Mediterranean Journal of Human Rights

VOLUME 192014

M.J.H.R.Mediterranean Journal of Human Rights

CONTENTSVolume 19 (Issue 3 2014)

In this issue

M. Cherif Bassiouni is Emeritus Professor of Law at DePaul University where he taught from 1964-2009. He was a founding member of the International Human Rights Law Institute at DePaul University, which was established in 1990. He served as President from 1990-2008 and then President Emeritus. In 1972, he was one of the founders of the International Institute of Higher Studies in Criminal Sciences (ISISC) located in Siracusa, Italy, where he served as General-Secretary from 1972-74, Dean from 1974-88 and then as President to date. He also served as the Secretary General of the International Association of Penal Law from 1974-89 and as President for three five-year terms from 1989-2004 when he was elected Honorary President.

Henver Hasani is President of the Constitutional Court of the Republic of Kosovo. He is also a Professor of International Law and International Relations at the University of Prishtina. Prior to his appointment as Judge of the Constitutional Court in 2009, Prof. Dr. Hasani served as Rector of the University of Prishtina, a position that he held from 2006 until 2009 after serving as Dean of Faculty of Law of the University of Prishtina.

Carlo Paterniti is full professor of criminal law at University of Catania and lawyer in Catania. His publications are: Manuale dei reati, vol. 1-6, Milano, Giuffrè, 2010-11; La causa del fatto-reato, ivi, 1994; Diritto penale dell’economia. Torino, Giappichelli, 1992; Note al codice criminale toscano del 1786, Padova, Cedam, 1985; La responsabilità obiettiva nel diritto penale, Milano, Giuffrè, 1978; La famiglia nel diritto penale, ivi, 1970.

Orazio Licciardello is Full Professor of Social Psychology. Deputy President of I.A.P. (Italian Association of Psychology). Coordinator Section of Psychology, Department of Educational Sciences, University of Catania. Full Member of EASP. His research and

6 CONTRIBUTORS

publications have addressed subjects such as social identity and intergroup relationships, immigration, contact hypothesis, second generation, action research and psychosocial research methods, possible selves and human resources.

Daniela Damigella is Researcher at the University of Messina, Department of Human and Social Sciences, where she currently teaches Social Psychology. Her research interest and publications include: social identity and group relationships; immigration processes, second generation and contact hypothesis; biculturalism and bilingualism; action research.

Alessandro Tomaselli is Assistant Professor of European Union Law at the University Kore in Enna. He published several articles and three books: Introduzione al danno tanatologico. Prospettive eruopee e profili comparatistici, 2010, Roma, Corte di Giustizia, primato del diritto e direttive dell’Unione Europea, 2012, Acireale – Roma and LA tutela dei beni culturali nel diritto dell’Unione Europea, 2015, Roma.

Chiara Fontana graduated from the University of Palermo in Foreign Oriental and Occidental Languages and Literatures with a dissertation thesis entitled The Historical Evolution of the Arabic Epistolary Literature from gahiliyyiya to the early Abbasid era, she is currently getting her P.h.D. in Philology and History of the Islamic World and at the University “La Sapienza” of Rome and working as teacher of History of the Arab – Islamic World and Arabic Literature at the University “Unicusano” in Rome. Since 2012 she is researcher and commissioner responsible for university relations in Morocco and Libia at the Accademia Libica in Italia and participates as speaker and translator in national and international conferences, expecially in Morocco. She as published two monographes dealing with Arabic literature and culture: “Lettere dai secoli d’Oro” Nuova Ipsa, 2014; “Maghreb: il cerchio del rito” about Arab theatre in Morocco, Nuova Ipsa 2014. Her research interest includes History of Islamic World

7CONTRIBUTORS

and Arabic Literature and Linguistics, especially concerning the Maghreb area.

Massimo De Minicis is researcher of the Labour Market and Social Policy at ISFOL (Institute for the Development of Vocational Training of workers) Research Institute supervised by the Ministry of Labour.

Paolo Bargiacchi is Full Professor of International Law at the Faculty of Economic and Legal Science, Kore University of Enna, Italy.

Marco Marucci, Bachelor degree in Economics, now researcher at ISFOL (the National Research Institute for the Development of Vocational Training of Workers). Master Degree on Project Cycle Management and decentralized Cooperation, involved on reports and analysis regarding social issues as inclusion, poverty, social promotion and Third Sector dynamics. He was research project coordinator in many national essays regarding: the NPO fund rising politics and the ‘percentage philanthropy’; new welfare society; immigration and migrant woman; volunteering; non-profit organizations in Italy; conditional cash transfer and minimum income schemes.

Giuseppina Talamo is Talamo is Researcher in Economics and Aggregate Professor at the University of Enna “Kore”. She obtained her PhD. in Economics and Development Policies at the University of Naples Federico II and her Master in Development Economicsat School of Oriental and African Studies, University of London. Her main research interests are study of corruption, organised crime, migration policies, corporate governance, international economics. Dr. Talamo’s work has been published, among others, in International Finance Review, Corporate Governance, Mediterranean Journal of Human Rights.

Augello Salvatore was born in 1984 in Palermo, Sicily. Salvatore received his Bachelor of Economics at the University of Modena

8 CONTRIBUTORS

and Reggio Emilia and a Master’s degree in Finance and Banking management at the Cattolica University in Milan. Since 2014 he worked as an intern for the European parliament, where he worked on European policies specifically concerning the Mediterranean, for economic and monetary affairs, and on the issue of immigration. His interests range from banking regulations to the integration policies of the countries on the Mediterranean Sea.

Nancy De Leo was born in Messina January 5, 1984. Since 2011 tutor of the course of the Degree in Science of defense and security and expert on the subject of Geopolitics and History of International Relations at the Kore University of Enna. Member of the Editorial Board of the journal KorEuropa the European Documentation Centre at the Kore University of Enna. Collaborator on the research of the Chair of History of International Relations in the Department of Political Studies in International and Community, English and Anglo-American University of Messina from 2008 to 2011. In 2010 participated in the Euro-Mediterranean Master’s degree in International Business and Public Policy organized by CERISDI of Palermo and the University of Enna. From 2008 to 2010 I contributed to the research of Sicilian Emigration Museum Network, participating as a speaker at several conferences, including one held in Paraguay. Degree in International Relations at the University of Messina with 110 cum laude September 21, 2009.

Isidoro Barbagallo is Ph.D. and Postdoc. in Criminalistics Sciences, Expert of Comparative Public Law at the University “Kore” of Enna (Sicily, Italy), Lawyer. Adjunct Professor in postgraduate masters and formerly assistant of the Chair of Forensic Medicine in the Faculty of Law, University of Catania, is the author of more than forty titles, published in Italy by the best-known publishers and abroad. He was also the editor of two collective works and directs the legal magazine Vita Forense.

EGYPT IN TRANSITIONTHE THIRD REPUBLIC

M. CHERIF BASSIOUNI

EDITORIAL

On January 25, 2011, the Egyptian people took to the streets and in 18 days were able to bring down the 30-year corrupt dicta-torial regime of Hosni Mubarak, using entirely peaceful means. That revolution set the Arab Republic of Egypt on a hopeful path to democracy. After Mubarak resigned, the Supreme Council of the Armed Forces (SCAF) became the custodian of the transi-tion. In June of 2012, in Egypt’s first free and fair presidential election, Muslim Brotherhood candidate Mohammed Morsi was elected President. Slightly more than 50 percent of registered vo-ters actually voted, and those voters gave Morsi a majority of just less than 52 percent. Having won by this slim margin, Morsi was sworn in as President on June 30, 2012, and thus the Second Republic came to be1. He was removed by the military on July 3, 2013 and a temporary President, Adly Mansour, was appointed on July 4, 2013. Thus began the Third Republic. The Second Republic

Five months later, Morsi declared his decisions beyond judi-cial review, and thus his authority unchallengeable. In December, 2012, he pushed a pro-Islamist constitution through a popular re-

1 The First Republic was declared on 18 June 1953 and ended with the resignation of Mubarak on 18 February 2011. The Second Republic lasted from 30 June 2012 until 4 July 2013. Detailed descriptions of the events described in this article can be found in M. Cherif Basisouni’s Egypt Updates, released periodically as of January 2011 and numbered consecutively from 1 – 29. They can be found at http://mcherifbassiouni.com.

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ferendum; it passed but with less than 30 percent of the popular vote. There was no constitutional way to recall, impeach, or re-move Morsi. The path to democracy was taking a turn towards theocratic autocracy. The serving PeoplÈs Assembly (Majliss al-Sha‘ab) had been elected under a law later declared unconsti-tutional. Over 60 percent of the members of the new parliament were Muslim Brotherhood (MB) and Salafists. To many both in and outside of Egypt who view the values of secular democracy and Islam as overlapping, such values were at risk of being com-promised by an Egyptian theocracy ruled by the MB. The MB’s democratic rise to power, however, had to be respected. Regret-tably, the Second Republic was short-lived.

Insofar as there was no way for popular democracy to change the theocratic course of events, on June 30, 2013, the Egyptian people reacted in the only way possible, with their feet in the streets. In response to the general deterioration of the political and economic situations, youth groups launched the Tamarud (Re-bel) movement, gathering 22 million signatures, whose accuracy was highly questioned, petitioning for Morsi’s resignation. They along with other opposition groups planned protests demanding the president’s resignation, a revocation of the 2012 Constitution, and a temporary return to the 1971 Constitution until a new con-stitution could be drafted, and new parliamentary and presidential elections held. Thirteen million people took to the streets calling for Morsi’s ouster. Had a constitution been in place, an impeach-ment process would have been possible. The controversial new 2012 Constitution provided for such a process in its Article 156, but this could only be pursued before the PeoplÈs Assembly, whi-ch had not yet been elected. Consequently, there was no consti-tutional process in place through which impeachment could have been pursued.

Between July 2 and 3, 2013, the army intervened in support of the popular demand that Morsi be deposed and took Morsi into custody, selecting a new temporary president who was imme-diately sworn in. The majority of the Egyptian people supported what the military did. U.S. Secretary of State John Kerry respon-

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ded on August 2, 2013, from Islamabad, Pakistan, stating that the military had restored Egypt to the path of democracy. Relying on formal legality, the MB disagreed vehemently, holding that this was a military coup without legitimacy2. The MB initiated a wave of civil resistance, but also engaged in violence and disruption of public order. A number of violent incidents occurred; no one knows exactly how many persons were killed and injured.

The estimates are 3,000 – 4,000 killed, 20,000 – 22,000 inju-red, and 16,000 – 22,000 arrested. Both sides accuse each other of initiating the violence, and there is no doubt that an impartial and fair investigation is needed3. Instead, the National Council on Human Rights issued a report on March 16 blaming all sides without much more. Then, another committee was appointed to report on violations only since July 2013. Its credibility is highly in doubt. Excessive force appears to have been used by the security forces and the military. The human consequences were appalling.

These protests and demonstrations have had a crippling ef-fect on the life of Egyptians, and prevented the country from moving forward. While such events led to some sympathy for the MB and attracted support outside of Egypt, they galvani-zed more Egyptians to support the military and security forces, adding to the country’s already significant level of polarization and radicalization. Supporters of the MB increased their fervor for martyrdom as more of their protestors confronted securi-ty forces, even establishing a brigade whose members donned

2 Bear in mind the distinction between legality and legitimacy, the former being a formal, legal and political process, and the latter reflecting the higher values and principles usually reflected in a constitution.

3 M. Cherif Bassiouni and Daniel Rothenberg, The Chicago Principles on Post-Conflict Justice (DePaul University International Human Rights Law Institute, 2008); See also M. Cherif Bassiouni, Post-Conflict Justice (Transnational Publishers 2002); The Right to Restitution, Compensation, and Rehabilitation for Victims of Gross Violations of Human Rights and Fundamental Freedoms, 18 January 2000, UN Doc. E/CN.4/2000/62.

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t-shirts reading “martyr” in Arabic. They prepared for a major showdown. This was in effect a big battle for martyrdom. The MB has always hoped to attract sympathy and support, both abroad and at home, and indeed acted with this goal in mind. The former is very likely, while the effect on the latter is likely to be the opposite.

The month of August, 2013, was hot in every sense of the word, as violence escalated in Egypt. At dawn on August 14, Egyptian security forces (police and army) acted to remove the MB and their supporters from public locations they had occupied since July 2 following the ouster of then-President Morsi. Two primary locations were in Cairo, one at the intersection and public squa-re known as al-Rabca Adawiyya, the other at al-Nahda Square. The protestors were in other locations in Cairo as well as other parts of Egypt, and engaged in periodic public demonstrations. The two Cairo locations were converted into inhabited make shi-ft towns with field hospital tents and pharmacies, as well as co-oking, housing, and food storage tents. Both of these camps had concrete and stone barriers made of stone blocks removed from the streets. They became fortified areas. Traffic was impeded and the inhabitants of these areas were prevented from accessing their homes and from circulating freely in and out of their neighborho-ods. These two locations and other smaller ones became small fortifications ready to face any efforts by the security forces to remove those on the inside. Both sides were locked in their re-spective positions. The security forces warned that they would act to remove those who had occupied the streets and public areas because they were impeding traffic and infringing upon the rights of the inhabitants of these areas, in addition to disrupting the eco-nomy and order of the nation.

These and other demonstrations, protests, and marches by the MB were held in the name of democracy, calling for the return of ousted President Morsi and the restoration of the 2012 Constitu-tion. There are valid claims on both sides. The MB have a valid claim based on the legality of the processes that brought about the election of Morsi and the adoption of the 2012 Constitution by pu-

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blic referendum. The opposition has a claim based on legitimacy that transcends legality, namely that Morsi had appropriated all powers without regard to judicial overview of his executive deci-sions; that he had mismanaged the affairs of state; that there was no constitutional or other legal mechanism for his recall, removal, or impeachment; and that the 2012 Constitution had been ram-med through a popular referendum after having been produced by a committee appointed by a legislature established unconstitutio-nally and whose elected officials had been dismissed.

A negotiated political solution was urged internally and ex-ternally. Internally, then-Temporary Vice President Mohammad al-Baradei (who resigned on August 14, 2013) called on the ne-phew of the late President Anwar Sadat to convene a meeting of all political factions to discuss a solution to the crisis. The MB refused and the effort was not pursued. The Ministry of Tran-sitional Justice, which had been established by decree of Tem-porary President Adly Mansour and whose cabinet position was occupied by a distinguished, retired administrative Judge, Amin el-Mahdi, was basically “dead on arrival.” No initiative was taken by the new Minister.

All of this did not help Egypt progress nor address the coun-try’s dire economic and social problems. The military maintain that they do not wish to retain political power and that General Abdel Fattah al-Sisi does not seek to be a dictator. They say that they wish to see Egypt on a path of stability, moving towards democracy in a way that fits Egyptian culture and needs. But let there be no doubt about it: since July 2, 2013, there has been a crackdown on the MB. Somewhere between 17,000 and 20,000 MB supporters have been detained. In addition to Morsi, most of the Brotherhood’s senior leaders have been imprisoned and their media outlets have been shut down. The former President and the leadership have been charged with a number of crimes including espionage. Their trials began January 2014, and there is a definite feeling that things are returning to the repressive days of Gamal Abdel Nasser.

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The Third Republic

For all practical purposes, Egypt’s Third Republic began on July 4, 2013. The birth of the Third Republic coincided with the anniversary of the American Declaration of Independence. Let us hope that this historical coincidence augurs well for Egypt’s future after the elections of May 2014, which are certain to see el-Sisi as President. In the meantime, tragic events immediately unfolded, resulting in an estimated 1,000 deaths and 4,000 inju-ries over the span of just 72 hours. Exact numbers are difficult to ascertain. The Egyptian people have been traumatised by this un-precedented experience of violence. As stated above, the National Council for Human Rights investigated the incident and came out with an ambiguous report blaming all parties. Subsequently, the temporary President appointed a national commission which has already indicated its bias by issuing an interim report stating that there is no torture in Egyptian prisons. Its final report is likely to be seriously disputed. No efforts were made by the UN to establi-sh an international commission.

Freedom and democracy are also among the casualties. Whether the country will turn into what some have described as a police state, is at this point speculative. Both sides, the regime and the MB and its Islamist supporters, are acting on the basis of two totally opposing realities that inform their policies and actions. Egyptian society is strongly polarized and partially ra-dicalized—each side feeding upon their respective perceptions, using examples of violent and repressive actions as evidence to support their suspicions. There is almost no political center re-maining in Egypt, at least none able to mediate between the two extremes. And there are no emerging moral leaders who have cre-dibility with both sides.

The country is on the verge of an economic abyss, and the present instability only adds to the risks it is facing. The accumu-lation of social and political problems will render stability more difficult to achieve. The regional implications are yet to be felt, as are larger geopolitical consequences. Admittedly the U.S. is

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in a difficult position. Notwithstanding its best intentions, the Obama administration manages to continue to be viewed by all parties concerned as ambiguous and untrustworthy. Maybe it is this perception more than anything else that impacts the Arab and Muslim worlds. It is only the enormous reservoir of goodwill that Arabs have for Americans that keeps Arab and Muslim countries from giving up entirely on the U.S. as a reliable, friendly state4.

Attacks on Christians

There has been a sharp rise in attacks on Christians and Chri-stian-owned property in Egypt since the events of August 14, 2013. In apparent response to the dispersals on August 14, supporters of the MB across Egypt, particularly in Upper Egypt, engaged in acts of violence against churches and other Christian-owned pro-perty. At least 42 churches nation-wide were burned or ransacked, and other Christian-owned businesses or property were attacked5.Egyptian authorities, particularly police forces, have consistently failed to prevent these sectarian attacks and were not present at their sites even after they were made aware that they were taking place. According to Human Rights Watch, sectarian violence in recent months has occurred in eight governorates, and three Cop-tic Christians and one Muslim were killed as a result of attacks in Dalga, Minya and Cairo. Egyptian authorities lost control of the town of Dalga in southern Minya to Islamists between July 3 (the day Morsi was ousted) and mid-September, during whi-ch time the town saw the worst sectarian violence in Egypt in recent memory6. The town has a population of about 120,000 of

4 “EU to suspend export licenses for weapons used by Egypt,” Egypt Independent, August 21, 2013. http://www.egyptindependent.com/news/eu-suspend-export-licenses-weapons-used-egypt.

5 Human Rights Watch, “Egypt: Mass Attacks on Churches,” August 22, 2013, http://www.hrw.org/news/2013/08/21/egypt-mass-attacks-churches.

6 Patrick Kingsley, “Egyptian authorities re-capture Islamist-held town,” The Guardian, September 16, 2013, http://www.theguardian.com/world/2013/

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which 20,000 are Christians, and was overtaken by radical Isla-mists who twice fought attempts by the army to regain control of the area. A 1650-year-old monastery and the two churches in the town were burned or looted, about 1000 Christians have fled, and those who remain in the town generally have been staying indo-ors for fear of harassment7. Other residents of Minya have relayed to researchers that someone had been drawing black Xs on Chri-stian-owned storefronts to distinguish them from Muslim-ow-ned businesses so they could be easily identified and attacked8. Following police practices of the Mubarak days, “reconciliation sessions” in the presence of local officials, were held in August to pressure Coptic Christians to withdraw complaints they had submitted against police stations in return for their safety9. Some in Dalga said that some town residents even asked for money in exchange for protecting local Christians, in reference to a tax that was imposed on Christians centuries ago10. These developments are in effect a breakdown of the rule of law, and a clear failure by the state to fulfill one of its most basic obligations, the protection of citizens from violence. When security forces brought heavy weapons to reclaim control of the town, it was not to protect Chri-stians, but was rather to catch a fugitive Islamist, according to the Interior Ministry11.

sep/16/egyptian-police-recapture-islamist-town-delga?CMP = twt_gu.7 David D. Kirkpatrick, “In Islamist Bastions of Egypt, the Army Treads

Carefully, And Christians Do, Too,” The New York Times, September 17, 2013, http://www.nytimes.com/2013/09/17/world/middleeast/in-islamist-bastions-of-egypt-the-army-treads-carefully-and-christians-do-too.html?hp&_r = 0&gwh = 64CD25F025948A4FE25872D91E2D0CB1.

8 Human Rights Watch, “Egypt: Mass Attacks on Churches,”.9 Amnesty International, “Egypt: Government must protect Christians from

sectarian violence,” August 20, 2013, http://www.amnesty.org/en/news/egypt-government-must-protect-christians-sectarian-violence-2013-08-20.

10 David D. Kirkpatrick, “In Islamist Bastions of Egypt, the Army Treads Carefully, and Christians Do, Too,”.

11 David D. Kirkpatrick, “In Islamist Bastions of Egypt, the Army Treads Carefully, and Christians Do, Too,”.

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The governorates of Minya and Asyut are both Islamist stron-gholds; yet, they both have relatively large Christian populations. This rise in Islamist violent, sectarian activity against Christians, in addition to a growing militant movement in the Sinai Peninsu-la, shows the inability or unwillingness of the security forces to protect Christians. This violence signifi cantly helps the current military-backed government to make the case for a crackdown on supporters of the MB, which may in fact give further momentum to militant activity in Upper Egypt and Sinai.

The attacks followed weeks of sectarian discourse by public speakers at the two major sit-ins dispersed in August 2013, as well as local groups and religious leaders in different Egyptian governorates, suggesting that Christians were somehow at least partly responsible for Morsi’s removal from power, and inciting attacks against them12.

Whatever the posture of the present regime may be, politically, with respect to the protection of non-Muslims, particularly the Copts, it is no different than the Mubarak regime.

Strikes Against Democracy

In the late hours on July 8 2013, Temporary President Mansour announced a new interim Constitutional Declaration and a poli-tical timetable. In so doing, he assumed legislative powers. This new document outlines the timeline to re-establish a democra-tic system of government while positing certain basic principles about the nature of the state. In short, the Third Republic intends these principles to be drafted in a manner that will appeal to all concerned political sectors of society.

The military, which made this transformation possible, preser-ved its autonomy in Article 19, which grants military courts com-plete independence in their affairs. Article 21 confirms that the armed forces are the sole protector of the nation. Article 22 limits discussion of the armed forces’ budget to a “National

12 Human Rights Watch, “Egypt: Mass Attacks on Churches,”.

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Defence Committee” likely to be dominated by the military. But perhaps the most important provision is Article 23, which does not define the President as head of the armed forces—a claim that ousted President Morsi repeatedly made to confirm the executivÈs power over the military. The military has not only confirmed its autonomy in every respect, it has also placed itself outside any constitutional limit, which is a blow to democracy with serious consequences for the rule of law, particularly when it comes to the military courts exercising jurisdiction over civilians. In short, the military is no longer under civilian control; instead, it is the controller of civilian power. So much for democracy in the making.

The new Constitutional Declaration gives the Salafists confirmation of the Islamic nature of the state. Article 1 states specifically that “[t]he principles of Islamic Law and that inclu-des its sources, norms, and principles that are to be found in the recognized schools of law of the Sunna, are the primary source of legislation.” This is an expansion from the 1971 Constitution (amended in 1980) that stated, “The principles of Islamic law are the primary source of legislation.” This new Article 1 adds that the Supreme Constitutional Court can only recognize Sunni ju-risprudence, rejecting any other Muslim jurisprudential school. This was designed to assuage the Salafists. Article 7 states that freedom of religion is for the three Abrahamic religions, ignoring the country’s other minority populations. Therefore the Baha’i, Hindu, and Buddhist in Egypt will not be able to exercise their re-ligious beliefs in public places or as groups. This Article violates the International Covenant on Civil and Political Rights (herei-nafter the ICCPR), to which Egypt is a party.

The Constitutional Declaration also attempts to modestly ad-dress the concerns of liberals by expanding general freedoms. Article 4 declares all citizens equal under the law regardless of “origin, type, language, religion, or creed.” Article 6 states that no citizen may be “arrested, searched, detained, or restricted in mo-vement or freedom” except in cases of flagrante delicto or with an order from a judge or the state prosecutor. Article 8 protects

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the freedom of the press, deleting the 2012 Constitution’s feared “Parliamentary Press Committee” that would have been given the right to monitor the press and regulate which organizations could and could not publish. Article 10 grants full rights for peaceful meetings and demonstrations of all types. Private meetings are also now allowed, and no member of the security forces has the right to attend or listen in on the proceedings of private meetings. But all of these rights and freedoms are“subject to law,” which means that current and future legislation regulating these free-doms and rights can restrict them. And that too is a violation of international human rights law and the ICCPR. In the meantime, a new anti-protest law was passed in 2014 which significantly restricts these rights.

Although this Constitutional Declaration was relatively well drafted, it is ambiguous in places and leaves many questions unanswered. Most significantly, it suspends and yet at the same time relies on the 2012 Constitution, while simultaneously relying on the 1971 Constitution—which the 2012 Constitution superse-des. This is symptomatic of the continuing confusion in the use of constitutional instruments as a way of achieving the political goals of those in power. This was obvious in 2011, during the period in which the SCAF had taken over all powers. The current Declaration seeks to give something to everybody, yet leaves all sides in doubt. The Islamists are still apprehensive that the free-doms granted in the Declaration could open the door to what they perceive to be “blasphemy” or “attacks on Islam.” The liberals question contradictions in rights and freedoms, and wonder how future laws will restrict them. Both camps have reason to be wary of the continued preferred position of the military that will opera-te as a state within a state.

The Constitutional Declaration also sets forth what may pro-ve to be an unrealistic timetable for the country’s normalization. The timetable is ambitious but it is also non-binding. Even if it were binding, those who could enforce it are those who created it. This time-table was intended to show that democracy is in the making, that what happened was not a military coup, and more

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importantly, that the military is not interested in seizing power. A Committee of 50 was appointed by the temporary President whi-ch was not representative of all factions of society, specifically excluding nine million Egyptian expatriates with a right to vote. It produced a constitution very much in keeping with the military establishment’s dictates. It was adopted in January 2014.

The Transition

The Morsi government abjectly failed to address the economic needs of the country. For all practical purposes, his government consisted of marginally competent cabinet officers. But more importantly, there was no economic policy. Not even the most elementary stop-gap measures to prevent the continued free-fall of the economy were put in place. Public safety continued to de-teriorate as street gangs and thieves became more brazen, and the country’s economic productivity spiralled downwards. Tourism, which has long been Egypt’s second largest source of income, plummeted to an estimated 25-35 percent of its pre-revolution, pre-2011 levels. A substantial portion of the workforce joined the ranks of the unemployed, adding to the already 60 percent unem-ployment rate among those under 30 who represent 50 percent of Egypt’s 84 million people. Egypt’s foreign currency reserves, valued at $39 billion in January 2011, declined to a mere $11 bil-lion by March 2013, of which $5 billion are believed to have been in gold bullion and $6 billion in treasury authorizations which cannot be used at the international level. Egypt’s economic credit has all but disappeared, and all financial transactions, including government ones, have to be made on a cash basis. The loan for approximately $4.5 billion Egypt had started to negotiate with the IMF in early 2011was never finalized because the Morsi Admini-stration could not agree to removing government subsidies from electricity, gas, and food staples. The new government under the temporary President agreed to renew the talks after the Presiden-tial elections in May 2014.

Saudi Arabia and Qatar deposited substantial amounts with

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Egypt’s Central Bank, but these were in the nature of foreign de-posits, which may have helped to give some comfort to investors but were not intended for economic development projects. In fact, the government had no economic development plan. Neverthe-less, the government did use some of these funds, thus exposing the treasury to a substantial debt in addition to any other debts that the treasury may discover as a result of the collapse of pre-vious investment projects, particularly in the tourism sector. The Egyptian Treasury will still be indebted to Saudi Arabia and Qa-tar for sums estimated at $8 billion dollars. These two countries could forgive this debt, extend the loan in time, or use it as credit to acquire failed and failing economic projects from the public and private sectors. But any such acquisitions would be made at bargain prices, thus further undermining the Egyptian economy. In 2014, Field-Marshall el-Sisi negotiated with the UAE a loan in the amount of $4.9 billion for housing construction.

The substantial revenue loss due to the decrease in tourism and other economic factors resulted in a substantial loss in the value of the Egyptian pound, which went from 6 EGP per dollar to 8 EGP in the relatively short period of six months in 2013. This reflected the factors mentioned above and a high inflation rate, which during the Morsi period of one year was approximately 18 percent across the board and higher in certain sectors, parti-cularly the food sector which affects all Egyptians. This parti-cularly impacted the 20 million Egyptians who before the Morsi government took office lived on an average of $2 per day, or the equivalent of 10-12 EGP. With the purchasing power of the pound dropping so significantly, these 20 million people who were on the brink of poverty have been hurled over the edge.

