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Aula 02
Lei de Responsabilidade Fiscal
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Saudações, caro aluno!
No encontro de hoje, falaremos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Ela fez
parte de um contexto em que se procurou mudar a cultura dos administradores
públicos no Brasil quanto às finanças públicas. Ela envolve um processo
inclusive “pedagógico” sobre a forma de lidar com o dinheiro público, e,
acompanhada pela Lei de Crimes Fiscais (Lei 10.028/2000), buscou instituir um
modelo responsável de gestão.Então, vamos lá. Boa aula!
GRACIANO ROCHA
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SUMÁRIO
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ........................................................................... 5
Introdução................................................................................................................................ 5
Abrangência da LRF .................................................................................................................. 7
Receita corrente líquida .......................................................................................................... 10
LRF e Lei de Diretrizes Orçamentárias ..................................................................................... 12
LRF e Lei Orçamentária Anual ................................................................................................. 17
Execução orçamentária ........................................................................................................... 21
Cumprimento de metas de resultado ...................................................................................... 23
Renúncia de receita ................................................................................................................ 27
Geração de despesa ................................................................................................................ 31
Despesas obrigatórias de caráter continuado .......................................................................... 34
Despesa com pessoal .............................................................................................................. 38
Controle da despesa total com pessoal ................................................................................... 43
Transferências voluntárias ...................................................................................................... 46
Destinação de recursos para o setor privado ........................................................................... 49
Dívida e endividamento na LRF ............................................................................................... 55
Limites da dívida pública e das operações de crédito ............................................................... 60
Condições para contratação de operações de crédito .............................................................. 62
Recondução da dívida aos limites ........................................................................................... 63
Regra de ouro ......................................................................................................................... 65
Das disponibilidades de caixa.................................................................................................. 67
Da preservação do patrimônio público .................................................................................... 69
Transparência da gestão fiscal ................................................................................................ 72
Relatório Resumido da Execução Orçamentária ...................................................................... 75
Relatório de Gestão Fiscal ....................................................................................................... 78
Prestações de contas .............................................................................................................. 81
Fiscalização da gestão fiscal .................................................................................................... 87
RESUMO DA AULA ................................................................................................. 91
http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/
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QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA ................................................................. 95
QUESTÕES ADICIONAIS ........................................................................................ 115
GABARITO ........................................................................................................... 125
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LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Introdução
Antes de comentarmos os dispositivos da lei, vamos tratar de algumas
informações preliminares.
A LRF foi editada num ambiente de reformas reclamadas por vários setores dasociedade brasileira, após o final dos governos militares. Entretanto, desde a
redemocratização, o Brasil, como federação, enfrentava problemas econômicos
graves, dos quais a chamada “inflação galopante” podia ser indicada como o
principal.
Num ambiente de alta inflação, o planejamento de receitas a arrecadar e de
despesas a efetuar durante o exercício financeiro é praticamente inútil. Isso
porque o índice de preços se altera substancialmente de um período para outro,
e as previsões feitas vários meses antes não são fonte confiável para a
gestão. Assim, a administração financeira era afetada por diversos vícios e
desvios provenientes do ambiente inflacionário.
Por isso, apenas depois da estabilização da moeda e do controle da
inflação, a partir de 1995, principalmente, criou-se o ambiente propício paraum novo (e sério) regramento das finanças públicas. As ideias/necessidades
principais que levaram à edição da LRF foram:
controle das contas públicas, de forma a evitar déficits;
necessidade de planejar a ação governamental, aplicando os recursos
de forma racional e sustentável;
controle das despesas com pessoal e do montante da dívida pública,para evitar o “sufocamento” dos entes governamentais num contexto de
gastos sem desenvolvimento econômico;
transparência da gestão orçamentária e financeira, com
disponibilização de demonstrativos e resultados em meios de acesso
público.
O trecho da LRF que serve como “mapa” da LRF é o § 1º do art. 1º. Os itens
constantes desse texto são ampliados nas seções da Lei, com a fixação de suas
regras próprias. Vejamos a lei seca:
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Art. 1º, § 1º A responsabil idade na gestão f iscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corr igem desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, mediante o cumpr imento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obediência a l imi tes e condições no que tange arenúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da segur idade social e
outr as, dívidas consolidada e mobi l iária, operações de crédito, i nclusive por
antecipação de receita, concessão de gar anti a e inscrição em Restos a Pagar .
Vamos desdobrar os pontos integrantes desse trecho:
pressuposto da gestão fiscal responsável: ação planejada e
transparente. A administração dos recursos públicos não pode ser feita
“de improviso”. Deve levar em conta as necessidades prioritárias dasociedade e a escassez de recursos financeiros, bem como a
sustentabilidade das finanças públicas no tempo;
objetivos da gestão fiscal responsável: prevenir riscos e corrigir
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas. Nesse sentido, a gestão
responsável envolve o acompanhamento permanente do
comportamento das receitas, despesas e dívida pública;
instrumentos da gestão fiscal responsável: cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas. O
equilíbrio fiscal depende da manutenção de uma diferença mínima
entre receitas e despesas, principalmente para controle do montante
da dívida;
limites e condições quanto a
renúncia de receita;
geração de despesas com pessoal;
geração de despesas da seguridade social e outras;
dívidas consolidada e mobiliária;
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
concessão de garantia;
inscrição de despesas em restos a pagar.
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As maiores “dificuldades” criadas pela LRF no tocante a esses pontos justificam-
se pelo risco de desequilíbrio das contas públicas em caso de descontrole.
Perceba que todos esses itens que sofrem “limites e condições” estão ligados à
diminuição de receita ou ao aumento (potencial ou real) de despesa.
1. (CESPE/ANALISTA/CORREIOS/2011) A garantia de equilíbrio nas contasmediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e para a
geração de despesas, é um dos principais objetivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
2. (CESPE/AUDITOR/TCDF/2012) As disposições, as proibições, as condições
e os limites constantes na LRF valem para o DF até que seja aprovada lei
complementar de âmbito local que disponha sobre a ação planejada e
transparente, voltada para a prevenção de riscos e correção de desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.
O primeiro trecho da LRF que destacamos, o § 1º do art. 1º, por sua
abrangência e importância, serve para fundamentar diversas questões. A nº 1 é
um exemplo delas, o que a torna CERTA.
A questão 2 está ERRADA: a LRF tem abrangência nacional, aplicando-se à
administração direta e indireta de todos os entes federados.
Abrangência da LRF
Outra disposição inicial da LRF diz respeito a quem está submetido às suas
regras e limitações.
A Lei utilizou um critério amplo para fixar sua “clientela”. Todos os órgãos de
todos os Poderes, fundações, autarquias, fundos, empresas estatais
dependentes, de todos os entes da Federação, devem observar as normas
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estabelecidas na LRF. Ou seja, está abrangida toda a administração direta dos
entes federados e quase toda a administração indireta.
Como exceção, apenas as chamadas “empresas estatais independentes”
estão fora do alcance da Lei (embora essas empresas tenham, geralmente,suas próprias regras de governança corporativa, para “sobreviverem” no
mercado, regras estas que substituem, de certa forma, as regras de
responsabilidade fiscal).
Inicialmente, cabe destacar que ambas as espécies de estatais, as
dependentes e as independentes, são consideradas empresas
controladas. Isso significa que elas têm a maior parte de seu capital social
com direito a voto nas mãos de um ente federado (União, Estado, DF,
Município, conforme o caso). Ou seja, o ente federado é quem detém o
poder de decidir, ao final, como a empresa controlada se comportará edesenvolverá suas atividades no mercado ou na prestação de serviços
públicos.
