y los puntos de referencia internacional apoyando
el equipo local.
Teniendo en cuenta los análisis previos al proyecto, se identificaron cuatro
grandes áreas en las que el equipo de TBA-GA colaboraría con el gobierno
colombiano para reforzar aspectos estratégicos en la implementación del SGR:
Un examen exhaustivo de la aplicación del nuevo régimen hasta el momento,
la identificación de los posibles riesgos y desafíos en la implementación, y la
recomendación de medidas correctivas;
Consolidación de la comprensión de lo que constituye un buen proyecto
regional, y cómo los departamentos y los municipios pueden unirse para
DOCumENTOINTRODuCTORIO 121
crear un proyecto de este tipo. Más específicamente, mecanismos sólidos
para la coordinación del trabajo de los Órganos Colegiados de Administración
y Decisión OCAD de diferentes niveles, asegurando la convergencia hacia
estrategias comunes de desarrollo regional;
Desarrollo de herramientas y procesos de clase mundial para el seguimiento
de la entrega de proyectos clave, el seguimiento de la evolución de los resultados
globales, así como la evaluación y la elaboración de recomendaciones /
lecciones aprendidas de los proyectos ya ejecutados; y
Desarrollo de una estrategia de comunicación sólida para el marco territorial
de la nación, para transmitir adecuadamente sus objetivos de competitividad
regional, la innovación y la equidad social.
Además de estos temas, se identificaron otras cuestiones conexas más
generales de apoyo para fortalecer al DNP en su conjunto, como por ejemplo,
realizar ajustes en la estructura y organización del DNP, para cumplir su papel
como líder de gestión de proyectos de inversión en el país en el marco del SGR.
RESULTADOS INICIALES DEL PROYECTO
Los diagnósticos iniciales confirmaron, entre otros resultados a nivel regional,
que no se estaban generando sinergias de escala en proyectos regionales y/o
inter-regionales. Esto es una excesiva fragmentación y atomización de los
recursos en proyectos de bajo impacto.
Además, las regiones no cuentan aún hoy con la institucionalidad regional
adecuada para apoyar los megaproyectos regionales que estamos ayudando
a generar: estructuración, contratación y supervisión, sin embargo se logró
articular y coordinar a distintos departamentos para que generaran proyectos
con vocación e impacto regional.
En términos de Monitoreo y Evaluación, el proyecto encontró que había un
alto sub-registro de información, debido en parte a la falta de claros incentivos
para la carga de datos por parte de algunos actores. La información registrada
en el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación SMSCE, tenía
un mayor enfoque en procesos y ejecución financiera que en resultados, lo cual
dificulta la toma de decisiones estratégicas. Asimismo, se identificó que el SGR
no contaba con una adecuada estrategia de Gestión de conocimiento que le
permitiera aprender y mejorar continuamente (a nivel local, regional y central)
de las diversas experiencias en la aprobación y el desarrollo de proyectos.
Y en las comunicaciones estratégicas hacía falta resonar mucho más los
logros y beneficios del nuevo SGR a través de una estrategia de comunicaciones
estratégicas sobre el SGR, que permeara a todas las audiencias. Esto
demostraba la falta de una estrategia de articulación con las oficinas de
comunicaciones de los actores del SGR para canalizar los mensajes claves
del SGR.
Luego de 12 meses de trabajo conjunto con los equipos del DNP y en las
diferentes regiones de Colombia, este proyecto permitió dar los primero pasos
de manera contundente hacia la generación de una mayor coordinación y
122 DOCumENTOINTRODuCTORIO
diálogo entre los departamentos, con lo que se logró trabajar con una mayor
colaboración en el desarrollo de proyectos de alto impacto regional. Además,
se comenzaron a incorporar procesos y herramientas de consenso más
estructurados (político y técnico) para la identificación futura de proyectos.
Vale destacar también que se apoyó a las regiones en una estrategia para
la creación de instituciones y fortalecimiento de capacidades regionales, para
liderar estos procesos a través de reuniones y talleres de trabajo conjunto y la
identificación de una cartera de proyectos. Un buen ejemplo de los beneficios
del desarrollo institucional regional y del logro concreto de resultados, ha
sido el proyecto del Plan Regional de Turismo para el Centro Sur de Colombia,
donde se involucran 5 departamentos y actores privados para impulsar el
sector turístico en la región.
En el trabajo apoyando al SMSCE se apoyó el desarrollo de la gestión
basada en resultados, y toma de decisiones a través de un sistema transparente
y eficaz de seguimiento y evaluación con estándares de la OCDE. Junto a ello se
fortaleció al DNP con herramientas prácticas y metodologías de seguimiento y
evaluación (procesos, manuales, caja de herramientas, indicadores, cuadro de
mando, IT especificaciones). Además, se apoyó en un programa de incentivos
para premiar historias de éxito y diseño de una estrategia de Gestión del
Conocimiento.
Los resultados alcanzados permiten dar un uso más transparente de
los recursos de regalías y de esta manera también aumentar la confianza
ciudadana en el SGR y las instituciones públicas.
Finalmente, el fortalecimiento de la función de comunicaciones
estratégicas en el DNP generó la orientación sobre la estrategia de
comunicación con una función profesionalizada incorporando herramientas
de mejores prácticas para fortalecer la aplicación de la estrategia (análisis
de los medios de comunicación, los mensajes estratégicos, narrativa). Esto
permitió alcanzar gradualmente un mejor posicionamiento del SGR y del DNP.
SÍNTESIS DE PRINCIPALES LOGROS
El proyecto de TBA-GA junto con el DNP, logró un progreso importante
alcanzando entre otros logros:
• Proyectos de transformación regionales de apoyo a la sostenibilidad de los
procesos de paz: Plan Paz-cifico, plan para los cuatro departamentos con
69 proyectos identificados que desarrollarán la región y llevar la paz a sus
ciudadanos
• Región Centro Sur: cinco departamentos acordaron el desarrollo de un Plan de
Desarrollo Turístico como motor para el desarrollo social y económico después
de los conflictos
• Profesionalización de la oficina de comunicación del DNP: Se generó un cambio
de un manejo táctico a un enfoque estratégico en la comunicación de los éxitos
de la reforma general del SGR
DOCumENTOINTRODuCTORIO 123
• Altos funcionarios del DNP entrenados como portavoces, y en la comunicación
de mensajes clave coherentes para los medios de comunicación
• Sistemas de seguimiento y evaluación pueden cambiar las normas nacionales
a nivel de la OCDE: DNP espera para monitorear y evaluar alrededor de 2.000
proyectos de GRS cada año con las metodologías implantadas
• DNP decidió que el nuevo sistema de M&E del SGR se implementará a nivel
nacional y abarcará todos los sectores de desarrollo
Los esfuerzos del gobierno nacional para fortalecer la implementación del
SGR en generar mayor coordinación regional, complementado con un sistema
de monitoreo y seguimiento con metodologías sólidas y rigurosas, que apoyan
la transparencia y fortalecen la confianza, y una mayor visión estratégica de
las comunicaciones de los avances y desafíos que se van alcanzando, han
permitido alcanzar resultados transformadores para Colombia. El apoyo a
los departamentos por parte del gobierno nacional en la implementación
de este complejo sistema, representa una oportunidad clave para desarrollar
mayor confianza nación-región, y por lo tanto generar una dinámica más
colaborativa en el desarrollo sostenible del país.
124 RESumEN EjECuTIvO
Resumen
ejecutivo1
EL CONCEPTO
El presente documento analiza el proceso de generación de consenso regional2
y de identificación de proyectos de alto impacto regional en un contexto en el
que no se está dando esta concertación por si sola y por lo tanto se requiere una
intervención por parte de instituciones del gobierno nacional. Adicionalmente,
el proceso asume que los entes territoriales en los que se quiere generar
consenso, operan bajo un régimen de un cierto nivel de descentralización
política y fiscal.
Los proyectos de alto impacto regional representan un mecanismo para
fomentar la asociatividad.3 Una institución del gobierno nacional queriendo
promover el desarrollo de una institucionalidad regional puede intervenir
creando incentivos y apoyando un proceso de identificación de proyectos de
alto impacto regional. Estos proyectos generan un efecto demostrativo de los
beneficios de la coordinación regional; principalmente en términos del uso
eficiente de recursos y la superación de brechas comunes en una región.
1 El siguiente resumen ejecutivo describe el proyecto en su totalidad. El mismo se
encuentra disponible en los tres reportes: ‘Gerencia efectiva del SGR a través del
Monitoreo, Evaluación y Gestión del Conocimiento’; ‘Construcción de consenso regional
para el desarrollo’; ‘Herramientas para el fortalecimiento de las comunicaciones
estratégicas’.
2 Entendiendo región como dos o más departamentos.
3 Entendido como el trabajo conjunto de departamentos para el desarrollo económico.
RESumEN EjECuTIvO 125
El proceso de concertación regional y las herramientas presentadas en
este documento representan una manera de estimular el consenso regional
a través de la identificación de proyectos de alto impacto de interés común
para dos o más departamentos. El objetivo final del ejercicio es generar un
modelo institucional regional que potencie el desarrollo inclusivo de los
departamentos. Este proceso consta de cinco pasos para crear las bases para la
institucionalidad regional:
1. Preparación y diagnóstico. Etapa inicial de familiarización con las regiones
y sus prioridades a través del análisis de información disponible.
2. Validación. Etapa que busca mejorar la información recogida a través de
sesiones de trabajo con actores nacionales y locales.
3. Priorización y selección. En esta etapa se analizan con diferentes actores
locales los proyectos identificados con el objetivo de estructurar los de
mayor impacto para la región.
4. Estructuración. Etapa de formulación de proyectos y análisis de factibilidad
y viabilidad financiera, técnica y jurídica.
5. Implementación. Selección del modelo de gestión para la ejecución del
proyecto seleccionado y formalización de una instancia de coordinación de
esfuerzos de desarrollo regional.
El proceso que se presenta es contrastado con la experiencia práctica
durante la implementación del proyecto de ‘Apoyo al fortalecimiento de la
implementación del Sistema General de Regalías’ entre el Departamento
Nacional de Planeación (DNP) de Colombia y Tony Blair Associates –
PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO
VALIDACIÓN
PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN
ESTRUCTURACIÓN
IMPLEMENTACIÓN
126 RESumEN EjECuTIvO
Government Advisory (TBA-GA). Este contraste permite generar lecciones
aprendidas prácticas sobre la implementación del proceso.
Durante el proceso implementado en el 2013–2014 por el DNP y TBA-GA
se logró identificar un proyecto en la región Centro Sur sobre el cual los cinco
Gobernadores alcanzaron un consenso sobre su importancia. Similarmente,
en otras regiones se logró iniciar el dialogo entre los departamentos sobre
proyectos de interés compartido y la generación de una lista de los mismos. En
la región Pacífico se tomó la metodología presentada como una base para la
construcción del Plan Paz-cífico.4
LOS APRENDIZAJES
En el transcurso del proyecto se generaron lecciones aprendidas que
permitirán mejorar procesos similares a futuro de manera estratégica y con
conceptos prácticos.
a. Instituciones del gobierno nacional deben generar una relación de
trabajo más fluida y de mayor confianza con los departamentos,
de manera a tener una dinámica más colaborativa tanto en la
identificación de proyectos de alto impacto regional como en el
fortalecimiento institucional de las regiones.
b. Cualquier proceso que se lleve a cabo a futuro para fomentar la
concertación regional debe partir por la identificación de estos
incentivos que motivaran a los departamentos a trabajar de manera
conjunta y formalizar su colaboración y coordinación bajo algún tipo
de institución que lidere el desarrollo regional. Existe una falta de
incentivos para el desarrollo de proyectos de alto impacto regional, por
lo tanto el gobierno nacional debe identificarlos, en el ámbito político,
económico y técnico.
c. Llevar a cabo una lectura honesta y completa del ecosistema de
influencia. Esto ayuda a determinar qué nivel de alineación con
el proceso tiene la región y quienes son los principales actores de
influencia que pueden apoyar el proceso siendo liderado por una
institución del gobierno nacional.
d. Incluir visión regional y no únicamente la del gobierno nacional. Al
levantar información de las regiones, ya sea de brechas de desarrollo,
fortalezas o, sobretodo, proyectos se debe tomar en cuenta insumos de
la región, de manera que la información recogida no refleje únicamente
la visión del gobierno nacional.
e. Respetar dinámicas y tiempos de los departamentos en la selección de
proyectos. Hay departamentos que están más alineados que otros y por
lo tanto es más fácil que estos se reúnan a tomar decisiones conjuntas.
4 El Plan Paz-cífico (de Paz y Pacífico) es un plan de desarrollo regional de los
departamentos del Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño.
RESumEN EjECuTIvO 127
Sin embargo, existen otros que no han desarrollado la dinámica aún,
por lo tanto la institución liderando el proceso de concertación regional
debe respetar estas dinámicas locales.
LAS RECOMENDACIONES
Finalmente, la extensa experiencia de TBA-GA en este tipo de procesos y el
análisis del proyecto han permitido desarrollar recomendaciones para el
Sistema General de Regalías, el Departamento Nacional de Planeación y a nivel
transversal para diferentes actores vinculados al desarrollo regional.
a. Sistema General de Regalías:
i. Destinar recursos exclusivamente para el desarrollo de proyectos
de esta importancia Para el desarrollo de proyectos de alto impacto
regional, se identificó que no existen incentivos para que los
departamentos coordinen esfuerzos entre ellos.
ii. Desarrollar criterios objetivos para la priorización y aprobación de
proyectos, que sean limitados, medibles y preestablecidos.
iii. Identificar herramientas financieras complementarias para la
cofinanciación de proyectos de regalías, de manera a aumentar la
eficiencia del uso de recursos públicos en inversiones de regalías.
iv. Analizar posibles desincentivos en el método de asignación de
recursos del SGR. La asignación de acuerdo a NBI puede generar
un desincentivo al desarrollo, por lo tanto es un factor que se debe
analizar para determinar si medidas correctivas son necesarias.
b. Departamento Nacional de Planeación:
i. Desarrollar un banco de buenas prácticas, para generar intercambio
de conocimiento entre los departamentos
ii. Desarrollar una estrategia para formalizar y fortalecer la Red
de Estructuradores privados. Esta herramienta representa una
oportunidad importante de apoyar a las regiones con menos
capacidad a través de actores privados con conocimientos
específicos.
iii. Crear un grupo de pensamiento permanente a nivel estratégico
que desarrolle la visión y los objetivos de largo plazo del SGR. El
grupo tendría el rol de definir la estrategia del SGR más allá de sus
funciones operativas.
iv. No sobreestimar la influencia y el control de entidades del gobierno
nacional sobre los departamentos. En este sentido, la relación del
gobierno nacional con las regiones debería ser una colaborativa,
respetando la autonomía de los departamentos y sus dirigentes.
128 RESumEN EjECuTIvO
c. Transversales:
i. Continuar promoviendo de manera sistemática los esquemas
asociativos. Esfuerzos recientes como la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, la reforma al Sistema General de Regalías
y el proyecto con TBA-GA ya han comenzado a dar resultados.
El gobierno nacional debe continuar impulsando este tipo de
iniciativas de manera sistemática.
ii. Formalizar el proceso de concertación regional entre departamentos
para la coordinación de esfuerzos de desarrollo. El gobierno
nacional debe continuar liderando procesos como el que se describe
en este documento y también lo departamentos deberían empezar a
internalizar el mismo.
iii. Desarrollar confianza departamento-departamento y departamento-
nivel central, a través de esfuerzos colaborativos en diferentes
frentes que solidifiquen la relación de coordinación y apoyo entre las
instituciones de diferentes niveles de gobierno.
EL IMPACTO DEL PROYECTO
Los esfuerzos del gobierno nacional en generar coordinación regional han
alcanzado resultados transformadores para Colombia. La reforma del 2012
que creó el Sistema General de Regalías, la aprobación de la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial del 2011 y el proyecto con TBA-GA para generar
consenso regional representan pasos importantes en promover los esquemas
asociativos. Estos esfuerzos ya han generado resultados como el Plan Paz-cífico
en el Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño, el Plan Estratégico de Desarrollo
Turístico en los departamentos del Huila, Tolima, Putumayo, Caquetá y
Amazonas y el Acuerdo de Voluntades firmado entre Boyacá y Casanare para
trabajar de manera coordinada, entre otros. Estos ejemplos, representan la
primera vez que departamentos de Colombia están uniendo esfuerzos para
promover el desarrollo económico y social. Por lo tanto, estas iniciativas y el
apoyo a las regiones deben continuar de manera sistemática para profundizar
la coordinación e impacto en el país. El apoyo a los departamentos por parte
del gobierno nacional representa una oportunidad clave para desarrollar
mayor confianza nación-región y por lo tanto generar una dinámica más
colaborativa en el desarrollo sostenible del país.
Para Colombia, en el contexto de un país en desarrollo post-conflicto, el
protagonismo de las regiones es de gran importancia, por lo tanto esfuerzos
del gobierno nacional para promover el desarrollo inclusivo constituyen
mecanismos transformadores y que permitirán la reducción de inequidades y
el despegue del crecimiento en los departamentos.
INTRODuCCIóN 129
Introducción
Este documento presentará el proceso para identificar proyectos de alto
impacto regional que involucren a más de un departamento, tomando en
consideración el nivel de descentralización tanto política como fiscal de
Colombia. El objetivo es crear una guía práctica para promover la coordinación
regional de entes territoriales para la identificación de proyectos de alto
impacto regional, y describir el proceso de concertación regional y al mismo
tiempo proveer consejos prácticos para su implementación.
El proceso que se describe en este documento parte del supuesto que los
departamentos aún no han alcanzado a identificar proyectos de alto impacto
regional y/o no se han identificado los incentivos adecuados para, de manera
conjunta, priorizar proyectos de alto impacto regional que optimicen el uso
de los recursos departamentales. Este supuesto se comprobó y validó junto
con el DNP, sin embargo es un supuesto que debe ser analizado en caso que
esas circunstancias cambien; tomando en cuenta que los departamentos
pueden desarrollar capacidades para avanzar el proceso que se explica en este
documento sin intervención de actores externos. Mientras las condiciones
anteriormente mencionadas perduren, es necesario que el gobierno nacional
asuma un rol de facilitador e impulsor de este tipo de proyectos, con el objetivo
de ayudar a crear y fortalecer las capacidades locales e igualmente generar un
efecto demostrativo que dinamice el trabajo conjunto de los departamentos.
130 INTRODuCCIóN
El proceso de concertación regional exógeno5 que se presenta en este
documento tiene como fin crear las condiciones para que procesos futuros
de identificación de proyectos de alto impacto regional se generen de manera
endógena6 en las regiones, sin la necesidad de una intervención de un actor
externo para impulsar el desarrollo regional coordinado. El proceso debe ser
un primer paso, con apoyo del gobierno nacional, para que luego las regiones
es empoderen del proceso y lo lideren por si solos.
El proceso presentado es contrastado con la experiencia que se llevó a cabo
durante el 2013–2014 bajo el marco del Sistema General de Regalías (SGR) en
cada etapa del proceso. El SGR tiene como uno de sus objetivos incentivar la
asociatividad regional. El diagnóstico hecho al momento de inicio del proyecto
determinó que los recursos de regalías estaban siendo utilizados de manera
fragmentada y los fondos destinados a proyectos regionales estaban siendo
usados para proyectos de nivel departamental y/o municipal. Por lo tanto
se juzgó necesario implementar un proceso como el que se describe en este
documento. La experiencia del proyecto de TBA-GA con el Departamento
Nacional de Planeación se presenta en este documento, contrastado con
el proceso descrito. Estas experiencias y pilotos permiten resaltar varias
lecciones aprendidas al igual que consejos prácticos para mejorar el
acercamiento con los entes territoriales e impulsar el desarrollo de una visión
regional.
Cada capítulo presentado explica el proceso de manera general con sus
diferentes herramientas. Luego se presentan los roles del equipo que lidera el
proceso por parte de una institución de nivel nacional. Finalmente el capítulo
presenta la experiencia y las lecciones aprendidas durante el proyecto del DNP
y TBA-GA del 2013–2014.
A. IMPORTANCIA DE LOS PROYECTOS DE ALTO IMPACTO REGIONAL
En Colombia se ha estado avanzando en la descentralización tanto política
como fiscal. Parte de estos esfuerzos se han reflejado en la reforma al sistema
de regalías y la creación del Sistema General de Regalías en el 2012.7 El SGR le
ha dado recursos a los departamentos para invertir en proyectos de desarrollo,
sin embargo, el efecto esperado del SGR de generar integración regional no se
ha dado.
El trabajo aislado de los departamentos puede implicar duplicación de
gastos y fallas de coordinación en el desarrollo de proyectos de alto impacto
regional. Los departamentos deberían comenzar a desarrollar visiones
compartidas y a fortalecerse de manera coordinada. La coordinación entre
departamentos permite desarrollar sectores económicos complementarios
5 Proceso de concertación exógeno se refiere a un proceso liderado por un actor otro que
los departamentos.
6 Proceso endógeno es aquel que se lleva a cabo por los departamentos sin intervención de
actores externos.
7 Ley 1530 de mayo del 2012 ‘Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del
sistema general de regalías’
INTRODuCCIóN 131
Figura 1: Modelos
alternativos para
el desarrollo de
instituciones supra-
departamentales de
desarrollo económico
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
y superar brechas comunes en las regiones. Este proceso se logra a través
del fortalecimiento de una institucionalidad regional. La institucionalidad
regional consiste en algún tipo de organización o esquema formal donde los
departamentos de una región se coordinen en sus esfuerzos de desarrollo (o
sea una organización supra-departamental).
La creación de instituciones supra-departamentales es un proceso de
largo aliento que en muchos casos se da en un proceso ‘bottom-up’, sin
embargo la creación de esta institucionalidad puede ser dinamizada por la
identificación y ejecución de proyectos de alto impacto regional de interés
común. Los proyectos de alto impacto requieren la conformación de una
institución que represente los intereses de los diferentes departamentos y
por lo tanto representa una primera instancia de asociatividad, coordinación
y discusión regional. Por lo tanto, es importante desarrollar una institución
supra-departamental que apoye el proceso de coordinación de los diferentes
departamentos de una región.