All of these economic factors had a significant political impact, resulting in a loss of confidence in the Morsi government and in the MB. This was coupled with the obvious ineptness, not to say incompetence, of many cabinet officers and government appoin-tees, as well as a dysfunctional office of the president itself.

Issue after issue developed into crisis after crisis, with the government unable to address any of them and the presidency

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unable to respond. After a year of what could politely be descri-bed as a government in disarray, it was obvious to the Egyptian people that Morsi was not a competent president. In fact it was clear that he was a figurehead, and that most decisions were made by the MB’s Office of Guidance. Regrettably whoever was cal-ling the shots at the Office of Guidance, including the Guide him-self, proved ill-prepared to administer a country.

As the economy went from bad to worse, one of the conse-quences was a significant acceleration in migration from rural to urban areas. Cairo saw an increase of more than two million pe-ople in two years. The new-comers reside in shanty-towns built outside of existing shanty-towns. As the numbers increased, so did the demand for electricity and water, which the city cannot supply. By the time the June 30, 2013, protests began, the city of Cairo lacked electricity for an average of three hours per day, and several neighborhoods lacked water for up to four hours per day. Other cities also suffered similar shortages. There were shortages of gasoline and bread, both of which are critical in the daily life of Egyptians. Public transportation broke down and rail transporta-tion, which is essential particularly to link Upper Egypt to Cairo, became less and less reliable. Protestors and mobs stopped trains and barricaded roads, while small gangs simply hijacked cars and trucks on highways, even in Cairo. The government was unable to respond to any of these crises.

In the end, the Egyptian people lost patience with this situation and saw the prospect of an Islamist form of government auguring more of what they were already struggling to endure. The June 30 popular action was therefore not only driven by political beliefs, but also by practical exigencies.

A Delicate Situation for the U.S.

The Obama Administration reacted to these recent events with ambiguity, as it had since January 2011, and for that matter, to the entire region throughout the “Arab Spring.” Its position, as reflected in public statements by President Obama and spokesper-

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sons for the administration, has frequently come across as unfo-cused and unclear, sending inconsistent messages. On July 2, the U.S. warned the Egyptian Armed Forces against a coup, threate-ning to suspend military aid while at the same time encouraging President Morsi to hold early elections (whether for the presiden-cy or the PeoplÈs Assembly is unclear). But soon thereafter the administration changed its position.

Mixed messages aside, it is clear that the United States must continue to assist Egypt if it wishes to maintain its influence. The administration must not threaten to cut off military aid or any other form of economic assistance. The last thing the U.S. needs is to offend the Egyptian people and the military at this critical juncture. It is essential for the U.S. to maintain its contacts with the Egyptian military in order to retain its leverage and to influen-ce both political and strategic outcomes.

A security vacuum in the Sinai has already allowed Islamist militants to establish themselves in the north of the peninsula. From this position they have launched attacks on Egyptian troops and police as well as on Israeli forces, forcing the current regime to embark on the country’s largest military campaign since the 1967 war. The strategic importance of the Sinai and its proximity to the Suez Canal make control of the area critical to U.S. inte-rests. Maintaining ties and providing aid and behind-the-scenes assistance may be the best way to ensure that Egypt regains and retains control over this crucial area.

If the Egyptian military becomes fed-up with U.S. threats to cut off military assistance, Egypt could turn to Russia in the same way it did in 1956. Well aware of this historic precedent, Russian President Vladimir Putin already made a declaration in Moscow to the effect that Russia would be willing to provide Egypt with military assistance to prevent the situation from devolving into what he called a “civil war.” In January 2014, Field-Marshall el-Sisi went to Moscow and penned an agreement to receive mili-tary aid from Russia. If Egypt shifted its military supply sourcing to Russia and the U.S. was cut out, American influence in much of the region would vanish. The Arab world would be divided

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once again, as it was after 1956, between the monarchies and the republics. A new revolutionary flame would be lit, and the U.S. would become the common enemy for most Arab states.

Leaving aside the geopolitical consequences of such a situa-tion, its most direct effect would be to unify the revolutionary fervor existing in the countries that have gone through the “Arab Spring.” That in turn may reinforce the position of Islamist move-ments. It would also destabilize the monarchies and could ignite sectarian war in some of the Gulf States, with the incitement of Iran. This would also constitute a threat to the security of Israel, which would force the U.S. to take a more direct role in providing security for that country. And more direct U.S. involvement in providing military support and protection to Israel would in turn cause an escalation in Arab antagonism towards the U.S.

All of this leads to the conclusion that the U.S. should be very discrete in its pronouncements, develop an integrated regional policy for the Arab world, and avoid being pushed into decisions about the region by domestic politics. The administration must fully realize that the lights along the banks of the Potomac do not illuminate the banks of the Nile, or for that matter the Tigris and Euphrates, the Litani, or the Yarmouk.

Last but not least, it is important to note that the saga of the Palestinian people is neither dead nor forgotten in the Arab wor-ld. What happens in Egypt’s Sinai will be affected by what hap-pens in Gaza, and what happens in Gaza will be affected by what Egypt does in Sinai. Similarly, what happens in the West Bank will be affected by what Israel does there, and what happens in Jordan will be affected by what happens in the West Bank. The Arab world is much more interconnected than most people in Wa-shington believe it to be.

This is challenging for the U.S. administration, which should take bold steps in the economic arena to assist Egypt—as well as Syria and Tunisia. It should also create initiatives in Libya, which does not need economic assistance but could benefit from techni-cal assistance on many levels. The U.S. could be the champion of new constitutions and the rule of law, advocating the values and

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principles we most venerate. But the administration has to live up to these values and principles; the President cannot only make speeches about them. Guantánamo and the wars in Afghanistan and Iraq will continue to haunt the U.S., as does its unconditional support of Israel at the cost of even minimal justice for the Pale-stinian people. Our own double standards will always be a bar to our credibility with the Arab peoples. But this too can change, if the political will exists.

Looking Ahead

Every revolution raises questions of legitimacy and legality. Some revolutions have legitimate claims, grievances, and goals, but they seldom address or achieve them through lawful proces-ses. Had such a process existed, the that the country’s economic crisis will worsen in the coming months, an issue that cannot be addressed or resolved in the midst of political and social tumult.

Throughout Egypt’s history, the one thing that has always held it together is the sense of “Egyptian-ness.” This includes the Mu-slim and the Copt, the rural and the urban, the rich and the poor. Egypt has progressed when its people have been united and re-gressed when its people have been divided. Field-Marshall el-Si-si’s candidacy for the Presidency seems to have united a majority of the people behind him. There is high optimism in the county. But repression of the MB and the pro-democracy movement is ongoing. Police abuses, particularly in the prison system, consti-tute numerous violation of international human rights.

In the meantime, Egyptians must avoid sectarianism. The MB must cease claiming that there is a religious war between the ri-ghteous and the kuffar, meaning anybody who disagrees with them or advocates secularism. The Salafists must realize that they, like the MB and other Islamists, are part of an Egypt that can claim adherence to Islamic values but must also establish a non-sectarian form of government that guarantees the rights of all citizens, Muslim and non-Muslim alike, irrespective of their faith, color, gender, and any other distinction.

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An international or national fact-finding commission should be established to ascertain and assess the events that led to the establishment of the Third Republic in early July up through Au-gust 2013. But neither the United States nor the EU is pressing that point, and without it, the military regime will not do it for fear of embarrassment. The military is extremely sensitive to any criti-cism and will not even allow any inquiry in any of its actions, and the security forces simply do not want the blame to fall on them, even though their tactical operations have demonstrated excessi-ve use of force. Clearly, there can be no progress towards recon-ciliation without establishing the facts – the truth is always part of justice. If there is to be any reconciliation, any national harmoni-zation and coming together, it is crucial that an accurate record be established of the participants to any particular act, what occurred and why—particularly those that resulted in multiple deaths and injuries. An impartial and fair commission must determine where responsibility lies, particularly with respect to international cri-minal responsibility for what could be considered crimes against humanity, torture, or violations of internationally protected hu-man rights. As it is now, conflicting accounts may be due to the polarization mentioned above, as each political protagonist group offers a different narrative based on sometimes radically diffe-rent interpretations of the same facts, and some times based on different facts altogether13. But these are essential truths that are foundational for any process of national reconciliation.

The discordant and fractured nature of Egypt today, and the factors stated above, will have significant consequences for Egypt’s continued stability and sustainability. The Third Republic is here to stay, in one form or another, and the military will have a strong role in it for the foreseeable future. The military may for-mally retreat from its current highly visible public role, but will

13 As Bahrain did with the Bahrain Independent Commission of Inquiry (BICI) in 2011. See Report of the Bahrain Independent Commission of Inquiry (2011), available at: http://www.bici.org.bh/BICIreportEN.pdf. The BICI’s official website is available at: http://www.bici.org.bh.

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maintain control over society by pulling the strings from behind the curtain, thereby maintaining its own “state within a state.” This includes an already significant part of the national economy, namely military industries and other interests in different econo-mic sectors. Alternatively, the military may take over the execu-tive branch and rule the country directly, as Gamal Abdel Nasser did in 1954.

The continuing exponential increase in population and the fall in agricultural output and industrial productivity will have dire consequences that will take decades to reverse. The deepening effects of the economic crisis are experienced by most Egyptians, which explains why they continue to support the military and se-curity forces, notwithstanding the casualties among the MB, who have in turn reactivated their “secret organization” and returned to violent tactics. In fact, this violence has helped the current mi-litary-backed government to justify its crackdown on supporters of the MB and a reinstatement of the “state of emergency” laws that were employed for decades by Mubarak and only recently declared unconstitutional by Egypt’s highest court. The effect of these confrontations and their fall-out has left average Egyptians feeling drained, with an overwhelming desire for stability, sustai-nability, and economic growth.

As history teaches, instability and economic decline often lead to military dictatorship. Thus in a perverse sense the MB’s efforts are not only unlikely to lead the country towards democracy, but may instead produce its polar opposite. The declining economic situation that is evident today will have a continuing impact on the country’s overall human development, which has already been at risk for at least the past decade and more so since the revolution began in 201114. No matter what the future government of Egypt

14 See Arab Human Development Report 2009: Challenges to Human Security in the Arab Countries, United Nations Development Programme (2009) available at http://www.arab-hdr.org/publications/other/ahdrahdr2009e.pdf; Human Development Report, United Nations Development Programme (2013) available at http://www.undp.org/content/dam/undp/library/corporate/

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looks like, its priority will necessarily entail stabilizing the coun-try’s government, economy, political parties, civil society, and general public. Competency will—and indeed must—be a prime prerequisite for those appointed to cabinet and sub-cabinet posi-tions. These new leaders must also possess integrity and clearly stand above the fray and the furore of contemporary Egyptian politics.

Requiem for the Arab Spring

A new alliance has been forged between Egypt’s Third Repu-blic, the U.S., and the Saudiled Gulf Cooperation Council (GCC). From the perspective of regional policy, this will produce results substantially similar to those that existed under the Mubarak re-gime. Egypt’s Third Republic is unlikely to do anything that will upset its relations with Israel or endanger the peaceful relation-ship between the two, which is indispensable to Egypt maintai-ning good relations with the United States. Egypt will work much more closely with Saudi Arabia and through it with the United Arab Emirates and other GCC countries, particularly in the areas of economic cooperation and political support. Qatar, which was the principal funder of the MB, has a new Emir who will toe the Saudi line. It is already reported that Qatar has cut funding for the MB.

For all practical purposes, this is the end of the “Arab Sprin-g,”15 but not of confrontations and violence in different parts of the Arab world. In Syria, the casualty count now far exceeds 150,000 killed, an inestimable number of persons injured, and an estimated nine million refugees and internally displaced per-sons. It appears more likely that the situation in Syria will play itself out over death and destruction only to ultimately result in a

HDR/2013GlobalHDR/English/HDR2013%20Report%20English.pdf.15 15 M. Cherif Bassiouni, “The “Arab Revolution” and Transitions in the

Wake of the “Arab Spring””, UCLA Journal of International Law & Foreign Affairs 17, no. 133 (2012).

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settlement imposed by external forces. But when will that come, and after how many casualties, and how much destruction of the country is unknown. Yemen continues to suffer from ongoing in-ternal strife, but little attention is paid to it by the world. Iraq continues in its own incessant ethnic violence with almost daily incidents. Since the Maliki regime has taken over with the sup-port of Iran, an estimated 10,000 people have been killed and as many as 100,000 people injured. Libya continues to be a chaotic scene where militias control the country and operate as gangs. They have virtually stopped oil production and export, kidnapped the Prime Minister from his residence, seized public places at will – all of that because the United States and NATO never planned for the post-Qaddafi period. Where else violence will erupt in the Arab world is unpredictable, but many hotspots exist, such as in Jordan, Morocco, and even Algeria. The Arab world remains in a constant state of upheaval16. By way of analogy, it is like a sei-smic area with multiple volcanoes erupting at different times and sometimes simultaneously. All of that to say, in the most diploma-tic of terms, that the situation in the Arab world.

No End in Sight to Ambiguity

The Obama administration finds itself in a dilemma. Many ac-cuse the United States of being disingenuous, playing both sides against the middle and one side against the other. Ambiguity is the worst possible policy in the Arab world, and particularly in Egypt at this time. The type of constructive ambiguity that once was the hallmark of the Nixon administration, as carried out by Henry Kissinger17, is no longer workable in the Arab world. Te-chnology has made information access and communication much easier and faster, and has left little

16 Eugene Fisher and M. Cherif Bassiouni, Storm Over the Arab World: A people in revolution (Chicago: Follett Publishing Company, 1972).

17 Henry, Kissinger. Years of Upheaval (New York: Little & Brown Co, 1982).

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to the secretive recesses of diplomacy. So much is known by so many and so fast that Machiavellian diplomacy is very difficult to carry out.

The Obama administration has to decide how it can support the Egyptian military, at the risk of alienating those who advoca-te democracy and human rights in the international community, and also achieve freedom and democracy. Ambiguity looks like dithering, indecisiveness, and lack of resolve. At this point, the United States is already losing support among Egyptians, even though it is alleged that Secretary Hagel and General Dempsey have consistently reassured their counterparts in the Egyptian military that U.S. support and cooperation will continue, though subject to disruptions such as the postponement of the delivery of F-16 aircraft and other military equipment and parts. But subject to diplomatically conveyed conditions, on October 9, 2013, the U.S. stated it would be cut a part of the $1.3 billion military aid it sends to Egypt annually until the Egyptian government takes the necessary steps to restore democracy, in light of the continued crackdown on Islamists18. More particularly, it would suspend the delivery of large-scale military systems and withhold cash sup-port. In response to this, the Egyptian government has said this move was wrong and that Egypt “would not surrender to Ameri-can pressure.”19 U.S. Secretary of State John Kerry, however, has made clear that this cut in aid is not a withdrawal from relations with Egypt, and has not made clear what the necessary steps are to restore democracy.

The United States should reassure the Egyptian people that it will continue providing assistance. This means that USAID staff that who been evacuated from Cairo should return and

18 Nicole Gaouette and Caroline Alexander, “U.S. Cuts Military Aid to Egypt, Seeks Move to Democracy” Bloomberg, October 9, 2013, http://www.bloomberg.com/news/2013-10-09/u-s-suspends-cash-and-equipment-assistance-to-egyptian-military.html.

19 “Egypt condemns US decision to suspend military aid” BBC News, October 10, 2013, http://www.bbc.co.uk/news/world-middle-east-24471148.

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resume their activities. This is particularly true with respect to providing technical assistance to the Ministry of Justice for the training of judges, as well as to the Ministry of the Interior for the training of police officers responsible for riot control, and for the prosecutors who ensure that guidelines on the use of force are adequately observed and that the rights of the accused are safeguarded. More importantly, the U.S. must insist on the reform of prisons and fund such an initiative. Prison conditions are appalling by international standards, as recently revealed in a New York Times article20, and numerous other sources inclu-ding pictures and videos smuggled out of prison. Probably the most egregious example was the asphyxiation of 37 handcuffed prisoners who were in a locked truck parked outside Tora Pri-son when tear gas was thrown inside the truck. The responsible officer received a 10-year sentence. Torture and mistreatment continues inside prisons and the sick and injured are not being treated and their deaths are not reported as a consequence of the lack of treatment or mistreatment. These are not the hallmarks of a society living according to the rule of law. All of the pro-grams proposed above are fairly low-cost. In fact, cumulatively they would not even amount to the price of one F-16, but they would have a significant impact in Egypt and thus would be a credit to the U.S.21

Conclusion

Throughout this article, the reader will no doubt see that there are interspersed conclusions within different sections. But, at the risk of sounding like a self-appointed pundit, I can conclude that Egypt is in the throes of a military dictatorship, which for some

20 David D. Kirkpatrick, “Westerners’ Smuggled Letters Offer Glimpse of Egyptian Prisons” The New York Times, October 1, 2013, available at: http://www.nytimes.com/2013/10/01/world/middleeast/westerners-smug-gled-letters-offer-rare-glimpse-of-egyptian-prisons.html?pagewanted = all.

21 For example, USAID assistance to the MoJ is only $7.5 million.

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is benign, and certainly for the MB, is not so at all. The U.S. seems satisfied, though uncomfortable, with the situation. It is after all no different than the way things were under Mubarak and Sadat, though for the time being with much more repression and violence concentrated in a relatively short period of time. The MB are not likely to give up, and they will continue either with peaceful demonstrations, violent ones, attacks on Christians in Upper Egypt, or with acts of sabotage. The Regime is likely to respond with the same level of harshness. The media is likely to be more constrained and less free than in the Second Republic, under the MB. Even now the media is under greater restrictions than it had been in the past two decades of the Mubarak regime. In a confidentially leaked video of senior Egyptian army officers published in the New York Times, it was clear and unequivocal that the military are concerned about the media and have em-barked on establishing a policy of “red lines.” Media repression has been significant. Of note are three Al Jazeera correspondents who were arrested on trumped-up charges that they were conspi-ring with the MB even though totally unsupported by the facts as revealed by the judge in that case. But it is the economy that will sink Egypt as it is sinking itself. No amount of financial lo-ans or deposits by Saudi Arabia or the Gulf States will be a cure for a rapidly declining economy in the face of an exponentially growing population, which even now relies for 50 percent of its food supplies on foreign imports. No one in Egypt speaks of the existing economic crisis, and there are no plans to address it other than band-aid solutions designed to limit inflationary growth. The security situation in the Sinai is an ongoing threat that is likely to increase particularly as Hamas in Gaza will support it. Will the military option be to attack Gaza? Israel would surely find such an option in its interest, as it would draw Egypt into a new quag-mire as it tries to deal with almost 1.5 million inhabitants of Gaza. This will also be a test for the military that so far has had so much difficulty in the Sinai.

Egyptian society is deeply polarized with most of the popu-lation favouring the current military leadership and yearning for

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political stability and economic development. But this is also an opportunity for the security forces to and some elements of the military to eliminate the MB once and for all, which explains the ongoing repression against them, and the absence of any positive steps toward reconciliation. This is not a good course of conduct, as the estimated three million MB activists and their supporters cannot simply be eliminated. Wisdom would require reconcilia-tion, but wisdom is not prevailing in Egypt at the moment.

Notwithstanding the above as well as the lack of democracy, the United States and the EU will normalize relations with Egypt and look the other way whenever it will suit them.

The future for Egypt and for Egyptians does not look good objectively, but then for some particular reason, some say super-natural, Egypt and Egyptians have always survived. As the late President Sadat once told me during an overnight visit at his ho-metown house at Mit Abu el-Kom, “don’t worry about Egypt, it has lived for 7,000 years and it will live for a long time to come.”

TWO CHAPTERS ON HUMAN RIGHTS AND FUNDAMENTAL FREEDOMS IN THE CONSTITUTION OF KOSOVO

ENVER HASANI

This paper clarifies the role and position of the Bill of Rights of Kosovo, both from a historical and comparative perspective, discussing the overall context of the development of constitutionalism in Kosovo. Its starting point is examining this development as a consequence of the tragic past of Kosovo. Following this, the paper considers as its primary subject Chap-ters II and III of the Constitution of Kosovo containing the Bill of Rights. As such, they reflect the basic precepts of Western constitutionalism, and not the substantive structure (or culture) of the society of Kosovo. In this paper, it is made clear that the new constitutional identity of Kosovo is anchored in its Constitution and that the Constitutional Court is a key institutional mechanism in implementing human rights and fundamen-tal freedoms. Ultimately, the paper demonstrates that while Chapter II of the Constitution reflects a classical understanding of the internationally recognized human rights and fundamental freedoms, Chapter III is Koso-vo-specific, as it is meant to promote and protect the rights and freedoms of non-majority populations living in Kosovo1.

1. Introduction

Following a period of almost a decade of international admini-stration under the auspices of the United Nations, Kosovo declared its independence from Serbia on 17 February 2008. The constitutio-nal history of Kosovo, however, is older than its declaration of in-dependence, reflecting a very specific history compared with other countries of the former Communist Europe. In line with this, the

1 The author wishes to thank Emma Founds of the Group for Legal and Political Studies (GLPS) of Kosovo for editing this work.

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historical development of Kosovo has served as a reference point in this paper for the discussion of the constitutional history of the country. The first period, covers the time before 10 June 1999. This period deals both with the period of brutal domination of Kosovo by the Serb dictator Slobodan Milosevic, as well as with the time when Kosovo enjoyed autonomy under the Communist regime of the So-cialist Federated Republic of Yugoslavia (hereinafter referred to as “the former Yugoslavia”). As such, it covers the years from around 1971 to 1999. The second period starts with the installation in Ko-sovo of the international administration on 10 June 1999, known as “UNMIK” (The United Nations Interim Administration Mission in Kosovo), based on the Resolution of the United Nations Security Council (UNSC) 1244 of 10 June 19992. This period lasted until the declaration of independence of Kosovo on 17 February 2008, an action which the International Court of Justice (ICJ) advisory opinion of 22 July 2010 considered to be in accordance general or particular international law3. The declaration of independence of

2 UN Security Council, Security Council Resolution 1244 (1999) [on the deployment of international civil and security presences in Kosovo], 10 June 1999, S/RES/1244 (1999), available at: http://www.refworld.org/docid/ 3b00f27216.html (accessed 6 January 2015).

3 This advisory opinion of the ICJ had been requested by the United Nations General Assembly upon the insistence of the Government of Serbia. The ICJ through this advisory opinion made it very clear in an eloquent manner that the declaration of independence of Kosovo on February 17, 2008 had happened as a result of the exercise on the part of Kosovo of the pouvoirs constituant through its representatives entirely outside the legal order established by UNMIK. According to the ICJ this further meant that the new constitutional and legal order being established in Kosovo following the declaration of independence was a new one totally different from its predecessor not even claiming to be its continuity. Cf. “Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo”. International Court of Justice. Advisory Opinion, Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo, dated 22 July 2010. Cf. in particular, paragraphs 52-56; 74-84; 96-109; 114-121. For scholarly elaborations of this advisory opinion of the ICJ, Cf. more in the following works: James

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Kosovo and its recognition by more than half of the member states of the United Nations marks a new phase in the development of its constitutional history and represents the coronation of the positivi-sation of human rights and freedoms4. While the positivisation from Chapter II follows a natural rights approach claiming universality

Summers (ed.), (2011) Kosovo: A Precedent? The Declaration of Independence, the Advisory Opinion and Implications for Statehood, Self-Determination and Minority Rights, The Hague: Brill; Michael Bothe (2010) “Kosovo – So What? The Holding of the International Court of Justice Is Not the Last Word on Kosovo’s Independence”, German Law Journal, Vol. 11 No. 08; Robert Howse & Ruti Teitel,(2010) “Delphic Dictum: How has the ICJ Contributed to the Global Rule of Law by its Ruling on Kosovo?”, German Law Journal Vol. 11, No. 08; Björn Arp (2010) “The ICJ Advisory Opinion on the Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo and the International Protection of Minorities”, German Law Journal Vol. 11, No. 08; Robert Muharremi (2010) “A Note on the ICJ Advisory Opinion on Kosovo”, German Law Journal, Vol. 11, No. 08; Thomas Burri (2010) “The Kosovo Opinion and Secession: The Sounds of Silence and Missing Links”, German Law Journal Vol. 11, No. 08; James E. Moliterno (2010), “What the ICJ’s Decision Means for Kosovars”, German Law Journal Vol. 11, No. 08; Elena Cirkovic (2010) “An Analysis of the ICJ Advisory Opinion on Kosovo’s Unilateral Declaration of Independence”, German Law Journal Vol. 11 No. 08; Hanna Jamar & Mary Katherine Vigness (2010) “Applying Kosovo: Looking to Russia, China, Spain and Beyond After the International Court of Justice Opinion on Unilateral Declarations of Independence”, German Law Journal, Vol. 11, No. 08; Toma Galli (2011) “Kratka analiza Savjetodavnog misljenja Medjunarodnog suda o proglasenju neovisnosti Kosova s medunarodnim pravom”, Zbornik Pravnog Fakulteta u Zagrebu (Journal of Law Faculty in Zagreb), Vol. 61, No. 6.

4 For the process of positivisation in the constitutions of the modern world in Western societies, in particular after the end of World War II, Cf. in: Lorraine E. Weinrib (2006), “The postwar paradigm and American exceptionalism” in Sujit Choudhry ed. The Migration of Constitutional Idea. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 84-111; Luca Mezzetti (2010) “Una nuova storia dei diritti umani” in Luca Mezzetti, ed. Human Rights. Bologna: Bononia University Press: pp. 13-103; Francesca Retus (2010) “A New History of Human Rights” in Luca Mezzetti, ed. Human Rights. Bologna: Bononia University Press, pp. 104-108.

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due to human nature, the content of the rights from Chapter III is quite different as it tries to account for the tragic developments in the history of Kosovo over the past decades before 10 June 1999.

Finally, the last sections are reserved for a discussion of the new institutional mechanisms existing in Kosovo, whose main task is to enforce and implement rights and freedoms from both Chapter II and III. The questions of legitimacy of judicial review over the implementation of human rights, as well as other key aspects of constitutional justice in former Communist countries of Europe, stem from the very nature of the law in transition whi-ch is very different from the law existing in stable and consoli-dated democracies. These and other issues regarding the role of rule of law within the transitional state of Kosovo are discussed throughout first sections of this paper.

2. An Overview of the Constitutional History of Kosovo Until June 1999

The end of the Cold War and the collapse of Communism ushe-red in developments in constitutional justice. Constitutional justice, modelled after the precepts of Western constitutionalism received almost general acceptance, becoming a universal phenomenon in all former Communist countries of Europe5. The end of Cold War also led to the erasure of all vestiges of Communist-type constitu-tional justice that were modelled, albeit only in appearance, upon precepts of Hans Kelsen6. As a part of the Communist Yugoslavia,

5 For the history of the development of constitutional justice, Cf. the more eloquent elaboration by Alec Stone Sweet (2012) “Constitutional Courts”, in Michel Rosenfeld and Andras Sajo, eds., The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford: Oxford University Press: Oxford, pp. 816-830.

