vigilancia sanitaria colombia
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Lectura 2. Articulación de la vigilancia sanitaria y la vigilancia
epidemiológica en la inspección, la vigilancia y el control sanitario de los
alimentos, las bebidas y los productos farmacéuticos.
Documento elaborado por: Osvaldo Esteban Suescún Montoya Médico Veterinario – Magister en salud pública – Magister en epidemiología
Universidad de Antioquia. FNSP [email protected]
Introducción
La Constitución Política de Colombia de 1991, en su artículo 49 establece que: “La
atención de salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se
garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la
prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental, conforme a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”.
Por otra parte, desde la promulgación de la Ley 9 de 1979 o Código Sanitario Nacional, la
normatividad en salud (Ley 10 de 1990, Ley 60 de 1993, Ley 100 de 1993, Decreto 1290 de
1994, Ley 715 de 2001, Decreto 211 de 2004, Decreto 3518 de 2006, Decreto 3039 de
2007, Ley 1122 de 2007 y Resolución INVIMA 1229 de 2013, entre otras disposiciones
legales) se viene destacando cada vez más la importancia de la vigilancia en salud pública,
la vigilancia sanitaria y la vigilancia epidemiológica, procesos que, aunque de
responsabilidad estatal preponderantemente, también implican un compromiso
comunitario.
De lo anterior se colige que la vigilancia en salud pública, la vigilancia sanitaria y la
vigilancia epidemiológica constituyen actividades fundamentales inherentes a la
obligación constitucional y legal del Estado de planificar, dirigir y regular los servicios de
salud pública con el propósito de elevar el nivel de vida de toda la población.
Es necesario,entonces, entender que aunque los alcances de estos tres importantes
procesos de la salud pública no sean exactamente los mismos, en última instancia su
intencionalidad se identifica en el objetivo de promover y proteger la salud de la
comunidad, para lo cual resulta imprescindible la articulación de sus diferentes actores.
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La vigilancia en salud pública
El Decreto 3518 de 2006, que creó el Sistema Nacional de Vigilancia en Salud Pública,
SIVIGILA, establece en su artículo 3: “La vigilancia en salud pública es una función esencial
asociada a la responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud, consistente en
el proceso sistemático y constante de recolección, análisis, interpretación y divulgación de
datos específicos relacionados con la salud, para su utilización en la planificación,
ejecución y evaluación de la práctica en salud pública”. 1
Tal como lo contempla la normatividad sanitaria vigente, el Sistema de Vigilancia en Salud
Pública, SIVIGILA, está conformado por dos subsistemas: el Subsistema de Análisis de la
Situación de Salud y el Subsistema de Vigilancia Epidemiológica. De una parte, el
Subsistema de Análisis de la Situación de Salud genera información sobre los factores
determinantes ambientales y sociales del proceso salud - enfermedad en la población, con
el fin de planificar y ejecutar las intervenciones tendientes a eliminar aquellos que
desencadenan la enfermedad y fortalecer los que promueven la salud.
De otra parte, el Subsistema de Vigilancia Epidemiológica observa y monitorea
continuamente las principales características y componentes de la morbilidad, la
mortalidad y otros eventos de salud que afectan a la población, con el fin de orientar la
aplicación y evaluar el impacto de las intervenciones en salud. En otras palabras, el
primero de estos subsistemas se ocupa del análisis de los factores determinantes
ambientales y sociales del proceso salud - enfermedad, en un marco de referencia
predominantemente intersectorial, en tanto que el segundo de ellos apunta a la
identificación y evaluación de los factores de riesgo, en un ámbito fundamentalmente
intrasectorial. De lo anterior se desprende que vigilancia en salud pública y vigilancia
epidemiológica no son conceptos sinónimos, sino que la vigilancia epidemiológica
constituye un componente de la vigilancia en salud pública y esta última ,a su vez, se
complementa con el análisis de la situación de salud.
