documento integralia

7/28/2019 Documento Integralia

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Fortalezas y Debilidades del SistemaElectoral Mexicano (2000-2012)

Ideas para una nueva reforma electoral

Mxico DF, junio de 2013


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Director Ejecutivo del CEEY

Enrique Crdenas Snchez

Coordinador general del proyecto

Luis Carlos Ugalde, Director General de Integralia

Coordinador del documento y

del Programa Evala y Decide del CEEY

Vernica Malo Guzmn

Panel de evaluadores

Francisco Abundis Luna

Fernando Agss Bitar

Jos Alberto Aguilar Irritu

Javier Aparicio

Marco Antonio Baos Martnez

Ulises Beltrn Ugarte

Jaime Crdenas Gracia

Mara Amparo Casar

Hugo Concha

Ana Cristina Covarrubias

Luis Estrada Straffon

Flavio Galvn


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Eduardo R. Huchim May

Mauricio Lpez Velzquez

Irma Mndez de Hoyos

Daniel Moreno

Benito Nacif Hernndez

Salvador Nava Gomar

Jess Ortega Martnez

Francisco Paoli Bolio

Juan Ricardo Prez Escamilla

Gustavo Rivera Loret de Mola

Arturo Snchez Gutirrez

Luis Carlos Ugalde

Investigadores

(Elaboracin de diagnstico integral)

Francisco Abundis Luna

Ismael Amaya

Javier Aparicio

Ana Luisa Basurto

Gustavo Gil Ramos

Gerardo Jimnez

Mario Guzmn Montelongo

Juan Carlos Mendoza

Mauricio Ortiz


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Gustavo Rivera Loret de Mola

Luis Carlos Ugalde

Ludwig Van Bedolla

Equipo de redaccin y estilo

Fernanda Diez Torres

Sara Garca Pelez Cruz

Silvia Jimnez Barba

Pablo Majluf Becerra


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NDICE

I. Resumen Ejecutivo, 1

A. Perspectiva global, 1

B. Resumen ejecutivo, 3

1. Costo de la democracia electoral en elmbito federal, 3

2. Gastos en propagandagubernamental, 8

3. Clientelismo electoral: coaccin ycompra del voto en Mxico, 9

4. Acceso a medios de comunicacin, 12

5. Organizacin y capacitacin electoraly cobertura de las campaas, 14

6. Jornada electoral, 16

7. Resultados electorales y cmputofinal de la eleccin, 17

8. Voto de los mexicanos residentes enel extranjero, 19

9. Justicia Electoral, 21

10. Tendencias, Modalidades yhallazgos de la observacin electoralentre 1994 y 2012, 24

11. Contenido de spots en las campaaspresidenciales de 2006 y 2012, 26

II. Reporte de Evaluacin, 27

C. Introduccin, 27

D. Anlisis y consideracionesparticulares sobre la calidad de laregulacin electoral en Mxico, 29

12. El costo de la democracia federal, 29

13. Clientelismo electoral: coaccin ycompra del voto en Mxico, 35

14. Campaas electorales y coberturasnoticiosas en medios decomunicacin, 40

15. Justicia electoral, 45

16. Capacitacin, jornada y resultadoselectorales, 50

17. Observacin electoral y voto de los

mexicanos en el extranjero, 54

III. Diagnstico General, 56

Captulo 1, 56

Captulo 2, 102

Captulo 3, 116

Captulo 4, 155

Captulo 5, 174

Captulo 6, 196

Captulo 7, 223

Captulo 8, 238

Captulo 9, 256

Captulo 10, 270

Captulo 11, 325

Captulo 12, 354

Captulo 13, 374


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I. Resumen Ejecutivo

A. Perspectiva global

Para definir el contenido de una nueva reforma electoral, es preciso contar con un

diagnstico de las fortalezas y debilidades del sistema, los objetivos que se buscan

y, slo a partir de esos elementos, plantear los instrumentos regulatorios que

permitan conseguir esas metas. El estudio que tiene en sus manos es

fundamentalmente un diagnstico de las fortalezas y debilidades del sistema

electoral mexicano. Contiene, adems, algunas recomendaciones que pueden

contribuir a la discusin de la nueva reforma electoral.

Las principales fortalezas del rgimen electoral mexicano en el mbito federal son:

La eficacia del Instituto Federal Electoral (IFE) para organizar las fases

operativa y logstica de las elecciones.

El sistema para emitir la credencial de elector y mantener una cartografaactualizada.

La precisin de los instrumentos para estimar las tendencias del voto y

llevar a cabo el cmputo de los mismos.

La amplia participacin de ciudadanos como funcionarios de casillas, cuya

labor garantiza imparcialidad para recibir y contar los votos.

La equidad en la cobertura noticiosa en radio y televisin que se ha dado en

las elecciones federales de los ltimos aos.

Entre los principales problemas del sistema electoral encontramos:


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o El costo creciente de las campaas cuyo financiamiento requiere

sumas cuantiosas de recursos lquidos que la mayor parte de las

veces no se reporta a las autoridades electorales.

oLa corrupcin que se detona por el intercambio de quienes dandinero a campaas a cambio de un pago futuro (contratos de obra

pblica, permisos, etc.).

o El desvo de recursos pblicos en algunos gobiernos locales para

apoyar campaas polticas.

o Las prcticas tradicionales, pero crecientes, de clientelismo

electoralintentos de compra del voto, movilizacin de votantes y

condicionamiento de programas sociales.o El mercado informal de pago de cobertura informativa en medios

impresos y electrnicos que ha contribuido a una relacin corrupta

entre algunos gobiernos y medios de comunicacin.

o La creciente litigiosidad del sistema electoral que ha estimulado una

industria de la queja y la denuncia entre partidos que no resuelve

problemas de fondo y que muchas veces son parte de sus tcticas de

campaa.

Para enfrentar y resolver estos problemas del sistema electoral, es necesario

plantear cules deben ser las metas y prioridades de una nueva reforma electoral:

Equidad? Reducir los costos de las campaas? Prevenir y combatir la

corrupcin que se detona a partir del financiamiento ilegal de las campaas?

Combatir el clientelismo electoral? Transparentar el mercado de cobertura

informativa? Una vez que se cuente con las metas y prioridades, se pueden

plantear los instrumentos regulatorios para alcanzar esas metas. Un problema

recurrente de la discusin de reformas electorales en Mxico ha sido, sin embargo,

plantear las discusiones alrededor de instrumentos sin siquiera discutir la

naturaleza de los problemas y las metas que se buscan alcanzar.


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B. Resumen ejecutivo

1. Costo de la democracia electoral en el mbito federal

Diagnstico

El costo de la democracia electoral en Mxico se ha incrementado en los

ltimos aos, pese a que la reforma electoral de 2007 cambi los criterios

para determinar y reducir el financiamiento pblico a partidos, los topes de

gasto de campaa y los lmites a las aportaciones privadas.

Las prerrogativas lquidas a partidos polticos para sus campaas

disminuyeron entre 2006 y 2012; sin embargo, la disminucin en el

financiamiento para gastos de campaa se vio atenuado por un aumento en

los fondos para actividades ordinarias de los partidos polticos.

Por su parte, el presupuesto asignado a las autoridades electorales aument

en trminos reales entre 2006 y 2012, debido a un incremento significativo

del presupuesto del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.

Los partidos polticos disponen hoy de mayores prerrogativas que antes: alos recursos lquidos que reciben del IFE debe sumarse el valor de mercado

de los spots que reciben de forma gratuita. Los spots no representan una

erogacin presupuestal directa, pero implican un costo de oportunidad y

tienen un valor econmico que debe considerarse.

Adems de las prerrogativas, los partidos y las campaas se fondean

mediante aportaciones privadas, as como de financiamiento no reportado,

en efectivo o en especie, que proviene de personas fsicas y morales que

violan las disposiciones legales.

Por el lado de los egresos, aunque a la fecha (mayo 2013) an se desconoce

el reporte final de la fiscalizacin de las elecciones federales de 2012, la


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evidencia que surge de entrevistas a profundidad sugiere que los gastos de

campaa han aumentado significativamente en los ltimos aos, y que con

frecuencia superan los topes que establece la ley.

Los costos de las campaas polticas habran aumentado, segn las

entrevistas realizadas con miembros de partidos polticos, ex candidatos y

operadores polticos, por la mayor competitividad electoral que ha

estimulado mayores prcticas de clientelismo electoral (movilizacin,

ddivas, dinero en efectivo), as como por el pago de cobertura meditica

prensa, radio y televisin que se ha vuelto una prctica comn en

elecciones locales.

Mientras los costos reales de las campaas han aumentado, los topes legales

para presidente y legisladores disminuyeron de manera importante despus

de la reforma electoral de 2007. Asimismo, los topes bajaron pero las

prerrogativas no lo hicieron en la misma medida. Esto produce casos en los

que algunos partidos o coaliciones cuentan con ms financiamiento pblico

del que pueden gastar durante las campaas.

Los topes de campaa no responden a una lgica para hacer ms legal,

transparente y equitativo el gasto de las campaas. Los topes establecidos

en la reforma electoral de 2007 parecen ms una aspiracin o una

justificacin poltica que una intencin de reducir los costos de campaa: su

incidencia ha sido menor.

Disminuir los topes como una va para abaratar el costo de las campaas

es, por s misma, una medida ineficaz e incluso contraproducente, porquepuede generar mayor abismo entre la norma legal y la realidad. El camino

para reducir los costos de la democracia requiere, primero, reducir los

costos estructurales de las campaas polticas, y slo despus, los topes de

gastos.


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No hay sincrona entre los topes de gasto de campaa y las modalidades de

financiamiento pblico y privado. Por una parte, el financiamiento pblico

total que los partidos reciben en ao electoral (2012) es mayor al tope que

pueden gastar (lo cual incentiva que muchos gastos de campaa seanreportados como ordinarios). Por otra parte, los lmites a las aportaciones

privadas se establecen como una fraccin de los topes de gasto de campaa,

pero stos se calculan como porcentaje de la bolsa de financiamiento de los

partidos, lo cual carece de lgica. Los lmites a las aportaciones privadas

hacen muy difcil que un partido diversifique de forma transparente sus

fuentes de ingreso.