6 Hans Kelsen argued in favour of a non-radical democracy in which an institutional mechanism, called constitutional court, would guard the basic norm (“Grundnorm”) against legislative encroachments of the majority. In a harsh reaction to this, another author, Carl Schmitt, had argued in favour of a radical democracy mediated by nothing but a supreme will of the people personified by

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Kosovo shared the same characteristics in terms of “constitutionali-

its Fuehrer. In such a situation, argued Carl Schmitt, the existence of another institutional mechanism, such as a constitutional court, would be absurd and illogical. The arguments of both authors went well beyond the scope of this paper, as they were well structured and elaborate in dealing with all aspects of constitutional liberal democracy as we know it today. For a debate between Hans Kelsen and Carl Schmitt, Cf. Karl Smit (2001) “Cuvar Ustava”, in Slobodan Samardzic, ed., Norma i Odluka: Karl Smit i Njegovi Kriticari, Belgrade: Filip Visnjic, pp. 211-253. The original title of the book is: Carl Schmitt (1929), Der Hüter der Verfassung. Tubingen: Archiv des Offentlichen Rechts; Hans Kelsen (2001) “Ko treba da bude cuvar Ustava”, in Slobodan Samardzic, ed., Norma i Odluka: Karl Smit i Njegovi Kriticari, Belgrade: Filip Visnjic, pp. 256-297. The original title of the book is: Hans Kelsen (1931) Wer soll der Hüter der Verfassung sein?. Berlin: Dr. Walther Rothschild. His critique of the judicial system and its total inability to serve as a guardian of the constitution, was expressed by C. Schmitt in his seminal work entitled “Constitutional Theory”. Cf. Carl Schmitt (2008). Durham and London: Duke University Press, pp. 147-164. The title of the book in the original version is: Carl Schmitt (1928) Verfassungslehre. Munich and Leipzig: Duncker und Humblot. Hans Kelsen had previously, between 1911 and 1934, published books discussing in detail the need for the establishment of a constitutional court alongside the regular judiciary due to the fact that the latter had been compromised while serving the German and Austrian empires, respectively. Among them, his (2007 &2009) General Theory of Law and State. Clark, New Jersey: Lawbook Exchange Ltd represents in essence an updated version of his book entitled (2002 & 2009) Pure Theory of Law. Clark, New Jersey: The Lawbook Exchange Ltd. Both of these books, as noted, were published at the outset of the Twentieth Century, long before the debate with C. Schmitt started. For a detailed overview of the key points of this debate, Cf. in Michael Stollies (2004) A History of Public Law in Germany: 1914-1945. Oxford: Oxford University Press, in particular chapters 3 (“Revolution, Weimar Constitution, and Versailles”) and 5 (“Quarrel Over Methods and the Crisis of the State”). It should be noted, however, that only the tragic events of the Second World War opened the way for the triumph of the ideas of Hans Kelsen on constitutional justice in particular and constitutional liberal democracy in general. For a similar view, Cf. Lorraine E. Weinrib (2006) “The postwar paradigm and American exceptionalism” in Sujit Choudhry, ed. The Migration of Constitutional Ideas. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 89-98.

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sm,” Yugoslav “constitutionalism” had several features in common with all other Communist states. Firstly, human rights and funda-mental freedoms were subordinated to the higher interests of the working class and the peasantry7. Secondly, the Socialist legality and unity of power prevailed over all else. No mechanism to serve the protection of human rights and fundamental freedoms had ever existed within this system. These courts were kelsenian in name only as their content had been designed to preserve the basic values of Communism, based on an understanding of the prevalence of collective rights over those of individuals.

Constitutional courts of former Communist countries of Eu-rope were considered to be key instruments in their path towards European integration. This supports a broad range of quite diffe-rent competencies especially in the field of protection of human rights, fundamental freedoms, and the control of the legislature through positive actions of these courts. Both these things were something not imaginable in the time of Hans Kelsen. At the end, as one author has put it, we are indebted to Hans Kelsen, but we are not his slaves8.

The Constitutional Court of the Autonomous Province of Koso-vo existed until 1989, when the Serb dictator Slobodan Milosevic destroyed it along with the autonomy that Kosovo had enjoyed ac-

7 Cf. Articles 375-396 of the Constitution of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia of 1974 as well as corresponding Articles of the Constitutions of the individual federated republics and the two autonomous provinces (Kosovo and Vojvodina) of the same year. For a full text of these constitutions, Cf. (1974) Ustav SFRJ. Ustavi Socialistickih Republika i Pokrajina. Belgrade: Slobodna Dalmacija”: Beograd; for comments on the Yugoslav doctrine, Cf. Jovan Gjorgjeviq (1972) E Drejta Kushtetuese. Prishtina: Enti i Teksteve dhe Mjeteve Mesimore i KSAK, pp. 279-332; 342-355; 770-801; Prof. Jovan Gjorgjeviq (1978) Sistemi Politik. Kontribut shkencces mbi njeriun dhe vetqeverisjen. Prishtina:Enti i Teksteve dhe Mjeteve Mesimore i KSAK, pp. 606-625; 947-1006; 110-1144.

8 Allan R. Brewer – Carias (2011) Constitutional Courts as Positive Legislators. A Comparative Law Study. Cambridge: Cambridge University Press, p. 31.

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cording to the 1974 Yugoslav Constitution9. Milosevic put Kosovo entirely under the constraints of the Serbian constitutional and legal system, abolishing all vestiges of the constitutional identity Koso-vo had enjoyed10. This policy produced massive resistance among the Kosovo majority population. This situation lasted until early 1998, when an armed uprising against the regime of Milosevic oc-curred under the leadership of the newly formed “Kosovo Libe-ration Army” (KLA). This armed conflict forced the international community to compel both sides of the conflict including Kosovar Albanians and the Serb regime in Belgrade, to meet in Rambouillet (France) to resolve their disagreements in a peaceful manner. This Conference, which ended on 23 February 1999, produced an elabo-rate document, which was ineffective as Milosevic refused to sign.

9 Miroslav Cerar (2010) “Slovenia’s Constitutional Court Within the Separation of Powers”, in Wojciech Sadurski, ed., Constitutional Justice, East and West. Democratic Legitimacy and Constitutional Courts in Post-Communist Europe in a Comparative Perspective. The Hague: Kluwer Law International, p. 213 note 2.

10 According to the 1990 Constitution of Serbia, the autonomy that Kosovo enjoyed according to the 1974 Constitution of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia was abolished; Articles 108-112 of the 1990 Constitution of Serbia set out the main elements of the new form of “autonomy” for Kosovo. In Article 6, Kosovo was renamed into an autonomous province, alongside Vojvodina, having the form of a territorial autonomy. The 1992 Constitution of the Federal Republic of Yugoslavia (composed of Serbia and Montenegro), known as the Constitution of Zabljak (after the name of the place in Montenegro where it was drafted), confirmed this position of Kosovo and Vojvodina, and respected in its entirety the provisions of the 1990 Constitution of Serbia. In its Chapter II, this Constitution contained a bill of rights, entitled “Freedoms, Rights and Duties of the Individuals and Citizens” (Articles 19-68). Although, in its Article 124, paragraph 4, it foresaw a constitutional complaint in cases of violations of human rights and fundamental freedoms guaranteed by the Constitution by individual acts or actions of public authorities, its practical implementation in the territory of Kosovo during the time of its existence had no meaning at all. Kosovo was a collective ghetto at the hands of the repressive and violent policies conducted by the Serb dictator Slobodan Milosevic.

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However, because Albanians signed the document, that fact alone opened the door for NATO to stop the ongoing war and atrocities by attacking Serbian troops on the ground, both within and outside of Kosovo (the Republic of Montenegro, then part of the joint fe-deration with Serbia, e.g. the Federal Republic of Yugoslavia, was also a NATO target alongside Serbia itself)11. The NATO air cam-paign ended after 78 days and was followed by the entry of ground troops into Kosovo based on United Nations Security Council Re-solution 1244 of 10 June 1999, which served at the same time as a legal basis for the establishment of UNMIK.

Long before the Rambouillet Peace Accords were concluded, the Venice Commission had undertaken an internal (and strictly confidential) evaluation of the constitutional position of Koso-vo and its majority population, having as a reference the 1990 Constitution of Serbia (and the 1992 Constitution of the Federal Yugoslavia). In this report, the Venice Commission recognized the difficult position of the majority Albanian population of Ko-sovo, and proposed that human rights and fundamental freedoms be incorporated, reflecting the highest international standards as enshrined in modern, western constitutions.

The Rambouillet Peace Accords, as it will be seen, contained constitutional provisions that were modelled after this evaluation report. This is clear, in particular, regarding the provisions regu-lating the organisation of power and power relationships within Kosovo12, but also concerning provisions as to human- and mino-

11 Regarding the peaceful resistance of the Kosovo Albanian majority population from 1989 to early 1998, the war of 1998-1999 and the February 1999 Rambouillet Peace Accords, cf. more in Marc Weller “Rambouillet Conference on Kosovo”. International Affairs. Vol. 75 Issue 2 (April 1999) pp. 211-251.

12 Cf. Section III “The Respective Powers of the Federation and of Kosovo” [Paragraphs 7 through 12] and Section V “Participation of Kosovo in the Organs and Institutions of the Federal Republic of Yugoslavia” [Paragraphs 21 through 32].

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rity rights in Kosovo13. The Rambouillet Peace Accords foresaw exactly the same standards on local self-government, human- and minority rights as those contained in the Venice Commission eva-luation report.

Only after the end of the war in Kosovo, in June 1999, can one speak of the start of the development of constitutionalism in Kosovo modelled along Western standards in which human rights and freedoms are progressively made a positive law of the land. As in other former Communist countries, the constitution and its corresponding laws represent an instrument of change, although they are simultaneously a product of such a transition14. In the case of Kosovo, there are several aspects of this transition whi-ch are very distinct from other former Communist societies in Europe. First and foremost, Kosovo underwent severe repression at the hands of Milosevic during which all vestiges of Kosovo’s constitutional tradition under Communist rule was abolished and replaced by a regime from Belgrade. Secondly, the Belgrade regi-me delayed the constitutional development of Kosovo, as Serbia’s rule resembled a classical colonial governance, using the most severe policies to suppress any dissent. The latter aspect relates to the next post-war development of Kosovo as an internationally administered territory based on UN Security Council Resolution

13 Section IV entitled “Protection of Human and Minority Rights Within Kosovo” contained paragraphs 13 through 20, which foresaw the application in Kosovo of a very high standard of human and minority rights protection. Of particular importance is the provision of Paragraph 13 which foresaw the direct application of the substantive provisions of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) and of the Framework Convention for the Protection of National Minorities of 1995, as well as Article 7 of the European Charter for Regional or Minority Languages. In addition to this, in the same provision the possibility was foreseen that Parties “might wish to examine which further provisions of the Charter might be made part of the Agreement”.

14 Ruti Teitel (2005) “Transitional Rule of Law”, in Adam Czamota, Martin Krygeier and Wojciech Sadurski, eds. Rethinking the Rule of Law after Communism. Budapest: CEU Press, p. 279.

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1244, during which time UNMIK introduced constitutional justi-ce in Kosovo based on Western precepts.

3. UNMIK Regulations and the Constitutional Framework

Of particular importance during the development of consti-tutionalism in Kosovo is UNMIK’s enactment of legal acts that were constitutional in nature. These include: (a) Regulation No. 1999/1 on the Authority of the Interim Administration In Kosovo of 25 July 1999; (b) Regulation No. 1999/24 on the law appli-cable in Kosovo of 12 December 1999; and (c) Regulation No. 2001/9 on a constitutional framework for provisional self-gov-ernment in Kosovo of 15 May 2001 (hereinafter referred to as “the Constitutional Framework”).

Their importance lays in the fact that these acts progressively incorporated human rights and freedoms in the new legal order of Kosovo. This established human rights and freedoms as positive law of the country despite that Resolution 1244 of 10 June 1999, mentioned human rights and freedoms only once in passing15. This is unsurprising, as UNMIK, was described in Resolution 1244 as a peacekeeping mission with the aim of creating sustainable insti-tutions of self-government pending the final solution of Kosovo’s political status. The status of the country, at the same time, had long been a contentious issue between Serbs and Albanians. These reg-ulations contributed to substantial developments in term of “consti-tutionalism,” and were drafted in a language of individual human rights and freedoms, good governance, rule of law, and the liberal values of a market economy coupled with basic elements of social justice. In addition to Resolution 1244, the three other regulations mentioned above also promoted these advancements.

UNMIK Regulation No. 1999/1 was the first legal act to men-tion international human rights standards as a reference point for

15 Namely, in describing the main responsibilities of the international civil presence, UNMIK, the Resolution in its paragraph 11, under “j”, mentions “protecting and promoting human rights”.

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all decision makers in Kosovo. These standards had to be applied when deciding which existing laws in Kosovo were applicable. All positive law that had been valid in Kosovo as of 24 March 1989 was considered to be applicable law according to Section 3 [“Applicable Law in Kosovo”] of the Regulation16. This section required that applicable laws should not be discriminatory, and must be in line with the UNMIK mandate as foreseen in Resolu-tion 1244. Lastly, the la should not conflict with other regulations enacted by UNMIK, including the very Regulation 1999/1, which defined the scope and nature of applicable law in Kosovo.

Regulation No. 1999/10 on the repeal of discriminatory legi-slation affecting housing and rights in property, dated 13 October 1999, expanded Regulation No. 1999/1 among others. In its pre-amble, this Regulation declared and confirmed the overall letter and spirit of Resolution 1244 and Regulation No. 1999/1 by sta-ting, inter alia, as follows:

[…] the purpose of repealing of certain legislation that is discriminatory in nature and that is contrary to international human rights standards.

The legislation that was repealed based on this provision is also mentioned in Section 1 [“Repeal of Certain Legislation”] of this regulation.

Neither of these regulations specified criteria by which legi-slation was to be deemed discriminatory. In other words, “interna-tionally recognised human rights standards” were vague concept as expressed in these regulations. This was clarified later with UNMIK Regulation No. 1999/24. In its Section 1.3 [“Applicable Law”], the Regulation made it a legal duty for all in Kosovo to observe internationally recognised human rights standards such

16 The reason for this is that Kosovo enjoyed a wide and very substantial autonomy under the former Yugoslav Constitution of 1974, which was abolished by the Serb dictator Slobodan Milosevic on that date. Following 24 March 1989 Kosovo was ruled in a typical colonial manner from the centre, Belgrade.

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as the Universal Declaration on Human Rights of 10 December 1948 and the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms of 4 November 1950 and the Protocols thereto.

In this vein, the Regulation also confirmed the discriminatory nature of the policies of Milosevic during the period March 1989-June 199917. Legislation enacted before this period, when Koso-vo enjoyed autonomy within the former Yugoslavia (1971-1989) was implicitly deemed non-discriminatory. This is evidenced in the last sentence of Section 11 [“Applicable Law’] of the Regu-lation No. 1999/24 which, affirmed that in case of a conflict, the regulations and subsidiary instruments issued by UNMIK au-thorities shall take precedence. This is further confirmed by two other provisions of the same regulation. The first such provision, Section 1.2 [“Applicable Law”], stated that the law in force after 22 March 1989 shall be applied only in exceptional circumstan-ces, provided that a subject matter or situation is not addressed by the laws of Kosovo prior to 22 March 1989, that those laws in force after the above date are not discriminatory, and comply with the internationally recognised standards on human rights as enshrined in international instruments. The second such provi-sion, contained in Section 4 [“Transitional Provisions”] of this Regulation, reiterated that all legal relationships established in the period between 1971 and 1989 were legally validity insofar as they did not conflict with the standards referred to in Section 1.3 of Regulation No. 1999/24 or any other UNMIK regulation

17 Section 1.4 [“Applicable Law”] of the Regulation No. 1999/24: “No person undertaking public duties or holding public office in Kosovo shall discriminate against any person on any ground such as sex, race, color, language, religion, political or other opinion, natural, ethnic or social origin, association with a national community, property, birth or other status. In criminal proceedings, the defendant shall have the benefit of the most favorable provision in the criminal laws which were in force in Kosovo between 22 March 1989 and the date of the present regulation”.

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in force at that time18. The Constitutional Framework for Provi-sional Self-Government, adopted by an Assembly of Political Leaders of Kosovo convened in 200219, was the last act issued by UNMIK in the process of the progressive positivisation of human rights in Kosovo. This document reflected basic features of a serious constitutional text modelled along Western precepts of modern constitutionalism, making human rights positive law of the land. Its adoption was an important step towards serving the process of peace and stability in Kosovo. As such, the Con-stitutional Framework opened the road to holding the first free and fair elections in November 2001, from which the new in-stitutions of self-government in Kosovo emerged, known as the Provisional Institutions of Self-Government in Kosovo (PISG), an institutional setup attributable to Chapter VII of the United Nations Charter. Despite the fact that PISG did not enjoy the full authority of the institutions of a sovereign and independent sta-te, they constituted the first democratic institutions in the history of nation-building in Kosovo.

In terms of human rights and freedoms, as well as in terms of the rights of minorities, the Constitutional Framework, in Chapter 3 [“Human Rights”] and Chapter 4 [“Rights of Communities and Their Members”] foresaw nearly identical provisions on human

18 This approach was confirmed as well by UNMIK Regulation No. 2000/59 amending UNMIK Regulation No. 1999/54 on the Law applicable in Kosovo, dated 27 October 2000.

19 The Constitutional Framework for Provisional Self-Government entered into force on 15 May 2001 as UNMIK Regulation No. 2001/9, following promulgation by the Special Representative of the Secretary General of the United Nations. It was a piece of legislation authorized and enacted by UNMIK in the discharge of its legislative functions as per Resolution 1244 and its Regulation No. 1999/1 of 15 July 1999. This document, although meant to create the basis of a constitutional order in Kosovo, had the same legal rank and validity as other UNMIK regulations and acts. The full text of the Constitutional Framework is available at: http://www.unmikonline.org/regulations/2001/reg09-01.htm

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rights and fundamental freedoms and on the rights and freedoms of the non-majority communities living in Kosovo, with the provi-sions of Chapters II (“Human Rights and Fundamental Freedoms”) and III (“The Rights of Communities and Their Members”) of the current Constitution of Kosovo. This served as a core benchmark during the constitutional drafting process of the independent state. For the first time, a legal document in Kosovo foresaw both the direct20 and indirect application of human rights agreements within the territory of Kosovo21. Further, the Constitutional Framework fo-resaw the creation of an Assembly of Kosovo, a Government and a judiciary, all of whose work were to be supervised by the Special Representative of the Secretary General of the United Nations. A constitutional court was not envisaged at this stage, only a Special Chamber of the Supreme Court on Constitutional Framework Mat-ters. However, this Special Chamber was never established, and the Constitutional Court was created only after the Declaration of Independence of Kosovo on 17 February 2008.

20 Direct applicability of international norms is closely connected with the notion of self-execution of a given norm whatever its source. This is logical because something is applied only if it has a normative content. So, this means that an international norm, contained in an international agreement, shall be applied directly only if it has a self-executing nature. On direct applicability of international norms from a comparative perspective, see, more in: Anne Peters and Ulrich K Press (2013) “International relations and international law” in Mark Tushnet, Thomas Fleiner and Cheryl Saunders, eds. Rutledge Handbook of Constitutional Law. London and New York: Rutledge, pp. 33-43.

21 Indirect applicability is related to the issue of interpretation of a given constitutional text, meaning that an international norm shall be applied indirectly not because it is a legal obligation for domestic institutions but rather due to a fact that an interpretation of the domestic (constitutional and legal) norms is done taking into account norms and standards of international law. On indirect applicability of international norms from a comparative perspective, see, more in: Anne Peters and Ulrich K Press (2013) “International relations and international law” in Mark Tushnet, Thomas Fleiner and Cheryl Saunders, eds. Rutledge Handbook of Constitutional Law. London and New York: Rutledge, pp. 33-43.

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4. Chapters Two and Three and Their Relationship With the Previous Texts

The Rambouillet Peace Accords, mentioned in the first section of this paper, despite the fact that they were of an interim nature, represented a very elaborate document designed to stop the vio-lence and war in Kosovo and to create conditions for substantial autonomy. Much like the Dayton Peace Accords for Bosnia-Her-zegovina (November 1995), the Rambouillet Peace Accords had elaborate provisions aimed at regulating all aspects of a future life in Kosovo, but also provisions aimed at effectuating immedia-te changes on the ground. Unlike the Dayton Accords, the Ram-bouillet Accords were far less extensive regarding human rights. Articles VI (“Human Rights and Fundamental Freedoms”) and VII (“National Communities”) of Chapter I (“The Constitution”) of the Rambouillet Peace Accords did not foresee a list of inter-national documents that would be applied in Kosovo. An excep-tion to this was the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms with its Protocols which, according to Article VI (2), was to be directly applicable in Kosovo. Instead of this, it foresaw that «all authorities in Kosovo shall ensure inter-nationally recognized human rights and fundamental freedoms» (Article VI (1).

These rights and freedoms were to have superiority over any other law in the territory of Kosovo. The rights of national com-munities were intended to be additional rights to preserve and express their national, cultural, religious, and linguistic identities in accordance with international standards and the Helsinki Fi-nal Act (Article VII (1))22. This approach of breaking with the past was an act of self-conscious rejection of the legacy of ethnic violence in Kosovo, and also sanctioned the core values, mores,

22 For the full text of the Rambouillet Peace Accords, see, Interim Agreement for Peace and Self-Government in Kosovo (1999). Available at http://en.wikisource.org/wiki/KosovoRambouilletAgreement_1999.

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principles and norms of Western constitutionalism23. The Consti-tutional was largely left intact by the current Constitution of Ko-sovo of 15 June 200824. The current Constitution of Kosovo owes much to the texts of the Rambouillet Accords, the Constitutional Framework, and the UNMIK regulations.

Chapters II and III of the Constitution, constituting the Bill of Rights of Kosovo, include guaranteed rights and freedoms as well as fundamental obligations. Key criteria for the classifica-tion of rights and freedoms are based upon the nature and type of the rights-holder(s.) Rights are divided between civil and po-litical, on one hand, and economic, social and cultural rights on the other. The categorisation of some rights and freedoms as third generation rights follows this model of classification. Civil rights, or the rights of the first generation, represent primary substantial limitations on governmental power vis-à-vis individuals and their

23 For a difference between transformative and non-transformative constitutions, Cf. Cass R. Sunstein (2001) Designing Democracy: What Constitutions Do. Oxford: Oxford University Press, pp. 67-68; Juan E. Mendez (2012) “Constitutionalism and Transitional Justice” in Michel Rosenfeld and Andras Sajo, eds. The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford: Oxford University Press, pp. 1282-1285. It should be noted however, that Cass R. Sunstein considers as preservative all constitutions of former communist countries of Europe because they, as he puts it, “try to build on national understandings that predate communism.” Ibid. 68. This is, of course, a wrong view because the difference between the two types is based on whether constitutions try to preserve their previous individual traditions, not traditions of other constitutional cultures and civilizations. Had it been so, every constitution of the Third World countries and other countries modeled after Western standards regarding constitutional democracies after their totalitarian past would have been treated as preservative ones. Thus, countries like Spain, Greece, Portugal, or others like Chile, Nicaragua, Honduras, Angola, Mozambique, and the like would have been treated as preservative, despite the fact that their efforts have been to break with their totalitarian past.

24 The issue of the priority of international human rights law in Kosovo had been tackled for the first time by UNMIK Regulation No. 1999/24, already discussed above.

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innate autonomy and dignity. As such, they impose a duty on the part of the state to refrain from interfering with values underpin-ning civil rights, e.g. dignity25, human life26, thought27, privacy28, etc. Political rights, or rights of participation, refer to the right of individuals to take part in the formation, exercise, control and change of governmental power. Economic, social and cultural ri-ghts, the rights of the second generation (or welfare rights), cre-ate the minimal preconditions for social justice and solidarity. As such they aim at creating a wider environment for an effective and substantial realisation of civil and political rights. In order for this to happen, these rights impose an obligation for the state to take necessary steps to secure the right to work29, with adjacent rights to equal compensation for the work done and compensation for unemployment, the right to education30, etc.

Lastly, human rights are classified in the Constitution of Ko-sovo taking into account the rights-holder(s). While human rights are individual rights, their realisation may only be possible as part of a community. Furthermore, individuals cannot enjoy their indi-vidual rights if the community to which they belong is threatened or discriminated against. For this reason, such rights are defined

25 Cf. Article 23 [Human Dignity] of the Constitution.26 Cf. Article 25 [Right to Life] of the Constitution. 27 Cf. Article 38 [Freedom of Belief, Conscience and Religion] in connection

with Article 40 [Freedom of Expression] of the Constitution. 28 Cf. Article 36 [Right to Privacy] of the Constitution. 29 Article 49 [Right to Work and Exercise Profession] of the Constitution.

Cf. also the Judgment of the Constitutional Court of Kosovo of 15 April 2013 in Case No. K0131/12. Applicant: Dr. Shaip Muja and 11 Deputies of the Assembly of the Republic of Kosovo. Constitutional Review of Articles 18, 19, 41 and 60 of the Law on Health, NO.04/L-125, adopted by the Assembly on 13 December 2012. In this case the Court, after stating in paragraph 155 of the Judgment that the right to work is not a right protected under the ECHR, found a violation of the right to work by the Assembly of Kosovo since it did not strike a fair balance between public interest and the freedom of individuals to chose their occupation (paragraph 155 in connection with paragraphs 174-175).

30 Article 47 [“Right to Education”] of the Constitution.

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as collective rights, or the rights of the people, community rights, rights of ethnic, religious, national, racial, linguistic, and other communities. Typical rights from this group of rights are the right to self-determination, minority rights, a ban on discrimination, etc. In the Constitution of Kosovo, these rights form part of Chap-ter III and are defined as rights of the

inhabitants belonging to the same national or ethnic, linguistic, or re-ligious group traditionally present on the territory of the Republic of Kosovo (Communities) shall have specific rights as set forth in this Constitution in addition to the human rights and fundamental freedoms provided in chapter II of this Constitution31.

The Constitution of Kosovo encompasses three categories of fundamental obligations. First are those obliging the Republic of Kosovo to provide a safe and secure environment for the enjoy-ment of fundamental rights and freedoms, as well as taking steps to secure their enjoyment. This is a “duty to act” on the part of the state, foreseen in most constitutions of societies that emerged from authoritarian rule. The second type of fundamental obliga-tion is related to the vertical obligation of the state to refrain from interfering with the enjoyment of certain rights and fundamental freedoms by individuals. This includes a horizontal obligation of individuals qua individuals to respect and refrain from violating others’ rights. Similarly, Communities of Kosovo are obligated to respect n and refrain from violating the rights of other communi-ties. These latter obligations are intended to put Chapter II’s rights and freedoms within the context of Kosovo’s tumultuous past. In contrast, the provisions of Chapter III do not reflect the substantive structure of the society of Kosovo, but reflect the spirit of Western traditions of constitutionalism. In fact, the rights and freedoms con-tained in Chapter II are conceptualised in terms of natural rights and freedoms belonging to all persons under the jurisdiction of the

31 Article 57.1 of the Chapter III [“Rights of Communities and Their Members: General Principles”] of the Constitution.

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Constitution and laws of Kosovo, while those from Chapter III are conceptualised as positive rights fitting within the Kosovo context and without reference to universal validity.

5. Institutional Mechanisms for the Implementation of Chap-ters Two and Three

The jurisdiction of the Constitutional Court of Kosovo is pro-vided for in Articles 112 and 113 of the Constitution. Apart from direct and indirect forms of jurisdiction, the Constitution of Ko-sovo foresees preventive control of the constitutionality of consti-tutional amendments, known as the unconstitutional constitutio-nal amendments doctrine32. In addition, in Article 113, paragraph 10, the Constitution, allows for additional jurisdiction that can be

32 Preventive control of the constitutionality of constitutional amendments, such as it exists in Kosovo, is a rare practice. It exists only in a few places, such as Azerbaijan, Kyrgizstan, Moldova, Turkey and Ukraine. For a comparative analysis of this matter, Cf. more on this in Report on Constitutional Amendment, adopted by The Venice Commission at Its Plenary Session (Venice, 11-12 December 2009). It can be found in: www.venice.coe.int, CDL-AD (2010) 001 Study No. 469/2008, Strasbourg, 19 January 2010; On theoretical and other aspects of preventive control of constitutional amendments, Cf. more in: Kemal Gozler (2008) Judicial review of Constitutional Amendments. A Comparative Study. Bursa: EKIN PRESS; Gary Jeffrey Jacobson (2006) “An unconstitutional constitution: comparative Perspective” Int’l J Con Law, Vol. 4, No. 3, pp. 460-487; Enver Hasani (2013) “Constitutional Protection of the Head of State: The Case of Kosovo” Vienna Journal on International Constitutional Law, Vol. 7, No. 2, pp. 128-149. In its landmark decision in the Cases K.O. 29/12 and K.O. 48/12 of 20 July 2012, the Constitutional Court of Kosovo invalidated over 70 per cent of the proposed amendments as they were considered contrary to the letter and spirit of the Constitution of Kosovo, in particular its Chapters II [“Human Rights and Fundamental Freedoms”] and III [“Rights of Communities and Their Members”]. Cf. Judgment of the Constitutional Court of Kosovo of 20 July 2012 in Cases K.O. 29/12 and K.O. 48/12. Proposed Amendments of the Constitution Submitted by the President of the Assembly of the Republic of Kosovo on 23 March 2012 and 4 May 2012.