En lo que se refiere a los actores, la implementación y el desarrollo del Sistema de
Vigilancia en Salud Pública, SIVIGILA, es una responsabilidad primordialmente estatal que
depende del Ministerio de Salud y Protección Social y los Institutos Nacional de Salud, INS
y de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, en el nivel nacional y de las
Direcciones Departamentales, Distritales y Municipales de Salud; las Entidades
Administradoras de Planes de Beneficios de Salud y las Unidades Notificadoras y las
1 Colombia. El Presidente de la República. Decreto 3518 de 2006 por el cual se crea y reglamenta el Sistema de Vigilancia en Salud Pública y se dictan otras disposiciones. Diario oficial 46417 (octubre 10 2006).
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Unidades Primarias Generadoras de Datos, en sus respectivas áreas de jurisdicción,
además de otros sistemas y actores que participan, como son: el Sistema de Información
en Salud Pública y la Red Nacional de Laboratorios de Salud Pública. En concordancia con
las normas y disposiciones definidas por el Ministerio de Salud y Protección Social en
materia de vigilancia en salud pública, las anteriores instituciones deberán articular los
planes y proyectos de ejecución, desarrollo y/o fortalecimiento del Sistema de Vigilancia
en Salud Pública en su jurisdicción, al Plan Sectorial de Salud para efectos de la unidad e
integración de acciones en la gestión de la salud pública.
Así mismo, para garantizar el desarrollo y la operación del Sistema de Vigilancia en Salud
Pública, SIVIGILA, la Nación y las Direcciones Territoriales de Salud en sus áreas de
jurisdicción, deberán organizar la Red de Vigilancia en Salud Pública, integrando (léase:
articulando) a las entidades que, de acuerdo con los modelos de vigilancia, tienen
competencia u obligaciones en el sistema. Figura 1.
Así mismo, las entidades y organizaciones de otros sectores del orden nacional y
territorial, cuyas actividades influyan directa o indirectamente en la salud de la población,
cooperarán (léase: articularán) con el Sistema de Vigilancia en Salud Pública en los
términos establecidos en los modelos de vigilancia, sin perjuicio de sus competencias
específicas. Figuras 2, 3, 4, 5 y 6.
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Figura1. Ámbito, relaciones y alcance de la vigilancia sanitaria en el país. Fuente: Documento INVIMA: “Modelo de Inspección, Vigilancia y Control Sanitario”. 2012
Por otra parte, para los efectos de la articulación requerida para la implementación de las
medidas de vigilancia y control epidemiológico de los eventos de salud pública de
importancia internacional, los diferentes sectores de la actividad nacional comprometidos
adoptarán las normas del Reglamento Sanitario Internacional, que serán de obligatorio
cumplimiento por parte de los integrantes del Sistema de Vigilancia en Salud Pública. En
desarrollo de lo establecido en el numeral 1 del artículo 4 del Reglamento Sanitario
Internacional, se ha designado al Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la
Dirección General de Salud Pública, como el Centro Nacional de Enlace de Colombia, a
efectos de garantizar el intercambio (otra expresión de la articulación) de información con
la Organización Mundial de la Salud, OMS, y los demás organismos sanitarios
internacionales.
A nivel nacional se ha creado la Comisión Nacional Intersectorial de Vigilancia en Salud
Pública como una instancia asesora del Ministerio de Salud y Protección Social, la cual
estará integrada por: el Ministro de Salud y Protección Social o su delegado, quien la
presidirá; el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, o su delegado; el Ministro de
Comercio, Industria y Turismo, o su delegado; el Ministro de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, o su delegado; el Ministro de Transporte, o su delegado; el Director
del Departamento Nacional de Planeación, DNP, o su delegado; el Director del Sistema de
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Prevención y Atención de Desastres del Ministerio del Interior y de Justicia, o su delegado,
y un representante de las Facultades de Ciencias de la Salud del país, elegido por el
Ministerio de la Protección Social de terna presentada por las Universidades Públicas (otra
expresión de la articulación). Por su lado, los departamentos, distritos y municipios
crearán Comités de Vigilancia en Salud Pública en sus respectivas jurisdicciones, los cuales
estarán integrados por representantes regionales de los distintos sectores involucrados en
el desarrollo de la red de vigilancia (otra expresión de la articulación).
