TEMI E PROBLEMI 17

Venti anni di storiografia amrninistrativa in Spagna I

di Fernando Martine:

l. Premessa. Discipline accadeiniche e storia del! 'amministrarioneDiciannove anni fa, in occasione di un convegno tenutosi in Italia, su un argomento simi-

le a queJlo di cui si parla in questo scritto, un ordinario di storia moderna e conternpora-nea, Pablo Fernández Albaladejo, proponeva un resoconto aggiornato della storiografiaspagnola sull'amministrazione nell'eta moderna". Se si ricorda qui illavoro del collega, leragioni sono duplici e attengono anche al contenuto della presente relazione.

In primo luogo, riferirmi aquel con tributo mi consentirebbe di liberarmi dalla preoccu-pazione di render conto in questa sede della produzione storiografica spagnola sulla storiadell'amministrazione moderna e in particolare di quella contemporanea, che precede i11985,anno di pubblicazione della citata rassegna. Di conseguenza, potrei dedicarmi ad analizza-re i contributi apparsi nell'ultimo ventennio. Ma la scelta di esarninare questo piü ristrettoperiodo non attiene sol tanto all'interesse di evitare la duplicazione di questa mia relazionecon quella, ma anche alla consapevolezza che, nell'ultimo ventennio, qualsiasi disciplinaaccademica si sia occupata in Spagna di storia dell'amministrazione ha dovuto fare i con ticon un contesto politico nuovo, che ha influenzato le impostazioni stesse con cui le diver-se discipline si sono occupate di storia dell'arnministrazione, oppure, di storia arnministra-tiva. II riferimento e, ovviarnente, al 1978 e al recupero in Spagna di un contesto costitu-zionale. Si puo pertanto affermare che, dagli anni Ottanta del secolo scorso, si e imposta unaconcezione.della storia dell'amministrazione assai diversa rispetto aquella propria del perio-do precedente. Infatti, l'avvento del sistema costituzionale, dopo ayer rivoluzionato i pre-supposti istituzionali e accadernici degli studiosi che si occupavano di questa particolare sto-ria, ha avuto una rilevanza preminente sul piano propriamente storiografico.

In secondo luogo, fare riferimento allavoro di Fernández Albaladejo mi pare significa-tivo perché questo collega non e un giurista, come non sono giuristi la maggioranza deglistorici che hanno riflettuto criticamente sul proprio agire con riguardo allo studio e all'ana-lisi dell'amministrazione e della sua storia l. Ci6 indica una carenza che si puo esprimerecosi: paradossalmente le discipline accademiche che si sono occupate di questa storia (valu-tando i rispettivi ambiti disciplinari e la produzione storiografica in storia amministrativa odell'amministrazione contemporanea) son o quelle in cui piü rare sono state le riflessionimetodologiche sul proprio oggetto di studio. Oggi possiamo accorgerci che, all' interno delleFacolta di giurisprudenza, gli storici del diritto e gli studiosi di diritto amministrativo (per-ché queste sono le categorie professionali a cui ho appena fatto cenno) sembrano recepire i

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presupposti metodologici e storiografici dei propri maestri, senza cogliere pero la necessitadi verificare le proprie conoscenze e il proprio método di studio, cioe la necessita di fare sto-ria disfacendo e ricostruendo le interpretazioni storiografiche. Piü che fare storia nel sensoappena detto, essi concepiscono la finalita dello studio storico come un processo di riempi-mento delle lacune nella conoscenza storica, secondo una logica di accurnulazione. Questotipo di studio si articola. all'interno delle Facolta di giurisprudenza, secondo una distribu-zione dei cornpiti in cui il criterio cronologico opera come prevalente criterio di assegna-zione dellc funzioni: agli storici del diritto e delle istituzioni e attribuito il compito dello stu-dio della storia amrninistrativa, rectius dell'amministrazione spagnola, rnedioevale emoderna" mentre agli studiosi del diritto amministrativo, e attribuita la responsabilita dellostuclio della storia amministrativa spagnola dei secoli XIX e XX.

Ma, quali sono i presupposti storiografici di tale continuita metodologica nella manieradi Iare storia dell'arnrninistrazione? lento di rispondere subito alla domanda, utilizzandouna cornparazione - anche se, spero cosl, di non eccedcre troppo nella finzione -: cosa sareb-be della storia dell'amministrazione, e genericamente, del potere pubblico, per esempio, inItalia, se non ci fosse stato il dibartito, ancora oggi non chiuso, su "lo Stato moderno"? Vogliodire che, certamen te, la mancanza di una riflessione critica sulla nozione di "Stato" ha costi-tuito e costituisce per gli storici del diritto e per gli ammin.istrativisti spagnoli l'ostacolo prin-cipale al fine di teorizzare lo sviluppo di unaltra storia arnministrativa '.

La presunzione relativa alla presenza di uno Stato e un' Amministrazione pubblica, quali,rispettivamente, soggetto e apparato di potere, sin dall'un.ione delle Corone della Monarchiaspagnola alla fine del Quattrocento, appare presupposto irrinunciabile per la dottrina dellastoria del diritto spagnolo, al punto che una posizione agnostica sull' esistenza di tali sog-getti viene assunta dalla maggioranza della comunita scientifica come posizione aprioristi-ea; in altre parole per la storiografia giuridica spagnola tale presunzione opera non solo comeun presupposto di approccio a questo campo di studio ma come fondamento della stessadisciplina storica. Cioé, per la dourina della storia del diritto, il presupposto di viene dogma.

L'identificazione tra lo Stato e la sua Amministrazione e la Monarchia moderna e il suoapparato di potere, dal Quattrocento fino a oggi, spiega la divisione di competenze fra stu-diosi in funzione del periodo storico oggetto di studio. Infatti, in Spagna, spetta allo stori-co del diritto (come confermato dai regolamenti ufficiali oye vengono stabiliti gli ambitid'insegnarnento)" occuparsi della storia dell'amministrazione del plurisecolare Stato, dalMedioevo fino al Settecento. A partire dagli anni Cinquanta, gli storici del diritto hannorivendicato, come compito proprio, anche lo studio dell'amministrazione moderna e, incasi sporadici, anche di quella contemporanea. Ebbene, I'inclusione nell'ambito di studiodel periodo storico dell'Ottocento, non ha irnplicato - eccezione fatta per tal une, ben deli-mitate correnti di studio - una sostanziale revisione dei presupposti storiografici e meto-dologici: I'incorporazione nell'ambito degli studi dell'esperienza giuridica costituzionalenon ha significato altro che I'estensione cronologica del campo d'analisi, non mutando inalcun modo la prospettiva nell'approccio al soggetto statale 7;

Per quanto riguarda gli arnministrativisti spagnoli, ai quali, come ho accennato, e stataattribuita invece la competenza dello studio della storia dell'amministrazione pubblica con-temporanea, e necessario sottolineare che la loro ricerca storica si e concentrata prevalente-mente nel rintracciare I'origine storica della propria disciplina; e inoltre che essi hanno spe-cialmente prestato attenzione ai profitti extra-accademici che da tale ricerca potevano derivare

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loro. Non e mia intenzione relativizzare il valore dei contributi di carattere storico di questistudiosi, solo cerco di porre in evidenza le ragioni recondite per cui non e opportuno atten-dersi da essi una riflessione sui presupposti metodologici della loro stessa ricerca storiogra-fica, che continua a essere caratterizzata dalla presunzione della continuita del soggetto sta-tale, e conseguentemente, dalla naturalita e retro-proiezione storica di categorie giuridichequali, per esempio, quelle relative ai concetti di "amministrativo", di "contenzioso giudizia-le" o di "demanio'".

Non sarebbe, tuttavia, corretto negare che il nuovo contesto costituzionale abbia pro-dotto, nell'attivita di studio di arnministrativisti e di storici del diritto spagnolo, qualcheeffetto. Certamen te, dopo il 1978, hanno acquistato visibilita nuove tematiche e problerniche attengono a un rinnovato interesse, del restó non soltanto spagnolo, per la storia poli-tica e istituzionale. Effetti, questi, che han no a che vedere con la considerazione della fontecostituzionale e con l'attenzione per le istituzioni politico-arnministrative proprie delloStato costituzionale, in aggiunta al complesso di fonti e istituzioni gia tradizionalmente uti-lizzati. Ma, comunque, non conviene sopravvalutare gli esiti di una tale operazione: infat-ti, pur nel quadro dell'aggiornamento resosi necessario dalla presenza del dato costituzio-nale, e rimasto e rimane immutato l'approccio dinanzi al soggetto statale, che e statoassunto, come gia si e detto, alla stregua di un dogma, e posto come tale a fondamento dellastessa disciplina storica. E opportuno notare come lo Stato costituzionale si presenti in que-ste nuove ricerche come l'ultimo stadio evolutivo d'una organizzazione del potere che con-serva necessariamente le tracce e i caratteri essenziali del soggetto statale che I'ha prece-duto. Le interpretazioni che ne conseguono s'indirizzano verso la ricerca della "nazionespagnola" come concetto storico-naturale. Una ricerca sull"'essere", il "segreto'' o i "sim-boli" della Spagna, alla quale non sono mancati gli stimoli di carattere ufficiale.