La institución para ejecutar estos proyectos y a más largo plazo que
coordine el desarrollo de la región puede tomar diferentes formas, cómo lo
ilustra el Figura 1. La institución puede surgir de modelos existentes a través
de ajustes o puede ser a través de la creación de una nueva institución cómo
lo sería una agencia de desarrollo regional. Algunas de las bases existentes
que podrían servir para el desarrollo de una institución supra-departamental
incluyen las comisiones regionales de competitividad que en este momento
existen a nivel departamental, los contratos plan que en otros países ya se
Comisiones regionales
de competitividad
Comisión de
Competitividad Supra-
departamental
Centros de pensamiento Contrato Plan Regional
Asociación de departa-
mentos (Ley de
ordenamiento territorial)
Contratos Plan
Secretarías departamen-
tales de planeación Agencias Regionales
Consejos departamentales
de ciencia y tecnología Otros modelos a partir
de la adaptación de
lecciones y experiencias
internacionales Estructuradores privados
ORGANIZACIONES ACTUALES ALTERNATIVAS A EXPLORAR
Planeación estratégica
Ajustes a modelos actuales
Formulación / Estructuración
Desarrollar nuevos modelos
Ejecución
INSTITUCIONALIDAD DEPARTAMENTAL INSTITUCIONALIDAD REGIONAL
132 INTRODuCCIóN
Figura 2: Criterios de proyectos de alto impacto regional
MEGA PROYECTOS REGIONALES
CRITERIOS IMPACTO DESCRIPCIÓN
Rompen el paradigma de trabajo
enfocado solo en su departamento
Generan legados de gestión que
trascienden más de una generación
Proyectos cuyos beneficios impactan
en más de un departamento
Alineados a plan de competitividad o
acciones que permitan su fortalecimiento
Responden a brechas de desarrollo
claramente identificadas
Permiten desarrollar y/o fortalecer las
vocaciones productivas e impulsar la
competitividad de la región
Requieren inversiones mínimas
80 Mil Millones de Pesos
Generan alta demanda de empleo local
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
‘Los proyectos
complejos no son tarea
de un gobierno sino
asuntos del Estado.’
– Eduardo Bitrán,
Ex-Ministro de Obras
Públicas de Chile
implementan a nivel supra-departamental, o alguna otra figura bajo la Ley
Organiza de Ordenamiento Territorial.8
Las instituciones mencionadas requieren un grado avanzado de
alineamiento político, por lo que una forma de acelerar este proceso es a través
de proyectos de alto impacto regional que funcionan como impulsores del
diálogo y la coordinación regional. Los proyectos de alto impacto regional
se pueden definir con criterios de impacto en tres categorías: 1. Proyectos
que tienen una visión regional; 2. Proyectos que tienen gran importancia
estratégica; 3. Proyectos de gran escala; ilustrados en el Figura 2.
Dada la complejidad del proceso de identificación de proyectos de alto
impacto regional y del desarrollo de una institucionalidad propicia para que
estos proyectos se den de manera más frecuente y natural, se pueden utilizar
8 Ley 1454 ‘Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones’ de junio del 2011.
Visión Regional
Escala / Tamaño
Importancia Estratégica
INTRODuCCIóN 133
Figura 3: Criterios de facilidad de implementación
Probabilidad de lograr la estructuración de
proyectos en Fase 3 durante los próximos
12 meses
Fase 3: incluye la definición del tamaño
óptimo del proyecto, momento de
implementación, estructura de
financiamiento, organización administrativa,
cronograma y su plan de monitoreo
Proyectos que permitan victorias tempranas
como efecto demostrativo de la capacidad
de trabajo interdepartamental
Permiten lograr el apoyo de la opinión pública
Evalúa la probabilidad de obtener resultados
impactantes en los 12 primeros meses de
ejecución
Los recursos de regalías serán mejor
utilizados en la medida que generen la
atracción de recursos de otras fuentes como
fondos Nacionales, Regionales (Regalías),
incorporar APPs a partir de la iniciativa
pública y multilaterales
Evalúa el potencial de crear un esquema de
financiamiento sostenible que multiplique
los fondos de regalías a partir del apalan-
camiento de recursos de otras fuentes
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
criterios de facilidad de implementación para identificar proyectos que
representen victorias tempranas y por lo tanto tengan un efecto demostrativo
en otras regiones menos alineadas. Los criterios presentados en el Figura 3
sirven para priorizar proyectos ‘victorias tempranas’.
B. PROCESO DE CONCERTACIÓN REGIONAL PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE ALTO IMPACTO
Dado que los proyectos de alto impacto regional representan un mejor uso
de recursos y favorecen la coordinación y el desarrollo de la asociatividad de
los departamentos, se debe establecer un proceso para fomentar identificar e
implementar estos proyectos, como se ilustra en el Figura 4.
De manera general, el proceso de concertación con Gobernadores se puede
dividir en 5 pasos:
1. Preparación y diagnóstico: preparación de un plan de trabajo para todo el
proceso e identificación de insumos e información existente relevante a
los planes de desarrollo de los departamentos de la región, las brechas de
desarrollo y otra información respecto a proyectos de interés en la región.
Criterios
Facilidad de diseño
Potencial de
apalancamiento de recursos
Facilidad de
ejecución
134 INTRODuCCIóN
Figura 4: Proceso de concertación regional
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
2. Validación: el proceso de validación es importante para garantizar
que la información recogida en la fase de preparación y diagnóstico es
corriente y la más relevante. El proceso de validación permite aproximarse
lo más posible a la realidad local de la región. La validación se debe
hacer a nivel central para luego después hacer la validación externa. La
validación central consiste en validar la información recogida en la fase de
‘preparación y diagnóstico’ con entidades relevantes mas no directamente
involucradas con el gobierno departamental (ej. Otros ministerios,
universidades, tanques de pensamiento). La validación externa se efectúa
ya directamente con representantes de la gobernación u otras entidades
que apoyen directamente a la gobernación.
3. Priorización y selección: identificación de información básica de cada
proyecto identificado para permitir una priorización informada bajo
criterios pre-establecidos.
4. Estructuración: la estructuración incluye el proceso de diseñar el
proyecto al igual que su formulación. Las actividades dentro del proceso
de estructuración incluyen la identificación de estudios necesarios para
llevar realizar el proyecto, identificación de fuentes de financiación, e
identificación de diferentes opciones para llevar a cabo el proyecto.
PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO
VALIDACIÓN
PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN
ESTRUCTURACIÓN
IMPLEMENTACIÓN
INTRODuCCIóN 135
5. Implementación: para la implementación de proyectos de alto impacto
regional existen obstáculos que no están presentes en la implementación
de proyectos de menor escala. La coordinación entre varios entes
territoriales para definir la financiación y el mecanismo de implementación
es el desafío principal en términos de institucionalidad para proyectos de
alto impacto regional. Para lograr la implementación exitosa se requiere un
modelo de gestión adecuado para representar los intereses de los diferentes
departamentos involucrados en el proyecto. La creación de una institución
para la gestión de un proyecto de alto impacto regional puede representar
un primer paso para el desarrollo de un modelo con mayor permanencia
que coordine los esfuerzos de desarrollo de la región.
La metodología desarrollada para generar discusiones y coordinación en
las regiones tiene como objetivo crear consenso entre los entes territoriales
para crear mayores beneficios para las poblaciones locales, sin embargo es
importante resaltar que dado el nivel de descentralización de Colombia,
la decisión de los proyectos que se presentan al OCAD9 regional por los
departamentos, es tomada por los Gobernadores. El DNP y el gobierno
nacional pueden influenciar y ofrecer incentivos a los departamentos, sin
embargo la decisión del uso de recursos de regalías es de los entes territoriales.
Ante todo se debe identificar cuáles son los incentivos técnicos, políticos y
financieros para que los departamentos discutan y busquen consenso entre
sí de manera a generar mayor beneficio para sus poblaciones. En términos
técnicos, la institución puede ofrecer apoyo en estructuración, formulación u
otros tipos de capacitación que sea de interés para las regiones. En términos
políticos, se debe considerar qué logro político podrán resaltar los dirigentes
locales a raíz del proceso descrito. Finalmente, se debe considerar si la
institución nacional está dispuesta a ofrecer incentivos financieros, ya sea
en forma de cofinanciación o en otra forma de incentivo monetario, para la
identificación de proyectos de alto impacto regional.
C. CAPACIDADES REQUERIDAS EN EL EQUIPO DE TRABAJO EN CONCERTACIÓN REGIONAL
Para liderar el proceso antes mencionado desde una institución del nivel
central, se requiere un equipo de liderazgo dedicado. El equipo es necesario
para generar el primer impulso en buscar consenso regional, para que, una
vez ya asentadas las bases, estos procesos se den por sí solos. El equipo puede
ser conformado por funcionarios existentes o con recursos nuevos; debe haber
un equipo para cada región para poder mantener el enfoque y la dedicación
completa al proceso. El equipo debe ser quien lidere el proceso y coordine los
esfuerzos con las gobernaciones.
9 Órgano Colegiado de Administración y Decisión del Sistema General de Regalías que tiene
como función aprobar recursos de regalías para financiar proyectos de inversión.
136 INTRODuCCIóN
Figura 5: Equipo de trabajo en concertación regional
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
El objetivo de conformar un equipo para trabajar con los departamentos es
mantener un solo canal de comunicación con los Gobernadores y Secretarios
de planeación y de esta manera conservar un mensaje coherente por parte del
nivel central.
El equipo permite avanzar el proceso que se describe en este documento
de manera coherente y efectiva. En cada etapa del proceso, descritas en este
documento, se identifica el rol del equipo de trabajo en concertación regional.
El equipo requerido para llevar a cabo el proceso de concertación entre
departamentos debe tener capacidades y perfiles específicos para aumentar su
probabilidad de éxito.
La estructura presentada en el Figura 5, ilustra la estructura ideal del grupo
de trabajo con las regiones.
1. Líder de influencia: en primer lugar, se debe tener a un líder de influencia
y relación con los Gobernadores de la región (no necesariamente con
todos). Esta persona tiene la capacidad de discutir directamente con
los Gobernadores de la región y de esta manera influenciarlo; esto es
importante dado que los Gobernadores son los tomadores de decisiones
principales de la región. Adicionalmente, el líder del grupo, a través
de su contacto con líderes departamentales, puede dar línea y proveer
información al estructurador y al backoffice.
2. Estructurador: persona del equipo con el conocimiento técnico para el
desarrollo de los proyectos. El estructurador debe poseer habilidad de
estructuración financiera para poder identificar fuentes complementarias
de financiación para proyectos. También, el estructurador tiene el
conocimiento y la responsabilidad de identificar los requerimientos
legales para avanzar en el desarrollo de un proyecto – incluyendo los
LÍDER CON INFLUENCIA EN REGIÓN
ESTRUCTURADOR LÍDER TÉCNICO REGIONAL
INTRODuCCIóN 137
requerimientos para ingresar al Banco de Programas y Proyectos de
Inversión Nacional (BPIN), para desarrollar un concepto técnico o solicitar
el mismo de otras instancias del gobierno.
3. Líder técnico regional: la persona con conocimiento regional o backoffice,
es quien tiene conocimiento de los datos y estudios de los departamentos
en la región. Esta persona apoya recogiendo información respecto a la
región, como brechas de desarrollo, principales proyectos planeados, ejes
importantes de desarrollo, y otra información que pueda identificar las
prioridades en desarrollo de la región.
El equipo permite una aproximación efectiva e informada con los
Gobernadores y Secretarios de planeación de una región.
D. EXPERIENCIA EN EL PROYECTO DEL DNP Y TBA-GA – EQUIPO DE TRABAJO EN CONCERTACIÓN REGIONAL
Durante el proyecto que se llevó a cabo entre el 2013 y 2014 con el apoyo
de TBA-GA, el equipo que se conformó consistió de una asesora de la
subdirección Territorial y de Inversión Pública, dos consultores de TBA-GA,
un estructurador, y en algunos casos un representante de la Dirección de
Desarrollo Territorial del DNP. Las visitas fueron lideradas por los consultores
de TBA-GA, sin embargo, en ejercicios futuros el grupo de tres personas
mencionado en la sección anterior debería ser liderado por un representante
del DNP con las características en la sección ‘C’ de este capítulo.
Durante el proceso que se implementó, el equipo debió haber tenido
contacto más frecuente entre sí, ya sea en forma de reuniones o viajes en
conjunto, de manera que la información fluyera constantemente entre los tres
miembros del equipo de trabajo con entes territoriales.
El equipo efectuó varias visitas en conjunto El contacto con los gobernadores se
dificultó en algunos casos dada la falta
de relación directa e influencia de los
miembros del equipo
Cada miembro del equipo apalancó
su experticia y conocimiento
El contacto entre los miembros del equipo
no se daba con suficiente regularidad
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Mensajes Clave
· Desarrollar un plan de trabajo con actividades detalladas para alcanzar meta.
· Identificar riesgos a cada actividad y posibles acciones de mitigación.
· Seguir plan y llevar a cabo un análisis y una discusión de equipo sobre posibles
motivos de ajustes al plan.
QUÉ FUNCIONÓ QUÉ NO FUNCIONÓ
138 PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO
Preparación
y diagnóstico
El proceso de concertación regional inicia con la etapa de preparación y
diagnóstico de las regiones en donde se espera llevar realizar el proceso.
Durante esta etapa se empiezan a recoger los insumos necesarios para avanzar
con el proceso de identificación de proyectos de alto impacto regional.
La etapa de preparación tiene como objetivo definir las actividades y los
pasos a seguir para llevar avanzar el proceso de identificación de proyectos
de alto impacto con departamentos. Al finalizar la fase de preparación y
diagnóstico, se debería tener una lista preliminar de proyectos contemplados,
las principales brechas y una imagen clara del ecosistema de influencia
de cada región. De acuerdo a la disponibilidad de recursos y de tiempo, la
institución de nivel nacional debe definir si se enfoca en trabajar con todas
las regiones del país o únicamente con algunas regiones de enfoque que se
utilizarían como pilotos que generen un efecto demostrativo.
A. DESARROLLAR UN PLAN DE TRABAJO
Una vez conformado el equipo de trabajo en concertación regional, la
primera actividad que se debe llevar a cabo es el desarrollo de un plan de
trabajo, como se ilustra en el Figura 6. La manera más efectiva de desarrollar
el plan es determinar la fecha en la que se quiere obtener el proyecto para
después determinar los diferentes pasos a tomar para llegar al resultado en
la fecha contemplada. El plan debe incluir las actividades bajo cada uno de
01
Centro Sur –
Amazonía
INICIATIVAS PROCESO ACTIVIDADES RIESGO CONTINGENCIA RESULTADOS ENERO FEBRERO MARZO ABRIL MAYO
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV
Reunión con Sec.
planeación y Gobernador –
Putumayo
Problema de convoctoria Apoyarse de instancia más alta
en DNP
Reunión con Sec.
planeación y Gobernador
– Tolima
Problema de convoctoria Apoyarse de instancia más alta
en DNP
– Proyectos aprobados
en OCAD con
características de
Proyectos de Alto
Impacto Regional
– Efecto demonstrativo
de beneficios de
coordinaciÓón regional
14
14
Fig
ura
6: E
jem
plo
pla
n d
e tra
bajo
Fuente
: Análisis T
BA
-GA, 2
014
PREPaRa
CIó
N y
DIa
gN
óS
TIC
O
13
9
Validacíon Reunión con Sec.
planeación y Gobernador
Problema de convoctoria Apoyarse de instancia más alta
en DNP
14
– Caqueta Reunión con Sec. Problema de convoctoria Apoyarse de instancia más alta 20 planeación y Gobernador en DNP – Hulia Reunión con Sec. Problema de convoctoria Apoyarse de instancia más alta 28
planeación y Gobernador – en DNP Amazonas Presentar one-on-one plan Problema de convoctoria No hacer reuniones one-on-one 28
Priorizacíon y
selecíon
Reunión de alineamiento
No todos los Gobernadores
Reunióón con los Gobernadores
29
con Gobernadores están disponsibles al que tienen intereses comunes mismo tiempo en proyectos Estructuración de 2 Falta de experticia para Identificar externo / interno con 30
proyectos estructuración experticia Proyectos ingresan al 30
banco de proyectos Validar proyectos con Miguel Sanchez (requerimentos
Estructuracion
administrativos)
Validar proyectos con
Ministerio(s) relevantes Verificación DNP Falta de documentos llevan Pre-validación con Miguel
a que proyecto sea devuelto Sanches (DNP) y con
a Secretaría técnica Ministerios
Proyectos aprobados – No convocatoria de OCAD FND, enlace, Secretaria tecnica
en OCAD – Demora por conceptos técnicos
140 PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO
los capítulos presentados en este documento (Preparación y diagnóstico,
validación central y externa, priorización y selección, estructuración e
implementación).
En cada actividad se debe identificar posibles riesgos y acciones de
mitigación. Las acciones de mitigación permiten crear redundancias para
aumentar las posibilidades de éxito de las diferentes actividades y de esa
manera llegar a la fecha final establecida.
El plan de trabajo debe servir como herramienta de trabajo de manera
que se revise con frecuencia para determinar si los tiempos establecidos se
están respetando y en caso contrario evaluar motivos que hayan podido llevar
a modificaciones. Las modificaciones del plan pueden surgir por motivos
de fuerza mayor (ejemplo: reuniones canceladas por emergencias de un
gobernador) o pueden demostrar un problema sistémico en la ejecución del
plan (ej. Las actividades previstas en el plan no pueden ser realizadas en las
fechas contempladas por falta de recursos o los tiempos previstos no son
realistas). Las redundancias permiten maximizar las oportunidades de éxito al
identificar acciones complementarias para una misma actividad, por ejemplo
si algún actor local no responde a una primera convocatoria, la redundancia
para asegurar que se pueda llevar a cabo la reunión puede ser que una persona
de más alto nivel en la institución lo convoque.
Mensajes Clave
· Desarrollar un plan de trabajo con actividades detalladas para alcanzar meta.
· Identificar riesgos a cada actividad y posibles acciones de mitigación.
· Seguir plan y llevar a cabo un análisis y una discusión de equipo sobre posibles
motivos de ajustes al plan.
B. ANALIZAR EL ECOSISTEMA DE INFLUENCIA
Después de desarrollar un plan de trabajo que identifique los pasos para
llegar al objetivo final, se procede a un análisis del ecosistema de influencia.
El ecosistema de influencia consiste en el mapa de las relaciones entre los
actores influyentes de la región y la dinámica regional. Una herramienta para
este análisis es el mapa de actores y el análisis de stakeholders regionales,
presentados en los Figuras 7 y 8.
El primer paso en el desarrollo del mapa de actores regionales consiste
en identificar a los actores clave en las regiones, esto incluye tanto a los
Gobernadores como otros que puedan tener influencia importante; por
ejemplo Secretarios de planeación, alcaldes influyentes, líderes de gremios
o asociaciones, al igual que actores del sector privado que puedan tener
influencia sobre la política y las decisiones de proyectos del departamento. En
esta lectura se busca identificar las palancas de influencia que puedan existir
en los departamentos de las regiones en las decisiones de proyectos
141 Los nombres del presente figura fueron modificados del original para proteger la
confidencialidad del cliente y sus equipos por lo que los datos que aparecen son
meramente ilustrativos.
PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO 141
Figura 7: Ejemplo mapa de actores regionales10
GOBERNADORES
CONGRESISTAS
ALCALDES DE REFERENCIA
LIDERES COMUNITARIOS (sector privado y público)
CENTROS DE PENSAMIENTO PÚBLICOS O PRIVADOS
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
que se aprueban y se ejecutan. La identificación se puede hacer a nivel interno
de la institución (ej. Dentro del Departamento Nacional de Planeación) con
personas que trabajen directamente con los departamentos y por lo tanto
tengan conocimiento de las dinámicas internas de las regiones.
Una vez identificados los actores claves de la región, se debe evaluar cada
uno de ellos de acuerdo a los criterios pre-establecidos para después ubicarlos
en el análisis de stakeholders. Algunos de los criterios sugeridos son los
siguientes:
SINCHI –
Instituto amazónico
de investigaciones
científi
Universidad
Nacional–
Amazonas
Universidad de
la Amazonia
Universidad
Sur – Colombiana
Universidad
del Tolima
TOLIMA
Rodrigo
Rodriguez
AMAZONAS
Fernando
Fernandez
HUILA
Julian O’Connor
PUTUMAYO
Porfi Andrews
NEIVA
Cristian Suarez
FLORENCIA
Susana Augusto
LETICIA
Carolina
Marquez
MOCOA
Maria
MacDonald
IBAGUÉ
Luis Hipez
HUILA
Maximo Vergara
CAQUETÁ
Luis Vergara
AMAZONAS
Esteban Meno
PUTUMAYO
Jose Perez
TOLIMA
Luis Gomez
HUILA
Juana Vargas
CAQUETÁ
John Stevens
AMAZONAS
Carlos Perez
PUTUMAYO
Carlos Díaz
TOLIMA
Luis Torres
142 PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO
• Nivel de alineación con proceso:
– Interés demostrado en proyectos de alcance regional
– Número de proyectos desarrollados con otros departamentos
• Nivel de influencia regional:
– Capacidad de liderazgo regional
– Visión regional
El Figura 8 ilustra el análisis de priorización de actores locales que permite
alimentar la matriz de stakeholders ilustrado en el Figura 9.
Figura 8: Análisis de stakeholders locales11
NO INSTITUCIÓN NOMBRE CARGO NIVEL DE ALINEACIÓN CON PROCESO NIVEL DE INFLUENCIA REGIONAL
50% 50% Puntaje
alineación
con proceso
50% 50% Puntaje nivel
de influencia
Interés Numero de Total
demostrado proyectos
en proyectos desarrollados
regionales con otros
(0–4) departamentos
(0–4)
Capacidad Visión regional Total
de liderazgo (0–4)
regional (0–4)
2 Gobernación Esteban
Agudelo
Gobernador
6 Centro de
pensamiento
departamental
Maria
Contreras
Directora
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
Una vez identificados los actores influyentes de la región se realiza un
análisis del nivel de alineación de estos actores con el proceso de identificación
de proyectos de alto impacto regional que lidera el gobierno nacional.
Igualmente, la matriz busca identificar el nivel de influencia cada uno de estos
actores en la región.
La matriz de stakeholders regionales no se enfoca únicamente en actores
políticos, sino también otras instituciones que puedan tener influencia o que
ya estén trabajando en la identificación de proyectos y el desarrollo de una
visión regional (tanques de pensamiento, universidades u otros).
11 Los nombres de la presente figura fueron modificados del original para proteger
la confidencialidad del cliente y sus equipos por lo que los datos que aparecen
son meramente ilustrativos.
3 Gobernación Rosa Paredes Gobernador
4 Alcadía Rafael Castillo Alcade
5 Universidad Daniel Clavijo Rector
1 Gobernación Pedro Ortiz Gobernador
12 Los nombres del presente figura fueron modificados del original para proteger la
confidencialidad del cliente y sus equipos por lo que los datos que aparecen son
meramente ilustrativos.
PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO 143
Figura 9: Matriz de stakeholders regionales12
MAPA DE ACTORES – EJE CAFETERO
Bajo Alto
Nivel de Alineación con el Proceso/DNP
Observaciones e información
adicional:
1. En la región hay un centro de
investigación con apoyo de los
gobernadores
2. Existe un plan de desarrollo
para la región
3. Otra observación que pueda
ser de importancia en el análisis
ACTORES REGIONALES
Débora Quiñones (Antioquia)
Josué MacMillan (Caldas.)
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Andres Roldan (Risaralda.)
Antonia Gomez (Quindío)
de la región
Figura 10: Proceso
de desarrollo de mapa
de actores y análisis
de stakeholders
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
La matriz ilustrada en el Figura 9 muestra un mapa donde se grafica el
nivel de alineación de los actores regionales con el proceso de identificación
de proyectos y su influencia en la región. La influencia a nivel regional se debe
validar con personas con conocimiento de la región para tener una apreciación
más acertada. Una primera validación del análisis de esta matriz se lleva a
cabo internamente (dentro de la institución que esté liderando el proceso) para
luego proceder a entrevistas de validación de los actores identificados en el
capítulo de ‘validación’ (descrito en el capítulo 2).