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assigned to the Court by other laws. In a sense this is a strange constitutional provision, since typically it is only the text of the Constitution itself that can regulate the overall jurisdiction of the Court33. As for the additional jurisdiction assigned by other laws, there are presently two such laws recognising additional jurisdi-ction for the Court: the Law on General Elections34 and the Law on Local Self-Government35.

The above remarks do not diminish the role of the classical ju-risdiction as assigned to the Court. Article 112 defines the Consti-tutional Court as “the final authority for the interpretation of the Constitution and the compliance of laws with the Constitution”. Article 113 [Jurisdiction and Authorized Parties] of the Consti-tution elaborates both the direct and indirect jurisdiction of the Court. The Court’s jurisdiction on unconstitutional constitutional

33 The Constitution of Kosovo also speaks of the jurisdiction of the Constitutional Court elsewhere in its provisions, not only in Articles 112 and 113. Thus, Article 62, para. 4 [Representation in the Institutions of Local Self-Government], foresees the right of the Vice President of the Municipal Assembly to initiate procedures before the Constitutional Court for alleged violation of the constitutionally guaranteed rights of communities. It was in the exercise of this jurisdiction that the Court rendered one of its first decisions, known as the “Prizren Logo Case”. In this case, the Court found that the emblem of the city of Prizren in the South of Kosovo bordering with Albania reflected only the sentiments of the largest community living in Prizren, the Albanian community. The emblem, according to the Court, should reflect and express the sentiments and diversities of all communities living in the Municipality of Prizren. For this reason, the Court ordered the Assembly of Prizren to change Art. 7 of its Statute and thus accommodate the diverse aspects of ethnic, linguistic and cultural life in the city of Prizren. Cf. Judgement of the Constitutional Court of Kosovo of 21 June 2010 in Case No. KO 01/09. Applicant Cemajl Kurtishi vs. the Municipality of Prizren.

34 Cf. Article 106.1 [Election Results] of the Law No. 03/L-073 on General Elections in the Republic of Kosovo, dated 5 June 2008.

35 Cf. Article 64 [Removal from the Office of the Mayor of the Municipality] of the Law No. 03/L-040 on Local Self-Government in Kosovo of 20 February2008.

55ENVER HASANI

amendments also falls within direct jurisdiction of the Court when additional jurisdictions assigned by other laws of Kosovo repre-sent indirect jurisdiction. Importantly, the Court’s indirect jurisdi-ction regarding the recognition of an active role for individuals in the protection of human rights and fundamental freedoms36 and the so-called incidental jurisdiction gives lower courts the ability

to refer questions of constitutional compatibility of a law to the Consti-tutional Court when it is raised in a judicial proceeding and the refer-ring court is uncertain as to the compatibility of the contested law with the Constitution and provided that the referring court’s decision on that case depends on the compatibility of the law at issue37.

Although indirect in its nature, the jurisdiction of the Court pro-vided by Article 113.7, known as the jurisdiction in matters raised through individual constitutional complaints, forms almost all of the work-load of the Court38. Therefore, Chapters II and III of the Constitution are protected not only through the individual com-plaint procedures but also in proceedings concerning review of the constitutionality of certain norms. As noted, in the proceedings for

36 Article 113.7 [Jurisdiction and Authorized Parties] of the Constitution: “Individuals are authorized to refer violations by public authorities of their individual rights and freedoms guaranteed by the Constitution, but only after exhaustion of all legal remedies provided by law”.

37 Article 113. 8 [Jurisdiction and Authorised Parties] of the Constitution.38 Since its inception in February 2009 until the moment of this writing

(December 2014), the Court has received 902 applications of which 839 received an answer. Among them, only 56 referrals proved to be admissible which is in line with the jurisprudence of other courts of former Communist Europe recognizing the individual complaint mechanism. This means that the majority of the referrals are triggered by individual complaints of citizens and other legal entities foreseen in Article 113.7 of the Constitution. As alleged violators of constitutional rights of citizens appear the regular courts in 733 of the cases, while the remaining 176 applications allege as violators other institutions of Kosovo. Only a very few, less than ten cases, have to do with abstract control of constitutionality of constitutional amendments and laws.

56 ENVER HASANI

the preventive review of constitutionality of constitutional amend-ments the Court evaluates in abstracto whether a proposed amend-ment infringes upon any of the provisions contained in Chapters II and III of the Constitution39. In fact, the Court has made it clear that when reviewing the constitutionality of constitutional amendments it shall always take into account the letter and spirit of the Consti-tution, and not only the ad literam meaning of the text of Chapters II and III. This is tantamount to the creation of an “objective order of constitutional values” within Kosovo modelled after the lines of German jurisprudence40. This order of values is predominantly contained in Chapters II and III of the Constitution, and is meant to serve as a backdrop against which to evaluate all behaviour of public and other authorities concerning of human rights and fun-damental freedoms. For this reason, it is very important to briefly discuss in the lines to follow some of the leading cases of the Court dealing with Chapters II and III including:

– the Case of the Prizren Logo, known as the Prizren Logo Case;

– the Cases of Mr. Sejdiu and Mr. Pacolli, known as the Ca-ses of the Two Presidents,

– the Case of the Kosovo Privatization Agency, known as the PAK Case,

– the Case Regarding the Ratification of the Agreement Con-cluded Between Kosovo and Serbia, known as the Ratifica-tion Case; and, finally:

39 Cf. Judgment of the Constitutional Court of Kosovo of 20 July 2012 in Cases K.O. 29/12 and K.O. 48/12. Proposed Amendments of the Constitution submitted by the President of the Assembly of the Republic of Kosovo on 23 March 2012 and 4 May 2012.

40 Cf. more on the origins of this idea after World War Two, in Lorraine E. Weinrib (2006) “The postwar paradigm and American exceptionalism” in Sujit Choudhry, ed. The Migration of Constitutional Ideas. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 84-11, at pp. 89-98.

57ENVER HASANI

– the 8th of June 2014 Election Related Cases, known as the Stalemate Cases.

The first case, known as the Prizren Logo Case, as noted41, clearly showed that the Statute of the Municipality of Prizren and the latter’s decision to insert in its emblem only objects and sym-bols reflecting the sentiments of the Albanian community gravely violated the Constitution and its provisions having to do with the equality of all Kosovo communities.

The Court’s decisions regarding two Presidents of Kosovo, Fat-mir Sejdiu and Behxhet Pacolli, are well known. The Court found constitutional violations, culminating in Sejdiu and Pacolli’s remo-val from office. In Sejdiu’s case, the Court found that he violated his duty as a guarantor of the stability and functioning of the insti-tutions of the state by simultaneously serving as head of state and as the leader of the party in power in Kosovo at that time, the LDK (“Democratic League of Kosovo”)42 In Pacolli’s case, the Court found that the procedure conducted within the Assembly for his election violated the Constitution as it did not meet the two-thirds majority in all three rounds, while also violating the requirement that multiple candidates run for the presidential election43.

The case of the Privatisation Agency of Kosovo, also known as the PAK Case, addressed the role of the Special Chamber opera-ting within the Supreme Court that has exclusive jurisdiction over privatisation-related disputes. This jurisdiction, established under

41 Cf. footnote 39 and the text therein.42 Judgment of the Constitutional Court of Kosovo of 28 September 2010

in Case KI 47/10. Applicants Naim Rrustemi and 31 Deputies of the Assembly of the Republic of Kosovo vs HE Fatmir Sejdiu, President of the Republic of Kosovo.

43 Judgment of the Constitutional Court of Kosovo of 30 March 2011 in Case KO 29/11. Applicants Sabri Hamiti and Other Deputies. Constitutional Review of the Decision of the Assembly of the Republic of Kosovo Nr. 04-V-04 Regarding the Election of the President of the Republic of Kosovo of 22 February 2011.

58 ENVER HASANI

an UNMIK regulation, was extended as part of an international commitment undertaken by Kosovo upon its declaration indepen-dence on 17 February 2008. UNMIK Regulation No. 2002/12 on the Kosovo Trust Agency, of 13 June 2002 mandated that the Ko-sovo Trust Agency (the “KTA”) served as the institution in charge of conducting the entire privatization process in Kosovo after 10 June 1999, while the Special Chamber of the Supreme Court of Kosovo was created to adjudicate and decide on privatization-re-lated matters44. Domestic organs and bodies serve only as non-de-cision making authorities, in essence, their representation in this process was merely for the sake of appearance45. Following its entry into force, the Constitution of Kosovo defined the Supreme Court in its Article 103.2 [Organization and Jurisdiction of Cour-ts] as “the highest judicial authority, the Special Chamber within the Supreme Court was considered part of the latter and exercised the same functions regarding the uniform application of Kosovo law. The Special Chamber composed mainly of international ju-dges, applied laws randomly and selectively, without concern to the date of enactment. To complicate matters, the Kosovo Assem-bly had in the meantime completed a legal infrastructure dealing with privatization-related matters. The Chamber treated these new laws of Kosovo, enacted after the Declaration of Indepen-dence on 17 February 2008, as simple regulations regulating the internal affairs of new institutions of Kosovo dealing with priva-tization matters. The Constitutional Court declared this practice of the Special Chamber unconstitutional46. In its obiter dicta the

44 Cf. UNMIK Regulation No. 2002/13 on the Special Chamber of the Supreme Court of Kosovo on trust agency related matters, as amended, dated 13 June 2002.

45 Cf. more on this in an article in Albanian, with a summary in English, written by Haxhi Gashi (2011) “Konflikti lidhur me privatizimin e ndermarrjeve shoqerore: ndryshimi i Ligjit per Dhomen e Vecante te Gjykates Supreme, i Ligjit per AKP-ne dhe Ligjet Relevante (“The Conflict of Laws Concerning the Socially-Owned Enterprises”) E Drejta/Law, No. 2/2011, pp. 47-63.

46 Cf. Judgment of the Constitutional Court of Kosovo of 31 March 2011 in

59ENVER HASANI

Court quoted with pride the Advisory Opinion of the ICJ of 22 July 2010. According to this opinion the Declaration of Indepen-dence of Kosovo was an exercise of pouvoir constituant and not an exercise of powers granted to it by UN Security Resolution 1244 of 10 June 199947.

The case regarding the Ratification of the First Agreement Concluded between Kosovo and Serbia, the Ratification Case, is unique in many senses. First and foremost, it dealt with interna-tional obligations of Kosovo to be undertaken through a treaty concluded on 19 April 2013 between Kosovo and Serbia. The conclusion of the treaty had two stages, that of initializing the tre-aty and the phase of its constitutional ratification. The treaty was challenged by an opposition party, the VV (Lëvizja Vetëvendosje). The Court ruled that it could not review such international obli-gations of Kosovo cannot, since this would amount assuming the role of an international court reviewing actions of other state ac-tors undertaken according to international law. The law ratifying a treaty, argued the Court, has no normative force and serves only to usher such a treaty into the domestic legal system of Kosovo. If the treaty’s provisions are self-executing, the provisions can be directly applied within the state. In the opposite case, a new legal rule would have to be enacted in order to implement the provi-sions of a non self-executing treaty48.

Two judgments of the Court rendered in relation to the general elections of 8 June 2014 comprise the cases known as the Stale-

Case No. KI 25/10. Applicant: Privatization Agency of Kosovo. Constitutional Review of the Decision of the Special Chamber of the Supreme Court of Kosovo, ASC-09-089, of 4 February 2010.

47 Cf. note 3 supra and the text accompanying it.48 Cf. Judgment of the Constitutional Court of Kosovo of 9 September 2013

in Case No. KO 95/13. Applicant: Visar Ymeri and 11 other deputies of the Assembly of the Republic of Kosovo. Constitutional review of the Law, No. 04/L-199, on Ratification of the First International Agreement of Principles Governing the Normalization of Relations between the Republic of Kosovo and the Republic of Serbia and the Implementation Plan of this Agreement.

60 ENVER HASANI

mate Cases. These elections were widely perceived by internatio-nal observers to be the first free and fair since the end of the war. The crux of the matter that led to a six month stalemate was the issue of who was to lead the formation of the new legislature and government of Kosovo. The Constitution states that it should be the party or a coalition of parties that won the majority of seats in the general elections. In a proportional system, this means that no party or coalition can ever command an absolute majority. The term majority, therefore, as used in the Constitution refers to a relative majority. This interpretation was challenged by a coali-tion formed following the certification of the election results on 10 June 2014. It argued that it was the post-election coalition that commanded an absolute majority in the Assembly, despite the fact that they participated in the elections as single parties. The political deadlock began when the formation of the new legislatu-re took place on 17 July 2014.

The Assembly is formed only after the speaker and its depu-ties are elected49. Typically, the rules regulating the inauguration (formation) of parliaments following general elections are prede-termined, fixed and cannot be altered, since until the parliament is constituted, it does not represent a functional body with the power to legislate or take other valid decisions within its com-petence. Post-election coalitions and majorities have no legal or constitutional implications. The stalemate was finally resolved on

49 In constitutional liberal democracies the speaker is usually elected from among the members of the legislative body, although there are cases where the speaker is nominated by a third body, or cases where the speaker is elected directly in a ballot. Cf. more on this, a comparative analysis in the following works: Giovanni Piccirilli (2014) “Il Presidente Provvisiorio” in Eduardo Gianfrancesco, Nicola Lupo & Guido Rivosecchi, eds. I Presidenti di Assamblea parlamentare. Bologna: il Mulino, pp. 227-252; Stanley Bach (1999) “The office of speaker in comparative perspective”, The Journal of Legislative Studies, Vol. 5, Issue 3-4, pp. 209-254; Georges Bergougnous (1997) Presiding Officers of National Parliamentary Assemblies. Geneva: Inter-Parliamentary Union, pp. 5-45.

61ENVER HASANI

19 November 2014 through political means: the winner of the largest number of seats, the PDK (Democratic Party of Kosovo), concluded an agreement with the LDK (Democratic League of Kosovo), as the second largest party. It was finally realised that putting pressure on the Constitutional Court to find a political solution that would go against the letter and spirit of the Constitu-tion of Kosovo was not an option50.

6. Conclusion

The Bill of Rights in the context of the society of Kosovo would make little sense had it not been for the formation in early 2009 of the Constitutional Court. Its mandate is very wide, as is obvious from its jurisdiction as foreseen in Articles 112 and 113 of the Constitution. The composition of the cases presented before it show that over 90 per cent of the cases relate to the enforcement of Chapters II and III through the instructional me-chanism provided for by the Constitutional Court. Not only this: even referrals dealing with abstract review of the constitutionality of constitutional amendments serve the purpose of enforcement of the Bill of Rights of Kosovo as contained not only in Chapters II and III but also throughout each and every letter of the Consti-tution and in its very spirit.

50 In the period following the election of 8 June 2014 until the stalemate was resolved there was unseen pressure, intimidation and threats against the judges of the Court, first and foremost against the author of these lines. It had been done in an apparent hope that the Court would find a political solution that would go against the provisions of the Constitution regulating the inauguration of the Assembly and the formation of the Government.

62 ENVER HASANI

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64 ENVER HASANI

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LA FATTISPECIE DI CUSTODIA CAUTELARE DETENTIVA1

CARLO PATERNITI

Sommario: 1. La custodia cautelare detentiva come forma di carcerazi-one. – 2. Segue. Applicazione ed esecuzione della misura. – 3. I limiti funzionali della misura. -4. Rapporti tra misura cautelare detentiva e pena. – 5. Valutazioni di responsabilità da reato e applicazione della misura cautelare detentiva. – 6. Il diritto alla difesa nella procedura per l’accertamento di esigenze cautelari. – 7. Il problema della contestazi-one dei bisogni di cautela – 8. La tipizzazione delle esigenze caute-lari. – 9. L’individualizzazione della misura cautelare. – 10. Garanzie di sistema e principio di ragionevolezza in sede cautelare. – 11. I tratti innovativi della recente normativa.

Relations between preventive detention and punishment. The require-ment to distinguish one from the other, while in the symbiotic rela-tionship that seems to tie them. The limits progressively introduced by the legislator to the custody in prison. The requirement to ensure the rights of defense when the protective order is applied. The principle of reasonableness and possibility to read in any incriminating rule also the norm precautionary.

1. Il c.d. decreto sulle carceri (d.l. 26 giugno 2014, n. 92), re-

centemente convertito in legge con modifiche (l. 11 agosto 2014, n. 117), tocca anche alcuni aspetti della custodia cautelare: quale istituto, appunto, di rilevanza carceraria. Non si può negare, infat-ti, che la custodia cautelare in carcere realizzi carcerazione. Tanto più che, pur essendo astrattamente previsti (art. 213 c.p.), non sono attualmente disponibili istituti di detenzione particolari per l’esecu-zione della misura; che, dunque, viene sofferta nelle carceri comuni

1 Note a margine della legge 11 agosto 2014, n. 117.

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ai condannati. In argomento, è opportuno avere presente che “La custodia

cautelare in carcere”, di cui all’art. 280 c.p.p., corrisponde alla “carcerazione preventiva”, di cui all’art. 13 Cost. Il quale ricorda la carcerazione preventiva per reclamarne limiti. Tant’è che esor-disce affermando che la “libertà personale è inviolabile”.

Tanto per dire che una carcerazione ancora non sostenuta da una affermazione definitiva di responsabilità può essere consenti-ta solo se assistita da precisi limiti. Senza dei quali sarebbe costi-tuzionalmente illegittima.

I limiti, ovviamente, devono essere di legge. Del codice di procedura penale, anzitutto. Infatti le recenti innovazioni in argo-mento sono indotte da modifiche ad articoli del codice. Ma non solo. Intervengono, come fonti in materia, anche le convenzio-ni internazionali sottoscritte dall’Italia. E, in primo luogo, quel-la europea sui diritti dell’uomo. Diritti che recentemente, in via interpretativa, sono stati precisati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo con sentenza in data 08.01.20132. Alla cui stregua il Ministro della giustizia italiano ha affermato che bisogna “ricon-durre la custodia cautelare ai casi in cui non sia possibile garan-tire altrimenti la genuinità e l’effettività dell’indagine oltre che la sicurezza della comunità esterna”3. Segno che, nel tempo, s’era un po’ smarrita la distinzione tra misura e pena detentiva. E non poteva essere altrimenti in una situazione nella quale “il 40% del-la popolazione carceraria è in attesa di giudizio”4.

2. L’attenzione alla misura cautelare detentiva non ne concerne solo ammissibilità e durata. Ultimamente sono all’attenzione due argomenti: modalità di applicazione e qualità di esecuzione, sui

2 Ci si riferisce alla sentenza CEDU Torreggiani ed altri contro Italia, 08.01/27.05.2013. Vedila in Diritto penale e processo, 2014.

3 Cfr. Ministero della Giustizia, Atto di indirizzo politico istituzionale per l’anno 2015, 2014, p. 5.

4 Così NACAR, La ragionevole durata delle misure cautelari personali, in Diritto penale e processo, 3/2014, p. 340.

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quali ripetutamente si è fermata la giurisprudenza di legittimità5 e la Corte costituzionale6. E su di essi, brevemente, pare opportuno riflettere ancora, perché oggetto della legge n. 117/14.

La possibilità di far luogo alla custodia cautelare in carcere era già esclusa dall’art. 273 comma 2 c.p.p. “se risulta che il fatto è stato compiuto in presenza di un causa di giustificazione o di non punibilità o se sussiste una causa di estinzione del reato”. Situa-zioni nelle quali il decidente poteva essere moderatamente impe-gnato in valutazioni prognostiche sull’esito d’un giudizio e per di più svolte su elementi di fatto. Le cause di giustificazione, di non punibilità e di estinzione del reato emergono principalmente da indagini in fatto. Alle quali, per le cause di giustificazione, si richiede una valutazione su condizioni soggettive dell’autore del fatto e sul comportamento da egli tenuto. Ciò in conformità alle ragioni giustificative della misura, indicate dall’art. 274 c.p.p. in “specifiche ed inderogabili esigenze attinenti alle indagini re-lative ai fatti per i quali si procede, in relazione a situazioni di concreto e attuale pericolo per l’acquisizione o la genuinità della prova, fondate su circostanze di fatto espressamente indicate nel provvedimento a pena di nullità”. Ovvero quando “per specifiche modalità e circostanze del fatto”, e “per la personalità” dell’inda-gato o dell’imputato “desunta da comportamenti o atti concreti o da suoi precedenti penali, sussiste il concreto pericolo che questi commetta gravi delitti”.

È facile rimarcare che il legislatore ha voluto obiettivare ogni valutazione sulla opportunità della misura. La cui giustificazione deve venire dai fatti per i quali si procede, da circostanze di fat-to che devono essere indicate nel provvedimento, dalla condotta

5 Cfr. TONINI, La carcerazione cautelare per gravi delitti: dalle logiche dell’allarme sociale alla gestione in chiave probatoria, in Diritto penale e processo, 3/2014, p. 261 ss., il quale afferma che attualmente “sono presenti tre differenti modelli di carcerazione cautelare”, elaborati col contributo della giurisprudenza di legittimità.

6 In argomento MANES, Lo “sciame di precedenti” della Corte costituzionale sulle presunzioni in materia cautelare, ivi, 4/2014, p. 458 ss.

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dell’indagato e dai suoi precedenti penali. Per dire che le ragioni della cautela, pur se proiettate verso il futuro, vengono dal passato e si evidenziano in fatti. Non è solo il futuro che può giustificare la misura. Anche quando si parla di pericolo per la realizzazione di fatti avvenire, si deve trattare di un pericolo concreto desumi-bile da fatti accaduti.

3. Che si proceda da fatti acquisiti e non controvertibili cor-

risponde ad esigenze di certezza nella precisazione delle ragioni che consigliano la misura cautelare. Per la cui applicazione le va-lutazioni giudiziali parrebbero rigidamente guidate dal legislatore e per il possibile limitate.

La misura cautelare non va abusata. Non deve diventare stru-mento istruttorio. Non deve essere mezzo per ottenere dall’inda-gato collaborazione o ammissioni di responsabilità. Così si spie-gano i limiti rigidamente fissati alla discrezionalità del giudice. Limiti, come detto, che dovrebbero conseguire dal costante riferi-mento normativo ai fatti.

Ma c’è un’altra esigenza in argomento: che la misura cautelare detentiva non realizzi anticipazione di pena; o, peggio, sostituto di pena. Infatti è prescritto che la misura non può essere irrogata ove il giudice ritenga che non si avrà una sentenza di condanna, ovvero una condanna che non superi i tre anni, ovvero che in caso di condanna sia ipotizzabile la sospensione condizionale della pena. Così secondo il testo dell’art. 275 c.p.p. come modificato dalla legge n. 117/14.

I rapporti con la pena sono dunque immanenti alla gestione della misura cautelare detentiva. La quale ha l’esigenza di distin-guersi dalla pena. Ma senza poter nascondere quanto per applica-re la misura si ricorra, anche parzialmente, ai procedimenti valu-tativi che presiedono alla applicazione della pena7.

Escludere la misura ove si ritenga possibile, nel caso concreto, una sospensione condizionale di pena, significa esperire le valuta-

7 In argomento v. PADOVANI, L’utopia punitiva. Il problema delle alternative alla detenzione nella sua dimensione storica, Milano, 1981, p. 8 ss.

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zioni che consentono o escludono la sospensione di pena. Esclu-dere la misura ove si ipotizzi una condanna a pena che non superi i tre anni di reclusione, significa valutare la gravità del fatto e il grado di colpevolezza di chi lo ha commesso. Valutazioni simili a quelle che sostanziano le sentenze penali di condanna8.

4. La disciplina delle misure cautelari dovrebbe escludere le valutazioni di responsabilità per il fatto, perché si è fuori dalle procedure che guidano all’accertamento della responsabilità. E fuori dalle garanzie che le regole specifiche in materia offrono all’indagato. Ma l’art. 273 c.p.p. prescrive che “Nessuno può es-sere sottoposto a misure cautelari se a suo carico non sussistono gravi indizi di colpevolezza”. Sicché la particolarità delle misure cautelari è che consentono di valutare la colpevolezza prima e fuori del processo volto ad accertarla. Come dire che la valutazio-ne sulle cautele da assumere aggancia e anticipa quella sulla me-ritevolezza di pena. Con la possibilità che si giunga a conclusioni difformi in sede cautelare e in sede processuale. E, dunque, che si abbia carcerazione preventiva ma non quella definitiva. Preoccu-pazione chiaramente espressa dal legislatore.

Il senso delle prescrizioni di non dar luogo alla custodia caute-lare se è possibile la sospensione condizionale della pena, o una pena detentiva inferiore a tre anni per la quale sono possibili al-ternative alla detenzione, è proprio quello di evitare l’inversione delle misure. La carcerazione preventiva non deve potere essere un comodo sostituto della pena. E farvi ricorso senza le garanzie processuali previste per i procedimenti che possono comportare la condanna definitiva a pena detentiva. Tant’è che il legislato-re si impegna in prescrizioni che possono dare l’apparenza delle garanzie previste per l’irrogazione della pena. Quando stabilisce, come visto, che non possono applicarsi misure cautelari a chi non è raggiunto da “gravi indizi di colpevolezza” (art. 273 c.p.p.). Ma il rimedio non sembra risolva il problema, e forse, come vedremo, ne pone altri. Anche perché il “provvedimento applicativo di mi-

8 Cfr. TONINI, op. cit., p.263-

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sura cautelare è atto a sorpresa e non consente quindi, di regola, un previo contraddittorio”9.

5. Accertare “gravi indizi di colpevolezza” in fase cautelare è operazione che pone rischi e difficoltà.

All’art. 192 c.p.p., il legislatore eleva al rango di prova gli indizi che siano “gravi precisi e concordanti”. In fase cautelare, secondo la lettera dell’art. 273 c.p.p., basterebbe la sola gravità degli indizi, intesa nel senso del peso che possono assumere per orientare verso la valutazione di una situazione di pericolo. Ma è problema la gestione di una norma, quella dell’art. 192 c.p.p., dettata per valutare la responsabilità da reato. È proble-ma che valutazioni cautelari vengano svolte sulla falsariga di quelle volte ad accertare responsabilità, ma fuori dalle proce-dure disposte per accertarla. Dunque senza le garanzie previste per l’indagato e senza i limiti di prova previsti per il giudice. E che, in effetti, si tratti di valutare in sede cautelare elementi di prova dello stesso peso di quelli attinenti al giudizio per la responsabilità, è stato ultimamente chiarito dalla giurisprudenza della Cassazione. Quando è stato affermato che anche in fase cautelare si devono porre a fondamento della misura detentiva indizi non solo gravi ma anche precisi e concordanti10. Perché non può che essere svolta in questi termini una valutazione su situazioni di pericolo tali da dover fare ricorso alla carcerazio-ne. Non sarebbe logica una conclusione diversa. Non sarebbe logico che si giungesse alla carcerazione se non in condizioni di estrema serietà del quadro probatorio che la consiglia. E dunque in condizioni uguali a quelle stabilite per porre gli indizi a base del giudizio di responsabilità.

9 Cosi CORSO, Le misure cautelari, in AA. VV., Procedura penale, Torino, 2012, p. 360.

10 Cfr. Cass., sez. I, 02. 04. 12, n. 19633, inedita ma riferita da Tonini, op. cit., p. 262; Cass., sez. VI, 07. 11., n.44904, in Diritto penale e processo, 1/2014, p. 29.

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6. Può magari persuadere che il giudizio cautelare si sostanzi anche di valutazioni sulla responsabilità. Perché in tali valutazio-ni la cautela può trovare maggior fondamento. Ma non persua-de che valutazioni sulla cautela vengano svolte senza specifico contraddittorio, senza possibilità di provare il contrario, e senza l’intervento del difensore sul punto prima che la decisione venga assunta.

La giurisprudenza, nazionale e sovranazionale, non pare abbia avuto modo di fermarsi sulla situazione anzidetta. E forse non ha avuto adeguato risalto la circostanza che valutazioni sulla cautela connesse a quelle sulla responsabilità da reato vengano svolte in mancanza di adeguate e contestuali garanzie di difesa. Che poi la difesa abbia spazio a misura cautelare irrogata, è altra cosa. Per-ché si tratta, eventualmente, di smontare una decisione assunta, anziché intervenire nel suo formarsi. Situazione quest’ultima che, se realizzata, avrebbe potuto evitare a chi la subisce l’impatto con la detenzione cautelare.