2. Storia amministrativa e paradigma costituzionale: significata e limitiDa quanto detto finora si puo concludere che la storia della arnministrazione pubblica e

stata costretta in Spagna a fare i conti con il nuovo contesto politico-costituzionale. Non acaso, all'interno delle Facolta di giurisprudenza, si affermano oggi le posizioni di altri stu-diosi, ai quali l' esistenza della nuova realta costituzionale serve per sviluppare una storio-grafia che puo dirsi diversa da quella appena riferita. Essi rappresentano ancora una picco-la parte nel panorama degli storici del diritto e degli amministrativisti o costituzionalisti chehanno fatto della ricerca storica argomento fondamentale della loro attivita. Sviluppano undiscorso storico peculiare, sebbene, abbiano tra di loro interessi differenziati e partano dadiversi ambiti di studio. Non fanno "storia dell'amministrazione", ma "storia amministrati-va", senza presupporre la preesistenza del soggetto Amministrazione prima dello sviluppo?ello Stato costituzionale: anche se, a mio modo di vedere, cercano di forzare la proprialllterpretazione per dimostrare come per tutti i secoli XIX e XX si realizzino progressiva-mente i principi e i dogmi costituzionali quali, per esempio, la separazione dei poteri, la sog-gezione dei poteri pubblici alla legge ecc. Insornma, se per una storia tradizionale dell' am-ministrazione - piu che delle istituzioni amministrative - si considera punto di partenza la,presenza d'una - tra di noi apoditticamente considerata - categoría dello Stato moderno, per'la storia amministrativa che prende le mosse con l'interiorizzazione del contesto costitu-Z~onale operano ora come punto di arrivo le categorie proprie della dottrina costituzionale,sia quella relativa ai poteri costituzionali (a); sia quella relativa alle liberta (b).

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a) Dunque, ci sano autorevoli amrninistrativisti, come Eduardo García de Enterría, chesi sano affermati muovendosi in un diverso panorama interpretativo, il cui tratto piii signi-ficativo e il riconoscimento ormai quasi incontestabile della matrice francese nella storiadella arnministrazione contemporanea e la consapevolczza dell'indissolubilita dellegamedella dottrina costituzionale con l' organizzazione dei poteri ".

Questa posizione dottrinale e largamente condivisa da molti costituzionalisti, che rin-vengono, tuttavia, nella derivazione francese dell'inizio del costituzionalismo spagnolo unelemento di rottura e di discontinuita nella storia istituzionale spagnola, da cui derivanonell'analisi storico-giuridica non poche conseguenze. L'amministrazione contemporaneasarebbe, allora, il risultato del trapianto nella societa spagnola ottocentesca di princípi natinelle esperienze costituzionali di altre realta. Cosicché, la storia del!e istituzioni amrnini-strati ve spagnole di venta storia del!' affermazione dei poteri costituzionali modellati secon-do i principi liberali importati da un'élite cresciuta nell'esilio inglese o francese. Ne con-segue che la storia politico-amministrativa degli anni Trenta e Quaranta dell'Ottocento -che sono considerati come fondamentali per la disciplina amministrativa in Spagna - puóessere considerata come la storia dei "primi passi dello Stato costituzionale" 10, oppure,anche se in senso assai diverso, come un periodo "pre-costituente" 11. .

b) L' alternativa a una storia dell' amrninistrazione pubblica contemporanea di taglio costi-tuzionale, che e ancora seguita in Spagna da parte degli arnministrativisti e ora anche daglistorici del diritto, consiste attualmente nella proposta di Bartolorné Clavero di ripensare inchiave costituzionale il lavoro storico-amministrativo e di conseguenza sostituire in essoal paradigma interpretativo amministrativo quello costituzionale 12. Quello che si vuol direeche bisogna andare oltre la storia delle istituzioni amministrative contemporanee, spo-stando il punto di vista riguardo allo Stato, inteso come Amministrazione e organizzazio-ne dei poteri, per cominciare a parlare di storia ponendo l' attenzione alla storia della societapolitica, ai suoi soggetti e alle tecniche di garanzia di liberta. In conclusione, possiamo uti-lizzare I'espressione "Organizzazione del potere e liberta", che non solo e il titolo di unnoto saggio di Nicola Matteucci, ma anche un modo per esprimere un'alternativa storio-grafica: la storia tradizionale dell'amrninistrazione, da un lato del sintagma, e quella arnmi-nistrativa che sostiene Clavero, dall' altro.

Ebbene, anche se la proposta alternativa puo apparire piü soddisfacente (perché puo sem-brare piü interessante basare l'analisi sulla categoria dei "diritti" nell' attuale contesto costi-tuzionale), questa storia amrninistrativa basata sul paradigma costituzionale trova il suolimite proprio nella necessaria compressione dell'oggetto di studio, compressione che siimpone alla storia amrninistrativa per essere storia costituzionale. Quello che desidero direeche questa proposta storiografica presenta interesse per i contemporanei e soprattutto peri costituzionalisti: si tratta di un'impostazione che ha pero il suo limite nella stessa defini-zione di "storia costituzionale", che pone la sua attenzione alle tecniche di lirnitazione deipoteri in funzione delle garanzie di liberta.

Occorre avvertire che accogliere la proposta dello storico sivigliano non comporta solouna riduzione del!' oggetto di studio, ma implica anche condividere la sostituzione del sog-getto statale con i1soggetto individuale, quale titolare di diritti, e fame il fondamento dellastoriografia 13. La sostituzione puo apparirci piü utile, come ho gia detto, con riguardo aiternpi attuali, nonché piu vantaggiosa perché facilita una storia costituzionale che, divul-gandosi, potenzia l'attuale "cultura dei diritti" e genera uno spirito pubblico costituziona-

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le. Ma questa sostituzione puo farsi perché vi e coincidenza tra i metodi e gli interessi dellastoria costituzionale e quelli di una "storia del pensiero giuridico costituzionale", Infattiavendo la cultura costituzionale in sé il suo presupposto e il suo fine puo permettersi di nonoccuparsi della dimensione istituzionale. In definitiva per scongiurare il pericolo di dive-nire complice degli artefici delló "S tato immaginario" di cui parla Pietro Costa, essa rinun-:cia alla storia, grigia, istituzionale, insignificante ma necessaria, della costruzione delloStato liberale.

AHora, e anche se i fini possono essere differenti, lo storico del diritto condivide con ilcostituzionalista-storico un presupposto metodologico che porta alla seguente conseguen-za: fare per i periodi non costituzionali, o meglio, unkonstitutionelte, ma probabilmenteverfassungeschichtliche, quello che Fernando VII richiedeva ai prirni tempi costituziona-li, cíoe che tali periodi fossero cancellati come se non fossero mai esistiti. In conclusione,l'avvento del sistema costituzionale produce l'effetto dell'inclusione della Costituzione edel codice nel novero delle fonti. L' interesse dello storico del diritto per tale periodo con-tinua a essere interesse per le fonti e, in un tempo caratterizzato da una rapida gestazionedello spirito pubblico costituzionale, anche lo storico del diritto si affanna a produrre, ricrea-re e recuperare una sorta di costituzionalismo constitucional, e si arruola, allora, nelle schie-re degli studiosi della tanto necessaria storia delle dottrine costituzionali.

3. La storia deli'amministrazione nella prospettiva delta "scienza politica e dell'am-ministrazione"

Arrivati a questo punto, potremmo domandarci come si puo fare storia delle istituzionipolitico-arnministrative senza incorrere nella creazione del fantasma storiografico delloStato-Nazione moderno, ma anche senza perdersi nell'etereo dibattito sui modelli costitu-zionali, cioé sui discorsi, sulle comrnistioni, e sulle letture a cui ci conduce una storia qualela storia (del pensiero giuridico) costituzionale.

