-
КОНСТИТУЦИЯ Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И
ПРОБЛЕМНЫЙ КОММЕНТАРИЙ
1997
Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор –
В.А.Четвернин
-
2
ГЛАВА 1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
1.1. ПОНЯТИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО
СТРОЯ
Любая кодифицированная конституция содержит стремящийся к сис-
темности набор эксплицитных и имплицитных принципов. Они выражают концепцию, замысел, интенцию всей конституции. По существу они выражают содержание конституции в концентрированном виде. Совокупность этих принципов обозначается разработанным в европейской континентальной док-трине понятием “основы конституционного строя”.
В Конституции РФ ее эксплицитные принципы сформулированы в пер-вой главе – “Основы конституционного строя”. Это не только базовые ценно-сти (“нормы-цели”), на которые в той или иной мере должно ориентироваться государство; это и так называемые “нормы-принципы”, которым должны под-чиняться органы законодательной и исполнительной власти, которые могут и
должны защищаться и применяться судом и из которых могут вытекать субъ-ективные права и юридические обязанности. Далее они в той или иной мере конкретизируются в соответствующих статьях Конституции как принципы, проходящие сквозной идеей через все ее главы.
В фундамент концепции конституционного строя Российской Федера-ции положена идея естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина. На такой основе в Конституции делается попытка установить це-лостную систему принципов конституционного строя. Ниже рассматривается следующий набор принципов. Во-первых, это права и свободы человека и гра-жданина как высшая ценность и другие принципы, определяющие правовое положение индивида в обществе и государстве: правовая государственность,
социальная государственность, единство экономического пространства и сво-бода экономической деятельности, плюрализм и равная защита форм собст-венности, идеологический и политический плюрализм, гражданство Россий-ской Федерации. Во-вторых, это принципы, определяющие организацию госу-дарственной власти: демократия и народный суверенитет, государственный суверенитет Российской Федерации, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей на законодательную, исполнительную и судеб-ную, светский характер государства, разграничение государственной власти и местного самоуправления.
Эти принципы выводятся из положений главы 1 Конституции, которые
согласно ч.1 ст.16 Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, уста-новленном Конституцией в главе 9. Точнее, они не могут быть изменены до тех пор, пока существует Конституция РФ 1993 г. (см. 6.4.).
-
3
1.2. ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ПРИНЦИПОВ, СОСТАВ-
ЛЯЮЩИХ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО
СТРОЯ
Согласно ч.1 ст.15 Конституции, Конституция в целом имеет высшую
юридическую силу, прямое действие (см. 1.3.2.2.) и применяется на всей терри-тории Российской Федерации. Далее в ч.1 ст.15 постулируется высшая юриди-ческая сила Конституции по отношению к законам и иным правовым актам, принимаемым в России.
Однако положения, содержащиеся в разных разделах и главах Консти-туции, имеют разную юридическую силу внутри самой Конституции (в смысле их соподчиненности). Главы 1, 2 и 9 Конституции составляют ее неизменяемое “ядро” (“жесткая” часть Конституции), их положения не могут быть пересмот-рены Федеральным Собранием. К главам 3–8 (“гибкая” часть Конституции) принимаются поправки в соответствии с требованиями ст.136 Конституции. Следовательно, положения глав 3–8 можно понимать и толковать только в со-ответствии с положениями глав 1, 2 и 9 Конституции. Причем положения глав 2 и 9 можно понимать и толковать только в соответствии с Основами консти-туционного строя, ибо ч.2 ст.16 Конституции однозначно устанавливает: “Ни-какие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить ос-
новам конституционного строя Российской Федерации”. В данном контексте иерархическую структуру Конституции можно
условно представить как положения четырех уровней, обладающие раз-ной юридической силой. Во-первых, это глава 1, положения которой (Осно-вы конституционного строя) не просто относятся к неизменяемой части Кон-ституции, но и обладают высшей силой по отношению ко всему остальному содержанию Конституции. Во-вторых, это положения глав 2 и 9, которые так-
же относятся к неизменяемой части Конституции, т.е. не могут быть изменены Федеральным Собранием в процедуре, предусмотренной для принятия феде-рального конституционного закона с последующим одобрением законодате-лями субъектов РФ (см. 6.1.). В третьих, это положения глав 3–8, поправки к ко-
торым принимаются в названной процедуре. Наконец, это Заключительные и переходные положенияКонституции РФ, отдельные из которых сформулиро-ваны так, что их юридическая сила оказывается неопределенной.
То, что Основы конституционного строя имеют высшую юридическую силу по отношению к главам 2 и 9, означает, что любое положение глав 2 и 9 следует понимать и толковать в контексте соответствующего принципа главы 1. Например, ст.25 Конституции (глава 2), гарантирующая неприкосновенность жилища, устанавливает, в частности, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных фе-деральным законом. В контексте ст.2 Конституции, закрепляющей приоритет прав человека, это положение ст.25 следует понимать так, что любые законо-
дательные ограничения неприкосновенности жилища не должны противоре-чить самому существу права на неприкосновенность жилища. Т.е. законода-
-
4
тель не вправе произвольно предусматривать случаи, в которых неприкосно-венность жилища легально нарушается.
Высшая юридическая сила Основ конституционного строя по отноше-нию к изменяемым положениям глав 3–8 Конституции означает, что послед-ние следует понимать и толковать в контексте соответствующих принципов главы 1. Кроме того, в случае установления их противоречия положениям гла-вы 1 (во вторую очередь – положениям глав 2 и 9), положения глав 3–8 Консти-туции должны приводиться в соответствие с Основами конституционного строя, а также с положениями глав 2 и 9, путем принятия поправок.