La misura cautelare detentiva, com’è di legge, può essere data esclusivamente dal giudice. Ma a richiesta del pubblico ministero. Dunque, col quadro probatorio da questo rappresentato. Ovvia-mente tale situazione è poco compatibile col diritto alla difesa, da riconoscere in ogni fase del processo: anche in quella cautelare. E conta poco, in quest’ottica, che la difesa abbia poi spazio in fase di riesame del provvedimento cautelare. Perché in tanto si è fissata, anche se per un periodo breve, una situazione a carico dell’indagato senza che questi nulla abbia potuto dire a sua difesa.

Certo, in fase di riesame la difesa può avere spazio. Ma par-tendo da una situazione pregiudizievole già formatasi a danno dell’indagato. Come dire che la difesa dovrà esercitarsi per l’an-nullamento o la modifica di un provvedimento, anziché per l’am-missibilità di esso. Bisogna rovesciare una situazione, anziché evitare che si determini. Ed evitare che si determinino situazioni pregiudizievoli, è relativamente più semplice che annullarle. Per-ché non ci si scontra con un provvedimento già assunto e con le argomentazioni che vi sono state poste a fondamento.

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7. È bene andare per ordine e riassumere i termini del procedi-mento che può comportare l’applicazione della custodia cautelare in carcere. Pur avendo presente che, secondo taluno, “i protocolli cautelari […] hanno ormai natura di veri e propri sub procedi-menti con oneri informativi e di discovery per l’accusa del tutto autonomi e distinti da quelli del processo ordinario”11.

Intanto è bene ricordare che, ai sensi dell’art. 273.1 c.p.p., “Nessuno può essere sottoposto a misure cautelari se a suo ca-rico non sussistono gravi indizi di colpevolezza.” E che, ai sensi dell’art. 280.2 c.p.p., “La custodia cautelare in carcere può essere disposta solo per delitti, consumati o tentati, per i quali sia pre-vista le pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni”. Mentre, per l’applicazione, la revoca e le modifiche del-le modalità di esecuzione delle misure è competente il giudice che procede, oppure il giudice per le indagini preliminari prima dell’esercizio dell’azione penale. Così l’art. 279 c.p.p.

È chiaro che valutazioni di responsabilità e cautelari spesso si intrecciano. E che il giudizio in corso consente di svolgere assie-me adempimenti difensivi che possono valere in entrambi i sensi. Con ciò senza che venga assicurato un autonomo spazio a due distinte serie di contestazioni e dunque di difesa. La procedura cautelare, infatti, non si avvia con la contestazione di elementi di fatto che possono indurre la carcerazione distinta dalla contesta-zione che attiene al reato per cui è processo.

Diverso è il caso in cui ancora non sia esercitata l’azione pena-le. Per il quale non è prevista alcuna specifica garanzia di difesa che valga a fronte della possibilità d’un provvedimento cautelare. In questo caso si va avanti con i soli documenti prodotti dalla pubblica accusa. Ma ogni esercizio difensivo ha senso, e possibil-mente efficacia, a fronte d’una precisa contestazione. Dalla quale si desuma e precisi l’oggetto del contendere. E sulla quale si mi-sura il peso di argomenti d’accusa e difesa.

11 Così CISTERNA, Quell’occasione perduta per dare reale attuazione ai diritti costituzionali d’informazione dell’indagato, in Guida al diritto, 36/2014, p. 9

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In ipotesi di procedimento penale pendente la contestazione dell’accusa del reato per cui si procede dovrebbe bastare a garan-tire il contraddittorio anche per le cautele oltre che per la respon-sabilità. Ma è proprio così? Se la cautela verte su pericolo di fuga, di reiterazione del fatto, e di distruzione di prove, non è detto che la contestazione dell’accusa per un reato induca esplicitamente all’esame di tali problematiche; che, principalmente, attengono alla valutazione di particolari situazioni di fatto e allo studio della personalità dell’imputato. Di tal che, in ipotesi di applicazione, dovrebbe essere propedeutico uno sforzo di individualizzazione della misura. Per il quale la contestazione dell’accusa d’un re-ato può non dare spunti di discussione. Per altro assolutamente esclusi in fase di indagini preliminari, che, per definizione, non esauriscono le valutazioni del fatto e del possibile autore.

8. Non può dirsi logico o coerente, in base alla normativa vi-

gente, un provvedimento pregiudizievole per l’indagato ma as-sunto senza garanzie di difesa. Tanto più quando tale provvedi-mento venga a seguito di indagini in atto volte ad accertare re-sponsabilità per ipotesi di reato; che, già per sé, suppongono e sollecitano garanzie di difesa. La stessa procedura per le istanze di revoca o modifica della misura già irrogata è esempio di come sia possibile un procedimento diverso per applicare la misura. Cioè una camera di consiglio, rapidamente convocata, ed aperta a tutte le parti processuali.

Per altro, ogni valutazione in argomento, attingendo anche va-lutazioni di responsabilità, ha bisogno d’una tipizzazione della si-tuazione che induce la cautela. Non si può, anche indirettamente, attingere la sfera della responsabilità senza che prima sia stata ti-pizzata la situazione di rilievo penale. Il pericolo, da cui discende la necessità della misura, ha bisogno di essere tipizzato12.

Il legislatore non si è espresso sul punto. Ma l’interprete non

12 Spunti in MANES, Lo “sciame di precedenti” della Corte costituzionale sulle presunzioni in materia cautelare, in Diritto penale e processo, 4/2014, p. 461.

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può esimersi da un chiarimento in argomento, se non vuole asse-condare incertezze applicative. Ed allora sovvengono le categorie precisate in base ai dati normativi sui reati di pericolo. Il pericolo è concreto, astratto, o presunto.

Le situazioni nelle quali il legislatore ha individuato l’imma-nenza d’un pericolo possono essere ragionevolmente considerate meritevoli di cautela. Diversamente da quelle nelle quali il peri-colo può essere solo idealmente immaginato, per essere poi calato nel concreto, o peggio presunto senza alcun riscontro in fatto. È lo stesso legislatore, del resto, a precisare l’esigenza d’un “concreto pericolo” nell’art. 274 c.p.p.

È da capire, però, come intendere la possibilità di tipizzare il pericolo in sede cautelare.

L’indagine giudiziaria che indaghi la eventuale responsabilità per un reato di pericolo concreto è quella che può offrire certezze. L’immanenza del pericolo nella fattispecie all’ esame può essere elemento di valutazione tranquillante. Da cui procedere per va-lutare le probabilità di lesione. Il breve contesto d’azione, in cui vive il reato di pericolo, può dire delle possibilità del risultato antigiuridico. Alla cui prevenzione la cautela va rivolta.

Per chiarire, una volta agganciata, anche se indirettamente, l’a-rea delle valutazioni di responsabilità, la cautela deve misurarsi, ed essere misurata, con gli elementi di valutazione della respon-sabilità. E sono quelli che partono dai fatti: dai fatti che costitu-iscono reato. Perché dall’esame di essi progrediscono le valuta-zioni sulla responsabilità. Come dire che il pericolo rilevante in sede cautelare deve emergere da elementi di fatto per cui già si procede o potrebbe procedersi in giudizio. La tipizzazione della cautela può essere considerata parte della tipizzazione di singole ipotesi di reato. Nelle quali, appunto, bisognerebbe distinguere la parte attualmente realizzativa dell’illecito da quella che possa far pensare alla possibilità che un illecito si realizzi in seguito. Dun-que, considerando un tipo normativo complesso che comprenda la completa descrizione del fatto e le cautele perché esso non si realizzi, o non vengano posti ostacoli all’accertamento, o siano inefficaci le conseguenti sanzioni. Ciò con momenti valutativi

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diversi, a seconda che si voglia considerare la realizzazione del fatto o i pericoli che possono derivarne per ciò che deve provarla, oppure per il soggetto passivo, oppure per la possibilità che riesca effettiva la sanzione che si va ad irrogare.

9. C’è un momento processuale che riguarda la misura caute-lare detentiva, e bisogna considerarlo.

Intanto bisogna dire che ogni valutazione cautelare si avvia dopo avere focalizzato una ipotesi di reato. I timori per la reitera-zione del fatto commesso, per la distruzione delle prove del fatto, per la fuga che consenta di sottrarsi alle conseguenze del fatto, evidentemente derivano dalla considerazione di un fatto di reato. E, dunque, del suo autore. Non si vede, quindi, come si possa pre-scindere dal considerarlo e ascoltarlo quando si voglia stabilire una cautela nei suoi confronti. Per altro, la cautela non può avere misura e modi uguali qualunque sia il possibile destinatario. La misura cautelare, in certo senso, dev’essere individualizzata: nei modi e con i mezzi che lo consentono13. L’esame della personalità è modo valido, e forse indispensabile. I mezzi sono quelli che attengono alla selezione fra gli strumenti cautelari, ed alla loro entità. In conclusione, non può dirsi ragionevole irrogare la car-cerazione, anche se cautelare, senza valutare la personalità di chi la subisce.

Ancora, non può dirsi ragionevole una procedura nella quale viene ascoltata solo l’accusa e non anche la difesa. Le misure cautelari vengono decise dal giudice su istanza del pubblico mi-nistero. Dunque, sulla base delle argomentazioni e dei documenti da egli addotti. E non si vede perché l’esame che il giudice deve compiere su di essi non possa essere svolto in presenza di tutte le parti. Può essere ragionevole che un giudice convochi l’indaga-to anche ad horas, senza che a ciò sia espressamente guidato da una specifica norma di legge. In tanto tale comportamento non sarebbe in contrasto con alcuna disposizione. Ma poi, come già ricordato, una procedura di questo tipo è prevista per la modifica

13 Spunti in NACAR, op. cit., p. 345.

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della misura cautelare già decisa. In questo caso il giudice con-voca le parti in camera di consiglio rapidamente, e poi decide. E se la convocazione delle parti, e il loro ascolto, è possibile per la modifica della misura già data, a maggior ragione dovrebbe esse-re possibile quando si versa nella più grave situazione di decidere se far luogo alla misura.

10. Le garanzie che assistono il procedimento cautelare devo-no essere di legge. E del tipo che convengono all’accertamento del fatto di reato e alla responsabilità per esso. Non può essere diversamente quando, anche se a fini cautelari, ci si muove negli ambiti procedurali che guidano all’accertamento del fatto di reato e alla conseguente responsabilità. Le cautele, infatti, hanno senso in relazione ad un reato commesso o che si teme possa essere commesso. Valgono, cioè, per le conseguenze di un fatto com-messo, che riguardino prove, o in situazioni personali. Oppure in previsione di un fatto che si vuole non accada perché antigiuridi-co. Si tratta, ribadiamo, di valutazioni su un fatto e sulla respon-sabilità di chi può averlo commesso o potrà commetterlo. Sicché occorrono le garanzie processuali per le indagini su un fatto che possa costituire reato e la conseguente responsabilità. Garanzie di sistema, in ogni caso; che, come tali, non abbisognano di essere esplicitamente ripetute. Ci si riferisce alle garanzie costituzionali di presunzione di non colpevolezza, di possibilità di difesa in ogni condizione processuale, e di sanzioni conformi al senso di uma-nità. E come tali, quest’ultime, non eccessive: per tipo, durata ed esecuzione. Garanzie normalmente riscontrabili nel nostro siste-ma e conformi alla convenzione internazionale sui diritti umani già recepite. E che, dunque, non hanno bisogno di essere espres-samente ricordate in ogni procedura per conseguire effettività.

Se si considera che la misura cautelare detentiva viene com-minata per un fatto di reato accaduto o che si teme possa acca-dere, è alla previsione normativa del fatto che bisogna anche guardare per trarne le garanzie di sistema. La singola previsione di reato va considerata non solo per la descrizione della con-dotta e della sanzione conseguente, ma anche per la possibilità

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di misura cautelare detentiva. È lo stesso legislatore del 2014, del resto, che vi fa espresso riferimento. Statuire che la misura cautelare detentiva non può essere applicata quando si procede per un reato che si ritiene possa essere in concreto punito con pena non superiore a tre anni, significa escludere la misura per tali previsioni di reato. Come dire che le stesse constano di un elemento di fattispecie che prevede una pena detentiva ma che esclude la custodia cautelare.

Statuire che la custodia cautelare detentiva non può essere inflitta ove sia possibile la sospensione condizionale della pena, significa escluderla dalle previsioni di reato che consentono la sospensione di pena. E, dunque, che la misura cautelare detentiva non fa parte delle previsioni di reato che possono consentire la so-spensione di pena. La fattispecie astratta di reato, quindi, va inda-gata anche per un elemento che può farne parte o essere escluso. E in ciò sta la garanzia di sistema in ordine alla misura cautelare detentiva.

Ancora, bisogna considerare altre garanzie che discendono non dal sistema, ma da un principio interpretativo. Nella specie, quel-lo di ragionevolezza. In base al quale non possono non valere per l’applicazione della misura le più favorevoli condizioni processuali previste dall’art. 309 c.p.p. per la modifica di essa. Modifica che re-alizza un risultato processuale meno grave rispetto alla applicazio-ne della misura. Perché dare una misura o non darla suppone assog-gettare l’indagato ad essa o lasciarlo libero. Mentre la modifica o la revoca della misura suppongono il permanere di essa, nel primo caso, o la liberazione da essa nel secondo. Di tal che in entrambi i casi non è possibile un risultato necessariamente più grave.

Orbene, se per decidere sull’istanza di modifica o revoca della misura sono previste le garanzie di difesa, realizzate dalla pre-senza del difensore e dell’indagato, non è ragionevole pensare che tali garanzie non debbano valere quando si deve decidere per l’applicazione della misura. Sicché può essere ragionevole adi-bire la camera di consiglio prevista per modifica o revoca, anche senza espressa previsione del legislatore.

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11. Le modifiche introdotte dalla legge n. 117/14 riducono lo spazio operativo della misura cautelare detentiva, ma poco inci-dono sulle garanzie di difesa. Si può magari apprezzare il mino-re sacrificio della libertà personale nelle condizioni in cui manca una condanna definitiva. Perché è auspicabile, e conforme alla costituzione, che vengano sempre più ridotte le carcerazioni cau-telari per fatti che poi non danno luogo a un giudizio di responsa-bilità con condanna definitiva a pena detentiva. Nel senso che, in tal modo, vengono alla radice eliminate le situazioni di sofferenza per la libertà personale che il corso del giudizio rivelerà indebi-te. Ma altrettanto indebite bisogna considerare quelle situazioni di sofferenza per la libertà che non siano state conseguite col ri-spetto di diritti di difesa. Altro è limitare gli spazi operativi della cautela, e implicitamente gli errori che in essi possono annidarsi, altro è limitare esplicitamente gli errori applicativi intervenendo sulle regole procedurali.

Nel primo caso il legislatore è intervenuto limitando gli spazi operativi, e quanto in essi potesse essere realizzato. Nel secondo caso si sarebbero segnate regole procedurali di maggiore rispetto per l’esercizio della difesa. Sicché può essere utile una breve ri-cognizione della nuova normativa.

Una prima regola vale per “il giudice che procede”. Il quale, ai sensi del rinnovato art. 275-bis c.p.p., deve valutare se il reato di cui alla contestazione può consentire una sospensione condizio-nale di pena ovvero una condanna non superiore a tre anni. È una valutazione da fare in concreto, il cui risultato è ambivalente. Da un lato viene limitato lo spazio della cautela, che non può valere per i casi in cui è possibile la sospensione condizionale di pena o una condanna non superiore a tre anni. D’altra parte, però, viene fissata una regola procedurale. Il giudice deve porsi il problema della misura della pena in concreto e della compatibilità della mi-sura cautelare con l’esito del giudizio in caso di condanna. E ove fosse applicata una misura cautelare detentiva cui seguisse so-spensione condizionale di pena o condanna inferiore a tre anni, si avrebbe a posteriori il riscontro d’un uso illegittimo della misu-ra. Con conseguente possibilità di risarcimento ove la detenzione

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cautelare non fosse assorbita dalla pena inflitta. In argomento, l’art. 35-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354,

introdotto dalla legge n. 117/14, normativizza una interpretazio-ne data dalla Corte europea dei diritti dell’uomo sull’art. 3 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle li-bertà fondamentali. Il legislatore ricorda che questa convenzio-ne è stata ratificata dall’Italia, dunque è legge dello Stato; che si arricchisce, però, d’un dato normativo nuovo per effetto d’una sentenza CEDU. Il dato normativo concerne la qualità della de-tenzione e della vita carceraria. Ed è un dato, come tale, valido anche per la custodia cautelare in carcere.

Ancora, bisogna osservare che i nuovi limiti posti dal legisla-tore alla possibilità di applicare la misura cautelare detentiva val-gono in qualche modo a meglio descriverla. E, dunque, a meglio tipizzarla. Cosi come possono servire anche allo scopo le regole di sistema e logiche che possono guidarne l’applicazione. Perché la misura, in fine, è quella che consta dei limiti e delle modalità applicative previste dal legislatore.

SCHOOL, SECOND GENERATIONS AND ACCULTURA-TION PROCESSES IN THE HEARTH OF THE MEDITER-RANEAN BASIN: NOTES OF RESEARCHES

DANIELA DAMIGELLA1, ORAZIO LICCIARDELLO2

The complexity of the Mediterranean basin’s migration processes cre-ates a lot of issues. In this article we explore the attitudes of a group of: a) teachers, towards migration and second generation pupils (Study 1); b) second generation’s students, on integration processes, education, culture of origin and the Italian one (Study 2).The techniques used are those of classical psychosocial research. Re-sults seem to delineate a favorable framework characterized, in Study 1, by positive attitudes on immigrants and second-generation students and, in Study 2, by a moderate orientation to biculturalism and dual membership. Some ambivalences exist in both studies.

1. Introduction

The Mediterranean basin, a sort of big salt lake on which three continents overlook, has been a place of human history since its beginning. Certainly, it is not just a physical-geographical entity but also a place of meeting, contamination and, sometimes, clash between populations of different cultures and traditions. For these reasons, its aspect are sometimes dichotomous: a bridge that con-nects people and cultures and a barrier that obstructs attempts of social mobility; a place of ethnic-religious conflicts and midpoint of cultural and social exchanges.

Braudel states that the Mediterranean is a thousand things to-

1 University of Messina, Department of Human Sciences, Piazza XX Settembre 4, Messina, 98121, Italy..

2 University of Catania, Department of Educational Processes, Via Biblioteca 4, C atania, 95124, Italy..

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gether3: it is a “space in movement” in which not always peace-ful relationships have concurred to define Mediterranean peoplÈs identities4.

In accord with this thinking, Matvejević states that “there is no single Mediterranean culture, there are many within a single Me-diterranean; these cultures are characterized by similar and diffe-rent features, never identical. Similarities are due to the proximity to a close Sea and to the meeting on its shores of nations, civili-zations, forms and common expressions. Differences are marked by historical events and by beliefs and customs that, sometimes, seems irreconcilable. Neither similarities nor differences are ab-solute or constant: sometimes prevails the former, others the lat-ter”5.

According to the Lewinian concept of ‘psychological environ-ment’6 the Mediterranean should be understood in dynamic terms. This means that, in addition to physical-geographical aspects, it has a crucial role in terms of people, objects and situations that could be present, past, future, probable or hypothetical, each of them taking on positive or negative values, eliciting feelings that may attract or repel.

Over the millennia the Mediterranean basin has attracted a multitude of people who have settled on its banks concurring to create an image of stranger that oscillates between the idea of enemy (who robs, plunders or colonizes) and one who captivates for his diversity.

Nowadays, the Mediterranean is a place of social mobility for people who try to escape from misery, war, social marginalization

3 Braudel, F. (1987) Il Mediterraneo. Lo spazio, la storia, gli uomini, le tradizioni, Milano: Bompiani, p.7.

4 Ibidem, p.51.5 Matvejević, P. (1999) “Per una talassopoietica”, in C. Ferrini, ed. Venature

Mediterranee. Dialogo con scrittori di oggi (pp. 257-266), Messina: Mesogea, p.257.

6 Lewin, K. (1965) Teoria dinamica della personalità, Firenze: Giunti e Barbera, pp. 86-87.

87DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

and lack of basic human rights’ respect. This migratory phenomenon has new and uncommon featu-

res in terms of intensity and duration of flows, structural and not cyclical nature, frequency and multiplicity of contact opportuni-ties.

According with Tajfel theorization, social mobility predict that, when the group boundaries are considered flexible and per-meable, people can leave the current social group to join a higher status group in order to reach individual goals7.

In other words, it is a strategy to pursue better living condi-tions and a more positive Social Self representation.

Those who are able to achieve the desired goal often have to face mental barriers made of prejudices and stereotypes. They obstruct the dialogue between people belonging to different so-cio-cultural systems even if they share the same ‘spacÈ in increa-singly multiethnic societies.

Some Mediterranean cities, indeed, are becoming privileged places of intercultural meeting but also of clash between people of different cultures.

Frequently, to locals, the ‘other’ who comes from the Mediter-ranean is exclusively, in terms of common social representation8, the immigrant who, with his very different belief systems, ge-nerates fears and anxieties, often managed through processes of segregation or assimilation.

Indeed, on the basis of social categorization processes and consequent stereotypes9, immigrants are considered to be under-developed, terrorist, fundamentalist, etc. This way of thinking became an obstacle to knowledge and nourishment to ignorance and pride.

7 Tajfel, H. (1981) Human groups and social categories, Cambridge, UK: Cambridge University Press, p.302.

8 Moscovici, S. (1984) “The phenomenon of social representation”, in R. M. Farr, & S. Moscovici, eds. Social Representation (pp. 3-69). Cambridge: University Press.

9 Tajfel, H. (1981) op. cit.

88 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

The key to avoid extremism is dialogue, openness and mutual respect that could become the basis for future inclusive and de-mocratic societies.

These issues will be pursued if each person will be available to give up monistic thought (which forces a vision of reality that does not allow the acceptance of diversity and conflict) and to welcome a dualistic way of thinking that allows to follow at the same time two different frames of reference or interpretation of re-ality, accepting the contradictions without repressing or rejecting them10.

To promote real integration, it should be desirable that institu-tional support, project activities and contact opportunities, carried out in different contexts and at different levels, were guided by policies of openness and reciprocity.

In other words, it is necessary to develop skills related to conflicts management. Indeed, conflict should not be stifled but ‘acting out’ through dialogue, negotiation and mutual compari-son. Otherwise distances are likely to turn into intolerance and violence.

In such reality, the risk consists in assimilation and in segrega-tion processes. Specifically, assimilation is expressed in the ten-dency of the majority group to incorporate the minority on the ba-sis of an alleged superiority of its cultural model. It easily results in “homologation racism, barely or hardly respectful of cultural specificities which are, instead, a solid identity reference point especially to those who are in a foreign country”11.

This means postulating the superiority of a culture over another and conceiving “culture as a homogeneous, compact and pure re-ality that should be preserved from contamination. This is a para-doxical hypothesis because the same concept of culture contains the idea of movement, openness and constant implementation”12.

10 Spaltro, E. (1977) Lotta contro e lotta per, Milano: Celuc, pp. 28-30.11 Licciardello, O. (1997) Relazioni fra gruppi e identità sociale, Catania:

CUECM, p. 124.12 Hamel, P. (2006) Il Mediterraneo da barriera a cerniera, Roma: Editori

89DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

On the other hand, the acknowledgment of differences can turn into ‘differentiation racism’, that is the rejection of any kind of contact and a mental and physical segregation that doesn’t deny the right to exist without undue and impossible contamination. Diversity is affirmed because it is possible to defend from it with indifference and detachment, in a cohabitation made of juxtapo-sed groups where equality is denied and the principle of hierarchy is postulated.

A real cultural pluralism should be raised when differences were recognized, respected and valued as a source of enrichment. It could be the result not of the indistinct merger (melting pot), but of comparison and peaceful coexistence of different cultures.

This strategy requires the ability to ‘think plural’, that means to orient oneself to reciprocity and to understand the ‘other’ over their memberships13.

It is necessary a big effort at institutional level to adapt needs and characteristics of different cultures without falling into the trap of relativism. It leads to political acquiescence and to aban-doning absolute values such as those relating to life respect and person’s liberty and dignity.

On this regard, we should not forget the important role played by school in building bridges between cultures and peoples. In particular, school should be both a ‘placÈ of education and of So-cial Identity14 definition and re-definition, and a ‘laboratory’ for transformational projects15.

This issue is relevant if we consider that the presence of forei-gn students, a structural element of the Italian school system, is increased in school year 2013/14 and records an incidence of 9% of the total school population16, testifying a stable first generation

Riuniti, p.67.13 Licciardello, O. (1997) op. cit., p. 128.14 Tajfel, H. (1981) op. cit.15 Lewin, K. (1965) op. cit.16 Borrini C. (2014) (ed.) Gli alunni stranieri nel sistema scolastico italiano,

MIUR-Ufficio di Statistica.

90 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

of migrants’ settlement in Italy. Actually, the term ‘foreign’ is sometimes incorrect if we con-

sider that nearly 4 out of 10 were born in Italy and, therefore, it would be more correct to speak of second-generation students. This definition includes migrant children who were born in Italy or in their country of origin, some of whom began their education here, while others did not; minors who came to Italy without pa-rents or relatives – refugees and adopted children; or children of a mixed marriage17.

This significant and growing presence of second generation carries with it a rethinking of integration policies and, in parti-cular, of school as a potential ‘place’ for a contact which enables diversity recognition and respect18.

Thus, a key role is played by teachers whose training, initial and ongoing, would be instrumental in building an open way of thinking and a ‘flexiblÈ identity19.

Of course, this implies the willingness to questioning themsel-ves and the capacity to properly decline the ‘knowledgÈ with the ‘knowing how to bÈ as method for ‘knowing how to do’20 in or-der to build positive relationships at interpersonal and intergroup levels.

Moreover, teachers are, at the same time, figures that have an institutional mandate, but also individuals who refer to migration as citizens. Their plural social position is the background to the complex definition of their role that may be subject to inconsi-stencies between opinions, attitudes and actions.

The first difficulties, indeed, arise in reading individuals needs,

17 Favaro, G. (2000) “Bambini e ragazzi stranieri in oratorio. Riflessioni a partire da una ricerca”, in Aa.Vv., eds. Costruire spazi d’incontro. Comunità cristiana e minori stranieri (pp. 63-67), Milano: Centro Ambrosiano, p. 63.

18 Allport, G. W. (1954) The Nature of Prejudice, Cambridge, UK: Addison-Presley Publishing Company.

19 Licciardello, O. (1997) op. cit.20 Licciardello, O. (2001) Il piccolo gruppo psicologico. Teoria e

applicazioni, Milano: FrancoAngeli, p.136.

91DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

because the tools that a teacher habitually uses must be deeply questioned in relation to the fact that they are out of date compa-red to people who use other codes to think, to communicate and to act.

This implies questioning educational practices, attitudes and social representations21 that are the basis of everyday actions and that, sometimes, are responsible for both crystallization of certain roles and creation of stereotypes and prejudices.

Furthermore, when opportunities of cultural ‘diversity’ co-exi-stence at school represent a simple contact, it could be insufficient to improve intergroup relationships. This kind of contact may exacerbate relationships if conditions for a ‘successful’ contact are not arranged. Specifically they are: equal status; institutional support; cooperation and opportunities for long lasting and inti-mate knowledge22.

Considering relationships between contact and reduction of prejudicial thinking, empathy seems to play an important media-ting role23 especially in school settings both for the relative ease with which it could be activated and because it avoids the emer-gence of emotions, such as anxiety, often negatively related to intergroup contact.

With specific reference to teachers, empathy may be a com-petence that, if not properly managed, could result in psychic suffering. In this sense, adequate and in-depth training processes are essential for the awareness of the personal way of relating to others24.

As described above, the presence of second generation stu-dents is increasing and it should impose a reflection on accultura-

21 Moscovici, S. (1984) op. cit.22 Allport, G. W. (1954) op. cit.23 Voci, A., & Hewstone, M. (2007) “L’importanza dell’empatia nella

relazione tra contatto e riduzione del pregiudizio”, in: R. Brown, D. Capozza, & O. Licciardello, eds., Immigrazione, acculturazione e ipotesi di contatto (pp. 33-47), Milano: FrancoAngeli.