Una possibilita e data dall'uscire dalle Facolta di diritto per prendere in considerazioneuna storia arnministrativa che non si basi tanto sulle istituzioni ma sui mernbri delle stes-se quali oggetto di studio: una sorta di storia sociale, che rimpiazzi una screditata storiadelle istituzioni. Si tratta di quella storia, che elaborata in Spagna lontano dalle Facoltá didiritto, si propone, grazie all'allargamento del novero delle fonti e al ricorso a strumenti dianalisi diversi da quelli usati dai giuristi, di tarare e relativizzare il valore di categorie erealta normative.

Ebbene, questa alternativa, che potrebbe chiamarsi "storia dell' amrninistrazione" secon-do la prospettiva delle scienze politiche e dell'amministrazione, a mío avviso, non soloperde specificita giuridica ma anche, nel pretendere di contestare la realta giuridica attra-verso I'effettivita storica, corre il rischio di ipostatizzare le proprie categorie. In modo cheil dato normativo fornito dalla scienza giuridica sarebbe solo il punto di partenza per que-sta scienza sociale, che aiutandosi con "uso de categorías e instituciones globales, y endatos cuantitati vos para el estudio de mecanismos funcionales (no sólo estáticos principiosestructural~s) de las burocracias", sarebbe capace di mettere in rilievo le differenze franorme e fatti 14. Gli specialisti di questa scienza politica e dell'arnministrazione si diconopiü preoccupati, rispetto ai colleghi giuristi, con riguardo alla costante verifica empirica,basata sugli esami quantitativi e qualitativi, dei "fatti" 15. Alla ricerca storica rimarrebbe ilruolo ausiliare di rinvenire le "radici" degli eventi contemporanei 16.

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Come pub facilment~ avvertirsi questa proposta Il1etodologic~,. che si basa suUa lo.gic~positivista, in forza della quale per tali studiosi la correttezza dell l!l~erpretazlOne stonca edirettarnente proporzionale al numero e alla qualitá delle fonti ~~lhzza~e, .non va oltre lasostituzioné di alcune categorie del-presente. pro poste dalla scienza giuridica. con altrecategorie del presente, proposte dalle cosiddette "scienze sociali positive". Ma se questo eilmetodo scelto, va aliara osservato che tra le "scienze sociali positive" non compare l'an-tropologia, che risulterebbe necessaria per iniziare un dialogo COn gli storici del diritto 17,

che vengono tacciati di essere piú preoccupati dalla fissazione cronologica degli eventi e .dal timore di evitare anacronismi, piuttosto che di operare unanalisi sui contenuti 18.

4. Storia dell'amministratione e storia amministrativa: contenutiIn definitiva, vi son o tali e tanti possibili approcci di studio che forse dobbiamo conve-

nire sulla difficolta di definire "1' arnbito della disciplina" storia arnministrativa (inteso comecaratteristiche, oggetti e rnetodi che contraddistinguono un sapere). Se siamo d'accordo econsideriarno questo "arnbito" come il punto d'incontro dove confluiscono i presupposti,i metodi di lavoro, le fonti e in conclusione tutti gli argomenti che risultano d'interesse pertutte le discipline coinvolte, allora, anche se pub sembrare banale ricordarlo, risulta assaicornplesso fare il punto dei problemi e dei contributi che vanno sotto l' etichetta di storiaamministrativa. Se partiarno da questa premessa, allora smette di avere senso la mía preoc-cupazione, manifestata all' inizio, di evitare la sovrapposizione con il lavoro svolto daFernández Albaladejo.

Infatti, se interpretiamo la storia amministrativa come illuogo d'incontro di contributidiversi e non come una disciplina scientifica, qualsiasi ricostruzione diventa il risultatod'un processo d'integrazione, scelta e sequenza di apporti appartenenti a storiografie diver-se, che, inevitabilmente, a volte si sovrapporranno, avranno a oggetto lo stesso argomen-to, pur rimanendo non fácilmente conciliabili fra loro le conclusioni. Se conveniamo suquanto detto. aliara, conviene esplicitare l'ideologia che si nasconde dietro ognuna tra lepossibili scelte. E COSI, possiamo distinguere fra una storia amministrativa da fare e unastoria arnministrativa giá fatta, dave la differenza e rinvenibile negli aggetti posti a fonda-mento e neU'ordine utilizzato per la ricostruzione del discorso sto rico.

Certamente possiamo riconoscere una scelta e una sequenza di contenuti che rispondeai presupposti di una storiografia che possiamo definire tradizionale. Pub dirsi tradiziona-le quella storiografia che propone la ricerca, utilizzanda una sequenza che inizia dall'e-mancipaziane ottocentesca, di una ipostatizzata funzione gavemativa; eche esarnina, inprimo luago, lo studio istituzionale degli organi dell' Amministrazione centrale, territoria-le e locale (proprio in questo ordine) alle quali e rimasta storicamente quasi esclusivamenteaffidata quella funzione. In secondo luogo, questa storiografia tradizionale si occupa delprocesso di acquisizione di professionalita da parte degli agenti deIl' Amministrazione; ela sua analisi si conclude con l'esame dei meccanismi di composizione dei conflitti even-tualmente insorti tra Amministrazione e amministrati.

La successione di argomenti che scandisce lo studio deJla storiografia tradizionale si ritro-va anche in quella storiografia che abbiamo definito "di paradigma costituzionale".Quest' ultima condivide con la prima la mancanza d' interesse per l' es ame dei problemi strut-turali relativi alla configurazione del nuovo soggetto "Amrninistrazione", benché ne collo-chi la nascita in maniera storicamente piü corretta, configurandola come realtá peculiar-

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mente ottocentesca, conseguenza della rottura che derivo dall'esperienza rivoluzionaria ecostituzionale, che a sua volta, diede inizio all' innovazione della funzione amministrativacon l'avvento dei soggetti statale e individuale. La "rivoluzione" costituzionale implica que-sta nuova soggettivita e segna una rottura, anche nelle migliori ricostruzioni, che non si giu-stifica se non attraverso l'utilizzo del proprio paradigma 19. Cosicché la storia amministrati-va diventa, in questo caso, storia del diritto amministrativo o del pensiero giuridicoamministrativo, che prescinde da un' analisi approfondita della dimensione istituzionale. Ede per questo che nel novero delle questioni che riscuotono interesse per tale storiografia vie una sopravvalutazione deU'importanza degli argomenti attinenti al processo di amplia-mento dei compiti dell'arnrninistrazione e aUa trasformazione in chiave amministrativa, apreferenza di quella giudiziale (cio con riguardo all'ambito continentale: a differenza dellapersistenza della chiave giudiziaIe nell'ambito anglosassonej "; o alla nascita e all'espan-sione di un diritto arnrninistrativo che acquista specialita durante il secolo XIX.

5. Una proposta per una storia amministrativa delta SpagnaE arrivato il momento di formulare una proposta alternativa per lo studio della storia

amministrativa spagnola. Cerchero di mettere in un ordine diverso una serie di contributi,relativamente recenti, che ritengo utili per questa storia arnministrativa, anche se appar-tengono disciplinarmente alla storia costituzionale, alla storia del diritto, alla storia del pen-siero político o giuridico-amministrativo, aUa storia sociale dell'amministrazione o allascienza arnministrativa ecc.

La storia amministrativa, che qui si propone, puo cominciare con lo stesso argomen-to con cui la storiografia arnministrativa tradizionale inizia il proprio discorso scientifi-co, .ovvero con l' esame della funzione amministrativa 21. Anche se a mio avviso il primocompito della storiografia amministrativa continua a essere queIlo di rispondere aIladomanda sul come viene meno la tradizione "giudiziale" e, nel rispondere, queUo di rnet-tere in evidenza come le prime esperienze costituzionali possano essere valutate comemomenti di rottura che in pochi anni mutarono le modalita e gli elementi chiave dellagestione del potere pubblico. Mi interessa svelare le pratiche anuninistrative effettive che,operando come meccanismi di potere post-rivoluzionario e individualizzandosi, fagocita-rono la tradizione "giudiziale". Dunque, e solo dallo studio di concetti come "governo","polizia" e "amrninistrazione" - secondo un approccio fondato sul pensiero giuridicoamrninistrativ022 - che puo cominciare una storia che voglia liberarsi dei legami che impo-ne l'utilizzo del paradigma interpretativo di Stato moderl1023• Attualmente la storiografiagiuridica spagnola e sufficientemente preparata per assumersi tale compito, essendo neces-sario solo il riordino dei materiali e dei risultati prodotti dallo studio delle istituzioni poli-tico-amministrative, in modo che questa storia, dinanzi alla frattura dell'Ottocento, nondebba sentirsi condizionata dalla presenza di altre posizioni (quelle dei costituzionalisti)che pOssono allontanarla da un'analisi che, comunque, andra impostata nell'ottica di unvenir meno della tradizione piu che nell'ottica dell'avvento di un cambiamento.

