documento de identificación de la problemática y mapeo de actores

1

Cooperación Alemana al Desarrollo GIZ Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado

PN: 11.2174.8-001.00

Contrato N°83109037/12

Informe de Misión: Documento de identificación de la problemática y mapeo de actores

Consultor:

AC Pública SAC

Julio 2012

Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para la Estrategia de Implementación al 2016 “

Índice de contenido

Introducción .................................................................................................................. 4

1. Las deficiencias del Estado en la provisión de los bienes y servicios públicos ....... 7

1.1. Deficiencias del Estado en relación con la cobertura y calidad en la provisión de

los bienes y servicios públicos ....................................................................................... 7

1.2. Deficiencias en la capacidad de gobierno y gerencia de las entidades .............. 26

1.2.1. Sistemas de planificación y presupuesto .................................................... 28

1.2.2. Sistema de control gubernamental ............................................................. 44

1.2.3. Ausencia de articulación intergubernamental e intersectorial ...................... 45

2. Avances de la última década ............................................................................... 46

2.1. Estructura del Estado ........................................................................................ 46

2.2. Proceso de Descentralización ........................................................................... 48

2.3. Simplificación administrativa .............................................................................. 50

2.4. Gestión por resultados ....................................................................................... 52

2.5. Gobierno Electrónico ......................................................................................... 55

2.6. Gestión de Recursos Humanos ......................................................................... 58

2.7. Transparencia y rendición de cuentas ............................................................... 60

3. Dificultades para la modernización de la gestión pública ..................................... 62

4. Rol de la Secretaria de Gestión Pública en el proceso de modernización ............ 63

5. Mapeo de Actores ................................................................................................ 65

5.1. Identificación de instituciones ............................................................................ 66

5.2. Matriz poder/interés ........................................................................................... 66

6. Anexos ................................................................................................................ 69


Índice de anexos

ANEXO 1: Tipología de Entidades del Poder Ejecutivo según la LOPE .......................... 69

ANEXO 2: ESTADO SITUACIONAL DE LOF Y MATRICES DEL PODER EJECUTIVO AL

31 DE DICIEMBRE DE 2011 ........................................................................................... 70

ANEXO 3: Normas relevantes para el proceso de descentralización¡Error! Marcador no

definido.

ANEXO 4: Plan Nacional de Simplificación Administrativa ............................................... 75

ANEXO 5: Listado de Programas Presupuestales ........................................................... 76

Índice de gráficos

GRÁFICO 1: Indicadores de competitividad, 2011 ............................................................. 9

GRÁFICO 2: Tiempo para realizar gestiones ................................................................... 12

GRÁFICO 3: Montos de inversión ejecutados y sin ejecutar, 2007-2011 ......................... 13

GRÁFICO 4: Niveles de Ejecución del Presupuesto por Sectores, 2011 ......................... 14

GRÁFICO 5: Ciclo de inversión ....................................................................................... 15

GRÁFICO 6: Árbol de problemas sobre las capacidades de los gobiernos locales en la

gestión de servicios públicos ........................................................................................... 22

GRÁFICO 7: Árbol de problemas de gestión del Estado para prestar bienes y servicios

públicos ........................................................................................................................... 26

GRÁFICO 8: Línea de tiempo de Estructura del Estado, 2000-2011 ................................ 46

GRÁFICO 9: Línea de tiempo proceso de descentralización, 2000-2011 ......................... 48

GRÁFICO 10: Línea de tiempo simplificación administrativa, 2000-2011......................... 51

GRÁFICO 11: Línea de tiempo de gestión por resultados ............................................... 52

GRÁFICO 12: Línea de tiempo de Gobierno Electrónico ................................................. 55

GRÁFICO 13: Resumen de avances de los objetivos estratégicos de la Estrategia

Nacional de Gobierno Electrónico al 2012 ....................................................................... 57

GRÁFICO 14: Línea de tiempo de transparencia y rendición de cuentas......................... 60

GRÁFICO 15: Matriz poder/interés .................................................................................. 67

Índice de tablas

TABLA 1: Componentes del pilar de instituciones, 2011 .................................................. 11

TABLA 2: Brecha de infraestructura por sector ................................................................ 14

TABLA 3: Mejoras administrativas, 2007-2009 ................................................................ 52

TABLA 4: Programas estratégicos al 2011 ...................................................................... 53

TABLA 5: Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico ................................................... 56

TABLA 6: Problemas detectados y normas aprobadas el 2008 ...................................... 60

TABLA 7: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública ............................................... 64

TABLA 8: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública según componentes ............... 65

TABLA 9: Actores relevantes e intereses ......................................................................... 66


Introducción

Steven Levitsky, politólogo y profesor titular de la Universidad de Harvard, sintetiza en pocas palabras las grandes debilidades de nuestro aparato estatal: “Perú tiene uno de los estados más disfuncionales de América Latina. Muchas instituciones estatales no funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En muchas partes del interior, los servicios públicos (educación, salud, agua potable, infraestructura) no llegan, y si llegan, son plagados por la corrupción y la ineficiencia. Los gobiernos locales y regionales carecen de un mínimo de capacidad administrativa. Y la seguridad y la justicia —funciones básicas del Estado— no son ni mínimamente garantizados”1. En otras palabras, las entidades públicas nacionales, regionales y locales tienen una limitada capacidad de gobierno y de gerencia para proveer con eficacia, eficiencia y transparencia en el uso de los recursos públicos, más y mejores bienes y servicios a todos los ciudadanos según su necesidad. Algunas cifras sobre los servicios que brinda el Estado ilustran las consecuencias de esta afirmación. Menos del 43% de la población está a filiada a algún sistema de seguro que le permita acceder a servicios de salud2 y la evaluación del rendimiento de los alumnos muestra la deficiente calidad del servicio de educación: menos del 30% de alumnos del segundo grado alcanza el rendimiento esperado de comprensión lectora, y únicamente el 13% lo hace en matemáticas 3 . Esto ocurre a pesar de que desde el año 2005 el presupuesto para el sector salud se ha duplicado, y para el sector educación se ha incrementado en seis mil millones de soles anuales4. En cuanto al saneamiento, solo el 64% de viviendas tienen acceso a red pública de agua (el resto la obtiene por pozos, letrinas, camiones cisterna, ríos, etc.) y el 54% tiene acceso a desagüe5. En la provisión de infraestructura de transporte el Estado tampoco muestra un mejor desempeño. En el índice de competitividad global 2011-20126, el Perú ocupa el puesto 88 de 142 países en esta categoría (que incluye componentes relacionados a la calidad de la infraestructura vial, ferroviaria, de puertos y aérea), con un puntaje de 3.6 sobre 7. Se calcula que la brecha de inversión en redes viales asciende a US$ 7,375 millones7. Sin embargo, los tres niveles de gobierno ejecutan cada año, en promedio, menos del 60% de los recursos disponibles para inversión.

1Levitsky, Steven. “Una paradoja peruana”. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/una-

paradoja-peruana-12-05-2012. 13 de mayo 2012 2 INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda.

3 Ministerio de Educación, Evaluación Censal de Estudiantes, 2011.

4 Vargas, Carlos (2012), Jefe de la Oficina de Presupuesto Público. Presentación en el Primer Taller

Descentralizadode Políticas de Modernización sobre el Sistema Nacional de Inversión Pública. Chiclayo. 17 y 18 de mayo de 2012. 5 INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda

6Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, 2011-2012

7 Instituto Peruano de Economia (2009). El Reto de la Infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión en

Infraestructura en el Perú 2008”.

http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/una-paradoja-peruana-12-05-2012

http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/una-paradoja-peruana-12-05-2012


Las deficiencias de la gestión pública también se evidencian en los rankings internacionales, como el de “E-government” 2012, realizado por las Naciones Unidas, donde el Perú se ubica en el puesto 82 de 193, 19 puestos más debajo de la posición en la que se encontraba el año anterior. Todas estas deficiencias tienen impacto en la vida de los ciudadanos y en las actividades empresariales, lo que tiene consecuencias en el bienestar de las personas, en la competitividad empresarial, en la legitimidad de los gobiernos y, por lo tanto, en el sistema democrático. La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP), como Ente Rector del Sistema de Modernización de la Gestión Pública, tiene el propósito de impulsar el cambio de esta situación. La Visión o gran finalidad del proceso de modernización será lograr un Estado al Servicio del Ciudadano. Para ello se ha impuesto el propósito de lograr que el gobierno y la gerencia del Estado se oriente a resultados. Es decir, el proceso de Modernización de la Gestión Pública deberá mejorar las capacidades de gobierno y de gerencia del estado en su conjunto así como de todas y cada una de las entidades que lo conforman en los tres poderes del Estado y en los tres niveles de Gobierno. De ese modo el Estado buscará actuar como un todo coherente y articulado

con el propósito de servir mejor al ciudadano, brindándole un nivel de satisfacción mayor al que este obtendría si cada entidad o Gobierno Regional o Local lo atendiera de manera individual y de forma desarticulada. Este proceso de Modernización de la Gestión Pública implica “la transformación de actitudes, (el) fortalecimiento de aptitudes, (la) apertura y rendición de cuentas, (la) agilización de procesos y (la) simplificación de (los) procedimientos, de (los) sistemas administrativos, (de las) estructuras administrativas, con el fin de articularlos y hacerlos compatibles con los nuevos roles de todos los niveles de gobierno, así como con los planes nacionales e institucionales”8. En este contexto, la SGP se encuentra en proceso de formular la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, para lo cual, con el soporte de la Cooperación Alemana al Desarrollo GIZ, cuenta con los servicios de Apoyo Consultoría Pública. Conforme al plan de trabajo aprobado, el primer entregable del proceso es un documento de diagnóstico e identificación de la problemática, elaborado sobre la base de información secundaria, entrevistas en profundidad con los actores más importantes9, y los resultados de los talleres descentralizados10. El presente documento de diagnóstico organiza en cinco secciones la información recogida. En la primera, se describen las deficiencias que exhibe el Estado para proveer con eficiencia económica, calidad y oportunidad los bienes y servicios que le corresponde

8SGP. Propuesta de Estrategia para la Modernización de la Gestión Pública (Hoja de Ruta). Marzo 2012

9 Se ha entrevistado a los siguientes funcionarios y experto: Rodolfo Acuña, Director General de Presupuesto Público en

MEF; Eloy Durán, Director de; Políticas y Programación de Inversiones en MEF; Mariana Ballén, Gerente de Políticas de Gestión de Recursos Humanos en SERVIR; Paco Toledo, Gerente General de Producción y Calidad; de la Contraloría General de la República; Magaly Rojas, Presidenta Ejecutiva de OSCE; Jorge Arrunátegui, Viceministro de Prestaciones Sociales del MIDIS; Diego Dorado, Banco Mundial; Elena Conterno, Jefa de proyecto USAID/Perú; Facilitando Comercio; Mayen Ugarte, Socia Fundadora de Governa; Martín Vegas, Viceministro de Gestión Pedagógica, Ministerio de Educación; y Gladys Triveño, Ministra de la Producción. 10

El Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización se realizó los días 17 y 18 de mayo en la ciudad de Chiclayo, y contó con la participación de autoridades y funcionarios de los gobiernos regionales país.de Tumbes, Piura, La Libertad, Lambayeque y Amazonas. Se tiene previsto organizar un segundo taller descentralizado los días 21 y22 de junio en la ciudad de Lima. Se espera contar con la participación de autoridades y funcionarios de los gobiernos locales .de todo el país.


brindar a la ciudadanía. Para ilustrar la problemática de una manera más clara se discuten específicamente los problemas que enfrentan los gobiernos locales en la provisión de los servicios, para ello mostramos los problemas a lo largo de varias cadenas de valor o procesos de producción; adicionalmente se repasan los problemas que enfrentan las entidades públicas a lo largo de toda la cadena de valor (o proceso de trabajo) de la inversión pública. En la segunda, se presentan las dificultades de la gestión pública que explican por qué por qué el Estado no tiene las capacidades de gobierno y gerencia para cumplir con sus funciones. En la tercera, se hace un recuento de las mejoras y progresos realizados en la última década. En la cuarta, se discute las dificultades que enfrenta el complejo proceso de modernización, para finalmente comentar el rol de la Secretaría de Gestión pública en el proceso de reforma. Finalmente, se presenta un mapeo de actores clave para el proceso de formulación e implementación de la Política de Modernización de la Gestión Pública.

7

1. Las deficiencias del Estado en la provisión de los bienes y

servicios públicos

1.1. Deficiencias del Estado en relación con la cobertura y calidad en la provisión de los bienes y servicios públicos

Los ciudadanos demandan un Estado que cumpla una serie de atributos: un Estado

moderno, un Estado eficiente, un Estado unitario y descentralizado, un Estado

inclusivo y un Estado abierto que garantice la transparencia y la participación

ciudadana.

Para lograr un Estado que posea estas características, el gobierno nacional y los

gobiernos sub-nacionales, deben comprender que su razón de ser son los ciudadanos

y que es necesario llevar a cabo una gestión orientada a resultados. Una gestión que

estudie, analice y evalué el sistema desde la perspectiva del ciudadano y que

comprenda y optimice los procesos de la cadena de valor que permitirán brindar más y

mejores bienes y servicios al menor costo (valor por dinero).

Los ciudadanos demandan tener acceso a bienes y servicios de calidad, demandan

simplificación de trámites, demandan mayor acceso a información y participación

ciudadana, demandan mayor seguridad ciudadana, demandan reglas de juego claras,

demandan ciudades limpias, y demandan instituciones confiables, entre otros

aspectos.

Sin embargo, existe un desequilibrio o desfase entre lo que los ciudadanos demandan

y lo que efectivamente reciben. Existe una brecha por cerrar y un espacio amplio de

mejora en el que es necesario un cambio de orientación. Se necesita un cambio en el

que el Estado se oriente al ciudadano, analice las demandas de la población y no se

oriente únicamente al cumplimiento de normas y procedimientos administrativos sin

entender que lo que realmente importa es la satisfacción de las demandas

ciudadanas cumpliendo, en el proceso de producción, con todas las normas y

procedimientos existentes. Lo que no se puede aceptar es que se deje de atender las

necesidades de la ciudadanía con la excusa que las normas y sistemas no lo

permitieron. Más aún si con las mismas normas y procedimientos unas entidades

públicas sí logran sus resultados y otras similares no.

A continuación se dará a conocer cómo se encuentra el Estado en su tarea de atender

las demandas ciudadanas, luego se identificarán las brechas por cerrar y finalmente se

darán a conocer las razones que explican las deficiencias que posee el Estado al

proveer bienes y servicios.

Provisión de bienes y servicios:

Indicadores socioeconómicos relevantes en el sector educación, salud, saneamiento y

transporte muestran que aún existen grandes brechas de cobertura y de calidad por

sol gastado en la provisión de bienes y servicios públicos por parte del Estado.


8

En salud, a pesar de que el presupuesto asignado se ha duplicado respecto al 2005,

una gran parte de la población continúa sin ser atendida: menos del 43% de la

población está afiliada a algún sistema de salud11, solo el 21% de niños menores de

dos años completaron sus controles de crecimiento y la tasa de desnutrición crónica

asciende a 23.80%12.

En educación, la cobertura ha mejorado para algunos grupos etarios, sin embargo la

calidad educativa en general aún es baja, no obstante que el presupuesto en

educación ha aumentado en 6 mil millones de soles respecto al 200513. La tasa de

cobertura total según grupo de edades considera los alumnos matriculados en

instituciones educativas sin hacer distinción sobre el grado en el que se encuentran.

De los niños entre 3 y 5 años, entre 6 y 11 años, y entre 12-16 años, el 77%, 97.9% y

el 91.5% se encuentran matriculados en el sistema educativo respectivamente14. De

los jóvenes entre 17 y 21 años solo el 58.8% se encuentra matriculado .En cuanto a la

calidad, los resultados obtenidos en la Evaluación Censal de Estudiantes 2011

muestran que menos del 30% de alumnos del segundo grado alcanzan el rendimiento

esperado de comprensión lectora y únicamente el 13% lo hace en matemáticas15.

En saneamiento, se observa que solo el 64% de viviendas a nivel nacional tienen

acceso a red pública de agua (el resto la obtiene por pozos, letrinas, camiones

cisterna, ríos, etc.) y el 54% tiene acceso a desagüe16. Esta situación es más grave al

realizar un análisis distrital, ya que en algunos distritos el acceso de las viviendas a

agua y desagüe no es mayor al 10%, respectivamente.

Tampoco se encuentra un mejor desempeño del Estado en la provisión de

infraestructura de transporte. En el índice de competitividad global 2011-201217, el

Perú ocupa el puesto 88 de 142 países en esta categoría (que incluye componentes

relacionados a la calidad de la infraestructura vial, ferroviaria, de puertos y aérea), con

un puntaje de 3.6 sobre 7. Se calcula que la brecha de inversión en redes viales

asciende a US$ 7,375 millones18. Sin embargo, los tres niveles de gobierno ejecutan

cada año, en promedio, solo el 60% de los recursos disponibles para inversión.

Indicadores de competitividad, eficiencia, transparencia, seguridad y

participación ciudadana:

Asimismo, hay indicadores que permiten conocer, desde la perspectiva del ciudadano,

si el Estado posee entidades confiables, transparentes y eficientes, si se incentiva la

participación ciudadana o si se le brinda seguridad a la ciudadanía.

El Foro Económico Mundial, calcula cada año el Índice de Competitividad Global a

través de los resultados de las encuestas que realizan a distintos agentes de la

11

INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda. 12

ENDES – Encuesta demográfica y de salud familiar, 2009. 13

Vargas, Carlos (2012), Jefe de la Oficina de Presupuesto Público. Presentación en el Primer Taller Descentralizadode Políticas de Modernización sobre el Sistema N 14

Ministerio de Educación, Estadística de Calidad Educativa (ESCALE), 2010. 15

Ministerio de Educación, Evaluación Censal de Estudiantes, 2011. 16

INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda 17

Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad Global 2011-2012. 18

Pastor, Cinthya y Pérez, Patricia (2009). El resto de la infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión en Infraestructura en el Perú 2008”. Lima: Instituto Peruano de Economía.


9

sociedad. En el 2012 se analizaron 142 países y para determinar el grado de

competitividad de los mismos se estableció un puntaje que tiene un rango entre1 y 7,

donde 7 es el mejor puntaje. Los pilares que se estudiaron y analizaron son los

siguientes: instituciones, infraestructura, estabilidad macroeconómica, educación

básica y salud, educación superior y capacitación, eficiencia del mercado de bienes,

eficiencia del mercado de laboral, desarrollo del mercado financiero, tamaño de

mercado, sofisticación de los negocios, innovación y tecnología.

GRÁFICO 1: Indicadores de competitividad, 2011

Fuente: Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad. Elaboración AC Pública.

Perú, ocupa los mejores puestos en los pilares de sostenibilidad macroeconómica

(52/142), eficiencia del mercado de bienes (50/142), eficiencia del mercado laboral

(43/142), desarrollo del mercado financiero (38/142) y tamaño de mercado (48/142).

Mientras que ocupa los puestos más bajos en el ranking en los pilares de instituciones

(95/142), infraestructura (88/142), educación básica y salud (97/142), educación

superior y capacitación (77/142) tecnología (69/142) e innovación (113/142)19, pilares

que deben desarrollarse para cumplir con las demandas ciudadanas.

La mayor eficiencia de las instituciones es necesaria para que el ciudadano pueda

sentir mayor confianza en las entidades y pueda percibir que existe transparencia y un

uso efectivo de los recursos. Los incrementos en el uso de tecnologías y la innovación

son necesarios para poder brindar más y mejores servicios al ciudadano. El acceso a

educación y servicios de salud son indispensables para el desarrollo del ciudadano; y

finalmente, el acceso a infraestructura vial, aérea, férrea y portuaria de calidad es

indispensable para llevar de manera inclusiva más y mejores servicios a todos los

ciudadanos.

De los cuatro pilares mencionados es importante mencionar en detalle el pilar de

instituciones ya que, como se menciono, este pilar hace referencia a la eficiencia de

las entidades en el cumplimiento de sus funciones. En la mayor parte de los

componentes que forman parte del pilar de Instituciones, Perú ocupa un puesto por

19

Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad Global 2011-2012.

0

1

2

3

4

5

6

7Instituciones

Infraestructura

Sostenibilidad Macroeconomica

Educación básica y salud

Educación superior y capacitación

Eficiencia del mercado de bienes

Eficiencia del mercado laboral

Desarrollo del mercado financiero

Tecnología

Tamaño de mercado

Sofisticación del mercado

Innovación

PilaresRanking de

competitividad / 142

Instituciones 95

Infraestructura 88

Sostenibilidad

Macroeconomica52

Educación básica y salud 97

Educación superior y

capacitación77

Eficiencia del mercado de

bienes50

Eficiencia del mercado

laboral43

Desarrollo del mercado

financiero38

Tecnología 69

Tamaño de mercado 48

Sofisticación del mercado 65

Innovación 113


10

encima de 100. Los componentes en los que muestra un mejor desempeño son los

siguientes: transparencia del gobierno en la formulación y diseño de políticas (55/142),

pagos irregulares y sobornos (59/142), favoritismo en las decisiones de los

funcionarios de gobierno (74/142), y despilfarro del gasto público (37/142). Se debe

resaltar que la buena posición que posee en el componente de despilfarro del gasto

público se debe principalmente a la mayor disciplina fiscal de la última década.

Asimismo, entre los componentes que permiten comprender porque Perú se ubica en

la posición 93 de los 142 países analizados se pueden mencionar los más resaltantes:

(i) existe un bajo nivel de confianza en los políticos (126/142), lo que se explica, en

parte, debido a que no se responde a las demandas ciudadanas; (ii) se percibe que

hay desvío de fondos públicos (84/142), lo que permite explicar porque no se han

cerrado las brechas en la provisión de bienes y servicios; (iii) se percibe una baja

eficiencia del marco legal para resolver conflictos(107/142); (iv) existe baja protección

a la propiedad intelectual (122/142); (v) se percibe baja independencia judicial

(119/144); se percibe que existe crimen organizado (115/142); y finalmente, existe

desconfianza en los servicios policiales lo que repercute en la percepción de seguridad

ciudadana que poseen los ciudadanos (114/142).

Por otro lado, es necesario conocer de manera más detallada la situación de Perú en

lo que refiere a la transparencia y acceso a información, a la seguridad ciudadana y la

simplificación de trámites.

Las Naciones Unidas lleva a cabo una encuesta conocida como el E-government

Survey que busca examinar la estructura del gobierno electrónico en los países y dar a

conocer la importancia del mismo para integrar distintos sistemas y reducir la barreras

para responder a las demandas ciudadanas. Según esta encuesta, Perú ocupa el

puesto 82 de los 19320 países analizados y ha caído 19 posiciones respecto el 2010,

donde se ubicaba en el puesto 63. En relación a otros países de la región, se

encuentra por debajo de Chile (43), Argentina (56), Brasil (59) y Colombia (43).

20

E-Government Survey 2012, Naciones Unidas.


11

TABLA 1: Componentes del pilar de instituciones, 2011

Componentes Puntaje Ranking/

Derechos de propiedad 3.9 89

Protección a la propiedad intelectual 2.5 122

Desvío de los fondos públicos 2.9 84

Confianza en los políticos 1.9 126

Pagos irregulares y sobornos 4.3 59

Independencia judicial 2.6 119

Favoritismo en las decisiones de los funcionarios de gobierno

2.9 74

Despilfarro del gasto público 3.8 37

Peso de la regulación del gobierno 2.6 119

Eficiencia del marco legal para resolver conflictos

3 107

Transparencia del gobierno en la formulación y diseño de políticas públicas

4.4 55

Costo del terrorismo en los negocios 4.8 113

Costo del crimen y la violencia en los negocios

3.4 121

Crimen organizado 4.1 115

Confianza en los servicios policiales 3.2 114

Fuerza de los normas de auditorías y reportes

5.1 45

Fuente: Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad. Elaboración AC Pública.

En cuanto a la seguridad ciudadana, como se pudo observar en los indicadores del índice de competitividad global: (i) existe desconfianza en los servicios policiales, (ii) el Perú obtuvo un puntaje medio en lo que correspondía al crimen organizado y, (iii) obtuvo un puntaje bajo en relación al costo que tienen del crimen y la violencia en los negocios. Adicionalmente, el ranking Ranking CAD de Seguridad Ciudadana 201021, refleja que los ciudadanos sienten mayor o menor seguridad dependiendo la región, provincia y distrito en el que se encuentran. Las regiones que se consideran más seguras son Amazonas, San Martín y Loreto, mientras que las más inseguras son Ica y Piura. Los problemas de seguridad que se consideran más frecuentes son el robo de viviendas, robo en las calles, el alcoholismo y drogadicción, y la violencia juvenil22.

Finalmente, los ciudadanos demandan un Estado moderno en el cual las entidades

trabajen eficientemente, asegurando la simplificación de trámites y la disminución del

tiempo en el que se realizan las gestiones. Para mejorar los servicios que brindan, las

entidades públicas deben minimizar el tiempo que supone para los ciudadanos hacer

una gestión ante la entidad. En Perú, la gestiones que realizan los ciudadanos toman

21

Índice que mide el promedio de cada distrito, utilizando para ello una escala de 0 a 500, que va desde muy inseguro (0) hasta muy seguro (500). 22

Boletín CAD (2010). Seguridad Ciudadana. Lima.