En un contexto con campaas cada vez ms competitivas y costosas, lospartidos tienen pocos incentivos para recaudar fondos privados de manera

legal y transparente. La evidencia anecdtica sugiere que el financiamiento

privadono registradoya es predominante en la mayor parte de las

campaas para cargos pblicos federales, as como para gubernaturas y

presidencias municipales. El reto es doble: por un lado reducir el costo

creciente de las campaas y, por el otro, revisar las modalidades de

financiamiento privado para alentar que sea transparente y legal. El modelo de financiamiento pblico, por s mismo, ha sido ineficaz para

evitar la influencia indebida del financiamiento privado y del

financiamiento ilegal.

Reflexiones y propuestas

La reduccin de las ministraciones que el IFE entrega para gastos de

campaa, los menores topes de gastos de campaa y la prohibicin a los

partidos para adquirir spots, todo ello contemplado en la Reforma Electoral

de 2007, no se ha traducido en una verdadera disminucin del costo real del

sistema electoral y de las campaas polticas.


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Reducir estructuralmente el costo de hacer una campaa electoral requiere

una combinacin que ataque de fondo los requerimientos que hoy necesitan

los candidatos para ser competitivos, especialmente la prctica de pagar la

cobertura de sus campaas mediante convenios de publicidad con mediosde comunicacin, as como las prcticas de clientelismo electoral

(movilizacin de votantes e intentos de compra del voto).

Una de las soluciones estructurales para reducir el costo de las campaas es

mitigar la adiccin de los medios de comunicacinparticularmente los

localespara obtener recursos y pagos para dar cobertura a las campaas

polticas. Una propuesta para minar esa adiccin sera prohibir la

publicidad oficial en todo momento, no slo durante el periodo electoral,

con excepcin de los programas relativos a salud y seguridad pblicas. Ello

con el fin de estimular un sistema de medios de comunicacin (prensa, radio

y TV) que viva ms de su audiencia y de los anunciantes que de los

presupuestos pblicos y de los partidos polticos y las campaas.

La fiscalizacin a partir de los informes de campaa que entregan los

partidos es insuficiente para garantizar las condiciones de equidad de lacontienda. Hay que considerar modelos complementarios como:

fiscalizacin del gasto pblico para evitar desvo hacia las campaas,

combatir los incentivos para pagar cobertura informativa en medios de

comunicacin y estimular que las donaciones privadas se transparenten

mediante nuevas frmulas y topes de financiamiento privado.

Transitar hacia un modelo de fiscalizacin enfocado en el gasto y no en el

ingreso. Existe mltiples formas de obtener ingresos por medios ilegales. El

gasto, por otro lado, es ms fcil de detectar y fiscalizar.

Mecanismos de fiscalizacin concurrentes a las campaas y no slo a

posteriori como sucede actualmente. Mayor inversin en sistemas de


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deteccin de propaganda fija (espectaculares) y mayores auditoras en

tiempo real a los eventos pblicos de campaa.

Crear una lista de proveedores de servicios para los partidos durante el

periodo de campaa. Esto facilitara la fiscalizacin y la contratacin de

servicios de modo que este proceso se transparente y disminuyan los

manejos irregulares de recursos al interior de los partidos.

Repensar los topes de campaa: el tope nico por tipo de candidatura no ha

resultado efectivo para reducir su costo. Este sistema genera incentivos para

desplegar estrategias contables para rebasar los topes y distribuir gastos

entre diversas candidaturas (prorrateo) para evitar sanciones de laautoridad. Los topes de gastos debieran ser lo ms genricos posibles,

establecidos por partido o coalicin, y no por cargo de eleccin popular.

Evaluar las implicaciones de anular elecciones cuando se detecte rebase de

topes de campaa o financiamiento ilegal de las mismas.

Definir el punto de equilibrio entre financiamiento pblico y privado,

mediante la implementacin de un rgimen de financiamiento pblicocoherente con los topes de gasto de campaa. Alentar el registro y

declaracin de las aportaciones privadas a partidos.

Fortalecer el modelo de financiamiento pblico que garantice una base

mnima para competir y alentar el registro y declaracin de las

aportaciones privadas.

Modificar la frmula que se emplea para distribuir el financiamientopblico entre los partidos, por una ms equitativa: en lugar de mantener el

esquema de repartir 30% de la bolsa de manera igualitaria y el 70% de forma

proporcional al porcentaje de votos obtenidos por cada partido en la ltima


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eleccin, el llamado 70-30, se podra establecer un esquema 60-40 o, incluso,

50-50.

2. Gastos en propaganda gubernamental

Diagnstico

El gasto de los tres Poderes de la Unin en publicidad gubernamental ha

aumentado significativamente en los ltimos aos en trminos reales: pas

de mil 13 millones de pesos en 2002 a 5 mil 927 millones en 2011. De todo el

gasto ejercido en servicios de comunicacin social y publicidad, el Poder

Ejecutivo ejerci el 92.5% de los recursos entre 2000 y 2011, en promedio

anual.

Entre 2007ao de la reforma electoraly 2001 se observa un incremento

en el gasto en comunicacin oficial y publicidad del Poder Ejecutivo de 536

por ciento: pas de 910 millones de pesos a 5,795 millones en trminos

reales.

Entre 2003 y 2011, el presupuesto ejercido en publicidad rebas, en

promedio, 29.2% lo aprobado por el Congreso, llegando a magnitudes muy

significativas como en 2008 cuando el gasto fue 54% mayor que lo aprobado,

o 2011, cuando se excedi en casi 85%.


Prohibir la publicidad oficial en todo momento, no slo durante el periodoelectoral, con excepcin de los programas relativos a salud y seguridad

pblicas. Ello con el fin de estimular un sistema de medios de comunicacin

(prensa, radio y TV) que viva ms de su audiencia y de los anunciantes que

de los presupuestos pblicos y de los partidos polticos y las campaas.


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3. Clientelismo electoral: coaccin y compra del voto en Mxico

Diagnstico

El clientelismo electoral en sus distintas modalidadescoaccin y compra

del voto, condicionamiento de programas sociales y movilizacin de

votantes, entre otras encarece las campaas, altera las condiciones de

equidad, deriva en litigios y puede generar conflictos postelectorales.

Aunque el clientelismo electoral es el segundo delito ms denunciado ante

la FEPADEel primero son las violaciones referidas al Registro Federal de

Electores, el nmero de denuncias en elecciones federales es reducido y

constante: 382 en 2000, 360 en 2006 y 293 en 2012.

No existe informacin clara y completa sobre las sentencias que se han

emitido, pero apenas 7% de las averiguaciones previas abiertas por la

FEPADE en 2006 y 2012 derivaron en sentencias condenatorias (se

desconoce qu tipo de condena).

De las 79 quejas presentadas ante el IFE en 2000 y 2006 por coaccin y

compra del voto, solo tres fueron fundadas. Hasta febrero de 2013, de las 65

quejas presentadas durante el proceso electoral de 2012, 15 haban sido

resueltas sin que ninguna fuera declarada fundada.

Los estudios realizados de 2000 a la fecha coinciden en que el clientelismo

electoral es recurrente pero discrepan en torno a su eficacia.

Independientemente de la eficacia del clientelismo electoral para afectar la

intencin del voto, su instrumentacin requiere de sumas cuantiosas de

dinero en efectivo. Con frecuencia, ese gasto no se reporta a la autoridad

electoral y constituye una de las principales causas del creciente gasto en

campaas polticas en Mxico. Asimismo, ese gasto para movilizar votantes,

dar ddivas o dinero en efectivo se financia generalmente de fuentes


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ilegales: tanto de recursos pblicos triangulados, como de personas fsicas y

morales que lo hacen a cambio de beneficios futuros (por ejemplo, contratos,

permisos, obra pblica).


El clientelismo electoral y la compra y coaccin del voto son problemas que

daan severamente a la democracia mexicana. La compra de votos se

presenta en las campaas federales, pero es mucho ms aguda y grave en

las elecciones estatales y municipales.

Los actores polticos y partidos operan en campaa bajo la premisa de que el

candidato que no regale bienes o alimente a las clientelas perder la

eleccin, independientemente de las propuestas o la campaa que haga. Es

importante romper esta lgica, porque los partidos terminan siendo rehenes

de grupos que ofrecen su apoyo a cambio de ddivas materiales.

Establecer prohibiciones y sanciones enrgicas a todas las modalidades de

clientelismo electoral. Estas sanciones se fortaleceran si fuese un castigo

compartido entre el partido poltico (va una sancin econmica) y el

candidato (con la prdida de su registro o su inelegibilidad). Considerar

ambas sanciones por separado sera menos efectivo para desalentar

prcticas clientelares.

Una alternativa a la anulacin completa de la eleccin puede ser la

anulacin de las casillas en las que se compruebe que se han cometidoprcticas clientelares por parte de los partidos. Esta medida sera ms fcil

de observar y, por tanto, ms efectiva. No obstante, puede resultar

logsticamente inviable llevar a cabo un ejercicio de fiscalizacin de miles de


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candidatos (particularmente si se considera que ahora estn permitidas las

candidaturas independientes).

Transparentar los contenidos, procesos e implementacin de los programas

sociales, tanto federales como locales. Para que esta medida sea efectiva es

necesario que haya una vigilancia constante de estos programas, no slo

durante las campaas electorales.

Una forma de rastrear las prcticas clientelares es rastrear el dinero, no

slo exigir informacin de dnde proviene, sino tambin en qu se gast.

Evaluar la eficacia de prohibir las prebendas en dinero y especie. Para

algunos panelistas los efectos seran nulos y slo se lograra hacer ms

rgido y restrictivo el sistema.