OCcorre avvertire che la premessa principale di:questa ipotesi di lavoro e data dal pre-supposto deUa permanenza in Spagna della chiave giurisdizionale come chiave basilarenella gestione del potere político fino agli inizi del XIX secolo. Certamente l'affermazio-n~ ~el presupposto giurisdizionale come semantica del potere político presta il fianco alleCfltIche, sia da parte di una storiografia amministrativa che segua le tracce della ipostatiz-

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zata funzione governativa e giudiziale ~-1.sia da parte di una storiografia costituzionale chepotrebbe negare l'operativita di meccanismi dimpronta giurisdizionale nel XIX secolo ..Quest'ultirna ricostruzione argornenta le sue conclusioni attraverso concetti, quali quellirelativi al dogma costituzionale della separazione dei poteri, al principio della rappresen-tativita del governo e, conseguenternente, alla valorizzazione dellafunzione arnministra-tiva quale forma per l' appl icazione della legge. Le critiche, contro l' ipotesi da me soste-nuta, possono, dunque pervenire sia dai sostenitori di tesi "di continuita" (che considerano"l'amministrativo" come categoria atemporale nell'attuazione del potere politico), sia daisostenitori di tesi "di rottura" (che estendono a tutta Europa, a eccezione dell'esperienzabritannica, le categorie costituzionali delmodello del costituzionalismo francese). Cio spie-ga come la storia della formazione della giurisdizione amrninistrativa possa, ancora oggi,costituire un argomento centrale per qualsiasi storiografia amrninistrativa.

Ebbene, per una storia dell'amministrazione pubblica e per una storia amministrativa diparadigma costituzionale, il processo di formazione di questa giurisdizione si presentarispettivarnente come conseguenza del riconoscimento ottocentesco, do po secoli di con-fusione, delle categorie naturali del contenzioso giudiziale e del pubblico (arnministrati-YO), o della dissoluzione della sociera corporativa nelladicotomia Stato-Individuo=iNellaproposta che formulo, questo problema e anche I'argomento principale su cui si fonda lostudio delle materie che presentan o interesse per la storia amministrativa, rna qui cerco diaffrontare tale questione in senso assai diverso. L'elenco delle competenze riconosciute,aliara, all' Arnministrazione, oggi divenute oggetto di studio, puo ordinarsi secondo un cri-terio diverso da quello tradizionalmente proposto dalla storia dell'amrninistrazione, poi-ché quest'ultirno si basa piü sulla comprensione e visibilita dei meccanismi di potere emeno sui soggetti e sulle strutture. E evidente, come, in definitiva, il processo di forma-zione della giurisdizione contenziosa-arnministrativa rappresenti il nodo centrale della sto-ria amministrativa contemporánea, soprattutto quando la sua en trata in scena non si con-sideri come il risultato di un processo di distribuzione delle funzioni statali tra gli organidi nuova creazione, o come articolazione di sedi e procedure per la composizione di inte-ressi, diritti e prerogative dei due soggetti, individuo e Stato, che si presume siano ante-riori. Proprio perché la materia amministrativa, come ci ricordano Sordi e Mannori, iniziaprima come disciplina processuale e poi come disciplina sostanziale 26.

Come abbiamo visto, l'esarne degli argomenti fondamentali della storia amministrativapuo farsi in senso inverso in una storia dell'amministrazione pubblica. Se proseguiamo inquesto percorso invertito di lettura, imbattersi nello Statuto della burocrazia non deve sern-brarci casuale. Infatti sembra che le origini del!a giurisdizione amministrativa possono esse-re spiegate attraverso il sistema di responsabilita degli impiegati pubblici, come hanno auto-revolmente sostenuto Carlos Garriga e Marta Lorente 27. Particolarmente importante ciappare la loro ricerca in quanto permette di mettere in luce, attraverso lo studio dell'intro-duzione della figura del!a "autorización para juzgar" riconosciuta agli impiegati pubblici,il passaggio verso un' Amrninistrazione che di venta soggetto, alla quale si accompagna ilvenir meno della soggettivitá del funzionario pubblico; gli atti non vengono piü imputatial funzionario ma divengono espressione dell'attivita del!' Amministrazione e a essa ven-gono riferiti. Lo studio del modo in cui si dissolvono "le partí" degli uffici dovrebbe pre-cedere lo studio del come nasce e si afferma il "tutto" del!' Amministrazione. AlIo stessomodo si puo forse corninciare a usare un linguaggio nuovo e - storiograficamente - piü

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corretto che, per fare riferimento al permanere all'interno del nuovo Stato liberale di orga-nizzazioni come i collegi professionali, le corporazioni municipali e le giurisdizioni spe-ciali, parli di un tessuto corporativo caratterizzante una societa politica che presenta anco-ra strutture della societa premoderna, piuttosto che fare riferimento a concetti come quelIidi "amrninistrazione indiretta", "Iocale", "militare" ecc.

L'attenzione riservata agli arnministratorilimpiegati piü che all' Arnministrazione costi-tuisce una prospettiva che puo aiutarci a individuare i momenti di discontinuita e a dareinterpretazioni plausibili di situazioni che oggi continuano a essere interpretate come disfun-zioni del regime liberale, determinate da fattori che sono esogeni allo Stato. Cosl, per esem-pio e frequenteda parte della storiografia il riferimento alla "lotta politica", al "fattore mili-tare" o "religioso", al "regionalismo", quali cause de! rallentamento del processo dimodernizzazione dello Stato. Pero questi fattori erano endogeni allo Stato: lo caratterizza-vano, e per di piü, nel senso di "stati" all'interno dello Stato, poiché ne mantenevano lamatrice corporativa. 11funzionario spagnolo del XIX secolo non puo considerarsi nella suaindividualitá, essendo parte di un gruppo omogeneo di livello. nazionale 28, sebbene servaallo Stato in quanto appartenente a una corporazione 29. La nazionalizzazione dei corpi inter-medi non comporta la loro estinzione, ma anzi determina il mantenimento di una logica diuffici e non di funzionari. E con cio non voglio dire che esiste uno Stato debole o permis-sivo che transige con questa realtá pluralistica, ma che lo Stato si compone di questo intrec-cio e che non v'é Stato al di fuori di esso.

La dottrina arnministrativista parla della proliferazione dei "corpi speciali "e della dipar-timentalizzazione dei corpi generali in ministeri come dei problemi endernicidell' Amrninistrazione pubblica spagnola. Questi tratti rendono evidente, secondo la dot-trina citata, l'incapacita dei governi dell'Ottocento di tradurre l'impulso politico attraver-so apparati arnministrativi centralizzati, omogenei, gerarchicamente ordinati e coordinatifra loro. La ricostruzione si basa sul presupposto indiscusso dell'esistenza (che viene posi-tivamente valutata da parte di questa stessa dottrina arnrninistrativista) di un' Amrni-nistrazione unica e omogenea, giá prima dell'inizio del processo di dipartimentalizzazio-ne dell' Arnministrazione generale dello Stato e prima della proliferazione dei corpi speciali.1 processi di dipartimentalizzazione e di nascita dei corpi speciali che frammentanol' Amrninistrazione dello Stato sono concepiti, quindi, come processi degenerativi. Nellaproposta che si fa in queste pagine, dal momento che si nega la premessa iniziale, detti pro-cessi appaiono invece come generativi, o in ogni caso, come i passaggi che segnano unostadio di transizione, dalle corporazioni di uffici pubblici verso formazioni di funzionari.

Azzardo che e proprio in questa realta che va ricercata l'origine della burocrazia spa-gnola del XX seco lo, e in particolare di quella franchista. L' interesse verso la funzione pub-blica manifestato sotto la dittatura da parte della scienza giuridica, e oggi da parte di quel-la amministrativa, non e casuale". Piuttosto puo considerarsi come il sintomo di ció che euno dei principali problerni del!' Arnministrazione spagnola durante l'eta contemporanea.11fatto che non si possa parlare di un paradigma costituzionale per spiegare un periodocome la dittatura del generale Franco, rende visibili problemi che attengono a un periodocronologicamente piü ampio di quello del regime autoritario. Cosi, l'analisi della buro-crazia franchista evidenzia problerni quali l' importanza delJa sua elite nella direzione, nonsolo del complesso amrninistrativo e delle grandi imprese, ma soprattutto di Parlamentinon democratici.

