Srbija je povećala

stepen

pripremljenosti u

oblastima kao što su

poljoprivreda,

transport, životna

sredina i carinska

unija. S druge

strane, nije ostvarila

napredak u pet

poglavlja: pravo

poslovnog

nastanjivanja;

sloboda kretanja

kapitala; pravo

intelektualne

svojine; zaštita

konkurencije; i

bezbednost hrane.

Dok je Srbija

pohvaljena za

ekonomske rezultate,

napore u

modernizaciji javne

uprave i

konstruktivnu

saradnju u regionu i

u odnosu s Prištinom,

Izveštaj je znatno

kritičniji za političke

kriterijume: reformu

pravosuđa, borbu

protiv korupcije i

organizovanog

kriminala i slobodu

izražavanja.

Kao i prethodnih jeseni, Evropska komisija je i ovog puta držala stručnu javnost u

državama Zapadnog Balkana u iščekivanju svojih ocena usklađenosti i napretka u procesu

pristupanja EU. Zaključno s novoobjavljenim paketom izveštaja, Komisija menja kalendar

izveštavanja te se naredni očekuje tek na proleće 2018. godine, što je objašnjeno

potrebom usklađivanja sa kalendarom Programa za ekonomsku reformu (ERP) koje

donose države kandidatkinje. U ovom izdanju Pogleda analiziramo posledice novog načina

izveštavanja Komisije, metodološke novine koje je uvela i komentarišemo glavne nalaze

ovogodišnjeg Izveštaja za Srbiju.

I. Opšti ton Izveštaja za Srbiju: pozitivno-neutralan

Srbija je pohvaljena za postignute ekonomske rezultate, napore učinjene radi

modernizacije javne uprave, kao i za konstruktivnu saradnju na regionalnom nivou i

posvećenost normalizaciji odnosa s Prištinom. Uprkos opštem pozitivnom tonu u oblasti

reforme javne uprave, detaljna analiza pokazuje da postoje ozbiljni nerešeni problemi,

naročito u pogledu politizacije službeničkog sistema, ali ove kritike ostaju u drugom planu.

S druge strane, u oblasti vladavine prava, ton Komisije je znatno kritičniji. U Izveštaju se

navodi da nije došlo do značajnijeg napretka u oblastima funkcionisanja sistema pravosuđa,

borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, kao i osnovnih prava. Posebno se ističe

da u prethodnoj godini nije napravljen pomak u pogledu ostvarivanja prava na slobodno

izražavanje i borbe protiv korupcije.1 Međutim, posebno je pohvaljeno usvajanje Akcionih

planova za poglavlja 23 i 24, i od njihovog sprovođenja zavisi da li će tokom naredne godine

biti napretka u ovim pitanjima.

Kada je reč o pregovaračkim poglavljima, Srbija je nastavila da se usklađuje s pravnom

tekovinom EU, te je u odnosu na prethodnu godinu povećala stepen pripremljenosti u

značajnim oblastima kao što su poljoprivreda, transport, životna sredina i carinska unija.

Ipak, Komisija istovremeno ocenjuje da Srbija nije ostvarila nikakav napredak u prethodnoj

godini u pet pregovaračkih poglavlja, koja obuhvataju: pravo poslovnog nastanjivanja;

slobodu kretanja kapitala; pravo intelektualne svojine; zaštitu konkurencije; i bezbednost

hrane. U pogledu preostalih pregovaračkih poglavlja, nije došlo do promena kada su u

pitanju ocene pripremljenosti i ostvarenog napretka – za većinu poglavlja, Srbija je

„umereno spremna“ i ostvaruje „određeni napredak“. Prevedeno sa jezika metodologije

koju koristi Komisija u ocenjivanju država kandidatkinja, može se konstatovati da je Srbija

dobila srednju ocenu za nivo spremnosti da preuzme obaveze iz članstva, kao i za ostvaren

stepen napretka u odnosu na prethodnu godinu.