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4. Acceso a medios de comunicacin

Diagnstico

La cobertura noticiosa de radio y televisin de las campaas para presidente

de 2006 y 2012 no slo fue relativamente equitativa en relacin con la fuerza

poltica de cada partido o coalicin, sino tambin neutra en relacin con el

contenido de la informacin.

El acceso a spots en radio y televisin fue proporcional a la fuerza poltica de

cada partido o coalicin.

Despus de la reforma electoral de 2007, muchos medios (radio, TV y prensa

escrita) han usado la venta de cobertura informativa como una forma de

compensar la falta de venta de spots a los partidos polticos. Algunos medios

se han convertido en una especie de extorsionadores de las campaas,

pues exigen un pago o convenio de publicidad a fin de dar cobertura, o

incluso, para no criticar y golpear a los candidatos.


Se debe evitar regular la informacin o los contenidos expresados durante

las campaas; esto no le corresponde a la autoridad electoral.

En lugar de regular los contenidos, se propone reformar el artculo 134

constitucional para establecer parmetros claros para un derecho de rplica

y evitar la calumnia, pero sin mermar las condiciones de equidad.

Para que el modelo de acceso a medios sea eficaz se requieren dos

condiciones: que haya ms oferentes en la industria y que se prohba la

publicidad oficial. Los problemas del acceso a medios es un tema que puede

resolver el mercado, no el IFE.


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Prohibir la publicidad gubernamental en medios de comunicacin debe

tener como excepcin las materias de salud y seguridad pblicas. A ello se

podra aadir excepciones en cuestiones relativas a campaas en beneficio

de la sociedad, promocin del turismo, impulso a la cultura de latransparencia, etc. Esta prohibicin aplicara en todo tiempo y lugar, no solo

durante campaas electorales. La venta de cobertura informativa para las

campaas es solo una consecuencia de que muchos medios de

comunicacin se han vuelto dependientes de los presupuestos pblicos.

La reforma en telecomunicaciones, recientemente aprobada por el Congreso,

ser una fuerza que contribuya a desmontar los mercados negros de

cobertura informativa y generar mayor equidad en el acceso a los medios de

comunicacin.

Reducir el nmero de spots que corresponden a los partidos polticos y

transformar un segmento de estos en tiempo para debates entre candidatos.

2.1.


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5. Organizacin y capacitacin electoral y cobertura de las campaas

Diagnstico

El conteo de votos realizado por ciudadanos invitados al azar a fungir como

funcionarios de mesa directiva de casilla es una garanta de imparcialidad

del sistema electoral mexicano.

La estrategia de capacitacin y asistencia electoral es robusta y eficaz.

Permite organizar el ejercicio de participacin ciudadana ms grande de

Mxico cada tres aos.

Se observa un incremento en el costo presupuestal de la capacitacin

electoral: pas de 1,070 millones de pesos en 2006 a 1,341 millones en 2012.

El costo por casilla instalada fue de 8,202.67 pesos en 2006 y de 9,374.74 en

2012.


En general, el sistema de organizacin electoral funciona correctamente,

pero sera deseable disminuir sus costos, que se han incrementado en los

ltimos aos. Ello requiere transitar a un sistema que presuponga confianza

en las instituciones. Se puede pensar en un sistema de incentivos que

asegure la asistencia de los funcionarios y reduzca los costos.

Es importante considerar seriamente los beneficios que podra tener el voto

electrnico, no slo en cuestin de los costos de capacitacin, sino tambinpara reducir el nmero de errores en los documentos electorales.

El IFE logra en cada eleccin la participacin de ms de 1 milln de

ciudadanos que se requieren para desempearse como funcionarios de


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casilla. Como esa capacitacin ocurre mayormente en los hogares, una

forma de reducir su costo sera mediante centros de capacitacin.

Disear un tipo de certificacin para los capacitadores de funcionarios de

casilla. Esto garantizara la existencia de un padrn de capacitadores

certificados, que podran ser contratados eleccin tras eleccin, sin que la

autoridad electoral tenga que incurrir en el costo de seleccionarlos,

contratarlos y capacitarlos en cada nuevo proceso electoral.


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6. Jornada electoral

Diagnstico

El IFE despliega una enorme capacidad logstica y operativa cada tres aos

para instalar casillas en todo el territorio nacional. La eficacia del Instituto es

casi de 100 por ciento.

Los partidos registran cada vez ms representantes ante las mesas directivas

de casilla, pero una buena parte de quienes acreditan no se presentan el da

de la eleccin.

La tasa de participacin electoral es saludable para un pas sin voto

obligatorio para sus ciudadanos (63% en 2012, por ejemplo).

Los incidentes que ocurren durante la jornada electoral se han mantenido

estables desde 2000: entre 3 mil y 3,600. Casi ninguno es de gravedad.


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7. Resultados electorales y cmputo final de la eleccin

Diagnstico

En las elecciones presidenciales de 2006 y 2012, los conteos preliminares

(conteo rpido, PREP), as como los cmputos distritales fueron altamente

precisos con respecto al cmputo final de los votos que realiz el Tribunal

Electoral.

Como resultado de la reforma electoral de 2007, la apertura de paquetes se

multiplic entre las elecciones para presidente de 2006 y 2012: pas de 2.2%

del total a 54.7%.

El recuento de los votos en la eleccin para presidente de 2012, igual que en

2006, mostr la imparcialidad de los funcionarios de casilla para contar los

votos durante la jornada electoral. Aunque en 2006 el nmero de errores

aritmticos fue mayor, su distribucin fue aleatoria.

En elecciones presidenciales, los votos nulos se han mantenido

relativamente constantes en los tres ltimos procesos electorales.


El PREP es una herramienta de difusin de tendencias electorales que ha

sido mal explicada a los ciudadanos. Vale la pena que la autoridad electoral

invierta en explicar sus alcances y limitaciones.

Es importante pensar en un modelo de regulacin de encuestas, sobre todo

de la forma en que publican sus resultados, pues esto afecta la credibilidad

de la autoridad electoral al momento en que hace pblicos los resultados de

una eleccin y stos se distancian de las expectativas.


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Es deseable que los encuestadores digan quin pag por la realizacin de

una encuesta, cuando stas sean de carcter pblico. Cuando un

encuestador publica su trabajo, est influyendo en las percepciones

electorales y es de inters pblico. Para generar transparencia, se debe sabercunto cuesta y quin paga.


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8. Voto de los mexicanos residentes en el extranjero

Diagnstico

A pesar del esfuerzo de promocin que ha realizado el IFE, los votos de los

mexicanos residentes en el extranjero han representado una fraccin mnima

del universo de los mexicanos que radican fuera del pas: en 2006 votaron

32,632 ciudadanos y en 2012 lo hicieron 40,737.

El voto de los mexicanos residentes en el extranjero ha representado menos

del 0.01% en comparacin con la votacin efectiva emitida desde territorio

nacional.

Estados Unidos ha sido el principal pas de origen de los votos sufragados

desde el extranjero; en 2006 represent un 87% del total de votos emitidos,

mientras que en 2012 los votos provenientes de ese pas significaron un 72%

de los votos enviados desde el exterior.

Los distritos de los cuales proceden la mayora de los votantes presentan un

alto ndice de desarrollo humano, tanto en las elecciones de 2006 como en

las de 2012.

Reflexiones y Propuestas

Se proponen mtodos alternativos de votacin que reduzcan los costos de

votar en el extranjero; la votacin electrnica puede ser un medio

apropiado, fcil y barato.

Es importante considerar que existen algunos requisitos para votar en el

extranjero que no pueden cumplir los migrantes mexicanos. Hay que pensar

en las situaciones de riesgo potencial que podran identificar los migrantes

para buscar la forma de facilitar su participacin en las votaciones.


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9. Justicia Electoral

Diagnstico

Se observa un incremento progresivo y significativo en la interposicin de

procedimientos sancionadores durante los procesos electorales federales:

pasaron de 358 en 2000 a 805 en 2006 y a 1,570 en 2012.

La mayora de la quejas presentadas en 2012 se relacionan con actos

anticipados de campaa o precampaa, propaganda poltica, acceso a

medios, exceso de gastos de partidos, promocin personalizada y violacin

del principio de imparcialidad por parte de los servidores pblicos.

En 2006, slo 10% de los quejas fueron fundadas; en 2012, el 26% lo fue (por

la va ordinaria). En el caso de las quejas resueltas por la va especial del

proceso electoral 2011-2012, 25% haban sido fundadas hasta enero de 2013.

Algunas causas que pueden explicar el crecimiento de las quejas en materia

electoral son:

a. El mayor nmero de infracciones que establece la ley a partir de lareforma de 2007;

b. El uso del litigio electoral como tctica de campaa; y

c. El mayor incumplimiento de las normas por parte de los actores

polticos.

La recurrencia y aumento de las quejas y de los medios de impugnacin, as

como de diversas sanciones a los partidos polticos, pueden ser un indicio

de que los sistemas administrativo-sancionador y de justicia electoral sonineficaces para corregir las conductas infractoras de los actores polticos, o

bien, que algunas reglas y prohibiciones no responden a las condiciones

reales de la competencia electoral.


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Hay que analizar los efectos perversos y las repercusiones negativas que ha

tenido el incremento en la litigiosidad para la autoridad administrativa.

Ente los panelistas se encontraron posiciones encontradas: algunos

mencionaron que la autoridad administrativa ha sido eficaz para cumplircon la legalidad, mientras que otros consideran que la legislacin electoral

mexicana est sobre regulada y esto ha llevado a que el sistema no cumpla

con las demandas de sustancia y de fondo de la ciudadana.

A los panelistas lo que preocupa no es la elevacin de litigios (finalmente,

eso normal cuando hay mucha competencia electoral), sino si la justicia

electoral es libre y equitativa para todos; si garantiza la integridad del

proceso electoral.