26 LE CARTE E LA STORIA

Solo un linguaggio storiograficarnente corretto, accornpagnato da una lettura diversadella storia dell'arnministrazione al fine di dare fondamento a una storia arnministrativa,puo portarci a affrontare, in maniera differente, problerni come quelli dell'articolazione ter-ritoriale dello Stato, della capillarizzazione del!' Arnministrazione, del controllo del terri-torio. COSI,la logica che propongo, che si fonda piu sul venire meno delle tradizioni chesulla presunzione di innovazione, ci conduce a una lettura non necessariamente tocquevil-liana del processo di centralizzazione arnministrativa ".

La storia arnministrativa deve fare i conti con la continuita di una poliarchia corporati-va e territorial e, che oggi appare piu visibile, anche se questa visibilita e da mettere in rela-zione piu con gli interessi politici o finanziari - che sostengono le istituzioni impegnate nelricostruire o inventare le proprie tradizioni - che non con la crisi dell'utilizzo interpretati-vo del paradigma statale: in questa direzione di grande aiuto e lo studio della proliferazio-ne di universita provinciali. Ne e un buon esernpio la fioritura di una letteratura dedicataalla storia delle Diputaciones provinciales 32. Una lettura tradizionale proporrebbe l'esarnedi queste istituzioni nella logica centralizzazione-decentrarnento, e all'intemo della stessalogica proporrebbe l'analisi di quelle questioni che operano all'intemo di una dirnensioneamministrativa eche nascondono elementi di carattere costituzionale. Categorie quali "auto-nomia locale", selfgovernnient, o il pouvoir municipal in versione spagnola, e fenornenicome quelli del "cantonalismo" o del caciquismo, possono essere, forse, rivisitati nellachiave di lettura che propongo.

Una lettura invertita e, percio, politicamente altemativa della storia della amministrazio-ne pubblica ci porta a confrontarci, dopo ayer esaminato le questioni relative all' Amrni-nistrazione locale o periferica, con altre categorie e istituzioni, stavolta attinenti alla cosid-detta Amministrazione centrale. Con riguardo a questo "1ivello" , pero, sono necessarie a1cuneconsiderazioni, che ci aiutano a comprendere la priorita riservata aUo studio della strutturadell' Amministrazione centrale da parte delle discipline che abbaiamo norninato.

In primo luogo, il fatto che il paradigma costituzionale continua a riscuotere il consensodella maggioranza del mondo accadernico condiziona l' importanza da riconoscere a cio chesi definisce Amrninistrazione centrale dello Stato o Monarchia. A tal proposito possonosegnalarsi i contributi della storiografia giuridica tradizionale relativa all'Ottocento ". Senzavariare i presupposti di partenza, l'argomento merita attenzione, anche, da parte degli ammi-nistrativisti J.I (o rappresentanti di un'autodenorninatasi scienza dell'amministrazione) 35.

La seconda considerazione, relativa alla priorita attribuita dagli studiosi al "livello cen-trale" dell' Amministrazione conternporanea, ha attinenza al fatto che con riguardo alla stes-sa ha influito, sia per un modello che per un altro, una storia amministrativa di paradigmacostituzionale, perfino in contesti storiografici non costituzionali 36. Attualmente il ritomocostituzionale, insieme a altri stirnoli quali il preteso processo costituzionale europeo, hannofatto di questo "livello" l'interesse principale di storici e costituzionalisti; essi hanno con-centrato la loro attenzione su alcune questioni che estrapolano da testi centrali e fonda-mentali come il decreto del 24 settembre del 1810 sull'acquisizione da parte della Nazionedella sovranita e della separazione dei poteri, che potremmo far rientrare nell'ambito dellastoria parlamentare 37. Questa storia, inoltre, non presta la necessaria attenzione ai proble-mi relativi all'articolazione dello Stato, che non sono visibili in una prospettiva centralistaeche appaiono evidenti quando il periodo preso in considerazione non e costituzionale,come abbiarno giá sottolineato in relazione allo studio della burocrazia franchista. Ebbene,

TEMI E PROBLEMI 27

nonostante la priorita attribuita allo studio di questo "livello", non credo che possa affer-marsi tranquillamente che l' Amministrazione centrale e stata studiata in maniera soddi-sfacente e che ora bisogna, solo, estendere il campo di analisi 38. Cosi, per esempio, cio cheritengo essere uno dei momenti di discontinuita piü significativi in questo "livello" istitu-zionale, ovvero, la "estinzione" dei Consigli (o, ed e la stessa cosa, del regime polisino-diali della Monarchia agli inizi degli anni del seco lo XIX, non e stata oggetto di studio daparte degli storici spagnoli 39.

Nuovamente, la soluzione non consiste qui nell' ampliare l' elenco delle fonti. Infatti, peresempio, a nulla serve ristampare diligentemente le raccolte degli Atti del Consiglio deiministri, quando l' amrninistrativista continua a considerare fonte principale per la storiaamministrativa i Diarios de sesiones de las Cortes": E piü che "ampliare la visuale fino aincludervi la realta periferica", sarebbe piü opportuno modificare la posizione da dove siguarda. Il disinteresse a cui ho fatto riferimento e esemplificativo poiché attiene al temadelle fonti del diritto arnministrativo. Per gli amministrativisti, per i costituzionalisti e avolte, anche, per gli storici, la frattura dell'Ottocento ha sancito, non solo che la forma scrit-ta e sostanza della legge, ma che anche la stampa e la pubblicazione ne sono condizioneessenziale 41. Sebbene vi sia qualcuno che, con la propria voce, si sforza di dare una vocenuova allo Stat042, e strano vedere come questi studiosi cerchino di conciliare i decretidiscordanti alludendo alla "confusione" da parte dei contemporanei nell 'utilizzo delle cate-gorie norrnative, senza rendersi conto della casualita della propria eziologia e delle lacunedei registri che utilizzano ". La storiografia dell'amministrazione che ho definito tradizio-nale, ma anche la storiografia amministrativa di paradigma costituzionale, partono dal pre-supposto dell'effettivita in Spagna dei principi inerenti alla esperienza giuridica costitu-zionale - quali la generalitá della legge, la sua specificita e centralita - per il solo fatto chesono enunciati. L' esame circostanziato dei procedimenti di forrnazione e pubblicazionedella legge, rendono evidente, al contrario, che i decreti sono discordanti perché nasconoe hanno come fine la soluzione di casi e situazioni diverse; inoltre, tale es ame evidenziache il nuovo diritto di matrice lega\e non rimpiazza ma si sovrappone all'eredita normati-va proveniente dai tempi medievali, caratterizzando un ordinamento giuridico piano eche,alla fine, il fatto che la pubblicazione puo risultare irrilevante, perché la conoscenza lega-le del testo continua a farsi con i meccanismi di circolazione del testo normativo attraver-so la rete tradizionale di autorita 44.

In conclusione, con gli stessi materiali e con gli stessi oggetti, ma variando le domandeda porci con riguardo ai prirni e la disposizione con la quaJe dobbiamo intraprendere lo stu-dio dei secondi, e possibile ipotizzare una storia amministrativa rnigliore di quella pubbli-ea contemporanea. Questa storia amministrativa deve avere a oggetto il periodo costitu-zionale che deve essere inteso, necessariamente, come periodo non testualmenteCostituzionale. La storia della "amministrazione pubblica" che muove dall'introduzionedel dato costituzionale o dalla presunzione di esistenza dello Stato, ha i suoi estimatori, .Iasua sede e funzione, come dovrebbe averlo la storia arnministrativa.