Кроме того, Конституционный Суд РФ вправе давать такое официальное толкование Конституции (см. 4.5.7.9.), которое исключало бы противоречия
между положениями главы 1 и другими положениями Конституции. Но, как показывает практика Конституционного Суда, он отнюдь не стремится давать такого рода толкования Конституции и отвергает постановку вопроса “о кон-ституционности конституционной нормы”, что проявилось, например, в его позиции по вопросу о толковании принципа формирования Совета Федера-ции, закрепленного в ч.2 ст.95 Конституции (см. 4.3.4).
В связи с запросом о толковании текста Конституции, не относящегося к Основам конституционного строя, Конституционный Суд может прийти к вы-воду, что буквальный смысл этого, возможно, ясного текста или его понима-ние (толкование) законодателем противоречит определенному положению главы 1 Конституции. В таком случае Конституционный Суд, руководствуясь
требованием ч.2 ст.16 Конституции, вправе устранить это противоречие, а именно: признать невозможным буквальное понимание этого текста и своим официальным толкованием придать ему смысл, соответствующий определен-ному положению главы 1. В частности, это может означать отказ от граммати-ческого или логического толкования в пользу телеологического способа тол-кования. Примером служит Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г., в котором использован телеологический способ толкования применительно к ч.3 ст.107 и ч.2 ст.135 Конституции (см. 4.4.3.6. Преодоление отлагательного вето Президента Российской Федерации палатами Федераль-ного Собрания). Однако здесь Конституционный Суд прямо не ссылался на
Основы конституционного строя. Более того, в другом случае, в Определении от 28 декабря 1995 г., Конституционный Суд фактически отказался дать телео-логическое толкование ч.2 ст.95 Конституции в контексте принципа разделе-ния властей, составляющего одну из основ конституционного строя (см. 4.3.4.).
Проблематичным является соотношение главы первой Конституции и Заключительных и переходных положений. С одной стороны, ч.2 ст.16 одно-значно устанавливает, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить Основам конституционного строя. С другой стороны, сама природа Заключительных и переходных положений предполагает, что не все во вновь принятой Конституции вступает в силу с момента ее принятия, что существует некий переходный период, в течение которого какие-то положения
Конституции не действуют. Но распространяется ли такое переходное поло-жение на Основы конституционного строя? В контексте ч.2 ст.16 ответ одно-значный – нет. В противном случае придется признать, что ничто в Конститу-
-
5
ции не может противоречить не Основам конституционного строя, а Заключи-тельным и переходным положениям.
Но как в таком случае понимать и толковать абз.2 п.6 Заключительных и переходных положений, согласно которому вступление в силу ч.2 ст.22 Кон-ституции (глава 2) откладывается на неопределенный срок (“до приведения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации в соответ-ствие с положениями настоящей Конституции”)? В контексте ст.2 Конститу-ции следует признать формулировку абз.2 п.6 Заключительных и переходных положений ненадлежащей, допускающей произвольное ограничение прав че-ловека на свободу и личную неприкосновенность (ч.1 ст.22 Конституции).
Но, таким образом, какова сила Заключительных и переходных положе-
ний? Ответ на этот вопрос мог бы дать Конституционный Суд РФ, если среди субъектов, правомочных обращаться в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции (ч.5 ст.125), в период многолетнего ожидания нового Уголовно-процессуального кодекса РФ нашлись бы такие, которые поинтере-совались, до каких пор законодатель может не приводить уголовно-процессуальное законодательство в соответствие с Конституцией (см. 7.4.2.).
Существует также проблема возможных противоречий международных договоров РФ Конституции, в частности, Основам конституционного строя. Эта проблема специально оговаривается в ст.79 Конституции, которая уста-навливает два условия при передаче Россией полномочий в рамках межгосу-дарственных объединений: если это не влечет ограничения прав и свобод че-
ловека и гражданина и “не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации”.
Но если вступивший в силу международный договор противоречит Кон-ституции, то он, тем не менее, согласно п.”г” ч.2 ст.125 Конституции не может быть предметом проверки в Конституционном Суде РФ и становится частью российской правовой системы (ч.4 ст.15 Конституции). Но с другой стороны, если такой договор противоречит положениям неизменяемой части Консти-туции, а тем более – Основам конституционного строя, и оказывается невоз-можным истолковать этот договор в соответствии с положениями Конститу-ции, которым он противоречит, то его следует считать ничтожным – вопреки
положению ч.4 ст.15 (оно тоже относится к Основам конституционного строя): “международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы”. Остается также вопрос: кто вправе признать такой до-говор недействительным, если даже Конституционный Суд оказывается здесь некомпетентным? Видимо, такие договоры следует считать чисто гипотетиче-скими и предполагать, что Конституционный Суд способен дать любому меж-дународному договору РФ толкование, не противоречащее Конституции.