Muito bem, o que leva à “dependência” ou não de uma empresa estatal é a
característica da autossustentabilidade quanto a suas atividades normais de
manutenção e de investimento. O tipo de recursos que são transferidos
pelo ente público às estatais reflete justamente essa característica.
Nesse sentido, estatais dependentes recebem recursos para cobertura de suas
despesas correntes, rotineiras, relativas ao pagamento de pessoal e de
custeio geral, bem como para suas despesas com investimentos. Vale
dizer, as estatais dependentes não conseguem se manter sem a
transferência de recursos do ente controlador. Suas atividades não envolvem,
como regra, a obtenção de lucro. Por essas características, as empresas
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estatais dependentes normalmente estão abrangidas pelos orçamentos
fiscal e da seguridade social.
Já as estatais independentes, quando recebem recursos do ente controlador, os
recebem tipicamente como aumento de participação acionária, ou seja,como forma de ampliação do controle, pelo ente público, sobre a
administração da empresa. Esse “perfil” leva as estatais independentes a serem
contempladas no orçamento de investimento.
3. (FCC/AUXILIAR DE FISCALIZAÇÃO/TCE-SP/2010) Considera-se empresa
controlada a sociedade
(A) de capital aberto em que a União detenha mais de 20% e menos de
50% das ações.
(B) que presta serviços de qualquer natureza para a União, os Estados e
Municípios.
(C) cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou
indiretamente, a ente da Federação.
(D) que mantém convênio com a União, os Estados ou Municípios.
(E) cujo capital social pertença à União em sua integralidade.
4. (CESGRANRIO/ANALISTA/IBGE/2010) A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar nº 101, de 04/05/2000), que estabelece normas definanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, não se
aplica
(A) a entidades da Administração Indireta dotadas de personalidade
jurídica de direito privado.
(B) a empresas públicas e sociedades de economia mista.
(C) a empresas estatais independentes.
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(D) aos Poderes Judiciário e Legislativo.
(E) ao Poder Judiciário e ao Ministério Público que se submetem ao controle
do CNJ e do CNMP.
Sobre a questão 3, a empresa controlada, seja dependente, seja independente,
caracteriza-se pela maior parte do capital social com direito a voto pertencente
ao ente público controlador. Gabarito: C.
Na questão 4, as entidades que não se sujeitam às regras da LRF são as
estatais independentes. Gabarito: C.
Receita corrente líquida
Outra importante noção trazida nas primeiras linhas da LRF é a “receita
corrente líquida” (RCL), utilizada como base para vários limites de gastos,
estabelecidos posteriormente no texto da Lei (lembra-se dessa palavra chave,
“limites”, juntamente com “condições”?).
Já devemos ter uma boa noção sobre receitas correntes, mas é bom
relembrar: são as receitas arrecadadas normalmente pelos entes
públicos, geralmente de efeito aumentativo sobre o patrimônio público, e
que se destinam, tipicamente, ao custeio das atividades e serviços a cargoda Administração Pública.
O termo “líquida”, em “receita corrente líquida”, significa que, para sua
definição, haverá algum tipo de dedução ou desconto sobre o total bruto de
receitas correntes.
Cada ente federado terá suas próprias deduções, mas, nos prendendo ao caso
da União, a RCL é calculada da seguinte forma:
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(=) TOTAL DAS RECEITAS CORRENTES
( –) transferências constitucionais ou legais aos Estados/DF e Municípios
( –
) contribuições sociais do empregador sobre a folha salarial e do trabalhador
( –) contribuição social para o Programa de Integração Social (PIS)
( –) contribuição previdenciária dos servidores públicos
( –) receitas previdenciárias de compensação entre os regimes geral e dos
servidores públicos
( –) compensação financeira aos Estados exportadores (Lei Kandir)
( –
) complementação financeira ao FUNDEB (Emenda Constitucional 53)
Da análise do quadro acima, vemos que, do total de receitas correntes
arrecadadas, a União desconta os recursos obrigatoriamente transferidos
aos outros entes federados (ou fundos) e aqueles vinculados a ações da
seguridade social, principalmente. Portanto, essas deduções tratam de
parcelas da receita corrente com os quais a União não pode contar, em
virtude de sua aplicação predefinida.
Portanto, para resumir, podemos dizer que a RCL representa o montante de
recursos próprios em que o ente governamental pode “confiar” para realizarseus programas; na esfera pessoal, seria equivalente ao salário líquido
recebido pelo trabalhador, com os descontos devidos já efetuados (previdência
social, vale-transporte etc.).
A LRF também determina que a RCL seja apurada somando-se as receitasarrecadadas no mês de contabilização e nos onze anteriores, excluídas as
duplicidades. Assim, o cálculo da RCL é mensal.
5.
(FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) O somatório das receitas municipais
tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de
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serviços, transferências correntes e as próprias de autarquias, fundações e
empresas dependentes, deduzidas das contribuições dos servidores para
custeio de seu sistema de previdência e assistência social, receita de
compensação financeira entre regimes previdenciários e Fundef, constitui,
segundo a LRF, a
(A) receita corrente líquida.
(B) renúncia de receita.
(C) receita de capital.
(D) receita efetiva.
(E) receita não efetiva.
6. (CESPE/ANALISTA/ANP/2013) A receita corrente líquida engloba todas as
receitas correntes lançadas no mês de referência e nos onze meses
anteriores.
Na questão 5, o enunciado reproduz todos os procedimentos para obtenção do
valor da receita corrente líquida. Gabarito: A.
Na questão 6, há um equívoco ao considerar que “todas as receitas correntes”são integradas ao cálculo da RCL, já que, como visto, há diversas deduções a
fazer. Questão ERRADA.
LRF e Lei de Diretrizes Orçamentárias
Na parte dedicada ao planejamento da ação governamental, a LRF traz diversas
disposições sobre as funções e o conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias
e da Lei Orçamentária Anual.
No que se refere à LDO, determinou-se que essa lei tratasse dos seguintes
assuntos:
equilíbrio entre receitas e despesas;
critérios e forma de limitação de empenho;
normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados
dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
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demais condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas.
Portanto, a LDO recebeu da LRF tarefas ligadas ao planejamento
operacional, a respeito de quais procedimentos seguir diante de desequilíbriosfiscais; tarefas de avaliação, trazendo normas sobre a checagem de custos e
resultados dos programas; e tarefas “contratuais”, no sentido de estabelecer
condições para a transferência de recursos.
Outra determinação da LRF sobre a LDO foi relativa à criação de anexos a
esta última lei. Vamos estudá-los agora.
a) Anexo de Metas Fiscais (AMF). No início da aula, vimos que um dos
instrumentos da gestão fiscal responsável é o cumprimento de metas deresultado entre receitas e despesas. Assim, o estabelecimento dessas
metas se dá justamente no AMF, o que o torna um documento importantíssimo
na vida financeira dos entes públicos.
Para comprovar esse papel de destaque do Anexo, caso o Chefe do Executivo
deixe de apresentá-lo, isso será tomado como um crime fiscal, punível com
multa equivalente a 30% dos vencimentos anuais respectivos.
O AMF estabelece metas para o período de 3 exercícios (o de referência daLDO e os dois posteriores), a partir da análise empreendida sobre as
ocorrências dos 3 exercícios anteriores.