12

164 horas en promedio, lo que corresponde a 21 días de trabajo si se consideran días

de de 8 horas (una jornada laboral regular)23.

Los Organismos Públicos y los Gobiernos Regionales son las entidades en las que el

ciudadano tiene que invertir más tiempo para realizar una gestión (25 días en

promedio). En el extremo opuesto se encuentran los Municipios Distritales, donde

realizar una gestión tomó 12 días en promedio.

GRÁFICO 2: Tiempo para realizar gestiones

Fuente: Ranking CAD, tiempo invertido en una gestión 2010. Elaboración AC Pública.

En conclusión, los indicadores analizados, reflejan que en la Agenda de la

Modernización de la Gestión Pública también se pueden mejorar la capacidad de

gobierno y de gerencia de aquellas entidades responsables de garantizar la seguridad

jurídica; el respeto a los derechos de propiedad; el otorgamiento de permisos,

licencias, y autorizaciones; la prevención y el manejo de conflictos sociales; la

seguridad ciudadana; la transparencia y la rendición de cuentas.

Brechas en la inversión:

Para satisfacer las demandas de los ciudadanos y aumentar la cobertura de la

provisión de servicios, se deben realizar inversiones orientadas al cierre de brechas.

Al evaluar la inversión en infraestructura por sector se observa que no se han cerrado

brechas. Con respecto al 2005, en el 2010 se aprecian mejoras en el porcentaje de red

vial nacional pavimentada, en la tasa de acceso a agua potable y en la tasa de acceso

a desagüe, debido a los incrementos de cobertura en 2 puntos porcentuales (pp), 8 pp

y 10 pp, respectivamente; sin embargo, aún permanece una brecha por cerrar y el

avance ha sido lento.

23

Boletín CAD 126 (2010). Tiempo invertido en una gestión. Lima.

21

20

16

Promedio Nacional

Resto del país

Lima

25

25

21

19

18

14

12

Organismo Público

Gobierno Regional

Promedio Nacional

Municipalidad Provincial

Ministerio

Defensoria del Pueblo

Minicipalidad Distrital


13

La inversión acumulada ejecutada desde el 2007 hasta el 2011 asciende a US$ 29,

345 millones. El 39%, 26% y 26% corresponde a la inversión acumulada del Gobierno

Local, Regional y Nacional, respectivamente. Por su parte, La inversión acumulada no

ejecutada, en el mismo periodo, es de US$ 17 134 millones24. Al comparar la inversión

acumulada no ejecutada y el monto de inversión necesario para cerrar la brecha de

infraestructura es posible concluir que una gestión más eficiente de ese gasto nos

hubiera permitido cerrar poco menos de la mitad de la brecha existente.

GRÁFICO 3: Montos de inversión ejecutados y sin ejecutar, 2007-2011

Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012. Elaboración AC Pública.

La brecha de infraestructura de todos los sectores asciende a US$ 38,85825 y la

inversión acumulada sin ejecutar representa el 44% del total de la brecha de

infraestructura. Esto refleja la importancia de mejorar el gobierno y la gerencia de la

inversión pública y para ello es necesario estudiar y comprender en detalle los

procesos de la cadena de valor (insumo, proceso, producto, resultado e impacto) para

poder identificar los cuellos de botella, los pasos innecesarios, los procedimientos

engorrosos, la duplicidad de tareas y de ese modo optimizar los procesos o

refundarlos. Respecto a esto último, por ejemplo, en lugar de seguir promoviendo los

proyectos pequeños, incentivar los proyectos medianos y grandes. Y si de todas

maneras hay que ejecutar proyectos pequeños, habría que buscar la manera más

eficiente de ejecutarlos. Por ejemplo, se pueden ejecutar en paquetes, o se podrían

ejecutar no a través de la Ley de Contrataciones del Estado sino a través de la Ley de

Asociaciones Público Privadas (Concesiones); también, para algunos casos, se podría

rescatar las mejores experiencias de los Fondos Mineros de Solidaridad con el Pueblo

o las de FONCODES en la ejecución proyectos de infraestructura de pequeña escala a

través de Núcleos Ejecutores.

24

Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Julio del 2012. Elaboración AC Pública. 25

Pastor, Cinthya y Pérez, Patricia (2009). El resto de la infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión en Infraestructura en el Perú 2008”. Lima: Instituto Peruano de Economía / CIUP (2010). Balance de la Inversión Pública: Avances y Desafíos para consolidar la competitividad y el bienestar de la población. Lima.

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

2007 2008 2009 2010 2011

No Ejecutada

Ejecutada


14

TABLA 2: Brecha de infraestructura por sector

Sector Monto (US$ millones)

Carreteras 7,375

Puertos 3,600

Aeropuertos 571

Ferrocarriles 2,415

Electricidad 8,326

Saneamiento 6,306

Salud 1,056

Educación 8,556

Riego 653

Total 38,858

Fuente: CIUP 2010/IPE 2009. Elaboración AC Pública.

Adicionalmente, lo reflejado líneas arriba se muestra también al analizar los niveles de

ejecución de los Gobiernos Locales y Regionales. En el 2011, el nivel de ejecución

total de las inversiones de los Gobiernos Regionales ascendió a 81.7%26, los sectores

que muestran menor nivel de ejecución son salud con 43% y transporte con 57%. En

el caso de los Gobiernos Locales el nivel de ejecución total en el 2011 fue de 68%27,

el sector que muestra menor ejecución es salud con 47%. Dichos niveles de ejecución

reflejan que existen limitaciones en los Gobiernos Regionales y Locales para cerrar las

brechas de inversión en cada uno de los sectores mencionados y que por lo tanto hay

un espacio de mejora para incrementar la eficiencia en el gasto

GRÁFICO 4: Niveles de Ejecución del Presupuesto por Sectores, 2011

Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012. Elaboración AC Pública.

26

Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012. 27

Ibíd.

57% 60% 69%

62% 47%

61% 69%

57%

96%

72%

43%

61%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Energ

ía

Tra

nsporte

Com

unic

acio

nes

Saneam

iento

Salu

d

Educació

n

Gobierno Local Gobierno Regional


15

Ante esta situación, surge una pregunta: ¿por qué el Estado no lograr atender las

demandas ciudadanas eficientemente y cerrar las brechas existentes en

infraestructura económica y social de interés público si cuenta con los recursos

monetarios para hacerlo?

Limitaciones del Estado para cerrar las brechas de Infraestructura y de los

servicios relacionados con ellas:

Como se observó anteriormente, aún quedan brechas por cerrar y parte de las

inversiones no se ejecutan y orientan al cierre de estas brechas. Esto se explica, en

parte, debido a las limitaciones existentes a lo largo del ciclo de proyectos de inversión

pública: i) planeamiento y presupuesto; ii) pre inversión; iii) inversión; y, iv) post

inversión, operación y mantenimiento.

GRÁFICO 5: Ciclo de inversión

En la etapa de planeamiento y presupuesto, no se identifica adecuadamente al

público objetivo ni se estima adecuadamente el tamaño de la brecha. Además no se

establecen objetivos y estrategias de acción claras y orientadas al cierre de brechas.

También existe una limitada articulación entre la Políticas Públicas Nacionales o

Sectoriales, con las territoriales. El Plan de Desarrollo Concertado (PDC), el Plan

Estratégico Institucional (PEI), el Plan Operativo (POI), el Programa Multianual de

Inversiones y el Presupuesto por Resultados, no están articulados entre sí, lo que no

permite asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas optimizando el

uso de los recursos. Tampoco se facilita la acción coordinada y complementaria de los

tres niveles de gobierno.

Uno de los mayores problemas en esta etapa es la programación atomización de las

inversiones. Se formulan y programa la ejecución de pequeños proyectos en lugar de

pocos medianos o grandes proyectos integrales. Los Gobiernos Regionales

programaron para el 2011, en promedio, 285 proyectos de inversión, de menos de dos

millones de soles. Ejecutar esa cantidad de proyectos significa como esfuerzo de

trabajo la contratación de 285 perfiles, más sus correspondientes expedientes

técnicos, más 285 contratos de obra, más 285 contratos de supervisión de obras.

Cada uno de esos contratos, supone la gestión de los términos de referencia, la

convocatoria, el otorgamiento de la buena pro, la elaboración del estudio o la obra, la

supervisión de la calidad del trabajo y la aprobación y liquidación final de lo realizado.

En total son 1140 contratos en un año y 6 pasos o conjuntos de tareas por cada

proceso de contratación. Si calculamos la cantidad de horas hombre y le agregamos

los otros recursos que la ejecución exitosa de todas esas tareas demandan, entonces

podremos entender lo difícil que les es a los Gobiernos Regionales y Locales ejecutar

el 100% de su Presupuesto en un año.

PLANEAMIENTO

Y

PRESUPUESTO

PREINVERSIÓN

POSTINVERSIÓN Y

OPERACION Y

MANTENIMIENTO

INVERSION


16

La consecuencia directa de esto es la mala calidad de los estudios y la inoportuna

ejecución de las obras. El impacto final es que los ciudadanos no reciben los servicios

que la infraestructura no ejecutada les iba a proveer, sea que se hubiera tratado de

una escuela, o de una posta, o de un centro de salud, o de un camino, o de un puente,

o de un canal, entre otros.

Esta situación no se mejora tan sólo desarrollando capacidades. No hay manera de

desarrollar capacidades ni presupuesto que financie todos los recursos que se

requerirían para gerenciar el alcance, el tiempo, el costo y la calidad de tantas

pequeñas inversiones cada año. Esto requiere reformas más sustantivas o la

refundación o reingeniería de los procesos de gestión de la inversión pública. Corregir

este tipo de problemas en un estado moderno, podría suponer la modernización de

todo el sistema de normas y regulaciones de la inversión pública. Por ejemplo,

podemos modernizar las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) o

las normas de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, o completar las normas de

las Asociaciones Público Privadas. También podría suponer la implementación de

ideas más audaces como la contratación de los estudios y obras en paquetes o la

sustitución de los contrato de obra pública por las concesiones.

Podríamos emplear modelos de contratos al amparo de la ley de Asociaciones Público

Privadas (Concesiones) en la construcción, rehabilitación, mantenimiento preventivo y

rutinario de las pistas y veredas de una ciudad. Si hiciéramos esto, sustituiríamos

muchos pequeños contratos para la mejora de un número reducido de calles cada

año, durante los cuatro años de la gestión de un alcalde, por solo dos o hasta cuatro

contratos en los cuatro años de la gestión municipal y para la rehabilitación de todo el

distrito. Por ejemplo, ejecutar 25 proyectos de reconstrucción de pistas y veredas

supone la capacidad de manejar 100 contratos por año (25 perfiles, más 25

expediente, más 25 contratos de obra, más 25 supervisiones y liquidaciones de obra);

durante cuatro años serían 400 contratos o proyectos gestionar. Si empleamos el

mecanismo de la concesión a 4 años, reemplazaríamos los 200 estudios de perfiles y

expedientes por un solo contrato de estudio a nivel de factibilidad y de expediente

definitivo que contemple la viabilidad y las especificaciones técnicas todas las obras de

pistas y veredas que requiera todo el distrito. Además, reemplazaríamos los 100

contratos de ejecución de las obras por un solo contrato de concesión. Del mismo

modo sustituiríamos 100 contratos de supervisión de obras por uno. Si la concesión la

hiciéramos no a 4 años sino a 8 o a 12, los efectos multiplicadores serían mayores.

No resulta muy difícil imaginar las ganancias en eficiencia y los ahorros de costos por

economías de escala de tener 3 contratos -uno de estudios, uno de concesión y uno

de supervisión- para construir, reparar y mantener todas las pistas y veredas del

distrito, en lugar de gerenciar en cada período municipal 400 contratos (en cuatro

años), u 800 (en dos períodos) o 1200 contratos (en tres períodos) para una meta de

25 proyectos de pistas y veredas por año.

En la etapa de pre inversión, el problema es que existe una mala calidad de los

estudios. Existe la posibilidad de mejorar los procesos de formulación de estudios de

pre inversión, para obtener productos de mayor calidad, mediante el desarrollo de


17

estudios básicos sobre el tamaño y la localización de todas las brechas sociales y de

infraestructura productiva en una Región; estudios que permitan obtener información

estadística relevante, detallada y precisa que complemente la información que emite el

INEI, pero que tenga un nivel de representatividad necesario y suficiente para los

objetivos de una gestión regional o local.

También se requeriría que no se elaboren muchos pequeños estudios, debido a que

las entidades públicas no tienen la capacidad para gestionar adecuadamente tanta y

tan dispersa carga de trabajo, y menos si esta requiere especialistas en diferentes

áreas del desarrollo humano. Más eficiente sería realizar un menor número de

estudios de mayor alcance. Por ejemplo, se podrían contratar todos los estudios de

todos los perfiles y expedientes técnicos definitivos de todos los pequeños sistema de

agua potable rural de un distrito, o de una provincia, y por qué no de una misma región

en un solo contrato en lugar de en muchos pequeños contratos individuales.

Alternativamente, se podrían desarrollar en todas las Regiones del Perú, sólo 5

estudios de factibilidad por Región con el fin de cerrar de toda la brecha educativa, la

de salud y nutrición, la de saneamiento, la de vías y la de electrificación. En esos

estudios se podría justificar toda la inversión que se requeriría para mejorar en los

próximos 5 años, las condiciones de vida de todos y cada uno de los pobladores de

cada uno de los distritos de la región a través de un mayor y mejor acceso a los

servicios de educación, salud, nutrición, agua potable y alcantarillado o eliminación de

excretas, tránsito, vialidad y electrificación. También se podrían hacer estudios por

Provincias.

Por otro lado, los términos de referencia con los que se contratan los estudios y las

bases que se emplean, no propician procesos de contratación eficientes. Como

resultado de esto no se contrata al equipo de profesionales que el estudio requiere,

esto en parte se debe a que no se pagan los precios más adecuados por los servicios

de consultoría, incluso en algunos casos no se prevé la contratación de todo el equipo

sino la de un solo profesional.

Adicionalmente, las entidades del gobierno central, no brindan toda la asistencia

técnica necesaria, para desarrollar las capacidades que las Regiones y Municipios

requieren para desarrollar y seleccionar los proyectos de inversión que de una manera

más eficaz, oportuna y eficiente cerrarían las brechas en sus territorios. Por último, los

estudios de pre-inversión no son utilizados para alimentar permanentemente la

estimación de brecha sectorial geo-referenciada de los diferentes sectores.

El desarrollo de capacidades también podría ser planificado estratégicamente. En ese

sentido, no todos los municipios tienen que tener capacidad para formula y evaluar

estudios de pre inversión, la Región o el Municipio provincial podrían contar con la

asistencia para formular todos los estudios de todos los proyectos de inversión que

requiere cada una de las localidades o distritos del territorio.

En la etapa de inversión, se aprecian problemas tanto en fase de los estudios a nivel

de expediente técnico como en la ejecución y supervisión de las obras. La mala

calidad de los expedientes técnicos se explica por la inadecuada formulación de los


18

términos de referencia: estos no tienen claro el alcance u ofrecen pagar precios no

acordes con la magnitud y complejidad de los requerimientos; esto, a su vez, impide

que se consiga al equipo de profesionales idóneos para el desarrollo de las tareas.

Los expedientes técnicos mal elaborados, o que no coinciden con los estudios de pre

inversión generan muchos re-procesos con las verificaciones o desactivaciones y

reformulaciones de los estudios de viabilidad. Por otro lado, la mala calidad de los

expedientes, redunda en la contratación de las obras. Contratos de obra basados en

inadecuados expedientes técnicos generan muchos trámites de adicionales de obra o

incluso paralizaciones de obra por arbitrajes.

Existen oportunidades de mejora en la oportuna realización de requerimientos de contratación de personal y adquisiciones de bienes por parte de las unidades usuarias, de modo que la dirección de administración pueda atender en un corto periodo requerimientos de las gerencias; así también, existen oportunidades de mejora en el proceso de liquidación de obras, que permitan contar con información completa de cada proyecto desarrollado para poder realizar una adecuada evaluación ex-post.

Finalmente en la etapa de post – inversión, o también conocida como fase en que la infraestructura, ya concluida, se pone al servicio de la ciudadanía, el problema central es que se destinan insuficientes recursos para la operación y mantenimiento y la puesta en servicio de esa infraestructura. Existen en todo el Perú casos como el del nuevo Hospital del Niño, el que a pesar de haber sido concluido en el tercer trimestre del 2011, aún no ofrece servicios al ciudadano. El mismo caso se observa en el Hospital Regional de Lambayeque.

Finalmente, no existe un sistema de información central desarrollado que permita hacer el seguimiento completo e integral de los proyectos de infraestructura. El sistema debería permitir medir, por lo menos todos los tiempos y costos en el Estado incurre para alcanzar las metas de los proyectos que gestiona cada entidad cada año. El sistema debería permitir hacer el seguimiento de la gestión del alcance, el costo, el cronograma y la calidad de cada uno de los proyectos de inversión de cada una de las entidades de los tres niveles de gobierno.

Ideal sería que el Sistema de Seguimiento y Monitoreo además alimente un Sistema de Gestión del Conocimiento. Las entidades públicas pierden la memoria institucional cuando los funcionarios rotan o se retiran. Este problema es mayor en los municipios distritales y provinciales que en las Regiones o que en los Ministerios y en los Organismos Descentralizados a su cargo. Como resultado de la alta rotación de personal, en muchas entidades se “reinventa la rueda” varias veces; es decir en lugar de continuar sobre lo avanzado por las anteriores administraciones, cada nueva administración empieza casi todo de cero. El Estado, no cuenta con un sistema de información que sea un depositario del conocimiento que todas y cada una de las entidades públicas adquieren en cada experiencia de éxito o de fracaso de cada proyecto, en cualquier parte del Perú, a través de los años. En relación con esto último, se debería diseñar e implementar un Sistema Nacional de Gestión del Conocimiento (integrado al Sistema de Información de Seguimiento, Monitoreo, Evaluación) que permita registrar, almacenar, y generar reportes sobre cada término de referencia utilizado, cada contrato firmado, cada estudio realizado, cada concurso convocado con su correspondiente oferta recibida, cada precio unitario relevante tanto en los estudios como en las obras, cada tiempo transcurrido en las diferentes etapas del ciclo, cada indicador de insumo-proceso-producto-resultado e impacto logrado, cada desviación de estos respecto a su meta, cada explicación de estas desviaciones y cada lección aprendida de cada éxito o cada fracaso. Un sistema que permita almacenar en una sola base de datos todas las ocurrencias en el Estado y que permita obtener un “benchmark” de las mejores y peores prácticas; que, además, permita


19

almacenar el proceso o procedimiento que mejor funcionó en una Región o Municipio a fin de que lo puedan replicar en otra Región o Municipio; que, por ende, facilite la transferencia de conocimiento o la trasferencia tecnológica; que, adicionalmente, permita explotar las bases de datos a través de procesos conocidos como “Minería de Datos” (“Data Mining”) con el fin de que los estudiosos, los académicos, o las consultoras independientes, las ONGs, o las organizaciones civiles de ciudadanos, o los gremios empresariales, o los Colegios Profesionales extraigan el conocimiento implícito en las bases de datos, y sobre la base de esa información analicen y evalúen los procesos de implementación de políticas públicas, extraigan las conclusiones y recomendaciones de mejora que nos permitan como sociedad avanzar de manera sostenida y segura en el proceso de Modernización del Estado. Es decir, que nos permita hacer reformas o iniciar procesos de mejora continua de la calidad en el Diseño-Implementación-Evaluación de las Políticas Públicas a través del desarrollo de la Capacidad de Gobierno y de Gerencia de las Entidades Públicas en la Provisión de los Bienes y Servicios que le brindan la mayor satisfacción al ciudadano por sol gastado.

Al respecto son conocidos los esfuerzos de la Contraloría (INFOOBRAS) y el MEF en establecer sistemas de seguimiento a las inversiones en infraestructura, sin embargo, la envergadura de las inversiones amerita un sistema como el que hemos descrito líneas arriba.


20

Recuadro: Extensa normativa y poca claridad de la misma, una limitación que dificulta el

cierre de brechas

Otro factor que explica, la dificultad que poseen las entidades del Estado para atender y

cerrar la brecha va de la mano con: (i) la gran cantidad de normativa existente, (ii) la falta

de conocimiento de estas por parte de los funcionarios públicos y (iii), la poca claridad en

la normativa.

A manera de ejemplo se puede mencionar el proceso de adjudicación de menor cuantía

para la compra de bienes y la contratación de servicios. Dicha modalidad se refiere a la

contratación de bienes y servicios, cuyos montos oscilan entre 10,000 y 40,000 nuevos

soles. A pesar, de que esta modalidad corresponde a aquellas compras y contrataciones

de menor monto, existen limitaciones debido a que la normativa es muy extensa, los

funcionarios no la conocen y es poco clara.

La extensa normativa lleva a que el proceso de compras pase por 27 actividades y demore

aproximadamente 10 meses desde el momento en el que se recibe el requerimiento hasta

el registro de compromiso presupuestal del contrato (ver gráfico).

Adicionalmente, el bajo conocimiento de la normativa y la poca claridad de la misma, no

permiten que los funcionarios cumplan con los requerimientos, lo que retrasa aún más el

proceso y lleva a demoras en el presupuesto.

Adjudicación de menor cuantía de bienes y servicios en general

Recepción de

requerimiento

Incluído en

PAAC?

Recepción de

Certificación

Presupuestal

Memo

Informe

Recursos

disponibles?

Elaboración

Expediente

Contratación

Solicitud y

evaluación de

cotizaciones

Indagación de

MercadoRequerimient

oCertificac

Presupues

Aprobación de

Expediente y

Bases?

Registro de

Convocatoria

SEACE

Evaluación

de

propuestas

Otorgamiento

de Buena Pro

Propuestas

válidas?

Consentimiento

de Buena Pro

SEACE

Memo

Propuesta

Técnica

Propuesta

Económica

Citación a

Postor firma

de Contrato

Elaboración

de ContratoContrato

Visación y

Firma de

Contrato

SEACE

Registro de

Contrato

SIAF

Registro de

compromiso

presupuestal en

contrato u

órdenes

Fin

Devolver

requerimiento

Declaratoria de

Desierto

Si

No

Si

Si

Si

No

No

No

ADJUDICACIÓN DE MENOR CUANTÍA BIENES Y SERVICIOS EN GENERAL

Solicitud de

aprobación de

Expediente y

Bases

Solicitud de

certificación

presupuestal

Aprobación del

valor

referencial

Determinación

del valor

referencial

Elaboración

de BasesBases

Invitación a

postor

Recepción de

propuestas

AMC > 4 UIT?

Si

No

Se suscribirá

contrato?

Emisión de

O/C u O/S

Si

No

Comunicación

a Área Usuaria

Memo o

Requi de

A.U.

Carta o

e-mail @

Carta o

e-mail @

Proceso

PAAC

08/02/2011

17/02/2011

01/03/2011

04/04/2011

05/04/2011

01/04/2011

01/04/2011

05/04/2011

05/04/2011

06/04/2011

27/05/2011

27/05/2011

27/05/2011

24/05/2011

31/05/2011

04/08/2011

04/11/2011

23/05/2011

20/05/2011

20/05/2011

16/05/2011

20/05/2011 19/05/2011

1º Entrega

2º Entrega

11/03/2011

3er-

entregable

Registro en el

SEACE


21

La Gestión de los Procesos de Producción o Trabajo de la Cadena de Valor Las limitaciones existentes en el ciclo de inversión permiten explicar porque no se logran cerrar las brechas de infraestructura a pesar de contar con los recursos para hacerlo. Sin embargo, también se debe comprender que las entidades públicas poseen estas limitaciones debido a que no comprenden los procesos de cadena de valor. A fin de que las instituciones públicas sean gobernadas y gerenciadas con una orientación a resultados, para lograr una mayor satisfacción para todos los ciudadanos por unidad de sol gastado; es importante que los funcionarios públicos analicen y comprendan no sólo la demanda, sino también los procesos de la cadena de valor desde o la capacidad de oferta. A continuación se detallará, a manera de ejemplo, la situación de los Gobiernos Locales debido a que estos se encuentran más cerca al ciudadano. Los Gobiernos Locales poseen limitadas capacidades en la gestión de los servicios públicos debido a que principalmente no conocen ni estudian de manera rigurosa los procesos de la cadena de valor para proveer bienes y servicios. Al no optimizar cada uno de los procesos internos y hacer un uso eficiente del personal, la infraestructura, los equipos, las técnicas y las finanzas no se proveen más y mejores servicios públicos al menor costo posible. En el gráfico 2, se indica en detalle la problemática que enfrentan los Gobiernos Locales en relación a los procesos de la cadena de valor 28 , a través de dichos procesos se transforman insumos (horas hombre de trabajo, equipos, materiales) en productos (seguridad jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios), que arrojan como resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos, al menor costo posible (valor por dinero). Las oportunidades de mejora referidas a los procesos de cadena de valor para la provisión de bienes y servicios al ciudadano se detallan a continuación:

a. Servicio insuficiente y/o falta de cobertura de agua y alcantarillado

La cobertura de agua y alcantarillado es insuficiente o inexistente. Esto se debe, entre otros factores, a una infraestructura limitada de captación, almacenamiento y distribución de agua potable, siendo ello un tema primordial para una adecuada cobertura de agua en las zonas más necesitadas. Así mismo, la explosión demográfica, la migración rural – urbana y la formación de Asentamientos Humanos (AA.HH.) llevan a una distribución territorial desordenada, dificultando así la provisión adecuada del servicio. La deficiente educación sanitaria al personal de la Junta Administradora de Agua y Saneamiento (JASS) es otra causa de esta problemática. Es esencial que la entidad administradora del servicio cuente con una adecuada educación sanitaria para transmitirla a la población. Otro problema fundamental es la presencia de letrinas deterioradas o en condiciones antihigiénicas, afectando las condiciones de vida de la población. Finalmente, la limitada asistencia técnica y capacitación de personal que interviene en la ejecución y operación de proyectos de agua y saneamiento (SAP) es una causa importante de la limitada cobertura.