-
6
1.3.ПРИНЦИПЫ КОНСТИТУЦИИ, ОПРЕДЕ-
ЛЯЮЩИЕ ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИН-
ДИВИДА В ОБЩЕСТВЕ И ГОСУДАРСТВЕ
1.3.1. ПРИОРИТЕТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ПО ОТНОШЕНИЮ КО ВСЕМ ОСТАЛЬНЫМ ПОЛОЖЕНИЯМ КОНСТИТУЦИИ
1.3 .1 .1 . ПРИРОЖДЕННЫЙ ХАРАКТЕ Р И НЕОТЧУЖДАЕМОСТЬ ПРАВ ЧЕЛО ВЕКА
По существу первыми содержательными положениями Конституции яв-ляются положения ст.2 (положения ст.1 Конституции носят в основном ввод-но-декларативный характер), провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливающей обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Причем права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации (1) согласно общепризнанным принципам и нормам международ-ного права и (2) в соответствии с Конституцией РФ. Такая формулировка ч.1
ст.17 Конституции (с учетом положения ч.4 ст.15 Конституции об общепри-знанных принципах и нормах международного права как составной части рос-сийской правовой системы) подчеркивает признание вторичного характера закрепления в Конституции прав и свобод человека и гражданина. Уже с этой точки зрения можно говорить, что права человека предшествуют самой Кон-ституции и обладают приоритетом в отношении всех остальных положений Конституции, включая все остальные принципы, составляющие Основы кон-ституционного строя.
В области прав человека сложилась и действует система международных соглашений механизмов контроля за их исполнением. Важнейшими для док-трины и практики прав человека в России являются Всеобщая декларация
прав человека, принятая Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Ме-ждународный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., другие пакты о правах человека и особенно Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В феврале 1996 г. Россия вступила в Совет Европы и при вступлении подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, что обязывает воспринимать содержание Конституции РФ с позиции европейского права в области прав человека. Последнее следует счи-тать гарантированным в России в силу положений ч.4 ст.15 и ч.1 ст.17 Консти-туции.
Согласно ст.2 и ч.1 ст.17 Конституции права и свободы человека и граж-
данина не устанавливаются законодателем, а должны признаваться (а также гарантироваться, соблюдаться и защищаться) государством как уже сущест-вующие. Кроме того, в ч.1 ст.17 и ч.1 ст.55 Конституции говорится об общепри-
-
7
знанных правах и свободах, что также подтверждает естественно-правовую ин-тенцию Конституции.
Основные права и свободы человека и гражданина (основными счита-ются составляющие общий правовой статус человека и гражданина, принад-лежащие каждому человеку или гражданину) объявляются неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения (ч.2 ст.17 Конституции), т.е. естест-венными. Иначе говоря: “Мы, многонациональный народ Российской Федера-ции, ... утверждая права и свободы человека”(преамбула Конституции РФ), провозгласили эти права существующими объективно, а не по воле законода-теля, не октроированными, а дозаконотворческими и внезаконотворческими, жестко ограничивающими государственную власть, описывающими сферу не-
отъемлемой свободы. Далее, они признаются основными субъек тивными пра-вами не в каком-то философском, моральном или социологическом, а в собст-венном юридическом смысле – признаются критерием правового качества за-конодательства и государственного управления, действуют непосредственно и защищаются судом (ст.18 Конституции). В частности, уже отсюда вытекает, что к естественным и неотчуждаемым правам не относятся такие притязания на социальные блага, которые нельзя защитить в суде в стране, где свобода, безо-пасность и собственность реально обеспечены правосудием.
Неотчуждаемость основных прав и свобод означает, что они составляют минимальную неотъемлемую свободу, и отчуждение хотя бы части этой сво-боды в пользу власти приводит к несвободе, является опасным для свободы,
делает власть деспотической. Конституционность Российского государства предполагает, что государственная власть не может обладать полномочиями, приобретенными за счет основных прав и свобод.
Естественные и неотчуждаемые права и свободы – это безусловные при-тязания на свободную самореализацию индивида в обществе и государстве. Они образуют общий правовой статус человека или гражданина, который складывается из трех частных статусов:
1) status negativus – притязания на сферу свободы, в которую не вправе вмешиваться ни государство, ни частные лица; сюда входят личные права и свободы, а также свобода собственности и предпринимательства и другие сво-
боды, относимые по позитивистской классификации к так называемым “соци-альным, экономическим и культурным правам” (см. 2.4.1.);
2) status positivus – обращенные к государству притязания на защиту общего правового статуса – полицейскую и судебную; сюда входит в основном то, что по позитивистской классификации описывается понятием гарантий прав и свобод; так называемые “права” (привилегии) социально слабых на бес-платное получение от государства (общества) иных социальных благ не отно-сятся к естественным и неотчуждаемым правам и свободам;
3) status activus – притязания на участие в формировании и осуществ-лении государственной власти и местного самоуправления, на участие в обще-ственной жизни как индивидуально, так и совместно с другими; сюда входят
политические права, а также права на самоуправление, на коллективные тру-довые споры и забастовку.
-
8
1.3 .1 .2 . УСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕДЕЛО В ПРАВ ЧЕЛОВЕКА. ОПР ЕДЕЛЕНИЕ ТЕ РМИНОВ
Признание прав человека высшей ценностью означает, что в случае коллизии прав человека и других конституционно защищаемых ценностей, даже таких, которые относятся к Основам конституционного строя, приоритет следует отдавать правам человека. В частности, законодатель в первую очередь обязан соблюдать и защищать права человека, а затем уже другие принципы, составляющие Основы конституционного строя.
Но при этом необходимо законодательное установление пределов (ме-
ры) свободы в сфере соответствующих прав и свобод человека и гражданина, запрещающее все общественно вредное, исключающее злоупотребления сво-бодой. Такое законодательное определение меры свободы называется в Кон-ституции регулированием прав и свобод человека и гражданина (п.”в” ст.71) и их ограничением (в смысле ч.3 ст.55 и ч.2 ст.19). Понятие “регулирование” в данном контексте шире, чем “ограничение”. “Регулирование” включает в себя установление не только границ свободы, но и гарантий осуществления прав и свобод человека и гражданина. При этом ч.3 ст.55 содержит исчерпывающий перечень допустимых оснований законодательного ограничения прав и сво-бод, а ч.2 ст.19 специально запрещает любое ограничение прав и свобод, нару-шающее равноправие, т.е. запрещает установление разной меры свободы по
признакам социальной, расовой и т.д. принадлежности (см. 2.1.2.). Ограниче-ние прав и свобод человека и гражданина в смысле ст.79 Конституции, запре-щенное для случаев участия России в межгосударственных объединениях, оз-начает ограничение большее, чем это допустимо в соответствии с ч.3 ст.55, ли-бо ограничение по мотивам ч.3 ст.55, но не оформленное федеральным зако-ном.