__________________________________________________________

1 Izveštaj o Srbiji za 2016. godinu, str. 4-23, dostupan na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/

key_documents/2016/20161109_report_serbia.pdf

Osvrt na glavne nalaze iz 2016. i efekte izveštavanja

(Ne)kritičan ton Evropske komisije

1

CEP pogled Milena Lazarević, Sena Marić Novembar 2016.

Komesar Han

fenomen izbegličke

krize vidi kao

pokazatelj da je u

strateškom interesu

EU da se dodatno

ojačaju odnosi sa

Zapadnim

Balkanom i

„stabilizuje region“.

Nalazi Izveštaja

Komisije o stanju u

državama

kandidatkinjama su

u prethodnih 11

godina bili značajno

sredstvo za

organizacije

civilnog društva,

medije i stručnu

javnost da pozivaju

vlasti na odgovorno

ponašanje.

„Izbeglič ka kriza“ u kontekstu pristupanja Srbije EU Srbija je u više navrata pohvaljena i zbog ophođenja prema pitanju masovnog priliva izbeglica i

migranata. Na osnovu obraćanja medijima komesara Hana povodom objavljivanja Izveštaja,

zaključuje se da će EU od Srbije i regiona očekivati da i u budućnosti sarađuju sa EU po ovom

pitanju. Komesar Han je naglasio da migrantska kriza nije završena time što je formalno zatvorena

takozvana zapadnobalkanska ruta, da je potrebno dodatno finansijski osnažiti države Zapadnog

Balkana da poboljšaju uslove prijema velikog broja izbeglica, ali i da ovaj region ne treba se

pretvori u izbeglički „parking“. Ovakva višeslojna i višesmislena izjava odražava hroničan

nedostatak sloge i solidarnosti unutar Unije povodom priliva migranata i izbeglica, i nažalost

ostavlja otvoreno pitanje o očekivanoj ulozi EU, a time i Srbije u tom pogledu. Ona ukazuje i na

stepen nepoverenja EU u održivost sporazuma sa Turskom u svetlu političkih dešavanja u toj

zemlji, na šta ukazuju i izjave komesara Hana da Turska treba da se izjasni šta zapravo želi.

Fenomen „izbegličke krize“ on vidi kao pokazatelj da je u strateškom interesu EU da se dodatno

ojačaju odnosi sa Zapadnim Balkanom i „stabilizuje region“.

II. Značaj Izveštaja kao sredstva za pritisak U prethodnih 11 godina, Izveštaji o napretku za države Zapadnog Balkana, koje je Komisija

objavljivala jednom godišnje, pokazali su se kao značajno sredstvo pritiska vlasti ovih država da

ostvaruju rezultate. U nedostatku drugih dokumenata i mehanizama koji pokazuju stepen

ostvarenosti planiranih politika vlade (poput izveštaja o radu Vlade, izveštaja o realizaciji strategija

i akcionih planova i sl.), organizacije civilnog društva, mediji i stručna javnost su nalaze Izveštaja o

napretku koristili kao snažan argument za pozivanje vlasti na odgovorno ponašanje. Zapravo, za

mnoge oblasti (politike) koje godišnji izveštaji obrađuju, oni predstavljaju najkredibilniji, ako ne i

jedini izvor podataka o trenutnom stanju u datoj oblasti.

Unapređeni mehanizmi prač enja napretka radi odrz ivosti rezultata Opšte je poznato da EU u pristupu prema proširenju na države Zapadnog Balkana insistira na

održivosti ostvarenih rezultata i reformi, koja se dokazuje sposobnošću države da u praksi

uspešno primeni zakonodavstvo koje je prethodno usklađeno sa EU, i to dokazuje kroz uspešne

slučajeve primene (tzv. track record). Kako stoji u Pregovaračkom okviru za pregovore Srbije i EU,

„... od Srbije će se zahtevati da iskaže svoju poziciju u odnosu na acquis i da izveštava o napretku,

uključujući i kroz dostavljanje pouzdanih i uporedivih statističkih podataka o sprovođenju zahtevanih

reformi. Valjani prenos i primena pravne tekovine EU će odrediti dinamiku pregovaranja“.