28 Esta problemática fue desarrollada en el “Segundo Taller Descentralizado de Políticas de

Modernización de la Gestión Pública” celebrado el 21 y 22 de junio del 2012 en Lima.

22

GRÁFICO 6: Árbol de problemas sobre las capacidades de los gobiernos locales en la gestión de servicios públicos

Fuente: Elaboración AC Pública

Limitado criterio técnico -

normativo

Infraestructura vial precaria,

deteriorada y colapsada

Deficiente ejecución de

obras de arte y

drenaje

Limitado mantenimiento

vial

Insuficiente equipamiento y

herramientas modernas

de seguridad ciudadana

Bajos niveles de recaudación de

arbitrios de serenazgo

Deficiente organización para

la prestación del servicio de

seguridad ciudadana

Entrenamiento y capacitación

insuficiente a los

Policías Municipales y personal de serenazgo

Limitada coordinación de la Municipalidad con

la Policía Nacional del

Perú

Inadecuada organización del

espacio físico

Explosión demográfica y migración desordenada

Deficientes planes de desarrollo y

ordenamiento urbano

Organización deficiente del servicio, no cubre

todas las calles

Falta de equipos de protección personal y de

recojo de residuos

sólidos

Infraestructura inadecuada de relleno

sanitario

Desconocimiento del personal del protocolo de

recojo de residuos

sólidos

Vehículos recolectores en malas condiciones

Limitada cobertura servicio

de recojo de residuos sólidos

Escasos programas de educación y

concientización de la

población sobre reciclaje y manipulación de

residuos sólidos

Limitada asistencia técnica y capacitación en

la ejecución y operación

de proyectos SAP

Infraestructura limitada de captación,

almacenamiento y

distribución de agua potable

Deficiente Educación Sanitaria al personal de

las JASS

Servicio insuficiente, falta de

cobertura de agua y

alcantarillado

Explosión demográfica y aparición de AA.HH. De

manera exponencial.

Letrinas deterioradas / antihigiénicas

Insatisfacción ciudadana

Ausencia de un plan del sistema

vial local

Saneamiento físico deteriorado

Carencia de reglamento de uso

de camal

Infraestructura y equipamiento del camal

no cumple las normas

técnicas vigentes

Deficiente transporte

urbano e interurbano

Limitada educación vial

Falta de coordinación

interinstitucional:

municipalidad-PNP

Limitados programas y

proyectos de

semaforización y simbolización.

Inexistente plan vial regulador de rutas

Desconocimiento en el manejo del

TUPA para la

entrega y gestión de licencias

Mapa desactualizado

de zonificación

comercial

Giro inadecuado de Licencias Municipales

Deficiente capacitación a

registradores de

nacimientos

Costos de licencias muy

altos

Marco normativo desactualizado

para aplicación

de sanciones administrativas

Limitado sinceramiento de

información del

inmueble del propietario

Deficiente mantenimiento de las áreas verdes de los

parques y jardines

Limitada zonificación que

ayude al

incremento de áreas verdes

Limitada promoción y difusión de las

buenas prácticas

de mantenimiento de los parques y

jardines

Bajo nivel cultural de la ciudadanía

para cuidar los

parques y jardines

Limitado mantenimiento de

parques y jardines

23

b. Limitada cobertura servicio de recojo de residuos sólidos

El servicio de recojo de residuos sólidos es limitado debido a diversos factores. Entre estos se presenta la deficiente organización del servicio, lo que genera que no todas las calles puedan ser cubiertas o que no se recoja y procese adecuadamente toda la basura que se produce cada día en una ciudad; la falta de un plan optimizado de todas las operaciones; la falta de equipos de protección personal y de recojo de residuos sólidos; las malas condiciones en las que se encuentran los vehículos recolectores de residuos sólidos; el desconocimiento del personal sobre el protocolo de recojo de residuos sólidos; los escasos programas de educación y concientización de la población sobre temas de reciclaje y manipulación de basura; y la inadecuada infraestructura de relleno sanitario y de tratamiento de los residuos sólidos.

c. Inadecuada organización del espacio físico

La organización del espacio físico en el territorio peruano es inadecuada. La principal causa de esta problemática es que los planes de Desarrollo Urbano, los Estudios de Zonificación Económica y Ecológica, o los Planes Regionales y Provinciales de Ordenamiento Territorial son deficientes y en muchos casos inexistentes. Y dónde existen, a veces el problema es de capacidad de los Gobiernos Regionales, o Locales o del Gobierno Central para hacer cumplir la ley (“enforcement”). En otros casos es un problema de imprecisión en las competencias entre los tres niveles de gobierno. Adicionalmente, la explosión demográfica y la migración rural – urbana contribuyen al desorden en el espacio físico y a la construcción de espacios sin respetar las normas de ordenamiento territorial.

d. Deficiente organización para la prestación del servicio de seguridad ciudadana

La prestación del servicio de seguridad ciudadana es deficiente en numerosas zonas

del país. Los escasos recursos asignados o la ineficiente gestión de los recursos

asignados al Ministerio del Interior así como los bajos niveles de recaudación de

arbitrios de serenazgo limitan la capacidad de los Gobiernos Locales para proveer más

y mejores servicios de seguridad a sus ciudadanos. Así mismo, existe una limitada

coordinación entre la Municipalidad y la Policía Nacional del Perú (PNP) llevando a

que la acción de serenazgo sea aislada; estos no pueden capturar a criminales ni

portar armas, por lo que es fundamental el trabajo conjunto con la PNP.

Por otro lado, el insuficiente entrenamiento y capacitación de los policías municipales y

serenazgo; y el insuficiente equipamiento y la escasez de herramientas modernas

limitan la capacidad de los gobiernos locales para prestar adecuadamente el servicio

de seguridad ciudadana.

Se observan oportunidades de mejora en toda la cadena de valor: un solo mapa del

delito, una sola estrategia de lucha contra la inseguridad, una sola fuerza combinada

para ejecutar el patrullaje a pie y el patrullaje motorizado, un sistema de

radiocomunicaciones integrado entre la policía y todos los cuerpos de serenazgo,

cámaras de vigilancia interconectadas, un sistema de investigación criminal, un

protocolo de denuncias, un eficiente sistema de procesamiento judicial y de ejecución

de sentencias, un adecuado sistema de rehabilitación en las cárceles.


24

e. Infraestructura vial precaria, deteriorada y colapsada

La infraestructura vial es precaria, esta se encuentra deteriorada y/o colapsada. Esto

se debe a que el criterio técnico – normativo no es respetado en la construcción vial,

no se cuenta con un adecuado sistema de evaluación y monitoreo de las obras de

infraestructura vial que asegura el riguroso cumplimiento de las normas técnicas. Otras

causas de esta problemática son el limitado mantenimiento vial, la deficiente ejecución

de obras de arte y drenaje, colaborando así con el colapso de pistas antes de culminar

con su vida útil. Finalmente, la ausencia de un plan del sistema vial local y el deterioro

del saneamiento físico son causas fundamentales del deterioro y colapso de las vías

de transporte.

f. Deficiente transporte urbano e interurbano

La problemática del deficiente transporte urbano e interurbano se debe a numerosas

causas, entre estas se encuentra la limitada educación vial, que lleva a los usuarios y

choferes del transporte público a no respetar las normas de tránsito; la falta de

coordinación interinstitucional entre las municipalidades y la Policía Nacional del Perú

limitando así el control del tránsito; los limitados programas y proyectos de

semaforización, señalización y simbolización; la inexistencia de un plan vial regulador

de las rutas del transporte público urbano e interurbano; un inadecuado sistema de

sanciones a los infractores.

g. Infraestructura y equipamiento del camal no cumple las normas técnicas vigentes

La infraestructura y equipamiento del camal es un tema manejado por varios

Gobiernos Locales y principalmente enfrentan el problema de que estas no cumplen

las normas técnicas vigentes, debido a que el reglamento actual de uso de camal es

deficiente.

h. Inadecuado trámite de emisión de Licencias Municipales

Esta problemática se debe al elevado costo de las licencias, así como a la

desactualización del marco normativo para aplicación de sanciones administrativas y

del mapa de zonificación comercial. Existen espacios de mejora en la optimización e

informatización de los procedimientos de trámite de Licencias que reduzca el tiempo,

los pasos innecesarios y el costo de los trámites. Además, esta problemática se

complica más por el desconocimiento en el manejo del Texto Único de Procedimientos

Administrativo (TUPA). Finalmente, es necesario mejorar los programas de desarrollo

de capacidades a los funcionarios responsables de la gestión de los trámites.

i. Deficiente mantenimiento de las áreas verdes de los parques y jardines

El mantenimiento de las áreas verdes, incluyendo parques y jardines, es deficiente

debido numerosas causas. Entre estas se encuentran el limitado sinceramiento de la

información del inmueble del propietario; la limitada zonificación, lo cual lleva a que no

se incrementen las áreas verdes; el bajo nivel cultural de la ciudadanía relacionado al

cuidado de parques y jardines municipales; el limitado mantenimiento de áreas verdes,


25

llevando a que estos se deterioren rápidamente; y la limitada promoción y difusión de

las buenas prácticas en el mantenimiento de parques y jardines.

En conclusión, se puede observar, que las diferentes cadenas de valor de los diferentes procesos de producción o trabajo en la provisión de los bienes y servicios no funcionan bien y por ello no se obtienen los resultados deseados y no se logra cerrar las brechas. Tampoco están bien definidos los roles de las diferentes personas o entidades involucradas en los diferentes eslabones de la cadena, lo que explica la inadecuada organización de las funciones y todos los problemas de coordinación y articulación entre las diferentes áreas de una misma entidad o entre las diferentes entidades de los distintos niveles de gobierno involucradas.

Es a partir de la comprensión de los procesos de la cadena de valor, que se deberían definir las competencias, los roles y las funciones de las diferentes unidades orgánicas de cada una de las entidades de los diferentes niveles de gobierno. Ello contribuiría al proceso de articulación de los objetivos estratégicos y operativos de las diferentes agencias con los objetivos de las políticas públicas sectoriales o nacionales.

Las entidades públicas poseen una oferta de servicios que no responde a las demandas ciudadanas. Las entidades se miran a sí mismas, están más preocupadas por la gestión funcional de recursos que les fueron asignados de modo inercial; se preocupan más por el cumplimiento de las normas y procedimientos en vez de mirar si los productos que ofrecen dan como resultado la mayor satisfacción de las demandas ciudadanas al menor costo posible cumpliendo también la normatividad.

Todo esto sucede debido a la limitada capacidad de gobierno y de gerencia de las entidades públicas en la provisión eficaz, oportuna, eficiente y transparente de los bienes y servicios que la ciudadanía demanda. Este problema de capacidad se analizará en la sección siguiente.


26

1.2. Deficiencias en la capacidad de gobierno y gerencia de las entidades

GRÁFICO 7: Árbol de problemas de gestión del Estado para prestar bienes y servicios públicos

Elaboración AC Pública

Limitada capacidad de gobierno y gerencia del Estado para proveer con

eficiencia económica y oportunidad más y mejores bienes y servicios a

todos los ciudadanos según su necesidad

Inadecuados sistemas de

planificación y presupuesto

Insuficiente capacidad de

gestión

Inadecuados procedimientos

administrativos

Inadecuado diseño orgánico y

funcionalInadecuada infraestructura,

equipamiento y gestión logística

Inadecuada gestión de recursos

humanos

Procedimientos

regulados por sistemas

administrativos son

complejos y engorrosos

Inadecuada normativa

de asignación de

funciones y

responsabilidades

Escasa

correspondencia entre

las exigencias de las

instituciones y las

herramientas de

gestión (MOF, ROF,

CAP y PAP)

Infraestructura precaria,

equipamiento y

mobiliario obsoleto,

deficiente disponibilidad

de maquinaria pesada y

flota de vehículos

Asignación presupuestal

inercial e insuficiente

para acciones centrales

Inventario de bienes

desordenado y sin

actualizar

Deficiente selección de

personal e inadecuada

evaluación de

desempeño

Débiles capacidades

profesionales del

personal

Desarticulación

intergubernamental e

intersectorial

Planificación

descoordinada entre

Gobierno Central y

Gobiernos

Subnacionales

Estructura jerárquica

que impide la

articulación de las

áreas

Debilidad del control

interno

Control de cumplimiento

extremadamente

formalista

Documentos de

gestión

desactualizados

Coexistencia de

distintos regímenes

laborales

Inadecuado sistema

remunerativo y de

incentivos

Inexistente sistema de

evaluación del

desempeño

Deficiente sistema de

control gubernamental

Débiles canales de

coordinación

intergubernamental e

intersectorial

Inadecuada definición de

objetivos

Limitada planificación

participativa

Limitada capacidad para

identificar y priorizar

programas y proyectos

de envergadura e

impacto

Desarticulación entre

Planes de Desarrollo

Concertados, Planes

Sectoriales y Planes

Operativos

Inadecuada percepción

de demanda de la

población

Falta de objetivos

claros y carencia de

indicadores de

desempeño

Desnaturalización del

Control de Gestión

Inadecuado sistema de

seguimiento y evaluación

Inexistente sistema de gestión

del conocimiento

Inexistente

sistematización y

registro de lecciones

aprendidas

Deficiente

estandarización de

términos de referencia,

contratos, formatos,

entre otros.

Inadecuado

establecimiento de

indicadores de

desempeño

Inadecuado sistema de

información

Inexistentes

procesos de control

de calidad de la

información

Información

dispersa en

diferentes áreas,

entre diferentes

personas y en

distintas bases de

datos

Inadecuado

establecimiento de

objetivos

Inadecuado

establecimiento de

procesos (cadena de

valor)

Deficientes sistemas de

información

Descoordinación entre

sistemas administrativos

Rigidez normativa

nacional sobre

documentos de

gestión

Normas, directivas y

manuales

desactualizados

Limitado acceso a

herramientas

electrónicas

Ausencia de Liderazgo

Debilidad de las oficinas

de recursos humanos

Inexistente política de

capacitación

Inadecuados procesos

Demoras, impedimentos y

formalidades de los sistemas

administrativos

Procesos de la cadena

de valor

inadecuadamente

definidos


27

El gráfico 3, plantea que el problema central del Estado es uno de capacidad de

gobierno y de gerencia de las entidades públicas que lo conforman -sean estas de

nivel nacional, regional o local- para proveer con eficacia, eficiencia y transparencia,

más y mejores bienes y servicios de interés público a todos los ciudadanos, según su

necesidad.

Los problemas de gobierno y de gerencia en las diferentes entidades del Poder

Ejecutivo y de los Gobiernos Regionales y Locales, se explican porque las entidades

no cuentan con gente preparada y motivada (recursos humanos) para i) definir

objetivos claros (políticas públicas nacionales o sectoriales, planes de desarrollo

concertado, planes estratégico y operativos), ii) asignar presupuestos para financiar

las actividades que nos aseguren el logro de los resultados (presupuesto por

resultados); iii) no se organizan (estructura orgánica) ni se gestionan en base a los

procesos de la cadena de la cadena de valor (procesos de producción) que

asegurarán que se obtengan los resultados deseados por los ciudadanos; y tampoco,

iv) cuentan con un buen sistema de de seguimiento, monitoreo, evaluación y de

gestión del conocimiento, que cuente con indicadores de insumos, procesos,

productos, resultado e impacto que sean claros, pertinentes, medibles y nos permitan

contrastar si la ejecución del gasto fue acorde con las metas trazadas y a partir de ese

análisis podamos obtener las lecciones aprendidas y las convirtamos en conocimiento

para la mejora continua de la calidad.

Un Estado con problemas de gobierno y de gerencia, termina incumpliendo sus

funciones fundamentales y afectando la calidad de vida de sus ciudadanos. No

garantiza de manera adecuada los derechos políticos, sociales o económicos.

Tampoco asegura ni el acceso, ni la calidad de los servicios públicos para todos, en

igualdad de condiciones.

Un Estado que no reconoce al ciudadano como su fin y su razón de ser, se sirve a sí

mismo; es decir: i) no se preocupa por entender los intereses y las demandas de los

diferentes actores de la sociedad civil; ii) no organiza los insumos y recursos en base a

los procesos tecnológicos más adecuados para la producción de los bienes y servicios

que le den la mayor satisfacción al ciudadano menor costo posible (se organiza de

manera funcional y no en base a los procesos que agregan más valor a la gente); iii)

las diferentes entidades que lo conforman trabajan de manera desarticulada a nivel

sectorial y entre los tres niveles de gobierno, duplicando funciones; iv) funciona como

un archipiélago de entidades independientes y no como un conjunto unitario y

descentralizado organizado en base a políticas públicas y programas estratégicos

sectoriales y multisectoriales con su correspondiente marco presupuestal estratégico;

v) asignan recursos de manera inercial y no orientándolos a los objetivos y resultados;

vi) los funcionarios desperdician el tiempo en frondosos y engorrosos procedimientos

administrativos y burocráticos cuyos costos trasladan a los usuarios.

Si los funcionarios trabajan sin entender las diferentes “cadenas o procesos de valor”

de los diferentes bienes y servicios que los ciudadanos les demandan, es decir, si los

funcionarios no logran establecer con claridad las diversas relaciones insumo-proceso-

producto-resultado-impacto de los diferentes procesos de producción de los bienes y

servicios que el estado garantiza o provee; y si no establecen esa cadena de valor en


28

base a evidencias y no en base a mera intuición; entonces, las entidades terminarán

definiendo i) objetivos poco o nada claros; ii) no podrán costear adecuadamente las

actividades que les permitan alcanzar tales objetivos; iii) no serán capaces de

seleccionar ni organizar ni a las personas ni a los recursos en base a procesos de

producción y administrativos optimizados que les permitan alcanzar los objetivos y

resultados esperados por los ciudadanos; y, iv) tampoco podrán establecer los

indicadores simples y medibles de seguimiento, monitoreo y evaluación, y en

consecuencia no podrán obtener información de las lecciones aprendidas y establecer

procesos de mejora continua de la calidad a través de un adecuado sistema de

Gestión del Conocimiento.

1.2.1. Sistemas de planificación y presupuesto

Entre los años 2005 y 2011, el presupuesto de inversión pública se multiplicó 5,7

veces29. Sin embargo, los resultados no han sido efectivos en la misma proporción en

cuanto a la reducción de brechas y mejoramiento de la calidad de servicios. Persisten

importantes desafíos y existe la urgente necesidad de mejorar la relación entre el

gasto público y los resultados que se obtienen del mismo.

Los factores críticos para mejorar dicha relación son

La asignación de los recursos: esta debe responder a una definición más clara

de las prioridades del país y a una objetiva determinación de metas de

productos o servicios que el Estado debe ofrecer, así como de sus respectivos

costos.

Los servicios brindados: ellos deben ser consecuencia de la ejecución de

intervenciones diseñadas pensando en el ciudadano, con la mejor información

disponible sobre su eficacia, superando la visión inercial imperante de financiar

“lo que se hizo el año anterior”.

La ejecución del presupuesto: en el nivel operativo, debe existir plena

coherencia entre los insumos que van a ser adquiridos y los servicios que

serán provistos con ellos.

Las evaluaciones de desempeño: la información generada por las evaluaciones

debe ser utilizada para mejorar el diseño, así como en el proceso de los

servicios y en la asignación del presupuesto para los años siguientes.

En resumen es necesario un adecuado sistema de planificación y presupuesto; sin

embargo, en la actualidad existen limitaciones que explican las deficiencias en dicho

sistemas.

Sistema de planificación:

Una adecuada planificación debe iniciar por entender cuál es la población objetivo;

debe realizar un análisis interno y externo que permita determinar las capacidades

29

Durán, Eloy (2012), Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas. Presentación en el Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización sobre el Sistema Nacional de Inversión Pública. Chiclayo. 17 y 18 de mayo de 2012.


29

internas que existen para satisfacer las demandas de la población objetivo, y conocer

temas del entorno para especificar oportunidades y amenazas, y evaluar la forma

como el Estado ha venido satisfaciendo las necesidades de los ciudadanos; debe

determinar el tamaño de la brecha y seleccionar las mejores alternativas para cerrar

dichas brechas.

En el Estado, las herramientas para una adecuada Planificación son dos: i) Las

Políticas Públicas a nivel del Estado como un Conjunto coherente y articulado; y ii) el

Planeamiento Estratégico y Operativo a nivel de cada entidad pública en los tres

niveles de Gobierno y los tres poderes del estado.

El proceso de determinación de objetivos claros en Estado, empieza con el

establecimiento de las Políticas Públicas Nacionales -tanto Sectoriales como

Territoriales (Regionales y Locales)- por parte de los Ministerios bajo el liderazgo de la

PCM (CEPLAN) y en coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales; además

con las Organizaciones de la Sociedad Civil.

Son estas Políticas Públicas las que permiten integrar y dar coherencia a toda la etapa

de implementación de la acción del Estado al servicio del ciudadano través de los

objetivos establecidos en los en los Planes Sectoriales o Programáticos, en los Planes

de Desarrollo Concertados en las Regionales y los Municipios en los Planes

Estratégicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector público en los

tres niveles de gobierno.

De ese modo el Estado buscaría actuar como un todo coherente y articulado con el

propósito de servir mejor al ciudadano, brindándole un nivel de satisfacción mayor al

que este obtendría si cada entidad o Gobierno Regional o Local lo atendiera de

manera individual y de forma desarticulada.

A través del proceso de reflexión anterior debe establecer la misión, visión, objetivos y

estrategias que permitirán ofrecer más y mejores servicios, al menor costo posible.

Sin embargo, actualmente, no se realiza una planificación adecuada que considere

eficientemente lo mencionado:

El proceso de reflexión sobre las condiciones del entorno y las internas no se realizan de manera rigurosa.

En cuanto a las condiciones del entorno, no se analiza de manera rigurosa el entorno macro económico, legal, político e institucional y las formas en que la sociedad se organiza para resolver las demandas ciudadanas, y no se evalúa la forma como el Estado ha venido satisfaciendo las necesidades de la población. Se deben estudiar las oportunidades que justifican una intervención del Estado, así como las amenazas o riesgos de una inadecuada intervención y que podrían dar como resultado la insuficiente satisfacción de las demandas ciudadanas.

Definido si se debe o no intervenir, hay que definir cuál es la mejor manera de hacerlo, en base al análisis costo beneficio entre alternativas. Durante


30

este proceso se discuten las fortalezas y debilidades de la institución para intervención proveyendo o garantizando la provisión de bienes y servicios.

Decidida la intervención, las entidades tienen problemas identificando al público objetivo al cual la institución debe servir. No se focaliza correctamente y como consecuencia de ello se presentan problemas de filtración o sub cobertura, o también conocidos como errores de exclusión e inclusión.

Tampoco se analiza con precisión cuál es el bien o servicio que el ciudadano nos demanda y cuáles son los atributos de ese bien o servicio que él más valora o que le brindarán la mayor satisfacción. No se emplean las técnicas de investigación de mercados para entender las demandas de la población. Las encuestas y talleres participativos son aplicados en otros países por el sector público y han resultado muy efectivos. “Simples encuestas de opinión sobre la prestación de bienes y servicios públicos son desarrolladas en países como Reino Unido, donde por ejemplo, para detectar retrasos e incumplimientos en los itinerarios del transporte público, se pregunta al ciudadano si el servicio es puntual, en lugar de ir directamente al campo a tomar el tiempo.”30

Un instrumento aplicado en los últimos años para recoger las demandas de la población es el presupuesto participativo. Sin embargo, “estos procesos no garantizan la representación de los beneficiarios”31. Sólo los usuarios más organizados logran expresar su voz y conseguir recursos. Estos procesos participativos explican en parte la atomización de proyectos de inversión. Por estos problemas, en algunos gobiernos regionales se está buscando alternativas para dar un mejor uso a estos recursos. Así, el Gobierno Regional de Piura ha determinado que todos los recursos del presupuesto participativo se destinen a cuatro provincias focalizadas como las más necesitadas, y dentro de ellas, que los recursos se asignen a cuatro sectores primordiales: educación, salud, saneamiento y nutrición”.32

En relación a las condiciones internas, no se estudian de manera rigurosa los planes y sus resultados, no se revisan los procesos de planificación y presupuesto y no se evalúan el desempeño del personal y las capacidades para cumplir con las funciones.