От ограничения (регулирования) прав и свобод в смысле ч.3 ст.55 и ч.2 ст.19 следует отличать понятие ограничения прав и свобод в смысле ч.1 и ч.3 ст.56 и ч.2 ст.23 Конституции. Здесь “ограничением” называется не законода-тельное определение меры свободы в сфере соответствующих прав и свобод, а временное ограничение возможности пользоваться определенными правами и
свободами в условиях чрезвычайного положения (ст.56) и дозволение, данное судом компетентным правоохранительным органам, временно нарушать тайну коммуникаций определенных лиц (ч.2 ст.23).
Кроме того, в ч.3 ст.15 Конституции говорится о “нормативных правовых актах”, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, которые не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В контексте данного конституционного положения “за-трагивающие” означает ограничивающие права и свободы или устанавливаю-щие обязанности (см. 1.3.2.3.).
В ч.1 ст.55 говорится, что перечисление в Конституции “основных прав и свобод” не должно толковаться как отрицание или умаление других общепри-
знанных прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что конституци-онный перечень прав и свобод не является исчерпывающим, как и любой дру-гой перечень прав человека, который на сегодняшний день представляется
-
9
наиболее полным. Отсюда вытекает (в развитие положения ч.1 ст.17), что в Конституции перечисляются лишь те общепризнанные права и свободы чело-века и гражданина, которые представляются составителям Конституции “ос-новными”. Но это не означает, что (1) не может быть других общепризнанных естественных и неотчуждаемых прав и свобод и что (2) эти другие являются второстепенными в сравнении с перечисленными в Конституции.
Наконец, ч.2 ст.55 содержит запрет издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. В контексте данного кон-ституционного положения термин “умаляющие” означает законодательное ус-тановление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы, меньшей, чем необходимая с точки зрения основного содержания этих прав и свобод.
Понятие “основное содержание” прав человека означает некий качест-венный предел для законодательного ограничения прав человека. Так, Кон-ституционный Суд РФ установил, что “федеральный закон ... не может отме-нять или умалять права и свободы человека и гражданина, посягать на их ос-новное содержание (статья 55, часть 2, Конституции Российской Федерации)”.
1.3 .1 .3 . КРИТЕРИИ ЗАКОНОДАТЕЛ ЬНОГО УСТАНОВЛЕНИЯ П РЕДЕЛОВ ПРАВ ЧЕЛ О-ВЕКА
Существует общий формальный принцип необходимого ограничения прав и свобод: осуществление прав и свобод не должно нарушать права и сво-боды других лиц (ч.3 ст.17 Конституции). По существу этого принципа доста-точно для того, чтобы законодательно устанавливать меру свободы в сфере каждого из основных прав и свобод. Любые частные содержательные крите-рии законодательного установления пределов конкретных прав и свобод дей-ствительны лишь постольку, поскольку они конкретизируют общий принцип и позволяют исключать из сферы действия соответствующих прав такую соци-альную активность, которая нарушает права и свободы других лиц, т.е. право-нарушающие деяния.
Содержательные ограничения прав и свобод сформулированы в Консти-туции лишь применительно к свободе объединений (ч.5 ст.13) и свободе выра-жения мнений (ч.2 ст.29). Это запреты антиконституционной, антидемократи-ческой деятельности, а также деятельности, противоречащей идеологии пра-вового равенства (см. 2.3.2.2.; 2.3.3.1.).
Наконец, в ч.3 ст.55 Конституции говорится, что права и свободы чело-века и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты далее перечисляемых социаль-ных ценностей. Следует подчеркнуть, что ч.3 ст.55 содержит общую норму по отношению к иным случаям упоминания в Конституции о законодательном установлении пределов прав человека. Поэтому очевидно, что ограничение
прав и свобод человека и гражданина в смысле ч.3 ст.55 относится к исключи-тельной компетенции федерального законодателя. Законодательные полномо-чия по этому вопросу не могут быть делегированы законодательным органам
-
10
субъектов Федерации, ибо иначе в разных субъектах РФ будет установлен раз-ный общий правовой статус человека и не будет общего правового статуса гражданина России.
В большинстве статей главы 2 Конституции, формулировки которых специально указывают на законодательное регулирование соответствующих прав и свобод, упоминается именно федеральный закон. Пункт “в” ст.71 Кон-ституции относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражда-нина к ведению Федерации, в то время как к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относятся только вопросы защиты прав и свобод (п.”б” ч.1 ст.72 Конституции). Вместе с тем, формулировки некоторых статей главы 2 вызывают впечатление о допустимости регулирования соответствую-
щих прав и свобод законом, т.е. федеральными законами и законами субъектов РФ. Например, органы государственной власти обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч.2 ст.24). Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской не запрещенной законом экономической деятельности (ч.1 ст.34). Право частной собственности охраняется законом (ч.1 ст.35). Следу-ет полагать, что во всех этих случаях речь идет о защите прав и свобод зако-ном и об их регулировании в смысле ограничения федеральным законом. Ина-че говоря, свобода экономической деятельности не может быть ограничена (в смысле ч.3 ст.55) законами субъектов РФ; и т.д.