Tabela 1: Ocena spremnosti preuzimanja obaveza iz članstva prema Izveštaju iz 2016.

Srednja ocena: 2,93/5

Tabela 2: Ocena ostvarenog napretka u odnosu na prethodnu godinu prema Izveštaju iz 2016.

Srednja ocena: 2,96/5

CEP POGLED 2

Ocena Pregovaračka poglavlja Ukupan broj poglavlja

Rana faza spremnosti za članstvo (1) 33 1

Određen stepen spremnosti (2) 8,11, 23, 24, 27 5

Umerena spremnost (3) 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17,

18, 19, 20, 21, 22, 28, 30, 31, 32 22

Dobar nivo spremnosti (4) 6, 7, 25, 26, 29 5

Veoma napredna faza (5) / 0

Ocena Pregovaračka poglavlja Ukupan broj poglavlja

Nazadovanje (1) / 0

Nema napretka (2) 3, 4, 7, 8, 12 5

Određeni napredak (3) 1, 2, 5, 6, 9, 10, 11, 13, 15, 16, 19, 20, 21,

22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 32, 33

24

Dobar napredak (4) 14, 17, 18, 29 4

Veoma dobar napredak (5) / 0

Komisija je 2015.

unapredila način

izveštavanja,

uvođenjem

preciznijeg i

rigoroznijeg

praćenja rezultata u

oblastima koje je EU

okarakterisala kao

„fundamentalne“.

Međutim, novi način

i kalendar

izveštavanja

otvaraju rizik za

dalje produbljivanje

jaza među

kandidatima u

različitim fazama

integracije u EU. To

dovodi u pitanje

mogućnost da se

njihovi rezultati

učine međusobno

uporedivim.

Drugim rečima, od država kandidatkinja se zahteva da znatno unaprede svoje kapacitete za izveštavanje o ostvarenim

rezultatima, odnosno prikupljanje i obradu podataka. Shodno tome, Komisija je 2015. godine unapredila način izveštavanja,

uvođenjem preciznijeg i rigoroznijeg praćenja ostvarenih rezultata u oblastima koje je EU okarakterisala kao „fundamentalne“, a

to su: vladavina prava i osnovna prava (funkcionisanje pravosuđa, korupcija, organizovani kriminal, sloboda izražavanja – na neki

način unapređeni politički kriterijumi iz Kopenhagena); ekonomsko upravljanje; reforma javne uprave; kao i tri pregovaračka

poglavlja koja se tiču statistike, javnih nabavki i finansijske kontrole i koja su usko povezana sa tri navedena „stuba“.3 Lista

oblasti koje se smatraju fundamentalnim i na koje će se primeniti nova metodologija je proširena 2016. godine na oblasti u vezi

sa ekonomskim razvojem (slobodno kretanje robe, konkurencija, transport, energetska politika), zatim na politike poglavlja 24 u

vezi sa migracijama, kontrolom granica, azilom i borbom protiv terorizma, kao i na životnu sredinu i borbu protiv klimatskih

promena.4 Prioritizacijom svih ovih pitanja u ranoj fazi pregovaračkog procesa i detaljnijim praćenjem ostvarenih rezultata, EU

nastoji da pruži dovoljno vremena državama kandidatkinjama5 da obezbede održivost sprovedenih reformi. Imajući u vidu da

podaci tj. izvori verifikacije o ostvarenim rezultatima nedostaju državama kandidatkinjama, Komisija je najavila veći angažman u

pogledu pružanja tehničke pomoći radi unapređenja kapaciteta država da sprovode poslove prikupljanja i obrade podataka.