Los criterios para medir la eficacia del sistema de justicia electoral debera

ser la capacidad para tutelar los principios constitucionales de elecciones

libres, equitativas y autnticas; su fuerza para prevenir y disuadir conductas

infractoras; as como la capacidad de la autoridades para resolver de forma

expedita las quejas e impugnaciones. En ltima instancia, la justicia electoral

debe fortalecer el grado de legitimidad del sistema electoral y en ese medida

se debe evaluar qu tan bien est cumpliendo con su funcin. Medir cuntas

quejas se interponen y cuntas se resuelven es una forma superficial de

evaluar la eficacia de la justicia electoral.

Hay que considerar la posibilidad de que el sistema administrativo

sancionador vigente ya no cumpla su funcin. Este sistema se pens comomedida para desmantelar al partido hegemnico, pero en un contexto de

competencia electoral crea incentivos perversos para su uso indebido.

Una reforma en materia administrativa sancionadora debera generar los

medios para disuadir a los partidos de prcticas que atenten contra la


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equidad de la contienda. El sistema vigente opera despus de que un

partido actu y gener un dao en las condiciones de competencia, lo que

hace difcil resarcir el dao causado.

Las autoridades electorales jurisdiccionales deben de contar con esquemasresolutivos que desalienten el uso de los medios y litigios de impugnacin

como estrategia de campaa por parte de los actores polticos. En otras

palabras, deben definir procedimientos, criterios y estndares expeditos

para la resolucin de las quejas interpuestas. Para la mayora de los expertos

convocados, el principio de oportunidad de la justicia electoral es un

elemento fundamental.

El Tribunal Electoral debe tener la capacidad de apreciacin para hacer nulauna eleccin que se encuentre con irregularidades importantes. No es

posible que este tribunal disuada a los actores polticos de reincidir en la

accin castigada si slo cuenta con sanciones administrativas que no atentan

contra los intereses prioritarios de los partidos.

Es deseable migrar de un sistema enfocado en la regulacin de los partidos

a uno encargado de preservar y defender el derecho al voto de los

ciudadanos.


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10. Tendencias, Modalidades y hallazgos de la observacin electoral entre 1994 y

2012

Diagnstico

La observacin electoral fue, durante la dcada de 1990, muy relevante para

construir confianza en la organizacin electoral y para exigir cuentas de

imparcialidad y transparencia a las autoridades electorales. Sin embargo, a

medida que se gener confianza y se desterraron prcticas de fraude

electoral el da de la jornada, la observacin electoral perdi relevancia para

los actores polticos. Algunos consideran que se estanc, tanto por los temas

(muchas organizaciones siguen focalizadas en el da de la jornada), como

por la metodologa que usan.

Buena parte de los avances de la observacin electoral en la dcada de 1990

se debi a los incentivos creados por el IFE y los cambios en la legislacin

electoral, as como por la iniciativa de los propios observadores. No

obstante, algunos actores consideran que la ley ha rezagado la observacin,

en lugar de fomentarla.


Es importante crear un marco normativo para el desarrollo de la

observacin. Si bien es un ejercicio ciudadano, en el esquema actual es

imposible saber qu tan seria o metdica es la observacin electoral que

realizan las organizaciones civiles. Es deseable establecer criterios mnimos

que deben cumplir, en especial porque varias de estas organizacionesutilizan recursos pblicos.

La observacin debe ser una herramienta para el fortalecimiento de la

democracia, cosa que no se ha logrado. Hay que considerar la posibilidad de

generar incentivos y recursos para que la observacin sea de todo el proceso


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electoral y no slo de la jornada electoral, pero sobre todo para que se haga

con una metodologa rigurosa.


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11. Contenido de spots en las campaas presidenciales de 2006 y 2012

Diagnstico

Las principales diferencias entre los spots de 2006 y 2012 fueron la

disminucin de spots negativos de 52 a 25%, el aumento de los spots

positivos de 17 a 56% y el aumento de los spots enfocados en la imagen de

los candidatos de 15 a 40%.

Las propuestas concretas o especficas son la excepcin entre los spots

producidos por los tres principales candidatos, apenas rondando 4% del

total.

La imagen de los candidatos y las promesas genricas fueron los principalestemas de los spots en 2006 y 2012.

El PAN fue el partido que produjo el mayor nmero de spots negativos (40

en 2006 y 24 en 2012).

Andrs Manuel Lpez Obrador pas de enfocarse principalmente en

propuestas (27 en 2006) a enfocarse principalmente en su imagen (35 en

2012).

El PRI hizo a un lado los ataques, pasando de 35 spots negativos en 2006 a 10en 2012.


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II. Reporte de Evaluacin

C. Introduccin

El Proyecto Evala y Decide se inserta en la misin que tiene el Centro de EstudiosEspinosa Yglesias (CEEY) de fomentar una discusin seria de los temas pblicos delacontecer nacional y de promover legislacin, instituciones y polticas pblicas msslidas y eficaces. El Centro selecciona propuestas de poltica pblica, diagnsticosde diversos temas de inters nacional, instituciones y dependencias pblicas, ascomo reformas de trascendencia para exponerlas al escrutinio de expertos(acadmicos, consultores, empresarios, profesionistas, polticos y miembros de

organizaciones civiles) que, en mesas de anlisis, las discuten y evalan con laperspectiva del ciudadano y del inters pblico. El propsito de estos ejercicios esinfluir en los tomadores de decisin para que las observaciones de los pneles seanrecogidas en la hechura de las reformas, de las propias polticas pblicas, as comode la legislacin final.

En esta ocasin, el CEEY propuso a un grupo de expertos de alto nivel la revisinprofunda de un diagnstico extenso en materia de la calidad de la regulacinelectoral en Mxico. Este amplio diagnstico fue generado durante casi un ao por

Integralia Consultores, bajo la coordinacin de su director general, el Dr. LuisCarlos Ugalde, a solicitud y bajo patrocinio nico del CEEY. Los temas que se en elpresente se tocan van desde la justicia electoral hasta elementos propios decampaas.

Los trabajos de este panel de expertos se encaminaron a producir un reporte condos elementos: un recuento de las principales fortalezas y debilidades de lacalidad (eficiencia y efectividad) de la regulacin y una propuesta derecomendaciones puntuales. La finalidad, mejorar no slo aqulla, sino la futurareforma poltico-electoral en el pas.

Las temticas que se discutieron durante las sesiones de anlisis fueron lassiguientes:

El costo de la democracia electoral federal

Clientelismo electoral


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Campaas electorales y coberturas noticiosas

Justicia electoral

Capacitacin, jornada y resultados electorales

Observacin electoral y voto en el extranjero

Durante la sesin, se procedi a la revisin del contenido del diagnstico de lacalidad de la regulacin electoral antes mencionado, el cual abarca los siguientescaptulos: 1) el costo de la democracia electoral federal, 2) gasto en propagandagubernamental, 3) clientelismo electoral, 4) acceso a medios de comunicacin, 5)actividades proselitistas en campaas para Presidente, 6) organizacin ycapacitacin electoral, 7) jornada electoral, 8) resultados electorales y cmputo finalde la eleccin, 9) voto de los mexicanos residentes en el extranjero, 10) justicia

electoral, 11) tendencias, modalidades y hallazgos de la observacin electoral entre1994 y 2012, 12) contenidos de spots en las campaas presidenciales de 2006 y 2012,y 13) cuotas de gnero en las candidaturas del Congreso, Asimismo, se discutieronlos aciertos y las deficiencias importantes de cada mbito y se indicaron loselementos necesarios de reforma.

Con el fin de promover el libre intercambio de ideas, el CEEY siempre observa unavariante de la llamada Regla de Chatham House en las reuniones de evaluacin.Segn este criterio, los participantes pueden usar la informacin que reciben pero

se comprometen a no divulgar ni la identidad ni la afiliacin de quienes tomen lapalabra.

Al abrirse la discusin de los distintos temas, los evaluadores comentaronampliamente los aspectos de cada mbito y explicaron el sentido de su evaluacin,posicin y recomendaciones. El propsito de la deliberacin conjunta fuecomplementar las opiniones individuales y llegar a una apreciacin que reflejara elsentir del grupo.


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D. Anlisis y consideraciones particulares sobre la calidad de la regulacin

electoral en Mxico

12. El costo de la democracia federal

Las preguntas que guiaron la discusin de los expertos en torno a este tema fueronlas siguientes:

Cules son y cules debieran ser los propsitos del sistema definanciamiento de campaas electorales?

En qu medida los instrumentos del sistema de financiamiento actual(topes de gastos, frmulas de distribucin y aportaciones privadas)responden a estos propsitos?

Qu frmulas se necesitan para que estos instrumentos respondan a lospropsitos que se buscan?

De qu manera se podran regular y transparentar las aportacionesprivadas no fiscalizadas que ya acaecen en las campaas?

Se requiere mantener, fortalecer o cambiar el modelo actual que privilegiael financiamiento pblico?

Los expertos convocados coincidieron en sealar que, sin duda, parte toral de todademocracia es el financiamiento al sistema electoral y al andamiaje institucionalque la sustenta. Al respecto, se dijo que en Mxico pareciera existir unaapreciacin generalizada en la opinin pblica (para algunos evaluadoresequivocada) de que la democracia mexicana es muy cara y que los partidospolticos constituyen una fuerte carga para el erario. En opinin de algunospanelistas, antes de afirmar que en Mxico se cuenta con una democracia cara,se debe evaluar si en efecto se obtienen los resultados deseables como resultado

del desempeo del Instituto Federal Electoral (IFE) y del marco legal aplicable.Ello sin perder de vista datos duros como son, por ejemplo, que el 37% delpresupuesto total asignado al Instituto, se destina exclusivamente al proceso decredencializacin y actualizacin del Padrn Electoral, a la vez que importantespartidas presupuestales sirven para cumplir con las atribuciones yresponsabilidades que le confiere la propia ley electoral.