Часть 3 ст.55 позволяет законодательно ограничивать права человека не только в целях защиты прав других лиц, но и в целях защиты других конститу-ционно значимых ценностей. Здесь следует предположить, что эти конститу-ционно значимые ценности так или иначе представляют собой объекты ос-новных прав и свобод человека; в противном случае положения ч.3 ст.55 сле-довало бы считать недействительными по причине их противоречия ст.2 Кон-ституции, устанавливающей высшую ценность прав и свобод человека. Таким образом, положения ч.3 ст.55 следует рассматривать как частные формулиров-ки, конкретизацию общего принципа ограничения прав человека и толковать их только в контексте этого принципа. С этой точки зрения критерии, исчер-
пывающий перечень которых дан в ч.3 ст.55 выглядят следующим образом. 1. Защита Основ конституционного строя. Принципы, составляющие
Основы конституционного строя, за исключением того, что принято называть “народным суверенитетом”, и принципа социальной государственности, не противоречат принципу приоритета прав человека. Это означает, что права человека нельзя использовать для насильственного изменения Основ консти-туционного строя и, в частности для нарушения целостности Российской Фе-дерации, для деятельности, направленной на отказ от правового (формально-го) равенства и демократического правового государства, исключительно в ко-тором возможно осуществление самих прав человека.
Что касается принципа “народного суверенитета” (ч.1 ст.3 Конституции),
то идеология прав человека полагает, что источником государственной власти является не народ, а индивид, отчуждающий часть своей естественной свобо-ды в пользу власти, что права и свободы защищают человека не только от про-извола власти, но и от “народного суверенитета”, как и от любого абсолютиз-
-
11
ма. Следовательно, принцип приоритета прав человека запрещает россий-скому многонациональному народу, например, путем референдума отказаться от каких-либо прав и свобод человека и гражданина или путем выборов при-вести к власти партию, выступающую за “диктатуру пролетариата”.
Принцип социальной государственности означает перераспределение национального дохода в пользу социально слабых и в ущерб правовому (фор-мальному) равенству, т.е. естественным и неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина. Их приоритет означает, например, что социальные программы нельзя осуществлять за счет чрезмерных налогов, т.е. нарушения основного содержания права собственности (status negativus), или недостаточ-ного финансирования судебной системы, обеспечивающей право на судебную
защиту (status positivus). 2. Защита нравственности и здоровья других лиц. Не следует понимать
это ограничением так, что законодатель может подменять правовые пределы свободы своими нравами. Каждый человек обладает правом на духовную и фи-зическую неприкосновенность (ч.1 ст.22, ст.29 Конституции), в частности, на то, чтобы государство защищало его от навязывания ему того, что ему не нра-вится, противоречит его убеждениям и тем более вредит его здоровью.
В этом контексте следует подчеркнуть, что только некоторые отдельные права и свободы могут заключать в себе имманентные ограничения, направ-ленные на защиту нравственности и здоровья. Например, свобода выражения мнений реализуется в акте доведения мнения до сведения других людей, у ко-
торых есть естественное право на защиту их нравов от оскорбления. Поэтому, Международный пакт о гражданских и политических правах (ч.3 ст.19) преду-сматривает законные ограничения свободы выражения мнений (но не прав во-обще!), необходимые (а) для уважения прав и репутации других лиц; (б) для охраны государственной безопасности и нравственности населения. Европей-ская Конвенция о защите прав человека и основных свобод также упоминает об охране здоровья или нравственности в контексте критериев вмешательства публичной власти в сферу частной жизни (ч.2 ст.8), ограничения свободы ис-поведовать свою религию или убеждения (ч.2 ст.9), свободы выражения мне-ний (ч.2 ст.10), свободы собраний и манифестаций (ч.2 ст.11 Конвенции).
Таким образом, следует полагать, что в ч.3 ст.55 Конституции допускает-ся ограничение лишь некоторых прав и свобод человека и гражданина по мо-тивам защиты нравственности и здоровья.
3. Обеспечение обороны страны и безопасности государства. Оборону страны следует понимать исключительно как состояние войны или военное положение. Что касается обеспечения безопасности государства, в частности, обороноспособности страны, то здесь можно считать допустимыми запреты только такого осуществления прав и свобод, которое нарушает права всех ос-тальных граждан государства, а не интересы государственного аппарата, кото-рые обычно выдаются за государственные интересы. Если, например, государ-ственную тайну составляют сведения об экологически вредном воздействии
оружия, используемого Вооруженными Силами, то разглашение такой “госу-дарственной” тайны является правомерным использованием свободы инфор-мации. Тем более, что ст.42 Конституции гарантирует право каждого на досто-верную информацию о состоянии окружающей среды.
-
12
4. Защита прав и законных интересов других лиц. Законодательный за-прет нарушать права каких бы то ни было лиц является само собой разумею-щимся. В то же время приоритет прав человека исключает любое ограничение естественных и неотчуждаемых прав и свобод законными интересами любых лиц, даже очень важных.
С точки зрения идеологии прав человека естественные и неотчуждае-мые права и свободы и так называемые “законные интересы” суть категории не рядоположенные. Первые составляют общий правовой статус человека и гра-жданина (основы правового статуса личности в смысле ст.64 Конституции), куда “законные интересы” не входят. В частности, это означает, что интерес не должен быть законным, если он противоречит правам и свободам человека и
гражданина. И наоборот: осуществление прав и свобод не может быть ограни-чено никакими законными интересами других лиц. Международные докумен-ты в области прав человека не упоминают ни о каких законных интересах.