No se estima adecuadamente el tamaño de la brecha de satisfacción, cobertura y calidad entre las necesidades de servicios públicos por parte de la población y la oferta existente; y, la asignación de recursos no se orienta al cierre estas brechas. En este sentido es importante “(que los proyectos que se realizan) estén alineados a brechas”.33

No se definen y establecen objetivos priorizados, claros, medibles y alcanzables. Así mismo no se definen estrategias claras para alcanzar los resultados e impactos que se deberán mostrar durante los próximos años. La inversión pública nunca ha estado alineada a un proyecto nacional

30

Entrevista a Diego Dorado, Consultor Senior para el Sector Público del Banco Mundial – Washington D.C., 2012 31

Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Políticas de Modernización, Chiclayo, 2012. 32

Ibíd. 33

Entrevista a Eloy Durán, Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas. 2012


31

estratégico con objetivos claros porque no existe la tradición de ver la planificación como una herramienta de gestión. En el día a día de la gestión pública, los planes son considerados una mera formalidad y no una herramienta de gobierno y de gerencia. Existe una limitada capacidad de identificación y priorización de programas y proyectos de envergadura y de alto impacto. Dentro de la cartera de proyectos, se suele contar con numerosos proyectos pequeños y de bajo impacto, lo que dificulta la gestión de estos. Por ejemplo, durante el 2011, Tacna y Loreto contaron con la misma asignación presupuestal y el mismo monto de ejecución; no obstante, Tacna ocupa uno de los primeros puestos en ejecución de metas físicas, mientras que Loreto uno de los últimos34. La diferencia radica en que el Gobierno Regional de Tacna planifica proyectos integrales. Por otro lado, no se planifican proyectos interregionales, que, por definición, tendrían mayor envergadura.

Existe una atomización de las inversiones, es decir, la formulación, programación y ejecución de proyectos de inversión posee impactos muy reducidos o que se dan únicamente en el ámbito local. La atomización se explica debido a la existencia de muchos pequeños proyectos; sin embargo, es difícil fijar un monto de inversión para determinar si un proyecto se considera atomizado o no. Por este motivo el MEF35 ha dado como regla general que para ser considerados de impacto regional los proyectos deben tener un monto de inversión no menor a tres millones de nuevos soles y beneficiar a un mínimo de tres distritos que se encuentren ubicados en al menos dos provincias. De esta manera se busca evitar que exista una variedad de proyectos pequeños que poseen impactos reducidos.

Adicionalmente, existe desarticulación entre las Políticas Públicas Nacionales, Sectoriales, Regionales y Locales que se expresan a través de los Planes de Desarrollo Concertado (PDC), con el Plan Estratégico Institucional (PEI), el Plan Operativo (POI), el Programa Multianual de Inversiones y el Presupuesto. La desarticulación no permite que haya relación entre los objetivos, acciones y metas de dichos planes, además no se asegura que, por ejemplo, los objetivos establecidos en el Plan Estratégico Institucional se consideren en el Plan Operativo para asegurar que se alcancen los resultados deseados. La desarticulación existente se debe en parte debido a que no se coordina la planificación entre las distintas entidades y niveles de gobierno. Sistema de Presupuesto: En el caso de la formulación del presupuesto, existe desarticulación entre el planeamiento estratégico plurianual y la planificación presupuestal anual. Esta limitación dificulta la lectura de resultados multianuales y la asignación de presupuesto en base a los resultados. Debe existir una mayor articulación entre el presupuesto y las políticas públicas y prioridades nacionales, así como los objetivos estratégicos y operativos de todas las entidades en los tres niveles de gobierno. “Hay un trío que debe funcionar bien: planes, proyectos y presupuestos, es decir, CEPLAN, SNIP y presupuesto público.36”

34

Entrevista a Eloy Durán, Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas. 35

Instructivo N° 001-2010-EF/76.01. Instructivo para el presupuesto participativo basado en resultados. 36

Entrevista a Eloy Durán, Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.


32

Por otro lado a pesar de los avances en la implementación del presupuesto por resultados, aún existen limitaciones en el sistema de presupuesto debido a la asignación inercial de insumos a instituciones. Además, no se ha desarrollado un sistema que permita asignar los recursos de manera óptima en función de las prioridades establecidas y que permita medir la eficiencia y eficacia con la que las entidades públicas proveen servicios y logran resultados. A pesar de las limitaciones que se observan a la fecha, se debe destacar que se han realizado esfuerzos por hacer un avance progresivo hacia el presupuesto por resultados a través de programas presupuestales, acciones de seguimiento del desempeño sobre la base de indicadores, evaluaciones e incentivos de gestión. Capacidad de organización y gestión por procesos de la cadena de valor:

a. Deficiente diseño de la estructura de organización y funciones

La estructura de organización y funciones de las entidades (agrupamiento de actividades y asignación de responsabilidades dentro de la entidad) no es congruente con las funciones que deben cumplir y tampoco con los objetivos que puedan haberse fijado como resultado de sus procesos de planeamiento estratégico-operativo y de su presupuesto. El deficiente diseño de organización y funciones se debe principalmente a que las organizaciones se rigen bajo una modelo de gestión funcional y no por procesos de la cadena de valor; y, a que las funciones y competencias no se establecen sobre la base de las actividades de la cadena de valor. Las razones del deficiente diseño de organización y funciones se mencionan a continuación:

La normativa y el control de legalidad crean incentivos para que las entidades públicas se organicen funcionalmente y no adopten el modelo de “organización y gestión por procesos, o por productos y mercados”, que son los modelos de organización y gestión que mejor se orientan a resultados y con los que se sirve de manera más eficiente al ciudadano.37

Los lineamientos imponen un modelo único de organización para toda la gran diversidad de entidades: ministerios, organismos reguladores, organismos ejecutores, organismos especializados, regiones, municipalidades, organismos constitucionales autónomos38. Se impone a todas las entidades una organización en solo dos niveles jerárquicos (alta dirección y órganos de línea). La inclusión de un tercer nivel (unidades orgánicas de los órganos de línea y de los órganos de asesoramiento y apoyo) es excepcional y debe ser justificada39.

37

En la Gestión por Procesos se examina, optimiza y formaliza cada uno de los procesos que terminan en la producción de un bien o servicio. Se toma en cuenta el conjunto de recursos y actividades interrelacionados que transforman elementos para lograr ofrecer bienes y servicios finales. 38

Taller Lambayeque 39

Taller Lambayeque y entrevista a Raúl Carrasco


33

La rigidez es mayor en el caso de Gobiernos Regionales, para los que la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece un modelo demasiado detallado que no considera la heterogeneidad de las regiones40.

La normativa que regula los instrumentos de organización y funciones –especialmente los ROF y los CAP41- es rígida y controladora más que facilitadora. A pesar de las declaraciones contenidas en las normas acerca de su vocación por la buena gestión pública, en la realidad, los lineamientos tienen como principal objetivo evitar que las entidades expandan la organización de manera desordenada y heterogénea e incrementen de manera innecesaria el número de servidores.

No se establece de manera óptima el tamaño de planta y la estructura organizacional por funciones no permitir dividir el trabajo considerando los procesos de producción y trabajo en función del valor agregado que le brinden al ciudadano.

Las estructuras de muchas entidades del Gobierno Nacional no se han adaptado al proceso de descentralización, que transfirió funciones a los gobiernos regionales y locales u otros cambios legislativos. Una de las razones de este desfase es la dificultad para la aprobación de nuevos ROF y CAP. Las entidades deben preparar una exhaustiva sustentación de su propuesta de organización, que se debe expresar en seis documentos: justificación, análisis funcional, análisis de estructura, análisis de no duplicidad, análisis de consistencia, y efectos presupuestales (incluyendo, por ejemplo, cuadro comparativo de los gastos de operación de las dos estructuras). En el caso de entidades del Poder Ejecutivo, la SGP debe expedir opinión previa, para lo cual revisa los documentos de sustentación. Este proceso de revisión y sucesivas correcciones, puede demorar hasta dos años.42 Las observaciones de la SGP se originan por el incumplimiento de requisitos de forma y en la “escasa sustentación técnica de la propuesta”43. Por ejemplo, se objeta la inclusión de tercer nivel jerárquico, la creación de órganos de asesoramiento y apoyo distintos a los enumerados, la colocación de oficinas atípicas bajo la línea de mando directa de la máxima autoridad. Según el entrevistado, el personal encargado de la elaboración de los ROF y CAP –de las oficinas de planeamiento o racionalización- conoce las limitaciones y las entiende, pero presenta tales propuestas por presión de las autoridades políticas voluntaristas. En el caso de los gobiernos regionales, la aprobación de ROF y CAP está a cargo del Consejo Regional, que es una instancia política competente para la fiscalización y aprobación de normas de carácter general, pero que no tiene capacidad para discutir y evaluar aspectos técnicos de la gestión administrativa. Lo mismo ocurre en los gobiernos locales, en donde es el concejo municipal la instancia que debe aprobarlos. La SGP no cuenta con información sobre la calidad de los ROF y CAP producidos y aprobados por los gobiernos sub nacionales, dado que no tiene que formular opinión previa y que tampoco ha realizado labores de control posterior. Sin embargo, se puede presumir que un gran número de ellos no cumple fielmente la normativa debido a que son aprobados por una instancia no técnica.

40

Taller Lambayeque 41

Lineamientos para la Elaboración y Aprobación del ROF, aprobados por Decreto Supremo N° 043-2006-PCM y Lineamientos para la Elaboración del Cuadro para Asignación de Personal, aprobados por Decreto Supremo N°043-2004-PCM. 42

Entrevista a Ministra de la Producción, Gladys Triveño. 43

Entrevista a Raúl Carrasco


34

En resumen, la normativa rígida, controladora y desactualizada no permite considerar la heterogeneidad de las organizaciones ni establecer funciones de manera eficiente. Como consecuencia se posee una estructura organizativa que no divide bien el trabajo, ni garantiza la adecuada coordinación o articulación entre las diferentes áreas de la entidad y mucho menos contribuye a la articulación con otras entidades del sector público en los casos en que la satisfacción del ciudadano de depende de que el “combo” de bienes y servicios le llegue oportunamente y en simultaneo de diferentes entidades de diferentes o del mismo nivel de gobierno; ver Programa Articulado Nutricional o Programa Juntos de Transferencias Condicionadas

b. Inadecuados procesos de producción y trabajo

Los procesos dentro de la organización se deben definir como una secuencia de actividades que transforman una entrada en una salida, añadiéndole un valor en cada etapa de la cadena. Sin embargo, existen limitaciones que no permiten formalizar los procesos de la cadena de valor:

La mayor parte de entidades no cuenta con las capacidades o con los recursos para trabajar en la optimización de procesos de producción. No se estudia de manera rigurosa y estructural cómo optimizar, formalizar y automatizar cada uno de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor. Esto permitiría seleccionar sólo los procesos que agregan valor y evitaría optimizar procesos innecesarios o irrelevantes.

Los procesos no están formalizados en manuales y formatos amigables y debidamente actualizados que sirvan para trasmitir internamente el conocimiento acerca de cómo se hacen las cosas. Por ello, los funcionarios ejecutores no los comprenden o se demoran en hacerlo.

Los procedimientos regulados por los sistemas administrativos44son complejos, engorrosos y en muchos casos, de difícil cumplimiento. Ello genera una importante contradicción, que de no resolverse retrasará o dificultará el Proceso de Modernización, esta es que los funcionarios públicos perciben y observan que mientras por un lado las normas le piden un gestión orientada a resultados, por otro el Sistema de Control de la discrecionalidad de los funcionarios que representan los Sistemas Administrativos y la Contraloría aún es un sistema que le exige el cumplimiento de la legalidad de los procedimientos. Por ende se preguntan cómo pueden cambiar todo el modelo de organización y gestión a uno orientado al ciudadano, si aún los controlan por el cumplimiento de procedimientos. Ello ocurre por tres razones:

o Por lo general, los sistemas se basan en la desconfianza hacia las

entidades sujetas a control. Los sistemas regulan la gestión pensando en las excepciones, y cada vez que se detecta un problema, se crea una restricción o control que se suma a todas las normas anteriores.

44

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (artículo 46) determina que existen 11 sistemas administrativos: recursos humanos, abastecimiento, presupuesto, tesorería, endeudamiento, contabilidad, inversión pública, planeamiento estratégico, defensa judicial, control y modernización de la gestión pública. Según esta norma, los sistemas administrativos “tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso”.


35

o Las normas, directivas y manuales no son completos, claros ni se mantienen permanentemente actualizados 45 . Los funcionarios encargados de la aplicación de tales normas se sienten inseguros. En los dos talleres realizados, los grupos de trabajo dedicados a la discusión de la problemática generada por los Sistemas Administrativos incluyeron como problema importante “el desconocimiento de las normas” por parte del personal de la entidad, especialmente en materia de adquisiciones y control.

o Los entes rectores de los sistemas administrativos asumen que todos los operadores del sector público son iguales, cuando, en realidad, existe una gran heterogeneidad en cuanto a recursos, capacidad de gestión y escala entre las distintas entidades de los tres niveles de gobierno. A una entidad pequeña que no cuenta con personal con experiencia y entrenamiento en las complejidades de los sistemas le resulta mucho más difícil cumplir todas las normas y directivas. La falta de capacidad del personal que opera los sistemas administrativos puede traer serias consecuencias legales para la entidad. Por ejemplo, los errores en materia de contrataciones terminan en conflictos, arbitrajes, y mientras tanto las obras se paralizan46.

Debido a lo anterior, los procesos de producción de bienes y servicios son obstaculizados por las demoras, impedimentos y formalidades de los sistemas administrativos. En las actividades de los funcionarios, prima el criterio de desempeñar las funciones cumpliendo estrictamente con la normatividad, en detrimento de la búsqueda de la satisfacción del cliente, beneficiario o ciudadano. Un ejemplo que ilustra de manera extrema esta afirmación es el de la atención de emergencias por catástrofes. Para solicitar los recursos que el Ministerio de Economía y Finanzas tiene destinados para ello, el gobierno local debe presentar una ficha al gobierno regional con la información preliminar acerca de los daños y las necesidades urgentes, y éste, a su vez, presentar la ficha a INDECI y finalmente al MEF. Si el gobierno local no ha llenado correctamente la ficha, ésta es devuelta y lo mismo puede ocurrir en las siguientes etapas. Mientras tanto, el gobierno local y los damnificados hacen lo que pueden, sin ninguna ayuda, existiendo los fondos disponibles sin gastar. El ente rector, sin embargo, considera necesario que las formalidades se cumplan pues no tiene confianza acerca de montos que piden los gobiernos locales y/o regionales para este tipo de emergencias47. Otro ejemplo, se observa en el caso de las compras estatales. La Ministra de Producción, Gladys Triveño, relató cómo los procedimientos obstruyen la gestión: “No tiene relevancia ser la máxima autoridad porque aún así los procesos demoran más de lo debido; los funcionarios temen aprobar procesos y existen cada vez más etapas de procesos que lo complican (…) Alguien debe revisar los procesos de cada parte, por ejemplo, en dos meses ni siquiera he podido acelerar el proceso de alquiler de un bien ¿Por qué la resistencia a flexibilizar? (…) ¿Cómo ejecutas si hay tantas limitaciones?”48 Según el OSCE en los procesos de adquisiciones y contrataciones el tiempo promedio que se toman los funcionarios públicos desde que se decide iniciar un concurso hasta que este es convocado es de 60 días hábiles; es decir, 90 días calendarios. Hecho el concurso y hasta el otorgamiento de la buena pro, con la modalidad de licitación pública, la duración media del proceso es de 45 días hábiles, ó 63 días calendarios. En

45

Resultado de la mesa de trabajo de Organización y Funciones. Taller Descentralizado de Políticas de Modernización, Chiclayo, 2012. 46

Entrevista a Magaly Rojas – Presidenta de OSCE. 47

Entrevista a Rodolfo Acuña – Director General del Presupuesto Público. 48

Entrevista a Gladys Triveño, Ministra de la Producción. Mayo 2012.


36

total entonces, una adquisición por licitación pública toma cerca de 5 meses calendarios.49

c. Infraestructura, equipamiento y gestión logística insuficiente

Las capacidades de gestión de las entidades públicas se ven limitadas por una deficiente infraestructura y equipamiento50.

En muchos casos, la infraestructura es precaria, el equipamiento y mobiliario es obsoleto y no existe suficiente disponibilidad de maquinaria pesada y flota de vehículos.

Muchas entidades tienen varias sedes de trabajo y tienen a su personal disperso y fraccionado. Esto trae una serie de costos de gestión y coordinación como resultado de la pérdida de tiempo en los traslados para sostener reuniones o para tramitar documentos. Adicionalmente a esto, las entidades no poseen la capacidad de contratar servicios de red privada virtual de alta capacidad para hacer conexiones por internet y compartir vía web los documentos de trabajo trabajando en red de manera virtual y remota.

Si bien se está trabajando con la asignación de Presupuesto por Resultados para los programas públicos, en muchos casos el presupuesto no se puede ejecutar debido a que no hay suficiente presupuesto para acciones centrales51. Como parte de las acciones centrales se encuentra el presupuesto dirigido a financiar las acciones para el desarrollo operativo de los programas a cargo de las instituciones; entre éstos se mencionan los materiales y bienes necesarios para llevar a cabo una adecuada gestión logística. “Por ejemplo, si dentro del programa articulado nutricional es necesario invertir en la compra y distribución de alimentos básicos, no hay presupuesto asignado para vehículos que distribuyan estos alimentos52”.

Muchas localidades no tienen acceso a herramientas que permiten el uso de portales, como el sistema electrónico de contrataciones del Estado (SEACE)53 y otros, lo que ocasiona una serie de complicaciones en la gestión: la entidad se ve imposibilitada para aplicar correctamente la normativa de los sistemas administrativos y para implementar el enfoque de gobierno electrónico.

Los inventarios de bienes que poseen las entidades se encuentran desordenados y sin actualizar. Esto limita la gestión logística, ya que no se puede determinar y priorizar de manera efectiva las necesidades de equipamiento de las entidades.

49

Entrevista con Magaly Rojas, Directora Ejecutiva del OSCE. Mayo 2012 50


La acción central es una categoría programática, la cual comprende a las actividades que no involucran la provisión de productos, orientadas a la gestión de los recursos humanos, materiales y financieros de la entidad, que contribuyen de manera transversal e indivisible al logro de los resultados de los PP a los que se encuentre articulada la entidad, así como los de otras actividades de la entidad que no conforman PPDescripción de las acciones centrales, Anexo 1, R.D. N° 002-2012-EF/50.01.002-2011-EF76.01. 52


Entrevista a Magaly Rojas – Presidenta de OSCE.


37

d. Inadecuada política y gestión de recursos humanos

La inadecuada gestión de los recursos humanos se debe principalmente a los inadecuados procesos de planificación, selección, contratación, evaluación del desempeño, incentivos, desarrollo de capacidades y desincorporación de las personas. Esto se ve influenciado por la coexistencia de distintos regímenes laborales y por la falta de un marco legal e institucional que en lugar de otorgar la flexibilidad que se necesita para atender las diferentes necesidades de recursos humanos de entidades heterogéneas trata de estandarizar todos los aspectos críticos de una adecuada gestión de recursos humanos; por ejemplo, trata de estandarizar los sueldo e incentivos o es muy inflexible en lo que a contratar y desvincular personal a plazo fijo o en las condiciones en las que se puede contratar personal de naturaleza temporal. Adicionalmente, el sistema legal e institucional no le ha dado un tratamiento adecuado a la relación entre las autoridades elegidas, el personal de confianza que ellas designan para los puestos directivos y el personal de carrera de las entidades públicas. Hay además un problema de consolidación institucional de la Autoridad Nacional del Servicio Civil y el Programa de Gerentes Públicos. Finalmente, la gestión del capital humano de las entidades públicas se ve afectada por la poca importancia y la precaria capacidad de las ofician de recursos humanos de las entidades. La coexistencia de regímenes laborales diferentes, muchas veces dentro de una misma entidad, ha ocasionado diferencias remunerativas y tratamientos diferenciados en cuanto a disciplina y despidos, lo que causa malestar entre los servidores públicos. El régimen de carrera establecido en 1982 por el Decreto Legislativo 276 estableció un sistema rígido que no promueve el esfuerzo, ya que premia sobre todo la antigüedad y no contempla entre las causales de desvinculación factores relacionados al desempeño y capacidad. Este régimen no se llegó a implementar plenamente debido a las disposiciones de austeridad presupuestaria, que durante muchos años prohibieron los ascensos y los nombramientos. Como respuesta pragmática a la necesidad de atraer personal mejor remunerado al sector público, durante la década del 90 se aplicó el régimen laboral privado en instituciones priorizadas. Otra respuesta pragmática a la rigidez del régimen de carrera fue la contratación de personal sin un régimen laboral definido, en contratos a plazo fijo denominados “Servicios no Personales”, sin vacaciones ni seguridad social. Se calcula que el número de servidores se incrementó por esta vía en promedio en 40,000 personas cada año54. En el 2008, los contratos “SNP” fueron convertidos en Contratos Administrativos de Servicios (CAS) y recientemente se ha dispuesto que éstos desaparezcan en el año 2013, en la medida en que sean incorporados a la nueva carrera de servicio civil, que será aprobada por el congreso en algún momento. El Perú aún no resuelve de manera adecuada, o no logra el equilibrio entre la discreción que le brinda a los políticos elegidos para llevar a su “gente de confianza” a los puestos de dirección de la administración pública y la relación que los políticos y el personal de confianza deben establecer con el personal de carrera quienes son los que tienen la memoria institucional, la experiencia, el conocimiento de las normas de los sistema funcionales y administrativos, y por último son los que asumen las responsabilidades legales y administrativas pues son los que firman los documentos técnicos que sustentan muchas veces las decisiones de los políticos.

54

Entrevista a Mariana Ballén - Servir


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Esto trae como consecuencia problemas de liderazgo. Las personas en cargos directivos o gerenciales no ejercen liderazgo en su gestión, no educan, no lideran, no saben comunicarse. Esto puede deberse a que ellos no se sienten preparados para discutir los hechos con el personal de carrera y por lo tanto se limitan a dar órdenes en lugar de entender los problemas y las restricciones legales o administrativas y generar un proceso creativo de búsqueda de soluciones. En otros casos, la falta de comunicación se puede sustentar en un tema de desconfianza hacia el personal de carrera o lo ven como gente que sólo les pone trabas. Esta ausencia de liderazgo promueve una inadecuada comunicación entre niveles jerárquicos: “los de arriba no saben lo que hacemos los de abajo y los de abajo no sabemos en qué andan los de arriba”55 Adicionalmente, las oficinas de recursos humanos, no están fortalecidas y por lo tanto no pueden atraer y retener a los profesionales, técnicos y auxiliares más idóneos para el puesto, ofreciéndoles incentivos y una motivadora línea de carrera y de desarrollo profesional. No pueden premiar el desempeño destacado, ni desvincular a las personas que por indisciplina o por productividad deberían cederle su puesto a otra persona, que tal vez pudiera ser mejor. Las oficinas de recursos humanos se encuentran en niveles jerárquicos muy bajos y no tienen ni la capacidad ni autoridad para cumplir adecuadamente con todas las funciones relacionadas al sistema de personal: planificación, selección, contratación, evaluación del desempeño, incentivos, desarrollo de capacidades y desincorporación del personal. La consecuencia de todo esto es que tenemos en las entidades muchas personas que no cuentan con las capacidades o las competencias personales y profesionales que el puesto les exige. En los talleres, los participantes refirieron como problema importante del personal la carencia de calificaciones requeridas para el puesto, conocimientos o experiencia, especialmente en el caso de los encargados de operar con los sistemas administrativos. Por ello, el personal se siente inseguro, no toma decisiones o comete graves errores. Además en muchos casos se encuentra personal desmotivado, sin compromiso con la institución (“no visten la camiseta”); en otros se encuentra gente buena y preparada que sólo está buscando una oportunidad de ser escuchada. Los tratos diferenciados, son una causa de desmotivación. La gente para estar motivada, quiere sentir que sus objetivos personales y profesionales encuentran un espacio de armonía con los objetivos institucionales. Los profesionales demandan mejor trato e incentivos no pecuniarios (ser escuchados, o que se les de las gracias o alguna forma de reconocimiento por el compromiso o por el desempeño destacado, o que se le ofrezcan becas); reclaman justicia y equidad; demandan comunicación de dos vías y trato como gente. Algunos expresan que se sienten tratados logísticamente, es decir, no se los trata como a gente sino como si fueran muebles o equipos. Al respecto, cabe anotar que durante mucho tiempo, los Servicios No Personales y los CAS eran manejados por el área de logística. En relación a las deficiencias en la gestión de las funciones relacionadas al sistema de personal, se encontraron las siguientes limitaciones:

Inadecuada planificación sobre la determinación de los puestos y el tamaño optimo de planta. Esto permitiría establecer eficientemente las competencias, formación y el tipo de experiencia requerido para determinado puesto y la cantidad de personal necesario para cumplir las funciones que le corresponden

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Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012


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a la entidad. Asimismo, no se diseñan adecuadamente los puestos considerando el grado de especialización necesario y el uso de la autoridad pública.