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Tambin en relacin con lo anterior, y a modo de comparacin, en la mesa deanlisis se mencion que, a nivel mundial, la mayora de las democraciaselectorales cuentan con regmenes de financiamiento pblico a partidos. Slo enmenos de un tercio de los pases se implementa algn tipo de mecanismo de topes

en los gastos de campaa.El riesgo de una falsa apreciacin en torno a los costos de la democracia electoralen Mxico, de acuerdo con algunos panelistas, radica en llegar a la conclusin deque se requiere una reforma poltico-electoral no para fortalecer la vida social ydemocrtica del pas, sino por otras razones equivocadas. Esto es, que se busquereducir el costo del funcionamiento de las autoridades electorales como un fin en smismo, o bien, que se pierda la valoracin institucional hacia los partidos polticoscomo entidades de inters pblico y cuyas estructuras son indispensables paratoda democracia. Sin embargo, de acuerdo con otros panelistas, es necesario

revisar si los rganos electorales son obesos, tienen excesivo personal e incurrenen dispendios injustificables en una economa con las caractersticas de lamexicana.

Una parte del panel de discusin seal que el financiamiento pblico al sistemade partidos tiene incentivos perversos. Lo anterior se ha traducido en un grannegocio de all que existan tantas peticiones de nuevos partidos. Otra parte de losanalistas mencion que irse al extremo, es decir, reducir o eliminar en su totalidadel financiamiento pblico a los partidos polticos, y obligar a que stos se financien

en su totalidad mediante recursos de origen privado, slo degenerara an ms lavida electoral del pas. De hecho, algunos expertos sostuvieron que el mecanismoms efectivo para arribar a una competencia electoral con equidad, es la correctainstrumentacin de un rgimen de financiamiento pblico a partidos.

En relacin con la conveniencia de establecer topes al financiamiento privado ode prohibirlo en su totalidad en contiendas electorales y mantener slo la va delfinanciamiento pblico, perpetuara, segn ciertos panelistas, el status quo. Elmodelo de financiamiento pblico vigente tiende a favorecer ms a los partidos

que tradicionalmente obtienen mejores resultados electorales (ms votos) ysimplemente perpetuara su condicin de ventaja. De esta forma, elestablecimiento de topes al financiamiento privado limita el crecimiento de lospartidos ms pequeos.

Dicho lo anterior, e independientemente del origen pblico o privado delfinanciamiento a los partidos, una importante dificultad en materia de costos


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estriba, de acuerdo con los participantes, en calcular el valor econmico realaproximado del funcionamiento del sistema electoral en Mxico. Ello implicaraestimar el valor del mercado electoral y de todos los costos transversales ligadosal sistema (costos directos e indirectos de las campaas, por ejemplo). Algunos

panelistas opinaron que al financiamiento formal que entrega elIFE

a los partidos,debe agregarse el financiamiento ilegal que existe y que no se reporta a lasautoridades, as como el valor econmico de los spots gratuitos que el IFE entregaa los partidos polticos como resultado de la reforma electoral de 2007(prerrogativas en especie).

La inversin publicitaria en las campaas polticas es el principal gasto en lamayora de las campaas nacionales en todo el mundo. Los spots tienen un valorcomercial definido por el mercado econmico-electoral. Las prerrogativas enespecie (spots) para el caso mexicano son entre 10 y 100 veces ms caras que el

financiamiento pblico directo. Por ello, la inclusin de este costo tieneimplicaciones negativas y positivas para el costo de la democracia mexicana. Laimplicacin positiva de la inclusin es que aumenta sustancialmente el controlsobre los recursos destinados a partidos, en la medida que la autoridad asignadirectamente los spots. Por el lado negativo, se genera un aumento excesivo en elcosto de las campaas.

En la mesa de discusin se indic que la reduccin de las ministraciones que el IFEentrega para gastos de campaa, los menores topes de gastos y la prohibicin a los

partidos para adquirir spots, todo ello contemplado en la Reforma Electoral de2007, no se ha traducido en una verdadera disminucin del costo real del sistemaelectoral y de las campaas polticas. Segn los panelistas, convendra, primero,dilucidar en qu gastan actualmente los partidos polticos sus recursos ahora queno requieren comprar los spots publicitarios y el tiempo aire. De acuerdo conalgunos de ellos, es claro que existe un mercado negro alterno de compra yventa de cobertura noticiosa: con la reforma electoral, se prohibi la venta de spotspromocionales para las campaas, pero se gener la venta alterna de entrevistas ycoberturas a travs de actores (especficamente algunas televisoras,

radiodifusoras y repetidoras locales) que por definicin se han vueltodominantes en el mercado residual de cobertura meditica.

En resumen, los analistas coinciden en establecer que para contar con una visindel costo efectivo de un proceso electoral, deben considerarse todos los elementosy costes asociados al mismo, y no slo aqullos con cargo al financiamiento pblicoque otorga el IFE a los partidos polticos y sus campaas.


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En otro orden de ideas, en la mesa de anlisis se discuti el tema de la desigualdaden las condiciones de la competencia electoral y, en particular, la fijacin de lostopes de gastos de campaa. De acuerdo con algunos participantes, los topes degastos debieran ser lo ms genricos posibles, no establecidos por cargo de eleccin

popular. Otros sealaron que diferencias en topes de gastos de campaa porcolacin o partidos constituira un sinsentido: rompera con la equidad electoraly se incurrira en violacin de principios constitucionales.

Por otra parte, se sugiri modificar la frmula que se emplea para distribuir elfinanciamiento pblico entre los partidos, por una ms equitativa: en lugar demantener el esquema de repartir 30% de la bolsa de manera igualitaria y el 70% deforma proporcional al porcentaje de votos obtenidos por cada partido en la ltimaeleccin, el llamado 70-30, se podra establecer un esquema 60-40 o, incluso, 50-50.Con otras palabras, instrumentar mecanismos que garanticen la competencia con

equidad, al partir de un piso mnimo.

As, el reto que se plante fue generar un paquete de prerrogativas a partidospolticos que combinen lo siguiente: 1) Que los partidos puedan operaradecuadamente, tanto para realizar campaas competitivas, como para fortalecersey sufragar los gastos ordinarios entre una eleccin y otra. 2) Estimular unacompetencia que de origen sea equitativa. 3) Generar un padrn o registro deproveedores, que permita fiscalizar, regular y transparentar los gastos partidistasen bienes y servicios. 4) Que los gastos de los partidos se sujeten a controles de

auditora y a las estrategias para el combate al lavado de dinero, a la vez que sed un fortalecimiento de los controles mismos por parte del IFE y de la exigenciaen su cumplimiento.

En conclusin, se indic que es muy pertinente la discusin del financiamiento alsistema de partidos para arribar a mecanismos de competencia con equidad queno puedan verse apropiados ni por intereses partidistas, ni por burocraciasinternas, ni por actores externos al sistema poltico-electoral.

Posteriormente, la mesa de anlisis abord el tema de la fiscalizacin del origen ydestino de los recursos de los partidos por parte del IFE. Para ciertos expertos, unproblema importante relativo a este tema es que en el pas, la fiscalizacin se llevaa cabo a posteriori. As, estos panelistas sugieren establecer en la legislacinelectoral (al igual que se ha instituido, por cierto, en la nueva Ley de ContabilidadGubernamental) la fiscalizacin en tiempo real o inmediata. Otros panelistas van


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ms all y sugieren adems establecer la penalidad de anulacin de la eleccin encaso de comprobarse el rebase en los topes de gastos de campaa por parte de uncandidato.

En sentido opuesto a esta lnea de argumentacin que implica propuestas de

carcter restrictivo y punitivo, otros integrantes del panel de discusinsostuvieron que la va a seguir en una prxima reforma electoral debiera ser msliberal e innovadora. En opinin de estos colaboradores, existen algunas leccionesen el sentido de que el camino restrictivo y punitivo no ha sido el adecuado. Unade las principales razones de ello es que las autoridades electorales ( IFE y TEPJF enel plano federal) no han aplicado con rigor las normas respectivas. Por tanto, lapropuesta es generar un piso electoral mnimo ya sea a travs de reformas a ladistribucin del financiamiento pblico, del acceso a medios, o a travs de losmecanismos de generacin de ingresos de los propios partidos. De acuerdo con

esta segunda postura, el pretender regular y limitar todos estos aspectos a la vez,genera un sistema incongruente, como el que se vive actualmente.

A partir de la discusin anterior, el panel arrib a un consenso en torno a unaserie de planteamientos que debern ser atendidos en una nueva reformapoltico-electoral. Estos planteamientos se enumeran a continuacin:

Reducir estructuralmente el costo de hacer una campaa electoral medianteuna combinacin que ataque de fondo los requerimientos que hoy necesitan

los candidatos para ser competitivos (especialmente la prctica de pagar lacobertura de sus campaas mediante convenios de publicidad con mediosde comunicacin, as como las prcticas de clientelismo electoral). Esto es,combatir las causas estructurales que han encarecido las campaas. Una vezque se ataquen esos problemas, se pueden establecer restricciones, por unlado, y fortalecer los mecanismos de fiscalizacin y aplicacin de mayoressanciones, por el otro.

Una de las soluciones estructurales para reducir el costo de las campaas esdisminuir la adiccin de los medios de comunicacin particularmente los

localespara obtener recursos y pagos para dar cobertura a las campaaspolticas. Una propuesta para minar esa adiccin sera prohibir o restringirla publicidad oficial en todo momento, no slo durante el periodo electoral,con excepcin de los temas y programas relativos a salud y seguridadpblicas. Ello con el fin de estimular un sistema de medios de comunicacin


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(prensa, radio y tv) que viva ms de su audiencia y de los anunciantes quede los presupuestos pblicos y de los partidos polticos y las campaas.

Definir el punto de equilibrio entre financiamiento pblico y privado,mediante la implementacin de un rgimen topes de gasto de campaa

coherente con el de financiamiento pblico.

Cambiar la frmula 70-30, pues sta no resulta equitativa.

Regular y transparentar alentar- el registro y declaracin de lasaportaciones privadas a partidos.