Los cuatro pasos del proceso del desarrollo del mapa de actores y análisis
de stakeholders está resumida en el Figura 10.
Entrevistas de
validación externa
Aproximación inicial a través de validación interna
Análisis de nivel de alineación e
infl
Identifi de actores clave
3 4
2
1
4
3
2
1
Niv
el d
e I
nfluenci
a R
egio
nal
Bajo
Alto
13 PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO
Mensajes Clave
· Identificar actores clave de la región, políticos y otros, con influencia sobre las
decisiones de proyectos de desarrollo (ilustrado en mapa de actores).
· De acuerdo a los criterios presentados, evaluar a los actores para luego ubicarlos en
la matriz de análisis de stakeholders.
· Validar la ponderación de cada actor de manera interna en la institución y luego con
actores externos.
· Los actores externos que se utilicen para la validación no deben estar muy vinculados
a aquellos siendo evaluados en el análisis de stakeholders.
· Utilizar el análisis de stakeholders como guía para identificar potenciales aliados y
actores clave a influenciar.
C. LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN REGIONAL
Revisión de documentos
El análisis del ecosistema de influencia permite definir las regiones
prioritarias y por lo tanto hacer una revisión de documentos relevantes más
eficiente. La revisión de documentos tiene como objetivo montar un perfil de la
región que permita la comprensión de alto nivel de características principales
en cada departamento de la región.
En esta revisión de documentos se busca entender cuáles son las
principales brechas de desarrollo de cada departamento de la región, sus
fortalezas y posibles proyectos de alto impacto identificados. La revisión de
documentos se enfoca entonces en identificar los siguientes elementos:
• Características de la región (PIB, PIB per cápita, NBI, indicadores de
educación y salud).
• Brechas de desarrollo.
• Fortalezas de la región.
• Proyectos que estén en planes en diversos sectores, incluyendo Ciencia,
Tecnología e Innovación y que cumplan con criterios de proyectos de alto
impacto regional.13
• Información respecto a recursos de regalías (monto asignado, monto
utilizado, principales sectores en los que se ha invertido).
Esta revisión permite hacer una primera aproximación de las brechas de
desarrollo comunes a la región y los proyectos que se están contemplando
que puedan ser implementados de manera conjunta entre los diferentes
departamentos de la región. Para identificar estos elementos, algunos de los
documentos a revisar son:
13 Ver criterios de proyectos de alto impacto regional: Figura 2, página 13
PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO 145
Figura 11: Ejemplo ficha regional
Fuente: Departamento Nacional de Planeación con apoyo de TBA-GA, 2013
• Planes departamentales de desarrollo.
• Ejercicios de visión que se hayan realizado en la región o en algunos
departamentos de la región.
Del análisis de la información se debería extraer conclusiones sobre fortalezas
y brechas compartidas entre los departamentos, proyectos de alto impacto
en estas áreas, e inversiones deficientes en algunos de los sectores claves
identificados.
Fichas regionales
La información recogida es resumida de manera ejecutiva en una ficha
regional.14 Este corto documento en formato PowerPoint permite obtener
información básica de la región de manera eficiente y enfocada, como vemos
en el Figura 11. La primera versión de la ficha regional sirve como insumo para
el proceso de validación.
La ficha regional presenta una lista preliminar de proyectos de alto impacto
identificados en cada departamento de una región al igual que brechas y
fortalezas. La primera versión de la ficha regional representa un insumo a
ser validado a nivel central y externamente como se presenta en el siguiente
capítulo (‘2. Validación’).
14 Ver ficha regional anexa como ejemplo
146 PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO
Mensajes Clave
· La revisión de documentos debe ser enfocada y no necesariamente exhaustiva de
manera a ser eficiente.
· Rápidamente se deben identificar los 4–5 documentos de cada departamento que
mejor permitan recoger la información insumo para la ficha regional.
· Las entrevistas de validación se deben ver como una oportunidad tanto de presentar
el proceso como de entender realidades y dinámicas locales.
· El documento de ficha regional debe ser ejecutivo, recogiendo la información clave de
cada departamento de la región.
· La ficha regional debe prestarse a una lectura rápida y se debe pensar como un
documento de uso para una persona que vaya a efectuar visitas a la región en el
proceso de identificación de proyectos de alto impacto regional.
Trabajo con el Centro Nacional de Productividad en la región Pacífico*
Una vez desarrollado el plan de trabajo con las regiones, el DNP y TBA-GA procedieron
a construir un mapa de actores regionales para la región Pacífico, durante este proceso
la etapa de ‘Preparación y diagnóstico’, se identificó al Centro Nacional de Productividad
cómo un posible aliado dado el trabajo que la institución había avanzado con los cuatro
departamentos del Pacifico en la construcción del Plan Paz-cífico. Al hacer el análisis
de stakeholders regionales se identificaron algunos Gobernadores más alineados con
el proceso, sin embargo también se determinó que el CNP tenía influencia con los
Gobernadores y por lo tanto podía ayudar en la aproximación con los departamentos. El
CNP había coordinado varias reuniones y estaba articulando la construcción de un plan de
desarrollo regional con varios proyectos identificados.
El CNP había iniciado su trabajo con los departamentos en el 2010, conformando una
mesa técnica para dinamizar un acuerdo firmado entre los 4 Gobernadores para trabajar
de manera conjunta. La mesa técnica se ha reunido mensualmente con la facilitación del
CNP, como articulador neutro.
La identificación y coordinación con el CNP no fue importante únicamente en facilitar el
contacto con los departamentos; también permitió la coordinación de esfuerzos con dicha
organización. Los proyectos identificados en el proceso con el DNP y TBA-GA pudieron
ser enmarcados dentro del marco del Plan Paz-cífico que estaba desarrollando la región
con el apoyo del CNP.
El DNP con el apoyo de los consultores de TBA-GA desarrolló una ficha regional para la
región Pacífico. En la ficha regional se identificaron varios proyectos estratégicos para la
región.
*Región Pacifico: comprendida por los departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca y
Nariño Centro Nacional de Productividad, www.cnp.org.co
D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO
Los roles del equipo de concertación regional para esta fase están ilustrados en
el Figura 12.
El desarrollo del plan de acción, dado que definirá la responsabilidad de los
tres miembros del equipo durante todo el proceso, es una actividad que se lleva
PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO 147
Figura 12: Roles del equipo en la preparación y diagnóstico
RESPONSABLE ACTIVIDADES
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
a cabo de manera conjunta. El análisis del ecosistema de influencia es liderado
por el Líder de influencia del equipo dado que es quien tiene mayor contacto
con la región y dirigentes locales, sin embargo, los otros miembros pueden
apoyar en esta actividad dependiendo de su conocimiento de la región siendo
analizada.
E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO
Para la preparación y diagnóstico, el DNP junto con el equipo de TBA-GA inició
con un plan de trabajo para efectuar visitas a cada uno de los departamentos.
La idea de estas visitas consistía en hacer un sondeo inicial de los actores
principales y desarrollar un mejor conocimiento de las regiones. Antes, sin
embargo, el equipo inició con un levantamiento de información de los 32
departamentos en las 6 regiones de regalías para desarrollar fichas regionales
de cada una de las regiones. Las listas de proyectos de cada una de las regiones
fueron validadas mediante dos talleres realizados en Bogotá, el primer taller
con representantes de las Comisiones Regionales de Competitividad y el
segundo taller con Secretarios de planeación de los departamentos.
El análisis del ecosistema de influencia se efectuó después de los
talleres. Se construyeron los mapas de actores y se llevó a cabo el análisis de
stakeholders, donde se identificó que las regiones de enfoque deberían ser
Desarrollo de un plan de acción
Análisis del ecosistema de
influencia
Análisis del ecosistema de
influencia
Líder de influencia
Líder técnico regional
Estructurador
148 PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO
la región Pacífico y la región Centro Sur dado su nivel de alineamiento con el
proceso de identificación de proyectos de alto impacto regional del DNP con
TBA-GA.
El análisis del ecosistema de influencia permitió identificar al gobernador
del Cauca y al Centro Nacional de Productividad (CNP)15 como actores
influyentes y alineados con el proceso en la región Pacífico. En la región
Centro Sur se identificó al secretario de planeación de Caquetá y al gobernador
del Tolima cómo los actores de la región más influyentes y alineados con el
proceso.
El mapa de stakeholders permitió identificar
victorias tempranas
El plan de trabajo no se modificó después de
que se decidió no visitar los departamentos
La lista preliminar de proyectos identificados
en general estaba alineada con la realidad de
los departamentos
El análisis del ecosistema político se debió
haber hecho antes, de manera a que
la revisión de documentos fuera hecha
únicamente con las regiones priorizadas
La identificación del Centro Nacional de
Productividad en la Región Pacífico fue
clave para avanzar el proceso y aprovechar el
trabajo ya hecho con los departamentos
No se realizaron entrevistas previas para
validar el mapa de stakeholders e identificar
diversas fuentes de información
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Consejos prácticos
· Validar el mapa de stakeholders con varias fuentes para evitar la visión sesgada de
una sola persona
· Enfocarse en regiones que sirvan como victorias tempranas para generar un efecto
demostrativo para las regiones menos alineadas
· Identificar documentos que sirvan como fuente de proyectos para la ficha regional;
esto servirá de base para discusiones con las regiones
· Realizar análisis de la región y establecer hipótesis a validar en entrevistas con
actores locales
15 El Centro Nacional de Productividad es una corporación civil de participación mixta,
sin ánimo de lucro, autónoma, regida por el derecho privado y las normas sobre ciencia
y tecnología. El CNP contribuye al incremento de la productividad de la economía
colombiana, mediante la adaptación, desarrollo, promoción y masificación del uso de las
tecnologías de gestión en las organizaciones y la participación en la formulación de la
política pública, sobre calidad, productividad y competitividad. www.cnp.org.co
QUÉ FUNCIONÓ QUÉ NO FUNCIONÓ
valIDaCIóN 149
02 Validación
La etapa de validación sigue inmediatamente después de la preparación y
el diagnóstico. La validación ayuda a concretizar la información que se ha
recogido y por lo tanto mejorarla para que refleje adecuadamente la realidad
de las regiones.
La etapa de validación tiene varios objetivos. Primeramente, esta etapa
tiene una función táctica al permitir lograr un primer acercamiento con las
gobernaciones y por lo tanto permite hacer una primera presentación sobre
el proceso de identificación de proyectos de alto impacto regional. De esta
manera permite generar interés inicial y sentar las bases para subsiguientes
contactos. De igual manera, a través de la validación, se comienza a generar
una relación con actores locales; esto permite mitigar la percepción de ser un
proceso del gobierno nacional.
Por lo tanto, al finalizar la etapa de validación se debe tener información
de la región que refleje la realidad y las diferentes perspectivas del gobierno
nacional, y se debe haber logrado una primera aproximación con los actores
locales, lo que representa el inicio de una relación de trabajo y colaboración
con los mismos.
Adicionalmente, la validación es un paso importante del proceso ya que
asegura que la información que se recoge no refleje únicamente la visión del
gobierno central. La validación se avanza a nivel central y a nivel local. En
primera instancia se efectúa la validación central.
150 valIDaCIóN
Figura 13: Proceso de validación
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
A continuación se presenta la etapa de validación central que representa
el primer paso de la validación de la información recogida en la etapa de
‘Preparación y diagnóstico’.
1 Priorizar actores locales clave
B Validación
Local 2 Desarrollar plan de validación local
3 Ajustar ficha y levantar información de proyectos
1 Identificar actores clave
A Validación Central
2 Desarrollar guía de entrevistas
3 Ajustar ficha regional y mapa de actores
PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO
VALIDACIÓN
PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN
ESTRUCTURACIÓN
IMPLEMENTACIÓN
valIDaCIóN 151
A. VALIDACIÓN CENTRAL
La etapa de validación central se lleva a cabo con actores del gobierno
nacional que pueden proveer información útil para validar diferentes
elementos de la ficha regional.16 La validación central tiene como objetivo
mejorar la información en la ficha regional y por lo tanto llegar a una
aproximación más acertada de la situación regional, adicionalmente permite
poner en valor el trabajo que otras entidades gubernamentales hayan podido
avanzar en la región.
En este paso del proceso se valida la siguiente información de la ficha
regional:
– Diagnóstico (brechas y fortalezas)
– Proyectos identificados
– Actores clave de la región
La validación local consiste en 3 pasos:
1. Identificación de actores clave
2. Desarrollo de guía de entrevistas
3. Ajuste de la ficha regional y el mapa e actores
1. Identificar actores clave
Para iniciar la validación a nivel central se deben identificar inicialmente
los actores clave a entrevistar. La identificación de actores clave se realiza
de acuerdo a la información identificada en la ficha regional con el objetivo
de enfocar las personas a entrevistar y por lo tanto evitar que el proceso se
prolongue y desvíe al equipo de los objetivos trazados en el plan de trabajo,
generando un estancamiento en esta etapa.
Cada actor identificado para las entrevistas de validación central debe ser
priorizado de acuerdo a la brecha, fortaleza, proyecto o actores que pueda
validar. De esta manera, se debe identificar claramente qué fortaleza(s),
brecha(s) o proyecto(s) se quieren validar con la institución a entrevistar y cuál
es el resultado esperado a través de la elaboración de la ‘Matriz de validadores’
como se ejemplifica en el Figura 14. De igual manera, las entrevistas sirven
para validar el mapa de actores e identificar actores de importancia regional
adicionales que no se hayan identificado previamente. Finalmente, la matriz
debe priorizar los actores a entrevistar de acuerdo al valor agregado que estos
puedan aportar al diagnóstico. La priorización es importante para limitar el
número de entrevistas y de esa manera respetar los tiempos plasmados en el
plan de trabajo desarrollado en el capítulo de ‘Preparación y diagnóstico’.
16 Ficha regional: descripción en página 26.
152 valIDaCIóN
Figura 14: Matriz de validadores17
Agencia
Nacional de
Infraestructura
(ANI)
Cesar
Augusto
Peñaloza
Director
Gerencia de
Planeación
– Se
identificaron 8
proyectos de
infraestructura
de gran escala
en la región
– Existen
brechas de
conectividad
vial en la región
– Identificar
proyectos de
infraestructura
que ya se están
financiando o en
ejecución
– Validar brechas
y evaluar
Ministerio de
educación
Yaneth
Sarmiento
Directora de
Fortalecimiento
de la Gestión
Territorial
– Las
principales de
la región son en
educación
– Validar brechas
– Identificar
proyectos de
importancia en
educación que
puedan llevar a
superar brechas
Bajo Alto
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Es importante resaltar que en este paso, la validación se realiza a nivel
central únicamente con el objetivo de tener la información más actualizada
y relevante una vez se efectúe la validación local. Los actores con los que se
lleva a cabo la validación central generalmente son ministerios, agencias
del gobierno nacional u otros actores de nivel nacional financiando o
promoviendo proyectos a nivel regional.
2. Desarrollar guía de entrevistas
De acuerdo a la priorización de actores a entrevistar y el tiempo establecido
en el plan de trabajo,18 se establece cuáles de las instituciones identificadas se
entrevistarán.
Para los actores que se decide entrevistar se debe diseñar una lista de
preguntas que se harán durante la entrevista, como se ilustra en el Figura
15. Las preguntas deben ser enfocadas y tener en cuenta qué información se
requiere de la institución siendo entrevistada.
Las preguntas se identifican como un paso lógico de la justificación y el
resultado esperado desarrollado anteriormente. Sin embargo, las preguntas
se desarrollan únicamente para aquellas entrevistas que se vayan realizar y no
para todos los actores identificados en la matriz presentada en el Figura 14.
Parte de la entrevista se enfoca en validar el mapa de actores, en caso
que la institución y persona siendo entrevistada tengan algún contacto y/o
conocimiento de los departamentos de la región.
17 Los nombres e información presentados en la presente figura fueron modificados del
original, por lo que son meramente ilustrativos.
18 Plan de trabajo: descripción en página 18.
INSTITUCION PERSONA CARGO JUSTIFICACION RESULTADO
ESPERADO
POSIBLE VALOR
AGREGADO
valIDaCIóN 153
Figura 15: Ejemplo guía de entrevistas
Participantes ______________________
Nombre del entrevistado ______________________
Organización ______________________
Cargo ______________________
Sector de actividad (infraestructura, salud, educación, etc.) ______________________
Corta descripción de la institución ______________________
Corta descripción de trabajo que llevan a cabo relacionado
a la región
______________________
¿Cuáles son las principales brechas que han identificado en
los departamentos de la región en su sector de actividad? ______________________
¿Cuáles son las principales fortalezas u oportunidades que
han identificado en los departamentos de la región en su
sector de actividad?
______________________
¿Qué proyectos ha desarrollado la institución en la región? ______________________
¿Qué proyectos tiene planeado la institución desarrollar en la
región? ______________________
¿De la lista de proyectos de proyectos presentada, existe
alguno que consideren más importante/ faltante/ menos/
relevante?
______________________
¿Cuál sería el proyecto en su sector de actividad de mayor
impacto para la región? ______________________
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
3. Ajustar ficha regional y mapa de actores
La información recogida durante las entrevistas sirve como insumo para
ajustar las fichas regionales y el mapa de actores. Las entrevistas generan
insumos en términos de brechas de desarrollo, fortalezas de la región,
proyectos potenciales o en curso en la región (de escala regional),19 y actores
que no hayan sido identificados previamente que sean de importancia en la
región en la toma de decisiones de proyectos de desarrollo.
La retroalimentación de la ficha con estos insumos permite refinar la ficha
regional, y por lo tanto efectuar una validación local enfocada e informada,
así como tener una mejor comprensión de las personas de importancia para la
validación local.
19 Proyectos de escala regional: criterios en Figura 2 página 13.
PROYECTOS ______________________
BRENCHAS Y FORTTALEZAS ______________________
INSTITUCION ______________________
FECHA
154 valIDaCIóN
Mensajes Clave
· Identify the agents who can contribute most to validating the information prepared
during the ‘Preparation and diagnostic’ stage.
· The list of agents for the validation must not be exhaustive although it must respond
to the most important needs.
· The interview guides are used to hold focused interviews and ensure that they
respond to the identified information needs.
· The interview guide must not be a questionnaire, and must only be used as a guide.
· Use the input from the validation interviews to adjust the regional file and the
map of local agents.
B. VALIDACIÓN LOCAL
La etapa de validación local se lleva a cabo con actores de los departamentos
de la región, tanto del sector público como del sector privado. La validación
local tiene como objetivo servir como primera aproximación con los
departamentos para establecer una relación de trabajo. Adicionalmente, la
validación local permite cerrar el ciclo de validación de la información que se
levantó a nivel central.
En este proceso se valida la siguiente información de la ficha regional:
– Diagnóstico (brechas y fortalezas)
– Proyectos identificados
La validación local consiste en 3 pasos:
1. Priorizar actores locales clave
2. Desarrollar un plan de validación local
3. Ajustar la ficha regional y levantar información de proyectos
1. Priorizar actores locales clave
La identificación de los actores locales clave se avanzó en el proceso de
construcción del mapa de actores y se fortaleció a través de la validación
central. Los actores locales que se piensa aproximar deben responder a
criterios similares a aquellos presentados para la validación central; deben
responder a alguna necesidad de información. Los actores locales deben poder
ofrecer información en términos de brechas de desarrollo, fortalezas de la
región y/o proyectos. De manera general, mas no exhaustiva, los actores locales
que normalmente responden a estos criterios son:
• Gobernadores
• Secretarios de planeación
• Secretarios de competitividad
• Gerentes y miembros de Comisiones regionales de competitividad
valIDaCIóN 155
• Tanques de pensamiento
• Referentes locales del sector privado
Con la identificación de actores locales clave, se deben priorizar los actores
para efectuar entrevistas de acuerdo a los siguientes criterios, ilustrados en el
Figura 16:
– Valor agregado (determinado por conocimiento regional de la persona)
– Cantidad de información que puede validar (ej. conocimiento de
un proyecto vs. conocimiento sobre 8 de los proyectos en la lista
presentada)
Figura 16: Matriz de priorización de actores locales para validación20
NO INSTITUCIÓN NOMBRE CARGO PRIORIZACIÓN DE ACTORES LOCALES
PARA VALIDACIÓN LOCAL
50% 50% Importancia
para
validación
Conocimiento Cantidad de Total
regional (0–4) información
a validar con
actor (0–4)
2 Gobernación Esteban Agudelo Gobernador
4 Gobernación Rafael Castillo Secretario de
planeación
5 Gobernación Daniel Clavijo Secretario de
planeación
6 Gobernación Maria Contreras Secretario de
competitividad
7 Comisión
Regional de
Competitividad
Felipe Romero Secretario de
planeación
8 Centro de
pensamiento
departamental
Lucia Obregón Directora
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
La priorización se lleva a cabo de manera de respetar los tiempos
estipulados en el plan de acción desarrollado en la etapa de ‘Preparación y
diagnóstico’.
20 Los nombres del presente grafico fueron modificados del original para proteger la
confidencialidad del cliente y sus equipos por lo que los datos que aparecen son
meramente ilustrativos.
3 Gobernación Rosa Paredes Governador
1 Gobernación Pedro Ortiz Governador
156 valIDaCIóN
2. Desarrollar un plan de validación local
La validación local se puede realizar a través de diferentes métodos,
principalmente:
– Entrevistas uno a uno
– Mini-talleres de trabajo
Entrevistas uno a uno: estas entrevistas permiten desarrollar una relación
más directa con el interlocutor y tienen la ventaja de permitir validar temas
que se consideren más sensibles. Para hacer estas entrevistas se debe preparar
una guía de entrevistas que claramente indique qué elementos se quieren
validar con el entrevistado y cuál es el resultado esperado de cada entrevista.
Luego se desarrolla una lista de preguntas que sirven para guiar la interacción.
Mini-talleres de trabajo: esta modalidad permite reunir a partir de 4 o 5
personas, y validar los elementos previamente identificados. La ventaja de este
método es que permite generar discusión entre los participantes y de esta
manera fomenta la discusión sobre temas de interés regional. Sin embargo, no
permite el acercamiento con el interlocutor como la entrevista uno a uno.
La preparación para un mini-taller es diferente que para una entrevista
individual. Se debe definir qué miembro del equipo de concertación regional
va a facilitar la sesión (Líder de influencia, Estructurador o Líder técnico
regional). A priori, se sugiere que la facilitación sea hecha por el Líder de
influencia dado su contacto con actores locales, sin embargo también puede
ser hecha por el Líder técnico regional, dependiendo de las habilidades de
facilitación de los miembros del equipo.
3. Ajustar ficha regional y levantar información de proyectos
La información recogida durante la validación local sirve como insumo para
ajustar las fichas regionales. Las entrevistas generan insumos en términos de
brechas de desarrollo, fortalezas de la región y proyectos. Adicionalmente, el
proceso de validación local también representa la primera aproximación para
recoger información respecto a los proyectos en la lista de proyectos en la ficha
regional.