As metas que compõem o AMF são:
metas de receita: valores a arrecadar nos próximos exercícios;
metas de despesa: valores a serem despendidos no mesmo prazo;
metas de resultados nominal e primário: diferença a ser mantida entrea arrecadação e os gastos, ora levando em conta receitas e despesas
financeiras (resultado nominal, que reflete os efeitos do endividamento
público), ora desconsiderando esses componentes financeiros (resultado
primário);
metas de dívida: valor referente ao montante da dívida pública a ser
mantido nos próximos exercícios.
Outros conteúdos do AMF são:
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avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior .
Portanto, o AMF é mais que um documento de projeção de metas; é
também um documento de avaliação dos resultados das metas traçadas no
exercício passado;
demonstrativo das metas anuais , instruído com memória e metodologia
de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com
as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistênciadelas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional. As
metas fiscais fixadas pelo Executivo, além de serem estabelecidas no AMF,
também devem ser explicadas e sustentadas com argumentos técnicos,
para convencimento do Poder Legislativo e dos outros setores sociais;
evolução do patrimônio líquido , também nos últimos três exercícios,
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de
ativos. A ideia aqui é manter controle sobre o que o governo realiza com os
recursos provenientes da alienação, ou seja, da venda, de bens públicos,
como imóveis e estoques de produtos agropecuários.
avaliação da situação financeira e atuarial :
o dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador ;
o dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza
atuarial ;
demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
b) Anexo de Riscos Fiscais (ARF). Esse Anexo que trata das ocorrências
possivelmente causadoras de desequilíbrios nos resultados fiscais.
Os riscos fiscais são classificados como riscos orçamentários (riscos de
receita e de despesa, relativos à não concretização dos parâmetros planejados)
e riscos de dívida (riscos de administração da dívida mobiliária e passivos
contingentes).
Os passivos contingentes, que são um tipo de risco de dívida, representam
situações que podem ocasionar novas obrigações para o ente público.
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Normalmente, trata-se de causas judiciais em que o ente pode vir a ser
condenado a pagar certas quantias questionadas.
Diante da concretização dos riscos fiscais, pode ser necessário empregar
recursos para cobrir eventuais gastos. A dotação orçamentária designada paraessas “emergências” é a nossa já conhecida reserva de contingência, que
estudamos ao tratar de créditos adicionais.
A reserva de contingência recebe tratamentos diferentes das leis de matéria
orçamentária:
a LDO deve definir a forma de utilização da reserva, bem como seu
montante, que é calculado com base na receita corrente líquida (olha a
RCL aí de novo – como vimos, ela serve de parâmetro para diversos limitese cálculos trazidos na LRF);
por sua vez, a LOA prevê a reserva de contingência como uma dotação
orçamentária, no montante instituído pela LDO, deixando-a contabilizada,
com recursos atribuídos, e pronta para eventual execução.
c) Anexo especial federal: para a União, está previsto um terceiro anexo. A
mensagem presidencial que encaminhar o PLDO ao Congresso deverá conter
um anexo que trate dos seguintes pontos, referentes ao exercício subsequente:
objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial;
parâmetros e projeções para os principais agregados e variáveis
dessas políticas;
metas de inflação.
Assim, quando saem na mídia notícias sobre as “metas de inflação para o ano
que vem”, repare que o PLDO deve ter entrado em discussão no Congresso.
7. (FCC/ANALISTA/TRT-06/2012) A Lei de Diretrizes Orçamentárias dispõe,
dentre outras, sobre
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(A) normas relativas ao controle de custos e avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos.
(B) medidas de compensação a renúncias de receita e aumento de
despesas obrigatórias de caráter continuado.
(C) todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e
receitas que as atenderão para a finalidade específica.
(D) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos detalhados bimestralmente.
(E) compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e
metas constantes da Lei Orçamentária Anual.8. (FCC/ANALISTA/TRT-02/2008) A lei das diretrizes orçamentárias conterá
Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e
outros riscos capazes de afetar as contas públicas.
9. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) Metas fiscais são valores projetados para o
exercício financeiro e que, depois de aprovados pelo Poder Legislativo,
servem de parâmetro para a elaboração e a execução do orçamento. Para
obrigar os gestores a ampliar os horizontes do planejamento, as metasdevem ser projetadas para os próximos três anos, isto é, o exercício a que
se referem e os dois seguintes.
10. (CESPE/ECONOMISTA/MIN. SAÚDE/2010) No âmbito da União, a
mensagem que encaminhar o projeto de lei de diretrizes orçamentárias
deverá discriminar os objetivos das políticas nacionais de natureza
monetária, creditícia e cambial, bem como as metas de inflação, para o
exercício subsequente.
Das opções da questão 7, conforme a LRF, a LDO deve dispor sobre normas
relativas ao controle de custos e avaliação de resultados de programas.
Gabarito: A.
A questão 8 está CERTA. O ARF é um dos anexos previstos para a LDO, e deve
conter a avaliação de passivos contingentes e outros riscos.
A questão 9 reflete bem a intenção da elaboração do AMF, reforçando a questão
da “ação planejada” que já destacamos. Questão CERTA.
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A questão 10 está CERTA, refletindo o conteúdo do anexo específico à
mensagem que acompanha o PLDO na esfera federal.
LRF e Lei Orçamentária Anual
Novamente, vamos destacar alguns dispositivos legais aplicáveis:
Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elabor ado de forma compatível com
o plano plur ianual, com a lei de diretr izes orçamentárias e com as normas desta
Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstr ativo da compatibi l idade da programação dosorçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o §
1º do art. 4º;
I I - será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do ar t. 165 da
Consti tu ição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e
ao aumento de despesas obrigatóri as de caráter continuado;
I I I - conterá reserva de conti ngência, cuja forma de uti l ização e montante,
defini do com base na r eceita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos.
(...)
§ 2º O refi nanciamento da dívida públ ica constará separadamente na lei
orçamentária e nas de crédito adicional .
(...)
§ 4º É vedado consignar na lei orçamentária crédito com final idade imprecisa
ou com dotação i l imi tada.
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A compatibilidade da LOA com a LDO e o PPA não é novidade; já estudamos
esse assunto na aula sobre os instrumentos orçamentários.
Entretanto, há uma “compatibilidade adicional” à qual a LOA deve obedecer:
trata-se da compatibilidade com o Anexo de Metas Fiscais da LDO. Dessaforma, a previsão da receita e a fixação da despesa devem manter os
resultados fiscais do AMF, e isso deve vir garantido já no próprio texto do
projeto de LOA.
Relativamente ao inciso II, o documento ao qual se refere o § 6º do art. 165 da
CF/88 é o demonstrativo das renúncias de receita, também já estudado, e
que integra o PLOA. Por se tratar de “dinheiro recusado” pelo governo, e em
nome do princípio da universalidade, o orçamento deve espelhar essa
arrecadação a menor, para que sejam prestadas as informações corretas ao
Legislativo.
O que a LRF acrescenta a essa ordem da Constituição, sobre a elaboração
de demonstrativo das renúncias, é a necessidade de compensação de
algumas renúncias de receita. E as informações sobre as medidas
compensatórias também constarão da Lei Orçamentária.
Além do que se refere às renúncias de receita, a LOA também será
acompanhada das medidas de compensação às despesas obrigatórias de
caráter continuado. Mas isso também é assunto para daqui a pouco.
Uma preocupação especial com a “rolagem” da dívida pública consta desse art.
5º da LRF. O refinanciamento da dívida, que já apareceria de qualquer modo no
orçamento, deve constar de forma separada, em nome da clareza e publicidade
da informação. É que esse dado representa a continuidade do
endividamento do ente público, o que limita, entre outras coisas, o
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montante de recursos que não poderão ser aplicados em despesas que
beneficiem diretamente a sociedade.