Privilegiar el fortalecimiento de la fiscalizacin del gasto, ms all deaumentar o disminuir el financiamiento pblico a partidos.


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13. Clientelismo electoral: coaccin y compra del voto en Mxico

En este tema, las preguntas centrales en torno a las que gir la sesin de anlisis setranscriben a continuacin:

En qu magnitud se presentan las diversas modalidades de clientelismoelectoral?

Se tratan de obstculos reales y graves para el funcionamiento de lademocracia electoral?

Qu instrumentos pueden ser eficaces para regular y constreir elclientelismo electoral?

En la mesa de discusin se coincidi en sealar que, efectivamente, frente alfenmeno del clientelismo electoral, es prcticamente imposible conocer lamagnitud de la coaccin y compra de votos. Ello, en primera instancia, en raznde la dificultad natural para medir al fenmeno mismo. Esto es, si bien por unaparte se puede contar con los testimonios de las personas objeto de los intentosclientelares, por la otra, no se pueden obtener datos duros en materia deincidencia, menos an de efectividad de las prcticas de clientelismo electoral.

Desde el punto de vista del proceso legal de la denuncia, esta misma dificultad

tambin existe. Resulta altamente complejo establecer un estndar jurdico mnimoque, una vez sobrepasado, acredite en automtico que se cometi la falta y seinfringi la ley. Los muy debatidos casos de las tarjetas Monex y Soriana sonilustrativos de estos puntos. Si bien la autoridad opt por dar entrada a lasdenuncias (especialmente por tratarse de dos quejas que tenan enormerelevancia), en los hechos, las indagaciones deben continuar y concluir un procesoexhaustivo y una investigacin razonable. Como cualquier otra denuncia, stadebe probar o refutar sin lugar a dudas que estas tarjetas se utilizaron para lascampaas y si el sentido del voto pudo haberse modificado de manera significativa

o determinante por su uso.

Para algunos expertos, las atribuciones y responsabilidades del IFE y del TEPJF noabarcan ni tienen por qu abarcar este mbito de actuacin. En este sentido, lasautoridades son responsables de proteger la autenticidad del voto, la decisin finaldel elector, la voluntad del votante, y eso lo deben hacer de conformidad con elmarco legal vigente, a pesar de sus limitaciones e insuficiencias.


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En sentido contrario, en opinin de otros panelistas, el clientelismo electoralconstituye el problema ms grave de inequidad electoral en Mxico muy porencima del problema del costo excesivamente alto de las campaas y cuyaincidencia puede ser determinante para los resultados de las elecciones, por lo

que es necesario regular, ampliar y arribar al detalle legislativo en la materia. Enopinin de estos panelistas, ambas autoridades y, en su mbito, la FEPADE, tienenel deber de ser exhaustivas en su actuacin. Casos como los mencionadospueden romper la equidad en la contienda, y aqulla es un principioconstitucional que se debe cumplir y hacer cumplir. Sostienen que la compra devotos es una prctica que se observa recurrentemente en las campaas federales,pero que resulta particularmente aguda en los procesos comiciales estatales ymunicipales.

Dentro de esta lnea argumentativa, el clientelismo electoral se concibe como una

prctica cotidiana de mercado del quehacer partidista; un fenmeno cultural yde beneficio mutuo. Esto es, una suerte de contrato entre candidatos, estructuraspartidistas y ciudadanos para la venta de votos, apoyos y lealtades a cambio deprebendas de distinta ndole. De acuerdo con algunos analistas, es imprescindiblecombatirla pues una democracia requiere de una poblacin que pueda rechazareste tipo de prcticas y que piense ms en el bien colectivo. Debieran existirentonces mecanismos que garantizaran el inters legtimo de la sociedad a estarinformada y tener la oportunidad de votar por la mejor opcin.

Bajo esta perspectiva, los partidos y sus estructuras clientelares llevan a caboestimaciones y ejercicios de ingeniera electoral para arribar a la cifra de electores yvotos que se requieren en determinada demarcacin para ganar y, por ende,cunto dinero y recursos se deben invertir. Dado que se trata de un fenmeno demercado que arroja beneficios a quien da (los partidos) y quien recibe (lasestructuras clientelares y grupos organizados de votantes), el nivel de denunciasde este fenmeno es reducido. Ello en razn de que no existe inters por ningunade las dos partes de modificar o cancelar este modelo.

Al respecto de todo lo expuesto, algunos de los analistas sugirieron(adelantndose a lo que recientemente aconteci con la firma del adenda delPacto por Mxico) incorporar en el Pacto prohibiciones y sanciones enrgicas atodas las modalidades de clientelismo electoral. Ms an, propusieron que elcastigo fuese compartido entre el partido poltico en cuestin (va una sancineconmica) y el candidato a puesto de eleccin popular (con la prdida de suregistro y candidatura). Mencionemos, no obstante, que ambas vertientes tienen


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sus ineficiencias. Por ejemplo, algunos miembros de la mesa de discusinmencionaron que resultara logsticamente inviable llevar a cabo un ejercicio defiscalizacin de miles de candidatos (particularmente si se considera que ahoraestn permitidas las candidaturas independientes) y no al partido, adems de que

alentara la reincidencia del partido.Otros panelistas compararon las ventajas y desventajas inherentes a lainstrumentacin de sanciones penales, administrativas o de nulidad en lamateria. Concluyeron que la anulacin de casillas como medida punitiva seramucho ms efectiva para inhibir las conductas clientelares.

Independientemente del anlisis en torno a la incidencia y efectividad delclientelismo electoral, los miembros de la mesa de anlisis coincidieron en unefecto paralelo del fenmeno: la forma en que el tema se ha decantado en el nimo

de un buen nmero de electores con la consiguiente presin que ha generadoentre las autoridades (sean estos presidentes municipales, gobernadores,delegados, o autoridades de partido) de manejar y supervisar de forma msestricta el manejo de los distintos programas sociales y apoyos en efectivo y especieasociados a stos.

Al respecto de lo anterior, algunas voces dentro del panel abogaron porinstrumentar dentro de una nueva reforma electoral medidas que ataan a laevaluacin de las polticas de desarrollo social, registro de programas dedesarrollo social y empadronado, transparencia y rendicin de cuentas en tornoa los mismos.

Ya de vuelta a los cuestionamientos originalmente planteados, el panel discuti siel clientelismo electoral constitua o no un factor determinante para los resultadoselectorales a nivel federal o local. Al respecto, los panelistas concluyeron que, adiferencia de los elementos slidos con que cuentan para registrar la incidencia delfenmeno y la tendencia de aumento de los costos asociados al mismo, las

autoridades electorales y los expertos en el estudio del fenmeno no tienenelementos concluyentes sobre el impacto del mismo.

Por lo anterior, los evaluadores sugirieron ser cautos con la instrumentacin demedidas dentro de la va punitiva. A modo de ilustracin, se debati acerca de losefectos de instrumentar medidas (prdida de registro, observacin electoral, etc.)que prohban las prebendas en dinero y especie. La opinin del panel se dividi


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claramente entre quienes consideran que este tipo de disposiciones seran efectivasal menos disuasivas y quienes piensan que los efectos seran nulos y que conello lo nico que se lograra sera generar entornos comiciales mucho ms rgidos yrestrictivos.

Un experto mencion una reciente norma instrumentada por el IFE, relativa alproceso de registro de los nuevos partidos, que podra proveer (a las autoridadeselectorales y a los legisladores) informacin importante sobre la efectividad o no demedidas punitivas en este tema. La norma aludida establece declarar nula unaasamblea de simpatizantes si se acredita que se distribuy cualquier tipo deincentivo entre los participantes para estimular su asistencia.

Dados los elementos anteriormente expuestos, se sugirieron algunas medidas,mecanismos y polticas que por una parte podran acotar y reducir la incidencia

del clientelismo electoral y, por la otra, facilitar una adecuada medicin de laefectividad del mismo:

Incrementar el presupuesto de la FEPADE para el monitoreo, investigacin yconsignacin en casos de clientelismo electoral.

Analizar de forma imparcial y calificada los datos de aumento departicipacin electoral, con respecto a los niveles histricos, a favor dedeterminados partidos polticos en las casillas rurales versus las urbanas.

Generar, de forma imparcial y calificada, estudios sobre los efectos demodificar la actividad de financiamiento e instrumentacin de los distintosprogramas sociales, federales y estatales, durante periodos de campaa.

Establecer mecanismos de fiscalizacin del financiamiento de los partidospolticos (donaciones, aportaciones, canalizacin de recursos propios aprogramas pblicos, etc.), particularmente en el mbito local.

Implementar mecanismos que transparenten los contenidos, procesos eimplementacin de los distintos programas sociales.

Generar de forma imparcial y calificada anlisis de los catorce procesoscomiciales locales que se llevarn a cabo durante 2013.

Reforzar las campaas por parte de la autoridad para prevenir la compradel voto, en consonancia con diversos estudios acadmicos que apuntan las


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ventajas de establecer un mecanismo de recordacin al electorado sobre lailegalidad de esas prcticas, pues con ello se logra disminuir la incidencia.

Generar polticas que alienten la participacin ciudadana y la observacinelectoral, no slo durante la jornada electoral, sino durante todo el proceso

comicial.


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14. Campaas electorales y coberturas noticiosas en medios de comunicacin

Las interrogantes en torno a las cuales gir la discusin de las materias abarcadasen este apartado se transcriben a continuacin:

Cmo se fortalecera el modelo de distribucin de spots gratuitos? Cmo se eliminara el mercado negro de cobertura noticiosa?

La reforma electoral de 2007 buscaba eliminar la negatividad de lascampaas. La evidencia de 2012 indica que slo logr reducirla. Senecesitan ms o menos regulaciones al tono de la publicidad en campaa?Es posible eliminar la publicidad negativa? Es deseable?