La información de los proyectos es resumida en una ficha de proyectos,
ilustrada en el Figura 17, que contiene los siguientes elementos clave:
– Nombre del proyecto
– Promotores o personas que apoyan e impulsan el proyecto
– Objetivo del proyecto
– Justificación
– Potenciales beneficiarios
– Impacto esperado
– Costo total y posibles fuente de financiación
– Hitos del proyecto
– Tiempo estimado de ejecución
valIDaCIóN 157
Figura 17: Ejemplo de ficha de proyecto del sector educativo21
PROYECTO DE TRANSPORTE Y ALIMENTACIÓN ESCOLAR.
PROMOTORES DEL PROYECTO: Alcaldes, Gobernadores,
Secretarias Técnicas Municipales, Instituciones Educativas,
Comunidad.
OBJETIVO DEL PROYECTO: Mitigar la situación de deserción
escolar en el municipio a través de la implementación de un
programa de alimentación y transporte escolar que contribuya
a la permanencia, de los niño, en el sistema educativo y a
mejorar los desempeños académicos.
COSTO TOTAL DEL PROYECTO
JUSTIFICACIÓN:
Aumento en la deserción escolar:
Etapa Actividades Valor Aproximado de
inversión
– Instituciones Educativas alejadas de los sitos de residencia. Planeación: Estudio de factibilidad $150,000,000
– Bajos ingresos económicos.
– Alimentación Insuficiente.
– Desmotivación.
BENEFICIARIOS:
Directos: Población Educativa (Preescolar, Educación Básica,
Educación Media).
Indirectos: Padres de Familia, Sistema Educativo, Comunidad
en General.
Desarrollo: Asistencia Técnica
Logística
Compra de recursos
Profesionales
Ejecución: Implementación
del Programa
Inversión Total
$500,000,000
$300,000,000
$950.000.000
IMPACTO ESPERADO:
– Permitir acceso y permanencia de niños, niñas y jóvenes de
preescolar, primaria, secundaria y media al sistema
educativo oficial.
– Contribuir y mejorar del desempeño académico.
– Lograr asistencia regular.
– Promover un mejor desarrollo e inserción social.
– Contribuir al fortalecimiento y a la protección de los niños,
niñas y jóvenes.
HITOS DEL PROYECTO
Meses 2013
Actividad Septiembre Octubre Noviembre
Actividad 1
Actividad 2
Actividad 3
TIEMPO DE EJECUCIÓN: 8 MESES
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
Las fichas de proyecto permitirán que la discusión que se llevará a cabo en
el proceso de ‘Priorización’ sea más informada ya que cada proyecto tendrá
información básica de respaldo.
La información validada a nivel central y local, y la información de
proyectos retroalimentada por diferentes actores con conocimiento de la
región, es el insumo para el proceso de priorización descrito en el capítulo 3
‘Priorización’.
21 El proyecto presentado en la presente figura es meramente ilustrativo.
158 valIDaCIóN
Mensajes Clave
· Dado que los actores clave ya fueron identificados y validados a nivel central, esta
etapa inicia con la priorización de esos actores.
· Desarrollar un plan de validación local, que puede incluir entrevistas uno a uno como
durante la validación central y/o mini-talleres de trabajo.
· La validación local permite llegar a una versión más cercana a la realidad de la ficha
regional.
· Durante la validación local se valida únicamente la ficha regional mas no el mapa de
actores.
· Durante la etapa de validación local es recomendable comenzar a levantar
información sobre los proyectos estratégicos en la lista de proyectos.
Figura 18: Roles del equipo en la validación central
RESPONSABLE VALIDACIÓN CENTRAL: ACTIVIDADES
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
C. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE VALIDACIÓN
Los roles del equipo de concertación regional para esta fase están
ilustrados en los Figuras 18 y 19.
La validación central la realizan en general los tres miembros del equipo
en conjunto. La identificación de actores clave a nivel central para la validación
es una actividad donde los tres miembros pueden contribuir a través de
conocimiento que tengan sobre otras instituciones que trabajen en la región.
1
Identificar actores clave
2
Desarrollar guías de
entrevistas
3
Ajustar ficha regional y mapa
de actores
Líder de influencia
Líder técnico regional
Estructurador
valIDaCIóN 159
Figura 19: Roles del equipo en la validación local
RESPONSABLE VALIDACIÓN LOCAL: ACTIVIDADES
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
De igual manera, las guías de entrevistas deben ser desarrolladas entre los
tres miembros dado que los tres deben aportar a las preguntas e información
que quieren validar. Una vez la información necesaria ya es levantada, el
Líder técnico regional es el encargado de ajustar la ficha regional y el mapa de
actores locales.
En la etapa de la validación local, las responsabilidades son compartidas
de la misma manera que en la validación central, sin embargo, dado que en
esta etapa se comienza a levantar información respecto a proyectos de alto
impacto regional de interés en la región, es importante que el estructurador
participe en el ajuste de la ficha regional y en desarrollar la información sobre
los proyectos.
D. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – VALIDACIÓN
Durante el proceso que se realizó entre el DNP y TBA-GA para la selección de
proyectos de alto impacto regional en las diferentes regiones de Colombia
establecidas por el Sistema General de Regalías, SGR, realizó la validación en
dos etapas. La primera sesión se llevó a cabo en Bogotá, el 7 de octubre de 2013
con los Secretarios de Competitividad y con los Gerentes de las Comisiones
Regionales de Competitividad. El proceso consistió en un taller de discusión
del cual surgió un portafolio de proyectos para las diferentes regiones.
1
Priorizar actores clave
2
Desarrollar plan de
validación local
3
Ajustar ficha
regional y levantar
información de proyectos
Líder de influencia
Líder técnico regional
Estructurador
160 valIDaCIóN
* Fechas preliminares a definir con FND en base a agenda de OCAD
Figura 20: Plan
de trabajo de
identificación de
Proyectos de alto
impacto regional
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
La segunda sesión se realizó en Bogotá el 30 de octubre de 2013, y en Neiva
el 14 de noviembre de 2013, con 21 de los 32 los Secretarios de Planeación
Departamental. En esta sesión se discutió el portafolio de proyectos de
alto impacto regional desarrollado en la sesión del 7 de octubre de 2013. El
resultado fue la priorización de todos los proyectos, y finalmente la selección
de dos (2) proyectos por Región, para ser estructurados por el Departamento
Nacional de Planeación, DNP, a diciembre de 2013.
Para el proceso de validación durante el proyecto del DNP y TBA-GA se
desarrollaron las fichas regionales de cada región desde el nivel central con la
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP. La validación a nivel
central, por limitaciones de tiempo, se hizo únicamente con las diferentes
direcciones del Departamento Nacional de Planeación. En las fichas regionales
se incluyó una lista de proyectos que se levantó haciendo una revisión de
documentos a nivel central (documentos de visión departamental, planes de
desarrollo departamentales) y proyectos levantados a través de entrevistas con
diferentes subdirecciones del DNP.
La lista de proyectos formulada a nivel central fue validada inicialmente a
través de un taller con los Secretarios de competitividad de las seis regiones.
El taller se llevó a cabo en Bogotá, luego de una corta presentación sobre la
importancia de identificar y desarrollar proyecto de alto impacto regional,
los representantes departamentales fueron divididos por región de regalías.
La reunión de cada región fue facilitada por un consultor del equipo de TBA-
GA y un representante del DNP. Este primer taller permitió validar la lista de
proyectos desarrollada a nivel central.
15 de Agosto al
13 de Septiembre
15 de Septiembre
al 5 de Octubre 10 al 25 de Octubre
28 de Octubre al
29 de Noviembre
2 al 13 de
Diciembre
1
Análisis de
Diagnósticos
y Planes de
Desarrollo
Entrevistas de
validación
– Direcciones
DNP
– MINCIT
2
Validación y
ajustes de
portafolios de
Proyectos de
alto impacto
Talleres de
trabajo
– Secretarios
de Planeación y
Gerentes de
CRC (24/09)
3
Concertación
y priorización
con líderes
regionales
– Actividades
de Validación
con líderes
regionales
4
Portafolios
PAIR
Priorizados
en Pre-OCAD
– 1-2 por Región
(iniciales)
– 5-6 a definir
como horizonte
de trabajo
y compromisos
a futuro
– Presentación
en OCAD
Regionales (*)
5
Completar la
formulación
– Equipo
Estructuradores
En Fase 1
– Presentación
en Foros
DNP-Semana
6
Ingreso al
banco de
proyecto
– Banco de
Proyectos
Etapa actual
del proceso
valIDaCIóN 161
Un segundo taller se realizó con los Secretarios de planeación con la misma
metodología descrita. Por limitaciones de tiempo, la validación durante
los talleres que llevaron a cabo en Bogotá fue seguida inmediatamente del
proceso de priorización (Capítulo 3). Los dos talleres se hicieron en la segunda
mitad del 2013.
En los dos talleres se presentaron los proyectos previamente identificados.
Se presentaron en un mapa de la región. Durante las sesiones, se validaron los
proyectos sobre el mapa, cambiando, añadiendo o modificando los proyectos
presentados según la retroalimentación de los Secretarios de competitividad
en el primer taller y de los Secretarios de planeación en el segundo taller.
Estas validaciones permitieron llegar a una lista de proyectos que reflejara las
realidades de la región y descartaba aquellos que ya se habían llevado a cabo, o
los departamentos habían descartado para financiación por otras razones.
Imagen 1: Taller de priorización de proyectos, 14 de noviembre 2013
Fuente: TBA-GA, 2013
Imagen 2: Taller de priorización de proyectos, 14 de noviembre 2013
Fuente: TBA-GA, 2013
En el 2014, como piloto, en la región Centro Sur, el DNP y TBA-GA
realizaron visitas uno a uno a los cinco departamentos de la región (Tolima,
Huila, Caquetá, Putumayo y Amazonas). Durante esta validación local se
162 valIDaCIóN
analizó la lista de proyectos que se tenía al igual que las prioridades, brechas
y fortalezas de desarrollo de los departamentos de la región. El proceso que
avanzó con la región Centro Sur coincide más con el proceso descrito en este
capítulo. Esta forma de validar departamento por departamento, permite
hacer una presentación previa del proceso de concertación con los actores
locales, sin embargo requiere mayores recursos y tiempo.
Las visitas uno a uno en la región Centro Sur La validación local departamento por
departamento se debió haber hecho previo
a los talleres para alcanzar un mejor
alineamiento y tener mayor comprensión Priorizaron de personas a entrevistar
a nivel central permitió que proceso de
validación central fuera eficiente y evitó
el estancamiento del proceso
Las fichas regionales sirvieron como
insumo de discusión con actores locales
de la región
La ficha regional no fue actualizada después
de los talleres de validación
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Consejos prácticos
· Durante la validación central, el equipo puede apalancar los contactos regionales de
los entrevistados para facilitar la aproximación con las regiones
· La matriz de validadores permite enfocarse y evitar el estancamiento en el proceso de
validación
· Utilizar la guía de entrevistas como guía y no como encuesta para desarrollar una
relación más personalizada con los entrevistados
· La guía de entrevistas debe ser diferente, de acuerdo al objetivo de cada entrevista
· Las entrevistas deberían ser hechas por al menos dos personas para permitir capturar
toda la información necesaria durante la entrevista
QUÉ FUNCIONÓ QUÉ NO FUNCIONÓ
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 163
Priorización
y selección
Una vez formulada la lista de proyectos durante la etapa de preparación
y diagnóstico y la validación se debe llevar a cabo una priorización de los
proyectos identificados. Una vez hecha la priorización de proyectos y la
selección se puede iniciar la estructuración.
La priorización es clave, dada la limitación de recursos para financiar
proyectos de desarrollo. Priorizar proyectos no implica descartar otros proyectos
de la lista identificada; implica priorizar el uso de recursos disponibles, teniendo
en cuenta que los otros proyectos de la lista serán sujetos a ejercicios similares
a futuro para determinar su urgencia o importancia en dicho momento.
Finalmente, la priorización permite enfocar los esfuerzos de los dirigentes
departamentales. Frecuentemente, dirigentes políticos se ven enfrentados con
varias necesidades paralelas, lo cual requiere una priorización de esfuerzos para
avanzar en algunos sectores de mayor urgencia, importancia o impacto.
Al finalizar esta etapa, se debería tener una lista de proyectos de alto
impacto regional con un ranking asociado desarrollado por autoridades
locales. Adicionalmente, se debería tener uno o dos proyectos seleccionados en
la región para llevar a la etapa de estructuración.
La priorización se puede efectuar a través de diferentes métodos,
presentados en este capítulo, sin embargo para cualquier caso es necesario
llevar a cabo tres pasos:
a. Preparar el diseño
b. Seleccionar el método de facilitación
c. Preparar la logística
03
164 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN
La priorización y selección de proyectos es importante que involucre a
los Gobernadores, dado que son ellos quienes aprueban la utilización
de fondos para proyectos de desarrollo. Los Secretarios de planeación
u otros representantes de la gobernación pueden tener la función de
priorizar y analizar los proyectos identificados, sin embargo involucrar a
los Gobernadores es esencial para la selección de los proyectos, excepto en
caso que haya una delegación explícita del Gobernador a los Secretarios de
planeación para la priorización.
A. PREPARAR EL DISEÑO
Durante la preparación del diseño de las reuniones de priorización se deben
tomar en cuenta los siguientes elementos:
1. Agenda
2. Presentación
3. Facilitación
A continuación se describen estos tres elementos del diseño de la sesión de
priorización.
1. Agenda
La agenda define como avanzará la etapa de priorización con los
actores locales. Dada que la priorización normalmente se lleva a cabo
con Gobernadores es importante tomar en cuenta las limitaciones de
PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO
VALIDACIÓN
PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN
ESTRUCTURACIÓN
IMPLEMENTACIÓN
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 165
disponibilidad de los mismos y por lo tanto sintetizar la información a
presentar durante la sesión.
La agenda debe contemplar una apertura protocolar dada la presencia
de Gobernadores. De acuerdo a lo establecido por protocolos del gobierno,
en el contexto de la situación se decide si se crea un espacio donde todos los
Gobernadores presenten, o únicamente uno de ellos que esté liderando el
proceso. De igual manera, tomando en consideración quien(es) del gobierno
nacional participen, se crea un espacio para presentar a estas personas y que
presenten sobre su potencial apoyo a los departamentos.
Figura 21: Ejemplo de agenda para reunión de priorización y selección
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Igualmente, la agenda contempla cómo se hace el cierre de la sesión una
vez que los Gobernadores hayan priorizado proyectos. Una de las posibilidades
recomendada, es permitir que un Gobernador presente los proyectos
seleccionados, dado que el proceso de priorización y selección es hecho por
Gobernadores y por lo tanto se debe resaltar su importancia en este proceso.
La idea de las diferentes etapas de este proceso es incentivar la coordinación
regional, sin embargo, los resultados del proceso son producto del esfuerzo y el
trabajo conjunto de los Gobernadores.
La agenda debe contemplar una corta presentación que dé el contexto de
porqué se lleva a cabo el proceso de priorización y selección.
2. Presentación
La presentación que se hace a los actores locales durante la etapa de
‘Priorización y selección’ sirve para dar contexto a los asistentes a los ejercicios
de priorización. Se debe decidir qué elementos se quieren incluir durante la
presentación hecha por la institución de nivel central que lidera el proceso de
concertación regional.
Objetivos
• Presentar los proyectos prioritarios comunes de los departamentos
• Presentar propuesta de
apoyo técnico de
estructuración Fase 1 de
un proyecto de impacto
regional del gobierno
nacional
Participantes
• Gobernadores y
Secretarios de
planeación de la región
Centro Sur-Amazonía
• DNP/TBA
Agenda
Hora Descripción Participación 9:30
a.m.
Bienvenida a los participantes y
presentación de la agenda
Plenaria
Facilitación TBA
9:35
a.m.
Presentación DNP y TBA
Plenaria
Facilitación TBA
9:45
a.m.
Discusión de Gobernadores
A decisión de
gobernadores:
• Cerrada /
Facilitación
Presidente
OCAD
• Facilitación TBA
10:30
a.m.
Conclusiones
Plenaria
Facilitación DNP
166 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN
La presentación debe al menos explicar brevemente por qué es deseable
desarrollar proyectos de alto impacto regional,22 la ficha regional,23 cómo
se llevaron a cabo los procesos de preparación y diagnóstico y de validación
(de manera a explicar la fuente de la información presentada en la ficha
regional), y finalmente dar contexto de la importancia de la priorización. Esta
presentación no debe ser muy extensa de manera de mantener la atención de
los participantes y permitir enfocar a los participantes en la priorización de los
proyectos.
3. Facilitación
Durante el diseño del taller se debe decidir quién facilita la sesión de
priorización, lo cual tendrá diferentes dinámicas en función de la metodología
que se seleccione. La facilitación puede ser liderada por:
a. Institución de nivel central
b. Gobernadores
c. Actor externo
La institución de nivel central:
Esto implica que el gobierno nacional lidera la sesión de priorización con los
actores locales/Gobernadores. La principal ventaja de este tipo de facilitación
es que otorga mayor control al gobierno nacional, permitiéndole influenciar
y participar más activamente en las discusiones con los Gobernadores. En
tanto que la desventaja es que el liderazgo mostrado por la institución nacional
puede limitar el empoderamiento por parte de los Gobernadores, quienes
pueden percibir el ejercicio como ajeno a ellos.
Los Gobernadores:
Este método consiste en dejar a los Gobernadores para la negociación
y discusión internamente. La ventaja de este tipo de facilitación es la
autonomía que se les atribuye a los Gobernadores, mitigando la percepción
de intervención por parte del gobierno nacional y permitiendo que se
empoderen del proceso. También permite que se efectúen negociaciones
de carácter político sin intervención de actores externos. La desventaja de
este tipo de facilitación es que limita la influencia del gobierno central sobre
el proceso, de manera a no permitir que el gobierno nacional oriente las
discusiones o exponga ventajas y/o importancia estratégica de los proyectos.
Dejar la decisión a los Gobernadores puede ser una ventaja que surge de esta
autonomía ya que los dirigentes locales tienen mejor conocimiento de las
necesidades de su región.
Actor externo:
El actor externo para la facilitación de una sesión de priorización y selección
puede ser la figura de una empresa consultora o alguna institución no-
22 Explicación en ‘Introducción’: página 10
23 Ficha regional: descripción en página 26
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 167
gubernamental que puede dar mayor neutralidad al proceso. La ventaja de
la facilitación hecha por un tercero es que este puede guiar el proceso sin
la percepción que tiene algún interés o sesgo en los proyectos priorizados.
La institución del gobierno nacional liderando el proceso de concertación
regional puede proveer una capacitación a la institución externa para
mantener cierto control sobre el proceso, sin embargo la desventaja de no
tener todo el control permanece.
Las tres opciones de facilitación deben ser evaluadas para determinar
la posibilidad de éxito de cada una aplicada a los diferentes métodos de
priorización y selección.
Mensajes Clave
· Preparar una agenda con objetivos claro de lo que se quiere alcanzar con la
priorización y selección.
· Tomar en cuenta limitación de tiempo de Gobernadores al preparar la agenda y la
presentación sobre el proceso.
· La presentación sobre el proceso debe ser breve.
· Analizar, de acuerdo a las dinámicas de la región, quien debería facilitar la sesión de
priorización y selección.
B. SELECCIONAR EL MÉTODO DE FACILITACIÓN
Una vez decidido quién lleva a cabo la facilitación, se debe seleccionar un
método de priorización y selección que sea conductivo a lograr el resultado
deseado, de acuerdo al nivel de alineamiento existente entre los Gobernadores
o las dinámicas ya existentes de trabajo.
El Figura 22 ilustra algunas de las diferentes metodologías que pueden ser
utilizadas para la priorización. Las cinco metodologías presentadas pueden ser
divididas en 4 segmentos:
1. Mayor nivel de discusión política y mayor tecnicismo
2. Menor nivel de discusión política y mayor tecnicismo
3. Mayor nivel de discusión política y menor tecnicismo
4. Menor nivel de discusión política y menor tecnicismo
El Figura 22 presenta metodologías de priorización de acuerdo dos
criterios: su nivel de tecnicismo y su nivel de discusión política. Dependiendo
de las condiciones de la región, por ejemplo el nivel de alineamiento entre los
Gobernadores o dinámicas existentes de discusión, se puede definir cuál es la
metodología más adecuada. Es importante resaltar que estas metodologías
son alternativas y pueden ser utilizadas como métodos complementarios.
168 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN
(+) Político (+) Técnico
1.Discusión y consenso
2. Priorización con criterios ponderados
Figura 22: Metodologías de priorización de proyectos de alto impacto
regional
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
1. Metodologías con mayor nivel de discusión política y
mayor tecnicismo
Discusión y consenso
El método de discusión y consenso consiste en utilizar la lista de proyectos
previamente generada como base de una discusión abierta de cuales proyectos
deberían ser priorizados y seleccionados. Este método busca generar 100% de
consenso sobre los proyectos priorizados y seleccionados.
(-) Político (+) Técnico
3. Panel de expertos
(+) Político (-) Técnico
4. Participativo
(-) Político (+) Técnico
3. Panel de expertos
(+) Político (-) Técnico
4. Participativo
(-) Político
(-) Técnico
5. Votación
(+) Político
(+) Técnico
1. Discusión y consenso
2. Priorización con
criterios ponderados
(-) Político (-) Técnico
5. Votación
Metodologías de priorización
Metodologías de priorización
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 169
El método de consenso tiene la ventaja de generar mayor discusión y
empoderamiento de los actores locales, sin embargo tiene la desventaja de ser
una metodología poco enfocada y por lo tanto puede ser de larga duración.
Adicionalmente, al permitir discusiones abiertas, los participantes pueden
discutir sin tener criterios o un marco que guie las discusiones.
Existe además, un riesgo que un actor con mayor influencia o poder de
convencimiento logre imponer su punto de vista o sus proyectos prioritarios,
sesgando la priorización.
La discusión de consenso puede ser un método útil cuando ya existe una
dinámica de trabajo conjunto entre Gobernadores y una lista de proyectos
reducida. La discusión y el consenso se prestan para facilitación por la
institución de nivel nacional, los Gobernadores por si solos o un actor
externo; sin embargo, es más adecuada para discusión a puertas cerradas
entre Gobernadores, lo cual permite una discusión política entre homólogos,
quienes pueden tener ya una manera de llegar a acuerdos sobre el uso de
recursos departamentales y la priorización de proyectos de desarrollo.
Priorización con criterios ponderados
La priorización con criterios ponderados puede ser hecha con criterios pre-
determinados o puede empezar por una discusión y negociación sobre cuáles
deberían ser los criterios de priorización de proyectos. La discusión de criterios
de priorización puede ser un proceso de largo aliento ya que requiere que
los Gobernadores estén de acuerdo en los criterios antes de priorizar, lo cual
requiere varias iteraciones. Sin embargo, estas iteraciones ayudan a generar
un mayor consenso entre los Gobernadores y una relación de trabajo más
consolidada.