Prepoznavanje problema dostupnosti, pouzdanosti i verodostojnosti podataka u Srbiji i državama Zapadnog Balkana, kao i

insistiranje na unapređenju načina i kvaliteta izveštavanja, predstavlja pohvalnu praksu u novom pristupu Komisije i EU. S tim u

vezi, Komisija u ovogodišnjem Izveštaju ističe da od Srbije očekuje da ojača kapacitete uprave koji bi doveli do inkluzivnog i

činjenično-zasnovanog razvoja politika i zakonskih akata, odnosno da obezbedi da rokovi za donošenje propisa budu takvi da

ostavljaju dovoljno vremena za javnu raspravu i kvalitetnu analizu efekata propisa.6 Ovo je još jedan pokazatelj da je Komisija

krenula da uči na svojim iskustvima, jer se upravo dešavalo da se veliki zahtevi usklađivanja sa zakonodavstvom EU koristili kao

izgovor za donošenje zakona po hitnoj proceduri. U novim okolnostima, izveštaji Komisije bi trebalo da budu još objektivniji,

budući da će biti razvijani na kvalitetnijoj činjeničnoj osnovi, dok će civilno društvo i zainteresovana javnost moći da se

informišu o javnim politikama putem više različitih izvora.

Efekat novog nač ina izves tavanja na postoječ i jaz između drz ava kandidatkinja Za države kandidatkinje koje su u procesu pristupanja, izveštaji o napretku (koji su 2015. godine preimenovani u „izveštaji o

državama“) samo su jedan u nizu dokumenata na raspolaganju zainteresovane javnosti, koji mogu detaljnije informacije da

pronađu u izveštajima sa skrininga za pojedinačna pregovaračka poglavlja; akcionim planovima koje država kandidatkinja izrađuje

radi otvaranja određenih pregovaračkih poglavlja; pregovaračkim pozicijama; izveštajima o sprovođenju akcionih planova;

nezavisnim izveštajima nevladinih organizacija koje prate pregovarački proces; itd.

U tom svetlu, najavljena izmena učestalosti izveštavanja Komisije, prema kojoj će sledeći izveštaji

o državama kandidatkinjama biti objavljeni tek u prvoj polovini 2018. godine, ne bi trebalo da se

negativno odrazi nedostatkom pritiska na one države koje su u procesu pristupanja. Kritička

oštrica u državama koje pregovaraju o članstvu u EU, poput Srbije i Crne Gore, prisutna je po

automatizmu, kroz stalnu interakciju između Komisije i nadležnih institucija u Srbiji, često

objavljivanje dokumenata obe strane u funkciji monitoringa koje zahteva pregovarački proces, kao

i kroz rad organizacija civilnog društva koje prate ovaj proces i pružaju svoj stručan doprinos.

Samo za poglavlja 23 i 24, države u procesu pristupanja imaju obavezu izveštavanja o realizaciji

akcionih planova dva puta godišnje. Evropska komisija će pored redovnih polugodišnjih izveštaja o

ovim poglavljima, i sastanaka Pododbora za pravdu, slobodu, bezbednost (u kontekstu

sprovođenja SSP), dodatno, a između ovog i narednog Izveštaja, imati i obavezu izrade posebnog

dokumenta (non-paper) i tako objavljivati svoje nalaze o stanju u ovim poglavljima.