A nivel institucional actuarán como Comités de Vigilancia en Salud Pública, los siguientes:
los Comités de Vigilancia Epidemiológica, COVE; los Comités de Infecciones
Intrahospitalarias; los Comités de Estadísticas Vitales; los Comités de Vigilancia
Epidemiológica Comunitaria, COVECOM y otros comités afines que se hayan conformado
para efectos de análisis e interpretación de la información de vigilancia en salud pública.
De la misma forma, las entidades administradoras de planes de beneficios de salud,
instituciones prestadoras de servicios de salud y organismos de los regímenes de
excepción, deberán constituir comités de vigilancia en salud pública institucionales para el
análisis y difusión de la información de vigilancia en salud pública de su competencia (otra
expresión de la articulación). Así pues, resulta evidente que los conceptos de vigilancia en
salud pública y vigilancia epidemiológica tienden a identificarse en el objetivo de
recolectar, procesar, analizar e interpretar información sobre factores determinantes y
factores de riesgo, con fines de planificación, ejecución y evaluación de las intervenciones
en salud, con el propósito de contribuir a elevar el estado de salud de la población.
La vigilancia sanitaria
El Decreto 3039 de 2007, que establece el Plan Nacional de Salud 2007-2010 para
Colombia, en su Capítulo III define: “La vigilancia sanitaria vigila los riesgos relacionados
con los alimentos, los medicamentos, las tecnologías en salud, los productos de uso
doméstico, los establecimientos públicos y las cadenas productivas. Para ello emplea la
vigilancia activa, haciendo uso entre otros de la metodología de buenas prácticas y de la
investigación. Este proceso es liderado por el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos, INVIMA”.2
Por su parte, el documento del INVIMA “Modelo de Inspección, Vigilancia y Control
Sanitario, 2012”, define: “la vigilancia sanitaria constituye el proceso de recopilación,
análisis e interpretación permanentes y sistemáticos de datos sobre salud esenciales
para planificar, implementar y evaluar intervenciones de salud pública a nivel de
2 Colombia. Ministerio de la Protección Social. Decreto 3039 de 2007 Por medio del cual se adopta el Plan Nacional de Salud de Colombia, 2007 – 2010. Diario Oficial 46.716 (agosto 10 2007)
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cadenas productivas, suponiendo la difusión oportuna de los datos a fin de permitir la
adopción de medidas efectivas para prevenir y controlar los riesgos asociados al
consumo (alimentos, medicamentos, dispositivos médicos, cosméticos, productos de
aseo de uso doméstico), con alcance sobre las condiciones de comercialización y uso, en
adecuación a las normas técnicas, requisitos y estándares internacionales para fines de
comercio”.3
Como se desprende de lo anterior, la vigilancia sanitaria no es otra cosa que la misma
vigilancia en salud pública, llevada al campo de las cadenas productivas de los
alimentos, las bebidas y los productos farmacéuticos, y liderada por el Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, pero con la participación
de otros actores institucionales de los sectores público y privado, tanto nacionales
como internacionales, y de la comunidad. Figuras 2, 3, 4, 5 y 6.
3 Colombia. Ministerio de Salud y Protección Social - INVIMA. Documento: “Modelo de Inspección, Vigilancia y Control”. Pág.13, 65, 76, 87, 106, 107, 108. Bogotá, Colombia. 2012.
Figura 2. Modelo de inspección, vigilancia y control de alimentos y bebidas
Fuente: Documento INVIMA: “Modelo de Inspección, Vigilancia y Control Sanitario”. 2012
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Figure 3. Competencias para la IVC VS de alimentos Fuente: Documento INVIMA: “Modelo de Inspección, Vigilancia y Control Sanitario”. 2012
Figura 4. Modelo de IVC para la área técnica misional de Medicamentos y Productos Biológicos
Fuente: Documento INVIMA: “Modelo de Inspección, Vigilancia y Control Sanitario”. 2012
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Figure 5. Relación interinstitucional (Contexto Nacional) dentro del Modelo de IVC-Área técnica de Medicamentos y Productos Biológicos
Fuente: Documento INVIMA: “Modelo de Inspección, Vigilancia y Control Sanitario”. 2012
En el primer círculo debe ser Agencias Internacionales de Referencia, ver la última palabra.