Los criterios ponderados24 que pueden ser utilizados están ilustrados
en el Figura 23. Los criterios presentados son de referencia, la priorización
puede ser hecha utilizando otros criterios. Los criterios utilizados deberían
ser suficientemente generales para poder ser utilizados de manera amplia con
diversos tipos de proyectos. También deben ser enfocados, no se deben utilizar
más de 6 ó 10 criterios. Finalmente, los criterios que se seleccionen para una
priorización deben ser mutuamente excluyentes y colectivamente exhaustivos;
es decir, ninguno de los dos criterios evalúan lo mismo y todos conjuntamente
abarcan los aspectos que se quieren analizar.
El análisis de priorización presentado en el Figura 23 presenta la región
del país, el nombre del proyecto, el sector de actividad económica, una corta
descripción del proyecto, un rango del costo estimado y un rango del tiempo
estimado. Es importante tener rangos de valores y tiempos de ejecución sino
existen los valores finales de los proyectos, para tener magnitudes; estos
valores pueden ser validados con expertos. Luego, se presentan los criterios
ponderados, tres de impacto estratégico (visión regional, importancia
estratégica, escala/tamaño) y tres de facilidad de implementación (facilidad de
diseño, facilidad de ejecución y potencial de apalancamiento de recursos).
24 Estos criterios están basados en los criterios de proyectos de alto impacto regional y la
facilidad de implementación: página 13–14
170 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN
Lla
nos
Lla
nos
Lla
nos
Figura 23: Criterios de priorización de proyectos de alto impacto regional25
Fondo de
1 Capital de Riesgo para
empresas de CTel
Impulsar la creación
de fondos de capital
emprendedor/privado
en CTel como fuente
de financiación para
proyectos y empresas de
este sector.
80–150 3–5 3.7
Fortalecimiento
del modelo de
2 incubación nacional y emprendimiento
de base
tecnológica
Programa de
3 Internacionalización de las empresas
colombianas
Ampliar la base
empresarial contado
con institucionalidad
especializada y realizando
apoyo no financiero
a empresas de base
tecnológica. Apoyo al e
emprendimiento de base
tecnológica.
Programa de
fortalecimiento de las
capacidades de promoción
y comercialización de las
empresas en las regiones.
80–150 3–5 2.8
80–150 3–5 1.95
Bajo (0) Alto (4)
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
Esta ponderación se puede ilustrar de manera gráfica en una matriz.
La matriz del Figura 24 ilustra los resultados del Figura 23, permitiendo de
esta manera discutir en base de la importancia estratégica y la facilidad de
implementación. Si la prioridad es generar una victoria temprana para generar
apoyo de la población, se le puede dar mayor peso a ese criterio. La matriz
permite visualizar los criterios y facilita la toma de decisión de acuerdo a la
consideración antes mencionada.
El puntaje atribuido a cada criterio se discute entre los participantes.
La ventaja de esta metodología es que da un marco de discusión enfocado,
por lo tanto permite evaluar proyecto por proyecto cada criterio y atribuir
una ponderación a cada uno. El puntaje agregado genera un ranking de los
proyectos de acuerdo a la discusión de los puntajes que toma lugar entre los
participantes.
25 Los proyectos y los datos en el presente figura fueron modificados del original para
proteger la confidencialidad de los departamentos y sus representantes, por lo tanto son
meramente ilustrativos.
IMPACTO ESTRATÉGICO IMPLEMENTABILIDAD TOTAL
15% 25% 10% 15% 15% 20% Puntaje
NO
REG
IÓN
PR
OYEC
T0
Com
petiti
v-
idad
Com
petiti
vidad
Com
petiti
vidad
SEC
TOR
DESCRIP
CIÓ
N
CO
ST
O E
ST
IMA
DO
(M
ILES
DE M
ILLIO
NES D
E $
COL
)
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ÓN
EST
IMAD
O (EN
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Vis
ión R
egio
nal
Import
ancia
Est
raté
gic
a
Esc
ala
/ Tam
año
Fac
ilid
ad d
e
dis
eño
Fac
ilid
ad d
e
eje
cuci
ón
Pote
ncia
l de
apala
ncam
iento
de r
ecu
rsos
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 171
Figura 24: Matriz de priorización de proyectos
Bajo Alto
Impacto estratégico
PROJECTS
Fondo de capital de riesgo CTeI
Programa de internacionalización de empresas
Fortalecimiento del modelo de incubación nacional
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
La desventaja de esta metodología es el alto requerimiento de tiempo para
la priorización de proyectos y el análisis de cada proyecto según los criterios,
dada las limitaciones de agenda de los Gobernadores para estos ejercicios.
Una manera de mitigar este problema consiste en hacer la priorización con
Secretarios de planeación para que luego sea validada por los Gobernadores.
Esto requiere que los Gobernadores empoderen a los Secretarios de planeación
para poder hacer la priorización en un primer grupo de proyectos o lista corta
(ej.: 5–6 proyectos) para luego hacer una priorización con los preseleccionados.
2. Metodologías con menor nivel de discusión política y
mayor tecnicismo
Panel de expertos
La metodología del panel de expertos reúne a varios expertos técnicos, para
evaluar proyectos y priorizarlos de acuerdo a su experticia. El panel de 3–5
expertos por sector (ej. Educación, salud, infraestructura, turismo, etc.) tiene
el rol de revisar las fichas de proyectos de su respectivo sector para priorizar
los diferentes proyectos y atribuirle a cada uno un concepto técnico que
justifique su ranking en la priorización. El panel de expertos incluye una
buena diversidad de opiniones, tanto del nivel local, nacional o internacional,
incluyendo sector público, privado y el sector académico.
1
2
3
3
2
1
Imple
mnta
bilid
ad
Bajo
Alto
172 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN
Este método le da mayor tecnicismo a la priorización para después
proveerles una información neutra y más informada a los Gobernadores
para su decisión. Permite que los Gobernadores tomen decisiones más
informadas.26
El panel de expertos es un método ideal cuando se considera que los
Gobernadores tomarán la decisión basado principalmente en méritos
técnicos que complementaran la negociación política. El método, por lo tanto,
frecuentemente se utiliza cuando los Gobernadores ya tienen una relación
establecida y un acuerdo previo de invertir recursos de manera conjunta, por lo
tanto se busca más la justificación técnica de qué proyecto priorizar.
3. Metodologías con mayor nivel de discusión política y
menor tecnicismo
Participativo
Un sistema 100% participativo de decisión de proyectos de alto impacto
regional abre la decisión a la población de los departamentos. El método tiene
limitaciones por la logística, ya que requiere crear la posibilidad que toda la
población de la región pueda votar, ya sea de manera electrónica (limitante en
departamentos con baja tasa de conectividad a internet) o presencialmente.
Por las complicaciones de logística, puede resultar ser un método de selección
de proyectos con un alto costo relativo a los resultados que se pueden obtener.
Un análisis de los costos, específicos a cada región, debe ser hecho antes de
optar por este método.
El método consiste en abrir la votación a ciudadanos, presentando la
lista de proyectos para que ciudadanos decidan cuales proyectos se deberían
financiar con los recursos limitados de la región. Los proyectos con más
votos en la región se seleccionan para ser financiados con los recursos de los
departamentos de la región o aquellos que decidan participar en el esquema.
26 Ver ejemplo de trabajo con el CNP en la página 28.
(-) Político
(+) Técnico
3. Panel de expertos
(+) Político (-) Técnico
4. Participativo
(+) Político
(+) Técnico
1. Discusión y consenso
2. Priorización con
criterios ponderados
(-) Político (-) Técnico
5. Votación
Metodologías de priorización
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 173
Esta metodología genera una discusión política más pluralista al involucrar
a la población en general, de esta manera logra generar un mayor consenso
social sobre la utilización de recursos departamentales.
Existe un riesgo relativo a la asimetría de información del sector público
relativo al público en general. Por esta posible falta de información completa
por parte de la ciudadanía, existe la posibilidad que los votantes voten
únicamente por proyectos de su área o con beneficios únicamente locales. Esto
quita al gestor del proceso o a dirigentes locales la posibilidad que se prioricen
los proyectos de mayor importancia estratégica para la región.
4. Metodologías con menor nivel de discusión política y
menor tecnicismo
(-) Político (+) Técnico
3. Panel de expertos
(+) Político
(-) Técnico
4. Participativo
(-) Político
(+) Técnico
3. Panel de expertos
(+) Político (-) Técnico
4. Participativo
(+) Político
(+) Técnico
1. Discusión y consenso
2. Priorización con
criterios ponderados
(-) Político (-) Técnico
5. Votación
(+) Político
(+) Técnico
1. Discusión y consenso
2. Priorización con
criterios ponderados
(-) Político (-) Técnico
5. Votación
Metodologías de priorización
Metodologías de priorización
174 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN
Figura 25: Resumen de metodologías de facilitación
1. Discusión
y consenso
– Permite la discusión de
consideraciones políticas
– Genera debate y
empoderamiento entre
departamentos
– Discusión abierta
puede ser desenfocada
– Riesgo de imposición
por parte de actores con
mayor influencia
– Gobernadores tienen
una dinámica de trabajo
establecida y por lo tanto
pueden tener discusiones
enfocadas para alcanzar
consenso
– Gobernadores
– Actor externo
2. Priorización con
criterios ponderados
– Mantiene la discusión
de priorización enfocada
– Genera discusión entre
los Gobernadores
– Discusión de criterios
de priorización puede
requerir tiempo
– Criterios
predeterminados pueden
generar desacuerdo
– Puede servir como
un primer escenario
de discusión para
Gobernadores de una
región
– Participantes disponen
de tiempo y voluntad
para discutir proyectos
uno a uno según los
criterios
– Institución de
nivel central
– Gobernadores
– Actor externo
3. Panel de expertos – Mayor tecnicismo,
metodología más
blindada a influencia
política
– Permite decisiones
más informadas de los
Gobernadores
– Requiere tiempo elegir
panel con experticia en
diversos sectores
– Gobernadores están
dispuestos a tomar
decisiones basadas en
consideraciones técnicas
– Institución de
nivel central
– Gobernadores
– Actor externo
4. Participativo – Genera confianza
ciudadana
– Más representativo de
voluntad popular
– Selección de proyectos
menos basada en
intereses políticos
– Promueve
empoderamiento de
los departamentos y la
ciudadanía
– Posibles costos
elevados debido a
logística complicada
– Regiones sin problemas
de conectividad
– Capacidad de la
región de promover
participación ciudadana
– Gobernadores
– Actor externo
5. Votación – Minimiza la posibilidad
de discusiones
conflictivas
– No crea tantos espacios
de discusión que puedan
establecer relaciones de
trabajo y de construcción
de confianza
– Gobernadores deben
tener consenso en
aceptar resultado de
votación
– Institución de
nivel central
– Gobernadores
– Actor externo
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Votación
La votación para la priorización y selección de proyectos es un método que
parte de la lista de proyectos identificados y validados. Los proyectos se
presentan a los Gobernadores de la región con una corta descripción de cada
uno extraída de las fichas de proyectos;27 basado en esta información los
Gobernadores pueden votar sobre sus preferencias de proyectos.
La votación puede seguir el método de mayoría simple, donde cada quien
vota por cuál sería el proyecto prioritario y se decide cual proyecto seleccionar
27 Ficha de proyecto: Figura 17, página 39.
METODOLOGÍA DE
FACILITACIÓN
VENTAJAS DESVENTAJAS ESCENARIO IDEAL FACILITADOR
(-) P
OLÍT
ICO
(-)
TÉCN
ICO
(+) P
OLÍT
ICO
(-)
TÉCN
ICO
(-) P
OLÍT
ICO
(+)
TÉCN
ICO
(+) P
OLÍT
ICO
(+)
TÉCN
ICO
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 175
basado en el número de votos. Alternativamente, se puede utilizar un voto
de ranking, donde cada participante genera un ranking de los proyectos
prioritarios para sí mismo, para luego buscar los puntos comunes de
acuerdo a los rankings (cuantos coinciden en el número 1, número 2, y así
sucesivamente).
La votación requiere que los Gobernadores estén dispuestos a aceptar una
decisión por mayoría, por lo tanto asume que sobre los proyectos que se están
votando todos son de importancia e interés de los Gobernadores. La votación
introduce un elemento de neutralidad y limita la posibilidad de que un
dirigente imponga su voluntad.
La ventaja de este método es que limita la posibilidad de discusiones
conflictivas que puedan surgir a raíz de los proyectos. Sin embargo, la
desventaja de este método es la discusión limitada que se genera entre los
participantes si la votación es hecha individualmente por cada participante. La
discusión es deseable como instrumento de generación de confianza.
Mensajes Clave
· Seleccionar la metodología de facilitación basado en las dinámicas de la región (ej.
elación existente entre Gobernadores, nivel de alineamiento con el proceso, espacios
existentes de discusión conjunta de dirigentes locales) .
· En la selección de metodología, considerar quién facilita y condiciones del escenarios
ideal para cada una para determinar aquella con mayor probabilidad de éxito.
C. PREPARAR LA LOGÍSTICA
Una vez desarrollado el diseño y seleccionada la metodología de facilitación, se
comienza a preparar la logística de la reunión o evento. La logística debe estar
de acuerdo a la metodología de facilitación seleccionada para permitir una
dinámica apropiada y eficiente. La logística representa el paso operativo de la
etapa de ‘Priorización y selección’ y puede determinar el éxito del proceso.
La preparación logística toma en cuenta los siguientes aspectos:
1. Lugar
2. Convocatoria
3. Material
A continuación se presentan estos tres aspectos de la preparación logística.
1. Lugar
El lugar donde organiza la reunión de priorización y selección puede tener una
importancia simbólica. Si se considera que puede haber una percepción fuerte
de centralismo o posibles conflictos si la facilitación la efectúa el gobierno
nacional, se puede realizar la reunión en una ciudad de la región. En términos
176 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN
logísticos puede resultar complejo solicitar a diferentes participantes
desplazarse a un lugar de difícil acceso.
Una vez decidida la ciudad donde se llevará a cabo la reunión, se decide
el tipo de lugar y la organización. Por ejemplo, con métodos de facilitación
donde participan varios representantes por departamento, sentarse en ‘L’ o
en ‘U’ como se ilustra en el Figura 26 puede favorecer la discusión y facilitar la
presentación inicial del evento.
Figura 26: Organización de la sala para reunión de priorización
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
El lugar puede ser también el resultado de una decisión oportuna, por ejemplo,
si los Gobernadores de la región tienen agendada otra reunión en la cual todos
están presentes, se puede aprovechar este espacio para realizar un ejercicio de
priorización y selección. Un ejemplo de esto es una reunión de OCAD regional
en donde todos los Gobernadores de una región están presentes, por lo tanto
existe la posibilidad de solicitar un espacio al final de los procedimientos del
OCAD donde los Gobernadores puedan llevar a cabo el ejercicio de priorización
y selección.
2. Convocatoria
Para garantizar el éxito de cualquiera de los métodos de facilitación, la
convocatoria es esencial. Dependiendo de quién sea el responsable de la
facilitación se determina quién y cómo se hace la convocatoria para la reunión
de priorización y selección.
La convocatoria puede ser hecha por:
a. Institución del gobierno nacional
b. Los Gobernadores
c. Actor externo
En todos los casos, la reunión debe ser hecha con suficiente anticipación,
al menos 15 días antes de la reunión se considera suficiente para garantizar
o aumentar las chances de contar con la disponibilidad de todos los
participantes.
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 177
Figura 27: Resumen de factores importantes por actor efectuando
convocatoria
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
La invitación puede ser hecha a través de un correo electrónico, un correo
físico o una llamada telefónica. La manera de aumentar las chances de éxito
en la convocatoria es depender de los tres métodos. Enviar un correo físico, al
igual que un correo electrónico, y seguir estos dos métodos por llamadas para
confirmar la recepción y reiterar la importancia de la reunión. Una vez hecha
la convocatoria se le debe dar seguimiento frecuente, asegurándose que la
invitación fue recibida y que el tiempo en la agenda de los participantes ha sido
confirmado y apartado.
Institución del gobierno nacional
En el caso que la facilitación y la organización del evento sean hechas por una
institución del gobierno nacional, la convocatoria debería ser hecha a nombre
de alguien a alto nivel y con influencia (ej. Ministro, Alto Consejero, Director de
entidad nacional). Sin embargo, para tener una mejor asistencia a la reunión,
la institución se debería apoyar de actores locales; ya sea la Gobernación
de uno o varios de los departamentos o un actor con influencia sobre los
Gobernadores y poder de convocatoria; por ejemplo la Cámara de comercio, un
tanque de pensamiento influyente u otro.
Los Gobernadores
Si la facilitación la hacen los Gobernadores por sí solos, la convocatoria debería
ser hecha por ellos mismos. En el caso que un Gobernador lidere el proceso,
este debería ser quien convoque a sus homólogos de otras gobernaciones. La
convocatoria hecha por un Gobernador puede ser reforzada por un miembro
de alto nivel del gobierno nacional (ej. Ministro, Alto Consejero, Director de
entidad nacional), para imprimir mayor importancia a la reunión y el proceso.
Hecha por un actor influyente del gobierno nacional que apoye
al actor externo
Puede ser apoyado, además, por un Gobernador aliado
Actor externo hace seguimiento con los convocados
Actor externo
Hecha a nombre de los Gobernadores o aquel que esté liderando
el proceso
Puede ser reforzada por representante de alto nivel del gobierno
Gobernadores
Hecha a nombre de alguien de alto nivel del gobierno
Apoyarse de actores locales para mejorar posibilidades de éxito
Institución
del gobierno nacional
178 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN
Actor externo
En el caso de que la facilitación la lleve a cabo un actor externo, la
convocatoria, para tener mayor posibilidad de éxito, debería ser hecha por un
actor influyente del gobierno nacional (ej. Ministro, Alto Consejero, Director
de entidad nacional) o un Gobernador aliado e influyente que apoyo al actor
externo. De esta manera se aumenta la posibilidad de tener una asistencia
satisfactoria a una reunión de priorización y selección.
3. Material
Como en toda reunión es importante pensar en el material requerido tanto
para la facilitación como información previa que se quiera enviar.
La agenda28 se comparte con los participantes con anterioridad, o junto con
la convocatoria, de manera a que el objetivo de la reunión sea explícito.
Igualmente, los organizadores de la reunión pueden compartir la lista de
proyectos preliminares antes de la reunión. Este método puede servir para
generar empoderamiento por parte de los Gobernadores y/o Secretarios de
planeación; al revisar la lista estos preparan sus comentarios sobre los mismos
y pueden llevar a cabo un análisis previo de la lista.
Tanto la agenda como la lista de proyectos enviados a los participantes
deben dejar claro cuál es el objetivo de la sesión, qué esfuerzos ya se han hecho
(ej.: revisión de documentos y proceso de validación con actores nacionales y
locales) y cuánto tiempo se requerirá los participantes (tomar en cuenta que
ejercicios con Gobernadores deben ser más enfocados y cortos en duración que
ejercicios que se puedan realizar con Secretarios de planeación).
Mensajes Clave
· Al seleccionar el lugar, evitar la percepción por parte de los departamentos de que el
proceso es una iniciativa centralista.
· Apoyarse de actores influyentes en la región para llevar a cabo la convocatoria, como
manera de empoderarlos y de aumentar la probabilidad de éxito del taller.
· Evaluar la posibilidad de circular información previo a la reunión como método de
generar interés y empoderamiento de los participantes.
D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN
Los roles del equipo de concertación regional para esta fase están ilustrados en
el Figuras 28.
Durante la etapa de Priorización y selección, los roles del equipo dependen
en gran parte de quien se elija para facilitar las sesiones de priorización y
selección y que metodología se utilice.29 Sin embargo, es importante resaltar
que incluso si la facilitación no es hecha por el equipo de concertación
regional, estos pueden apoyar a los Gobernadores y/o actor externo que esté a
cargo del desarrollo de la sesión.
28 Agenda: página 20.
29 Resumen de metodologías de facilitación y posibles facilitadores en Figura 25.
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 179
Figura 28: Roles del equipo en la priorización y selección
RESPONSABLE ACTIVIDADES
La responsabilidad de la preparación logística depende del método y el responsable de la facilitación
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Trabajo con el Centro Nacional de Productividad en la región Pacífico
Con los insumos que ya se habían levantado y plasmado en la ficha regional se realizó
una primera sesión de validación y priorización con los Secretarios de competitividad de
los cuatro departamentos el 7 de octubre del 2013. Esta lista luego se les presentó a los
cuatro Secretarios de planeación con la asistencia de un representante del CNP el 14 de
noviembre del 2013. Los Secretarios de planeación revisaron la lista que el DNP y TBA-
GA había preparado, validando los proyectos e incluyendo otros proyectos que habían sido
previamente identificados durante sesiones de trabajo con el CNP.
Los proyectos fueron luego priorizados según la metodología de criterios ponderados
presentada en este capítulo. La metodología utilizó los criterios sugeridos de impacto
estratégico y facilidad de implementación, ya que los Gobernadores reconocieron
la importancia de generar victorias tempranas para dinamizar el modelo de gestión
desarrollado con el CNP.
Es importante resaltar que la metodología de los criterios ponderados continua siendo
utilizada por la región Pacifico y el CNP, sin embargo se han desarrollado aspectos
similares a la metodología de ‘panel de expertos’.
Cada Gobernador ha designado un representante técnico para diferentes áreas (ej.:
infraestructura, educación, salud, desarrollo productivo). Cada área tiene una mesa
técnica que discute proyectos de manera técnica y evalúa su relevancia e importancia.
Luego, la información es presentada a los Secretarios de planeación, quienes priorizan
con criterios ponderados.
La priorización hecha por los Secretarios de planeación es presentada a los
Gobernadores, quienes seleccionan los proyectos basado en una lista corta generada por
la priorización de los Secretarios de planeación.
1
Preparación del diseño
2
Selección del método de facilitación
3
Preparación
logística
Líder de influencia
Líder técnico regional
Estructurador
180 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN
E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN
Durante el proyecto del DNP con TBA-GA en el 2013–2014 para identificar
proyectos de alto impacto regional, se llevó a cabo una sesión con Secretarios
de competitividad y Gerentes de Comisiones Regionales de Competitividad
(Octubre 7, 2013); durante las sesiones se efectuó tanto un ejercicio de
validación como uno de priorización. De igual manera, en un segundo taller
con los Secretarios de planeación de los 32 departamentos, se hizo un ejercicio
de validación y de priorización y selección.
En los dos talleres se utilizó la metodología de los criterios ponderados
pre-establecidos. Los criterios sirvieron para orientar el ejercicio de
priorización. Cada proyecto fue discutido y los participantes buscaban
un consenso en el puntaje atribuido a cada criterio para el proyecto. La
metodología tuvo como efecto generar discusiones entre los participantes
sobre las necesidades de desarrollo de la región. El efecto de empoderamiento
se evidenció en las discusiones, particularmente entre Secretarios de
planeación, quienes se enfocaron no únicamente en sus departamentos sino
en la región como un todo.
De la priorización, los Secretarios de planeación seleccionaron dos
proyectos de importancia para la región. La selección se realizó de manera
diferente en algunas sesiones. En la mayor parte de las sesiones, los dos
proyectos con mayor puntaje fueron priorizados. Sin embargo, en la región
Pacífico, tres proyectos con puntaje alto fueron discutidos para seleccionar
dos, independientemente de su ranking en la priorización.