Однако текст Конституции допускает возможность ограничения прав и свобод именно правами и законными интересами других лиц (ч.2 ст.36, ч.3 ст.55). Допускать возможность такого ограничения прав и свобод можно лишь в том случае, если считать их октроированными. Поэтому следует полагать, что текст ч.2 ст.36 и ч.3 ст.55 Конституции содержит ненадлежащие формули-ровки, по ошибке попавшие в Конституцию из текстов советских времен, когда допускались только октроированные права.
1.3 .1 .4 . УСЛОВИЯ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД КОНКРЕ ТНЫХ ЛИЦ. ЛИЧНАЯ НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ И НЕП РИКОСНОВЕННОСТЬ ЖИЛИ ЩА
Каждый имеет право на судебную защиту от произвольного ограниче-ния его свободы, безопасности и собственности (ч.1 ст.46, ч.2 ст.22, ч.2 ст.23, ст.25, ч.3 ст.35 Конституции). В частности, речь идет о естественном праве че-
ловека подчиняться лишь таким полицейским действиям, ограничивающим его права и свободы, которые совершаются на основании судебного решения, т.е. после подтверждения их правомерности и необходимости в рамках надле-жащей правовой процедуры. Этому праву корреспондирует безусловная обя-занность государства устанавливать предварительный судебный контроль, а в случаях невозможности предварительного – последующий судебный контроль за законностью и обоснованностью таких полицейских действий, в частности, касающихся свободы и личной неприкосновенности человека. Государство – поскольку оно государство, а не организация произвольного насилия – по оп-ределению не может связывать такой контроль с какими бы то ни было усло-виями. В Англии, например, Habeas corpus – act был принят еще в 1679 г. А в
России, несмотря на положения ч.2 ст.22 Конституции, устанавливающие та-кой судебный контроль, “до приведения уголовно-процессуального законода-тельства ... в соответствие с положениями настоящей Конституции сохраняет-ся прежний (т.е. административно-прокурорский – В.Ч.) порядок ареста, со-
-
13
держания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении пре-ступления” (абз.2 п.6 Заключительных и переходных положений Конститу-ции).
Таким образом, оговорка Заключительных и переходных положений ставит естественное право человека на судебную защиту от произвола админи-стративной власти в зависимость от произвола власти законодательной, сле-довательно, трактует его уже не как естественное и неотчуждаемое, а как про-изводное от воли законодателя.
Далее, ст.25 Конституции гарантирует неприкосновенность жилища. Однако в той же ст.25 говорится: “Никто не вправе проникать в жилище про-тив воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных феде-
ральным законом (выделено мною – В.Ч.), или на основании судебного реше-ния. Иначе говоря, текст ст.25 Конституции можно понимать так, что законо-датель вправе предусмотреть любой случай ограничения неприкосновенности жилища. Налицо коллизия между естественным правом на неприкосновен-ность жилища и формальным допущением законодательного произвола в во-просе ее ограничения. Основанием для разрешения этой коллизии должна быть интенция Конституции. Ее прочтение позволяет заключить, что она ос-новывается на идеологии прав человека и принципе приоритета основных прав и свобод. Поэтому конституционно допустимым будет лишь такое зако-нодательное ограничение естественного права, которое не затрагивает основ-ное содержание права на неприкосновенность жилища. Что именно здесь не-
допустимо, может сказать лишь Конституционный Суд по поводу конкретного закона. Однако в любом случае интенция Конституции заставляет понимать текст ст.25 следующим образом: 1) никто не вправе проникать в жилище про-тив воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных феде-ральным законом и на основании судебного решения; 2) федеральный закон может предусматривать ограничения неприкосновенности жилища только по мотивам ч.3 ст.55 Конституции; 3) в случаях, не терпящих отлагательств, до-пустим последующий судебный контроль за законностью административного проникновения в жилище.
Такое понимание правомерного ограничения прав и свобод конкретных
лиц в конкретных случаях следует применять в сфере всех прав и свобод, за исключением их ограничения в условиях чрезвычайного или военного поло-жения.
1.3.1.5. ПРОБЛЕМА КОНСТИТУЦИОННЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ
В Конституции, в контексте основных прав и свобод человека и гражда-нина, говорится не только о правах, но и о конституционных обязанностях. Причем, помимо обязанности граждан (иностранцы и лица без гражданства не
упомянуты) соблюдать Конституцию и законы (ч.2 ст.15 Конституции), уста-новлены особые конституционные обязанности: для родителей или лиц, их за-меняющих – заботиться о детях, воспитывать их (ч.2 ст.38); обеспечивать полу-чение детьми основного общего образования (ч.4 ст.43); для трудоспособных
-
14
детей, достигших 18 лет – заботиться о нетрудоспособных родителях (ч.3 ст.38); для граждан – защищать Отечество (ч.1 ст.59); для всех и каждого – забо-титься о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятни-ки истории и культуры (ч.3 ст.44); сохранять природу и окружающую среду, бе-режно относиться к природным богатствам (ст.58); платить законно установ-ленные налоги и сборы (ст.57).