Deficiente selección de personal: gran parte del personal ha ingresado al sector público como contratado sin pasar por un proceso de selección público, riguroso y transparente. Es común el ingreso de trabajadores como recompensas por favores políticos, especialmente en municipalidades. La selección de personal se dificulta por la falta de documentos de gestión que describan las funciones y el puesto responsable de ellas y por la inexistencia de perfiles del personal que puede a ocupar tales puestos.

Existe un inadecuado sistema remunerativo y de incentivos: los funcionarios participantes en las mesas de trabajo dedicadas a examinar el problema de recursos humanos incluyeron como problema importante las bajas remuneraciones y la falta de incentivos no monetarios, lo que explica la desmotivación del personal. No existe un sistema de remuneraciones e incentivos monetarios y no monetarios que permita atraer y mantener a los funcionarios y servidores públicos capaces y motivados, manteniendo un desempeño óptimo de la entidad pública. A todo ello se añade el hecho de que desde hace por lo menos veinte años que en el régimen del decreto legislativo 276 los ascensos están “congelados” por las normas de austeridad presupuestal, lo que significa que en el Estado no existe una política de promoción del personal, a excepción de las contadas entidades que están facultadas para ello. Dicho régimen impiden las posibilidades de hacer línea de carrera y dificulta la movilidad del personal sobre la base de los méritos.

Las políticas de recursos humanos en cuanto a acceso y condiciones de trabajo no aseguran la equidad entre hombres y mujeres. Las funciones que realizan las mujeres en el sector público, no son las mismas que las que realizan los hombres56. La participación de la mujer es mayor en las carreras especiales, por la fuerte presencia de enfermeras en el sector Salud y de profesoras de Educación Inicial y Primaria en el sector Educación. En el grupo directivo de cada 10 personas que trabajan en el sector público, 3 son mujeres. Respecto de las diferencias salariales, ha habido grandes avances reduciéndose estas diferencias de 24 a 12% en los últimos 7 años. Sin embargo se mantiene el trato diferenciado donde en promedio los hombres ganan 15% más que las mujeres.

No existe una adecuada política de capacitación y de desarrollo de capacidades y competencias, ya sea porque sus autoridades no valoran la gestión del personal o porque la entidad no cuenta con recursos para la capacitación. Deberían existir planes de capacitación por persona, por área de trabajo o especialidad

No existen sistemas de evaluación del desempeño. El personal no es evaluado mediante procedimientos técnicos y objetivos, pues las entidades no saben cómo hacerlo. Por lo tanto, el personal no es capacitado y promovido si cumple las condiciones para ello. No se suscriben contratos de desempeño ligados a los resultados e impactos que mayor satisfacción brinden a los ciudadanos.

56

SERVIR (Marzo 2012). La mujer en el servicio civil peruano.


40

No se establecen de manera clara los causales y procedimientos que regulan

la desvinculación del personal por motivos disciplinarios, bajo rendimiento, o

razones tecnológicas u organizacionales.

A lo anterior se debe agregar la importancia del rol del sistema administrativo de recursos humanos. Este debe ser lo suficientemente flexible como para reconocer que en un sistema de gestión orientado a resultados y descentralizado, las diversas entidades públicas pueden requerir diferentes perfiles de puesto con competencias diferenciadas y con horizontes temporales distintos, acordes a su entorno y con sus procesos técnicos de producción.

e. Limitada evaluación de resultados e impactos así como del seguimiento y monitoreo de los insumos, procesos, productos y algunos resultados de los proyectos y actividades

Como consecuencia de la falta de un sistema de planificación que defina objetivos claros y medibles tomando en cuenta las necesidades de la población y las brechas por cerrar, no existen tableros de indicadores cuantitativos y cualitativos, para dar seguimiento a la gestión pública en los diferentes niveles de objetivos. Los indicadores deberían servir para determinar:

Finalidad: establece para qué se deben realizar políticas, programas o proyectos.

Propósito: establece por qué se deben realizar políticas, programas o proyectos.

Resultados: establece qué se alcanzará por medio de las políticas, programas o proyectos.

Actividades: establece cómo se alcanzaran los resultados. Además, no existe un sistema de información que permita recoger, organizar, sistematizar y analizar datos desde la etapa inicial de determinación de la línea de base de los indicadores, hasta las evaluaciones de resultado e impacto. La información no pasa por procesos rigurosos de control de calidad; los datos no están centralizados en una base de datos confiable, sino que se encuentran dispersos en diferentes áreas, entre diferentes personas y en distintas bases de datos. Así mismo, hay información que se procesa a mano está sujeta a error humano. Esta situación lleva a que existan altos costos de transacción y coordinación para obtener información, o que la calidad de la información no sea adecuada, lo que, a su vez, dificulta el acceso a información para evaluar la gestión y sus resultados. La ausencia de un sistema de información no permite el desarrollo óptimo del sistema de seguimiento y evaluación que detecte las fallas en el diseño y la implementación de los proyectos, que permita comprobar si se está manteniendo la ruta hacia el objetivo establecido, que evalué los supuestos y determine los riesgos de no alcanzar las metas programadas. Además, no se realiza una evaluación de la gestión e impacto que permita analizar los procesos de gestión y ejecución de los planes, programas o proyectos, y medir la eficacia de los resultados La carencia de un sistema de información, seguimiento y evaluación no permite que se identifiquen los cuellos de botella que impiden un mejor desempeño y que se establezcan lecciones aprendidas para corregir errores, formular propuestas de reforma y mejorar el planeamiento, el presupuesto y los procesos.


41

f. Carencia de sistemas y métodos de gestión del conocimiento

La gestión del conocimiento implica la transferencia del conocimiento y el desarrollo de competencias necesarias al interior de las instituciones para compartirlo y utilizarlo entre sus miembros, así como para valorarlo y asimilarlo si se encuentra en el exterior de estas 57 . El proceso implica técnicas para capturar, organizar y almacenar el conocimiento de los trabajadores, para transformarlo en un activo intelectual que preste beneficios y se pueda compartir entre instituciones gubernamentales. La transferencia del conocimiento es un proceso de las organizaciones que se da de manera informal, por medio de discusiones, sesiones, reuniones de reflexión, entre otros, y de manera formal por medio del aprendizaje, el entrenamiento profesional y los programas de capacitación. Actualmente, no existe de manera institucionalizada un sistema de gestión del conocimiento. No se cuenta con tecnologías de información que permitan trabajar con herramientas de recolección, transferencia, seguridad y administración sistemática de la información. No existe un sistema de recojo y transferencia de buenas prácticas, las lecciones aprendidas de la propia experiencia no se registran, por lo que se comenten los mismos errores, y se buscan soluciones a problemas que ya habían sido resueltos, generando una pérdida de tiempo. Las mejores prácticas no se aplican ni se comparten. Así, por ejemplo, las entidades no tienen estandarizados ni acceden a bases de datos que les permitan encontrar i)los mejores términos de referencia, ii) los mejores contratos; iii) los precios unitarios de las consultorías; iv) los costos unitarios de las obras; v) los casos de éxito, los fracasos; vi) los arbitrajes y sus razones, los adicionales de obra y sus razones; vii) las mejores empresas consultoras, los mejores contratistas, los mejores consultores individuales, los expertos y especialistas con datos de sus contactos, de su desempeño y de sus tarifas; viii) las mejores prácticas, los catálogos de bienes y servicios; ix) los riesgos y las respuestas para mitigación de esos riesgos; x) los formatos, las plantillas; xi) los presupuestos y los costos fijos y variables y marginales, etc. Si el personal no es permanente a lo largo del tiempo, en cada proyecto, se hace todo esto desde cero y se pierde el tiempo averiguando cómo se hizo antes. La carencia de métodos de gestión del conocimiento limita la creación de mejoras potenciales que permiten servir al ciudadano con mayor transparencia y asegurando la participación y colaboración del mismo. Así, las entidades no administran el flujo de información para brindar la información correcta a la gente que lo necesita, no se formula e implementa una estrategia de alcance organizacional, no se promueve el mejoramiento continuo de los procesos de la cadena de valor, no se divulga el conocimiento para que todos los miembros de la organización puedan hacer uso del mismo, no se facilita la efectiva y eficiente la generación de nuevo conocimiento a través de actividades de investigación y desarrollo, y no se asegura que todas las personas dentro de la organización así como los ciudadanos sepan donde se encuentra disponible el conocimiento.

57

Bulmaro, Adrián (2010). La gestión de conocimiento en las relaciones académico-empresariales. Un nuevo enfoque para analizar el impacto del conocimiento académico. Tesis Phd. Universidad Politécnica de Valencia, España.

http://es.wikipedia.org/wiki/Aprendizaje


42

Recuadro: La gestión de proyectos regionales: ¿qué deficiencias se observan en la

formulación y ejecución de proyectos y programas sociales?

La deficiente formulación y gestión de proyectos regionales se debe principalmente a la inadecuada formulación y supervisión de los estudios de pre inversión y expedientes técnicos. Esta problemática se ve reflejada en las considerables variaciones que se dan entre los montos de inversión y plazos de ejecución que se estiman en los estudios de pre inversión y los estudios definitivos o expediente técnico. La variación en los montos de inversión se debe a que, en numerosos casos, no se consideran los precios de mercado en los estudios para los materiales, mano de obra, insumos, entre otros. A su vez, la baja calidad de los estudios es explicada por el bajo nivel de recursos que se destina a la formulación de los mismos, así como a los inadecuados términos de referencia, los que no permiten la contratación de una combinación de profesionales de distintas disciplinas y con las capacidades necesarias. Asimismo, la deficiente formulación incide en que no se asegura el presupuesto para la operación y mantenimiento de las obras terminadas. No se prevé una dotación de recursos proporcional a las necesidades de equipamiento, operación y mantenimiento (determinadas por la cantidad de infraestructura ejecutada). Además se aprecia que existe una limitada ejecución y supervisión de obras. La ejecución presupuestal se ve limitada por las inadecuadas normas sobre el calendario de compromisos, las cuales dificultan innecesariamente los desembolsos en la etapa de ejecución. Estas determinan que el calendario presupuestal debe cerrarse en la primera quincena del mes, limitando así la ejecución presupuestal a partir de la segunda quincena de cada mes. Además, la baja calidad de los estudios de pre inversión y expedientes técnicos lleva a que se elija como modalidad de ejecución la administración directa y el convenio, lo que genera complicaciones de gestión, dado el elevado número de pequeños proyectos. Primero, por el pago de mayores costos, pues se termina contratando a más personal que el requerido y por un mayor tiempo del necesario. Segundo, por la gran cantidad de tareas adicionales que ambas modalidades conllevan, como comprar todos los bienes y servicios y contratar y supervisar a todo el personal, o supervisar los convenios con los municipios que tienen problemas de capacidad de gestión. Todo esto congestiona el trabajo de las diferentes gerencias o áreas involucradas en el ciclo de proyectos (planificación, presupuestos, la Oficina de Programación de Inversiones, la Gerencia de Administración, la Sub Gerencia de Logística, la Gerencia de Ingeniería y las Sub Gerencias de Estudios, Obras, y Supervisión). Adicionalmente, no existe un sistema de evaluación ex post. No se practica una retroalimentación del sistema para determinar la pertinencia, eficacia, eficiencia, resultados e impacto de las intervenciones, lo que limita la posibilidad de identificar las ocasiones para replicar proyectos considerando los beneficios que los mismos generan. Finalmente, existe una atomización de las inversiones. Este problema se entiende como la formulación, programación y ejecución de proyectos de inversión cuyos impactos se dan en un ámbito local o muy reducido, que, por lo demás, no corresponde la jurisdicción de los gobiernos regionales. El limitado impacto de estos proyectos reduce la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Se formulan pequeños estudios y no se prioriza la formulación de pocos proyectos integrales. Se deben priorizar proyectos de envergadura que consideren la problemática sectorial y regional. Un ejemplo de esta situación se observa al analizar el número de proyectos programados por región y los montos promedio de los proyectos de inversión. Un cazo resaltante es del de Ancash, ya que esta región posee 521 proyectos programados y el monto de inversión promedio por proyecto es de 2,3 millones de soles.


43

Recuadro: La gestión de proyectos regionales: ¿qué deficiencias se observan en la

formulación y ejecución de proyectos y programas sociales?

Se puede mencionar el caso de Puno y La Liberta, que cuentan con 98 y 107 proyectos programados, respectivamente y el monto promedio por proyecto, en ambas regiones, asciende a 3 millones de soles. Puno y La Libertad son casos que reflejan una menor atomización. Otras regiones donde se observa que existe una gran cantidad de proyectos son Amazonas (493), Cajamarca (353), Arequipa (363), Huancavelica (400), Lima (400) y Pasco (400).

Número de proyectos e inversión promedio por proyecto en Miles de Soles, 2011

Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas, Perú. Consultado el 30 de mayo del 2012. Elaboración AC Pública

Es importante considerar las tasas de subejecución ya que estas reflejan la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y locales. Los gobiernos regionales que poseen un mayor porcentaje del monto de inversión sin ejecutar son Ancash, Apurimac, Huancavelica, Pasco y Tacna. En las tres regiones el monto sin ejecutar es mayor al 50%. Por otro lado, los gobiernos regionales que han logrado ejecutar la mayor parte de la inversión son San Martin, Madre de Dios y la Provincia Constitucional del Callao, los montos sin ejecutar de estas regiones ascienden a 2.3%, 14.6% y 17.4%, respectivamente.

Inversión vs Monto Ejecutado, 2011

Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas, Perú. Consultado el 30 de mayo del 20102. Elaboración AC Pública

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44

1.2.2. Sistema de control gubernamental

El sistema de control gubernamental, a cargo de la Contraloría General de la República, es objeto de cuestionamientos desde hace mucho tiempo. Siempre se dice que, por un lado, es un factor paralizante para la gestión pública (infunde temor, desalienta la toma de decisiones y fomenta una gestión orientada al estricto cumplimiento de las normas); y, por otro lado, no consigue detener la corrupción. Según la Contraloría, una de las principales limitaciones del sistema es la debilidad del control interno en cada entidad del Estado. Este proceso, que debe ser organizado y ejecutado por los niveles más altos de la institución, debería servir de autoprotección para prevenir las irregularidades internas. Según el funcionario de la Contraloría entrevistado para este estudio, la primera recomendación que deberían seguir las entidades para evitar problemas mayores es organizar correctamente su control interno. El autocontrol es el mejor sistema de control y limita el exceso de acción represora de la Contraloría General: “El Estado Moderno debe contar con un sistema de control interno establecido.”58 El control interno es preventivo; permite identificar dentro de los procesos cuáles son los riesgos, de modo que se puedan tomar medidas correctivas sin necesidad de intervención de la Contraloría. La Contraloría es responsable de realizar el Control de Gestión en todo el sector público y niveles de gobierno. Según las normas que regulan este sistema, el control gubernamental se practica con tres propósitos diferentes: investigar las malas prácticas (anticorrupción), minimizar las desviaciones al marco legal (control de cumplimiento), e identificar las oportunidades de mejora (control de gestión).Sin embargo, este tipo de control está limitado por los precarios sistemas de información gerencial e indicadores de desempeño y por la ausencia de el deficiente mecanismo de monitoreo del desempeño. En la medida en que no se avance en estos dos prerrequisitos, la Contraloría no se encuentra en capacidad de practicar un verdadero control de gestión orientado a colaborar con las entidades para mejorar su desempeño. Lo que ocurre en la práctica es que, en nombre del control de gestión, la Contraloría investiga y cuestiona decisiones de carácter gerencial con una óptica extremadamente legalista, procedente de la visión y métodos de trabajo del tradicional control de cumplimiento o de la legalidad, que siempre ha tenido un enfoque represor y sancionador. El control de gestión a cargo de la Contraloría es percibido por los funcionarios como persecutorio y atemorizante. Los funcionarios que deben tomar decisiones todos los días asumen el riesgo de enfrentar acciones administrativas y hasta penales. La auditoría del cumplimiento se contradice con la condición riesgosa de la gerencia pública pues no toma en consideración el contexto en el cual el funcionario público tomó las decisiones y no evalúa si las desviaciones en cuanto a las formalidades tuvieron o no consecuencias dañinas. En muchos casos se abren procesos administrativos por el mero hecho de no haber cumplido un reglamento, aunque ello no hubiera tenido ninguna consecuencia. Por su parte, las acciones de Control de Cumplimiento dan lugar a innumerables observaciones que deben ser levantadas por los funcionarios con explicaciones y pruebas documentales, lo que quita tiempo y los somete a un gran estrés. En casi todos los casos, al final la mayor parte de observaciones termina siendo descartada,

58

Entrevista al Ing. Paco Toledo - Gerente General de Calidad de la Contraloría General de la República.


45

con lo que queda la idea de que el proceso de control ha sido un ejercicio completamente inútil.

1.2.3. Ausencia de articulación intergubernamental e intersectorial

La acción del Estado es desarticulada. La coordinación como proceso apunta a vincular diversos entes y actores entre sí con el fin de generar acciones articuladas en espacios intersectoriales e intergubernamentales 59 . Sin embargo, la coordinación intergubernamental e intersectorial dentro del Estado peruano es escasa, difícil, costosa y muy poco efectiva. “No está muy desarrollado el tema de coordinación. Hay tres temas claves: educación, innovación y coordinación. Este último no está desarrollado y lo peor que se puede hacer es desarrollar por tu cuenta, debes ver qué cosa ya existen. Por ejemplo, algunos Gobiernos Regionales realizan diagnósticos de educación cuando estos ya existen”60.

La ausencia de comités enfocados en proyectos transversales dificulta la coordinación horizontal entre sectores y entre gobiernos sub nacionales. “Cuando un programa transciende, un sector se vuelve tema de coordinación pública; es necesario establecer nexos como coordinadores de programas tanto a nivel intersectorial como a nivel de gobiernos (regionales y locales). Esta coordinación la podría ejercer la SGP”61. Así mismo, los entes rectores de los sistemas administrativos son organizaciones del Poder Ejecutivo que actúan de manera independiente, sin tomar en consideración, y menos, tratar de integrar, la normativa de otros sistemas administrativos. El trabajo aislado de los sistemas administrativos no permite generar los resultados esperados debido a que la interacción es esencial para el logro de objetivos. Esta situación se observa en los Sistemas de Administración Financiera ya que “Las directivas que manejaba uno no las manejaba el otro, los conceptos que manejaba uno, era el mismo término, pero no era el mismo que manejaba el otro (sistema)” 62 . Un ejemplo sobre descoordinación entre sistemas lo brindó el Presidente Regional de la Libertad, José Murgia: “En obras solía contratar al personal obrero por administración directa, pero este año en una obra concreta me dijeron que ya no podía por un tema presupuestal. Así que me fui a hablar con los de Presupuesto y me dijeron que era un tema del SIAF, así que me fui a hablar con los de contabilidad. Estos me explicaron la lógica normativa y que la razón fundamental era que la contratación de obreros debía ser hecha bajo la 1 (planilla) y yo tenía la 3 (servicios); por lo que no era problema de Contabilidad sino de Tesorería. La Norma había sido impuesta por la Oficina de Tesorería ya que yo no puedo girar el dinero para pagar la partida del pago de obreros contratados por administración directa.63” Este es un claro ejemplo de descoordinación entre 3 sistemas (Presupuesto, Contabilidad y Tesorería) que se encuentran dentro del mismo Vice-ministerio de Hacienda. La coordinación no cuenta con el mínimo de estructuras e instrumentos para ser efectiva. La acción de CEPLAN dentro del proceso de planificación estratégica es limitada, poco efectiva y existe una gran falta de liderazgo. CEPLAN es incapaz de definir prioridades y objetivos estratégicos nacionales, ejercicio que contribuye a

59

Molina, Carlos e Isabel Licha (2005). Coordinación de la política social: Criterios para avanzar. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, DC. 60

Entrevista a Eloy Durán, Director General de Política de Inversiones, Ministerio de Economía y Finanzas. Lima, 2012. 61

Entrevista a Rodolfo Acuña, Director General del Presupuesto Público, Ministerio de Economía y Finanzas. Lima, 2012. 62

Entrevista a Jorge Arrunátegui, Viceministro del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. Lima, 2012. 63

Exposición de José Murgia, Presidente Regional de la Libertad. Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012


46

identificar con claridad y agudeza las necesidades de coordinación estratégica en el largo plazo.

2. Avances de la última década Desde hace varios años, la opinión pública e instituciones de la sociedad civil vienen demandando insistentemente un Estado democrático, eficiente, descentralizado, orientado a servir a los ciudadanos. En la última década, estas demandas fueron recogidas por el discurso político y se materializaron en diversas normas y esfuerzos de reforma, de impacto y resultados variables. Los hitos que marcaron este proceso de transformación fueron la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley 27658) y las leyes de descentralización. Además, se crearon nuevas entidades, se formularon y ejecutaron políticas de reforma en el ámbito de la gestión y promovió la transparencia y rendición de cuentas. Conviene tomar en cuenta tales antecedentes para el diseño de la futura política de modernización de la gestión pública a fin de, por un lado, revisar y corregir los esfuerzos que no han dado resultados, y, por otro lado, consolidar y continuar las políticas exitosas. En esta sección se examinan estos avances, que han sido ordenados en los ejes temáticos seleccionados por el consultor Carlos Casas 64 : estructura del Estado; descentralización; simplificación administrativa; gestión por resultados; y gobierno electrónico. Además, por su relevancia y prioridad, se añaden dos rubros: la gestión de los recursos humanos y la transparencia y rendición de cuentas.

2.1. Estructura del Estado

Se incluye en este eje las reformas dirigidas a transformar la organización y funciones del Estado a través de la creación, fusión, re ubicación dentro del aparato estatal, reorganización, revisión de funciones y medidas similares sobre las entidades públicas. El cuadro adjunto resume estas reformas:

GRÁFICO 8: Línea de tiempo de Estructura del Estado, 2000-2011

Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración

AC Pública

Nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

El avance más importante en materia de organización del Estado es la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley N° 29158), que establece los principios y las normas básicas de organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo. Los objetivos de esta ley fueron los siguientes:

64

Casas, Carlos (2012). Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Lima.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ley orgánica del

Sistema Nacional

de Control y de la

Contraloría

General de la

República (Ley N°

27785)

Ley Orgánica de los

Gobiernos

Regionales (Ley Nº

27867)

Creación Centro

Nacional de

Planeamiento

Estratégico

(CEPLAN) (Ley N°

27806)

*Ley orgánica del

Poder Ejecutivo (Ley

N° 29158)

*Fusiones de

Programas Sociales

*Aprobación

Clasificador Funcional

(D.S. N°068-2008-EF)

*Creación Autoridad

Nacional del Servicio

Civil (SERVIR)

*Creación Ministerio

del Ambiente

Aprobación

anteproyectos

de Leyes de

Organización y

funciones (LOF)

Creación del

Ministerio de

Cultura

Creación del

Ministerio de

Desarrollo e

Inclusión Social


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Delimitar las competencias y funciones de cada nivel de gobierno según los servicios que brinda el Estado.

Ordenar y reestructurar las entidades del Poder Ejecutivo.

Articular y simplificar los sistemas administrativos.

Reorganizar los sistemas funcionales.

Se encargó a la SGP la implementación de esta norma. La etapa de adecuación de las entidades del Poder Ejecutivo debía consistir en las siguientes acciones: el reordenamiento a través de una calificación de cada una de las entidades (de acuerdo a la tipología establecida en la LOPE, según el nivel de autonomía requerida65); la renovación del marco legal de las entidades; la generación de instrumentos para organizar y articular el funcionamiento del quehacer del Estado; y el establecimiento de reglas y procedimientos para crear, organizar y evaluar a las entidades públicas. Una segunda fase debía consistir en el mantenimiento y consolidación de los cambios y el desarrollo de una cultura de modernización de la gestión pública. Para mayo del 2008 la SGP había aprobado la calificación de 59 organismos públicos, de los cuales 41 eran Organismos Públicos Ejecutores, 14 Organismos Públicos Técnicos Especializados y 4 Organismos Públicos Reguladores. A partir de esta calificación se crearon, fusionaron y extinguieron organismos públicos, por lo que para abril del 2010 se actualizó la calificación. Para ese entonces, de 61 organismos públicos, 34 son Organismos Públicos Ejecutores, 23 Organismos Públicos Técnicos Especializados y 4 Organismos Públicos Reguladores. En el 2011 se promulgó el Decreto Supremo N°058-2011-PCM que actualizó la calificación y relación de los Organismos públicos. En el 2011 34 son Organismos Públicos Ejecutores, 22 Organismos Públicos Técnicos Especializados y 4 Organismos Públicos Reguladores. A la fecha, aún está pendiente la calificación de las comisiones, programas, proyectos especiales, entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social y empresas de propiedad del Estado que también están contempladas por la LOPE. En cuanto a la aprobación de nuevas leyes de Organización y Funciones (LOF) de los ministerios, a inicios del 2009 el Consejo de Ministros aprobó los anteproyectos de las LOF y los remitió al Congreso de la República. Las LOF delimitan el ámbito de competencia correspondiente a cada ministerio y su estructura orgánica básica. El objetivo es determinar qué institución es adecuada para cumplir qué funciones; cuál es la distribución de funciones entre los niveles de gobierno; y cuáles serán los mecanismos de coordinación con gobiernos regionales y locales. Las LOF son instrumento clave en el proceso de transferencia de funciones y recursos a los gobiernos regionales y locales.