Imagen 3: Taller de priorización y selección de proyectos, octubre 14, 2013
Fuente: TBA-GA, 2013
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 181
El DNP presentó como compromiso estructurar dos proyectos por región
en Fase 1,30 una vez los proyectos priorizados en los talleres fueran validados
por los Gobernadores. La priorización hecha por los Secretarios de planeación
fue presentada a los 32 Gobernadores en la Cumbre de Gobernadores realizada
en Valledupar. Durante la reunión, estos demostraron incomodidad en la
manera que se habían seleccionado proyectos, resaltando que muchos de los
Secretarios de planeación no habían compartido los resultados del ejercicio.
Así mismo, el ejercicio de priorización y selección fue percibido como una
imposición del gobierno nacional en el uso de recursos de regalías. Por estas
razones, los Gobernadores en conjunto decidieron no seleccionar proyectos
para la estructuración por parte del DNP.
Para dar seguimiento a la reunión de Valledupar del 2013 donde no
se obtuvieron los resultados esperados, el DNP y TBA-GA diseñaron una
estrategia diferenciada de aproximación con las regiones. Se decidió también
enfocarse en las regiones Pacífico y Centro-Sur. Este proceso está ilustrado en
el Figura 29 donde se consideran diferentes opciones y se evalúa la posibilidad
de éxito de cada estrategia.
En este análisis, se decidió que la mejor estrategia para avanzar con
la región Pacífico era apoyarse del Centro Nacional de Productividad,
quienes tienen una relación directa con los Gobernadores y mecanismos de
coordinación y selección de proyectos.
Figura 29: Ejemplo de análisis de diferentes metodologías de preparación
de priorización – Ilustrativo
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
30 De acuerdo a lo establecido por al Artículo 7 Decreto 1077 de 2012 del Departamento
Nacional de Planeación; descripción de Fase 1 en página 54.
182 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN
Imagen 4: Visitas a departamentos de la región Centro-Sur
Fuente: Análisis TBA-GA y Departamento Nacional de Planeación, 2014
En la región Centro Sur se optó por visitar a los Gobernadores uno a uno
para recoger insumos sobre principales brechas y proyectos de desarrollo
prioritarios.31 Con los insumos levantados en esas visitas con los Secretarios
de planeación y los Gobernadores, se organizó una reunión en Bogotá en el
marco de un OCAD regional.32 La sesión se organizó después de la sesión
de OCAD. Durante la sesión se presentó brevemente el proceso de visitas a
los departamentos, se mostraron los proyectos comunes y se presentó la
metodología de priorización con criterios ponderados.
El Gobernador del Tolima tomó el liderazgo y sugirió que la selección de
proyectos la hicieran basada en una discusión entre ellos (metodología basada
en discusión y consenso), dado que ya estaban familiarizados con el proceso y
por lo tanto existía un mayor nivel de alineación entre los cinco Gobernadores
de la región. De la discusión de los Gobernadores, se seleccionó un Plan
Estratégico de Desarrollo Turístico, el cual era considerado de importancia
para todos los departamentos de la región. Para formalizar la selección
del proyecto, se firmó un acta con el DNP donde los cinco departamentos
informaban su compromiso con el desarrollo de Plan Estratégico de
Desarrollo Turístico para la región Centro-Sur.
La metodología de visitar a los Gobernadores uno a uno fue exitosa y se
demostró su utilidad en la reunión de priorización y selección ya que los
Gobernadores llegaron sabiendo del objetivo de la reunión, cuál había sido el
proceso previo, y empoderados sobre la selección de proyectos.
31 Este paso de visitas uno a uno hace parte del proceso de validación, sin embargo durante
el proyecto del DNP y TBA-GA no pudo llevar a cabo previo a la reunión de Gobernadores
en Valledupar, lo cual hubiera sido el proceso ideal.
32 De acuerdo a la Ley 1530 de mayo del 2012, Articulo 6, el Órgano Colegiado de
administración y decisión (OCAD) regional: son los responsables de definir los proyectos
de inversión sometidos a su consideración que se financiarán con recursos del Sistema
General de Regaifas, así como evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y
oportunidad de financiarlos.
PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 183
Electrificación
en comunidades
revereñas
Rio Caquetá
Desarrollo
de muelles
turÍsticos en
RIo Magdalena
Figura 30: Criterios de priorización presentados para sesión de Centro-Sur
y utilizados por el Centro Nacional de Productividad para la priorización de
proyectos del Plan Pacifico33 – Ilustrativo
*Un proyecto más
fácil de implementar
puede generar un efecto
demostrativo.
Adecuación
de plaza
de mercado
Niveles de Prioridad:
Alta (4) Baja (1)
Proyectos priorizados:
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
Validar los proyectos con los Secretarios
de planeación
Involucrar a los Gobernadores en el proceso
de validación del piloto de Centro Sur
Aprovechar un espacio donde los
Gobernadores se iban a reunir
(OCAD regional)
Presentar los resultados de la priorización
inicial con los Secretarios de planeación
frente a los 32 Gobernadores juntos
Dejar en manos de los Secretarios de
planeación la explicación del proceso
a los Gobernadores (varios Gobernadores
manifestaron no saber de la priorización
durante la reunión en Valledupar)
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Consejos prácticos
· Desarrollar una relación directa con uno o más de los Gobernadores de la región
· En caso que Secretarios de planeación prioricen, deben contar con la autoridad del
Gobernador para dar mayor validez al proceso
· Adaptar la metodología de priorización a la realidad de cada región
· Valorar avances que ya tengan los departamentos de la región
· Tomar en consideración las relaciones políticas de los Gobernadores y en caso
necesario dar espacio puertas-cerradas para negociación de carácter político
33 Los proyectos en el presente figura fueron modificados del original para proteger la
confidencialidad de los departamentos y sus representantes, por lo tanto son meramente
ilustrativos.
QUÉ FUNCIONÓ QUÉ NO FUNCIONÓ
IMPACTO ESTRATÉGICO IMPLEMENTACIÓN*
Visión
Regional
Importancia
estratégica
Escala /
tamaño
Facilidad de
diseño
Facilidad de
ejecución
Potencial de
apalancar
recursos
184 ESTRuCTuRaCIóN
4 Estructuración
Una vez seleccionado el proyecto de alto impacto regional, se debe proceder
a la estructuración. La estructuración desarrolla de manera robusta la
información que permitirá determinar la viabilidad del proyecto.
Más allá del proceso del desarrollo de un documento, la estructuración
también es una oportunidad de trabajar mancomunadamente con los actores
locales designados por los dirigentes locales para desarrollar una relación de
trabajo y al mismo tiempo sentar las bases para que el los dirigentes locales se
empoderen del proceso y lideren las etapas faltantes para concluir la
estructuración del proyecto seleccionado.
Al finalizar esta etapa se debería haber desarrollado una relación de trabajo
con enlaces técnicos de las gobernaciones de una región. La relación con los
actores locales se solidifica en el desarrollo de la estructuración, lo cual es el
otro producto que debe resultar de la etapa de estructuración.
En este capítulo se explica de manera general qué es la estructuración,
cuáles son las capacidades requeridas para llevarla a cabo de manera exitosa,
cómo se formula de manera inicial el perfil de proyecto, y finalmente, se
explora cuáles son los potenciales modelos de gestión para proyectos de alto
impacto regional.
ESTRuCTuRaCIóN 185
A. REQUERIMIENTOS DE LA ESTRUCTURACIÓN
Los proyectos seleccionados por los Gobernadores en la etapa de priorización
y selección34 deben ser estructurados para luego ser implementados.35
Por la estructuración se entiende el análisis de su factibilidad financiera,
técnica y jurídica de un proyecto. Durante la estructuración del proyecto, se
debe determinar si el proyecto siendo considerado tiene las características
resaltadas en el Figura 31, llevando la estructuración a un mayor nivel de
detalle en cada una de las fases de la estructuración.
Figura 31: Características clave en la estructuración de proyectos
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
34 Proceso de Priorización y selección: página 44.
35 Según el proceso general presentado en el Figura 4 de la página 15 de la Introducción.
El proyecto es realizable con los recursos humanos existentes en el
tiempo acordado
El proyecto es necesario y se alinea a las prioridades del gobierno
El proyecto es la mejor opción de proyecto y mejor ruta de contratación
El proyecto es viable financieramente (Determinar quién financia)
El proyecto puede atraer financiación complementaria de otras fuentes
Proyecto
PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO
VALIDACIÓN
PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN
ESTRUCTURACIÓN
IMPLEMENTACIÓN
186 ESTRuCTuRaCIóN
Este análisis de las cinco características, utilizado en diversos países
(Canadá, Australia, Reino Unido, etc.) busca armar el ‘caso de negocio’ que
justifica el proyecto. Para la estructuración del proyecto, los estructuradores
deben revisar información existente y determinar si hay estudios necesarios
para poder responder a las características descritas anteriormente (que
determinan la prefactibilidad). A medida que avanza la estructuración estas
cinco características descritas deben ser desarrolladas en mayor detalle para
respaldar y justificar los proyectos.
Similarmente, existen otras maneras de describir el proceso de
estructuración. El Sistema General de Regalías separa la estructuración en tres
fases, las que deben incorporar los cinco criterios presentados anteriormente,
incluso si la ley no los menciona explícitamente. Según el Sistema General de
Regalías, las fases de estructuración de un proyecto se dividen en:36
• Fase 1 – Perfil: en este nivel debe recopilarse la información de origen
secundario que aporte datos útiles para el proyecto, como documentos
acerca de proyectos similares, mercados y beneficiarios. Esta información
es fundamental para preparar y evaluar las alternativas del proyecto y
calcular sus costos y beneficios de manera preliminar. Aquí también
se analiza la viabilidad legal e institucional del proyecto. Con esta
información, se eligen las alternativas que ameritan estudios más
detallados o se toma la decisión de aplazar o descartar el proyecto.
• Fase 2 – Prefactibilidad: en este nivel se evalúan las alternativas que
fueron seleccionadas en la fase precedente. Se realizan estudios técnicos
especializados de manera que al mejorar la calidad de la información
reduzcan la incertidumbre para poder comparar las alternativas y decidir
cuáles se descartan y cuál se selecciona. Estos estudios deben incluir al
menos los efectos producidos por cambios en las variables relevantes del
proyecto sobre el valor presente neto (VPN) sobre cambios en los gastos de
inversión y de operación del proyecto, y las estimaciones de la demanda y de
la oferta.
• Fase 3 – Factibilidad: este nivel se orienta a definir detalladamente los
aspectos técnicos de la solución planteada con el proyecto. Para ello
se analiza minuciosamente la alternativa recomendada en la etapa
anterior, prestándole particular atención al tamaño óptimo del proyecto,
su momento de implementación o puesta en marcha, su estructura de
financiamiento, su organización administrativa, su cronograma y su plan
de monitoreo.
La estructuración del proyecto se presenta en un documento que deja explicita
las justificaciones financieras, técnicas y legales y de esta manera argumenta
por la necesidad y la viabilidad del proyecto a través del caso de negocio. Al
progresar en las fases de estructuración, se profundiza información recogida
en términos técnicos, financieros y jurídicos.
36 De acuerdo a lo establecido por al Artículo 7 Decreto 1077 de 2012 del Departamento
Nacional de Planeación, Colombia.
ESTRuCTuRaCIóN 187
Mensajes Clave
· La estructuración implica armar el ‘caso de negocio’ de un proyecto; evaluando la
factibilidad financiera, técnica y jurídica.
· Como parte de la estructuración, un incentivo clave para los departamentos es la
identificación de fuentes complementarias de financiación ya que se reduce el aporte
del departamentos.
B. CAPACIDADES REQUERIDAS
Para poder llevar a cabo una estructuración eficiente y que corresponda
a normas establecidas, se requieren capacidades específicas. Como ya se
ha mencionado, el equipo de concertación regional debe contar con un
estructurador que ha acompañado el proceso de concertación regional. El
estructurador del equipo de concertación debe liderar esta etapa. Además,
debería ser apoyado por un experto legal y otro miembro con experticia
sectorial específica.
El experto legal debe tener el conocimiento de los requerimientos legales
para la destinación de fondos al proyecto seleccionado. De igual manera, el
experto legal debe tener la capacidad de identificar diferentes figuras legales
en la selección de un modelo de gestión para el proyecto.37
Dado que los proyectos seleccionados pueden ser en diferentes sectores de
actividad (infraestructura, educación, salud, etc.), se necesita un experto en el
sector del proyecto. El conocimiento específico permite evaluar la información
existente y determinar los estudios y/o modelo de gestión adecuado para el tipo
de proyecto.
El equipo de apoyo al estructurador puede ser un equipo permanente de
la institución que está liderando el proceso de concertación regional o puede
ser ad-hoc, es decir, contratado para la estructuración del proyecto específico,
dado que puede ser poco factible tener un experto en todas las posibles áreas
en las que pueden surgir proyectos.
Mensajes Clave
· El equipo de estructuración debe ser liderado por el estructurador del equipo de
concertación regional.
· El estructurador debe contar con el apoyo de un experto legal y un experto sectorial
de acuerdo al proyecto seleccionado.
C. DESARROLLO DEL PERFIL DE PROYECTO
El equipo de concertación regional impulsando el proceso de selección
de proyectos de alto impacto regional, como método de promoción de
la asociatividad y el mejor uso de recursos, tiene el rol de promover la
37 Descripción de modelos de gestión: página 72.
188 ESTRuCTuRaCIóN
estructuración del proyecto seleccionado en su etapa inicial, empezando por el
desarrollo del perfil.
El primer paso que lidera el equipo de concertación regional es el
desarrollo del perfil del proyecto, basado en la información recogida en la
ficha de proyecto.38 La información de justificación inicial frecuentemente se
basa en proyectos similares en curso, opiniones de expertos o experiencias
internacionales que provean información aproximada para responder a las
condiciones estipuladas.
En el proceso de desarrollar el perfil se recomienda involucrar a técnicos
locales designados por los Gobernadores que seleccionaron el proyecto. La
importancia de involucrar a técnicos locales es de empoderar a los gobiernos
locales. Adicionalmente, los técnicos locales en general pueden proveer
información existente sobre el proyecto que no necesariamente está a
disponibilidad de instituciones del nivel nacional.
El desarrollo del perfil (o Fase 1)39 debe tener las cinco características
presentadas en el Figura 31 para armar el caso de negocios de manera general.
Por lo tanto debe recoger información existente sobre el proyecto en términos
técnicos, financieros y jurídicos; así mismo, debe evaluar diferentes opciones
para llevar a cabo el proyecto y presentar las explicaciones de cómo el proyecto
responde a las brechas de desarrollo o las fortalezas productivas de la región.
En esta etapa se estima el costo de las diferentes alternativas del proyecto,
basado en ejemplos internacionales, proyectos similares ejecutados o en
ejecución u opiniones de expertos. Adicionalmente, al estimar los costos de
las diferentes opciones, se busca incluir opciones de fuentes de financiación
complementarias de manera general, tanto públicas como privadas a
nivel local, nacional y/o internacional. Los resultados del diagnóstico de
información existente, costos aproximados y fuentes complementarias
de financiación se presentan a los Gobernadores quienes seleccionaron el
proyecto.
Finalmente, el desarrollo del perfil del proyecto (Fase 1),40 determina las
diferentes opciones para el modelo de gestión del proyecto. Los esquemas
de gestión varían significativamente dependiendo del tipo de proyecto. A
continuación se presentan los diferentes factores que se deben considerar para
determinar el modelo de gestión del proyecto.
Mensajes Clave
· Involucrar a actores locales en la fase inicial de la estructuración del proyecto genera
empoderamiento de los actores locales y una relación de trabajo con los mismos.
· Identificar posibles fuentes de cofinanciamiento para el proyecto es uno de los
mayores incentivos a los departamentos para llevar a buen término el proyecto.
· La estructuración inicial debe identificar de manera preliminar un modelo de gestión
para el proyecto.
38 Ficha de proyecto: Figura 17, página 39.
39 De acuerdo a lo establecido por al Artículo 7 Decreto 1077 de 2012 del Departamento
Nacional de Planeación; descripción de Fase 1 en página 69.
40 Ídem.
ESTRuCTuRaCIóN 189
D. MODELOS DE GESTIÓN
Se debe seleccionar el modelo más adecuado para la gestión del proyecto de
alto impacto regional. Dependiendo de las características del proyecto, existen
diversas opciones en términos de modelos de gestión.
Los proyectos de alto impacto regional pueden ser gestionados por diversos
actores, entre estos: el gobierno nacional, los departamentos, el sector
privado al 100%, una asociación público-privada (APP), una organización no
gubernamental o una institución del sector académico.
Figura 32: Modelos de gestión de proyectos de alto impacto
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Cada uno de los modelos de gestión en el Figura 32 es ideal para diferentes
tipos de proyectos. La matriz del Figura 33 presenta características que se
deben considerar para tomar la decisión del modelo de gestión más adecuado
para un proyecto en particular. Los cuatro factores que se deben analizar son:
Figura 33: Factores de decisión de diferentes modelos de gestión
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
190 ESTRuCTuRaCIóN
• Riesgo: el sector público no siempre asume el riesgo de un proyecto.
Así haya sido identificado por los Gobernadores, el proyecto puede (y
en algunos casos es deseable) tener un riesgo compartido con el sector
privado (ej. Bajo el modelo de una APP), una ONG o el sector académico.
Similarmente, el sector privado puede asumir 100% del riesgo. Dentro del
sector público, dependiendo del proyecto, el riesgo puede ser asumido
por el nivel nacional, departamental o en algunos casos el municipal. Los
riesgos que pueden surgir de estos proyectos incluyen insostenibilidad
financiera, errores en diseño (técnico o financiero, y otros).
• Sostenibilidad: en general se debería buscar la sostenibilidad financiera
en sus operaciones, sin embargo existen proyectos, en general de
carácter social, que tienen retornos sociales altos e importantes y por lo
tanto el estado tiene el interés de asumir los costos de su operación (ej.
educación gratuita para personas de bajos recursos). El sector privado,
ya sea por medio de APP o con un modelo de gestión completamente
privado, busca un retorno financiero en su inversión, de manera que el
servicio o proyecto genere un ingreso a través de la operación o el servicio
prestado. Igualmente, el proyecto debería buscar la sostenibilidad social y
ambiental, incluyendo el respeto de requerimientos de consultas previas a
comunidades locales y estudios de impacto ambiental.
• Inversión inicial: el sector público puede tener la capacidad financiera de
efectuar la inversión inicial por su cuenta, sin embargo no siempre es este
el caso, lo cual lo puede llevar a concesionar el proyecto a un privado. Existe
también la posibilidad que el estado cuente con la capacidad financiera
pero sin embargo identifique una manera más eficiente de usar los
recursos a través de una APP o en asociación con una ONG o una institución
académica. En general, si en la inversión inicial hay aportes parciales del
sector privado (a través de una APP) o se hace 100% con recursos privados,
este esperará recuperar su inversión a través de un cobro por el servicio
ofrecido por el proyecto.
• Capacidad técnica y legal: el proyecto debería ser hecho por aquel que
tenga la mayor capacidad técnica de hacerlo de manera eficaz y eficiente
y respetando normas de calidad. Aquel con mayor capacidad puede ser el
sector público en algunas circunstancias, o el sector privado en condiciones
de competitividad que permitan al mejor oferente se le adjudique el
proyecto. Por esta razón, la capacidad técnica puede determinar si un
proyecto se ejecuta únicamente con recursos públicos.
• La capacidad se refiere tanto al conocimiento o recursos humanos como a
la capacidad legal. Por ejemplo, un proyecto puede tener características que
lo hacen propicio a una APP, sin embargo, puede estar restringido por la ley
de APP41 de Colombia por ejemplo.
41 Ver Ley 1508 de Asociaciones Público Privadas de enero del 2012, Colombia.
ESTRuCTuRaCIóN 191
El análisis de los potenciales modelos de gestión para el proyecto seleccionado,
tomando en cuenta los cuatros aspectos a considerar descritos en este
capítulo, debe ser presentado a los Gobernadores, quienes tomarán la decisión
de cuál consideran más adecuado.
Mensajes Clave
· Existen varios modelos de gestión para proyectos de alto impacto regional, con
diferentes niveles de participación del sector público y privado.
· Los cuatros aspectos clave a considerar al seleccionar un modelo de gestión son: 1) el
riesgo, 2) la sostenibilidad, 3) la inversión inicial y 4) la capacidad técnica y legal.
· Los modelos de gestión involucrando al sector privado deben generar además retorno
financiero.
· El sector público puede desarrollar proyectos sin retorno financiero pero con retorno
social al menos.
E. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE ESTRUCTURACIÓN
Los roles del equipo de concertación regional para esta fase están ilustrados en
el Figura 34.
Figura 34: Roles del equipo en la estructuración
RESPONSABLE ACTIVIDADES
Con apoyo de experto sectorial y experto legal
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
La formulación y el desarrollo del perfil del proyecto son liderados por el
Estructurador quien debe contar con el apoyo de un experto sectorial y un
2
Presentar posibles
modelos de gestión a
Gobernadores
1
Formulación y desarrollo del
perfil del proyecto
Líder de influencia
Líder técnico regional
Estructurador
192 ESTRuCTuRaCIóN
experto legal. Una vez terminada la formulación del proyecto, se les debe
presentar los resultados a los Gobernadores involucrados en el mismo, esta
actividad debe ser hecha por el Estructurador por ser el miembro del equipo
con el conocimiento técnico y por el Líder de influencia dado su conocimiento
y su relación más establecida con los dirigentes locales.
F. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – ESTRUCTURACIÓN
El proyecto que se seleccionó durante el proceso de concertación regional
que se llevó a cabo en el 2013–2014 entre el Departamento Nacional de
Planeación y TBA-GA fue un Plan Estratégico de Desarrollo Turístico para la
región Centro Sur. El proyecto fue seleccionado por los Gobernadores de cinco
departamentos (Tolima, Huila, Caquetá, Putumayo y Amazonas).
En ese contexto, el DNP presentó como incentivo a los departamentos
para la identificación de proyectos de alto impacto regional, llevar a cabo
la estructuración de los mismos en Fase 1. En la reunión en la que la región
Centro Sur seleccionó el Plan Estratégico de Turismo, los cinco Gobernadores
designaron a secretarios técnicos como enlace para la estructuración liderada
por el equipo de estructuradores del DNP.
El equipo de estructuradores del DNP para la estructuración del Plan
Estratégico de Desarrollo Turístico consistía en un líder de equipo y una
estructuradora trabajando directamente en la formulación del perfil del
proyecto y como enlace con los secretarios técnicos designados por los
Gobernadores apoyados por el equipo de TBA-GA.
La estructuración inició con la identificación de los insumos necesarios
para comenzar el desarrollo del plan, como se ilustra el Figura 35. Los
departamentos compartieron la información existente sobre planeación
turística en sus departamentos al igual que sobre proyectos turísticos ya
ejecutados. El contacto con los enlaces técnicos de las gobernaciones lo
manejó el grupo de estructuradores del DNP. El proceso de intercambio de
información entre el DNP y las gobernaciones logró el efecto esperado de
generar empoderamiento por parte de los enlaces.