Figure 6. Relación interinstitucional (Contexto Internacional) dentro del Modelo de IVC-Área técnica de Medicamentos y Productos Biológicos
Fuente: Documento INVIMA: “Modelo de Inspección, Vigilancia y Control Sanitario”. 2012
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La vigilancia epidemiológica
El Decreto 1562 de 1984 (derogado por el Artículo 82 del Decreto 3039 de 2007), en su
artículo 2, en su momento definía: “La vigilancia epidemiológica es un proceso regular y
continuo de observación e investigación de las principales características y componentes
de la morbilidad, mortalidad y otros eventos en salud en una comunidad, basado en la
recolección, procesamiento, análisis, evaluación y divulgación de la información
epidemiológica”.4
Aunque el Decreto 1562 de 1984 ha sido derogado, la definición de vigilancia
epidemiológica que contemplaba aún se considera pertinente y por consiguiente,
permanece vigente.
La vigilancia epidemiológica, entendida también como “información para la acción”,
constituye un instrumento de gran importancia para identificar, medir y analizar la
ocurrencia y la distribución de los eventos de salud en la población y los factores que las
condicionan, y sobre esa base, tomar decisiones orientadas a promocionar y proteger la
salud, prevenir la enfermedad o ,en su defecto,controlar los problemas de salud que ya se
hayan presentado.
Debido a que la salud y la enfermedad forman parte de un mismo proceso, la vigilancia
restringida a la enfermedad y a otros eventos de salud negativos (discapacidad y muerte)
resulta insuficiente, por lo que se hace necesario incluir dentro del Subsistema de
Vigilancia Epidemiológica del SIVIGILA, los aspectos relacionados con los factores
determinantes ambientales y sociales del proceso salud- enfermedad en toda su
integridad, es decir, tanto en su componente de enfermedad como en el de salud.
Por otro lado, para que las intervenciones en salud sean efectivas es indispensable contar
con un sistema de información mediante el cual los diferentes actores sociales que
participan en el proceso de vigilancia en salud pública y por ende en el de vigilancia
epidemiológica, puedan identificar con claridad los elementos o aspectos sujetos de
vigilancia y conocer los indicadores que advierten sobre la necesidad de intervenir.
En Colombia, las actividades de vigilancia epidemiológica constituyen una responsabilidad
esencial de los funcionarios de todos los niveles del Sistema General de Seguridad Social
en Salud, así como de los funcionarios de otras instituciones de los sectores público y
privado y de la comunidad. Sin embargo, el papel que desempeñan los funcionarios del
primer nivel de atención de salud (promotores de salud, promotores de saneamiento y
4 Colombia. Ministerio de Salud Pública. Decreto 1562 de 1984 Por medio del cual se reglamentan parcialmente los Títulos VII y XI de la Ley 9 de 1979, en cuanto a vigilancia y control epidemiológico y medidas de seguridad. Diario oficial 36780 (agosto 24 1984)
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auxiliares de enfermería), dentro de este proceso es de gran importancia, debido a que -
por el amplio conocimiento que ellos tienen de sus comunidades su activa y
comprometida participación se convierte en un factor fundamental de éxito, ya que sus
opiniones basadas en la evidencia pueden orientar al resto del equipo hacia la definición e
implementación de actividades de alto impacto.
De conformidad con la legislación sanitaria colombiana, la competencia de la vigilancia
epidemiológica de los alimentos, las bebidas y los productos farmacéuticos con foco en
los efectos sobre la salud, es del Instituto Nacional de Salud, INS y la competencia de la
vigilancia sanitaria con foco en los riesgos asociados a los productos de uso y/o
consumo humano es del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos,
INVIMA. Sin embargo, en el área de superposición entre la vigilancia epidemiológica, a
cargo del INS y la vigilancia sanitaria, a cargo del INVIMA, se ubican algunos otros
programas como el de la fármaco-vigilancia o el de la tecno-vigilancia, ambos
inherentes a las funciones del INVIMA, pero que utilizan información y metodologías de
orden epidemiológico. Entre estos programas también existe el de enfermedades
transmitidas por los alimentos, ETA, en donde las acciones de vigilancia sanitaria (con
enfoque preventivo sobre la cadena productiva) deben complementarse con la
oportuna gestión desde la perspectiva epidemiológica e imponen una juiciosa y
decidida articulación de las respectivas intervenciones.