A la fecha, los ministerios con competencias exclusivas y con ley de organización y funciones (LOF) aprobadas son el Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Los ministerios con competencias compartidas y con LOF y Matriz aprobadas son el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. En el Anexo N°2 se puede observar el estado situacional de LOF y Matrices al 31 de diciembre del 2011. En conclusión, de los 13 ministerios con competencias compartidas sólo 3 ministerios cuentan con LOF y matriz aprobada y de los 5 ministerios con competencias exclusivas, solo el Ministerio de Economía y Finanzas no cuenta con LOF aprobada.

Creación de CEPLAN

La Ley N° 27806 creó en el 2004 una nueva entidad pública: el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), como encargado de la prospectiva y del

65

Ver anexo N° 1


48

establecimiento de objetivos estratégicos del país y de contribuir a la construcción de planes de desarrollo con visión compartida y concertada. Sin embargo, el CEPLAN fue mantenido como un pliego sin recursos hasta el 2007, por lo que, en los hechos, desde la desactivación del Instituto Nacional de Planificación en 1992 no ha existido hasta hace muy poco una entidad rectora de la planificación estratégica.

Fusión de programas sociales

En el año 2008, en aplicación de una disposición de la Ley Marco de Modernización de

la Gestión del Estado que permite aprobar las fusiones de entidades por decreto

supremo, se ordenó la fusión de programas sociales, buscando darles una mayor

coherencia y ahorrar costos para liberar recursos para atender una mayor población.

Antes de la fusión, la asignación presupuestal a los numerosísimos programas

ascendía a aproximadamente 3,200 millones de soles, de los cuales 600 se

destinaban a gastos administrativos. Como resultado de este proceso, los programas

se concentraron en 25. Aunque no se conocen estudios al respecto, se cree que se

ha obtenido un ahorro administrativo sustantivo, así como una mayor efectividad.

2.2. Proceso de Descentralización

GRÁFICO 9: Línea de tiempo proceso de descentralización, 2000-2011


AC Pública.

En el año 2001 se dio inicio a un profundo y acelerado proceso de descentralización como respuesta a las políticas centralistas de los 90´s. El primer paso fue la aprobación de la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización (Ley N° 27680), que definió la descentralización como una política permanente del Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. La ley explica que el proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. La reforma concluyó el largo debate sobre conformación de las regiones (criterios y procedimiento de aprobación) y determinó que la regionalización se iniciaría con la conversión de los departamentos en regiones, para posteriormente incentivarlas a integrarse en macroregiones y aprobarlas por referéndum. Así, el siguiente paso fue la convocatoria a elecciones de autoridades políticas regionales independientes en los existentes departamentos, las que se sumaron a los gobiernos locales provinciales y distritales.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

*Ley de Bases de

Descentralización

*Ley de

Promoción de la

Inversión

descentralizada *Ley de

Demarcación

Territorial

*Ley de

Descentralización

Fiscal*Ley Orgánicas de

Gobiernos

Regionales

*Ley del Sistema

de Acreditación

*Creación Consejo

Nacional de

Descentralización

*Ley de Incentivos

para la Integración

y Conformación

de Regiones

*Transferenica de

competencias y

funciones a

gobiernos regionales

y locales

*Ley Marco del

Presupuesto

Participativo

Ley orgánica de

Municipalidades

Shock

Descentralizador

(Decreto

Supremo 027-

2007-PCM )

* Desactivación

Consejo Nacional de

Descentralización/

Creación de

Secretaría de

Descentralización/

Creación del Consejo

de Coordinación

Intergubernamental


49

En el 2002 fueron aprobadas diversas leyes. En primer lugar, la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27786), por medio de la cual se establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización. Se fijan en términos muy generales las competencias de los tres niveles de gobierno, se determinan los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales y se regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles. Un punto importante a destacar de esta ley es que se mantiene la preocupación por preservar el carácter unitario del Estado peruano. Así, entre otras medidas, se estableció que los sistemas administrativos nacionales (presupuesto, personal, inversión pública, y otros regulados por la LOPE y a cargo de los entes rectores nacionales) son de estricta observancia por todos los niveles de gobierno. Bajo esta Ley se crea el Consejo Nacional de Descentralización (CND), que tuvo por función conducir, ejecutar, monitorear y evaluar las transferencias de competencias y funciones del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales y Locales. En la actualidad, las funciones del CND las viene cumpliendo la Secretaría de Descentralización de la PCM66. Otra ley importante fue Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867), por medio de la cual se establece y norma la estructura, organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales. Esta ley dispone que una vez instalados los gobiernos instalados elegidos, éstos desempeñarán de manera inmediata sus competencias exclusivas67. El CND inició en el 2004 la transferencia de funciones y servicios que ejecutaban los ministerios a través de órganos desconcentrados68. Entre el 2003 y 2004 se aprobó un buen número de leyes de gran relevancia en el proceso de descentralización, como la ley orgánica de municipalidades, la Ley de Descentralización Fiscal y la Ley Marco del Presupuesto Participativo. El Anexo N° 3 contiene una relación detallada de estas normas. En el año 2006, el recién instalado gobierno buscó acelerar la transferencia de competencias y funciones a gobiernos regionales y locales. Por decreto supremo 027-2007-PCM se definió la urgencia de la transferencia de las competencias, funciones y recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, respetando los principios de subsidiariedad, gradualidad, complementariedad y neutralidad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. Al año 2010, se han transferido 4,342 funciones a los 26 Gobiernos Regionales (90.3% del total de funciones a transferir). También se han transferido funciones a los gobiernos locales: 194 municipalidades provinciales han recibido la ejecución del Programa de Complementación Alimentaria; se han transferido 55 Sociedades de Beneficencia Pública (SBP) a las municipalidades distritales; se ha transferido 60 locales de infraestructura deportiva del IPD a gobiernos locales; y se inició un plan piloto de municipalización de la educación y de la salud básicas69. En cuanto a la conformación de regiones que comprendan a más de un departamento, el referéndum realizado el 2005 resultó en el rechazo de todas las macroregiones

66

El Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM aprobó la fusión del Consejo Nacional de Descentralización a la PCM. 67

Estas competencias exclusivas eran las que venían desarrollando los hasta ese momento existentes “Consejos Transitorios de Administración Regional”, una instancia desconcentrada del gobierno central en materia de infraestructura. 68

Las funciones transferidas a partir del 2004 fueron las relacionadas a: agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda, saneamiento, sustentabilidad de los recursos naturales, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, educación y salud. 69

Presidencia del Consejo de Ministros (2011) La Gran Reforma del ESTADO: 2006 – 2011. La modernización y la descentralización. Reporte de Progreso en la obtención de Resultados de los Programas.


50

propuestas70. Posteriormente, en diciembre del 2008, se propuso la unificación de Ancash, Huánuco y Ucayali, lo que tampoco prosperó. Es importante destacar que, independientemente de la descentralización política y administrativa del Estado, desde el Ministerio de Economía y Finanzas se han realizado esfuerzos por lograr una mayor descentralización del gasto público. El presupuesto de los Gobiernos Regionales para el año 2011 ascendió a S/.13 mil 700 millones y el de los Gobiernos Locales alcanzó S/.12 mil 28 millones; mientras que en el 2005 el presupuesto total de los Gobiernos Regionales ascendía a S/.9 mil 701 millones y el de los Gobiernos Locales sólo a S/. 8 mil 226 millones. Es así que los presupuestos totales de los Gobiernos Regionales y Locales se han incrementado sostenidamente en los últimos años71. En palabras de Carlos Casas: “Se puede decir que el proceso de descentralización es el principal hito de la Reforma del Estado en lo que va avanzando del presente siglo. Los avances son diversos y dispersos y todavía están bajo evaluación (…). Los resultados indican que en cierta medida el proceso cuenta con el respaldo de la población, y por tanto su grado de irreversibilidad es alto. Sin embargo, aún queda mucho que trabajar en cuanto al desarrollo de capacidades, difusión de mecanismos de participación ciudadana, mejorar sus finanzas en un nuevo acuerdo de descentralización fiscal y sobre todo, vincular más estrechamente el proceso con la modernización de la gestión pública”.72

2.3. Simplificación administrativa

La política de simplificación administrativa tiene por objetivo mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que el Estado brinda a la ciudadanía y los actores privados. Los primeros antecedentes de esta política son la aprobación de la Ley de Simplificación Administrativa (Ley N° 25035) en 1989, y la aprobación la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, que creó el documento Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) como una obligación para todas las entidades que se relacionan con la ciudadanía a través de procedimientos y trámites. La Secretaría de Gestión Pública es el órgano rector en materia de Simplificación Administrativa para los organismos del Estado.

En el campo de la Simplificación Administrativa se aprecian avances significativos a partir de la aprobación de la Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley N° 27444). En el 2007, se aprobó el Decreto Supremo N° 27-2007-PCM, que incluyó a la Simplificación Administrativa entre las 12 políticas de cumplimiento obligatorio para las entidades del Gobierno Nacional. Entre los avances más significativos hasta el 2009 destaca el proyecto TRAMIFÁCIL a cargo de INTERMESA73, una alianza público-privada que crea un mecanismo de articulación de esfuerzos individuales con el mismo objetivo: “Menos trámites, más empresas”.

70

Se propuso la formación de cinco macroregiones: Tumbes, Piura y Lambayeque; Ancash, Huánuco, Lima, Pasco y Junín; Ica, Ayacucho y Huancavelica; Arequipa, Puno y Tacna; y Apurímac y Cusco. 71

Op. Cit. Presidencia del Consejo de Ministros (2011). La Gran Reforma del ESTADO: 2006 – 2011. La modernización y la descentralización. 72

Casas Tragodara, Carlos. Op. Cit. Pag. 93 73

La Mesa Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas - INTERMESA está integrado por más de 25 instituciones públicas y privadas, así como por instituciones de la cooperación internacional, comprometidas con Tramifácil.


51

GRÁFICO 10: Línea de tiempo simplificación administrativa, 2000-2011

Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración AC Pública. En el 201074 se aprobó la Política Nacional de Simplificación Administrativa (PNSA) que declara los principios, objetivos y estrategias que regirán esta reforma, plasmando el interés general del Estado pero considerando también las diversas realidades regionales y locales en el país. Complementariamente, se aprobó el Plan Nacional de Simplificación Administrativa75 que define indicadores y metas para su seguimiento. Las metas fueron trazadas con la participación de la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de República, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR, el Ministerio de Economía y Finanzas, y la Oficina de Gobierno Electrónico e Informática - ONGEI y la Secretaría de Descentralización de la PCM. Otro hito importante en materia de Simplificación Administrativa fue la aprobación en el 2007 de dos leyes que se han constituido en eficaces instrumentos para la simplificación. La Ley de Silencio Administrativo (Ley N° 29060) establece que el silencio administrativo debe ser la regla en los procedimientos administrativos y aprueba el mecanismo de justificación de procedimientos administrativos, servicios prestados en exclusividad y derechos de tramitación ante la SGP-PCM. Por otro lado, la Ley Marco de Licencias de Funcionamiento (Ley N° 28976) establece las disposiciones generales que las municipalidades deben cumplir en la tramitación de las licencias de funcionamiento. La vigilancia de tales disposiciones permitió posteriormente elaborar rankings de municipalidades, lo que se convirtió en un indicador de desempeño municipal que puede ser utilizado para la asignación de incentivos monetarios. Gracias a estas normas, el proyecto TRAMIFÁCIL consiguió gestionar la simplificación de trámites en 12 de las 25 regiones y 171 municipios a nivel nacional, reduciendo el tiempo de entrega y el costo de la Licencia de Funcionamiento para microempresa o negocio76 y del Permiso de Construcción77. Por su parte, la PCM presentó en el 2009 el consolidado de mejoras en este ámbito ejecutadas por ministerios y organismos públicos entre el 2007 y el 2009. Estas mejoras son percibidas por la ciudadanía. Así, un estudio de la organización Ciudadanos al Día (CAD)78 mostró que de los ciudadanos encuestados, el 35.5% sentía que la atención de las entidades públicas había mejorado; el 48.6% dijo que se encontraba en igual estado y el 14.4% de afirmó que esta había empeorado.

74

Decreto Supremo N° 025-2010-PCM 75

Resolución Ministerial N° 228-2010-PCM. Ver Anexo N°2. 76

Por ejemplo, en la Municipalidad de Lima se redujo el tiempo de trámite de 60 días a 1-6 días. En la Municipalidad de Arequipa, de 262 días a 1-3 días. En la Municipalidad de Ica, de 235 días a 1-3 días y en la Municipalidad de Piura, de 68 días a 1-3 días. 77

Por ejemplo, en la Municipalidad de Lima se redujo la duración del trámite de 60 a 20 días. En la Municipalidad de Arequipa de 214 a 8 días. En la Municipalidad de Ica, de 116 a 20 días y en la Municipalidad de Piura. de 135 a 12 días. 78

Encuesta realizada a 2,500 personas que salían de hacer algún trámite en 25 Gobiernos Regionales. Se realizó entre febrero y abril del 2008. La muestra es representativa a nivel nacional. La encuesta fue realizada por Ipsos Apoyo Opinión.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ley de

Procedimiento

Administrativo

General (Ley N°

27444)

*Decreto Supremo de

Políticas Nacionales

(D. S. N° 027-2007-

PCM)

*Ley de Silencio

Administrativo (Ley

N° 29060)

*Ley Marco de

Licencias de

Funcionamiento (Ley

N° 28976)

*Encuesta de

satisfacción con

la atención del

Estado

*Proyecto

TRAMIFÁCIL a

cargo de

INTERMESA

*Política

Nacional de

Simplificación

Administrativa

(PNSA) (D.S. N°

025-2010-PCM)

*Plan Nacional

de

Simplifiación

Administrativa

(R. M. N° 228-

2010-PCM)


52

TABLA 3: Mejoras administrativas, 2007-2009

Fuente: Elaboración AC Pública en base a la Resolución Suprema Nº 043-2010-PCM

2.4. Gestión por resultados

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) la gestión por resultados es una estrategia de gestión pública orientada al “alcance de objetivos, incorporando un mejor uso de estrategias, personas, recursos, procesos y medidas para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendición de cuentas”79. Son elementos esenciales de la Gestión por Resultados la definición del resultado que se espera lograr y la evaluación y medición continua del desempeño. La introducción de esta estrategia de gestión no es una tarea fácil, puesto que implica transformar sistemas y conductas burocráticos tradicionales, basados en el cumplimiento de formalidades sin considerar el impacto de la gestión. Se debe empezar por un buen planeamiento que establezca los objetivos de la gestión y defina los indicadores que permitirán al final del ciclo una evaluación del desempeño institucional y la consiguiente retroalimentación. Se requiere asignar los recursos para cumplir los objetivos determinados, y desarrollar la gestión por procesos, para optimizar las cadenas de valor.

GRÁFICO 11: Línea de tiempo de gestión por resultados


AC Pública. Es poco lo logrado en este ámbito. El avance más importante se encuentra en la fase del presupuesto por resultados 80 , impulsado por el Ministerio de Economía y Finanzas. Desde la década de los 90 este ministerio ha mostrado su interés por medir el cumplimiento de objetivos y evaluar los resultados de la gestión del gasto público, con

79

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Dirección de planificación de programas y operaciones. Gestión por Resultados. http://www.eclac.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/top-bottom.xslhttp://www.eclac.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/top-bottom.xsl 80

Casas Tragodara, Carlos. Op. Cit. Pag. 44.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

* Plan de

Incentivos

Municipales

(Ley N° 29332)

* Programa de

Modernización

Municipal (Ley

N° 29465)

Incorpora PpR

en la Ley

General de

Presupuesto

Continua

incorporación

de programas

estratégicos

Se

estableció

Plan

Estratégico

Sectorial

Multianual

(PESEM)

Introducción

de Convenios

de

Administración

por Resultados

(CARs)

Ley del Presupuesto

del Sector Público

para el Año Fiscal

2007 (ley Nº 28927)

incluye en el capítulo

IV el Presupuesto por

Resultados

Ley del

Presupuesto del

Sector Público

para el Año Fiscal

2008 (ley Nº

28927) →

implementación

del PpR en 5

programas

estratégicos

Mejoras

Administrativas

Procedimientos

Simplificados

Mejoras

Administrativas

Procedimientos

Simplificados

Mejoras

Administrativas

Procedimientos

Simplificados

2007 577 309 326 202 903 511

2008 551 283 371 229 922 512

2009 280 180 159 108 439 288

TOTAL GENERAL 1408 772 856 539 2264 1311

MINISTERIOS ORGANISMOS PÚBLICOS TOTAL 2007-2009

Años

http://www.eclac.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/top-bottom.xsl




53

iniciativas como el Plan Estratégico Sectorial Multianual y los Convenios de Administración por Resultados. En el 2006 se empezó a introducir el concepto de Presupuesto por Resultados (PpR) con la Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007 (Ley Nº 28927), que incluye al PpR como el nuevo marco metodológico para la gestión presupuestal. En la Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2008 (Ley Nº 28927) se dispone que la implementación del PpR se realiza de manera progresiva, promoviendo la incorporación de instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica, metas físicas, indicadores de resultados, monitoreo y evaluación de los programas estratégicos. Bajo esta ley se implementaron 5 programas estratégicos que se rigen por esta metodología. La estrategia del presupuesto por resultados tiene como objetivo que el gasto tenga: clara vinculación con los objetivos nacionales, identificación de la población objetivo y área de intervención, consistencia causal fundamental en la evidencia disponible, rendición de cuentas, estructura presupuestal que identifique que se entrega y para que se entrega y una estructura de costos justificada81. El PpR cambia el esquema tradicional de formulación presupuestal basado en la inercia y en los requerimientos de la oferta, hacia uno orientado a los resultados que aprecia y requiere al ciudadano. Progresivamente, el PpR se ha ido ampliando e institucionalizando. En el 2009 se incorpora el PpR en la Ley General de Presupuesto por tercer año consecutivo, y en el 2010, la Ley de Presupuesto estableció que la Dirección de Nacional de Presupuesto Público (DNPP) debía incorporar de manera orgánica esta metodología presupuestal. Por otro lado, en ese año se creó el Programa de Modernización Municipal, que establece metas para las municipalidades provinciales y distritales de todo el país y asigna recursos adicionales como incentivo por el cumplimiento de las mismas. Los esfuerzos por implementar en mayor magnitud el presupuesto por resultados se observan año a año, ya que se han ido incorporando nuevos programas a la ley presupuestal. En la actualidad existen 60 programas presupuestales82. A fines del 2011, se ha presentado el Reporte de Seguimiento de sólo 24 programas estratégicos implementados entre el 2008 y el 2011.

TABLA 4: Programas estratégicos al 2011

Programa Estratégico Año

Programa Articulado Nutricional 2008

Salud Materno Neonatal 2008

Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo de la Educación Básica Regular 2008

Acceso de la Población a la Identidad 2008

Acceso a Servicios Sociales Básicos y a Oportunidades de Mercado 2008

Acceso a Agua Potable y Disposición Sanitaria de Excretas para Poblaciones Rurales 2009

Acceso a Servicios Públicos Esenciales de Telecomunicaciones en Localidades Rurales 2009

Acceso a Energía en Localidades Rurales 2009

Gestión Ambiental Prioritaria 2009

Accidentes de Tránsito 2009

Seguridad Ciudadana 2009

Vigencia de Mejora de la Sanidad Agraria 2009

Incremento de la Productividad Rural de los Pequeños Productores Agrarios 2009

81

Op cit. Pag 45 82

Ver Anexo N° 5


54

Incremento de la Productividad de las MYPES 2010

Vigencia de los Derechos Humanos y Derechos Fundamentales 2010

TBC-VIH/Sida 2011

Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis 2011

Enfermedades No Transmisibles 2011

Programa Trabajo Infantil 2011

Legitimidad Del Sistema Fiscal 2011

Seguridad Alimentaria 2011

Gestión Integrada de los Recursos Naturales 2011

Reducción de la Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres 2011

Prevención y Control del Cáncer 2011 Fuente: Reporte de Seguimiento del Avance de las Metas Físicas y de la Ejecución del Gasto, Tercer Trimestre 2011. Elaboración AC Pública.

El Reporte de Seguimiento del Avance de las Metas Físicas y de la Ejecución del Gasto abarca el avance trimestral de estos 24 programas estratégicos. En cuanto a la ejecución del gasto, al tercer trimestre del año 2011, la ejecución conjunta de los programas estratégicos ha llegado al 54,6% sobre el presupuesto inicial modificado.

Entre los programas que se iniciaron en los años 2008 y 2009, algunos muestran un desempeño favorable en 2011 en comparación con el año precedente: El programa de Acceso de la Población a la Identidad y el programa Acceso y Uso a Servicios Públicos Esenciales de Telecomunicaciones en Poblaciones Rurales superaron la ejecución del año 2010. De forma similar, entre los programas que sólo llevan un año de ejecución, es decir de aquellos que se iniciaron el 2010, los programas de Seguridad Ciudadana y Vigencia de los Derechos Humanos y Derechos Fundamentales han ejecutado un porcentaje de su presupuesto al tercer trimestre del 2011, que los llevaría a superar la ejecución del año 2010. Luego, entre los programas que recién se han iniciado en el 2011, el programa de Seguridad Alimentaria, al tercer trimestre, ejecutó cerca del 75% de su presupuesto. Los programas TBC-VH/Sida, Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis y Enfermedades no transmisibles, han tenido un desempeño cercano al 50% al tercer trimestre del 2011. El resto de programas han mostrado un avance de ejecución bajo.

En cuanto a la ejecución de las metas físicas, los programas que presentan menores niveles de ejecución son aquellos vinculados a la provisión de infraestructura de servicios públicos. Ello se vincula a la problemática de la capacidad de gestión y ejecución de los proyectos de inversión pública. En los años 2009 y 2010, con la asistencia técnica del Programa Gobernabilidad e Inclusión de la GIZ – Cooperación Alemana al Desarrollo, se publicaron y difundieron los primeros reportes de progreso de resultados de los programas estratégicos iniciados el 2008. Dichos documentos han permitido conocer los avances en la obtención de los resultados planteados a favor de la población, así como alertar sobre las necesidades de mejoras en el desempeño cuando los resultados esperados no se están logrando.

Programa Articulado Nutricional exhibe una reducción de 4.7 puntos porcentuales en la tasa de desnutrición crónica infantil entre 2007 y 2010, de 22.6% a 17.9%. Se registran progresos en los principales indicadores de gestión de la estrategia, como proporción de establecimientos calificados para cumplir funciones obstétricas y neonatales básicas que realizan actividades de


55

promoción de la salud y la proporción promedio de actividades de promoción de la salud identificadas.

Programa Salud Materno Neonatal muestra una reducción de 15 a 11 en la tasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos entre el 2007 y 2010. Asimismo, se observa un avance en la cobertura de parto institucional rural, el cual pasa de 49.4% en el 2007 a 58.4% en el 2010.

Programa Logros de Aprendizaje al Finalizar el III ciclo de la EBR presenta incrementos estadísticamente significativos en el porcentaje de estudiantes de 2do grado de primaria con competencias suficientes en comprensión lectora y matemáticas, que pasan de 15.9% a 28.7% en el primer caso y de 7.2% a 13.8% en el segundo caso.

Programa Acceso de la Población a la Identidad muestra, entre el 2008 y 2010, un aumento de 1.3 puntos porcentuales en el porcentaje de personas mayores de 18 años que cuentan con DNI, pasando de 95% a 96.3%.83

2.5. Gobierno Electrónico

El término Gobierno Electrónico hace referencia al uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en la administración pública para “mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y la eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos”84.

GRÁFICO 12: Línea de tiempo de Gobierno Electrónico

Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración AC Pública.

El ROF de la PCM85 establece que la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática (ONGEI) es el ente rector del Sistema Nacional de Informática y el órgano encargado de implementar la Política Nacional de Gobierno Electrónico e Informática. La norma dispone que la ONGEI debe coordinar con la Secretaria de Gestión Pública en la modernización de la Administración Pública. En el año 2006 se aprobó la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico que se muestra en la tabla 3.

83

Dirección General del Presupuesto Público – MEF. Presupuesto por Resultados: Reporte de Progreso en la obtención de Resultados en los programas estratégicos iniciados en el 2008. Lima, 2011. 84

Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico. Aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Junio 2007. 85

Decreto Supremo N° 063-2007-PCM

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

*Plan de Desarrollo

de la Sociedad de

la Información –

Agenda Digital

Peruana (D.S. N°

031-2006-PCM)

*Carta

Iberoamericana de

Gobierno Electrónico

Tercera

Conferencia

Ministerial

sobre la

Sociedad de la

Información –

eLAC 2015 -

*Estrategia

Nacional de

Gobierno

Electrónico (R. M.

N° 274-2006-PCM)

*Reglamento de

Organización y

Funciones de PCM

(D.S. Nº 063-2007-

PCM)

*Creación Portal

de Servicios al

Ciudadano y

Empresa (PSCE)

*Infraestructura de

datos espaciales del

Perú (IDEP) (R.M. N°

325-2007-PCM)

*Ley de Seguridad

de la Información

Aprobación Plan

de Desarrollo de

la Sociedad de la

Información en

el Perú – La

Agenda Digital

Peruana 2.0 (D. S.