La reforma electoral de 2007 buscaba privilegiar la publicidad enfocada en

propuestas concretas. La evidencia de 2012 indica un aumento en lapublicidad enfocada en la imagen de los candidatos y en promesasgenricas. Se necesitan ms o menos regulaciones al contenido de lapublicidad en campaa? Es posible privilegiar las propuestas mediantemayor regulacin? Es deseable?

En la mesa de discusin se hizo un repaso de lo que constituye la poltica pblicade monitoreo de las coberturas de las campaas electorales en los medios de

comunicacin por parte de IFE desde 1994. Se mencion que abarca no slo laadministracin y seguimiento de los spots, sino tambin el monitoreo decontenidos de los espacios informativos en medios (el IFE monitorea hoy, porejemplo, cerca de 490 noticieros). El programa de monitoreo de medios del IFE seconcibi con base en dos ideales que se asocian con la cobertura ptima de lascampaas. El primero es cobertura equitativa en sentido (positivo o negativo). Elsegundo es cobertura igualitaria en tiempo y espacio.

Al respecto, algunos panelistas argumentaron buscar equidad en la coberturanoticiosa, con base en la metodologa y los criterios que para ello ha desarrollado elInstituto es un ideal o un principio rector equivocado de origen. No refleja elpeso real de la cobertura que los medios de comunicacin lo prestan a cadacandidato y partido poltico. Lo anterior en virtud de que los criterios que aplica elIFE se concentran en el seguimiento de los candidatos en contextos muy especficos,y se pasa por alto el anlisis del contexto general, de la percepcin de la gente y dela influencia que pueden tener los medios en la imagen de un candidato.


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Adicionalmente, los panelistas argumentaron que, frecuentemente, no seconsideran otros elementos como el sentido (positivo o negativo) de la cobertura yde la informacin misma, o no se toman en cuenta los horarios de programacin enlos que se da sta. De acuerdo con los analistas, el modelo de monitoreo que se

sigue actualmente es restrictivo y enfocado slo en alcanzar una igualdad entiempos de cobertura. Por ello, invitaron a los dems asistentes a la mesa dediscusin a preguntarse si realmente este modelo beneficia a los ciudadanos.

En respuesta a esta pregunta, y en sentido opuesto a lo expresado anteriormente,otros analistas sostuvieron que la ventaja del modelo actual es que toda lapoblacin, sin importar el horario de transmisin o el medio de comunicacin,escuchar y se informar con el mismo contenido. As tambin, abogaron pormantener las funciones de monitoreo actuales bajo el argumento de que stas sonuno de los elementos que ha contribuido a alcanzar mayor equidad en tiempos

recientes en la totalidad de los procesos comiciales.

Por lo que respecta en particular a la poltica seguida en materia de spots, algunosexpertos sugirieron cambiar el modelo, con base en sus tiempos/horarios detransmisin y su contenido. Se sugiri, incluso, reducir el nmero de spots yconcentrarse en generar ms debates de ideas sustantivas y propuestas entre loscandidatos. Bajo esta argumentacin, la poltica actual de spots ha generado gran

pereza por parte de candidatos y estrategas con respecto a la generacin decontenido sustantivo en las campaas.

Asimismo, se propuso generar polticas que promuevan la participacin informadade la ciudadana y que sea sta la que evale a los candidatos, a las fuentes deinformacin, en lugar de que sea la autoridad la que regule y administre con baseen un solo principio: equidad en los tiempos-aire.

Asociado a lo anterior, un experto seal que en materia de difusin de encuestas(refirindose especficamente a las encuestas de la contienda presidencial del 2012elaboradas por gea y difundidas por Grupo Milenio) se debera seguir exactamentela misma poltica que se plante en el prrafo anterior. Que sea el control social elque evale y acredite o desacredite las fuentes y no la autoridad en este caso el IFE- que monitoree o sancione a los medios y casas encuestadoras.


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Los panelistas que coincidieron con esta lnea de argumentacin consideraron queun elemento grave y distorsionador, producto de la reforma poltica de 2007, esla sobrerregulacin de coberturas, espacios y contenidos, y colocar el discursopoltico bajo la sospecha permanente, cuando la posicin debiera ser la contraria.

En su opinin, todo constituye informacin y, en ese sentido, mientras msinformacin reciba la ciudadana, mejor. En cambio, quienes disintieron con estapostura, reiteraron que todo discurso poltico (cantidad y calidad; forma y fondo)se debe regular por parte de la autoridad electoral en razn de que la ciudadanalo subsidia con sus impuestos. De igual forma, se generan perversidades enormes,ya que lleva a efectos corruptores en los medios de comunicacin por la venta deespacios de cobertura lo cual se refleja claramente en los crecientes presupuestosde comunicacin social.

En otro orden de ideas, algunos panelistas sugirieron que la equidad en la

cobertura por parte de los medios a las actividades de los distintos candidatos sefortalecera al hacer ms equitativo el financiamiento a los partidos.

Por cuanto a la forma de eliminar el mercado negro de la cobertura noticiosa ,algunos participantes sealaron que despus de la reforma electoral de 2007,muchos medios (radio, tv y prensa escrita) han usado la venta de coberturainformativa como una forma de compensar la falta de venta de spots a los partidospolticos. Sealaron que algunos medios se han convertido en una suerte deextorsionadores de las campaas, pues exigen un pago o convenio de publicidada fin de dar cobertura, o incluso, para no criticar y golpear a los candidatos.

Gran parte del panel coincidi en que resulta fundamental una actitud mucho msenrgica por parte de los rganos electorales. Por ejemplo, los expertos criticaronduramente la condonacin que en 2013 hizo el Tribunal Electoral del Poder Judicialde la Federacin en el caso de la sancin que el Instituto Federal Electoral impusoal Partido Verde Ecologista por un monto de 194 millones de pesos, entre muchosotros casos que se abordaron durante la discusin.

Existi, no obstante, en voz de contados panelistas, la opinin contraria. Laexistencia de un mercado negro de cobertura electoral constituye un problema defalta de apego a la normatividad como pas en general. Sobrerregular el sistemaelectoral y exigir una responsabilidad social a los participantes de radio y tv, comosi fueran ellos garantes de una contienda electoral, no solucionar este problema.


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Una propuesta alternativa que se plante en la mesa de anlisis que acerca estasdos posiciones, y que amortigua en parte los efectos de las coberturas en elmercado negro informativo y que tuvo consenso en el panel, es reglamentar elderecho de rplica garantizado por el Artculo 6. constitucional, a fin de que

cualquier actor y la ciudadana en general puedan ejercer ese derecho.Con relacin a las dos temticas abarcadas en este apartado, los expertossugirieron las siguientes propuestas a ser consideradas en la hechura de una futurareforma electoral:

Modificar la metodologa de monitoreo de medios de comunicacin ycobertura de procesos electorales que sigue la autoridad para abarcar lamedicin de los impactos en la ciudadana. Ello implica, entre otroselementos, la generacin de nuevos indicadores que consideren el rating de

auditorio de los distintos horarios de transmisin, ms que el conteo delnmero de segundos que se otorga a cada candidato.

Prohibir, como ya se haba planteado anteriormente, la publicidadgubernamental en medios de comunicacin en todo momento, salvo enmateria de salud y seguridad pblicas. A ello se podra aadir excepcionesen cuestiones relativas a campaas en beneficio de la sociedad, promocindel turismo, impulso a la cultura de la transparencia, etc. Esta prohibicinaplicara en todo tiempo y lugar, no slo durante campaas electorales. Un

panelista seal que la venta de cobertura informativa para las campaas esnicamente una consecuencia de que muchos medios de comunicacin sehan vuelto dependientes de los presupuestos pblicos.

Impedir que la autoridad electoral asuma responsabilidades deregulacin de informacin o contenidos.

Impulsar una reforma integral que incluya los siguientes temas: reforma alArtculo 134 constitucional para favorecer el debate poltico, reglamentar elderecho de rplica, promover la equidad y competencia en el sector (lo cual

de hecho ya se abord recientemente con la reforma constitucional enmateria de telecomunicaciones).

En relacin con lo anterior, las polticas pblicas deberan fomentar ladesconcentracin de la industria de las comunicaciones para, entre otrasmuchas razones, hacer eficiente el modelo actual de spots. Para que ste lo


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sea, se requieren dos condiciones: que el mercado sea ms competitivo yque se prohba la publicidad oficial.

Alcanzar un modelo balanceado entre regulacin y liberalizacin en lamateria: buscar un equilibrio entre privilegiar, por un lado, la equidad de la

competencia electoral y, por el otro, fortalecer el debate poltico y laconfrontacin de ideas.


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15. Justicia electoral

Las preguntas que guiaron la discusin en materia de justicia electoral son lassiguientes:

Por qu se ha incrementado la litigiosidad electoral? El sistema de justicia electoral busca garantizar la legalidad de los procesos

electorales, qu fines debe perseguir esa legalidad o qu principios debetutelar?

Ha sido eficaz el sistema de quejas y de medios de impugnacin paratutelar esos principios o fines?

Qu cambios requiere el sistema de justicia electoral para ser ms eficaz en

los fines que persigue?

El diagnstico aqu considerado y los datos en l plasmados indican que lalitigiosidad electoral se ha incrementado a partir de la reforma electoral de 2007 (reflejado en un mayor nmero de quejas, sobre todo a travs de la va del procesoespecial sancionador).

Segn los invitados a la mesa de discusin, lo anterior se debe a que hay msconductas infractoras en la ley electoral y ms sujetos sancionables con respecto ala ley electoral vigente antes de 2007. En consecuencia, hay ms causales paradenunciar al adversario y conseguir, adems, un rdito poltico. El incremento enla litigiosidad electoral durante los ltimos lustros se debe a que con frecuencia, lasquejas se presentan comouna tctica de campaa para desacreditar e impugnar apriori los resultados electorales.