Imagen 5: Taller de lanzamiento de proyecto de turismo Centro-Sur
Fuente: TBA-GA, 2014
ESTRuCTuRaCIóN 193
Figura 35: Estructura general de un plan turístico
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Figura 36: Estructura del documento de estructuración del proyecto
seleccionado en la región Centro Sur
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Para socializar el proyecto y ganar mayor involucramiento de los
departamentos, se organizó un taller de lanzamiento del proyecto en
Ibagué el día 9 de mayo 2014. Este taller se consideró de importancia dado
194 ESTRuCTuRaCIóN
que el proyecto seleccionado fue de turismo, donde se requiere un fuerte
involucramiento del sector privado y la sociedad civil.42
El documento de estructuración identificó los cuatro estudios clave que
debe llevar a cabo la región para avanzar con la estructuración del plan
de turismo. Para estos cuatro estudios se estimó un costo y se identificó
una posible fuente de financiación complementaria, el Fondo Nacional de
Turismo, Fontur.43
La estructura general del documento desarrollado está ilustrada en el
Figura 36.
A través de esta estructura, se presentó el caso de negocios para el Plan
Estratégico de Desarrollo Turístico de la Región Centro Sur. La estructura
del plan de negocios buscó presentar los argumentos de una manera lógica
de porque era deseable para la región implementar un plan turístico para los
cinco departamentos.
El modelo de gestión se resaltó como uno de los principales determinantes
del éxito del plan turístico. Dada la variedad de modelos de gestión de
desarrollo turístico, uno de los estudios identificados en la estructuración fue
la definición del esquema de gestión. Sin embargo, el documento dejó explicito
la necesidad de involucrar al sector privado en la gestión del plan; sustentado
por ejemplos de mejores prácticas internacionales.
El documento final de la estructuración del Plan de Turismo se presentó
a los Gobernadores para su validación. El Figura 37 ilustra el proceso de
estructuración que se planteó para el proyecto seleccionado por la región
Centro Sur de acuerdo a las tres fases descritas en la página 69. Se desarrolló
inicialmente el perfil del proyecto o la fase 1 del proyecto.
Figura 37: Hoja de ruta para el desarrollo del Plan Estratégico Turístico de
la región Centro Sur
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
42 Este tipo de talleres no necesariamente sería importante o relevante en otro tipo de
proyectos (ej. Construcción de vías), sin embargo puede ser utilizado por los equipos para
lograr el mayor involucramiento de actores locales.
43 El Fondo Nacional de Turismo, es una cuenta especial del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo de Colombia, creada para el manejo de los recursos provenientes de
la contribución parafiscal, la cual se debe destinar a la promoción y competitividad del
turismo.
ESTRuCTuRaCIóN 195
Involucrar a los actores locales a través
de la formulación y el taller de lanzamiento
No se contó con un experto sectorial para
la estructuración
Identificar fuentes de financiación
complementarias de otras instituciones
nacionales como incentivo adicional para
los departamentos
Contexto electoral dificultó la estructuración
y el trabajo conjunto con los representantes
departamentales
Empoderamiento parcial de los actores
locales debido a restricciones de tiempo en
la estructuración del proyecto
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Consejos prácticos
· Involucrar lo más posible a actores locales en la estructuración para empoderarlos y
evitar la percepción de centralismo en el desarrollo del proyecto
· Identificar un líder de influencia local que sea el principal impulsor del proyecto a
nivel regional
· Completar la estructuración en un tiempo pre-establecido para mantener el
momentum del proyecto
· Identificar un modelo de gestión sostenible para el proyecto
QUÉ FUNCIONÓ QUÉ NO FUNCIONÓ
196 ImPlEmENTaCIóN
5 Implementación
Después de la estructuración se toman otros pasos para la aprobación,
licitación, adjudicación y cierre financiero del proyecto. En el caso de los
proyectos financiados por regalías, existe un proceso predeterminado de
aprobación. El proceso de implementación del proyecto requiere los mismos
pasos en términos de gerencia que otros proyectos. Sin embargo, donde
los proyectos de alto impacto difieren, es en la complejidad de la toma de
decisiones y la supervisión, dado que varios departamentos están involucrados
en el proyecto. Dada esta característica y que los procesos comunes de gerencia
de proyecto son conocidos, este capítulo se enfoca en la institucionalidad
requerida para implementar proyectos de alto impacto regional. La
institucionalidad desarrollada para la implementación de un proyecto puede
servir igualmente para luego avanzar el proceso descrito en este documento.
La implementación es la etapa final del proceso de concertación regional.
Es importante resaltar que la intervención para fomentar la concertación
regional se lleva a cabo porque se considera importante para incentivar la
asociatividad, el uso eficiente de recursos y la coordinación en el desarrollo
regional. Por lo tanto esta última etapa no solamente tiene por objetivo
de implementar el proyecto seleccionado, sino también la creación de una
institución regional con la capacidad de generar proyectos e implementarlos a
futuro sin la intervención de un ente externo.
Como antes mencionado, la implementación de un proyecto de alto
impacto regional tiene desafíos específicos que no se presentan en proyectos
de menor escala, en particular en la institucionalidad que se debe desarrollar.
ImPlEmENTaCIóN 197
La selección de un modelo de gestión para la implementación del proyecto
de alto impacto regional identificado puede servir como la base o el primer
paso para una institucionalidad más permanente a nivel regional, que pueda
llevar a cabo el proceso descrito en este documento sin intervención externa de
instituciones de nivel nacional.
A. INSTITUCIONALIDAD REGIONAL
El modelo de gestión seleccionado en la etapa anteriormente descrita será
sujeto a modificaciones durante la implementación del proyecto, a medida
que se identifican diferentes ajustes necesarios. Por lo tanto, al seleccionar el
modelo de gestión, se debe mantener un alto nivel de flexibilidad para llegar al
modelo de gobernanza más adecuado para la región a medida que se avanza
en la implementación.
Los beneficios generados por el modelo de gestión y el proyecto de alto
impacto regional deben ser valorados. Esta valoración permite demostrar
las eficiencias en coordinación y uso de recursos, generadas al trabajar de
manera conjunta. De esta manera, el proceso de concertación regional debe
haber tenido un efecto demostrativo que sirva para generar interés y crear una
dinámica de asociatividad que se vaya profundizando y consolidando.
• El modelo de gestión para la implementación del proyecto seleccionado
puede generar alternativas para el desarrollo de un modelo institucional
regional más formal. El modelo que se establezca puede liderar un proceso
como el que se ha descrito en este documento, pero de manera endógena,
sin necesidad de intervención de una institución del gobierno nacional.
Las alternativas posibles basadas en el modelo de gestión de un primer
proyecto de alto impacto regional son: Buscar aumentar la escala del
PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO
VALIDACIÓN
PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN
ESTRUCTURACIÓN
IMPLEMENTACIÓN
198 ImPlEmENTaCIóN
modelo de gestión
• Adaptar el modelo de gestión
• Desarrollar un mecanismo de discusión nuevo
Estas tres alternativas para el desarrollo de un modelo de gestión regional
están sustentadas por casos de referencia de experiencias internacionales,
los cuales generan mayor comprensión de la importancia de este análisis
de alternativas y los matices que existen para el desarrollo de una
institucionalidad regional sostenible.
1. Modelo de institucionalidad regional
Un modelo de institucionalidad regional debe considerar al menos tres
aspectos:
a. Modelo de gobernanza
b. Funciones
c. Financiación
Estos tres aspectos son esenciales para determinar el esquema que una región
va a elegir. Además, los tres juntos buscan crear un modelo formal de gestión
que tiene la responsabilidad de identificar proyectos estratégicos para la
región, priorizarlos, seleccionarlos, estructurarlos y luego implementarlos.
Modelo de gobernanza
La gobernanza puede variar, desde un modelo institucional formal, como por
ejemplo el de una agencia de desarrollo, a un comité con reuniones periódicas
que se reúne para discutir avances y tomar decisiones.
El Figura 38 ilustra diversas posibilidades de modelos de gobernanza,
considerando en el eje horizontal el tipo de institución, lo cual define la
formalidad del modelo, en un extremo un comité con reuniones periódicas
y en el otro extremo una agencia con sede física, personal dedicado a tiempo
completo a sus funciones y funciones administrativas similares a las de un
ministerio o una agencia de gobierno. En el eje vertical, se considera el modelo
de gestión, considerando si se opera más como una institución pública sin
participación del sector privado, o una institución más del sector privado.
En el Figura 39 se explica en mayor detalle algunos de los ejemplos
ilustrados en el Figura 38. De un lado del diagrama se encuentran instituciones
como las Agencias de Desarrollo Regional en Canadá que operan como un
ministerio del gobierno federal o las Agencias Regionales de Desarrollo de
Turquía que son operación mayoritariamente pública pero cuentan con
participación del sector privado. En los cuadrantes superiores también se
encuentran modelos como el de Australia y Estados Unidos que operan como
entidades privadas, por lo tanto sus miembros no son funcionarios públicos y
son instituciones que son financieramente auto-sostenibles, así reciban fondos
del gobierno en algunos casos.
ImPlEmENTaCIóN 199
Figura 38: Ejemplo de modelos de gobernanza
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
Figura 39: Ejemplos de institucionalidad regional
Comités de Desarrollo
Regional de Australia
– Basado en comités de aproximadamente 10 personas con perfiles
variados que se reúnen con regularidad e incluyen miembros del gobierno y
de la sociedad civil.
– Los miembros del comité son miembros voluntarios de la comunidad
nombrados por un periodo de hasta 4 años.
– Involucramiento de sociedad civil y de empresas locales en la gobernanza.
– Coordinación con todos los niveles de gobierno.
Agencias de Desarrollo
Regional (del Oeste, del
Atlántico, etc.)
– Opera como un ministerio del gobierno federal pero coordina sus
actividades con gobiernos provinciales.
– Es liderado por un miembro electo del parlamento.
– Financiamiento constante del gobierno federal; presupuesto para el año
2012 de la Agencia de Desarrollo del Oeste: US $88 millones.
– Se desarrollaron indicadores específicos alineados con la misión que
se monitorean y se publican cada año a través de un Informe en Planes y
Prioridades.
– La organización tiene un objetivo estratégico apoyado por tres programas,
todas las actividades deben estar vinculadas a estos programas y objetivos
estratégicos.
Contrato Nación-Región
– Los contratos Nación-Región son administrados por comités de gestión
conformados por el gobernador de uno de los estados involucrados, un
tesorero de otra región y un co-presidente de otra región.
– Igualmente se crea un comité de monitoreo que incluye a los miembros
del comité de gestión, a instituciones locales relevantes (ej. Agencia
ambiental estatal) y a miembros del parlamento europeo.
– Ejemplo: contrato plan para la Región de los Alpes financiamiento de un
total de US $225 millones principalmente para el desarrollo del atractivo
turístico y de la conservación ambiental.
– Plan incluido en contrato va más allá del ciclo político, cubre 7 años.
– Condiciones explicitas de colaboración del nivel central (ej. Si proyecto no
ha empezado en cierto plazo, nivel central retira su financiamiento.
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
CARACTERÍSTICAS
200 ImPlEmENTaCIóN
Los modelos asociativos de desarrollo regional pueden tomar diferentes
formas como se ilustra con los casos de referencia internacionales. El tipo
de institución que se elija depende de la formalidad que se le quiera dar, los
recursos disponibles y las funciones que quiera ejercer dicha institución.
Funciones
Independiente del modelo de gobernanza seleccionado por una región,
los dirigentes regionales deben decidir además que funciones abarcará
esta institución. Una de las funciones clave que se ha identificado es la
identificación y priorización de proyectos, sin embargo, muchas de estas
entidades territoriales en el mundo cumplen otras funciones en el desarrollo
económico regional de su territorio.
Algunas de las funciones clave que la región debe analizar para determinar
si su modelo de gestión debe cumplirlas, son:
• Desarrollo de estrategia regional: en la mayoría de los casos presentados
en el Figura 40, las instituciones regionales desempeñan esta función,
con la excepción de Francia donde el Contrato Nación-Región consiste en
desarrollar la estrategia de manera compartida entre el gobierno central
y los estados franceses, por lo tanto no es una función formal que se
desarrolla con regularidad; se discute y define la estrategia al momento de
firmar el Contrato únicamente.
• Marketing y comunicaciones: el marketing de la región es una de las
principales funciones que asumen las instituciones regionales. La
mayoría de las instituciones en el Figura 40 cumplen esta función con
el motivo de atraer inversión a la región, con la excepción del Contrato
Nación-Región, dado que este modelo busca identificar cofinanciación
entre el gobierno nacional y los estados franceses. Aunque algunos de los
proyectos cofinanciados pueden incluir el marketing de la región, el gestor
del Contrato no tiene el rol como tal. La comunicación también implica
la función de socializar los logros de la región con la población y apoyar
la convocatoria a eventos, para lograr un mayor involucramiento de la
sociedad.
• Identificación de proyectos: el proceso descrito en este documento resalta
la importancia de identificar proyectos de interés común y estratégicos
que ayuden a superar brechas de desarrollo, sin embargo no todas las
instituciones regionales identifican proyectos. En el Figura 40, la función
es desempeñada por todos los ejemplos presentados, excepto Canadá. Esto
se debe a que el rol de identificación y selección de proyectos lo tienen las
provincias y no el gobierno federal, por lo tanto la institución federal de
promoción regional puede apoyar en la identificación, mas no seleccionar.
• Financiamiento: tal como se presentó en el capítulo de estructuración,44
el financiamiento puede provenir de diferentes fuentes. Muchas de
las agencias de desarrollo regional en el mundo identifican proyectos
44 Ver ‘Estructuración’: página 67.
ImPlEmENTaCIóN 201
y posibles fuentes de financiación, pero no necesariamente financian
directamente con sus recursos. En el Reino Unido y Canadá las agencias
canalizan fondos del gobierno federal, pero las agencias no tienen fondos
para financiar por si solos. En Alemania y Turquía, quienes estén a cargo de
implementar el proyecto son quienes deben identificar los fondos.
• Implementación: en general no es realizada por las agencias de desarrollo
regional dado el alto requerimiento de recursos que esto implicaría. Una
excepción es el modelo de Francia, donde a través del Contrato Nación-
Región se crea un modelo de implementación y un comité gestor del
Contrato y los proyectos incluidos en el mismo.
• Monitoreo y evaluación: estas funciones frecuentemente la llevan a cabo
entes de control específicos para este rol, por lo tanto no es una función
que desempeñen muchas agencias de desarrollo regional. En los ejemplos
de Canadá y el Reino Unido, las agencias apoyan al ente de control del
gobierno, proporcionándolo con información disponible. En Francia sin
embargo, bajo la figura del Contrato Nación-Región, se crea un comité
específico para el monitoreo y evaluación de la utilización de recursos y el
cumplimiento del Contrato.
Figura 40: Ejemplo de funciones que desempeñan diferentes instituciones
regionales
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
Las funciones que desempeñe una institución de desarrollo regional
pueden ser variadas, sin embargo existen unas funciones clave como el
desarrollo de la estrategia regional y la identificación de proyectos. Estas
dos funciones llevan a la coordinación en el desarrollo y los proyectos que se
ejecutan, permitiendo así un uso de recursos más eficiente y por lo tanto con
mayor impacto en la superación de brechas.
202 ImPlEmENTaCIóN
Figura 41: Ejemplos de modelos de financiación en agencias de
desarrollo regional
– Las agencias regionales de desarrollo de Australia están financiadas por
el nivel central, el estado, y en algunos casos por el nivel municipal.
Comités de Desarrollo
Regional de Australia
Agencias de Desarrollo
Regional (del Oeste, del
Atlántico, etc.)
– Las agencias de desarrollo regionales de Canadá son financiadas
exclusivamente por el gobierno federal a través de fondos de
infraestructura y de desarrollo regional.
– La Agencia de Desarrollo del Oeste recibió US $88 millones en el 2012,
la Agencia de Desarrollo del Atlántico recibió US $300 millones para el
año 2013–2014.
Contrato Nación-Región
– El contrato Nación – Región, el gobierno central Francés y los diferentes
estados se ponen de acuerdo en el financiamiento para proyectos
específicos de acuerdo a necesidades identificadas.
– Ejemplo: para la región de los Alpes financiamiento total de US $225
millones. $84 millones provienen de la nación, $91 millones de la región,
$50 millones de fondos de desarrollo de la Unión Europea.
Agencias de desarrollo
regional
– Las agencias de desarrollo regional en EEUU son financieramente
autosostenibles a través de servicios (ej. préstamos a empresas locales)
– Reciben fondos del gobierno nacional y estatal.
Fuente: Análisis TBA-GA, 2013
Financiación
La financiación de un modelo de institucionalidad regional puede existir
bajo diferentes esquemas. En general las agencias de desarrollo regional en
diferentes partes del mundo reciben financiación del gobierno, pero también
de otras fuentes como el sector privado. Sin embargo, se puede identificar que
las organizaciones que son exitosas en atraer fondos son aquellas que logran
articular una visión sólida para la región que atrae tanto fondos del sector
público como financiación del sector privado.
El Figura 41 ilustra ejemplos de diferentes modelos de financiación.
• Australia: las agencias operan de manera independiente del gobierno,
sin embargo reciben fondos tanto del gobierno nacional como estatal. La
utilización de estos recursos debe ser transparente y justificada a final del
año con un informe anual de desempeño.
• Canadá: las agencias de desarrollo regionales son entidades del gobierno
federal, por lo tanto su único financiamiento proviene de fondos federales,
tanto fondos que son destinados para el desarrollo de diferentes provincias
como fondos especiales (ej.: fondo de fortalecimiento de infraestructura).
• Francia: el modelo del Contrato Nación-Región, presenta un modelo
de cofinanciación donde el gobierno nacional y los gobiernos estatales
comprometen fondos para el desarrollo de una serie de proyectos
CARACTERISTICAS
ImPlEmENTaCIóN 203
priorizados entre representantes de los dos niveles de gobierno.
Es importante destacar que estos Contratos, inicialmente existían
únicamente entre la nación y un estado; ahora, el modelo ha sido adaptado
para operar en la nación y una región (un grupo de estados).
• EEUU: las agencias operan como entes independientes del gobierno, por
lo tanto deben ser autosostenibles a través de servicios que ofrezcan a
empresas locales. Por ejemplo, la agencia de desarrollo de la región
de Finger Lakes en Nueva York tiene tres fondos para préstamos en
emprendimiento para empresarios locales. Estas agencias, sin embargo,
pueden aplicar a fondos especiales del gobierno, pero no dependen de estos
para su funcionamiento.
• Aunque la financiación es importante para cualquier institución, no se
debe considerar una limitante para iniciar el trabajo de desarrollar un
modelo institucional a nivel regional. Al identificar objetivos claros para
incluir una visión, se facilita la identificación de fondos. Por este motivo, la
financiación no debe ser una precondición para el desarrollo institucional
regional.
2. Mensajes clave
Con un modelo de institucionalidad regional establecido, el proceso descrito
en este documento empieza a implementarse de manera endógena, es decir, la
institución – ya sea una agencia, un comité, un contrato plan u otro esquema –
identifica proyectos de prioridad para su región, los prioriza, los selecciona,
los estructura y luego los implementa, de manera continua, tornándose en un
actor clave en la coordinación del desarrollo regional.
Figura 42: Mensajes clave sobre la institucionalidad regional
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
El desarrollo de una institución con capacidad de concertación regional
endógena es un proceso de largo plazo
El desarrollo de la institucionalidad depende de la madurez regional
de los diferentes entes (su capacidad de coordinación y de trabajo
conjunto)
Procesos anteriores son insumos y generan aprendizajes clave para
el desarrollo de un modelo institucional regional
Parte de la medida del éxito de una institución regional es si los
procesos establecidos transcienden los ciclos políticos
La institución regional genera sostenibilidad en los ciclos de
concertación (identificación, priorización, selección, estructuración
e implementación de proyectos)
Institución
de desarrollo regional
204 ImPlEmENTaCIóN
Esta institución que se conforma a nivel regional tiene la capacidad de
coordinar con otras instancias de gobierno, y por lo tanto sirve para canalizar
los esfuerzos de desarrollo del gobierno nacional, de agencias de cooperación
técnica, y otras instituciones con interés en el desarrollo de la región.
Trabajo con el Centro Nacional de Productividad en la región Pacífico
Como se ha resaltado durante este documento, la región Pacifico de Colombia tiene un
nivel de madurez regional más avanzada que otras regiones del país. En el trabajo que se
ha avanzado con el Centro Nacional de Productividad en el desarrollo del Plan Paz-cífico,
se ha desarrollado un modelo de gestión. En el modelo del Pacífico, como se explicó en
el apartado de priorización y selección relativo al CNP, se desarrolló un sistema de mesas
técnicas, reuniones de priorización y reuniones de selección de proyectos.
El modelo constituye un primer paso hacia una institucionalidad regional que permita
coordinar el desarrollo de los cuatros departamentos.
De acuerdo a las funciones discutidas en este capítulo, se destaca que el Pacífico
está llevando a cabo el desarrollo de una estrategia regional, identificando proyectos y
financiando de manera conjunta los mismos (a través del Fondo de Desarrollo Regional
del Sistema General de Regalías).
El primer proyecto seleccionado a través de este modelo fue el fortalecimiento de la
cadena productiva pesquera en los cuatro departamentos de la región. El proyecto se
aprobó por $12,7 mil millones y beneficiará a 6.300 pescadores.
A través de la facilitación del CNP, los Gobernadores designaron a la gobernación del
Valle del Cauca como ejecutor y a Cauca como interventor. Esto implica que Valle del
Cauca está a cargo de contratar el proyecto. Sin embargo, para mantener la participación
de los otros departamentos, a través del CNP, los cuatro designados técnicos de las
gobernaciones que acompañaron al CNP durante la formulación, se sentaran en mesas
técnicas 1 o 2 veces al mes para revisar los avances del proyecto.
CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES 205
Conclusiones y
recomendaciones finales
El proceso descrito en este documento y la experiencia durante la
implementación del proyecto de apoyo al Sistema General de Regalías entre
el Departamento Nacional de Planeación y TBA-GA permiten generar una
serie de conclusiones e igualmente recomendaciones a futuro, tanto para la
implementación de procesos de concertación regional como para ajustes o
elementos de consideración para el SGR en el largo plazo.
A. RESUMEN DEL PROCESO Y OBJETIVOS A TRAVÉS DE SU IMPLEMENTACIÓN
En este documento se presenta el proceso que se realiza para estimular la
coordinación entre departamentos a través de la identificación de proyectos
de alto impacto regional que resuelvan brechas comunes y requieran la
coordinación entre departamentos.
El proceso parte por una identificación de insumos y el diagnóstico de
las regiones del país en términos de brechas y fortalezas de desarrollo. La
información levantada es validada con instituciones del gobierno central para
asegurar coordinación entre diferentes entes del gobierno nacional. Luego se
lleva a cabo una validación con actores locales de manera que la información
identificada, incluyendo los proyectos de importancia para la región, cuentan
con los insumos de los departamentos de la región.