N° 66-2011-PCM)

Normativa sobre

interoperabilidad

y estándares (R.M.

N°381-2008-PCM)

Ley sobre

estándares de

accesibilidad

Creación

CODESI :

Comisión

Multisectorial

– Agenda

Digital Peruana

(R.M. N° 181-

2003-PCM)

Creación

Portal del

Estado

Peruano (D.S.

N° 060-2001-

PCM)

Firmas y

Certificados

Digitales

(Ley N°

27269)


56

TABLA 5: Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico

Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico Resolución Ministerial N° 274-2006-PCM – Julio 2006

Instrumento de gestión para definir las actividades informáticas de las entidades en sus diferentes niveles

y coordinar los esfuerzos de las entidades de la Administración Pública

Visión Alcance

Transformar las relaciones del Estado

Peruano con empresas privadas,

instituciones públicas y ciudadanos

mediante el uso efectivo de la TICs.

Entidades de la Administración Pública integrantes del

Sistema Nacional de Informática

Objetivo General Objetivos Estratégicos

Desarrollar capacidades y servicios de alta

disponibilidad asociados a procesos, en los

que participen una o más instituciones, y

sean accedidos desde una ventanilla única

de forma que permita reducir los tiempos de

procesamiento de solicitudes, propicien el

desarrollo de los ciudadanos, mejoren la

competitividad institucional y la

transparencia del Estado, mediante el uso

de TICs.

1. Acercar los servicios del Estado a los ciudadanos y las

empresas mediante TIC’s de modo que se

simplifiquen los procedimientos.

2. Desarrollar proyectos que permitan la integración de

sistemas e instituciones.

3. Mejorar los procesos de administración pública de

modo que estén orientados al servicio del ciudadano

4. Promover el desarrollo de infraestructura de

telecomunicaciones con énfasis en las zonas menos

atendidas.

5. Promover el desarrollo de capacidades humanas en

TIC’s con énfasis en los grupos vulnerables.

Fuente: Resolución Ministerial N° 274-2006-PCM – Julio 2006 / Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas.


57

GRÁFICO 13: Resumen de avances de los objetivos estratégicos de la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico al 2012

Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración AC Pública.

Entre los avances más importantes en la ejecución de esta política, cabe destacar los siguientes:

El Portal de Servicios al Ciudadano y Empresa (PSCE) cuenta con información de 38492 trámites, entre informativos, interactivos y tradicionales (Casas, 2012). Está dotado de un buscador de trámites y una sección de estadísticas respecto al cumplimiento de la publicación de los Textos únicos de Procedimientos Administrativos (TUPAs), el estado de automatización de los trámites ofrecidos y el nivel de demanda de los servicios de los usuarios del portal. Sin embargo, no se ha avanzado aún en la interactividad con el ciudadano. Casas (2012).

El Portal del Estado Peruano tiene como objetivo principal ser un sistema interactivo de información para los ciudadanos. La mayor parte de instituciones de los todos poderes del Estado y niveles de gobierno han ingresado el 80% de su información. Casas (2012).

La Plataforma de Interoperabilidad del Estado (PIDE) es la infraestructura tecnológica que permite la implementación de servicios públicos por medios electrónicos y el intercambio electrónico de datos entre entidades del Estado a través de Internet, telefonía móvil y otros medios electrónicos. Esta plataforma es una herramienta que permitirá superar los obstáculos relacionados a la

Avances al 2012

Acercar servicios al ciudadano

Portal de Servicios al Ciudadano y Empresa (PSCE)

Portal del Estado Peruano

Integración de sistemas

Plataforma de Interoperabilidad del Estado

(PIDE)

DNI electrónico

Sistema Electrónico de Compras y Adquisiciones del

Estado

Infraestructura de Datos Especiales del Perú (IDEP)

Plataforma de Medio de Pago Virtual del Estado

Firmas y Certificados Digitales

Procesos de administración

pública

Normativa sobre interoperabilidad y

estándares

Código de buenas prácticas para la gestión de la

seguridad de la información

Aprobación de los Lineamientos para

Accesibilidad a páginas web y Aplicaciones para telefonía

móvil

Implementación del Portal de Transparencia Estándar

en las entidades de la Administración Pública

Aprobación de los lineamientos que establecen el contenido mínimo de los

Planes Estratégicos de Gobierno Electrónico(PEGE)

Desarrollo de aplicativos y

contenidos digitales

Desarrollo del Portales WEB


58

incompatibilidad de bases de datos y sistemas de comunicación. La PIDE es administrada por la PCM a través de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática.

Firmas y Certificados Digitales. La Certificación Digital permite la creación de una identidad digital del ciudadano que facilita realizar transacciones vía internet. El INDECOPI es la Autoridad Administrativa Competente de la Infraestructura de Firma Electrónica y la RENIEC es la entidad que otorga el certificado digital raíz a las entidades de certificación.

La Plataforma de Medio de Pago Virtual del Estado hace posible los pagos en línea de impuestos y por servicios del gobierno electrónico. La ONGEI propone implementar una plataforma virtual transaccional en el Banco de la Nación o un banco privado para que las transacciones en línea se conecten directamente con la plataforma de los bancos.

La Infraestructura de Datos Especiales del Perú (IDEP) permite compartir información entre todos los niveles de gobierno, sector privado, organizaciones sin fines de lucro, instituciones académicas y de investigación.

El Sistema Electrónico de Compras y Adquisiciones del Estado (SEACE), por medio de este se difunden las contrataciones de servicios permitiendo a todo proveedor enviar sus propuestas (técnica y económica). El SEACE registra los procesos de compras (bienes, precio, año, frecuencia y cantidad comprada por cada entidad), se inscriben proveedores y se dan subastas en línea. Sin embargo, el sistema no permite procesar la información, ya que la data proviene de varios sistemas que usan distintos catálogos de bienes, por lo que los rubros se especifican de manera distinta. Los datos no están uniformizados de manera de que se pueda hacer procesamiento de datos, lo cual representa un reto técnico que podría ser superado86.

El DNI electrónico, a cargo del RENIEC, consiste en incorporar un chip criptográfico al DNI en el cual se almacena información (como certificados y firmas digitales de los ciudadanos) y aplicaciones informáticas. Las ventajas de esto van de la mano con la posibilidad de hacer los trámites de manera más simple y rápida, así como la posibilidad de convergencia de todos los documentos en uno solo, votación electrónica, entre otros (Casas, 2012).

Un obstáculo para la implementación del gobierno electrónico es el acceso a la conectividad y tecnologías. En el caso de las municipalidades, solo el 57% de los trabajadores tiene acceso y en los gobiernos regionales la cifra alcanza el 77.6%. Es por ello que el Gobierno Electrónico en los niveles sub nacionales está muy poco avanzado. Solo el 27% de los gobiernos locales tiene portal web, y generalmente sólo proveen información, que en muchos casos es limitada y desactualizada. Ante esta situación la ONGEI ha desarrollado el Programa de “Un portal web gratis para municipalidades” y al 2011 se han implementado 399 portales bajo esta modalidad. Sin embargo, los problemas de equipamiento y conectividad persisten.

2.6. Gestión de Recursos Humanos

A pesar de que los recursos humanos constituyen el factor clave de la gestión pública, pues son personas las que formulan y aplican políticas, normas, procedimientos,

86

Entrevista a Magaly Rojas, presidenta del OSCE


59

presupuestos, la gestión de recursos humanos ha sido el área donde menos se ha avanzado en las últimas décadas. La reforma ha sido postergada una y otra vez debido a sus complejidades y obstáculos, pues se trata de una reforma que no consiste solamente en la aprobación de normas, sino principalmente de una correcta y sostenida implementación.

El primer intento importante de reforma se dio en el 2002, con la aprobación del Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, que estableció las líneas generales fundamentales para desarrollar un nuevo sistema de empleo público. Luego de esta norma, debió haberse constituido la entidad rectora y debieron haber sido aprobadas cinco leyes de desarrollo. La nueva entidad no se creó y los proyectos normativos elaborados por el Poder Ejecutivo y luego revisados y reelaborados por el Congreso no prosperaron por una serie de razones. Un gran impedimento para la reforma en ese momento, que además fue la causa de gran parte de las distorsiones de las últimas décadas en materia de empleo y remuneraciones en el sector público, era la vigencia del régimen de pensiones creado por el Decreto Ley 20530, conocido como de “cédula viva”. Uno de los beneficios de este régimen era la “nivelación”: el pensionista tenía derecho a recibir una pensión de monto igual a remuneración del funcionario que ocupara el último puesto desempeñado por el pensionista. La nivelación había fomentado la aplicación de toda clase de “vías de escape” para elevar remuneraciones de los servidores activos dentro de la severa austeridad fiscal que se vivía en aquel momento. Con medidas poco transparentes y poco sostenibles legalmente, se intentaba incrementar las remuneraciones sin afectar la planilla pasiva. Así, la cédula viva hacía prácticamente imposible el ordenamiento y sinceramiento de la planilla pública.

Es por ello que un hito importante es la reforma constitucional aprobada en el 2004, mediante la cual se cerró definitivamente el régimen de pensiones del Decreto Ley 20530 y se eliminó la nivelación como mecanismo de incremento de pensiones. Esta reforma despejó el camino para la reforma del empleo y de las remuneraciones del sector público.

En el 2008 se dieron los siguientes pasos, con la aprobación de cinco decretos legislativos87 que buscaron dar pronta solución a los problemas más urgentes:

87

Las normas fueron aprobadas al amparo de las facultades delegadas por el Congreso de la República para legislar en materia de mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa y modernización del Estado, según Ley N° 29157.


60

TABLA 6: Problemas detectados y normas aprobadas el 2008

Problema Norma

Inexistencia de la entidad rectora del sistema de recursos humanos

DL 1023: crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil

Carencia de una política institucional de reclutamiento de profesionales altamente capaces. Los puestos altos son cubiertos con personal de confianza.

DL 1024: crea y regula el Cuerpo de Gerentes Públicos, con el objetivo de atraer al sector público profesionales capaces para los altos puestos y gerencias de mando medio

Inexistencia de políticas de capacitación y evaluación

DL 1025: aprueba normas de capacitación y rendimiento.

Inflexibilidad del marco legal no permite a las entidades adecuar sus planillas a las necesidades de nueva organización.

DL 1026: establece régimen facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar procesos de modernización, con el objetivo de facilitar los procesos de modernización institucional emprendidos por los gobiernos sub nacionales

Informalidad laboral en el sector público con los contratos de “servicios no personales”

DL 1057: sustituye los contratos de “servicios no personales” por el régimen de “Contratos Administrativos de Servicios – CAS”, con derecho a vacaciones y afiliación a la seguridad social.

Fuente: Elaboración AC Pública.

Es de particular importancia la creación y pronta puesta en funcionamiento la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). Desde la desactivación del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) en 1995, no existía una entidad rectora del sistema de personal. Las normas que dispusieron su eliminación transfirieron sus funciones a diversas instancias del Poder Ejecutivo, especialmente a la Presidencia del Consejo de Ministros. La falta de un organismo institucionalmente sólido que cumpliera exclusivamente la función de ente rector nacional contribuyó de manera importante al desorden normativo, a la diversidad de prácticas administrativas y a la carencia de un sistema de información completo y actualizado acerca de los recursos humanos. Actualmente, SERVIR es el nuevo actor encargado de la gestión de recursos humanos del Estado. Aún es poco el tiempo de operaciones, pero ya ha conseguido importantes logros, especialmente en la puesta en marcha del cuerpo de Gerentes Públicos y estudios de evaluación de servidores públicos. El acontecimiento más reciente en materia de recursos humanos fue la aprobación de la Ley 29849, publicada el 6 de abril del presente año, cuya Primera Disposición Complementaria Transitoria ordena la eliminación del Régimen Laboral Especial CAS, lo que se producirá de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo Régimen del Servicio Civil. Actualmente, el Poder Ejecutivo se encuentra elaborando el proyecto de ley que unificará los regímenes laborales del sector público, lo que tendrá consecuencias muy importantes en la gestión pública.

2.7. Transparencia y rendición de cuentas

GRÁFICO 14: Línea de tiempo de transparencia y rendición de cuentas


61

En los últimos años, se han realizado esfuerzos importantes en materia de transparencia de la información y rendición de cuentas. Un antecedente fue el Acuerdo Nacional suscrito en julio de 2002, que incluyó como Vigésima Sexta Política Nacional la promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, el lavado de dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus formas. Para el cumplimiento de esta política de Estado, se establece, entre otras disposiciones el compromiso de velar por el desempeño responsable y transparente de la función pública, así como la promoción de la vigilancia ciudadana del desempeño de la gestión pública. El avance más significativo en esta materia ocurrió en el año 2003 con la promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley N° 27806), que otorga al ciudadano la facultad de solicitar cualquier información por parte de las entidades del Estado, establece obligaciones a cargo de las instituciones estatales para publicar cierta información, delimita el ámbito de aplicación y define procedimientos. Posteriormente, por Ley N° 27927 se modifican y agregan algunos artículos a esta ley y se faculta al Poder Ejecutivo a publicar, a través de Decreto Supremo, el Texto Único Ordenado correspondiente88. Si bien la implementación de la Ley de Transparencia y su reglamento es aún un reto pendiente, se han dado pasos importantes en la materia. Así por ejemplo, en el año 2010, se aprobó89 la implementación del Portal de Transparencia Estándar en las Entidades de la Administración Pública, herramienta informática que contiene formatos estándares bajo los cuales cada entidad debe registrar y actualizar su información de gestión de acuerdo a lo establecido por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y a los plazos establecidos en ella. Esta herramienta se presenta en una versión amigable con definiciones expresadas en un lenguaje claro y sencillo para un mejor entendimiento de la ciudadanía en general. Por otro lado, se aprobó por resolución ministerial90 el Plan de Acción de Gobierno Abierto y se publicó el 10 de abril del 2012. El gobierno peruano había suscrito en setiembre del 2011 una carta de intención para sumarse a la Alianza para un Gobierno Abierto (Open Government Partnership). Este Plan de Acción contiene los compromisos del país en materia de transparencia, acceso a la información, integridad pública, participación ciudadana, gobierno electrónico y mejora de los servicios al ciudadano. Fue presentado durante la Primera Sesión Anual de la Sociedad de Gobierno Abierto celebrada en Brasilia los días 17 y 18 de abril de 2012. Sin embargo, aún no se ha establecido claramente que la transparencia es un instrumento para una mejor rendición de cuentas (accountability), que tiene como

88

En Abril de 2003, a través de D.S. N° 043-2003-PCM se aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27806 89

Decreto Supremo N° 063-2010-PCM, de junio de 2010 90

Aprobado por Resolución Ministerial N° 085-2012-PCM

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

*Ley Marco de

Modernización de

la Gestión del

Estado (Ley Nº

27658) - Busca

Estado

transparente

*Vigésima Sexta

Política Nacional

del Acuerdo

Nacional de

promoción de

ética y

transparencia

*Promulgación de la

Ley de Transparencia y

Acceso a la Información

Pública (Ley N° 27806)

*Aprobación Texto

Único Ordenado (D.S.

N° 043-2003-PCM ) de

Ley de Transparencia y

Acceso a la Información

*Aprobación de

Reglamento (D.S. N°

072-2003-PCM)

Implementación

de Portal de

Transparencia

Estándar en las

Entidades de la

Administración

Pública (D.S. N°

063-2010-PCM)

Aprobación de

Plan de Acción

de Gobierno

Abierto (R.M. N°

085-2012-PCM)


62

objetivo mayor la legitimación de funcionarios y autoridades. “La transparencia no es sólo acceso a la información, es también la rendición de cuentas” 91 ; debe ser considerada como un mecanismo de vigilancia que facilita el control dentro de la administración pública por parte de los ciudadanos. Por ejemplo, las Veedurías de Colombia y los Consejos de Vigilancia de Brasil realizan el seguimiento al cumplimiento de obligaciones, compromisos, competencias y funciones de las entidades públicas.

3. Dificultades para la modernización de la gestión pública En la sección anterior se presentó un detallado recuento de los pasos dados dentro del Estado hacia la modernización de la gestión. En el taller de discusión con expertos realizado en diciembre de 201192 se recogió el consenso entre los técnicos acerca de los avances más importantes. Estos se dieron, en primer lugar, en una mejor atención al ciudadano, “que se expresa en la reducción y simplificación de los procedimientos administrativos para facilitar la actividad empresarial y en el hecho de que hoy se disponga de política de simplificación administrativa”. En segundo lugar, los técnicos perciben progresos en torno a las herramientas de gestión pública, “entre los cuales destacan la creación de fondos concursables y el Programa de Incentivos Municipales, el presupuesto por resultados y los programas estratégicos vinculados a este”. En tercer lugar, se destacó el ordenamiento de la estructura del Estado con la aprobación e implementación de la LOPE. En cuanto a la gestión de recursos humanos, se destacó el cierre del régimen 20530 por el impacto que tendrá a futuro en el desempeño del Estado. Los mismos expertos evaluaron los obstáculos que frenan el proceso de modernización. Estos fueron discutidos en cuatro áreas: institucionalidad, recursos humanos, diseño de la reforma, liderazgo y evaluación.

Institucionalidad. “Se observa la ausencia de una verdadera estrategia con políticas públicas articuladas para que la modernización pueda siquiera avanzar”. La desarticulación y falta de coordinación entre entidades alrededor de una política de modernización expresan esta carencia. Hay muchos esfuerzos, todos desvinculados.

Recursos humanos. La ausencia de meritocracia, la elevada rotación en los cargos directivos y la cultura burocrática de funcionarios y servidores es un gran obstáculo a la implementación de toda iniciativa de modernización.

Diseño de políticas de modernización. “Los expertos criticaron la ausencia de objetivos claros en el proceso de modernización y el hecho de que se haya pensado el proceso de modernización desde los escritorios sin consultar a los aplicadores reales de las políticas y las reformas”. Señalan que los esfuerzos de modernización son respuestas coyunturales a problemas específicos.

Liderazgo. “No se cuenta con una institución que lidere el proceso de modernización (…) y hay una falta de voluntad política al más alto nivel del Estado”. Existe una débil institucionalidad de las instancias impulsadoras del proceso. El liderazgo de la SGP como ente rector del proceso de modernización es limitado, partiendo de la base de que es un órgano dependiente de la PCM, siendo esta una organización muy sensible a la

91

Eduardo Ballón, Investigador principal de DESCO (Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo). Reunión grupal de modernización del Estado Peruano. Junio, 2012. 92

Taller de Expertos en Reforma y Modernización de la Gestión Pública. Diciembre 2011. Informe del facilitador Zorobabel Cancino.


63

volatilidad política. Es difícil que se constituya como el líder institucional de la modernización debido a que no cuenta con la estabilidad y permanencia necesarias. Así mismo, la modernización en entidades públicas está a cargo de oficinas de racionalización, OIM y similares, de escasa relevancia.

Evaluación de la gestión, como tarea pendiente. Los funcionarios y expertos entrevistados durante este trabajo de investigación aportaron Así mismo, las entrevistas a expertos brindaron un claro panorama de las dificultades que se presentan en el proceso de modernización. Una gran limitación que destaca en las entrevistas es la existencia de procesos engorrosos dentro de la cadena de valor de bienes y servicios públicos, lo cual restringe la ejecución del gasto. Por otro lado, los entrevistados enfatizan que existen demasiados objetivos y metas que no permiten acotar el foco de la estrategia de modernización. “La SGP podría ser más efectiva si hiciera pocas cosas a la vez. Por ejemplo: la firma digital todavía no se ha concretado. Se deben hacer cosas concretas y establecer objetivos. Poner dos metas y desafíos concretos y no aspirar a más (…) Hace falta un plan de modernización concreto y de corto plazo.”93

4. Rol de la Secretaria de Gestión Pública en el proceso de

modernización La Secretaría de Gestión Pública (SGP) es el Órgano de Línea de la Secretaría General de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); ente rector a cargo del proceso de modernización, mediante el cual se busca implementar mecanismos que le permitan al Estado peruano cumplir sus funciones primordiales de manera eficiente, transparente, inclusiva, democrática y descentralizada, y contribuir con ello al desarrollo y bienestar de la población. Es en marzo de 2007, que dicho reto recae en la Secretaría de Gestión Pública (SGP); se le asigna mediante el Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM la función de coordinar y dirigir el proceso de modernización de la gestión pública, así como formular y evaluar las propuestas para su mejora94.

Además, del liderazgo en la modernización de la gestión pública, la SGP tiene otras responsabilidades en materia de estructura y funcionamiento del Estado primordialmente. Debe detectar los casos de duplicidad de funciones o de procedimientos administrativos en las distintas entidades públicas y proponer las medidas necesarias para su corrección. La mayor carga de trabajo radica en emitir opinión técnica con relación a toda propuesta para la creación, modificación, escisión, fusión o eliminación de ministerios, entidades, organismos públicos descentralizados, órganos de línea, direcciones generales, autoridades autónomas, corporaciones, fondos y, en general, cualquier entidad, órgano u organismo perteneciente al Estado95.

A continuación, se presenta el detalle de las responsabilidades de la SGP definidas por el reglamento de organización y funciones de la PCM, en materia de estructura y funcionamiento del Estado, simplificación administrativa, ética y transparencia pública:

93

Ibis. 94

Portal web de la Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública. http://sgp.pcm.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=80&Itemid=157 95

Entrevista a Raúl Carrasco, Coordinador de Estructura y Funcionamiento de la Secretaría de Gestión Pública.

http://sgp.pcm.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=80&Itemid=157


64

TABLA 7: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública

FUNCIONES DE LA SECRETARÍA DE GESTIÓN PÚBLICA

MATERIA

FUNCIONES

Estructura y funcionamiento del Estado

Proponer normas y aprobar directivas sobre la estructura y funcionamiento del Estado. Emitir opinión sobre las autógrafas y los proyectos normativos referidos al funcionamiento y la organización del Estado, tales como los que proponen la creación de ministerios, entidades, instituciones, organismos públicos, autoridades autónomas, corporaciones, fondos o cualquier otra entidad del Estado; así como los que promueven la reformas del reglamento de organización y funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros y de los ministerios y demás organismos públicos para fines de su aprobación. Emitir informe sobre los proyectos o normas que propongan la fusión de direcciones, programas, dependencias, entidades, organismos públicos, comisiones y en general toda instancia de la administración pública central, así como la modificación respecto de la adscripción sectorial de un organismo público o de otras entidades. Emitir opinión respecto a los conflictos de competencia entre autoridades del Poder Ejecutivo que son puestos en consideración de la Presidencia del Consejo de Ministros

Simplificación administrativa

Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de simplificación administrativa contenidas en la Ley Núm. 27444 —Ley del Procedimiento Administrativo General—y detectar los incumplimientos, para lo que deberá otorgar a las entidades un plazo perentorio para la subsanación. De no producirse la subsanación, deberá realizar las gestiones conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados Detectar los casos de duplicidad de funciones o de procedimientos administrativos en las distintas entidades de la administración pública y proponer las medidas necesarias para su corrección. Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y evaluar los procesos de simplificación administrativa en relación con el TUPA de las entidades del Poder Ejecutivo, para lo cual está facultada a solicitar la información que requiera, y expedir directivas y lineamientos.

Ética y transparencia públicas

Proponer normas y aprobar directivas en materia de ética y transparencia Formular, coordinar, supervisar y evaluar las políticas de acceso a la información pública, fomento de la ética en la función pública, transparencia y vigilancia ciudadana

Fuente: Elaboración AC Pública / Elice, J. (2012), Agenda priorizada de corto y mediano plazo para la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Para cumplir sus funciones y avanzar hacia el cumplimiento de sus metas, y considerando el marco funcional antes reseñado, la SGP organizó sus actividades en cuatro grupos o componentes técnicos o funcionales: 1. modernización; 2. estructura y funcionamiento del Estado; 3. simplificación administrativa; y 4. ética y transparencia.


65

TABLA 8: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública según componentes

Componentes técnicos de la Secretaría de Gestión Pública

Componentes

Funciones

Modernización de la gestión del Estado

Implementación del proceso de modernización del Estado

Desarrollo de la plataforma de interoperabilidad (ahora trasladada a la ONGEI).

Desarrollo del Registro Unificado de Entidades del Estado Peruano (antes RUFE).

Estructura y funcionamiento del Estado

Implementación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

Desarrollo de instrumentos de gestión

Simplificación administrativa (Mejor atención al ciudadano)

Política nacional de simplificación administrativa

Desarrollo y consolidación del Centro Mejor Atención al Ciudadano (MAC)

Caja de herramientas o desarrollo de instrumentos para promover y viabilizar la simplificación administrativa

Desarrollo de aplicativos informáticos y estadística sobre simplificación

Campañas de fiscalización

Ética y transparencia pública

Acceso a la información pública y fomento de la ética y la transparencia

Vigilancia ciudadana y política anticorrupción

Desarrollo de asistencia técnica

Fuente: Elaboración AC Pública / Elice, J. (2012), Agenda priorizada de corto y mediano plazo para la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.