Una volta che abbiamo parlato di universita e opportuno fare un breve riferimento allescuole di arnministrazione pubblica. Le prospettive tradizionali di studio,che incontranoil favore della maggioranza del mondo accademico, godo no di appoggi di tipo istituzio-nale che non provengono, ovviamente, da privati. Il primo riferimento e all'Istituto nazi 0-

nale di amrninistrazione pubblica 4'," lo stesso di cui parlava il professore Fernández

- -28 LE CARTE E LA STOR1A

Albaladejo nel lavoro del J985, e rappresentante, a parere di Clavero, del citato paradig-ma amministrati vista nello studio della storia dell' amministrazione pubblica. Nessuna altracosa ci si puo aspettare da un organismo nazionale con finanziamento statale che ha comeobietti vo la formazione dei funzionari e 'che cura una collana dove sorto il titolo di Clásicose Historia de la Administración sinseriscono. tra gli altri, i contributi scientifici prornos-si nel periodo precostituzionale dagli istituti statali dei quali I'INAP e iI successore. Va cita-ta anche Escala Galega de Administración Pública, dipendente della Conselleria della pre-sidenza e amministrazione della Xunta de Galicia, che ha anch'essa finalita formative deiquadri amministrativi. La dimensione storica dell'amministrazione preoccupa a tal puntoche la Scuola non solo cura una collana di specifico contenuto storico rna anche nel restodelle sue collane, di contenuto, in linea teorica, giuridico, si dedica non poco spazio alladimensione storica. La Scuola promuove anche l'organizzazione di convegni che ricorda-no quei noti simposi della fine degli anni Settanta a Alcala de Henares sulla storia del-l'amministrazione pubbJica. E la somiglianza, malgrado il carattere gallego della Scuola,della lingua dei lavori, e deJla sede, proviene dalla permanenza in entrambi dei presuppo-sti gia accennati: quelli della nascita dello Stato nazionale e della continuita istituzionalecon l' eta moderna.

6. Conclusioni

Si potra obiettare che le mie argomentazioni non apportano soJuzioni definitive nel per-corso della conoscenza storica, che questo continuo ricorso alla revisione dei presuppostistoriografici, questo fare e disfare storia, non porta a nient'altro che a aggrovigliarci in unametastoria che ci impedisce di progredire nella conoscenza. Ma il contrario, ovvero 1'0-missione della riflessione sulla storia del!' Amministrazione pubbJica contemporanea inSpagna puo portare alla conseguenza di nascere, come la pecora Dolly, gia vecchia.

Per non ripetere I'esperimento dobbiamo interrogarci a cosa serve, nel tempo della glo-balizzazione, della crisi del paradigma legal e e statale, una storia della arnministrazionepubblica contemporanea. Arrivati a questo punto, la perseveranza del mondo accademicospagnolo nel sostenere una storia che celebra il mito dello Stato moderno e della Spagnaimperiale, assume un significato che va oltre a cio che auspica un contesto político favo-revoJe alla sua produzione. Questa storia e anche quella in cui si avverte la mancanza della"precisione e chiarezza" con la quale si e tratteggiato ]' ordine giuridico e politicodell'Ottocento, e, se v'e nostalgia, essa trova ragione con riguardo a quei fenomeni per iquali la scienza giuridica non offre spiegazione. La perdita del controllo, da parte delloStato, della direzione politica ed economica, la moltiplicazione delle autorita indipenden-ti e dei poteri politici, la crisi del bipolarismo Stato-individuo, la configurazione di unagovernabilita senza un govemo, e cio, gia a corninciare dalla rete delle strutture istituzio-nali, che fanno del rapporto con i privati, e non dell'organizzazione e disposizioni, la chia-ve del loro funzionamento "; sono tutti questi fenomeni di una esperienza giuridica globa-lizzata, dinanzi alla quale storiograficamente sipuo reagire in due direzioni di verse.

La prima e data da] rinforzare il baluardo statale. La seconda e data dallo srnitizzare laprecisione chirurgica con la quale ci e stata tratteggiata l'esperienza política e giuridicadell' Ottocento. Se si considera questa seconda opzione, la domanda e consequenziale: anchein questo caso, e utile una storia dell'amministrazione? Possiamo allora celebrare attraver-so il cambio del paradigma interpretativo storiografico, non la nascita, ma il riconoscimen-

-TEMI E PROBLEMI 29

to della persistenza di una societa corporativa, di zone grigie tra societá e Stato, del plurali-smo di ordini giuridici, della loro correlazione, fino al punto di vincolare l' esperienza giu-ridica contemporanea a tempi premoderni, attraverso il recupero di modelli dell' organizza-zione política medievale, che fanno riferimento, per esempio all'Unione Europea, come auna "repubblica composita". Ebbene questo risultato che viene utilizzato per lo smantella-mento di un ordine, spero non venga utilizzato per la creazione e giustificazione di un altro.

Una storia arnministrativa, dunque, di meccanismi di potere, che ci serva a mettere inevidenza i limiti del Leviatano, i problemi strutturali del "piü sinistro degli assolutismi"47,e che non deve necessariamente allinearsi con i lupi della societá civile. Dobbiamo esserecoscienti che la negazione della polarita dello Stato puo implicare simultaneamente la nega-zione dell'individuo come fondamento e dell'unita di misura dell'ordine politico, attra-verso il riconoscimento della creazione (o della visibilita) dei poteri e soggetti (pseudo)pubblici (sindacati, collegi professionali, imprese concessionarie di servizi pubblici, lob-bies, associazioni di consumatori e utenti ecc.).

Questo seminario si svolge a Roma; vi prego di consentirmi di concludere con un' im-magine che non so se e pertinente, ma che credo possa dar senso allavoro di uno studiosodi diritto amministrativo. Se essi sono i soggetti vincitori di una nuova govemabilita, forsee raccomandabile che sulloro carro si accompagnino con uno storico, che avra il compitodi ricordare, sussurrandoglielo in un orecchio, che anche loro sono mortali.

NOTE

1) Questo lavoro e il risultato del progetto, HTCOES 1I ("Historia cultural e institucional del constitucionalismoespañol", BJU2000-1378) e HIJUR ("Historia institucional y cultural de la justicia hispana, s. XIII-XIX", BHA20oo-0195) al quale gruppo di ricerca, diretto rispettivamente dai professori Bartolomé Clavero e Marta Lorente, appar-tiene l' autore. In una prima versione e stato presentato al convegno internazionale "La storiografia delle istituzioniamministrative in Europa (secolo XIX e XX)", promosso dalla Scuola speciale per archivisti e bibliotecari e dalDipartimento di storia moderna e contemporanea dell'Universitá di Roma "La Sapienza", Roma, 3-4 aprile 2003.Cfr. nel n. 2/2003, pp. 33 ss., la relazione di Nico Randeraad nello stesso convegno; nel n. 112004, pp. 5 ss. e pp. 18ss. quelle di Giovanna Tosatti e di Bernd Wunder.

2) P. Fernández Albaladejo, Spagna, in L'amministrazione nella storia modema, in "Archivio ISAP", n.s., n. 3,Milano, 1985.

3) Esempio di storici spagnoli, non giuristi di professione, che si sano occupati dell'argomento e il caso di J.M. Portillo,La Administración en la reciente historiografia italiana (Tema y Variaciones), in "AHDE", 62 (1992), pp. 633-674.

4) Per una comprensione anche moderna di cio che suole chiamarsi "storia della arnministrazione pubblica", siveda la cronologia di A. Rumeu, S. Moxo, La metodología en la Historia de la Administración, in Actas del 1Symposium de Historia de la Administración, Madrid LNAP, 1970, pp. 63-71.

. .5) Sono utili due esempi relativamente recenti, provenienti da autorevolissimi studiosi di storia del diritto e dellelstltuzioni, e di diritto amministrativo, rispettivamente: José Antonio Escudero, Prólogo a Antoni Jordá, LasDiputaciones provinciales en sus inicios, Tarragona, 1836-1840, Madrid, 2002, pp. 13-16: "La veneranda imagende la Administración Pública, que se avista en el horizonte de la historia desde que la tribu dio paso a una sociedaddotada de fines públicos, se ha manifestado siempre en tres planos de lo central, territorial y local. Así, cuando emer-geel Estado - [quien sabe cuándo! -, se vislumbra arriba, en el otero de la sociedad política, la autoridad central der: gO~ierna ese Estado en su totalidad, es decir, el rey y los ministros ...". E passim, cfr. A. Gallego Anabitarte,

ormaclofi y enseñanza del derecho público en España (1769-2000) un ensayo crítico, Madrid, 2002.

di 6) 1 piani di studio riferiti all'insegnamento di storia del diritto, ci ricordano di illustrare all'alunno le "strutture1 base e l'evoluzione del diritto spagnolo".· .

7) José Sanchez Arcilla BernaJ, Historia de las blstitllciOl;es Politico Administrativas, Madrid, '1994, p. XXIV.