A respeito do § 4º do art. 5º (vedação a crédito com finalidade imprecisa ou
com dotação ilimitada), essa ordem legal tem por objetivo tornar a LOA uminstrumento orçamentário tão exato e transparente quanto possível. A
previsão de despesas sem finalidade precisa ou sem limitação de numerário vai
contra a necessidade de controle que deve existir sobre a aplicação do
dinheiro público.
O art. 7º da LRF discorre sobre o resultado do Banco Central. O Bacen pode ter
superávit ou déficit em suas operações, a depender da conformação da política
monetária que realize. No caso de superávit, os recursos excedentes serãoconsiderados receita do Tesouro Nacional; havendo déficit, o rombo será
considerado obrigação do Tesouro para com o banco. Vejamos os dispositivos:
Ar t. 7º O resul tado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou
reversão de reservas, consti tu i receita do Tesouro Nacional, e será transfer ido
atéo décimo dia úti l subsequente àaprovação dos balanços semestr ai s.
§ 1º O resultado negativo constitu irá obr igação do Tesouro para com o Banco
Centr al do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento.
§ 2º O impacto e o custo f iscal das operações realizadas pelo Banco Central do
Br asil serão demonstrados tr imestralmente, nos termos em que dispuser a lei de
diretr izes orçamentárias da União.
§ 3º Os balanços tr imestrais do Banco Central do Brasil conterão notas
explicati vas sobre os custos da remuneração das disponibil idades do Tesouro
Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabi l idade de sua
car tei ra de títu los, destacando os de emissão da União.
11.
(FCC/ANALISTA/TCE-AM/2013) A Lei de Responsabilidade Fiscal criou o
anexo de riscos fiscais e o demonstrativo da compatibilidade da
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programação dos orçamentos com os objetivos e metas. Esses documentos
são agregados, respectivamente,
(A) ao Plano Plurianual.
(B) ao Plano Plurianual e à Lei de Diretrizes Orçamentárias.
(C) ao Plano Plurianual, à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei
Orçamentária Anual.
(D) à Lei Orçamentária Anual e ao Plano Plurianual.
(E) à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei Orçamentária Anual.
12.
(FCC/TÉCNICO/TJ-PI/2009) A Lei Orçamentária da União compreenderácréditos com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada, desde que incluídos
na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
13.
(FCC/ANALISTA/TRT-GO/2013) O projeto de lei orçamentária anual,
elaborado de forma compatível com o Plano Plurianual, com a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e com as normas da Lei nº 101/2000,
(A) conterá comparativo do montante da despesa total com pessoal,
distinguindo-a com inativos e pensionistas, com os limites estabelecidos pelaLei de Responsabilidade Fiscal.
(B) disporá sobre equilíbrio entre receitas e despesas.
(C) disporá sobre normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos
resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos.
(D) estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução
mensal de desembolso.
(E) conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de
Diretrizes Orçamentárias.
14. (CESGRANRIO/ANALISTA/FINEP/2011) Considerando que o art. 7º da Lei
de Responsabilidade Fiscal estabeleceu a regra para transferência dos
resultados do Banco Central para o Tesouro Nacional, o período máximo
permitido para a referida transferência é o
(A) décimo dia útil subsequente à aprovação dos balanços semestrais
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(B) décimo dia útil subsequente à aprovação dos balanços anuais
(C) vigésimo dia útil subsequente à aprovação dos balanços semestrais
(D) vigésimo dia útil subsequente à aprovação dos balanços anuais
(E) trigésimo dia útil subsequente à aprovação dos balanços anuais
Na questão 11, o ARF e o demonstrativo da compatibilidade dos programas com
as metas do AMF acompanham, respectivamente, a LDO e a LOA. Gabarito: E.
Créditos com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada são vedados, sem
exceção. A questão 12 está ERRADA.
Na questão 13, o conteúdo concernente à LOA, por influência da LRF, é areserva de contingência, com a forma de utilização e o montante estabelecidos
na LDO. Gabarito: E.
Na questão 14, o prazo para transferência dos recursos relativos ao superávit
do Bacen para o Tesouro é até o décimo dia útil após a aprovação dos balanços
semestrais, conforme o art. 7º da LRF. Gabarito: A.
Execução orçamentária
Os principais trechos da LRF a respeito desse tópico são o art. 8º e o art. 13:
Art. 8º Atétr inta dias após a publ icação dos orçamentos, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias (...), o Poder Executivo estabelecerá a
programação f inanceira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Ar t. 13. No prazo previsto no ar t. 8º, as receitas previstas serão desdobradas,
pelo Poder Executi vo, em metas bimestrais de arrecadação, com a
especif icação, em separado, quando cabível, das medidas de combate àevasão e
àsonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da
dívida ativa, bem como da evol ução do montante dos créditos tr ibutários
passíveis de cobr ança administrati va.
Assim, logo após a publicação da LOA, num prazo de até 30 dias, faz-se uma
distribuição das despesas que os órgãos poderão executar mensalmente, ao
lado da distribuição bimestral da arrecadação prevista. Com isso, a cada
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período, checa-se se o andamento da arrecadação poderá suportar o calendário
da despesa.
A LRF refere-se apenas ao Executivo, mas, conforme as LDO’s, todos os
Poderes e o MP devem estabelecer sua própria programação financeira e seucronograma de desembolso:
Lei 12.017/2009 (LDO 2010), Ar t. 69. Os Poderes e o Mini stério Público da
União deverão elaborar e publ icar por ato próprio, até30 (tr inta) dias após a
publ icação da Lei Orçamentária de 2010, cr onograma anual de desembolso
mensal, por órgão, nos termos do art. 8º da Lei Complementar nº 101, de 2000,
com vistas ao cumpr imento da meta de resul tado pr imário estabelecida nesta
Lei.
Por outro lado, o desdobramento bimestral da arrecadação da receita, bem
como seu acompanhamento, ficam a cargo do Executivo mesmo, que é o
grande arrecadador entre os Poderes.
Já estudamos anteriormente o parágrafo único do art. 8º, mas vamos relembrá-
lo:
Ar t. 8º, Parágrafo úni co. Os recursos legalmente vinculados a f inal idade
específica serão uti l izados exclusivamente para atender ao objeto de sua
vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocor rer o ingresso.
Como vimos, esse dispositivo garante que os recursos vinculados a certas
despesas, por força de lei ou instrumento contratual, somente nelas sejam
aplicados, mesmo que a execução só ocorra em exercício posterior. Assim,
é premissa para a execução do orçamento a garantia de vinculação entre os
recursos arrecadados e suas aplicações predefinidas.
Portanto, não existe um “zeramento” relativamente aos recursos vinculados,pelo fato de não terem sido aplicados no âmbito do orçamento em que
porventura tenham sido arrecadados.
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15. (FCC/ANALISTA/TRE-RN/2011) A LRF determina que os recursoslegalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados
exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em
exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.16. (CESPE/ANALISTA/TCE-AC/2009) Após o início do exercício financeiro, os
poderes dispõem de 30 dias para o estabelecimento da programação
financeira e cronograma de execução mensal de desembolso.
A questão 15 está CERTA. Trata-se da transcrição do parágrafo único do art. 8º
da LRF.
A questão 16 está ERRADA: o prazo de 30 dias para o estabelecimento da
programação financeira e do cronograma de desembolso é contado a partir dapublicação da LOA, e não do início do exercício.