Идеология естественных и неотчуждаемых прав человека исходит из то-го, что люди, устанавливая конституционную государственную власть, отчуж-дают в ее пользу часть своей естественной свободы и в этих пределах обязуют-ся подчиняться власти. Оставшаяся часть свободы состоит из наиболее фунда-ментальных прав, которые не подлежат отчуждению, и других, существование
и значение которых не отрицается и не умаляется перечислением наиболее фундаментальных и которые впоследствии также могут быть сформулированы в качестве неотчуждаемых. Это означает, что у человека (гражданина) нет ни-каких обязанностей по отношению к государству кроме одной: соблюдать кон-ституцию и законы, т.е. быть законопослушным постольку, поскольку законы не нарушают его естественные и неотчуждаемые права. Итак, есть только одна, абстрактная, обязанность – выполнять любые конкретные обязанности, уста-новленные законами.
Кроме того, эту обязанность неверно изображать так, как будто она кор-респондирует естественным правам в рамках некоего конституционноправово-го отношения между человеком и государством. Правовое положение человека
в государстве модельно описывается не одним, а двумя “правоотношениями”. Первое, конституционноправовое отношение предполагает, что у человека су-ществуют естественные права по отношению к государственной власти, и этим правам корреспондирует безусловная обязанность государства признавать, со-блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Второе, “квази-юридическое”, отношение повеления-подчинения обусловлено фактом суще-ствования в обществе государственной власти, обладающей принудительной силой для защиты свободы, безопасности и собственности членов общества и решения социальных задач. В рамках этого, второго, отношения у государства есть “право” устанавливать законы, а у членов общества – обязанность соблю-
дать законы. Это не рядоположенные отношения. Если соединить их в одно, то полу-
чится искаженная конструкция “общественного договора”: люди и созданная ими организация власти заключают соглашение о взаимных правах и обязан-ностях, по которому они вправе требовать от власти защиты своей свободы и обязаны соблюдать законные ограничения свободы, а власть обязана защи-щать свободу подвластных и вправе для этого налагать на них законные огра-ничения свободы.
В действительности нет взаимных прав и обязанностей, или “взаимной ответственности” человека и государства. Обязанность быть законопослуш-ным вытекает из природы публичной политической власти вообще, и природа
эта такова, что власть всегда стремится вырваться из любых ограничивающих ее рамок. Естественные права и свободы вытекают из условий существования человека в индустриальном обществе как дозаконотворческие и внезаконо-творческие притязания на свободную самореализацию человека в обществе и
-
15
государстве; они описывают сферу неотъемлемой свободы человека в этом об-ществе и устанавливают правовые рамки для публичной политической власти и законных ограничений свободы.
Права человека и обязанность быть законопослушным не являются взаимосвязанными. В противном случае получилось бы, что человек, нару-шающий эту обязанность, не говоря уже о других “конституционных обязанно-стях”, может быть лишен прав. Но это права естественные, не дарованные го-сударством, неотъемлемые.
Обязанности устанавливаются законами, а права человека по отноше-нию к государству имеют естественный т.е. внезаконотворческий характер. Никаких дозаконотворческих и внезаконотворческих обязанностей, аналогич-
ных естественным правам, у человека по отношению к государству нет. Есть обязанности “естественные” в смысле “само собой разумеющиеся” – например, платить законно установленные налоги и сборы. Такую обязанность не нужно закреплять силой конституции, ибо, с одной стороны, ни у кого не возникнет мысль, что, взятая абстрактно, эта обязанность нарушает естественное право собственности, с другой – законный налог, признанный чрезмерным, может быть интерпретирован как противоречащий “существу содержания” права соб-ственности несмотря на “конституционную обязанность” платить налоги.
Отсюда следует, что, с точки зрения идеологии прав человека, во-пер-вых, закреплять в конституции какие-то особые обязанности человека и граж-данина просто бессмысленно. Любая законная обязанность, например, забо-
титься о детях или о родителях, если она не противоречит естественным пра-вам и свободам, действительна уже постольку, поскольку она установлена за-коном. Во-вторых, юридическая обязанность предполагает юридический меха-низм принуждения в случае ее нарушения, так что “конституционная обязан-ность” без соответствующих законов останется благим пожеланием. В-третьих, и это самое важное, обязанности устанавливаются законодателем произвольно (в нейтральном смысле), т.е. законодатель по своему усмотрению, в зависимо-сти от его оценки сегодняшних потребностей общества, устанавливает те или иные обязанности. Если, например, законодатель считает, что необходима все-общая воинская повинность, то он может объявить защиту Отечества обязан-
ностью и вдобавок нравственным долгом гражданина. А если законодатель считает, что Отечеству необходима профессиональная армия, то он может ог-раничиться формулировкой ч.2 ст.59: “Гражданин Российской Федерации не-сет военную службу в соответствии с федеральным законом”. И если такие обязанности ставить в один ряд, на один уровень с неотчуждаемыми правами человека, то это значит принижать права человека, умалять их юридическую силу, низводить до уровня произвольных суждений законодателя, иначе гово-ря – считать их октроированными.
-
16
1.3.2. ПРАВОВАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ. ГОСПОДСТВО ПРАВА
1.3 .2 .1 . ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
В ст.1 Конституции Россия провозглашается, в частности, правовым го-сударством.
Любая конституция не только фиксирует достигнутый обществом уро-вень государственного и правового развития, но и определяет его цели, фор-
мулирует ценностные идеалы, которые должны служить ориентиром в буду-щем развитии. И Конституция страны, претендующей на заметную роль в ци-вилизации, где господствует идеология естественных прав человека, не может обойтись без ценностей свободы и демократии, без провозглашения правового государства в качестве идеала, к которому можно стремиться вечно.
Но в посттоталитарной России существует принципиальное противоре-чие между конституционными идеалами и реальностью. Оно столь глубоко, что его устранение – это длительный процесс “дорастания” страны до своей Конституции, процесс формирования гражданского общества, которому пона-добится нынешняя либеральная Конституция. Конечно, современная Россия не является правовым государством.