24 Licciardello, O. (2001) op. cit., p.135.

92 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

tion25 and on identity development processes. The first concept refers to bidirectional change that occurs

when two different ethno-cultural groups come into prolonged contact, influencing each other and leading to cultural changes that involve individuals, groups and socio-cultural contexts.

Regarding identity, a relevant question is related to Social Identity26 as the self-image that derives from belonging to a group (or groups), combined with the value and the emotional meaning associated with membership.

This identity dimension is, indeed, a self-representation rela-ted to social roles, recognized status and knowledge, which con-cur to define what is our place in the world27.

In this framework, the Social Identity of second generations is related to different factors, considered not as singular elements but together: the cultural humus in which it is rooted; the role and salience of memberships; the personal meaning of parent and Ita-lian culture; the social representation28 of second generations; the feedbacks that come from ‘others’.

Indeed, the second generation’s cultural systems of reference may represent very different realities: from those to which they feel suspended29 to foundations upon which they could develop models of biculturalism30 functional to maintain double affiliation

25 Redfield, R., Linton, R., & Herskovitz, M. J. (1936) “Memorandum for the study of acculturation”, American Anthropologist, 38, pp. 149-152.Liebkind, K. (2001) “Acculturation”, in R. Brown & S. L. Gaertner, eds. Blackwell Handbook of social psychology: Intergroup Processes (pp. 386-406). Oxford, UK: Blackwell.

26 Tajfel, H. (1981) op. cit.27 Sarbin T. R. & Allen V. L. (1968) “Rôle theory”, in G. Lindzey & E.

Aronson, eds. Handbook of social psychology (pp. 488-567), Cambridge: Addison-Wesley.

28 Moscovici, S. (1984) op. cit.29 Baumann, G. (1999) The multicultural riddle. Rethinking national,

ethnic, and religious Identities, New York: Routledge.30 Hong, Y., Morris, M. W., Chiu, C., & Benet-Martinez, V. (2000)

“Multicultural minds: a dynamic constructivist approach to culture and

93DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

without denying important memberships. Data from interesting researches stated that second-genera-

tions report more daily problems, in-group conflict and lowered self-esteem; they also receive more frequent diagnoses of inter-nalizing disorders than either first-generation immigrants or U.S.-born peers of the same age and socioeconomic status31.

One reason for these differences in well-being may be that, unlike first-generation immigrants, second-generation individuals do not have sustained, direct experiences with their natal culture from which to draw meaning in times of stress32.

In contrast, optimal well-being seems to come from adopting a bicultural identity wherein both natal and host cultures are re-presented33.

In this regard, seems that positive paternal relationships appear to be associated with the second-generation immigrants’ ability to

cognition”, American Psychologist, 55 (7), pp. 709-720.31 Atzaba-Poria, N., Pike, A. (2005) “Why do ethnic minority (Indian)

children living in Britain display more internalizing problems than their English peers? The role of social support and parental style as mediators”, International Journal of Behavioral Development, 29, pp. 532–540. Lay, C. H., Safdar, F. S. (2003) “Daily hassles and distress among college students in relation to immigrant and minority status”, Current Psychology: Developmental, Learning, Personality, Social, 22, pp. 3–22.

32 Schwartz, S. J., & Montgomery, M. J. (2002) “Similarities or differences in identity development? The impact of acculturation and gender on identity process and outcome”, Journal of Youth and Adolescence, 31, pp. 359– 372.

33 Farver, J. M., Bakhtawar, R. B., & Narang, S. K. (2002) “Acculturation and psychological functioning in Asian Indian adolescents”, Social Development, 11, pp. 11– 28. Harker, K. (2001) “Immigrant generation, assimilation, and adolescent psychological wellbeing”, Social Forces, 79, pp. 969– 1004. Lay, C. H., Safdar, F. S. (2003) “Daily hassles and distress among college students in relation to immigrant and minority status”, Current Psychology: Developmental, Learning, Personality, Social, 22, pp. 3–22. Sam, D. L., & Berry, J. W. (1995) “Acculturation: When Individuals and Groups of Different Cultural Backgrounds Meet”, Perspectives on Psychological Science, 5, pp. 472– 481.

94 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

incorporate their natal culture into their identity and experience positive well-being. It may be that paternal autonomy support is representative of a broader family interaction style that encoura-ges the child to explore novel environments, including new cul-tures34.

2. Study 1

2.1. Method

The aim of the present research was to explore the attitudes of a group of teachers towards migrants in general and in particular towards second generation pupils.

Specifically, it intends to test the hypothesis that:

a) teachers have an aversive or reluctant racism35;b) ‘indirect contact’36 produces positive attitudes towards mi-

grants and second generation pupils;c) empathy correlate with positive attitudes towards migra-

tion and immigrants.

34 Abad, N., Sheldon, K. M. (2008) “Parental autonomy support and ethnic culture identification among second generation immigrants”, Journal of Family Psychology, Vol. 22, Issue4.

35 Gaertner S. L., Dovidio J. F. (1986) “The Aversive form of racisme”, in: J. F. Dovidio & S. L. Gaertner, eds., Prejudice, discrimination and racism (pp. 61-89), New York: Academic Press. Licciardello, O. (1995) “Ricerca/intervento e livelli di cambiamento nella formazione all’intercultura”, in F. Pulvirenti, G. Scuderi, & O. Licciardello, eds. Educazione interculturale e ricerca-intervento (pp. 11-65). Catania: CUECM.

36 Wright, S. C., Aron, A., McLaughlin-Volpe, T., & Ropp, S. A. (1997) “The extended contact effect: Knowledge of cross-group friendships and prejudice”, Journal of Personality & Social Psychology, 73(1), pp. 73-90. Cameron, L., Rutland, A., Brown, R., & Douch, R. (2006) “Changing Children’s Intergroup Attitudes Toward Refugees: Testing Different Models of Extended Contact”, Child Development, Vol. 77, n. 5, pp. 1208-1219.

95DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

2.1.1. Participants

Research was carried out with a sample of teachers, 228 al-together, coming from different education levels (42.5% prima-ry education; 21.5% middle school; 36% secondary education). School contexts of this research seem to be fairly characterized by contact with the migratory phenomenon and with its young protagonists. In fact, the presence of students who, for various reasons, can be defined as second generation was significant (303 altogether, comprising nomadic, children of mixed marriages, students born abroad, students born in Italy into a foreign family, foreigners adopted in Italy) and more than half of them comes from the Mediterranean basin.

The participants (53 males and 175 females), aged between 28 and 65 (M = 49.41), have taught for an average period of 20.86 years (range 1-40 years) and their subject areas are: humanistic 54.8%, scientific 34.6% and both for the remaining 10.5%. With regard to the fact that they were involved in the experience of emigration (in person or in relation to the family of origin), more than ¾ (76.8%) stated they never had this type of experience.

Moreover, a lot of teachers (71.9%) had second generation pu-pils in their classes and just under half (48.7%) of respondents stated the activation of intercultural projects in school where they teach.

2.1.2. Materials and techniques

The data was collected through a questionnaire consisting of: a) background questions37, aimed at collecting specific data

in order to draw an appropriate profile of the socio-cultural features of respondents, useful as research variables;

37 Licciardello, O. (1994) Gli strumenti psicosociali nella ricerca e nell’intervento, Milano: FrancoAngeli.

96 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

b) a group of items38 (range 1 = least agreement, 7 = highest agreement) in order to measure the representational fra-mework related to migration at different levels and grouped into five areas: Social Distance and Stereotypes; Culture and Identity; School and Education; Immigrants Politics; Economy;

c) the empathy scale39 consisting of 19 items (range 1 = not at all; 5 = very much) (eg. ‘Sorrow’, ‘Anxiety’, ‘Pain’, ‘Bit-terness’ etc.) and grouped into 4 factors: parallel empathy, reactive empathy, cognitive empathy, distress.

d) three Semantic Differentials40 concerning attitudes towards Actual Self (“As I am”), “Italian students are...” and “Se-cond generation students are...”.

The materials were administered by the researcher in a fa-ce-to-face setting.

2.1.3. Procedure

The data analysis was carried out through the support of the statistical package SPSS 20 for Windows, using MANOVA, Cor-relation Analysis and One test.

Specifically: a) we calculated the mean values of each item; b) in relation to the empathy scale, after the verification of the relia-bility by Cronbach’s alpha: parallel empathy (α = .825), reactive empathy (α = .857), cognitive empathy (α = .833), distress (α = .772), we calculated the mean values of each factor; c) in relation

38 Giovannini, G. (2001) Allevi in classe stranieri in città: una ricerca su insegnanti di scuola elementare di fronte all’immigrazione, Milano: FrancoAngeli.

39 Voci, A., & Hewstone, M. (2007) op. cit.40 Di Nuovo, S., & Licciardello, O. (1997) “La rappresentazione del Sé in

gruppi di diversa età e status sociale. Confronto fra le strutture fattoriali del Differenziale Semantico sul concetto di Sé attuale”, in O. Licciardello, ed. Relazioni fra gruppi e identità sociale (pp. 187-224), Catania: CUECM.

97DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

to Semantic Differentials, after the verification of the reliability by Cronbach’s alpha: Actual Self (α = .807), Italian students (α = .867), Second generation students (α = .772), considering each S. D. as a Likert scale (with 1-7 score and 4 = midpoint) we calcula-ted the average sum of each pair of opposite adjectives.

2.2. Results

2.2.1. Migration representational framework

a) Social distance and stereotypes: teachers showed disagree-ment with the hostile attitude that some people have towards immigrants (M = 5.27) and they rejected the stereotypes most commonly directed toward them (e.g. they contribu-te to increasing crime levels (M = 3.48), they are dirty and unkempt (M = 2.86), they make people annoyed by their in-sistence (M = 2.89), they give the neighbourhood a shabby and poor appearance (M = 2.98), they cause an increase in cases of AIDS in Italy (M = 2.39) and they demand our help without giving anything in return (M = 2.55)). Just above the midpoint, instead, is the agreement given to the fact that if their son/daughter marries a person of another ethnicity or white, it will make no difference (M = 4.42). The idea that immigration has brought our society more advantages than disadvantages was essentially refused (M = 3.59).

b) Culture and identity: data showed a moderately positive agreement (M = 4.70) with the idea that the presence of immigrants entailed a cultural enrichment; nevertheless the idea that the best societies are those that have many ethnic groups had a very low appreciation (the score is below at the midpoint M = 3.94). Basically, there was rejection of the idea that because of immigration customs that do not belong to us are spreading (M = 2.76) and outdated ways of life (M = 2.65) and that the possibility that children born in Italy to Islamic parents will be able to vote once they are

98 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

eighteen can be an obstacle for our religious freedom and political independence (M = 2.67).

c) School and education: teachers showed a fair agreement about the fact that the presence of foreign students cultural-ly enriches the class (M = 5.04) and, to a lesser extent, that it is a good thing to have immigrant students in the class (M = 4.81); this attitude decreases when it refers to pupils without residence permit (M = 4.37). The item that the in-clusion of immigrant students in the classroom is likely to worsen the quality of our school was rejected (M = 2.16).

d) Immigration policies: the sample revealed disagreement about the fact that Italy should close to immigration (M = 2.10) and that the government spends too much money on immigrants (M = 2.95). When the policies relate more explicitly to work and to civil rights, attitudes changed a bit. In particular, teachers expressed disagreement in re-lation to the possibility that companies should reserve a percentage of places for immigrants (M = 2.95). Moreover, they did not seem to take positions favourable or against to: granting Italian citizenship to those living and working in this country continuously for at least three years (M = 4.05); repatriating the immigrants who do not have a regu-lar work contract (M = 4.06); helping immigrants to settle in Italy with their families (M = 4.21).

e) Economy: data seem to outline a fair agreement on the need to solve the serious problems of unemployment and mate-rial and spiritual poverty in our Country before thinking about foreigners (M = 4.55); the agreement on the fact that immigrants give an useful contribution to our economy was just above the indifference point (M = 4.27). Clear di-sagreement was expressed about the item that immigrants take jobs away from Italians (M = 2.68).

2.2.2. Empathy towards migrants

Considering the data of the empathy scale, teachers seem to

99DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

experience in a fair way all three forms of empathy towards im-migrants: parallel (M = 3.82), reactive (M = 3.41), cognitive (M = 3.37). Statistical analysis shows that parallel empathy is experien-ced to a greater extent than the other two forms of empathy (in all cases p <.001). Distress, however, takes scores significantly lower than all types of empathy (M = 2.86) (in all cases p <.001). In addition, from the analysis of correlations between the con-sidered dimensions it is possible to note that all three forms of empathy were correlated positively with the distress (parallel: r =.557; reactive: r =.642; cognitive: r =.612; in all cases p <.001). This result would suggest the hypothesis that teachers could make ‘usÈ of empathy not functional to ‘take the role of’ without the risk of falling into situations of psychological unease.

2.2.3. Attitudes towards Self, Italian and second generation students

In general, data showed a fair Actual Self representation (M = 5.20) and a scant evaluation of both kinds of students (Manova with 3 Within factors DF = 2.452 F = 441.42 p < .001). In parti-cular, second generation students and Italians were assessed with scores respectively above (M = 4.21) and under (M = 3.73) the midpoint (One sample test p < .001). Interestingly, the difference between these last two mean values was statistically significant (p < .001); that means foreign students were assessed better than Italian ones.

2.2.4. Effects of intercultural projects on attitudes towards migra-tion and migrants

With regard to the items on migration, activation of inter-cultural projects, realized in the schools where teachers of our sample work, affects in a statistically significant way (p = .001). In particular, teachers who have participated in such projects, compared to colleagues who have not done such experience, have showed the following differences, specifically for every field considered.

100 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

– Social distance and stereotypes

a) believe more that immigration has brought to our society more advantages than disadvantages (M = 4.03 vs. M = 3.21) (p < .001) and that it would make no difference if their son/daughter were to marry a person of another ethni-city or white (M = 4.73 vs. M = 4.13) (p = .026);

b) are less in agreement with ideas that immigrants both an-noy people by their insistence (M = 2.61 vs. M = 3.15) (p =.037) and have contributed to increase the cases of AIDS in Italy (M = 1.93 vs. M = 2.82) (p < .001);

– Culture, identity and education

a) believe most that the best societies are those that have many ethnic groups within them (M = 4.27 vs. M = 2.62) (p = .007) and that it will lead to a cultural enrichment (M = 5.16 vs. M = 4.26) (p < .001);

b) express less agreement about the fear both on diffusion of immigration customs (M = 2.41 vs. M = 3.10) (p = .004) and on the idea that new Muslim citizens will be a danger for religious freedom and Italian political independence (M = 2.22 vs. M = 3.09) (p < .001);

c) consider that is a good thing for a teacher to have in class second generation students (M = 5.24 vs. M = 4.39) (p = .001) and that they should be admitted in schools even when they have not a resident permit (M = 4.78 vs. M = 3.97) (p = .007);

d) are less in agreement with the idea that presence of foreign students in the classroom is likely to worsen the quality of school (M = 1.93 vs. M = 2.38) (p = .025).

– Immigration policies and economy

a) express less agreement on the hypothesis that illegal im-migrants should be repatriated (M = 3.58 vs. M = 4.52) (p

101DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

=.001) and that the government spends too much money on them (M = 2.49 vs. M = 3.38) (p < .001);

b) are more favorable to the possibility of granting Italian ci-tizenship to immigrants who live and work continuously for at least three years in Italy (M = 4.45 vs. M = 3.68) (p <.001);

c) believe more that immigrants give an useful contribution to the Italian economy (M = 4.66 vs. M = 3.91) (p = .002);

d) are less in agreement about the fact that we must deal with the material and spiritual problems of Italians before thin-king about foreigners (M = 4.00 vs. M = 5.08) (p < .001) and that immigrants take away jobs from Italians (M = 2.23 vs. M = 3.11) (p < .001).

2.2.5. Is empathy correlated with attitudes on migration and im-migrants?

The development of the analysis by correlation highlighted that the different forms of empathy (parallel, reactive and cogni-tive) correlates positively:

a) with the idea that it would make no difference if their son or daughter were to marry a black or a white person (parallel: r = .306, p < .001; reactive: r = .229, p = .001; cognitive: r = .215, p = .001) and with the disgust at the hostile attitude that some people have towards immigrants (parallel: r = .351, p <.001; reactive: r = .178, p = .007; cognitive: r = .229, p < .001);

b) with the thought that the best societies are those that have many ethnic groups within them (parallel: r = .308, p < .001; reactive: r = 285, p < .001; cognitive: r = .252, p < .001) and that this would result in a cultural enrichment (parallel: r = .281, p < .001; reactive: r = .177, p = .007; cognitive: r = .157, p = .018); with the belief that foreign students enrich culturally the class (parallel: r = .353, p < .001; reactive: r = .248, p < .001; cognitive: r = .232, p <

102 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

.001), are a positive presence for a teacher (parallel: r =

.342, p < .001; reactive: r = .288, p < .001; cognitive: r =

.255, p < .001) and should be accepted also when they do not have the resident permit (parallel: r = .299, p < .001; reactive: r = .217, p = .001; cognitive: r = .208, p = .002).

c) with the belief that immigrants give an useful contribution to our economy (parallel: r = 278, p < .001; reactive: r = .239, p < .001; cognitive: r = .182, p = .006).

The same forms of empathy correlates negatively with the idea that immigrants are dirty and unkempt (parallel: r = -.173, p = .009; reactive: r = -.170, p = .010; cognitive: r = -.184, p = .005) and with the belief that Italy should close its doors to immigration (parallel: r = -.220, p = .001; reactive: r = -.179, p = .007; cogni-tive: r = -.217; p = .001).

2.3. Data analysis

In general, research data seem to highlight a positive immi-grants representational framework, characterized by a rejection of stereotypes most commonly directed toward them.

In particular, the results of this study seem to confirm our hypothesis.

Indeed, it is interesting to note that when it refers to a more intimate contact or to job and civil rights, teachers seem to not take positions for or against. This result could be understood in terms of an aversive or reluctant racism41, which refers to tho-se who adhere to liberal and progressive attitudes of tolerance, equality and openness towards members of groups different from the ingroup, but that, under specific conditions (for example, in-sufficient normative organization, conflict etc.), bring out discri-minatory behaviour, a legacy of negative representations that are culturally inherited.

41 Gaertner S. L., Dovidio J. F. (1986) op. cit. Licciardello, O. (1995) op. cit.

103DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

Moreover, data reveal the efficacy of ‘indirect’ contact42 in im-proving attitudes (even if with moderate values) towards migrants and second generation pupils. We speak about this kind of contact in relation to school projects functional to integration. Specifical-ly, their activation seems to concur to a better respect and reco-gnition of ‘other’ and to reduce stereotypes and social distances towards immigrants. It is as if these activities represent an oppor-tunity to re-read in a different way the immigration dynamics and those related to second generation students.

However, simple contact, that is contact in class between tea-chers and second generation pupils, does not affect teachers’ at-titudes.

In relation to empathy, it is interesting to note that the more teachers felt empathy the better are their attitudes toward migra-tion and immigrants. In other words, these data seem to support the role of empathy as a mediator of positive intergroup relation-ships43. However, empathy is not always effective if we consider that our data highlight a positive correlation of all three forms of empathy (parallel, reactive, cognitive) with distress, that is a state of emotional upheaval.

Concerning results of this research, it seems that training is crucial, to enable teachers to be more aware of themselves, espe-cially in relation to others and to manage their emotions and a constant ability to plan in terms of integration. It is a challenge that requires teachers not to be passive spectators (or, even, impli-citly negative!) but positive actors of change.

3. Study 2

3.1. Method

The aim of this study was to explore the representational fra-

42 Wright, S. C., Aron, A., McLaughlin-Volpe, T., & Ropp, S. A. (1997) op. cit.Cameron, L., Rutland, A., Brown, R., & Douch, R. (2006) op. cit.

43 Voci, A., & Hewstone, M. (2007) op. cit.

104 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

mework that a group of second generation students, from diffe-rent secondary schools of two cities in Northern and Southern Italy, has on: quality of integration processes; education; parent’s and Italian culture; some identity and group dimensions.

Specifically, we intend to test the hypothesis that these re-presentations are affected by the specific cultural context where the subjects of our sample were settled. In details, we compared a city in northern Italy (which would seem characterized by a substantial institutional opening to the recognition of the regular immigrants’ civil rights and for critical social relationships) to a Sicilian town (which would seem characterized by the positive relationships climate between immigrants and natives and by an inadequate institutional interest towards immigrants).

3.1.1. Participants

Research was carried out with a group of second generation students, 104 altogether (M = 22.1%; F = 77.9%; age range 13-22, M = 16.71) coming from different secondary schools (55.8% Vocational School; 44.2% Senior High School) of two cities in Northern (55.8%) and Southern (44.2%) Italy. More than three out of four of them (78.8%) attended first three-year school pe-riod and for the remaining part last two years (respectively 12.5% and 8.7%).

Data on where they were born (73.1% foreign vs. 26.9% Ita-lian city) and on where they obtained junior high school certi-ficate (84.6% in Italy vs. 15.4% in Country of origin) testify a prevalent second generation that came in Italy in preschool age.

The question related to Italian citizenship is characterized by a 70.2% who declared not having it, a 27.9% who have it and a 1.9% who did not answer. More than half (56.7%) of those who did not have Italian citizenship thought of acquiring it in the future, the rest is in doubt (30.8%) or doesn’t have this intention (12.5%). Althou-gh future projects are uncertain for 16.3%, they seem well-defined enough for the rest: 36.5% thought of completing studies; less than half (47.2%) projected themselves into a not oncoming future and

105DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

spoke about the importance to get a job (26% stated that the job will be a personal and social tool for achievement and 21.2% thou-ght that it will be the condition to start a family).

3.1.2. Materials and techniques

Data was collected by means of a questionnaire containing:

a) background questions, aimed at collecting specific data in order to draw an appropriate profile of respondent’ so-cio-cultural features, useful as research variables44;

b) a group of open questions on: second generation’s future plans; meaning they assign to integration; the way in which they spend their free-time;

c) a group of closed questions on migration experience and on friendship;

d) a group of items (range 1 = total disagreement 7 = total agreement with 4 = ‘mead point’) in order to measure the representational framework related to quality of integra-tion processes and parent’s and Italian culture;

e) four Semantic Differentials45 concerning attitudes on Actual Self (“As I am”), Future Self (“As I will be”), “Peers belonging to the group of origin are...” and “Italian peers are...”.

The materials were administered by the researcher in a fa-ce-to-face setting.

3.1.3. Procedures

Data analysis was carried out by SPSS 20 for Windows, using Manova, Pearson’s “r” for correlation analysis and One test. We calculated the mean values of each item for the data obtained with

44 Licciardello, O. (1994) op. cit.45 Di Nuovo, S., & Licciardello, O. (1997) op. cit.

106 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

the semi-structured questionnaire. Regarding the Semantic Dif-ferentials, we calculated the: 1) reliability with Cronbach’s al-pha: Actual Self (α =.760), Future Self (α =.857), Italian peers (α =.899), Peers belonging to the group of origin (α =.872); 2) and the average sum of each pair of opposite adjectives scores.

3.2. Results

3.2.1. Quality of integration processes

With regard to integration, for more than half of the sample it means to accustom (43.3%) and to assimilate (11%) themsel-ves to the Italian culture in order to be accepted by locals. The necessity to balance parent’s and the Italian culture is expressed by 34.6% and a low percentage (10%) declared to be unable to define this concept.

In relation to friendship, the majority of our sample stated they had Italian friends, either exclusively (22.1%) or in many cases (58.7%), and a part of them seems to be close friends since they invited their friends at home (even: 28.8%; often: 31.7%) and they are invited by them (even 27.9%; often 42.3%).

This seems a positive result because, according to Contact Hypothesis46 and its developments47, real and effective integra-tion processes could be realized through intimate contact as that which characterizes friendship.

3.2.2. Education

Fairly positive are attitudes towards Italian school. In general,

46 Allport, G. W. (1954) op. cit. 47 Amir, Y. (1976) “The role of intergroup contact in change of prejudice and

race relations”, in P. A. Katz, ed. Towards the elimination of racism (pp. 245-280), New York: Pergamon.Pettigrew, T. F. (1997) “Generalized Intergroup Contact Effects on Prejudice”, Personality and Social Psychology Bulletin, 23, pp. 173-185.

107DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

indeed, our sample agrees with the idea that second generation students as Italian pupils are allowed to reach high levels of edu-cation (M = 5.91) and, to a lesser degree, that they are supported in overcoming any difficulties at school (M = 5.59) and that scho-ol promote mutual respect between people belonging to different cultures (M = 5.23).

This social representation of school may promote the idea that this institution can provide real opportunities of social promotion and it will become a potential place where the training contribute to develop both ‘flexible’ identity48 and an idea of culture as an entity that is constantly modified and redefined, adapting to new situations related to contact with different realities49.

The comparison between second generation students living in a Northern town and in a Sicilian one indicates differences related to cultural context. Sicilian students, compared to Northern ones, expressed less agreement with the idea that school allows only to Italian students to reach high levels of education (M = 2.39 vs. M = 3.22) (p = .026) and they stated more agreement with the idea that school promotes mutual respect between people from diffe-rent cultures (M = 5.67 vs. M = 4.88) (p = .016).

3.2.3. Parent’s and Italian culture

Our sample (MANOVA with 3 Within factors DF = 2,206 F = 4.39 p = .047) approved the preference to maintain some parent’s culture aspects in family context and the Italian culture in the re-lationships with peers (M = 5.13).

Slightly lower scores were given the items on: the tendency to select and include aspects of the two culture that are more similar to personal way of thinking (M = 5.01); a close feeling aspects of the two culture that are more similar to personal way of thinking (M = 5.01); a close feeling with parent’s culture (M = 4.95).

Specifically, in stating the reasons of origin’s culture impor-

48 Licciardello, O. (1997) op. cit.49 Montanari, M. (2005) Il cibo come cultura, Bari: Laterza, p.154.

108 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

tance (MANOVA with 5 Within factors DF = 4,412 F = 44.71 p < .001), second generation students approved moderately the fact that it is the basis of personal identity (M = 5.26) and, to a lower extent, that it is not fair to abandon the course showed by ance-stors (M = 5.12). Rejected items: it is important to strive to fit in with the other culture, in order to reduce, as much as possible, integration problems (M = 3.39); I never arise this question (M = 3.37); It is not a relevant question (M = 2.52).

Data on attitudes on requests of information about culture of origin reveal openness, although moderate, toward parents cul-ture (MANOVA with 5 Within factors DF = 4,412 F = 110.72 p <.001).

In details, they approved with medium scores both the pro-pensity to face the question highlighting positive and negative aspects (M = 5.52) and the possibility to talk about origin’s cultu-re (M = 5.41). Moreover, they expressed disagreement in relation to: considering parent’s culture superior to the Italian one (M = 2.82); preferring not to talk about parent’s culture because they do not share several of its aspects (M = 2.28); rejecting parent’s culture (M = 1.97).

Data seem to highlight a moderate trend towards the integra-tion of the two cultures (MANOVA with 4 Within factors DF = 3.309 F = 26.28 p <.001). Indeed, the sample approved with me-dium-low scores the item on improvement and maintaining the two cultures (M = 4.78) and rejected both options on preserving exclusively the Italian culture (M = 2.95) or that of parents (M = 3.74).

These last two item, although in a range of low scores, were refused more by the sample of Southern Italy than by those of Northern (respectively: M = 2.57 vs. M = 3.26, p = .025; M = 2.91 vs. M = 4.40, p < .001).

Moreover, again in a range of low scores, the sample of Southern Italy, compared to those of Northern, attributed signi-ficantly lower scores to the following items: they prefer not to talk about parents culture because they do not share several of its aspects (M = 1.91 vs. M = 2.57) (p = .026); reject parents culture

109DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

(M = 1.57 vs. M = 2.29) (p = .019); they consider parents culture superior to the Italian one (M = 2.11 vs. M = 3.38) (p = .001).

3.2.4. Selves, Italian and group of origin’s peers and correlation analysis

In general, our sample seems to have a moderately positive Self representation (Actual Self M = 5.58 and Future Self M = 5.02) (p < .001) and both these identity dimensions are consi-dered better than group dimensions (in all cases p < .001): score assigned to peers belonging to the group of origin is medium-low (M = 4.77) and that assigned to the Italian’s peers is lower (M = 4.37) (the first is evaluated more positively than the second: p = .002).