Cumprimento de metas de resultado
Sobre o cumprimento de metas, o Manual Técnico de Orçamento traz os
seguintes comentários a respeito:
Em 1964, a edição da Lei nº 4.320 já evidenciava a preocupação do
legislador quanto ao fiel cumprimento do equilíbrio entre receitas e
despesas no orçamento, permitindo que o Poder Executivo se organizasse
de forma a prevenir as oscilações que aconteceriam no decorrer do
exercício financeiro, invocando a necessidade de estipular cotas
trimestrais para a execução da despesa. Em 2000, a Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF trouxe a necessidade de incorporar metasde resultado fiscal, além de ressaltar o descompasso provável entre
receitas e despesas, de modo a equilibrar o orçamento em tempo hábil
para não prejudicar o desempenho do governo nas três esferas: federal,
estadual e municipal. Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO completa
os dispositivos legais da determinação do controle fiscal e dos recursos
disponibilizados, informando, entre outros parâmetros, qual será a base
contingenciável, as despesas que não são passíveis de
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contingenciamento, assim como o estabelecimento de demonstrativos
das metas de resultado primário e sua periodicidade.
Tratando da lei seca, a LRF aborda o cumprimento de metas de resultado no
art. 9º e seus parágrafos, como segue:
Art. 9º Se verif icado, ao final de um bimestre, que a reali zação da receita poderá
não comportar o cumprimento das metas de resul tado pr imário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas F iscais, os Poderes e o Ministério Público
promoverão, por ato própr io e nos montantes necessários, nos tr inta di as
subsequentes, l imi tação de empenho e movimentação f inanceir a, segundo os
cr itérios fixados pela lei de di retr izes orçamentárias.
§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a
recomposição das dotações cujos empenhos foram limi tados dar -se-á de forma
proporcional às reduções efetivadas.
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do
serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretr izes orçamentárias.
§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o M inistério Públ ico nãopromoverem a l imi tação no prazo estabelecido no caput, éo Poder Executi vo
autorizado a limi tar os valores f inanceiros segundo os cri térios f ixados pela lei
de di retr izes orçamentárias.
Vamos comentar essas regras.
Como já estudamos, o Anexo de Metas Fiscais estabelece, entre outras, metas
de resultado primário e nominal para o exercício de referência e para os dois
seguintes.
Deixando bem repisado, durante o exercício financeiro, faz-se um
acompanhamento constante da arrecadação da receita, que servirá como
condição para a execução da despesa programada. O Poder Executivo, após a
publicação da LOA, deve desdobrar a arrecadação prevista em metas
bimestrais.
Pelo lado da despesa, cada Poder, mais o Ministério Público, deve estabelecer a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de
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desembolso, sempre conforme o ritmo de arrecadação, para garantir a
sustentabilidade das liberações de gastos.
Ocorrendo alguma baixa na arrecadação, a ponto de ameaçar as metas de
resultado primário ou nominal, todos os Poderes e o MP devem “frear” o ritmode execução da despesa. Assim, tanto a emissão de empenhos quanto a
transferência de recursos devem ser reduzidas, para que o nível da execução
da despesa fique adequado ao cenário de receita diminuída. Isso que o que se
chama, comumente, de “contingenciamento de despesas”.
Perceba que não é o caso de aguardar a despesa superar a receita. O
parâmetro são as metas de resultado. Como as metas de resultado,
normalmente, são positivas, isso significa que, para contingenciardespesas, não se espera “faltar dinheiro”, mas, simplesmente, “sobrar
menos dinheiro”.
Havendo retomada da arrecadação, também se procede à liberação das
despesas contingenciadas, proporcionalmente às reduções antes efetivadas.
É importante observar também que nem toda despesa pode ser
contingenciada. As despesas obrigatórias segundo a CF/88 (pessoal, dívida
pública e transferências constitucionais ou legais) não podem ser afetadas poresse artifício de controle.
Da mesma forma, as despesas ressalvadas pela LDO não podem ser
contingenciadas. Como já está bem estudado, a LDO indica quais despesas são
prioritárias para a Administração no exercício em foco. Um dos efeitos de uma
despesa ser considerada prioritária na LDO é justamente ficar a salvo desses
cortes.
Ultimamente, um bom exemplo de despesas ressalvadas são as relativas aprojetos do Programa de Aceleração do Crescimento, o PAC. Como o
governo aposta todas as fichas no PAC, é natural que os projetos respectivos
não sejam prejudicados pelo contingenciamento.
Muito bem, depois de afastadas as obrigações constitucionais e as ressalvas da
LDO, sobra o grupo das “despesas discricionárias”, sobre as quais incidirá o
contingenciamento.
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Como já se destacou, todos os Poderes e o MP devem dar sua parcela de
contribuição para a manutenção do equilíbrio fiscal. Portanto, por ato próprio,
todos deverão limitar suas despesas diante de um quadro de queda de
arrecadação.
Entretanto, originalmente, a LRF dispunha que, caso algum Poder ou o MP
não procedesse ao respectivo contingenciamento, o Executivo poderia
descontar a parcela correspondente ao contingenciamento sobre o valorrepassado ao Poder “não solidário”. É a previsão do § 3º do art. 9º, reproduzido
acima.
O desconto se daria sobre o repasse mensal que o Executivo faz aos outros
Poderes, em obediência ao art. 168 da CF/88:
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias,
compreendidos os crédi tos suplementares e especiais, desti nados aos órgãos dos
Poderes Legislativo e Judiciário, do M inistério Público e da Defensoria Pública,
ser-lhes-ão entregues atéo di a 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei
complementar a que se refere o ar t. 165, § 9º.
Entretanto, essa possibilidade de “desconto em folha” por parte do Executivo foi
declarada inconstitucional pelo STF (ADIN 2.238), devido à afronta aoprincípio da separação dos Poderes. Assim, o Executivo não pode
contingenciar despesas que não sejam as suas próprias, devendo aguardar pela
colaboração dos outros.
17. (FCC/ANALISTA/TRE-RN/2011) Se for constatado que, ao final de umbimestre, a realização da receita não permitirá o cumprimento das metas
de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais,
os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos
montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de
empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei
de diretrizes orçamentárias.
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18. (CESPE/ANALISTA/FINEP/2009) O Poder Executivo é responsável por promover, de imediato, a limitação de empenho em todas as dotações da
lei orçamentária anual quando houver indícios de que a realização da
receita não comportará o cumprimento das metas de resultado primário.19. (FGV/ASSESSOR/DETRAN-RN/2010) No caso de restabelecimento da
receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações, cujos
empenhos foram limitados, dar-se-á de forma proporcional às reduções
efetivadas.
20.
(CESPE/ANALISTA/MMA/2008) De acordo com a LRF, as despesas
destinadas ao pagamento do serviço da dívida não serão objeto de
limitação, ainda que se verifique, ao final de um bimestre, que a realizaçãoda receita possa não comportar o cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal estabelecidas no anexo de metas fiscais.
A questão 17 reproduz o teor do caput do art. 9º da LRF. Questão CERTA.
Quanto à questão 18, já vimos que o Executivo só pode contingenciar despesas
de seus órgãos e entidades, sem invadir a esfera dos outros Poderes. Questão
ERRADA.
A questão 19 está CERTA. O “retorno” gradual da receita aos patamaresesperados permite a recomposição das despesas de forma proporcional às
reduções anteriores.
A questão 20 traz uma reescritura meio estranha, mas correta, do caput e do §
3º do art. 9º da LRF. Questão CERTA.