La SGP enfrenta limitaciones como ente promotor de la modernización del Estado peruano. Partiendo de la base de que es un órgano dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, una organización muy sensible a la volatilidad política, la SGP no cuenta con la estabilidad y permanencia necesarias para que se constituya en el líder institucional del proceso de modernización en todos los niveles de gobierno. Asimismo, la SGP no recibe asignaciones presupuestales suficientes para cumplir con holgura su rol de articulador de esfuerzos de modernización entre la multitud de entidades que tienen que ver con este proceso, ni tampoco para estructurar y sistematizar los procesos de gestión al interior de las entidades públicas y supervisar las cadenas de valor de los diferentes sistemas administrativos.

5. Mapeo de Actores El mapeo de actores realizado identifica: i) las instituciones que son relevantes para el desarrollo e implementación de la Política de Modernización de la Gestión Pública, ii) sus intereses respecto a la implementación de una política de modernización y iii) los niveles de poder con el que cuentan.

Este análisis permite contar con un primer panorama sobre las instituciones que la Secretaria de Gestión Pública debe crear o si ya existen, potenciar relaciones de


66

cooperación y coordinación para la implementación de la política de modernización de la gestión pública.

5.1. Identificación de instituciones

En el siguiente cuadro se presenta los actores relevantes identificados, y los objetivos que les interesa alcanzar a través del proceso de modernización de la gestión pública.

TABLA 9: Actores relevantes e intereses

5.2. Matriz poder/interés

A continuación, se han ubicado a las instituciones identificadas como actores en una matriz que relaciona el interés que tienen en el proceso de implementación de la

Grupo Entidad Intereses

Sistema Nacional de Inversion Pública - SNIP

Sistena Nacional de Presupuesto Público - SNPP

Sistema de Abastecimiento - OSCE

Sistema de Gestión de recursos humanos - SERVIR

Sistema de Planificacion - CEPLAN

Sistema de Control - Contraloría General de la República

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS)

Ministerio de Educación (MINEDU)

Ministerio de Salud (MINSA)

Ministerio de la Producción (PRODUCE)

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MINTRA)

Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)

Ministerio de Agricultura (MINAG)

ProinversiónEstado transparente que beneficie la inversión

privada

Instituto Nacional de la Defensa de la Competencia y de

la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)

Mercado que opere sin distorsiones para el

beneficio de los ciudadanos

Asamblea Nacional de Rectores (ANR)

Promoción de la calidad en la Educación

Universitaria a travéz de una gestión moderna que

apoye el desarrollo socioeconómico del Perú

Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)

Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE)

Cámara de Comercio de Lima

Sociedad Nacional de Industrias (SNI)

Confederación Nacional de Gremios de la Micro y

Pequeña Empresa (CONAPYME)

Banco Mundial

Banco Interamericano de Desarrollo

Cooperación Alemana al Desarrollo - GIZ

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional - USAID.Organización Internacional del Trabajo - OIT

Agencia Suiza para el Desarrollo

Ciudadanos al Día

Asociación Nacional de Centros de Investigación

Promoción Social y Desarrollo

Consejo de la Prensa Peruana

Proética

Instituto Prensa y Sociedad (IPYS)

Suma Ciudadana

Sistemas

Administrativos

Ministerios

Mejora en la provisión de servicios públicos

orientado al ciudadano, dentro de un Estado

moderno, eficiente, eficaz, transparente,

descentralista y unitario.

Mejora en la utilización de recursos en las

entidades de la administración pública,

promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.

Mejora en la articulación entre los sistemas para

mejorar la planificación, optimizar los procesos,

incrementar la transferencia de conocimiento y

promover el registro de buenas prácticas

Organismos

Públicos

Descentralizados

ONG'sMejora de la gestión pública en materia de

transparencia, ética y gobierno abierto

Entidades

Representativas

de Gobiernos

Regionales y

Locales

Fortalecimiento de la gestión de los Gobiernos

Regionales y Locales para promover el desarrollo

económico, social y sostenible

Organismos

Cooperantes

Asistencia técnica y financiera en la mejora de

políticas de presupuesto, inversión y optimización

de procesos para el alcance de objetivos de corto

plazo

Gremios del

Sector Privado

Mejora en el clima de inversiones y la

competitividad del país para promover

oportunidades de desarrollo empresarial en los

diversos sectores económicos


67

política de modernización de la gestión pública y el poder que tienen para limitar o facilitar el proceso.

GRÁFICO 15: Matriz poder/interés

Las entidades que se encuentren en el cuadrante número 1 son las más importantes dentro del proceso de modernización y con las que se deben crear relaciones estrechas. Dentro de este cuadrante se han identificado los siguientes agentes:

Sistemas administrativos: cuentan con un alto poder dentro del proceso de modernización ya que la articulación de estos sistemas es un factor clave para lograr los resultados esperados. Así mismo, el interés de los sistemas administrativos es alto ya que, mediante el proceso de modernización, lograrán optimizar el servicio civil.

Ministerios: cuentan con un alto poder dentro del proceso de modernización debido a que la efectividad de esta política es condicional a la intervención de los ministerios. Los ministerios también cuentan con un alto interés en el proceso de modernización debido a que buscan optimizar sus procesos para mejorar los servicios brindados al ciudadano.

Entidades representativas de gobiernos regionales y locales: cuentan con alto poder ya que son indispensables para que el proceso hacia la modernización se realice a nivel descentralizado; el proceso se verían limitado si estos agentes no contribuyen con la modernización. Así mismo, su interés es alto ya que la modernización contribuye a una gestión más eficiente y por tanto a la adecuada provisión de servicios al ciudadano.

Organismos cooperantes: estos apoyan y promueven programas relacionados a la modernización del Estado por lo que se considera que tienen un alto interés. Estos también poseen un alto poder debido a que contribuyen al proceso de modernización por medio de los recursos que brindan.

Poder

Interés

Alto

Bajo

Bajo Alto

Mantener Satisfecho (2) Administrar de cerca (1)

Monitorear (4) Mantener Informado (3)

• Sistemas administrativos•Ministerios•Entidades Representativas de Gobiernos Regionales y Locales•Organismos Cooperantes

• PROINVERSIÓN•INDECOPI•Asamblea Nacional de Rectores (ANR) •Cámara de Comercio de Lima•Sociedad Nacional de Industrias (SIN)•CONAMYPE•ONG’s

-


68

Las que se encuentran en el cuadrante número 2 son aquellas que se debe mantener “satisfechas”, debido que pueden ser fuentes de información y opinión, o para ayudar a movilizar a otros actores directamente involucrados. No se identificó ningún agente en este cuadrante.

Las instituciones que se encuentran en el cuadrante número 3son actores que requieren apoyo para moverse hacia actores con poder, por lo tanto se les deberá mantener informados del proceso. Dentro de este cuadrante se han identificado los siguientes agentes:

PROINVERSIÓN, INDECOPI, CONAMYPE, SNI y Cámara de Comercio de Lima: dichos organismos poseen un alto interés debido a que la modernización del estado es un medio que colaborará con el cumplimiento de sus objetivos (promoción de inversiones, mayor comercio, mercado libre, entre otros); sin embargo, el poder que tienen para limitar o facilitar el proceso no es elevado.

Asamblea Nacional de Rectores: se considera que no tiene alto poder para facilitar o limitar el proceso de modernización, pero cuentan con un alto interés. Estos intervienen en el proceso brindando cursos relacionados al proceso de modernización del Estado.

ONG’s (Ciudadanos al Día, Asociación Nacional de Centros de Investigación, Promoción Social y Desarrollo, Consejo de la Prensa Peruana, Proética, Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y Suma Ciudadana): cuentan con alto interés relacionado a los temas de transparencia, ética y gobierno abierto. Junto a la SGP han creado el grupo de trabajo “Iniciativa de Gobierno Abierto. Sin embargo, se considera que su poder para influir en el proceso de modernización es bajo.

Finalmente, las instituciones ubicadas en el cuadrante número 4 son aquellas en las que se deben invertir menos esfuerzos, debido a que tienen poco interés y poco poder. No se identificó ningún agente en este cuadrante.

Este es un primer análisis de las instituciones que son actores claves en el proceso de formulación e implementación de la política de modernización. En el plan de implementación de la política se profundizará en como debiese ser su participación en la implementación.


69

6. Anexos

ANEXO 1: Tipología de Entidades del Poder Ejecutivo según la LOPE

Características

Tipo de Organismo Público

Ejecutores Especializados

Técnicos Especializados Reguladores

Naturaleza de sus Funciones

Presta servicios específicos y especializados.

Requiere administración propia por la magnitud de sus operaciones.

Planifican y supervisan o ejecutan y controlan políticas de estado de largo plazo. Requiere de gran independencia funcional.

Actúan en ámbitos especializados de regulación de mercados.

Autonomía Económica

1. Flexibilidad para ejecutar recursos.

2. Ministerio aprueba su política de gasto.

Determinan y aprueban su política de gasto.

Autonomía Funcional

Sujetos a lineamientos técnicos del sector del cual dependen. Formulan objetivos y estrategias con el ministerio del que dependen.

Definen sus lineamientos técnicos, objetivos y estrategias

Autonomía Política

Organismo dirigido por un jefe. Pueden contar con consejo consultivo (mixto) o directivo (público).

Dirigido por organismo colegiado (Consejo Directivo) que puede ser mixto.

Dirigido por organismo colegiado (Consejo Directivo). Nombramiento calificado por concurso.

Creación 1. Cuentan con personería jurídica de derecho público

2. Creados y disueltos por ley a iniciativa del Poder Ejecutivo

3. Fusión, reorganización, cambio de adscripción por Decreto Supremo

Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.


70

ANEXO 2: ESTADO SITUACIONAL DE LOF Y MATRICES DEL PODER EJECUTIVO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2011

MINISTERIOS

FECHA DE INGRESO

DEL PROYECTO DE LEY AL

CONGRESO

DISPOSITIVO LEGAL DE

APROBACION DE LOF

FECHA DE PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL “EL PERUANO”

DISPOSITIVO LEGAL DE

APROBACION DE MATRIZ DE

COMPETENCIAS

FECHA DE PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL “EL PERUANO”

OBSERVACIONES

CUADRO 1: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Y CON LEY DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES (LOF) APROBADA

1 Interior 07/06/2008 Ley N° 29334 24/03/2009

(9 meses)

2 Relaciones Exteriores 07/06/2008 Ley N° 29357 13/05/2009

(11 meses)

3 Defensa 07/06/2008 Ley N° 29605 22/10/2010

(28 meses)

4 Justicia y Derechos

Humanos 15/09/2011 Ley N° 29809

08/12/2011

(3 meses)

CUADRO 2: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS Y CON LOF Y MATRIZ APROBADAS

1 Transportes y

Comunicaciones 10/07/2008 Ley N° 29370

03/06/2009 DS 019-2011-MTC

14/05/2011 (11 meses)

2 Trabajo y Promoción

del Empleo 09/08/2008 Ley N° 29381

16/06/2009 DS 002-2010-TR 10/04/2010

(10 meses)

3 Mujer y Poblaciones

Vulnerables DL N° 1098 20/01/2012

DS 012-2011-MIMDES

22/07/2011

CUADRO 3: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS CON LOF APROBADA Y SIN MATRIZ APROBADA

1 Agricultura DL N° 997 13/03/2008

2 Producción DL N° 1047 26/06/2008

3 Ambiente DL N° 1013 14/05/2008

4 Cultura 09/11/2006 Ley N° 29565 22/07/2010


71

5 Desarrollo e Inclusión

Social 31/08/2011 Ley N° 29792

20/10/2011

(2 meses)

CUADRO 4: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS SIN LOF Y SIN MATRIZ APROBADA

1 Educación Decreto Ley

25762 02/10/1992

Con Of. N° 00426-2011-ME/VMGI de 21.Nov.11 informan a la SGP que vienen elaborando su nuevo proyecto de LOF.

2 Comercio Exterior y

Turismo 29/08/2008 Ley 27790 24/07/2002

Proyecto de LOF ingresado a la SGP con Oficio N° 06-2012-MINCETUR/SG/OGPPD del 05. Ene. 2012.

3 Energía y Minas 18/07/2008 Decreto Ley

25962 08/12/1992

A la fecha, el proyecto de LOF no ha sido enviado a la SGP.

4 Salud 25/07/2008 Ley 27657 18/01/2002 A la fecha, el proyecto de LOF no ha sido enviado a la SGP.

5 Vivienda, Construcción

y Saneamiento 17/07/2008 Ley 27792 25/07/2002

Con Of. N° 956-2011-VIVIENDA-SG de 15.Nov.11 informan a la SGP que procederán a elaborar su nuevo proyecto de LOF.

CUADRO 5: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS EXCLUSIVAS SIN LOF APROBADA

1 Economía y Finanzas 07/06/2008 Decreto

Legislativo 183 13/06/1981

A la fecha, el proyecto de LOF no ha sido enviado a la SGP.

Fuente: Elaboración AC Pública / Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.


72

CUADRO RESUMEN

Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.

(19) MINISTERIOS

(13) MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS

(3) MINISTERIOS CON LOF Y

MATRIZ APROBADAS

(5) MINISTERIOS CON LOF Y SIN MATRIZ

APROBADAS

(5) MINISTERIOS SIN LOF Y SIN

MATRIZ APROBADAS

(5) MINISTERIOS CON

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

(1) MINISTERIOS SIN LOF APROBADA

(1) PRESIDENCIA

DEL CONSEJO DE MINISTROS


73

Anexo 3: Normas relevantes para el proceso de descentralización

Ley Disposiciones

Ley de Bases de la Descentralización

(Ley N° 27786) Establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización. Se fijan en términos muy generales las competencias de los tres niveles de gobierno, se determinan los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales y se regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles.

Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867)

Establece y norma la estructura, organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales. Esta ley dispone que una vez instalados los gobiernos instalados elegidos, éstos desempeñarán de manera inmediata sus competencias exclusivas.

Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada (Ley 28059)

Reconoce competencia a los Gobiernos Regionales para promover la inversión privada nacional y extranjera dirigida a lograr el crecimiento económico regional, conforme a ley. Establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de gobierno (Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales), promueva la inversión de manera descentralizada; estableciéndose como modalidades generales de participación de la inversión privada: (i) participación privada en proyectos públicos, y ii) iniciativas privadas en proyectos de inversión sobre recursos estatales.

Decreto Legislativo N°1012 Tiene por objeto establecer los principios, procesos y atribuciones del Sector Público para la evaluación, implementación y operación de infraestructura pública o la prestación de servicios públicos, con participación del sector privado, así como establecer el marco general aplicable a las iniciativas privadas.

Aprueban Reglamento de la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada (Decreto Supremo Nº 015-2004-PCM)

Desarrolla el marco normativo para la Promoción de la Inversión Descentralizada, establecido por la Ley Nº 28059 - Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada. Se indica que la determinación de los proyectos de inversión como proyectos nacionales, regionales o locales será realizada aplicando, en forma sucesiva y excluyente, los criterios que, en orden de prioridad, se señalan a continuación: a) Las competencias atribuidas a cada nivel de gobierno reguladas en la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, y otras normas con rango de ley. b) La capacidad de gestión de cada nivel de gobierno para implementar el proyecto y adoptar medidas que favorezcan la promoción de inversiones, de acuerdo al sistema de acreditación aplicable para los Gobiernos Regionales y Locales, conforme a la legislación de la materia. c) El ámbito de influencia del proyecto que está dado por el alcance de los beneficios que éste genere a la población. d) El territorio en el cual se ejecutará y/o desarrollará el proyecto.

Modificación del D.S. Nº 015-2004-PCM, Reglamento de la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada (D.S. Nº 013-2007-

PCM)

Se modifican los siguientes artículos del Decreto Supremo Nº 015-2004-PCM:

Se realizan modificaciones sobre los requisitos para la presentación de iniciativas privadas de proyectos de inversión (14.1 y 14.2). Se agrega el artículo 14.5 en el que se establecen requisitos en caso las iniciativas privadas involucren servicios públicos.

Se realizan modificaciones sobre los trámites de las incitativas privadas en los proyectos de inversión (15.2, 15.3, 15.5, 15.6, 15.7, 15.8). Se establecen nuevos plazos y se agregan especificaciones sobre los trámites de las inversiones privadas y las acciones a tomar en caso se tengan distintas iniciativas de inversión privada. Se agrega el artículo 15.9 en el que se indica qué proyectos se consideran alternativos.

Se agrega el inciso i) del artículo 16 en relación a los


74

criterios para la evaluación de las iniciativas privadas en proyectos de inversión

Se realizan modificaciones a los procedimientos de selección para la ejecución del proyecto de inversión (18.1, 18.3). Se modifican los documentos que deberán presentar los que estén interesados en un proyecto de inversión. Asimismo, se agregan algunas pautas que guían los procedimientos de selección. Se agregan los artículos 18.6 y 18.7.

Se realizan modificaciones en relación al reembolso de gasto (inciso a) del artículo 19.1 y 19.2).

Se realizan modificaciones sobre la adjudicación o concesión directa del proyecto de inversión (20.2 y 20.3). Se agrega el artículo 20.4 en el que se indica cuando se suspende un proceso y se deja sin efecto cualquier tipo de aprobación que se hubiese otorgado.

Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972)

Establece normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico de las municipalidades; también sobre la relación entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las privadas, así como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los regímenes especiales de las municipalidades.

Ley de Promoción de la Inversión descentralizada (Ley N° 28059)

Promoción de la inversión de manera descentralizada como herramienta para lograr el desarrollo integral, armónico y sostenible de cada región, en alianza estratégica entre los gobiernos regionales, locales, la inversión privada y la sociedad civil.

Ley de Descentralización Fiscal (Decreto Legislativo Nº 955)

Regula la asignación de recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia. Establece mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzo fiscal para lograr un aumento y mayor eficiencia en la recaudación tributaria y el uso eficiente de los recursos públicos. Dispone reglas de responsabilidad fiscal aplicables a las circunscripciones departamentales o Regiones y Gobiernos Locales.

Modificación de la Ley de Tributación Municipal (Ley N° 776)

La Ley de Tributación Municipal fue promulgada en 1994 y ha sufrido distintas modificaciones (ver Ley Nro.29168 del 2007, Ley Nro.28762 del 2006 y Ley Nro.28657del 2005). Sin embargo, a pesar de las modificaciones no tiene una visión de los aspectos de una descentralización fiscal general.

Ley del Sistema de Acreditación de los gobiernos regionales y locales (Ley N° 28273)

Tiene como objetivo garantizar la transferencia de competencias, funciones, atribuciones y recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales, y optimizar la calidad de los servicios públicos. Así mismo, establece que El Sistema de Acreditación comprende la capacitación, asistencia técnica y el conjunto de criterios, instrumentos, procedimientos y normas necesarias para determinar la capacidad de gestión de los Gobiernos Regionales y Locales, para recibir y ejercer las funciones materia de transferencia.

Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones

Establece las políticas de incentivos para la integración y conformación de regiones, para consolidar el desarrollo nacional descentralizado, de conformidad con el artículo 30º y la Segunda Disposición Transitoria de la Ley Nº 27783, Ley Orgánica de Bases de la Descentralización.

Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley N° 28056)

Tiene como objetivo establecer disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales y gobiernos locales, así como la fiscalización de la gestión.

Elaboración AC Pública


75

ANEXO 4: Plan Nacional de Simplificación Administrativa

Plan Nacional de Simplificación Administrativa

Resolución Ministerial N° 228 2010 PCM

Se detalla metas, plazos, indicadores y entidades responsables de la ejecución de cada acción orientada a

llevar a cabo la reforma.

Visión Alcance

“Estado moderno y al servicio del ciudadano con

entidades públicas que brindan trámites y servicios

administrativos útiles para la ciudadanía bajo un

enfoque de calidad y mejoramiento continuo, ética y

transparencia, construyendo una sociedad más

democrática, incluyente, equitativa y competitiva”

Todas las entidades públicas del Estado, es decir,

Poder Ejecutivo y todos sus ministerios y organismos,

Poder Legislativo, Poder Judicial, gobiernos regionales,

locales y organismos autónomos.

Objetivo General Indicador y Meta

Mejorar la calidad, eficiencia y la oportunidad de los

procedimientos y servicios administrativos que la

administración pública brinda a la ciudadanía y los

actores privados.

Percepción de la ciudadanía y de los empresarios.

Meta para el 2014: el 50% de los ciudadanos y el 50%

de los empresarios perciba que los procedimientos y

servicios administrativos se han simplificado.

Objetivos Estratégicos Principios

1. Generalizar la gestión por procesos.

2. Universalizar el uso intensivo de las tecnologías

de la información.

3. Proveer al personal de competencias

adecuadas.

4. Involucrar a los diferentes actores en la

consolidación del proceso.

5. Optimizar el marco normativo de la

simplificación administrativa.

6. Fortalecer la institucionalidad y liderazgo

vinculados a la simplificación administrativa.

1. Orientación a la ciudadanía.

2. Integralidad de las soluciones, aunque focalizadas

en los temas de mayor impacto.

3. Gestión basada en procesos, optimización de los

mismos.

4. Rigor técnico.

5. Principio de transversalidad entre instituciones.

6. Mejora continua.

7. Revalorar la función de atención a la ciudadanía.

8. Participación ciudadana en el diseño y evaluación

de la reforma.

Fuente: Decreto Supremo N° 025-2010-PCM/ Carlos Casas (2012), Avances de la Reforma y

Modernización del Estado en el Perú.


76

ANEXO 5: Listado de Programas Presupuestales

001 Programa Articulado Nutricional 002 Salud Materno Neonatal 0016 TBC-VIH/SIDA 0017 Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis 0018 Enfermedades no Transmisibles 0024 Prevención y Control del Cáncer 0030 Reducción de la Victimización en Zonas Urbanas del País en el Marco de la

Seguridad Ciudadana 0031 Reducción del Tráfico Ilícito de Drogas 0032 Lucha Contra el Terrorismo 0033 Fomento de las actividades pesqueras artesanales y acuícolas 0034 Mejora del sistema de abastecimiento del Estado 0035 Gestión sostenible de recursos naturales y diversidad biológica 0036 Gestión integral de residuos sólidos 0037 Incremento de la productividad de MYPE y cooperativas 0038 Programa nacional de empleo juvenil – Jóvenes a la Obra 0039 Mejora de la Sanidad Animal 0040 Mejora y mantenimiento de la sanidad vegetal 0041 Mejora de la inocuidad agroalimentaria 0042 Aprovechamiento de los recursos hídricos para uso agrario 0043 Logros de aprendizaje de los estudiantes del II ciclo de educación básica regular 0044 Logros de aprendizaje de los estudiantes de primaria de educación básica

regular 0045 Logros de aprendizaje de los estudiantes de secundaria de educación básica

regular 0046 Acceso y uso de la electrificación rural 0047 Acceso y uso adecuado de los servicios públicos de telecomunicaciones e

información asociados 0048 Prevención y atención de incendios, emergencias médicas, rescates y otros 0049 Programa nacional de apoyo directo a los más pobres 0050 Inscripción y publicación registral 0051 Prevención y tratamiento del consumo de drogas 0053 Educación superior pedagógica 0054 Educación técnica productiva – CETROS PÚBLICOS 0055 Educación superior tecnológica 0056 Fiscalización ambiental 0057 Conservación de la diversidad biológica y aprovechamiento sostenible de los

recursos naturales en áreas naturales protegidas 0058 Acceso de la población a la propiedad predial formalizada 0059 Bono familiar habitacional 0060 Habilitaciones urbanas 0061 Reducción del costo, tiempo e inseguridad vial en el sistema de transporte

terrestre 0062 Optimización de la política de protección y atención a las comunidades peruanas

en el exterior 0063 Actividad física y deportiva de la población peruana 0064 Inserción social positiva de la población penal 0065 Aprovechamiento de las oportunidades comerciales brindadas por los principales

socios comerciales del Perú 0066 Formación universitaria pregrado 0067 Celeridad en los procesos judiciales de familia 0068 Reducción de vulnerabilidades y atención de emergencias por desastres 0069 Defensa de los Derechos Fundamentales

http://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/ppr/estr_program/002.pdf





















































77

0070 Fortalecimiento de capacidades de jueces, fiscales, aspirantes a la magistratura y auxiliares de justicia

0071 Mejor atención al ciudadano 0072 Programa de desarrollo alternativo integral y sostenible - PIRDAIS 0073 Programa para la generación del empleo social inclusivo – Trabaja Perú 0074 Gestión integrada y efectiva del control de oferta de drogas en el Perú 0075 Desarrollo de la pesca artesanal 0076 Innovación y transferencia tecnológica 0078 Asistencia solidaria gratitud 0079 Acceso de la población a la identidad 0080 Lucha contra la violencia familiar 0082 Agua y saneamiento para la población urbana 0083 Agua y saneamiento para la población rural 0084 Manejo eficiente de recursos forestales y fauna silvestre 0085 Ordenamiento, fomento y desarrollo de la acuicultura 0086 Optimización de los procesos penales

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Estructura de Programas Presupuestales - Presupuesto por

Resultados.

http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2768&Itemid=101885&lang=es

















http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2768&Itemid=101885&lang=es

documento de identificación de la problemática y mapeo de actores

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