Data on the comparison between second generation studen-ts from two cities revealed that respondents from Southern Italy have better attitudes towards Italian peers compared to those of Northern (M = 4.64 vs. M = 4.16) (p = .005). 3.3. Data analysis

A prevalent part of our sample was composed by adolescents that, according with Rumbaut classification50, could be defined ‘1.75 generation’, that is immigrants who came in Italy in pre-school age. It is not an unimportant aspect because it means that they had a first socialization in their parent’s country and that origin’s culture represents, probably, their roots.

In the framework of identity development process, the ques-tion of second generation poses the relevant issue of the way in which origin’s and Italian culture could coexist.

In relation to this aspect, there is a discrepancy between the meaning assigned, by more than half of our sample, to the con-cept of integration (characterized by assimilation to Italian cul-

50 Rumbaut, R. (1997) “Assimilation and its Discontents: between rhetoric and reality”, International Migration Review, 31(4), pp. 923-960.

110 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

ture in order to be accepted by locals) and the tendency, though moderate, to find a way to combine the two cultures effectively. It is as our respondents experienced an integration based on the coexistence of their parent’s and the Italian culture but they had a representation of this concept that is equal to assimilation.

There is an inevitable question on this gap: is this an expres-sion of a social representation or a personal way to interpret and to translate into practice this concept? Results seem to testify for the first hypothesis.

Moreover, we have to point out that respondents are in adoles-cence age and, therefore, they are in a phase of identity ‘testing’ and definition that could be more complex because of their dual cultural affiliation. Concerning this matter, data seem to highlight a process of maintaining and improving parent’s and Italian culture.

In fact, in relation to their origin’s culture, they considered it the basis of their personal identity and, at the same time, they expressed the ability to distance themselves from it in relation to not shared aspects.

Regarding relationships between their parent’s and the Italian culture, their trend, even moderate, was towards the development of the two cultures, rejecting both the hypothesis to preserve only one of them or to consider one superior to the other.

We could compare this process to those related to Self aspects defined by Mead51 ‘I’ and ‘Me’. In other words, ‘Me’ is the or-ganized set of attitudes of others, in this case, those of the two cultures which they assume and ‘I’ is each one’s response of to it that gives the sense of freedom, initiative, self-position of an indi-vidual who is an active protagonist of learning and social change processes, able to concur to the achievement of interpersonal and intergroup relationships.

The hypothesis related to the influence of the specific cultural context where second generation of our sample were settled is confirmed.

51 Mead, G. H. (1934) Mind, Self and Society, Chicago: University of Chicago Press.

111DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

Data showed that respondents of Southern Italy, compared to those of Northern, have better attitudes towards Italian peers and they approved more their parent’s culture and the necessity to integrate the two cultures without a predominance of one over the other.

According to researches carried out in Sicily52, a possible ex-planation could be, in part, ascribed to a general positive rela-tionships between migrants and locals both at interpersonal and intergroup level.

The further hypothesis is based on the fact that Sicily, the is-land in the middle of the Mediterranean basin, has always been the midpoint of the routes taken by people looking for colonies and markets, becoming fertile crucible for cultural synthesis of, even very different, social groups. These historical dynamics may positively predispose Sicilians towards foreigners and, in detail, towards immigrants.

In other words, Sicily plays a key role as a natural ‘laboratory’ to experiment possible forms and results of integration processes between people characterized by cultural diversity.

52 Licciardello, O., Di Marco, G., & Scuderi, E. (2004) “Gli extracomunitari a Catania. Una ricerca sulla qualità della loro esperienza di immigrati”, in Iniziativa Comunitaria Equal Progetto IT.G.SIC.096 “AZIMUT”- Azione per lo sviluppo del sistema di integrazione sociale degli immigrati- Dipartimento di Processi Formativi-Università degli Studi di Catania, Report N.2. Licciardello, O., Damigella, D., Di Marco, G., & Mauceri, M. (2005) “Immigrazione e lavoro. La rappresentazione che ne hanno gli extracomunitari che vivono a Catania”, in Iniziativa Comunitaria Equal Progetto IT.G.SIC.096 “AZIMUT”- Azione per lo sviluppo del sistema di integrazione sociale degli immigrati- Dipartimento di Processi Formativi-Università degli Studi di Catania, Report N.3. Licciardello, O., Damigella, D., & Di Marco, G. (2006) “Relazioni con il territorio e qualità della vita degli extracomunitari a Catania: contributo di ricerca sul campo”,in G. J. Kaczynski, eds. Stranieri come immigrati. Fra integrazione ed emarginazione (pp. 65-82). Acireale-Roma: Bonanno. Brown, R., Capozza, D., & Licciardello, O. (2007) Immigrazione, acculturazione, modalità di contatto, Milano: FrancoAngeli.

112 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

4. Conclusion

Contemporary multiethnic societies lead to focus on processes that are at the basis of integration.

In 1954 Allport argued that mere contact is not sufficient to promote positive intergroup relationships, it could be if inspired by the Contact Hypothesis53 and if mediated by empathy54.

Moreover, data from a recent research reveal that those who integrate (defined as being engaged in both their heritage culture and in the larger society) are better adapted than those who ac-culturate by orienting themselves to one or the other culture (by way of assimilation or separation) or to neither culture (margina-lization)55.

A similar issue addresses educational processes in relation to their important role in promoting a cognitive and relational chan-ge in favour of positive intercultural attitudes.

Specifically, a key role can be played by teachers in relation to their daily activities; they, indeed, mediate between students with different ethno-cultural backgrounds56.

53 Allport, G. W. (1954) op. cit.54 Batson, C. D., Polycarpou, M. P., Harmon-Jones, E., Imhoff, H. J.,

Mitchener, E. C., Bednar, L. L., Highberger, L. (1997) “Empathy and attitudes: can feeling for a member of a stigmatized group improve feelings toward the group?”, Journal of Personality and Social Psychology, 72, pp. 105-118.

Stephan, W. G., & Finlay, K. (1999) “The role of empathy in improving intergroup relations”, Journal of Social Issues, 55(4), pp. 729-743.

Voci, A., & Hewstone, M. (2007) “L’importanza dell’empatia nella relazione tra contatto e riduzione del pregiudizio”, in: R. Brown, D. Capozza, & O. Licciardello, eds., Immigrazione, acculturazione e ipotesi di contatto (pp. 33-47), Milano: FrancoAngeli.

55 Sam, D. L., & Berry, J. W. (1995) “Acculturative stress among young immigrants in Norway”, Scandinavian Journal of Psychology, 36, pp. 10– 24.

56 Di Nuovo, S. (2000) “Dal pregiudizio all’integrazione. Per una psicologia sociale dell’immigrazione”, in: G. Pampanini, ed. Un mare di opportunità. Cultura e Educazione nel Mediterraneo del III millennio (pp. 191-205), Roma: Armando.

113DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

For instance, a second generation adolescent of Egyptian ori-gins stated that her teacher was her salvation: the meeting with a positive educational figure inevitably changes the relationship established with school and, consequently, with society57.

As described in Study 1, school could be a ‘potential place’ to a positive contact in which it is desirable to improve intergroup relationships and to reduce ethnic prejudices and stereotypes. For this reason teachers’ attitudes become relevant.

This issue involves the need of teachers professional training based on ‘how to be’ in addition to the ‘know’, questioning, first, themselves58.

Indeed, in line with this training needs are two research results: 1) effects of indirect contact on teachers’ attitudes towards mi-gration and migrants are lukewarm and possibly related to social desirability dynamics; 2) all three forms of empathy that teachers experience towards migrants are positively correlated with the distress, highlighting the risk of falling into situations of psycho-logical unease.

Moreover, the climate underlying ethnic relationships in clas-sroom is also related to teachers’ social representations on migra-tion and on immigrants59. Therefore, teachers can play a key part in educational transformation processes in which contact entails a mutual change based on reciprocal influence in terms of eth-no-cultural adaptation60.

Specifically, biculturalism postulates that “a culture is never internalized as an integrated and general structure […] but it is

57 Granata, A. (2011) Sono qui da una vita. Dialogo aperto con le seconde generazioni, Roma: Carocci, p.67.

58 Licciardello, O. (2001) op. cit., p.136.59 Damigella, D., Licciardello, O. & Eterno, L. (2011) “Teachers attitudes

towards students of second generation: kinds of contact and psychosocial aspects2, International Journal of Developmental and Educational Psychology, pp. 443-450.

60 Berry, J. W. (1997) “Immigration, acculturation, and adaptation”, Applied Psychology: An International Review, 46(1), pp. 5-34.

114 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

rather an interrelated ‘network’ of knowledge and structures […] so individuals can acquire more than a cultural system, although these systems contain contradictory theories and structures”61.

If culture is considered in these terms it would be possible to avoid the risk of thinking second generations as hybrids, repre-sentation that will negatively affect both processes of identity development and relationships between different cultural groups.

Indeed, Social Identity is closely related to cultural context in which it is developed. So no recognition and negative attitudes towards this reality will reverberate negatively on Social Identity.

More in detail, “a person or a group can suffer real damage, real distortion, if people or society around him recall, as a mirror, a self-image that limits, belittles or humiliates him. The lack of recognition can damage, can be a form of oppression that impri-sons a person in a false, distorted and impoverished lifestyle […], it can also be a painful wound […]. An adequate recognition is not just a courtesy to our fellow men: it is a vital human need”62.

In this sense, integration could be a priority if we intend it as a social and a psychological process leading to the acquisition of norms and values pertaining to the Italian culture and to maintain those of their parents at the same time.

In this regard, Dual Identity63 could be a possible identity de-velopment strategy. It refers to a common identity that could co-exist with the native identity and that provides the simultaneous salience of the superordinate Identity (basis of a Community exi-

61 Hong, Y., Morris, M. W., Chiu, C., & Benet-Martinez, V. (2000) op. cit., p.713.

62 Taylor, C. (1992) Multiculturalism and “the politcs of recognition”, Princeton University Press. Trad. it. (1993) Multiculturalismo. La politica del riconoscimento, Milano: Ed. Anabasi, pp. 41-43.

63 Gaertner, S. L., & Dovidio J. F. (1999) “Reducing intergroup bias: Elements of intergroup cooperation” Journal of Personality and Social Psychology, 76, pp. 388-402. Gaertner, S. L., & Dovidio, J. F. (2000) “Reducing Intergroup conflict: From Superordinate Goals to Decategorization, Recategorization, and Mutual Differentiation” Educational Publishing foundation, 4(1), pp. 98-114.

115DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

stence) and of the sub-group Identity. In this framework, in fact, despite the possible changes rela-

ting to different contexts, both Identities remain, to a certain de-gree, salient64.

For instance, Simon and Klandermans65 argue that dual iden-tification with both the minority group and the wider polity is required for minority members to become politically engaged. Moreover, Dual identity has been related to the psychological and social adaptation of immigrant minorities and was found to facilitate their well-being and to foster harmonious intergroup re-lations66.

However, even if perceived discrimination has a negative ef-fect on school performance67, a recent study68 argued that dual

64 Gaertner, S. L., Blake, M.R., Mania, E.W., & Dovidio, J. F. (2007) “Quando l’Identità duplice reduce la Differenziazione Intergruppi?”, in: R. Brown, D. Capozza & O. Licciardello eds., Immigrazione, acculturazione, modalità di contatto (pp. 19-32). Milano: FrancoAngeli.

65 Simon, B., & Klandermans, B. (2001) “Politicized collective identity: A social psychological analysis” American Psychologist, 56, pp. 319– 331.

66 Berry, J. E., Phinney, J. S., Sam, D. L., Vedder, P. (2006) “Immigrant youth: Acculturation, identity, and adaptation”, Applied Psychology: An International Review, 55, pp. 303– 332. Dovidio, J., Validzic, A., Gaertner, S. (1998) “Intergroup bias: Status, differentiation, and a common in-group identity”, Journal of Personality and Social Psychology, 75, pp. 109-120. González, R., & Brown, R. (2006) “Dual identities in intergroup contact: Group status and size moderate the generalization of positive attitude change”, Journal of Experimental Social Psychology, 42, pp. 753– 767. Hornsey, M. J., & Hogg, M. A. (2000) “Subgroup relations: A comparison of mutual intergroup differentiation and common ingroup identity models of prejudice reduction”, Personality and Social Psychology Bulletin, 26, pp. 242– 256. Hutnik, N. (1991) Ethnic minority identity: A social psychological perspective. Oxford, UK: Clarendon.

67 Roche, C., Kuperminc, G.P. (2012) “Acculturative stress and school belonging among Latino Youth”, Hispanic Journal of Behavioral Sciences, 34(1), pp. 61-76.

68 Fleschmann, F., Phalet, K., Swyngedouw, M. (2013) “Dual identity

116 DANIELA DAMIGELLA, ORAZIO LICCIARDELLO

identifiers were less likely to participate in mainstream organi-zations and the perceived discrimination was more consistently related to political participation. These data highlight perceptions of unfair treatment as an important motivator to become political-ly engaged and to actively strive for a more equal society.

Therefore, integration is a complex psychological and social phenomenon that stimulates the creation of a multicultural so-ciety and enhances differences rather than their standardization. It also encourages new and more advanced forms of cultural de-velopment.

This is a complex issue that, as described in Study 2, second generation try to pursue. Moreover, according to Lewinian cir-cular logic69, the direction and quality of these changes would be related to different factors considered in their mutual relations and in connection with different life contexts.

In line with this logic, several studies reveal that the more se-cond generations are at ease with their culture of origin the more they experience empathy toward peers of different cultural groups and the more it is likely that they become close friends with them, with positive consequences on school success70.

under threat: When and how do Turkish and Moroccan minorities engage in politics?”, Zeitschrift für Psychologie, Vol. 221, Issue 4.

69 Lewin, K. (1965) op. cit.70 Beisier, M. (2006) “La nouvelle etude sur les enfants et les jeunes

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CITIZENSHIP AND HUMAN RIGHTS: A NEW CHALLENGE FOR THE EUROPEAN UNION

ALESSANDRO TOMASELLI

This paper intends to critically reconstruct the controversial institution of European citizenship, emphasizing the conceptual gaps, systemic and, above all, the inconsistencies with regard to the issue of fundamental hu-man rights. In particular, what does not seem to fully share is represent-ed by the position of inspiration essentially mercantilist that the Court of Justice of the European Union has repeatedly revealed in relation to the matter in question, and this especially in consideration of the centrality abstract assigned to the individual by the legislation in the field of human rights due sorting Committee (Charter of Fundamental Rights of 2000 and the European Convention of Human Rights and Fundamental Freedoms, to which the EU has acceded under Article. 6 Treaty of Lisbon

1. Introductory Remarks

The recent rulings by the Court of Justice of the European Union (hereinafter, CJEU) in the field of freedom of movement and resi-dence within the territory of the EU seem to have represented the de-cisive steps with respect to the emergence of a new and stronger idea of European citizenship, and this by reason of, on the one hand, the hermeneutic developed relatively to the regulatory changes made on the subject by the Treaty of Maastricht1, and, on the other hand, the

1 The doctrine on the subject is boundless: v. among the other AdAm, “Prime riflessioni sulla cittadinanza dell’Unione”, in Rivista di Diritto Internazionale, 1992, p. 622 ff.; ClosE, Citizenship, Europe and Change, London, 1995; lA TorrE, European Citizenship, The Hague, 1993; mEEhAn, Citizenship and the European Community, London, 1993; VErhoEVEn, “Les citoyens de l’Europe”, in Annales de droit de Louvain, 1993, n. 2, pp. 165-191; lippolis, La cittadinanza

126 ALESSANDRO TOMMASELLI

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127ALESSANDRO TOMMASELLI

especially the territory of the Old Continent: if, in fact, on the basis of the article. 17 of the Treaty establishing the European Union (now article. 20 of The Treaty on the Functioning of the European Union, below TFEU), under which “there is hereby established a citizenship of the Union” and “be a citizen of the European Union every person holding the nationality of a Member State” (in this latter sense, even the art. 9 Of the new European Union treaty, below TEU), already starting from the Grzelczyk judgment2 is known as the judges of Luxembourg have not missed opportunity to reiterate that the status as a citizen of the Union is destined to be the fundamental status of citizens of the Member States, and how, as a result, they have over the years has been to specify the contents and the limits of that state-ment (see below), it appears beyond doubt the influence exerted on it by the evolution characterizing the relationships between States and individuals as well as attributable to the mass mobilization of desperate in search of better conditions of life, or in any case of subject citizens of today’s globalized world, and therefore no longer inextricably rooted in your country of origin.

In the perspective last indicated, in particular, it seems necessary now specify how the category of citizenship, even at the legislation mentioned European primary, has suffered the decisive influence of the ideology of human rights, forcing a redesigned all the constituent character, but even before requiring a substantial redesign of the concept of state sovereignty, at least had some of its peculiarities. And, in this latter sense seems to be mainly to be able to support as it can no longer argue in the sense of an absolute correspondence be-tween citizenship and nationality, the two elements that have traditionally earned to distinguish the meaning and the ulti-mate reason of belonging to a community state. As it was in this respect effectively observed “innovation introduced by the Maastricht Treaty […] is not sudden as it must be placed in the context of the profound changes produced in the concept of citizenship in the era of globalization. The large migration

2 Judgment of 20 September 2001, case C-184/99, Collection, p. I-6193.

128 ALESSANDRO TOMMASELLI

flows and the increasingly globalized activities of people are progressively changing, for some even making obsolete, the definitions of belonging and citizenship. This last concept is evolving and becoming progressively international and mak-ing always consistent, and then an anachronism, the corre-spondence between “nationality” and “citizenship “. The first identifies a passive position with respect to the state system, whose usefulness is to distinguish a member of the State by an alien, the second is a factor of social cohesion that implies a conscious participation in the political life and membership in a community of intent […]. And this is mainly due to pro-gressive affirmation of acts and international instruments re-lating to fundamental human rights, which limit the absolute power of the States in determining their own legislation in this area for the allocation and negation or deprivation of citizen-ship; acts and instruments that also acknowledge, however the stranger a corpus increasingly significant rights […]. The link between nationality and rights […], up until now the democratic society must necessarily be reconsidered in terms of which, in the context of the major migratory flows, is likely to produce exclusions and antidemocratic consequences»3.

3 Thus TriGGiAni, La cittadinanza europea per la “utopia” sovranazionale, in Studi sull’integrazione europea, 2006, 3, p. 435 ff.. In this regard see also dE pAsqUAlE, “Problemi interpretativi della nazione giuridica di cittadinanza: un concetto “europeizzato” di diritto pubblico interno? La controversa relazione tra cittadinanza dell’Unione Europea e cittadinanze nazionali degli Stati membri”, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2012, 3-4, pp. 454-455: “the growing international migration, on the one hand, and the affirmation of the culture of human rights and the liberal ideology, on the other hand, have certainly affected with insistence on the impossibility for the States, not just to operate excessive distinctions between citizens and non-citizens from the point of view of the enjoyment of the rights, but also to think about their own citizens as members of a cultural community immutable. These factors and the democratic ideology in particular, that is, have resulted in the evolution of the category of citizenship involving a partial detachment from both rights, both from the concept of national identity, there is a tendency by

129ALESSANDRO TOMMASELLI

In short, to the foregoing brief description, in the name of a rediscovery of the centrality of the individual, at least in theory it would seem that this would be now be argued in the sense of a true and fundamental right to citizenship4 due to the subject as such, i.e. apart from an actual link with the individual State in respect of which the same claims one or more rights of traditional citizens, such ius sanguinis or ius soli. And this renewed reflection on the characters constituting the citizenship with particular regard to the context specific European seems decidedly to inspire, as mentioned, the action of the law of the CJEU, in its evolution hermeneutic relatively to the content of the institute from last invoked.

ceasing to be, then, not only the main status for the attribution of the first, but also the legal expression of nationality. Indeed, if, on the one hand, it cannot not be noted the general trend to allow both the phenomena of dual citizenship, both those of naturalization – thus distancing the citizenship from the idea of assimilation – on the other hand, increasingly, social rights and sometimes also political, formerly connected with the idea of belonging to the nation, depend on now from the mere residence, thus disrupting deeply the marriage between citizenship and nationality, and the dichotomy between citizen and foreigner”.

4 In this sense the illuminating work of pAnEllA, La cittadinanza e le cittadinanze nel diritto internazionale, Napoli, 2008, pp. 50 ff.: “[…] also the doctrine more conservative recognizes that the freedom of the State to grant or revoke the citizenship undergoes a series of limitations arising from international law both general and jurisdictional. This is due, in particular, the adoption (and the entry into force) of many international conventions that oblige States to guarantee certain rights to all individuals residing on its territory, and to the contemporary statement of the fundamental principles of human rights protection as mandatory rule of international law. […] the relevant outcome that has brought the individual to obtain the (almost) international subjectivity, becoming owner of subjective legal protected by the law, and the affirmation of an individual right to citizenship, as a fundamental right […] If the citizenship and (as a rule) the necessary condition for the enjoyment of rights and obligations of civil character within a State, and in the international legal system, it cannot be regarded as a fundamental right of the individual”.

130 ALESSANDRO TOMMASELLI

2. The European citizenship in the recent decisions by the Court of Justice

A first turning point with regard to the theme that in such a seat more closely affects us can certainly be represented from the date of the ruling issued by the CJEU relative to the Micheletti case (C-369/90) of July 7, 1992 , and therefore prior to the entry into force of the Maastricht Treaty, as mentioned introductory of the institute of citizenship, «but already in the climate in which this has been established”5, and in particular under the profile of the delimitation of government responsibility in regard to the granting of citizenship: the judges in Luxembourg in this occasion, considering specifically incompatible with EU law the refusal on the part of the Spanish government the freedom to provide Services provided for by the then EC Treaty to a professional cit-izen both Italian and Argentine, have, in fact, among other things ruled that “The determination of the ways for the acquisition and loss of nationality are, in accordance with international law, the competence of each Member State, must be exercised in respect of the Community law (today in the EU). It is not, on the other hand, the legislation of a Member State limit the effects of the allocation of the nationality of another Member State, claiming an additional requirement for the recognition of that nationality for the purpose of the exercise of fundamental freedoms provided for by the Treaty. Therefore, it is not a permissible interpretation of the art. 52 Of the Treaty (now art. 49 TfEU6) according to

5 Thus mEnGoZZi, La cittadinanza dell’Unione e il contributo della Corte di Giustizia alla precisazione dell’identità dell’Unione Europea, op. cit., p. 3,iIn the opinion of which first “citizenship of the Union is the result of a process that has developed over time from the statement that the Court of justice is done in Van Gend en Loos according to which the community constitutes a legal system of new genre that recognizes as subjects not only the Member States but also their citizens».

6 Within the meaning of which “Within the framework of the provisions, restrictions on the freedom of establishment of nationals of a Member State in

131ALESSANDRO TOMMASELLI

which, when the citizen of a Member State is simultaneously in the possession of the nationality of a third State, the other Mem-ber States may make the recognition of the status of citizen of the Community (now EU) a condition such as the habitual residence of the person concerned in the territory of the State.” “ Doing this [the CJEU, ndr ] was detached from traditional practice accord-ing to which the citizenship attributed to a person by a State and invoked in another State only if it is given on the basis of an effec-tive link with this. He has been able to do because in the context of the community the nationality of a Member State has failed to be perceived by the other Member States as having a relief that did not have before becoming, for the people who possess the prerequisite for the acquisition of citizenship of the Union”7.

It is to say as the interpretative address highlighted the CJEU on the occasion of the ruling heads callback can certainly be regarded as a first reflection of the obvious, sometimes even cheeky, favor civitatis in the analysis and regulatory law of the relationship be-tween European citizenship and national citizenship, in primis in-spired by the “unionization’ of a growing number of legal areas and, therefore, the non-random restriction of the operational areas of the state discretion in respect of (suppositories) potential ca-pacity expansive ascribable, always in the opinion of the Court, the European citizenship with specific reference to the rights to

the territory of another Member State shall be prohibited. This prohibition also extends to restrictions on the opening of agencies, branches or subsidiaries by the citizens of a Member State established in the territory of another Member State. Freedom of establishment includes the access to self-employment and their exercise, and the establishment and management of companies and, in particular, of company within the meaning of Article 54, second paragraph, under the conditions defined by the legislation of the country of establishment against its own citizens, without prejudice to the provisions of the chapter relating to capital”.

7 Yet mEnGoZZi, op. cit., p. 8. In this regard see also VAlVo, Lineamenti di diritto dell’Unione europea. L’integrazione europea oltre Lisbona, 2011, pp. 95 ff..

132 ALESSANDRO TOMMASELLI

same traceable. In this latter regard it must be noted that “This operation hermeneutics was made by the judges in Luxembourg by treating a series of issues as related to the principles of free movement of people between the Member States, by adopting, in other words, in relation to different case, previously considered to close state jurisdiction, a prospect of progressive integration on a transnational scale, aimed at the approach of the positions of the national and the citizens of other States of the Union in the host countries. In particular, through the conjugation of the principle of non-discrimination on the basis of nationality as a corollary of the European citizenship, the Court seems to have been able to make more effective the rights resulting from the fundamental freedoms enshrined in the Treaty and secondary law, simultane-ously depriving the Member States of the power to regulate a series of positions on the basis of the mere domestic law. The citizenship of the Union, ultimately, was used by the Court as a tool of exploitation, not only the fundamental freedoms enshrined in the Treaty, but also for individual rights connected to them”8.

And it is on the occasion of the judgment from the CJEU with regard to the mentioned cause Grzelczyk that the option hermeneutics from last callback reveals itself in all its «drama»: in this seat, in fact, the Court, requested by the national court (Belgian) on the possibility that the principles of European citizenship and non-discrimination of which the Treaties precluded the subordination of the benefit of a social benefit of a non-contributory scheme to the condition under which the citizens belonging to another Member State (in particular, France) were considered as workers condition instead not applicable to nationals of the host Member State (precisely, Belgium), as has been said identified in the citizenship of the Union the peculiarity of the position attributable to citizens The same part, in particu-lar, the CJEU within a view to the enhancement of the individual in his or her considered and not to be considered so it’s more like mere economic actor relatively to the process of European

8 Thus still dE pAsqUAlE, op. cit, pp. 460 – 461.

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integration, in this seat took the opportunity to decide as the sin-gle citizen of the EU cannot suffer discrimination on grounds of nationality with regard to the areas covered by EU law, and that is precisely by reason of the vis expansive and consequently of the prominence due to his say, within the institution examination with respect to national citizenships.

The identification of the European citizenship with the funda-mental status attributable to each citizen of the European Union, as a citizen of a EU Member State, in terms just briefly described could not find below in the jurisprudential opinion of the Lux-embourg courts after judgment by last indicated: for example, even on the occasion of the judgment Bidar9, concerning the eval-uation of conformity with the law of the Union of the conditions for granting support for students provided by the laws England and Wales for the purpose of the cover the maintenance costs on the same charges, the Court has indeed confirmed as always, on the basis of the principle of non-discrimination on the basis of na-tionality, the institute of European citizenship does not allow an arbitrary limitation on the part of the individual state to the right of residence of citizens “community”, right of residence that on the contrary may be subject to restrictions and conditions in re-spect of the right of the Union and its general principles.

Still, on the occasion of the judgment with regard to the case Bressol10 the CJEU has confirmed the hermeneutic address previously drew, in particular by referring to articles. 18 and 21 of the TFEU: these provisions, the establish respectively that “in the field of application of the treaties, and without prejudice to the special provisions by the same provided, and prohibited any dis-crimination on the basis of nationality. The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legisla-tive procedure, may adopt rules to prohibit such discrimination” and that “1. Every citizen of the Union has the right to move and reside freely within the territory of the Member States, subject to

9 Judgment of 15 March 2005, C-209/03, in v. P. I-1219.10 Judgment of April 13, 2010, C-73/08, in v. P. I-02735.

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the limitations and conditions laid down by the treaties and the provisions adopted in pursuance of the same. 2. When an action of the European Union is necessary to achieve this goal and except that the Treaties have not provided the necessary powers to this end, the European Parliament and the Council, acting in accor-dance with the ordinary legislative procedure, can take measures to facilitate the exercise of the rights referred to in paragraph 1. 3. For the same purposes as those referred to in paragraph 1 and unless the Treaties have not provided the necessary powers for that purpose, the Council, acting according to a special legislative procedure, may adopt measures concerning social security or so-cial protection. The Council shall act unanimously after consult-ing the European Parliament”, inevitably limit, with regard to the specific case, even the government in the field of education and vocational training, helping in wider perspective to configure the citizenship of the Union as conferring a sort of surplus of guaran-tees and prerogatives, in the sense described above, to the benefit of the citizens of the Member States to be considered, it reiterates, as such, and therefore devoid of any reality and/or potential eco-nomically relevant.