Renúncia de receita
De cara, vamos à lei seca:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tr ibutária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de
estimati va do impacto orçamentário-f inanceiro no exercício em que deva in iciar
sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de dir etr izes
orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
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I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na
estimati va de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não
afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo própr io da lei de
diretr izes orçamentárias;
I I - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no
caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,
ampl iação da base de cálculo, majoração ou cr iação de tr ibuto ou contr ibuição.
§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédi to presumido,
concessão de isenção em caráter não ger al , alteração de alíquota ou
modif icação de base de cálculo que implique redução di scrimi nada de tr ibutos
ou contr ibuições, e outr os benefícios que correspondam a tr atamentodiferenciado.
§ 2º Se o ato de concessão ou ampl iação do incenti vo ou benefício de que trata o
caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso I I , o benefício só
entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado
inciso.
Antes de prosseguir, pode-se perguntar: por que um ente público deixaria de
arrecadar receita?
Várias razões podem justificar essa decisão. Por exemplo, um município pode
conceder descontos sobre o IPTU relativamente às empresas que se
instalarem em seu território a partir de certa data. Renuncia-se a parte da
arrecadação para, ao mesmo tempo, aumentar a atividade econômica local (o
que vai resultar, futuramente, em maior arrecadação tributária).
Ainda como exemplo, um Estado poderia favorecer o desenvolvimento de
determinado setor produtivo, diminuindo a incidência do ICMS sobre osgêneros comercializados desse ramo.
Portanto, tendo em vista que a obtenção de receita é primordial para a
manutenção do equilíbrio fiscal, renunciar à arrecadação de certas receitas
deve ser algo bastante justificável.
Além dos instrumentos já definidos legalmente (anistia, remissão, subsídio,
crédito presumido e isenção), o § 1º aponta o principal critério para se
classificar certa medida como renúncia de receita: os efeitos devem ser “não
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gerais”, ou seja, não podem alcançar todos os contribuintes obrigados ao
pagamento. Portanto, renúncia de receita, para a LRF, consiste num
tratamento diferenciado quanto ao conjunto de contribuintes.
Para se conceder ou ampliar incentivos/benefícios tributários, as metas deresultado (aquelas do Anexo de Metas Fiscais) não podem ser afetadas, ou
todo o trabalho de equilíbrio das contas seria posto a perder.
Assim, é necessário fazer um trabalho de planejamento a respeito da renúncia
de receita pretendida. Deve-se projetar o impacto dessa operação, em
termos orçamentários e financeiros, para o exercício de início da vigência e
para os dois subsequentes.
Outro ponto importante sobre a renúncia de receita é a necessidade, ou não, decompensação dos recursos que deixam de ser arrecadados.
Por exemplo, se as condições fiscais do ente federado permitem que ele
simplesmente renuncie a parte da arrecadação, sem maiores problemas
quanto às metas fiscais, pode-se editar uma LOA com receita já abatida da
renúncia, não sendo necessário instituir quaisquer compensações.
Por outro lado, para renunciar a receita sem ter havido a previsão, na LOA, da
receita já diminuída, a alternativa é a obtenção, a partir de outra fonte, dosrecursos correspondentes para a compensação. Dispensa-se a arrecadação
de um lado para se obter o equivalente a partir de outro setor ou atividade
econômica. Perceba que, nesse caso, não se pode simplesmente desprezar a
previsão da receita feita pela LOA, diminuindo a arrecadação.
Nesse sentido, são opções de compensação à renúncia de receita: a criação ou
majoração de novo tributo; a elevação de alíquotas; a ampliação da base
de cálculo de tributo já existente.
A LRF indica, adicionalmente, que, sendo necessário instituir medidas de
compensação, a renúncia de receita só poderá se efetivar depois de tais
medidas entrarem em vigor. Como diz o ditado, “o seguro morreu de velho”!
Por fim, a LRF dispensa das regras sobre renúncia de receita o cancelamento de
débito inferior aos respectivos custos de cobrança e as alterações de alíquotas
dos “impostos extrafiscais” federais, utilizados pelo governo para regular a
economia: impostos de importação (II), de exportação (IE), sobre produtos
industrializados (IPI) e sobre operações financeiras (IOF).
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21. (FCC/ANALISTA/TCE-AM/2013) É forma de renúncia de receita, nos termos
da Lei de Responsabilidade Fiscal,
(A) a isenção em caráter não geral.
(B) a redução de metas fiscais de arrecadação.
(C) o cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao respectivocusto de cobrança.
(D) a alteração de alíquota de IPI, nos termos previstos na Constituição
Federal.
(E) o parcelamento de crédito da dívida ativa.
22. (FCC/AGENTE/TCE-SP/2012) Determinado Estado-membro pretende
conceder, através de lei, isenção de imposto de sua competência, pelo
período de três meses, a partir de junho de 2012, para as indústriasautomobilísticas instaladas em seu território e que empreguem mais de mil
funcionários. Esta medida,
(A) está fora do campo de competência do Estado-membro, por
caracterizar renúncia de receita.
(B) somente terá cabimento se houver previsão no plano plurianual e na lei
de diretrizes orçamentárias, sem embargo de ter sido previamente autorizada
pela lei orçamentária anual, por se tratar de renúncia de receita vinculada.
(C) por ser forma de renúncia de receita, pressupõe, em qualquer situação,
que esteja acompanhada de medidas de compensação no exercício em que
deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, por meio de aumento de receita
por majoração de outro tributo.
(D) caracteriza-se como renúncia de receita e, como tal, deve estar
acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício
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em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, além de atender a outros
requisitos legais.
(E) não se caracteriza como renúncia de receita, pelo fato de não se tratar
de isenção em caráter geral, hipótese legalmente considerada renúncia dereceita.
23. (CESPE/CONSELHEIRO/TCE-ES/2012) Nos termos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, a concessão de benefício tributário do qual decorra
renúncia de receita do IPI deve estar acompanhada de estimativa do
impacto orçamentário-financeiro e da correspondente compensação.
Dos itens da questão 21, o que representa renúncia de receita é a isenção em
caráter não geral. Gabarito: A.
Na questão 22, vê-se um exemplo hipotético de benefício tributário que
evidencia tratamento diferenciado, passível de classificação como renúncia de
receita. Dessa forma, faz-se necessário elaborar a estimativa de impacto
orçamentário-financeiro, entre outras exigências. Gabarito: D.
A questão 23 está ERRADA. Como assinalado, os impostos regulatórios (II, IE,
IPI e IOF) podem ter suas alíquotas alteradas sem que se observem as regras
relativas à renúncia de receita.
Geração de despesa
Vamos começar nosso estudo sobre regras e condições para geração de
despesa pelo art. 16 da LRF:
Art. 16. A cr iação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-f inanceiro no exercício em que deva
entrar em vigor e nos dois subsequentes;
I I - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibi l idade com
o plano plur ianual e com a lei de diretr izes orçamentárias.
§ 1º Para os fi ns desta L ei Complementar , considera-se:
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I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa obj eto de dotação
específica e suf iciente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma
que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar,
previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limi tesestabelecidos para o exercício;
I I - compatível com o plano plu r ianual e a lei de diretr izes orçamentárias, a
despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas
previstos nesses instrumentos e não inf r inja qualquer de suas disposições.
§ 2º A estimativa de que trata o inci so I do caput será acompanhada das
premissas e metodologia de cálculo uti l izadas.
§ 3º Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada i r relevante, nos
termos em que dispuser a lei de dir etr izes orçamentárias.
§ 4º As normas do caput consti tuem condição prévia para:
I - empenho e lici tação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obr as;
I I - desapropr iação de imóveis ur banos a que se refere o § 3º do ar t. 182 da
Consti tuição.