De acuerdo con algunos de los argumentos vertidos durante la discusin, la

ausencia de respeto por el quehacer jurisdiccional se torna an ms grave ante lafalta de cultura de legalidad en el pas. De acuerdo con uno de los asistentes alpanel, mientras que ciudadanos, autoridades, o partidos polticos no tenganconciencia de juridicidad y estn convencidos de la necesidad de actuar conforme aderecho, continuar la tendencia de litigiosidad ascendente. En Mxico, se cuentacon una cultura democrtica y poltica dbil y, por lo mismo, la ciudadana noapoya a las instituciones. Al respecto, uno de los analistas seal que la inversin


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que hace el IFE en materia de formacin y educacin cvica an es muyredituable socialmente y debe fortalecerse.

Para hacer frente a estos problemas, las autoridades electorales jurisdiccionalesdeben de contar con esquemas resolutivos que desalienten el uso de los medios y

litigios de impugnacin como estrategia de campaa por parte de los actorespolticos. En otras palabras, deben definir procedimientos, criterios y estndaresexpeditos para la resolucin de las quejas interpuestas. Para la mayora de losexpertos convocados, el principio de oportunidad de la justicia electoral es unelemento fundamental.

Algunos panelistas mencionaron que la falta de oportunidad de las resolucionesjurisdiccionales en materia electoral ha mermado la confianza de la opininpblica en la justicia electoral. Sustentan, por tanto, la necesidad de redisear el

sistema de justicia electoral. Para lo anterior se incluye el papel y atribuciones de laFEPADE, buscar los mecanismos ms adecuados para resolver quejas con sustanciaverdadera y generar dictmenes expeditos.

En contraste, algunos de los colaboradores en este ejercicio de anlisis sostienenque el IFE acta de acuerdo con la acotacin propia que le impone el marco legal. As, por ejemplo, si bien la suspensin de propaganda negativa o falsa no resarce eldao ocasionado, la autoridad acta conforme a derecho al no prohibir que sedifunda sta. As protege el derecho a la libertad de expresin. La autoridad slopuede demandar la suspensin de propaganda, previa interposicin de una quejapor parte del actor afectado. Con esta lgica, se aboga por que la labor del IFEenmateria de propaganda electoral respete y privilegie los principios de libertad deexpresin, as como la legalidad del procedimiento electoral. Cualquier censuraprevia sera un acto fuera de su competencia.

Otro elemento que ha contribuido a incrementar la litigiosidad, en opinin dealgunas voces del panel, es la falta de coordinacin entre el IFE y el Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF). Para hacer frente a loanterior, se sugiere fomentar el intercambio de inquietudes y experiencias entre losdos rganos, as como el establecimiento gradual de un catlogo completo desanciones, as como de criterios comunes ante la resolucin de quejas,impugnaciones y controversias, ya sea en materia de arbitraje, imposicin demedidas cautelares, procedimientos ordinarios o procedimientos sancionadoresespeciales.


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Como producto de lo anterior, la mesa de anlisis enumer una serie deproblemticas que debe estudiarse con detenimiento para encontrar soluciones quesean incorporadas en futuras transformaciones institucionales.

La primer problemtica es que a pesar de contar con reglas electorales

pactadas por los partidos, al menos desde los aos noventa, los resultadoselectorales no han sido reconocidos por todos los actores involucrados,sobre todo en el mbito estatal. Eso ha generado que, en ocasiones, lasinstituciones electorales hayan sufrido los embates de los partidos polticos,ya sea por una actuacin deficiente o simplemente cuando a stos convienepor razones tcticas.

Una segunda problemtica es que la sobrerregulacin electoral ha hecho delIFE una oficina jurisdiccional; un rbitro de litigio y regulacin entre

partidos, medios de comunicacin y ciudadana producto de un sistemasobrerregulado, no armnico ni proporcional de sujetos obligados. A ellohabra que agregar la importancia de resolver urgentemente el problemade coordinacin entre el IFE y el TEPJF. A partir de 2007, se tiene a unInstituto que adems de administrador de las elecciones, es tambin juezpara una gran cantidad de asuntos. En teora, debera de haber dosinstancias claramente diferenciadas: una administrativa y otrajurisdiccional.

Finalmente, se ha alimentado una tendencia centralista en el quehacerelectoral que, para algunos expertos, debe ser analizada con cautela. Porejemplo, la conformacin de Instituto Nacional de Elecciones ensustitucin del IFE o, bien, la eliminacin de los tribunales electoralesestatales y su absorcin funcional, administrativa y presupuestal porparte del TEPJF. Otros miembros de la mesa argumentaron que laconstruccin del Instituto Nacional de Elecciones traera algunos beneficiosimportantes, como la garanta de equidad en las elecciones locales, que hoysiguen bajo el control de los gobernadores. Adems, aadieron, ya existen

muchas funciones del IFE que operan para la organizacin de las eleccioneslocales, como la administracin y actualizacin del Padrn Electoral, o laadministracin de los tiempos del Estado para las campaas electorales,locales o federales.


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En otro orden de ideas, varios miembros de la mesa de discusin sugirieronanalizar los efectos perversos y las repercusiones negativas que ha tenido elincremento en la litigiosidad para la autoridad administrativa.

En respuesta a esta cuestin, de acuerdo con una parte del panel, el sistema y la

autoridad administrativa han sido eficaces para cumplir con la legalidad. Esto es,la actuacin del IFE se ha apegado al estricto cumplimiento de la ley. En cambio,para otro grupo de expertos, la legislacin mexicana que redunda en la litigiosidady la sobrerregulacin ha llevado a que el sistema no cumpla con las demandas desustancia y de fondo de la ciudadana. Bajo esta perspectiva, el sistema poltico-electoral se encuentra envuelto en la litigiosidad entre partidos, tutela el derechode los partidos y ha olvidado su quehacer fundamental: el derecho delciudadano de votar y que su voto sea respetado.

De acuerdo con estos panelistas, si el criterio para medir la eficacia de laautoridad administrativa es el mayor nivel de credibilidad de la ciudadana en lasinstituciones, la situacin es negativa. De igual manera, si el criterio es la velocidady el porcentaje de desahogo de las quejas interpuestas, los ndices no sonalentadores. Asimismo, si la efectividad se mide de acuerdo al poder de las multascomo elemento de disuasin, habra que analizar no slo cuntas sanciones se handictado, sino tambin cules se han cumplido. En sntesis, lo que preocupa a lospanelistas no es la elevacin de litigios (finalmente, eso es normal cuando haymucha competencia electoral), sino si la justicia electoral es libre y equitativa para

todos; si garantiza la integridad del proceso electoral.

Con el objeto de revertir esta tendencia, algunos miembros de panelsugirieron fortalecer las capacidades preventivas del sistema como criteriocentral para medir la eficacia de la autoridad.

Otros ms argumentaron que se debe instrumentar un sistema de cobros alos partidos polticos por cada litigio o medida de impugnacin sin sustentoque interpongan ante la autoridad.

En conclusin, el panel coincidi en sealar que los criterios para medir laeficacia del sistema de justicia electoral debera ser la capacidad para tutelar losprincipios constitucionales de elecciones libres, equitativas y autnticas; sufuerza para prevenir y disuadir conductas infractoras; as como la capacidad delas autoridades para resolver de forma expedita las quejas e impugnaciones. Enltima instancia, la justicia lectoral debe fortalecer el grado de legitimidad delsistema electoral y en ese medida se debe evaluar qu tan bien cumple con su


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funcin. Medir cuntas quejas se interponen y cuntas se resuelven es unaforma superficial de evaluar la eficacia de la justicia electoral.

Mencin aparte amerita la discusin que surgi en el panel sobre la convenienciao no de que el TEPJF tenga la facultad de anular una eleccin. El panel se mostrsumamente dividido al respecto. Por una parte, se mencion que, para poderdeclarar nula una eleccin, el Tribunal debe de tener una capacidad de apreciacincompleta del caso. No se debe perder de vista que declarar la nulidad de unaeleccin es un acto gravsimo, porque una queja propia de una persona fsica oactor moral puede afectar a toda una poblacin. Por ello, algunos expertos aboganpor prohibir este tipo de acto de nulidad y eliminar del Tribunal la facultad deanular las elecciones.

Adicionalmente, algunos panelistas comentaron que, en su opinin, el TEPJF haemitido en diversas ocasiones sentencias que atentan contra la democracia y laequidad y est muy lejos de cumplir sus funciones de garante de la democracia,adems de que ha actuado muy irrespetuosamente respecto del IFE.

En sentido inverso, algunos panelistas mencionaron que eliminar la facultad deanulacin de una eleccin por parte del TEPJF sera equivalente a suprimir larazn misma de la existencia del Tribunal. Si una eleccin no puede ser anulada,no habra necesidad tampoco de calificarla. Ms an, el nico costo real de violar

las elecciones es la anulacin.


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16. Capacitacin, jornada y resultados electorales

En este apartado, la discusin gir en torno a las siguientes interrogantes centrales:

Existe precisin de los instrumentos de contabilidad y difusin de los

resultados electorales (conteo rpido, PREP y cmputos distritales). Sinembargo, se requiere implementar algn cambio en los mismos?

Por qu no se ha logrado un acatamiento regular de los resultadoselectorales?

Qu cambios regulatorios pueden hacerse para reducir las impugnacionesde los resultados?

Se trata de un problema de las reglas del juego y/o de las tcticas polticas

de los participantes?

Los expertos comenzaron la discusin sobre estos temas sealando que, entrminos generales, su opinin es que el IFE desempea muy bien las funciones decapacitacin, organizacin y conduccin de la jornada electoral, as como delconteo de votos. Por ilustrar con un ejemplo, se indic que durante el procesoelectoral de 2006, slo 11 casillas del total no fueron instaladas. Para los comiciosfederales de 2012, la cifra es an ms sorprendente: slo 2 casillas dejaron de

instalarse.

A pesar de ese buen nivel de desempeo, algunos colaboradores mencionaronalgunos espacios de mejora.

El primero de ellos, sugirieron, es reducir los costos del proceso electoral.Hacer

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