Međutim, pitanje je koliko je novi pristup u izveštavanju pogodan za ostale zemlje regiona, koje se

nalaze u ranijim fazama integracije u EU (Kosovo* i Bosna i Hercegovina) ili koje još nisu započele

pregovore o pristupanju (Makedonija i Albanija). U nedostatku intenzivnijeg angažovanja EU

prema ovim državama, postoji rizik još većeg produbljivanja jaza u evrointegracijama, koji je

trenutno prisutan između Srbije i Crne Gore sa jedne strane, i ostalih zemalja u regionu. Zapravo,

iza izmenjene metodologije izveštavanja iz 2015. krije se ideja da se jedinstvenim imenovanjem

stepena napretka i pripremljenosti u odnosu na acquis7 postigne uporedivost među svim državama

kandidatkinjama za članstvo, koja bi dovela do zdravog takmičarskog duha među njima (peer

pressure).8 U okolnostima sve veće faktičke neuporedivosti među njima, s jedne strane, a sve

manje najavljenog „materijala“ koji bi omogućio poređenje, s druge strane, preostaje da se osmisle

nova rešenja koja bi dovela do realizacije ove veoma pohvalne i korisne ideje.

3 CEP POGLED

__________________________________________________________

3 EU Enlargement Strategy 2015, str. 31, dostupna na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/

key_documents/2015/20151110_strategy_paper_en.pdf 4 2016 Communication on EU Enlargement Policy, str. 8. 5 Pod državama kandidatima podrazumevamo i one koje su formalno potencijalni kandidati za članstvo,

dakle i Bosnu i Hercegovinu i Kosovo*, pored Srbije, Crne Gore, Makedonije i Albanije. Turska kao država

kandidat je isključena iz ove analize. 6 Izveštaj za Srbiju 2016, str. 10. 7 Pet izraza koje izveštaji uniformno upotrebljavaju kako bi označili nivo pripremljenosti su: rana faza;

određeni nivo pripremljenosti; umereno spremna; dobar nivo pripremljenosti; napredna. Izrazi koji označavaju nivo napretka su: nazadovanje (izraz prvi put uveden u odnosu na prethodne godine); bez

napretka; određeni napredak; dobar napredak; vrlo dobar napredak. 8 Enlargement Strategy 2015, op.cit., str. 4.

Centar za evropske politike - CEP - je nezavisna, nevladina, neprofitna think-tank organizacija koju je osnovala grupa stručnjaka u oblasti

evropskog prava, ekonomije i javne uprave, sa zajedničkim ciljem da doprinesu unapređenju okruženja za kreiranje javnih politika u Srbiji, tako

što će ga učiniti transparentnijim i inkluzivnijim, zasnovanim na činjenicama i suštinski orijentisanim ka EU. Temeljno razumevanje javnih

politika Evropske unije i procesa pristupanja, kao i načina rada javne uprave u Srbiji, uz jak društveni kapital čine CEP organizacijom

sposobnom ne samo da sprovodi istraživanja visokog kvaliteta, već i da dospe do donosilaca odluka i ostvari osetan uticaj.

Delatnost CEP-a je danas organizovana u četiri programska područja: 1) Dobra vladavina, sa snažnim fokusom na horizontalnom kreiranju

politika i koordinaciji; 2) Unutrašnje tržište i konkurentnost; 3) Regionalna politika, mreže i energetika; 4) Europe&us. Za više informacija.

posetite sajt www.europeanpolicy.org.

CEP POGLED 4

www.facebook.com/EuropeanPolicyCentre

@CEPBelgrade

EuropeanPolicyCentre

linkd.in/1Gj7VKc

Novi-stari problem č itljivosti (komunikačije) Izveštaji o napretku su često nailazili na kritiku javnosti da nisu dovoljno razumljivi i konkretni; da, imajući u vidu značaj koji im

se pridaje u državama kandidatkinjama, nisu dovoljno prilagođeni široj zainteresovanoj javnosti. Od 2015. godine izveštaji su

izmenjeni tako da u pregledu pojedinačnog poglavlja stoji opis njegove sadržine, kao i naglašeni glavni nalazi i preporuke. Opšti

je utisak da se uvođenjem ove novine nije ništa suštinski promenilo, budući da ostaje nejasno da li se lista preporuka na koje

država kandidatkinja treba da se posebno usredsredi (a koji su formulisani rečima Serbia should, in particular…) više vrednuju od

ostalih tema, koje su obrađene u analitičkom delu ocene stanja u datom poglavlju.