Com a exceção de despesas irrelevantes (a serem conceituadas pela LDO),
os incisos do art. 16 tratam das condições para que se crie ou amplie uma
despesa referente a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental (normalmente, trata-se de ações orçamentárias do tipo
projeto).
Você já deve ter percebido que esse prazo de 3 exercícios aparece
algumas vezes na LRF. Aquela história da “ação planejada” que vimos
logo no início da aula se reflete, entre outras coisas, na observância dos
efeitos de certos fenômenos ou atos durante esse período.
Assim, a geração da despesa deve ser acompanhada da estimativa de
impacto orçamentário-financeiro no exercício de início e nos dois
seguintes.
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Perceba também que a despesa criada ou ampliada deve ser compatível com
o PPA e a LDO, e ter adequação orçamentária e financeira com a LOA.
Sem o cumprimento dessas condições, não se pode iniciar a execução da
despesa nova: nada de empenhar, realizar licitação, contratar bens ouserviços ou, até mesmo, desapropriar imóveis urbanos (o que, conforme a
CF/88, deve ser indenizado previamente e em dinheiro).
24. (CESGRANRIO/AUDITOR/IBGE/2010) Segundo o disposto na Lei deResponsabilidade Fiscal, a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento da
ação governamental que acarretem aumento da despesa serão
acompanhados de estimativa do impacto orçamentário-financeiro, no
exercício
(A) anterior ao que for entrar em vigor.
(B) subsequente à vigência do PPA.
(C) durante o período do PPA.
(D) em vigor e nos quatro subsequentes.
(E) que entrar em vigor e nos dois subsequentes.
25. (FCC/ESPECIALISTA/PREF. SÃO PAULO/2010) A despesa considerada
irrelevante é aspecto do planejamento que deve estar previsto
(A) na LOA − Lei Orçamentária Anual.
(B) na LDO − Lei de Diretrizes Orçamentárias.
(C) na LDO − Lei Orçamentária Anual e no PPA − Plano Plurianual.
(D) no PPA − Plano Plurianual.
(E) no PPA − Plano Plurianual e na LOA − Lei Orçamentária Anual.
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26. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Sobre despesa pública, é correto afirmar quedispensa compatibilidade com o plano plurianual, desde que adequada à lei
orçamentária anual e à lei de diretrizes orçamentárias, bem assim que
esteja inserida em dotação específica e suficiente ou abrangida por créditogenérico.
Na questão 24, a estimativa do impacto orçamentário-financeiro do aumento de
despesa relativo a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação
governamental deve abranger o exercício em que entrar em vigor e nos dois
subsequentes. Gabarito: E.
Na questão 25, os critérios para se considerar uma despesa como irrelevante
devem ser fixados pela LDO, conforme o art. 16, § 3º, da LRF. Gabarito: B.Como já vimos, todos os instrumentos e procedimentos de natureza
orçamentária devem ser compatíveis com o PPA. A questão 26 está ERRADA.
Despesas obrigatórias de caráter continuado
As despesas obrigatórias de caráter continuado (DOCC) têm suas características
discriminadas no art. 17 da LRF:
Ar t. 17. Considera-se obrigatór ia de caráter continuado a despesa corrente
derivada de lei , medida provisór ia ou ato admin istrativo normativo que f ixem
para o ente a obr igação legal de sua execução por um período superior a dois
exercícios.
§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão
ser instruídos com a estimati va prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a
origem dos recur sos para seu custeio.
§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de
comprovação de que a despesa cr iada ou aumentada não af etará as metas de
resul tados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus
efeitos f inanceiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento
permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
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§ 3º Para efei to do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o
proveniente da elevação de alíquotas, ampl iação da base de cálcu lo, major ação
ou cr iação de tr ibuto ou contr ibuição.
§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as
premissas e metodologia de cálculo uti l izadas, sem prejuízo do exame de
compatibi l idade da despesa com as demais normas do plano plur ianual e da lei
de di retr izes orçamentárias.
§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da
implementação das medidas referidas no § 2º, as quai s integrarão o instrumento
que a criar ou aumentar.
§ 6º O disposto no § 1º não se apl ica às despesas destinadas ao serviço da dívida
nem ao r eajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do ar t.
37 da Consti tuição.
§ 7º Considera-se aumento de despesa a pror rogação daquela cr iada por prazo
determinado.
Diferentemente das despesas que comentamos há pouco, relativas a criação,
expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, e que caracterizamtipicamente investimentos, as DOCC são despesas correntes, ou seja, de
manutenção da máquina administrativa e de serviços públicos.
Por serem despesas correntes, as DOCC não importam enriquecimento do
Estado (o que é característica das despesas de capital). Portanto, DOCC são
executadas em favor de atividades e serviços que beneficiam direta ou
indiretamente a sociedade, mas que não envolvem aumento patrimonial.
Vale anotar as outras características dessas despesas: elas são obrigatórias,em virtude de serem instituídas por atos normativos, e são de longo prazo
(mais que dois exercícios).
Todas essas características das DOCC trazem alto risco para o equilíbriofiscal: trata-se de despesas que diminuem o patrimônio, que duram bastante
tempo e cuja execução não pode ser interrompida.
É por isso que a LRF traz tantas condições para a criação de DOCC. Vamos
esquematizá-las:
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estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a
despesa deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
demonstração da origem dos recursos para custeio;
comprovação de não afetação das metas de resultado fiscais do AMF;
compensação por meio de aumento permanente de receita ou redução
permanente de despesa;
início da execução da DOCC apenas depois das medidas de compensação.
Veja que, diferentemente da renúncia de receita, que pode ser “absorvida” pela
LOA, a LRF não dá alternativa quanto às DOCC: elas devem ser
acompanhadas de medidas de compensação, e ponto final.
Essas medidas de compensação são aquelas que servem também para as
renúncias de receita, já comentadas (envolvendo aumento de receita). Mas,
aqui, também se pode compensar por meio da redução de despesa. De
qualquer forma, as medidas de compensação, em nome da “segurança fiscal”,
devem ser instituídas no mesmo instrumento que criar a DOCC.
O § 6º estabelece duas exceções à classificação de despesas como DOCC.
Apesar de apresentarem todas as características aqui estudadas, elas nãoprecisarão se submeter a esse rígido regime de aprovação e execução. Trata-se
das despesas relativas ao pagamento da dívida pública e ao reajuste geral
do funcionalismo.
O § 7º do art. 17 evita que uma despesa seja criada para um período curto,
fugindo à classificação como DOCC, e, posteriormente, seja prorrogada.
Assim, estaríamos diante de uma DOCC camuflada, desobrigada de seguir todas
essas regras.
Para evitar essa situação, a prorrogação de uma despesa “normal” será
considerada “aumento de despesa”, e, dessa forma, será enquadrada nas
regras das DOCC.
Relembrando o que vimos anteriormente, o Anexo de Metas Fiscais da LDO
deverá conter um demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia
de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter
continuado, e a LOA, por seu turno, trará as próprias medidas de
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compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias
de caráter continuado.
Para finalizar, segundo o art. 15 da LRF, a geração de despesa ou a assunção
de obrigação que não atendam às regras para criação de despesa cominvestimentos (art. 16) e de DOCC (art. 17) serão consideradas “não
autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público”.
27. (FCC/ANALISTA/PGE-BA/2013) Segundo legislação específica, considera-se
obrigatória de caráter continuado a despesa corrente que decorra
(A) apenas de lei que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução
por um período superior a dois exercícios.