8) Specialrnente per un aspetto demaniale la storia amrninistrativa e utile per sostenere argomentazioni processuali. Intsto senso, bisogna citare la poJemica dottrinale, che e nata dal ruolo di consigJieri di parte in un processo, fra A. GallegoJ abltarte, La desamortización de los montes de Toledo, dictamen histórico y dogmático-jurídico, Madrid, 1993, Id.Unschcción, propiedad y desamonimcián (redención de censos y ventas) en los Montes de Toledo: c!ocumentación1820-

TEMI E PROBLEMI- - - -

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21) L'ordine, che gia era distinto nel 1985 da Femández Albadalejo, lo segnala Portillo nel 1992 raccogliendol'interpretazione italiana (l.M. Portillo, La Administración cit., passim).

22) Esempio che ci puo condurre ad apportare alla storiografia giuridica spagnola a una Begrifsgeschichte dellastoria amministrativa in Spagna e c. Garriga, Gobierno, en AA.VV., Diccionario poLítico y sociaL deL siglo- XIXespQ/loL, Madrid, 2002, pp. 319-335.

23) B. González Alonso, Las raíces ilustradas del ideario administrativo del moderantismo español, en AA.VV,De La ilustración al liberalismo, Symposium en honor al profesor Paolo Grossi, Madrid, 1995, pp. 159-196.

24) A. Gallego Anabitarte, Administración y jueces: gubernativo y contencioso. Reflexiones sobre el AntiguoRégimen y el Estado constitucional y los fundamentos del Derecho Administrativo, Madrid, 1971.

25) Ancora oggi per i rappresentanti del diritto (amministrativo) storico, il problema della formazione della giu-rísdizione contenziosa-arnministrativa prosegue fondandosi come ricerca scolastica delle funzioni di Stato, esempiorelativamente recente di cio e dato dall'opera di A. Betancor Rodriguez, El acto ejecutivo, Origen y formación deuna categoría central del Derecho Administrativo, Madrid, 1992. Le impostazioni a cui mi riferisco nel testo appe-santiscono la ricostruzione del problema della formazione della giurisdizione contenziosa, di cui e esempio l'operadi Juan Ramón Femández Torres, Laformación histórica de la jurisdicción contencioso administrativa (1845-1868),Madrid, 1998 che gia comincia il discorso con la zavorra della visione costituzionale, iniziando dal presupposto deldogma della separazione dei poteri per comprendere il problema, eche sembra escludere dalla sua analisi i periodidi non vigenza del testo costituzionale.

26) L. Mannori, B. Sordi, Storia del diritto amministrativo cit.

27) C. Garriga, M. Lorente, Responsabilidad de los empleados públicos y contenciosos de la Administración(1812- 1845), in AA.VV, Constitución en España, orígenes y destinos, Madrid, 1998, pp. 215-272.

28) Come puo sentirsi il funzionario prussiano secondo il nostro racconto: R. Kosselleck, Preussen zwischenReform und Revolution, che seguo nella versione italiana, Prussia tra Riforma e Rivoluzione, Bologna, 1981.

29) S. Martín Retortillo Baquer, La Defensa en Derecho del Estado, Aproximación a la Historia del Cuerpo deAbogados del Estado, Madrid, 1986, F. Villacorta Baños, Profesionales y Burócratas. Estado y poder corporativo enla España del siglo XX (1890-1923), Madrid, 1989.

30) Sono utili, ognuno con il suo contributo, gli esempi di allora, A. Nieto, La retribución de los funcionariospúblicos en España, Madrid, 1972, e di adesso R. Jiménez Asensio, Políticas de Selección en la Función Públicaespañola (1808-1978), Madrid, 1989.

31) B. Clavero, Tutela administrativa o diálogos con Tocqueville, in "Quaderni Fiorentini", 24 (1995), pp. 417-468.

32) Con alcuni precedenti (p.e. P. González Mariñas, Las Diputaciones provinciales en Galicia: del AntiguoRégimen al Constitucionalismo, La Coruña, Diputación Provincial, 1978) questa letteratura e iniziata con l'opera diM. Santana Molina, La Diputación provincial en la España decimonánica, Madrid, 1989, e continuata da a1tri comeP. Ortego Gil, Evolución legisLativa de la Diputación Provincial en España 1812-1845. La Diputación provincial deGuadalajara, Madrid, 1990; E. Orduña Rebollo, Evolución Histórica de la Diputación Provincial de Segovia: 1833-1990, Segovia, 1991; o dal titolo tanto significativo come E. Galván Rodriguez, El origen de la Autonomía Canaria,Historia de una Diputación provincial (18/3-1925), Madrid, 1995. Non manca chi ci metta in guardia relativizzan-do non giá il peso di queste istituzioni per una storia amministrativa spagnola contemporanea, ma l'attualitá con laquale son o analizzate: C. Muñoz de Bustillo, Los otros celadores del orden constitucional doceañista: Diputacionesprovinciales y Ayuntamientos constitucionales, en AA.VV., Constitución en España: Origines y destinos, Centro deEstudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1998, pp. 179-213.

33) E in questo senso diverso si possono citare le opere dedicate alla nascita del Consiglio dei Ministri e le pochesugli ultimi periodi del regime dei consigli: 1. A. Escudero, La Real Junta Consultiva de Gobierno (1825), Madrid,1973; J. M. Puyol Montero, El Consejo Real de Costilla en el Reinado de Fernando VIl, Madrid, 1992, C. LosaContreras, La Administración consultiva en los inicios del Estado liberal. El funcionamiento del Consejo ReaL deEspaña e Indias. Sección de Interior (1834-1836), in "Cuadernos de Historia del Derecho", 7 (2000), (uguale:Homenaje al Profesor Don Manuel Torres Lápez, Il) pp. 457-470.

34) T. de la Quadra-Salcedo, El Consejo de Estado en las Constituciones de Cádiz y Bayona, in "Documentaciónadmll1lstrativa", 244-245 (ene-ago 1996), pp. 13-87. .

35) J. M. Garcia Madaria, Estructura de la Administración Central (J 800-/93/), Madrid, 1982.

36) A. Menedez Rexach, La Jefatura del Estado en el Derecho Público Español, Madrid, 1979.

M 37) J .1., Marcuello Benedicto, La práctica parlamentaria en el reinado de Isabelll, Madrid, 1986, J. Vareta, LaS anarquía Imposible. La Constitución del Cádi; durante el Trienio, in "AHDE", 66 (1996), pp. 653-687; 1. Femandez

arasola, Poder y Libertad, los orígenes de la responsabilidad del ejecutivo en España (/808- 1823), Madrid, 200 l.

38) S. Parrado The History of Spanish Public Administration cit, p. 350.

, 39) E nonostante sia tematica che suscita recentemente l'interesse del collega francese Jean-Philippe Luis, L'utopie

MreactLOnnaire.Epuration et modernisaiion de l'état dans l'Espagne de lu fin de l'ancienne régitne (/823-1834),adrld,2002.

30 LE CARTE E LA STORlA

1950, Madrid. 1993, e A. Nieto. Bienes cOIIIII//ales de los Montes de Toledo. Madrid, 1991, e Id., Bienes comunales delos Montes de Toledo 11,Rejonna agraria vecinal y rejonna capitalista, Madrid, 1997; ma anche, per J'invenzione di unauadizione di dernanio idrico, VVAA, El derecho de Aguas 1'// España, 1,Madrid. 1986. Le virgoleuc del testo sono partedei titoli delle opcre premiatc con il premio Nacional de Historia de España daJ Ministero della Cultura nelle edizioni del'1996, 1998 e 2000: J. Marichal, El secreto de España, Madrid, 2000; E. Benito Ruano (coord.), Reflexiones sobre el serde España, Madrid, 199X; C. Iglesias, Simbolos de España, Madrid, 2000. L'impostazione ufficiale del recupero del sog-geuo statale contrasta significativamcnte con la proliferazionc storiografica sulle idcntitá nazionali, nelle quali si riscattaquella che rende evidente il carauere imrnaginario delle altre comunita, come per esempio, in 1. J uaristi. El bucle melancó-lico, historias de nacionalistas vascos, Madrid, 1997, chc puó avere l effeuo dj naturalizzare la comunitá spagnola. C' ereccmcmcnte una storiografia che rende vixibilc il carauerc imrnaginario anche della nazione spagnola: M. Portillo,Revolucián de Nacián. Origenes de la cultura constitucional 1'// España. 1780-1812, Madrid. 2000, 1. AJvarez Junco,Mater Dolorosa. La idea de España en el siglo XIX, Madrid, 200 1, F. Wulff, Las esencias patrias, Historiografia e HistoriaAntiguo en la construccián de la identidad española (siglos XVI-XX), Madrid, 2003.