III. Unapređenje interakcije EU i regiona u nepovoljnim okolnostima Bez obzira na okrenutost Unije svojim unutrašnjim problemima i opadajućoj podršci javnog mnjenja u članicama EU za politiku

proširenja, dinamika procesa pristupanja Srbije EU će u narednim godinama najviše zavisiti od ocenjenog napretka Srbije od

strane država članica u poglavljima 23, 24 i 35. Sudeći po dosadašnjoj dinamici, utisak je da će u slučaju Srbije najveća prepreka

otvaranju novih poglavlja predstavljati političko pitanje normalizacije odnosa sa Prištinom. U slučaju većine ostalih država

Zapadnog Balkana, pitanja političke prirode su takođe glavni krivci njihove stagnacije ili sporog napretka ka EU.

Međutim, iako je stepen posvećenosti država EU prema politici proširenja iz godine u godinu sve manje prisutan, uvreženo je

mišljenje da je za veliki broj bezbednosnih izazova sa kojima se EU suočava danas neophodna jača saradnja sa državama

Zapadnog Balkana. U okolnostima sve većeg potenciranja pitanja bezbednosti i stabilnosti, ova činjenica je trenutno jedna od

najsnažnijih argumenata zagovornika proširenja EU na Zapadni Balkan. S obzirom da bi efekat nove metodologije u izveštavanju

o državama kandidatkinjama mogao da bude dalje produbljivanje jaza među njima, u opštem je interesu obe strane da se u

narednom periodu suštinski unapredi međusobna interakcija, koja ne bi zavisila od formalnog statusa države u pretpristupnom

procesu.

Stoga, neophodno je povećati nivo angažmana koji bi obezbedio, s jedne strane, veću odgovornost političkih elita za ostvarene

rezultate, a s druge strane učinio ove rezultate uporedivim među državama. Dobar primer za to su ocene OECD/SIGMA o

primeni principa reforme javne uprave u državama kandidatima, koje su iscrpne, uporedive i koje Komisija koristi pri izradi

svojih izveštaja. Po tom uzoru bi trebalo unaprediti postojeće modele ocene rezultata u poglavljima 23 i 24 za sve države, tako

što bi se, poput mehanizma OECD/SIGMA, glavni nalazi i preporuke detaljnih izveštaja naknadno uneli u izveštaje Komisije za

pojedinačne države. Na taj način bi se ubrzale željene reforme, proces pristupanja učinio kompetitivnijim i povratilo izgubljeno

uverenje u državama kandidatkinjama o izvesnoj perspektivi članstva. U isto vreme, političke elite država članica ne bi trebalo

da naiđu na veliki otpor biračkog tela biti teško da ubede svoje građane u važnost intenziviranja odnosa sa državama

kandidatkinjama u ovim pitanjima, budući da to predstavlja njihov direktan interes.

Jedna važna lekcija koju bi vlasti u Srbiji trebalo da izvuku iz dosadašnjih iskustva jeste da pohvalu ni u kom slučaju ne treba

shvatiti kao poziv na opuštanje. Upravo su poglavlja u kojima Srbija ove godine nije ostvarila nikakav napredak ista ona u ko jima

je ranijih godina bio zabeležen pomak. Stoga bi trebalo nastaviti ozbiljan i posvećen rad, kako u oblastima koje su kritički

ocenjene, tako i u onima u kojima je već ostvaren napredak. Ovo takođe treba shvatiti i kao upozorenje za samu Evropsku

komisiju da naročito u fundamentalnim oblastima alarmantnije postavi svoje nalaze i preporuke, upravo da bi stimulisala brži i

temeljniji odgovor domaćih vlasti, umesto da rizikuje da se odsustvo naglaska na nekim problemima shvati kao odsustvo

problema.