Вместе с тем, в посттоталитарной России легализована частная собст-венность, Конституция содержит некоторые необходимые формально-юридические гарантии свободы и собственности, установлена определенная система разделения властей “по горизонтали” и “по вертикали”. Это уже прин-ципиально иная правовая ситуация в сравнении с антиправовым советским режимом, в которой возможно конституционное развитие в направлении пра-вовой государственности.
Конституция Российской Федерации 1993 г. соответствует характеристи-кам правового государства в той мере в которой она:
1) в соответствии с современными стандартами международного права в
области прав человека гарантирует систему естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, признает их высшей ценностью для го-сударства (см. 1.3.1.);
2) обеспечивает господство права – придает правам и свободам человека и гражданина общерегулятивное значение, подчиняет им законодательную, исполнительную и судебную деятельность государства, в частности, содержит требование правовых законов и запрет антиправовых (правонарушающих) за-конов;
3) устанавливает систему разделения и взаимодействия властей, даю-щую надлежащие гарантии свободы, необходимую ради соблюдения и защиты прав человека (см. 1.4.5.).
Правовое государство по своей сути – это либеральное государство, главная задача которого заключается в максимальном обеспечении равной для всех свободы, всеобщего формального (правового) равенства, т.е. равенства в свободе. Объем и содержание неотъемлемой правовой (равной для всех) сво-
-
17
боды описываются совокупностью прав человека. “Право вообще и права чело-века – это не различные (по своей сути, функциям и назначению) феномены, ведущие независимую друг от друга жизнь, а явления принципиально одного порядка, одной сущности. Права человека (в тех или иных формах и объемах их бытия и выражения) – это необходимый, неотъемлемый и неизбежный компонент всякого права, определенный (а именно – субъектно-человеческий) аспект выражения бытия и осуществления формы свободы и равенства людей. Право без прав человека так же невозможно, как и права человека – без и вне права”.
Господство права как важнейший аспект правовой государственности достигается с признанием прав человека высшей ценностью в обществе и го-
сударстве, с приданием им общерегулятивного значения. Поэтому господство права “в материальном смысле” включает в себя:
– во-первых, верховенство конституции, гарантирующей надлежащий набор прав человека, закрепляющей общий естественноправовой статус чело-века и гражданина;
– во-вторых, всеобщую обязательность соблюдения прав человека; – в-третьих, конституционное требование правового характера законов
(и, соответственно, запрет антиправовых законов) и всей деятельности госу-дарства; в контексте признания прав человека высшей ценностью это требова-ние означает ограничение законодательной власти обязанностью признавать, соблюдать и защищать права человека и предполагает, что целью, смыслом и
содержанием законодательства должна быть конкретизация прав человека. Господство права “в формальном смысле” означает: – во-первых, соблюдение иерархии источников права; – во-вторых, допустимость только конституционного и законодательно-
го (1) установления пределов свободы индивидов и их объединений по прин-ципу “незапрещенное разрешено” и (2) определения компетенции государст-венных органов и должностных лиц государства (а также местного самоуправ-ления) по принципу “неразрешенное запрещено”.
1.3.2.2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ ГОСПОДСТВА ПРАВА “В МАТЕРИАЛЬНОМ СМЫС-
ЛЕ”
В соответствии с естественноправовой интенцией Конституции (см. 1.3.1.1.) право “в материальном смысле” – это права человека (естественные и неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина); официальные акты (Конституция, законы и т.д.) следует считать правовыми (“позитивным пра-вом”) постольку, поскольку в них реализуются и конкретизируются права че-ловека или поскольку они не нарушают права человека. Конституция признает права человека действующими непосредственно и определяющими правовое
содержание официальных актов. Положения ст.2 и ст.18 Конституции в позитивной форме содержат тре-
бование правового закона, правового характера (соответствия праву) деятель-ности государства в целом и всех ветвей государственной власти (и органов
-
18
местного самоуправления). Критерием правового характера деятельности го-сударства и законов являются права и свободы человека и гражданина: “Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законо-дательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечива-ются правосудием” (ст.18 Конституции).
Этому требованию корреспондирует содержащийся в ч.2 ст.55 Консти-туции прямой запрет антиправового (правонарушающего) закона: “В Россий-ской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина”. Далее, Конституция косвенно за-прещает законодательное ограничение (определение пределов) прав и свобод человека и гражданина по мотивам, не предусмотренным в ч.3 ст.55. Кроме то-
го, Конституция запрещает предусматривать в федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении ограничения возможности пользоваться правами и свободами, перечисленными в ч.3 ст.56, что означает специальный запрет правонарушающего закона даже применительно к условиям чрезвы-чайного положения. Наконец, законы (и другие акты) или их отдельные поло-жения, признанные Конституционным Судом РФ нарушающими права челове-ка (правонарушающими) и поэтому – неконституционными, утрачивают силу (ч.6 ст.125 Конституции).
С точки зрения этих требований господства права “в материальном смысле” следует признать ненадлежащей формулировку ч.1 ст.15 Конституции о законах и иных правовых актах, которые не должны противоречить Консти-
туции (“Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федера-ции, не должны противоречить Конституции Российской Федерации”). При логическом толковании этой нормы получается, что любой закон, независимо от его содержания, является правовым актом. Однако в контексте вышеука-занных конституционных требований следует полагать, что в ч.1 ст.15 запреща-ется издавать любые официальные акты, противоречащие Конституции, и что не может быть таких правовых актов, которые противоречат Конституции.
То, что пр