9) E. García de Enterría. La lengua de los derechos: lajonnacion del Derecho público europeo tras la Revoluciónfrancesa, Madrid. 1994.

10) A. Nieto, Los primeros pasos del Estado constitucional. Historia admnistrativa de la Regencia de MariaCristina de Borbon, Barcelona, 1996, che si deve consultarc anchc per la sua recensione sul lavoro di M. Lorente,Historia de la /vdnunistracion, historia de la Constitucion: o propósito de dos recientes publicaciones, in "lnitium",2 (1997), pp. 579-604.

11) B. Clavero, Manual de Historia constitucional de España, Madrid, 1989.

12) La proposta di una leuura costituzionale della storia amrninistrativa in B. Clavero, Obra historiográfica dellstiuuo per la Scien;a dellAmministrazione Pubblica: lectura española, in '·AH.DE", 66 (1996), pp, 1093- 1117. Lacritica nei confronti di una lettura amministrativa deJla storia costituzionale neJla sua introduzione alla traduzionespagnola di N. Matteucci, Organizacián del poder y libertad, Madrid, 1998.

13) Dalla proposta interpretativa di Clavero sull'opzione fra una storia dell'amministrazione di paradigma ammini-strativo e una storia dell'amministrazione di paradigma costituzionale, compresa la storia costituzionaJe di paradigmaamminisrrativo, derivano particolari contributi, precisamente per i limiti che impone allo storico i requisiti del riduttivoparadigma costituzionale. E un esempio S. Parrado, in una rccente riflessione complessiva sulla storia dell'amministra-zione in Spagna che vede la luce in seele straniera, The History of Spanish Public Administration: Some Notes from anAdmiuistrative Science Point of view, in "Jahrbüch für Europaische Verwalrungs Geschichte" (d'ora innanzi JEV), J](1999), pp. 337-353. Per questo autore: "there are three distinct ways to consider the use ofthese sornewhat competingparadigms. First, in times of a ban on freedom, there is no constitution, only the administrative paradigme is posible.Second, in constitutional times, history making of administration without focusing on the liberties of citizens against theadministration faJls under the administrative paradigm. Third, again in constitutional times, the use of the constitutionaJparadigrn implies taking into consideration indivieluals and socieiics, periphery and centre as the focus of history making".Sebbene l'autore si rifaccia a un periodo costituzionaJe del XIX secolo spagnolo, a partire dal 1833, e con il termineamministrativo si riferisca al periodo deJle dittature militari di Primo de Rivera e Franco, converrebbe avvertire cheanche in un periodo non costituzionale, un paradigma costituzionale e possibile e consiste nel tenere in conto le libertaelei ciuadini. anche SOllOla forma dei privilegi deJle corporazioni. Per questo basta per J'incJusione in questa storia ammi-nistrativa la polisemia del termine costituzionule.

14) Ivi, p. 343.

15) Ivi, p. 342.

16) lbidem.

17) Se questa "scienza dell'umministrazione" considerasse lo storico come un antropologo che opera in una dimen-sione ternporale, cercando di spiegare fenomeni che son o estranei al proprio, si comprenderebbe forse meglio il rischioin cui incorre la citara scienza nel renderc naturali le proprie categorie. Sullutilizzo storiografico di questo metodoB. Clavero, Historia y antropologia: por una epistemologia del derecho moderno, in J. Cerdá y P. SaJvador (eds.), 1Seminario de Historia del Derecho y Derecho privado, Bellaterra, 1985, pp. 9-35; e P. Costa, Storia giuridica. imma-gini a confronto, in "AHDE", 97 (1997), pp. 71-96.

18) S. Parrado, The History of Spanish Public Administration cit., p. 343.

19) L. Mannori, B. Sordi. Storia del diritto amministrativo, Rorna-Bari, 200 l. Nell' opera si avverte un contrastometodologico con lo stesso termine cronologico. COSI, elurante la prima parte dell'opera gli autori si impegnano adimostrare, convincentemente anche a livello pratico, la persistenza nel Settecento elella chiave giudiziaJe, e la rivo-luzione francese provoca nella loro interpretazione gli stessi effetti che provoca nell'arnministrativista spagnolo E.García de Enterría. Revolucion francesa y administración contemporánea, Madrid, 1974, ovvero la presunzione diuna chiave volontarista che, formulara a partiré da una storia delle dottrine costituzionali, dovrebbe canceJlare, inpochi giorni, questa tradizione.

20) B. Clavero, Imperio de la lev y "rule o{ law ". Léxico jurtdico y tópica constitucional, in "Quaderni Fiorentini",25 (1996), pp. 285-346.

32 LE CARTE E LA STORlA

40) ActaS{íel Consejo de Ministros. 1-VIU (Fernando VII), IX (lsabel Il, /833-/845).'X (Isabel ll: /843-1844 y1854-1855: Primera República española 1873 v /874). Madrid, 1989-1996.

41) Quando si prescinde da qucsti requisiti. affennazioni catcgoriche come l'inesistenza di un potere regolarnen-tare in un primo tcrnpo costituzionale. A. Gallego Anabitarte, UV .1', Reglamento en el Derecho público occidental.Madrid. 1971, trovano un Iacilc contrasto. cfr. C. Garriga. Constitucián. ley, reglamento. El nacimiento de la pote-stad reglamentaria en España (/810-18/4. /820-/823), in "AHDE", 65 (1995), pp. 449-531.

42) M. Lorente. La ro~ del Estado, la publicación de las normas (l810-l88<;), Madrid. 2001.

43) 1. Chofre Sirvcnt, Categorias y realidad normativa en las primeras Cortes españolas (/8/0-/837), Madrid,1996: Id .. Codificacián de las normas aprobadas por las Cortes (/8l0-1837), Alicante, 1991, T.R. Fernández, J.A.Santarnaria Pastor. Lcgislucion administrativa española del siglo XIX, Madrid. 1977.

44) Su tutti questi limiti. illavoro di riferimento obbligato e quello a M. Lorente, La 1'0: cit., passim.

45) Sue origini si trovano nell'Instituto de Estudios de Administración Local, creato nel 1940 e nel Centra deFormación y Perfeccionamiento dc Funcionarios fondato ncl 1958. Come conseguenza di diverse rifonne e risultatodella sua integrazione definitiva. sorge nel 1987 latruale Instituto Nacional de Administración Pública. "L' IstitutoNazionalc di Amministrazione Pubblica e un Organismo autonomo di carauere amministrativo della AmrninistrazioneGenerale dello Stato, asnino al Ministero della Amministrazione Pubbliche, attraverso il suo titolare. L'IstitutoNazionale di Amministrazionc Pubblica, cosciente del ruolo stratégico che le spetta, si sono fissate quattro grandi areeper realizzare i suoi fini (art. 2): l. Svilupparc le politiche di fonnazionc nell'arnbito delle sue cornpetenze, in parti-colaré, in quello che attiene alla funzionc pubblica superiore della Amministrazione Generale dello Stato. 2. Realizzarela selczione dei funzionari della Amministrazione Locale con abilitazione nazionale. 3. Prornuove studi e investiga-zioni in materie relative con la Amministrazione pubblica. 4. Mantenere le relazioni di cooperazione e collaborazioneprecise con altre Amministrazioni e istituzioni relative al compimento de detti fini, senza pregiudizio delle competen-ze speci fiche che si riconoscono su queste materie ad altri ccntri, istituti o scuole della Amministrazione GeneraJe delloStato. In questa nuova tappa. si pretende fomentare il protagonismo dell'Istiuuo negli scenari intcrnazionali, special-mente ncll'arnbito europeo e iberoamericano e contribuire allo sviluppo e preparazione delle azioni complementan dimisure di política territoriale autónoma e locale, in collaborazione con le Scuole di formazione delle ComunitáAutonome e dei differenti Dipartimenti Ministcriali". cfr. www.inap/map/es [sito visitato il9 aprile 2005].

46) S. Cassese, La crisi del/o Stato, Roma. 2002.

47) Poiché cosi Grossi definisce il giuridico contemporaneo, P. Grossi, Absolutismo jurídico y derecho privadoen el siglo XIX, Barcelona, 1991.