(B) de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem
para o ente a obrigação legal de sua execução por um período não superior a
dois exercícios.
(C) apenas de ato administrativo normativo que fixe para o ente a
obrigação legal de sua execução por um período inferior a dois exercícios.
(D) de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a, pelo
menos, três exercícios.
(E) de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem
para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois
exercícios.
28. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) A revisão geral anual da remuneração de
servidores públicos é uma exceção à necessidade de que, para o aumento
da despesa, seja demonstrada a origem dos recursos para seu custeio.
29. (FGV/ANALISTA/SAD-PE/2008) Não é considerada aumento de despesa a
prorrogação da despesa criada de acordo com as regras da LC 101/2000,
ainda que por prazo determinado.
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30. (FCC/TÉCNICO/TRT-11/2012) Os atos que aumentarem ou criaremdespesa obrigatória de caráter continuado para um ente da federação
deverão demonstrar a origem de recursos para seu custeio.
Na questão 27, o conceito correto de DOCC compreende as despesas correntes,derivadas de lei/MP/ato normativo, com obrigação de execução por período
superior a dois exercícios. Gabarito: E.
A questão 28 indica corretamente uma das exceções às exigências das DOCC.
Apesar de se caracterizar como tal, a revisão geral anual do funcionalismo não
precisa obedecer às limitações da LRF quanto ao tema. Questão CERTA.
A questão 29 está ERRADA: o problema foi a negação de uma previsão legal
(art. 17, § 7º, da LRF).
O enunciado da questão 30 reproduz uma das condições para a criação de
DOCC. Questão CERTA.
Despesa com pessoal
A despesa com pessoal constitui um dos grandes pontos de interesse da Lei deResponsabilidade Fiscal, pelo volume que assume nos gastos públicos e
pelas características de risco para o equilíbrio fiscal.
Para garantir a sustentabilidade das contas públicas, as despesas com pessoaldevem ser mantidas sobre controle, em virtude de suas características de
DOCC.
Despesas com pessoal são “eternas”, no sentido de não poderem, em
princípio, ser reduzidas ou cortadas. E ainda há os casos de prorrogação, aose transformar a remuneração de pessoal ativo em pensões ou
aposentadorias.
Em virtude dessas observações, faz parte da responsabilidade na gestão fiscal
manter sob controle as despesas com pessoal.
Para a LRF (art. 18), a despesa total com pessoal de um ente federado abrange
os seguintes itens:
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(...) gastos com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos
eleti vos, cargos, funções ou empregos, civis, mi l i tar es e de membros de Poder,
com quaisquer espécies remuneratóri as, tais como vencimentos e vantagens,
f ixas e var iáveis, subsídios, proventos da aposentador ia, reformas e pensões,inclusive adicionais, grati f icações, hor as extras e vantagens pessoais de
qualquer natur eza, bem como encargos sociais e contr ibuições recolhidas pelo
ente às entidades de pr evidência.
Além dessas, são contabilizadas como “outras despesas de pessoal” aquelas
referentes à terceirização de mão de obra que venha a substituir
servidores e empregados públicos. A terceirização de mão de obra que nãosirva a tal fim continuará sendo classificada como “outras despesas
correntes”.
Para a contabilização da despesa com pessoal, são apuradas as despesas
executadas no mês de referência e nos onze anteriores, obedecendo ao
regime de competência (ou seja, leva-se em consideração o fato gerador
da despesa, e não a saída dos recursos do caixa). Esse período de
apuração (mês de referência + 11 anteriores) é o mesmo da receita
corrente líquida, que, como já dito, é a base de comparação para diversoscálculos e limites da LRF.
A LRF instituiu os limites máximos da despesa total com pessoal, calculados
também sobre a RCL. Tais limites são de 50% da RCL para a União e de
60% da RCL para Estados, DF e Municípios.
Para realizar o cálculo da despesa com pessoal, definindo seu percentual em
relação à RCL, são feitas algumas deduções, das quais podemos destacar as
seguintes:
indenização por demissão de servidores ou empregados;
incentivos à demissão voluntária;
decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao
da apuração da despesa total com pessoal (11 meses anteriores);
despesas com inativos não suportadas diretamente pelo orçamento do
ente público.
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Os limites de 50% ou 60% são, por fim, “rateados” entre os Poderes e órgãos
dos entes federados, cabendo a maior parcela ao Executivo (maior
empregador, como regra). Vejamos um quadro demonstrativo desse rateio:
% sobre receita corrente líquida
UNIÃO (máximo de 50% da RCL)
Executivo Legislativo (incluindo o TCU) Judiciário MPU
40,9% 2,5% 6% 0,6%
ESTADOS/DF (máximo de 60% da RCL)
Executivo Legislativo (incluindo o TCE) Judiciário MPE
49%
(48,6% se houver TCM)
3%
(3,4% se houver TCM)
6% 2%
MUNICÍPIOS (máximo de 60% da RCL)
ExecutivoLegislativo (incluindo TC do M, quando
houver)
54% 6%
Entrando um pouco na seara do Direito Constitucional, vamos diferenciar
Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) de Tribunal de Contas do
Município (TC do M).
A CF/88 permite (art. 31, § 1º) que os estados instituam um tribunal decontas especializado para exercer atividades de controle externo sobre os
municípios do estado. Esse é o Tribunal de Contas dos Municípios, um
órgão estadual.
Atualmente, quatro estados têm TCM em sua estrutura orgânica: Pará,
Ceará, Bahia e Goiás.
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Não havendo esse órgão especializado, o controle dos municípios será
exercido pelo próprio Tribunal de Contas do Estado, em auxílio às
Câmaras de Vereadores.
Quando aos Tribunais de Contas do Município (órgãos municipais), só
existem dois: o do município de São Paulo e o do Rio de Janeiro. E não
podem existir outros: a CF/88 proibiu a criação de novos tribunais desse
tipo (art. 31, § 4º).
31. (CESGRANRIO/AUDITOR/IBGE/2010) Para os efeitos da Lei deResponsabilidade Fiscal, entende-se como despesa total com pessoal o
somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os
pensionistas relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos,
civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies
remuneratórias. Nos gastos de despesa com pessoal, NÃO se inclui nos
limites da Lei os(as)
(A) subsídios.
(B) incentivos à demissão voluntária.
(C) vencimentos e as vantagens variáveis.
(D) gratificações.
(E) horas extras.
32. (FCC/ANALISTA/TRT-06/2012) Sobre a Despesa com Pessoal prevista na
Lei de Responsabilidade Fiscal, é correto afirmar:
(A) A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no
mês em referência com a do bimestre anterior, adotando-se o regime de
competência.
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(B) A despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cadaente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita de capital
líquida.
(C) É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda o limite legal de comprometimento aplicado às despesas
com a mão de obra terceirizada.
(D) Os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se
referem à substituição de servidores e empregados públicos serão
contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal”.
(E) A verificação do cumprimento dos limites com a despesa de pessoal
será realizada ao final de cada bimestre.
33. (FCC/TÉCNICO/FHEMIG/2013) Na esfera municipal, a despesa total com
pessoal, em cada período de apuração, não poderá exceder os percentuais
da receita corrente líquida em
(A) 49% para o Executivo e 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de
Contas do Estado.
(B) 50% para o Executivo e 4% para a Administração Indireta.(C) 65% incluindo o Executivo e a Câmara Municipal.
(D) 54% para o Executivo e 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de
Contas do Município, quando houver.
(E) 60% somente para o Executivo.
Na questão 31, o item excluído da contabilização da despesa to