06
206 CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES
Con una lista preliminar de proyectos, al igual que información de
fortalezas y brechas de la región, se puede efectuar un proceso de priorización
y selección de los proyectos con dirigentes locales. Una vez seleccionados
los proyectos se parte a la estructuración de los mismos. La estructuración
desarrolla el caso de negocio de los proyectos, justificando su viabilidad
financiera, técnica y jurídica. La implementación de estos proyectos, dadas sus
características, requiere un modelo de gestión especifico que involucre a
todos los departamentos implicados en los proyectos. La implementación, por
lo tanto, requiere la conformación de una instancia en la cual los diferentes
departamentos participen, por lo tanto puede representar la primera base para
un modelo más formal de planeación y coordinación inter-departamental.
Con el proceso descrito, que puede ser un esfuerzo de largo aliento
dependiendo de la madurez regional de cada región, se genera una
institucionalidad que torna el proceso de identificación, priorización,
selección, estructuración e implementación sostenible y endógeno. El
proceso que se describe en el documento para estimular departamentos a
la coordinación del desarrollo se torna endógeno a los departamentos, en el
sentido de no necesitar a un actor externo para que suceda.
B. RESULTADOS Y LOGROS DEL PROYECTO DNP Y TBA-GA
Durante la implementación del proyecto entre el DNP y TBA-GA se alcanzaron
varios resultados en integración regional. Entre ellos se destacan:
1. La priorización de proyectos de alto impacto regional por
todas las regiones del país
Durante el proyecto de DNP y TBA-GA, a través de los talleres de priorización
que se llevaron a cabo en Bogotá en octubre y noviembre del 2013, se logró
que los Secretarios de planeación discutieran sus intereses compartidos
y los esfuerzos que pueden adelantar de manera conjunta. En muchas de
las regiones, el ejercicio representó la primera vez que los departamentos
discutían con una visión de región. En otras regiones, el ejercicio ha servido
como dinamizador de otras iniciativas como la Alianza Regional del Sur de
Colombia para la Competitividad y la Paz que reúne a los departamentos del
Valle del Cauca, Tolima, Meta, Cauca, Huila, Nariño, Putumayo, Caquetá y
Amazonas. De igual manera, los proyectos priorizados han servido como base
para la región Pacífico en el desarrollo del Plan Paz-cífico que busca dinamizar
el desarrollo postconflicto de los cuatros departamentos de la región.
CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES 207
2. La utilización de una metodología sistemática y objetiva
para priorizar proyectos en la región Pacifico
El Plan Paz-cífico en los departamentos del Chocó, Valle del Cauca, Cauca
y Nariño, que identifica proyectos en seis dimensiones: social, ambiental,
cultural, económica, infraestructura e institucional. Para cada una de estas
dimensiones se está utilizando la metodología de priorización sugerida por
TBA-GA para identificar proyectos de alto impacto y que representen victorias
tempranas, de manera a dinamizar la implementación del Plan y generar
apoyo por parte de la población. Los proyectos priorizados son aquellos que
generan mayores beneficios para las poblaciones de los cuatro departamentos.
El Centro Nacional de Productividad ha resaltado la importancia de los
ejercicios hechos con el DNP y TBA-GA como insumo para el desarrollo del
Plan Paz-cífico.
3. La selección de un proyecto de interés común entre los
Gobernadores de la región Centro Sur
El mayor logro del proyecto entre el DNP y TBA-GA es la identificación de un
proyecto de alto impacto en la región Centro Sur. Los gobernadores de los
cinco departamentos – Tolima, Huila, Putumayo, Caquetá y Amazonas –
estuvieron de acuerdo en desarrollar un Plan Estratégico de Desarrollo
Turístico, reconociendo el turismo como un posible motor de desarrollo para
los cinco departamentos.
La selección del proyecto surgió como resultado del trabajo con junto del
DNP y TBA-GA en visitar las regiones e identificar intereses comunes de los
departamentos. Adicionalmente, los Gobernadores tomaron el liderazgo
para impulsar el proyecto entre ellos y en sus gobernaciones. La socialización
del proyecto durante un taller de lanzamiento en Ibagué en mayo de 2014
representó el primer paso en involucrar a miembros de la sociedad civil, del
sector privado y del gobierno nacional en este esfuerzo de los departamentos.
C. SÍNTESIS DE LECCIONES APRENDIDAS
El proyecto del DNP y TBA-GA generó diversos aprendizajes que se han
resaltado en este documento. Los principales aprendizajes están resumidos en
el Figura 43.
208 CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES
Figura 43: Aprendizajes generados del proyecto DNP y TBA-GA
Contar con las capacidades necesarias para la estructuración (ya sea
capacidades internas o contratadas externamente)
Identificar fuentes complementarias de financiación para proyectos
seleccionados
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
D. RECOMENDACIONES FINALES
Las principales recomendaciones que surgen de la experiencia del proyecto del
DNP y TBA-GA pueden ser divididas en tres categorías:
1. Recomendaciones para el Sistema General de Regalías
2. Recomendaciones para el Departamento Nacional de Planeación
3. Recomendaciones transversales
Las recomendaciones nacen del análisis y la experiencia de TBA-GA durante el
proyecto, y se basan sobre la extensa experiencia de TBA-GA en reformas del
sector público.
1. Recomendaciones para el Sistema General de Regalías
Como se explica al inicio de este documento, el proceso de concertación
regional se lleva cabo por que se identifica una falta de incentivos para que
los departamentos trabajen de manera conjunta por su propia voluntad. Por
lo tanto se busca identificar incentivos para generar consenso regional en el
desarrollo de proyectos y de un modelo de institucionalidad regional.
Tener una metodología definida para la priorización que responde a
las condiciones locales (ej. Nivel de alineamiento de los Gobernadores)
Respetar dinámicas y tiempos de los departamentos para la selección
de proyectos
Priorización
y selección
Priorizar los actores con los que se lleva a cabo la validación, tanto
a nivel central como a nivel local
Aprovechar validación a nivel local para presentar preliminarmente
proceso de concertación regional y su objetivo
Validación
Desarrollar un plan de trabajo claro para el proceso de concertación regional
Llevar a cabo una lectura honesta y completa del ecosistema de infl
Identifi actores clave de la región con conocimiento local
Incluir visión regional y no únicamente la del gobierno nacional
Preparación
y diagnóstico
Generar una relación de trabajo y confianza con los departamentos
en todos las etapas del proceso
Tener en cuenta las dinámicas de las regiones; presionar cuando es
necesario, dar tiempo y espacio cuando requerido por departamentos
Generales
Estructuración
CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES 209
Figura 44: Recomendaciones para el Sistema General de Regalías
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Destinar recursos exclusivamente para proyectos de alto impacto regional
El SGR tiene como objetivo generar ‘integración regional.’45 Sin embargo,
el Fondo de Desarrollo Regional puede ser utilizado para proyectos de nivel
municipal y de nivel departamental, por lo tanto, los departamentos no
ven la necesidad de asociarse para presentar proyectos de alto impacto y de
mayor escala. Una de las posibles soluciones para generar este incentivo es
destinar recursos específicos para financiar proyectos presentados por dos
o más departamentos. De esta manera, los departamentos verían como una
necesidad discutir e identificar proyectos de interés común para presentar
para aprobación y financiación por estos fondos. Estos fondos podrían
provenir de recursos de regalías, dependiendo de la factibilidad legal, o algún
otro fondo del gobierno nacional.
Desarrollar criterios objetivos para la priorización y aprobación de
proyectos en OCAD
El SGR representa un importante avance en la distribución equitativa de los
recursos de regalías, sin embargo, el sistema tiene la característica en este
momento de tener un énfasis en comprometer recursos. Este objetivo puede
minimizar la importancia de la calidad de los proyectos con un enfoque en
la cantidad y valor de proyectos aprobados. Una posible manera de mitigar
este efecto sería desarrollar criterios objetivos y claros para la aprobación
de proyectos, de esta manera se requeriría que los proyectos presentados
sean justificados por este análisis de acuerdo a los criterios establecidos. La
cantidad de criterios establecidos en la Ley 153046 es extensa y por lo tanto
limita su operatividad. Los criterios utilizados deberían ser más enfocados y
más limitados en su cantidad.
Los criterios que se desarrollen pueden ser sugeridos a las regiones a
través de los órganos internos del sistema (ej. Comisión Rectora). Los criterios
pueden ser comunes para todas las regiones de manera a medir y evaluar a
todos los entes de manera equitativa. O se puede desarrollar un set de criterios
del cual las regiones pueden elegir de acuerdo a sus necesidades. Este segundo
método tiene la ventaja de permitir que las regiones con características y
45 De acuerdo al Artículo 2 de la Ley 1530 de mayo del 2012.
46 De acuerdo al Artículo 27 de la Ley 1530 de mayo del 2012.
1 Destinar recursos exclusivamente para proyectos de alto
impacto regional
Sistema General de Regalías
2 Desarrollar criterios objetivos para la priorización y aprobación
de proyectos en OCAD
3 Identificar herramientas financieras complementarias para la
cofinanciación de proyectos de regalías
4 Analizar posibles desincentivos en método de asignación
de recursos del SGR
210 CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES
prioridades diferentes apliquen los criterios más relevantes a ellos. Cualquiera
de los métodos introduciría mayor rigor en la selección de proyectos.
Identificar herramientas financieras complementarias para la
cofinanciación de proyectos de regalías
Una limitante en el uso de recursos de regalías ha sido el bajo apalancamiento
de recursos complementarios de otras fuentes. Para aumentar la eficiencia del
uso de los recursos se debería facilitar la participación del sector privado en la
financiación de proyectos. La participación de la banca privada y de fondos de
pensión a través de diferentes modelos de financiación representaría un paso
importante en la utilización de manera más eficiente de recursos.
Analizar posibles desincentivos en método de asignación de recursos del
SGR
Un elemento estructural del SGR que puede representar un obstáculo
es la asignación de recursos de acuerdo a niveles de necesidades básicas
insatisfechas (NBI).47 Este criterio de asignación puede crear un desincentivo
al desarrollo, ya que el mejoramiento de las condiciones sociales del ente
territorial llevaría a la reducción de recursos asignados. Este es un elemento
que a futuro debe considerarse para determinar si realmente se está
generando el desincentivo mencionado y por lo tanto evaluar si se deben
ajustar los criterios de asignación.
2. Recomendaciones para el Departamento Nacional de
Planeación
Durante el proyecto del DNP y TBA-GA se trabajó con las seis regiones
de regalías del país, en este proceso sobresalió la heterogeneidad de
capacidades de los departamentos para procesos como la formulación y la
estructuración de proyectos, pero también para la identificación y priorización,
particularmente para proyectos de alto impacto que requieren colaboración
con otros departamentos.
Figura 45: Recomendaciones para el Departamento Nacional de Planeación
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
47 De acuerdo al Artículo 33 de la Ley 1530 de mayo del 2012.
1 Desarrollar un banco de buenas prácticas
2 Departamento Nacional de Planeación
Desarrollar una estrategia para formalizar y fortalecer la Red
de Estructuradores privados
3 Desarrollar la función de pensamiento estratégico del SGR
4 No sobreestimar la influencia y control que ejercen las
instituciones del gobierno nacional sobre los departamentos
CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES 211
Desarrollar un banco de buenas prácticas
Para apoyar la transferencia de conocimiento entre los departamentos, y al
mismo tiempo generar más intercambios y confianza entre los mismos, el DNP
puede crear un banco de buenas prácticas48 donde se resalten casos tales como
el del CNP,49 de la región Centro Sur,50 y otros que demuestran tanto esfuerzos
en asociatividad como en la identificación de proyectos mejor alineados con
las necesidades de los departamentos.
De igual manera, el banco de buenas prácticas puede crear un espacio
donde los departamentos intercambien información respecto a las otras
etapas del proceso descrito en este documento. Es decir, se pueden compartir
buenas prácticas en la identificación de proyectos, en la priorización, en la
selección, en la estructuración y en la implementación de dichos proyectos.
Desarrollar una estrategia para formalizar y fortalecer la Red de
Estructuradores privados
Una de las iniciativas de mayor valor agregado identificada durante el
proyecto del DNP y TBA-GA fue la Red de Estructuradores, la cual permite que
actores del sector privado apoyen a entes territoriales en la estructuración de
proyectos. Sin embargo, la Red aún no opera de manera institucionalizada y
los entes territoriales no están informados de como apoyarse en este recurso;
y así mismo, las empresas que conforman la Red de Estructuradores no tienen
manera de informarse sobre los proyectos que pueden apoyar.
La Red de Estructuradores debería ser formalizada, a través de un plan
de comunicaciones para dar a conocer sus capacidades, sus integrantes y su
funcionamiento. Además, se debería desarrollar un plan de implementación
de la red con metas establecidas y responsables para los diferentes
componentes. Este plan debería buscar tornar la red operativa a través
de un modelo de gestión donde exista un responsable a quien puedan
contactar los entes territoriales para identificar potenciales aliados de la Red
en la estructuración. Un esfuerzo en fortalecer la Red de Estructuradores
representaría un paso importante en apoyar a las regiones con menores
capacidades.
Desarrollar la función de pensamiento estratégico del SGR
En el manejo del Sistema General de Regalías, se ha fortalecido de manera
importante las capacidades del DNP, a través de los diferentes grupos que
apoyan el sistema, tanto en los aspectos de control como en el apoyo a
las regiones. Sin embargo, la función de pensamiento estratégico que se
encuentra en otras direcciones del DNP no se ha creado para el SGR.
El SGR cuenta con grupos que apoyan en las funciones operativas, mas
no hay encargados de pensar en cuál es la visión a largo plazo del sistema, o
el objetivo se quiere alcanzar a través de los recursos de regalías. Las regalías
48 Ver documento de Reporte de Monitoreo y Evaluación, capítulo 4 ‘Gestión de
conocimiento’.
49 Ver caso del Centro Nacional de Productividad: página 62.
50 Ver proceso de priorización y selección región Centro-Sur: página 63.
212 CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES
provienen de recursos no renovables, por lo tanto hay una necesidad de invertir
en proyectos que generaran beneficios futuros, más allá de la vida de las
regalías. Se debería crear un grupo con la función de pensamiento estratégico
del SGR, para mantener una visión de largo plazo que permee a los demás
grupos trabajando en el SGR.
Figura 46: Potenciales ejemplos de grupos de visión estratégica del SGR
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
El Figura 46 identifica posibles modelos para generar una visión estratégica
en el SGR. Los modelos 1 y 2 son similares, en el sentido que se parte por un
grupo dentro del DNP que estudia de manera técnica la visión y los objetivos
que debe tener el SGR, basado en insumos recogidos de funcionarios con
contacto con los entes territoriales y en experiencias internacionales que
puedan representar mejores prácticas. Este grupo presenta sus estudios y
análisis a un Comité Estratégico.
• En el ejemplo 1, el Comité Estratégico está compuesto por Ministros
de Hacienda, Minas y Comercio, Industria y Turismo, y el Director
del Departamento Nacional de Planeación. El Comité considera las
recomendaciones del equipo de análisis y estrategia del SGR para tomar
decisiones de cambios, prioridades o lineamientos para desarrollar la
visión de largo plazo y los objetivos del SGR (ej.: enfoque en proyectos de
alto impacto regional para tener mayor impacto en el desarrollo regional).
El DNP luego torna operativas las recomendaciones.
• En el ejemplo 2, el Comité Estratégico está compuesto por representantes el
Director del Departamento Nacional de Planeación, los Ministros de Minas
CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES 213
y Hacienda y dos presidentes de OCAD. La ventaja de un modelo como este
es que refleja la visión regional y por lo tanto mitiga el sesgo del gobierno
nacional. El Comité considera las recomendaciones del equipo de análisis
y estrategia del SGR para que luego el DNP implemente y vuelva operativas
las recomendaciones.
• El ejemplo 3 consiste de un Comité puramente regional. En este modelo los
Gobernadores se reúnen con representantes del Departamento Nacional
de Planeación y su Director para desarrollar la visión estratégica del SGR.
Las recomendaciones desarrolladas son presentadas a la Comisión Rectora
para luego ser implementadas por el DNP.
No sobreestimar la influencia y el control que ejercen las instituciones del
gobierno nacional sobre los departamentos
Finalmente, una lección aprendida que surge del proyecto del DNP y TBA-GA
es no sobreestimar el poder de las instituciones nacionales. La reforma de
regalías representa un paso hacia la descentralización fiscal, por lo tanto es
una herramienta de desarrollo que se está otorgando a los departamentos.
Por lo tanto, instituciones nacionales deben reconocer las limitaciones de su
poder sobre el uso de estos recursos. Igualmente, la institución liderando el
proceso de concertación regional debe ser auto-critica en determinar el nivel
de influencia que puede tener en las regiones y de esta manera apalancarse de
otras instituciones que puedan tener mayor influencia y sirvan de apoyo.
3. Recomendaciones transversales
Del trabajo desarrollado entre el DNP y TBA-GA se desprenden también
recomendaciones que se aplican a diferentes actores del proceso y por lo tanto
son transversales.
Figura 47: Recomendaciones transversales
Continuar promoviendo de manera sistemática los esquemas 1
asociativos
Transversales 2 Formalizar el proceso de concertación regional entre departa- mentos para la coordinación de esfuerzos de desarrollo
3 Desarrollar confianza departamento-departamento y departa-
mento-nivel central
Fuente: Análisis TBA-GA, 2014
Continuar promoviendo de manera sistemática los esquemas asociativos
Los esfuerzos en promover la asociatividad en Colombia han logrado avances
importantes en los últimos años. El Fondo de Desarrollo Regional del SGR
es un paso importante ya que crea un fondo con recursos con el objetivo
214 CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES
de promover la integración regional.51 Adicionalmente, la Ley Orgánica de
Desarrollo Territorial (LOOT) crea figuras asociativas bajo las cuales los
departamentos pueden unirse para coordinar sus esfuerzos de desarrollo. Se
debe resaltar también la apertura que deja la LOOT para nuevos esquemas
asociativos que puedan ser presentados, fomentando de esta forma la
innovación en la asociatividad. El proceso de concertación regional para lograr
consenso sobre proyectos de alto impacto regional también ha creado impulso
para que los departamentos empiecen a discutir sobre intereses comunes. Los
resultados de estos tres esfuerzos ya se han empezado a ver, particularmente
en la región Pacifico donde se está desarrollando un plan de desarrollo
regional entre los cuatro departamentos,52 en la región Centro Sur donde
se logró consenso sobre el desarrollo de un Plan Estratégico de Desarrollo
Turístico53 y en Boyacá y Casanare donde se ha firmado un Acuerdo de
Voluntades para el trabajo conjunto.54 Los esfuerzos del gobierno nacional en
promover la asociatividad regional deberían continuar de manera sistemática
para seguir generando impactos importantes en las regiones del país.
Así mismo, se pueden considerar nuevas herramientas para fomentar la
asociatividad y el desarrollo coordinado de las regiones, como por ejemplo
los Contratos Plan regionales. El Contrato Plan regional es un mecanismo
que se ha utilizado en Francia como beneficios importantes en términos de
desarrollo. Los Contratos Plan son una herramienta que podrían adaptarse
para hacerse a nivel regional y no únicamente a nivel departamental. De
esta manera se podría canalizar los recursos de regalías, de otros fondos
nacionales, departamentales e internacionales y asociaciones público-privadas
para desarrollar proyectos estratégicos de gran escala.
Formalizar el proceso de concertación regional entre departamentos para
la coordinación de esfuerzos de desarrollo
El proceso de consenso regional para la identificación de proyectos de alto
impacto regional podría ser formalizado, tanto a nivel departamental como
a nivel de instituciones del gobierno nacional. Por un lado, el gobierno
nacional puede continuar con el esfuerzo de aproximación a departamentos
y de generar consenso entre los mismo. Como se demostró durante el
proyecto del DNP y TBA-GA, este ejercicio genera beneficios evidentes, tanto
en términos de proyectos como en la generación una dinámica de discusión a
nivel regional que no se ha dado hasta el momento.
A nivel departamental, el proceso debería ser internalizado por las
gobernaciones. El proceso presentado en este documento introduce ciertas
herramientas que buscan alinear los proyectos con intereses compartidos de
los departamentos y con las necesidades de la región. Al internalizar el proceso
51 De acuerdo al Artículo 33 de la Ley 1530 de mayo del 2012.
52 Ver apartados de región Pacífico y Centro Nacional de Productividad: páginas 28, 62
y 88.
53 Ver ejemplo de Plan Estratégico de Desarrollo Turístico: página 75.
54 Acuerdo de Voluntades firmado en junio, 2014.
CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES 215
de identificación, validación, priorización y selección los departamentos
generaran una dinámica que requiere mayor discusión y análisis y por lo tanto
aumenta la probabilidad que los proyectos presentados en OCAD están mejor
alineados con las brechas o las fortalezas de la región.
Desarrollar confianza departamento-departamento y departamento-nivel
central
Finalmente, una recomendación que es de utilidad tanto para el gobierno
nacional como para los departamentos es de continuar trabajando en
esfuerzos colaborativos que aumentan la confianza entre los diferentes
actores. Los departamentos pueden compartir información tanto de
mejores prácticas55 como otros aspectos de importancia como por ejemplo
la disponibilidad de expertos en temas o sectores específicos. Esto llevará a
que el trabajo entre departamentos sea más fluido y el trabajo con el gobierno
nacional no padezca de la percepción de interferencia en asuntos de autoridad
departamental.
Conclusión
Los esfuerzos del gobierno nacional en generar coordinación regional han
alcanzado resultados transformadores para Colombia. La reforma del 2012
que creó el Sistema General de Regalías, la aprobación de la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial del 2011 y el proyecto con TBA-GA para generar
consenso regional representan pasos importantes en promover los esquemas
asociativos. Estas iniciativas y el apoyo a las regiones deben continuar de
manera sistemática para profundizar la coordinación e impacto en el país.
El apoyo a los departamentos por parte del gobierno nacional representa una
oportunidad clave para desarrollar mayor confianza nación-región y por lo
tanto generar una dinámica más colaborativa en el desarrollo sostenible
del país.
Para Colombia, en el contexto de un país en desarrollo post-conflicto,
el protagonismo de las regiones es de gran importancia, por lo tanto esfuerzos
del gobierno nacional para promover el desarrollo inclusivo constituyen
mecanismos transformadores y que permitirán la reducción de inequidades
y el despegue del crecimiento en los departamentos.
55 Ver Banco de Buenas Practicas: página 94.
ANNEX 216
Ficha Regional: Centro-Sur
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Anexo EJEMPLO FICHA REGIONAL - CARIBE
Aprobaclon de proyectos de Clencla.tecnolog a e lnnovaclon por departamento ($ miles de millones)
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$10,7
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La region tiene fortalezas enlos sectores de mineria y actividades de
servlcios sociales.Para 2011el PIB de la region fue de $31.887 mil
mlllones
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ANNEX 217
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La region Centro.Sur se encuentra por debajo de 13 media nacional en algunos de los lndlcadores sociales
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