Igualmente, la normatividad vigente determina que el INVIMA y las entidades territoriales
deberán establecer un mecanismo que permita el enlace (léase: articulación) permanente
entre estas instituciones, con el fin de facilitar y coordinar la comunicación entre ellas y,
en particular, la transmisión y recepción de información sobre las acciones de inspección,
vigilancia y control, así como las solicitudes de asistencia técnica. Si una autoridad
sanitaria competente tuviera conocimiento de una situación anormal que pudiera tener
implicaciones para otra u otras autoridades sanitarias, deberá transmitirles esa
información sin necesidad de petición previa y sin dilación. La autoridad sanitaria que
reciba esa información investigará el asunto e informará de los resultados de esa
investigación y, en su caso, de las medidas tomadas a la autoridad sanitaria solicitante.
Finalmente, en los últimos años se ha producido una evolución del concepto de vigilancia
epidemiológica hacia el concepto de vigilancia en salud pública y el enfoque de la
vigilancia se ha ampliado para abarcar la administración de los servicios incluyendo los
procesos y el impacto. Esto implica la necesidad de fortalecer y fomentar las capacidades y
los recursos para cumplir esta función. En este sentido, se propone la vigilancia en salud
pública como una estrategia de promoción de la calidad de vida, incentivando el
monitoreo crítico de los factores determinantes ambientales y sociales del proceso salud -
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enfermedad en territorios y ámbitos específicos, con el objeto de evidenciar inequidad en
las condiciones de vida de la población y orientar posibilidades de cambio.
Así mismo, se configura la vigilancia en salud pública como un espacio para el análisis y el
debate buscando tener un efecto sobre la administración pública, la comunidad en
general y los grupos de expertos e investigadores que trabajan en pro de la calidad de
vida.
En conclusión, en cuanto a las funciones de inspección, vigilancia y control sanitario de
alimentos, bebidas y productos farmacéuticos se refiere, más que articular la vigilancia
epidemiológica y la vigilancia sanitaria (que no es otra cosa que la vigilancia en salud
pública aplicada al campo de las cadenas productivas de alimentos, bebidas y productos
farmacéuticos), lo que realmente se requiere es articular las acciones de los diferentes
actores que participan en ellas en los niveles local, seccional, nacional e internacional, con
el fin de alcanzar sus objetivos con la mayor eficiencia posible, pues, como se describió
anteriormente, cada vez es más difusa la frontera semántica y misional existente entre
ambas conceptualizaciones.
Referencias
1. Colombia. Documento: Constitución Política de 1991. Artículo 49.
2. Colombia. El Presidente de la República. Decreto 3518 de 2006 por el cual se crea y reglamenta el Sistema de Vigilancia en Salud Pública y se dictan otras disposiciones. Diario oficial 46417 (octubre 10 2006).
3. Colombia. Ministerio de la Protección Social. Decreto 3039 de 2007 Por medio
del cual se adopta el Plan Nacional de Salud de Colombia, 2007 – 2010. Diario Oficial 46.716 (agosto 10 2007).
4. Colombia. Ministerio de Salud y Protección Social - INVIMA. Documento: “Modelo de Inspección, Vigilancia y Control”. Pág.13, 65, 76, 87, 106, 107, 108. Bogotá, Colombia. 2012.
5. Colombia. Ministerio de Salud y Protección Social - INVIMA. Resolución 1229 de
2013 por medio de la cual se establece el modelo de inspección, vigilancia y control sanitario para los productos de uso y consumo humano. Diario Oficial 48.771 (abril 24 2013).
6. Colombia. Ministerio de Salud Pública. Decreto 1562 de 1984 por medio del cual se reglamentan parcialmente los Títulos VII y XI de la Ley 9 de 1979, en cuanto a vigilancia y control epidemiológico y medidas de seguridad. Diario oficial 36780 (agosto 24 1984) .