Already in these summaries hints to the positions of the Luxem-bourg law with reference to the institute of citizenship, appear de-duced its abstract hypertrophic capacity, and thus the consequent potentially unlimited interpretive applications at the same attribut-able with particular regard not merely the freedom of movement of the subject citizen, but (a) also refer to other aspects of the life of the same, moreover, not more uti singuli considered, and (b) even had regard to the members of his family if not citizens.

a) Exemplary sentence of the Court in Luxembourg perspec-tive for first referred to above is worthy of consideration for the purposes that more closely about us, and without doubt represented by the device in the judgment Rott-mann11, on which occasion the CJEU for the first time

11 Judgment of March 2, 2010, C- 135/08, in v. P. I-01449.

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“invades” the traditional intangible national discretion as regards the acquisition and loss of citizenship, with partic-ular regard to consequent in terms of statelessness arising after the revocation of the same, precisely, however previ-ously acquired fraudulently. In particular, on this occasion, the Court, while reaffirming the (theoretical) absolute im-munity of state power in the field, specifies how the status as a citizen of the Union, as it is intended to represent the fundamental position of the citizens of Europe, is to de-termine a corresponding obligation imposed on Member States to exercise (also) its competence in the field of citi-zenship in respect of the same EU law, and this in the name of an alleged autonomy which the status in question would be equipped with. Consequently, even if it is true that the revocation of citizenship obtained in circumvention of the law a fortiori abstractly belongs to the State, even in such a case however can ignoring the law of the European Union, with particular regard, if you specify, the principle of proportionality, considered that loss of national citizenship also corresponds to loss of European citizenship. This is for the European judges inevitably import that the citizen-ship of the Union to put as a practical limit to the above dis-cretion state, so much so that the Court in this seat, pushes even to “suggest” to the national court some criteria by which criticize on the legality or otherwise of the actions of the state with regard to the context under consideration: in particular, will have to be assessed the severity of the infringement at the basis of the measure of revocation, the elapsed time between the naturalization and the loss of re-ferred to above, as well as the possibility for the person concerned to recapture the original nationality.

b) From the second of the points of view you just indicated, such as below will be seen, for the CJEU, it seems quite ob-vious that the configuration key personalistic and not more than mere economic of European citizenship as a funda-mental status of citizens of the European Union cannot do

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not derive rights also in favor of those who, even though they are not related to the sort of any Member State, belong to the family of the European citizen, and this for the pur-pose, and well specify, the reality of the same status. For the European judges it would fall, in other words, in a unsurpassed inconsistency to admit in favor of the single EU citizen a series of rights and privileges that the same, however, could not in practice enjoy as they fall within onÈs own family of origin to the fact the legal order of a non-EU country. As a result, the main context for which the potential inherent in the concept of citizenship as con-figured by the Court of Justice have almost immediately expressed its already mentioned capacity for development and represented by right to family reunification: first, with specific attention to the custody of a child (EU citizen) a member of the family (not EU citizen).

In this latter sense indicated, we are referring, in particular, the ruling issued by the CJEU, with regard to known case Zhu Chen12, originated by the policy of the limitation of births in Chi-na, as a result of which the spouses Chen decided to give birth abroad, and specifically in Belfast, the capital of Northern Ire-land, their second son (a female), option however nothing ran-dom expected that Irish law attaches to the subject born on the island the citizenship. After the birth of the little girl, so Irish citizen to all the effects, the mother, birthed with the fledgling in Cardiff, submitted to the competent authorities from Wales a twofold request of long-term residence permit which was, how-ever, rejected, despite the woman had shown that she and the small enjoyed economic self-sufficiency and a health insurance, the Court, invested in regard to the legality or otherwise of the refusal to pay the above, in primis stated that the achievement of the age (and therefore the legal capacity) necessary for the purposes of the independent exercise of the rights to the subject

12 Judgment of October 19, 2004, C-200/02, V. p. I-9925.

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guaranteed by the law primary and secondary EU cannot arise as condition precedent with regard to the ownership of the same; then, once a Remarked the direct effect of the above article. 21 TfEU, consequently meanwhile reiterated that under more times called status as a national of a Member State , and there-fore of the European Union, the right of residence of the little girl could not be unconditionally claimed, then widening this last indicated right also to the mother: in particular, the Court stated that, in specific conditions of the case, the same provisions that attach to a citizen at an early age the right to stay give this right even a parent who is actually the case of the citizen. The recog-nition of this right would diminish, always in the opinion of the judges of the Luxembourg, by the principle of the useful effect, on the basis of which the provisions of Community law must be interpreted and applied so as to fully achieve the objectives that intend to pursue. In fact, it is obvious that a girl at a young age can actually exercising the right to stay only if accompanied by the person who ensures the case is a condition that this, therefore, must also be holder of a right of residence within the host State . Deny the right to stay in the mother, then, «would deprive any useful effect the right to stay» of his daughter.

Always in the path traced by the judgment just callback, which further confirms the expansive vis due, according to the Court of Justice, the European citizenship, there is the “revolutionary” de-cision made by same CJEU relative to the case Zambrano13. The case, as is well known, regards the request made by a husband

13 Judgment of the March 8, 2011, C-34/09, v, including, among other mEnGoZZi, “La sentenza Zambrano: prodromi e conseguenze di una pronuncia inattesa”, in Studi sull’integrazione europea, 3, 2011, p. 417; pAllAdino, “Il diritto di soggiorno nel “proprio” Stato membro quale (nuovo) corollario della cittadinanza europea?”, in Studi sull’integrazione europea, 2, 2011, p. 331; AiEllo – lAmonACA, “Diritto di soggiorno dei familiari del cittadino europeo: erosione del limite delle situazioni puramente interne e delimitazione del nucleo essenziale del diritto di cittadinanza”, in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, 2012, p. 322.

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and wife Colombians, for a long time forced the continuing state of civil war within its own State of origin to abandon the boundaries, posted in Belgium in order to obtain a permanent residence permit, however, rejected the equal of the preceding instances times to the recognition of the right of asylum in favor of both. After the birth of the children of the marriage within the Belgian territory, and therefore of the European Union, European citizens to all the effects also in view of the lack of request for the registration of the Colombian citizenship advanced by both parents, spouses Zambrano had a new request for residence and work permit, in the absence of which the same would have been forced to abandon the European continent with the children. The Luxembourg Court, requested by the Tribunal du travail de Brux-elles on the applicability of the law of the Union to the case of species even if the children (Belgian) of these spouses have never exercised their right to freedom of movement within the territory of the Member States, unlike that from past enshrines the rele-vance to the EU law (also) a purely internal situation: if previously, in fact, matters of the kind which is now in question were taken into consideration by the CJEU only on the condition of their amenability to the mentioned principle of free movement of indi-viduals between the Member States14, in this place that mentioned transnational perspective is set aside and replaced by the already mentioned approach matrix of decidedly more European, and this in particular in force of the aforementioned renewed consider-ation of the Institute of European citizenship as law ex if relevant.

The Court, in particular , in the meantime enshrines the case the inapplicability of Directive 2004/38 related to the mobility and residence of citizens, including members of their families, of the European Union Member States different from the concept of

14 See, for example, judgment of 2 October 2003, Carlos Garcia Avello c. Belgian State, C-148/02, V. p. 1-11613, where the Court had made clear how the citizenship of the Union had not as end last broaden the scope ratione materiae of the Treaty to national situations that had no connection with the then Community law.

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citizenship in ruling, however, on the other hand, the importance of EU law through the reminder of the already mentioned art. 20 TfEU, the spectrum of which application and such, always for the European judges, to prevent any restriction to the enjoyment full and effective related rights to the status as a citizen of the Union for as enshrined in the cited Grzelczyk judgment and more times than reiterated. In other words, «the Court of Justice invokes a right not to be forced to leave the territory of the EU, qualifiable as negative dimension of the right to stay in the territory of the Union, in which riverbed, and included also the right to stay in their home State. This law is directly connected to the possession of European citizenship and it is assigned a autonomous dimension with respect to the factor of any prior movement from one Member State to another. In particular, that right and made to fit in the new category of essentiel des droits which is able to encompass rights related to the status of the European citizen also not specifically listed in article 20, paragraph 2, of the TfEU”15. According to the Court, therefore, a denial of the right to stay with the parent to a third country national, that has to load two minor citizens of a state of the Union, represents an excessive compression of the rights of these recent connected to citizenship of the Union and an obstacle to full and effective enjoyment of the same16. In addition, the subject citizen of the third State must not be even denied the permission to work, why would, otherwise, that you do not have the necessary means to meet the needs and the primary needs of the family17.

15 Thus pAllAdino, Il ricongiungimento familiare nell’ordinamento europeo. Tra integrazione del mercato e diritti fondamentali, Bari, 2012, p. 132.

16 “The article 20 TFEU preclude national measures which have the effect of depriving citizens of the Union of the real enjoyment and effective rights conferred by their status as citizens of the Union” (item 42 of the judgment).

17 See point 44 of the judgment in question where the Court focuses on the fact that the possible refusal to stay to the spouses Zambrano “will lead to the consequence that these children, citizens of the Union, will be forced to leave the territory of the European Union to accompany their parents. Similarly, if

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In short, in the opinion of the judges of the CJEU “If in the past […] the citizenship of the Union was seen as a tool for promoting the enjoyment of the rights connected to the status of citizens of a Member State, today has become a central element for the protec-tion of a fundamental core of rights. Among these is within, and cannot be otherwise, the right of children to not be removed from their parents or, in any case, not to be forced to leave the territory of the European Union to follow their parents”18.

The interpretive turn about the contents of the European citizen-ship inaugurated in the sense described above on the occasion of the judgment Zambrano could not certainly represent an isolated case with about the activism hermeneutic was attributable to the work of the CJEU that, with respect to other cases similar to that which it is briefly mentioned, has not lost opportunity to reaffirm their renewed intentions on ratio last, in his words, attributable to the EU citizenship , albeit with the clarifications and due dis-tinction, specifically by the CJEU operated with reference to the cases McCarthy19, Dereci and Maahanmuuttovirasto20.

In particular, the first case involved the rejection of a request for recognition of a right of residence within the meaning of the law of the European Union enhanced by Mrs. McCarthy, Irish

such a person will not be issued a work permit, the latter may not have the necessary means to meet their needs and those of his family, a circumstance that would lead also to the consequence that his sons, citizens of the Union, would be forced to leave the territory of the latter”.

18 In this way CAnTorE, “La sentenza Zambrano della CGUE: una rivoluzione copernicana?”, in www.diritticomparati.it, which in this respect specifies that “the rights related to citizenship of the Union are, therefore, unclipped from the concrete exercise the freedom of movement finishing to serve as a cornerstone for the protection of fundamental rights recognized by the Charter of Nice and the ECHR”.

19 In this regard v., for example, rossi, “Il caso McCarthy: la cittadinanza europea e la cruna dell’ago”, in Diritto pubblico comparato ed europeo, III, 2011, pp. 1238 ff.

20 Respectively, judgments of May 5, 2011, C-434/09, the November 15, 2011, C-256/11 and December 6, 2012 in joined cases C-356-357/11.

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citizen and of the United Kingdom, including European, before one of the two Member States of the same has the nationality and in which he has always resided, and aimed to give the right then con-sort of Jamaican nationality, then not European, a similar right of residence for the purposes of the directive 2004/38, given that the legislation of the United Kingdom immigration does not allow for the possibility of a law of this kind21. In the face of doubts about interpretation raised in the reference for a preliminary rul-ing by the Supreme Court of the United Kingdom, especially in relation to the possibility of considering a subject in possession of dual citizenship that, however, has never exercised their right to freedom of movement and residence within the territory of the Union, “entitled” within the meaning of the directive to be last callback, deliberately leaving out any consideration of the at least originality of a forwarded request for the application of Direc-tive 2004/38 on the part of a subject that already enjoys, as the owner of a (double) European citizenship, the rights of the same, the Luxembourg Court, on the basis of “a literal interpretation, teleological and systematic”, first excludes here too, the applica-bility of the callback directive [“that deals with the procedures for the exercise of the right to move and reside freely within the territory of the Member States [and], may not be meant to be ap-plied to a citizen of the European Union which enjoys a right of residence unconditional for the fact that sojourned in Member State of which he is a citizenship” (particles/31 and 34 of the judgment)], hold non-implementation of the prerequisite for the purposes of the operability of the same, i.e., the movement from one State to another, in addition to about excluding the eventual capacity “healing” in this sense carried out by the possession of dual citizenship, in haste; but then to specify, as already ruled with reference to the case Zambrano, that the heads indicated

21 So much so that a first request previously advanced for the purposes indicated had been rejected by the British authorities considered that the lady (and consequently your husband) could not be considered “person having title” (self-employed or still subject capable of providing for their own livelihood).

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non-application does not imply also the irrelevant within the individual national legal systems of the EU law in such cases, is always in view of the already examined renewed setting herme-neutics with reference to the article. 20 TfEU [which, in this case, read in connection with the article. 21 TFEU, insists that “pre-clude national measures that we have the effect of depriving the citizens of the Union of the real enjoyment and effective of the essential core of the rights conferred by the status above” (item 47 of the judgment, which in turn takes the decision Zambrano, item 42)] hence the assertion in virtue of which the status of citizen of the Union, and is intended to represent the fundamental status of citizens of the Member States.

Unlike the laid down with regard to the case Zambrano, how-ever, the Court in this seat endorses the rejection of the above (dual) request from Mrs. McCarthy, about emphasizing as the national measure of rejection referred to above “not as a result, Mrs. McCarthy will be seen obliged to leave the territory of the Union”: namely, the CJEU, in this case “prying especially on a le-gal basis, i.e. on the fact that Mrs. McCarthy enjoys, in virtue of a general principle of international law, a right of residence uncon-ditional in the United Kingdom, because it has the nationality of that country22. […] the Court based on the assumption that Mrs. McCarthy does not pay in a particular situation that is compara-ble to that of the two citizens Ruiz Zambrano for their minor age and that the national measures may not produce on you the effect of them to leave the territory of the Union […] and in the light of the different assessment of the factual elements at the base of the two cases that the Court reaches results diametrically oppo-site: in the case McCarthy, the Court of Justice assumes that since European town age and economically independent, the national measure does not produce any effect on the essential nucleus of

22 Reaffirmed in article 3 of the Protocol. 4 Of the ECHR - of which cannot be considered that the right of the Union can ignore the validity in the relations between Member States – it is contrary to that principle a Member State denies citizens the right to make entry into its territory and to reside in any way.

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his rights; on the contrary, in Ruiz Zambrano was given assumed that children citizens The Union would have left the territory of the Union”23.

Similar approach to what has so far been examined is con-ferred by Luxembourg courts for a ruling on the case Dereci, also on European citizens who had never exercised their right to free-dom of movement within the territory of the European Union, and on the occasion of the which, specifically, the Court has once again confirmed the goodness and the effectiveness, in his opin-ion, the criterion previously stated and based on the real enjoy-ment and effective citizenship rights of the European Union to protect the position of those citizens who, not self-employed, you would be obliged “to leave the territory not only of the Member State of which they are citizens, but also of the European Union as a whole” in the presence of a national measure of expulsion is-sued against their families, providing at the same time, however, to restrict the scope of the discipline.

In particular, the Court requested, on the preliminary ques-tion raised by the Hessischer Verwaltungsgerichtshof Austrian had concerning the interpretation of the said article. 20 TFEU, doesn’t miss the opportunity to specify limits and conditions for the applicability with reference to the refusal by the Ministry of the interior of Austria to the application for a residence permit presented by various subjects, all coming from third countries and families of citizens of the European Union also here never used by her right to freedom of movement between Member States, with consequent measures of expulsion or removal from Austrian territory, and therefore of the European Union: the Luxembourg courts, in fact, after you have ruled out even in this case the applicability of the Directive 2004/38 referred to above, as well as the Directive 2003/86 on family reunification, reflect the guiding criterion inspirer of the judgment Zambrano inspired, as we have seen, the guarantee, for its citizens, the right to re-side within the territory of the Union, as a prerequisite for ‹the

23 Thus still pAllAdino, op. cit., pp. 134-135.

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enjoyment actual and substantial rights conferred the status as a citizen of the Union» (item 40 of the judgment in question), giv-ing however a reductive reading is lever on the exceptionality of the same, and in particular was justified on the basis of the pecu-liar condition of the subjects (minors not economically self-suf-ficient) players in the already examined affair held in Belgium, so much as to say that “this criterion plays [therefore] is a very special character as regards the hypothesis in which, despite the fact that the derivative right relating to the right of stay of the citizens of third countries is not applicable, a right of residence may not be denied, in exceptional circumstances, the citizen of a third State, the family of a citizen of a Member State, under pen-alty of neglecting the practical effectiveness of the citizenship of the Union of which enjoys the latter” (item 67 of the judgment), and excluding the possibility that such a scenario occurs with re-gard to the case Dereci, finally reaches to affirm that “the mere fact that may seem desirable to a national of a Member State for economic reasons or to maintain the family unit in the territory of the Union, that members of his family, who do not possess the nationality of a Member State, they can stay with him in the ter-ritory of the Union, is not sufficient in itself to justify that the EU citizen is forced to leave the territory of the EU if such a law will not be granted” (item 68 of the Judgment), in the last analysis by putting the individual national court to make an assessment about the compatibility of the measures of its own legal system in the EU law with specific regard to the peculiarities of the case.

Significant similarities with the cases so far examined brief-ly presents the case Maahanmuuttovirasto, relative to which the CJEU has been made with regard to the questions with which the national court (Finnish) asks if the provisions of the law of the Union in matters of citizenship of the Union should be interpreted in the sense that they preclude a Member State from refusing to a third country national a residence permit for family reunifica-tion, although such citizen intending to live with his wife, also a citizen of a third country residing legally in this Member State and mother of a child was born from a first marriage, and that

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is a citizen of the Union, as well as with the son born from their union, he too In the possession of the quality of a citizen of a third country24. The Court in this regard essentially confirms what has already been ruled on the occasion of the cases examined above, with the exception of taken as applicable to the case in question, the Directive 2003/86 on family reunification between European citizens and their kin belonging to third States: after you have, in fact, reiterated that «article 20 TFEU must be interpreted in the sense that it does not preclude a Member State from refusing to a third country national a residence permit for family reunification, although such citizen intending to live with his wife, also a citi-zen of a third country residing legally in this Member State and mother of a son, born from a first marriage, and that is a citizen of the Union, as well as with the son born from their union, who was also a citizen of a third country, provided that such a refusal does not lead to the citizen of the Union in question, the deprivation of the actual enjoyment of the essential core of the rights conferred by the status as a citizen of the Union, a circumstance that it is the responsibility of the national court check”, the Luxembourg courts added that “questions for a residence permit on family re-unification as those covered by the main processes are within the scope of the directive 2003/86. Article 7, paragraph 1 (c), of the latter must be interpreted in the sense that, even if it is true that the Member States may request that the sponsor proves to have stable and regular resources sufficient to maintain himself and his family, this faculty must, however, be exercised in the light of Ar-ticles 7 and 24, paragraphs 2 and 3, of the Charter, which require Member States to examine applications for family reunification in the interest of the child concerned as well as from the perspective of promoting family life, as well as avoiding jeopardize both the

24 In other words, the Court is asked in this connection is the fact that the applicant permission to stay alive under the same roof with his wife, is not the biological father of the child, that is a citizen of the Union, and does not exercise the right to rely on this child, may affect the interpretation to be given to provisions on citizenship of the Union.

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objective of this directive is its useful effect. It is for the national court to determine if the decisions of refusal of the residence per-mits subject of major processes have been adopted in compliance with these requirements”.

3. CriticalReflections on the work of the European legislator and the Court of Justice with reference to the characters of the (alleged) European citizenship

The positions held, in the terms heads briefly recalled, the Luxembourg courts with reference to the Institute of European citizenship is not fully convincing.

In this regard, it seems, however, it should be pointed out some critical considerations relating to conceptual category in question, as well as characterized and processed from the date of the Treaty of Maastricht.

In particular, what is more of a concern is represented by the same ability to understand the European citizenship as well as the political and legal status , 1) together with composite of rights and duties, as well as 2 ) synonym for participation and inclusion, that the individual State, in the exercise of their sovereignty, attaches to its own citizens with reference to the articulation and the discipline of the relations with the same intervening and the same.cpn, and this was in spite of the «solemn» received investiture by the institute in question within the EU Treaties in terms previously retrieved (articles. 9 TEU and 20 TFEU): 1) on the one hand, in fact, the legal system of the European Union can certainly not be construed as characterized by a sufficient degree of originality and autonomy with respect to Eurojust contexts of its member states to power at the same ascribed (also) the character of the sovereignty, as we know indispensable condition for the actual identification of the category in question (see below); on the other hand, to the analysis of the provisions of the Treaties relating to citizenship, as far as is possible to identify more than one right from the same consequent, equal affirmation does not seem able to assert, with regard to duties, obligations and/

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or liability of any kind, which, in turn, characterize the natural establishing bond between State authorities and Individual, the citizenship indeed: as well as ruled by the aforementioned article. 20 TFEU and as specifically governed, in fact, by the provisions in the same subsequent the (alleged) European citizen is the pro-prietor (only) of the rights to move and reside freely within the territory of the member States (art. 21 TfEU), of the active and passive right to vote in the European Parliament and in municipal elections in the Member State in which it resides (art. 22 TFEU), of the right to enjoy, in the territory of a third country in which the State of which it owns the citizenship is not represented, the protection of diplomatic and consular authorities of any Member State under the same conditions as nationals of that State (arti-cle . 23 TFEU), the right to petition the European Parliament (art. 24, C. II TFEU), the right to resort to the European Ombuds-man (art. 24, C. III TFEU) and the right to contact the institutions and advisory bodies of the Union in one of the languages of the Treaties and to receive a reply in the same language (art. 24, C. IV TFEU), while no trace in the Treaties does not seem to be soften-ing with reference to duties or obligations in the sense described above, and in spite of the letter of the same article. 20 TFEU that your point 2 of the Charter enshrines as citizens of the European Union are subject (also) “to the duties provided for in the Trea-ties”25. 2) In addition, it can certainly be regarded as a novelty «chronic» lack of participation in the life and the evolution of the European Institutions on the part of the citizens of the States belonging to them, since they could not certainly be considered

25 In this regard v., among others, VAlVo, Lineamenti di diritto dell’Unione Europea, op. cit., p. 102, according to which “Given that each society existing naturalistically and institutionally organized, as any “social body”, it is expressive of a “potestas” (Ubi societas ubi auctoritas) the exercise of which is controlled by law, cannot not be concluded in the sense that the position of the individual in society which relates, and a position certainly constitutioning of rights, but (even before and even more) also expressive of a subjection to the citizen against the State”.

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in this last decisive heads indicated rights referred to in art. 20 and the rules later: in this regard, it is known , in fact, as the prop-er functioning of the Institutions of Brussels, and therefore the whole process of the integration, is vitiated by the unsolved prob-lem of the so-called democratic deficit, which is the real cause of the privation of democratic legitimacy vis-à-vis the same.

Still, cannot and must not be neglected that, always within the meaning of the content of articles. 20 TFEU and 9 TEU, the de-gree of discretion in order to identify those who should be consid-ered citizens of both to be considered exclusive prerogative of the Member States, with this allay any residual doubt in order to an alleged legitimacy of the EU in that direction: the provisions of last recalled, in fact, according to the news of the Treaty of Lisbon, in addition to what has already been previously invoked, stipulate that «citizenship of the Union shall be additional to national citizenship and does not replace the latter». In this regard, it is deliberately omitting any comment about the questionable unnecessary duplication of the arranged as in the two rules i just mentioned , it is useful to specify how the pronouncements call-back heads in reality confirms the precariousness of the institute in question just through the referral to the competence of the state on the subject, and therefore its character heteronymous and indis-putably derivative. And, taking a step back, this, in well-think-ing, it could not be otherwise expected the character certainly not original and the peculiarities of the current plant specific Euro-pean that, which was built on the basis of the spontaneous state initiative to end specific of the common management of certain matters, and is still marked by the failure fulfillment of every federalist ambitions, endures in its abnormal condition of hybrid organism interstate and trans-national; in other words, and also with specific reference to the Institute of European citizenship, «Whether you like it or not, the European Union is not a State. The European Community is more than a mere free-trade area, but more than just a customs union, more than a common market with its four freedoms and its principle of non-discrimination on grounds of nationality. There is a form of citizenship of the Union

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– consequent to the entry into force of the Maastricht Treaty – but this does not transform the Union or the European Community in a State: the exercise of their powers has always been subjected to the principle of conferral, thus coma happens in all the intergov-ernmental organizations, including the organization of the United Nations. The treaties establishing the European Community and the European Union do not establish any competence with regard to the granting of nationality […] “The European Union is not a State: it has no population – its institutions do not have any re-sponsibility for the granting of citizenship, which automatically derives from a decision of its member States and that it cannot deny – nor territory: the Union’s institutions have no title to admit a citizen from a third State in the territory of the Union – more correctly in the territories of its member States – nor to refuse access or to proceed to the expulsion”26.

All this being said, the assertion in virtue of which the status as a citizen of the Union is destined to be the fundamental status of the citizens of the Member States, which, as already stated, the CJEU has not failed in more than one occasion to reiterate, in reality does not seem to be able to share, and that is precisely because of the shortage characterizing genetic the Institute of Eu-ropean citizenship in terms just described; in other words, consid-ered that the category in question was born as inevitably marked by structural and unsurpassed elements of precariousness, as mentioned directly referable to the derivative character not simply their own but of the European order generally understood, locate in the same the ideological grip – regulatory on which to base the position The European citizen, for this track specifically strength-ened and guaranteed, according to the Luxembourg courts, from a plus of rights and benefits, seems to represent an inescapable contradiction, and even before a legal nonsense well difficult to overcome.

26 In this way ZillEr, “Il diritto di soggiorno e di libera circolazione nell’Unione Europea, alla luce della giurisprudenza e del Trattato di Lisbona”, in Diritto amministrativo, 4, 2008, pp. 946 e 957.

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That is, that a specific apparatus still in search of if such as characterizing the institutional architecture and rules of the Old Continent is , however, already owner of a sufficient degree of sovereign legitimacy so that the position of citizens belonging to its member States, only because these, see significant influ-ence enriched its condition represents a thesis which leaves room for more of a concern, and this also considered that in the current state is not yet entirely clear on what constitutes the «essential core rights» directly attributed, in the opinion of the Court, to the status of the European citizen, as already indicated many times by the same drawn with reference to the failure or less real enjoyment and effective of the same. In this latter regard, in fact, it seems far from the now dark if the rights to which the CJEU makes reference on the occasion of the judgments begin callbacks are referable to the Treaties or (even) to the Charter of Fundamental Rights, and therefore to the European Conven-tion on Human Rights: if we talk, for example, on the content of judgments Dereci and McCarthy, in fact, the doubt that the rights in it called do not coincide with those of the Nice Charter and endorsed by double-track following argumentative in such a place by the Court. In particular, “It is striking to note that the Court in the explanation of its reasoning has decided to keep separate the two perspectives of analysis, founded on the rules of the Treaty on the subject of citizenship of the Union and the other one on the right to respect for private and family life. The latter – as most of the rights contained in the Paper – and stated in general terms, with respect to all people, but this should not exclude the possibility to use it in the context of the reflection on the contents of European citizenship. THE rights related to the status of the European citizen would therefore be different from the basic rights that the EU acknowledged with the writing of the Nice Charter as an expression of his own identity (constitution-al)? This question – in my opinion – is today, after the entry into force of the Treaty of Lisbon, an essential role to understand the significance of the formula used by the Court of Justice according to which “the status as a citizen of the Union is destined to be the

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fundamental status of citizens of the Member States”. The judg-ments McCarthy and Dereci et al., while putting in the center, the European citizenship, seem to still bound in the definition of its contents to the rights expressly approved in treaties and in partic-ular to the freedom of movement and residence. Not only that, at the moment in which takes into account the fundamental rights the Court appears concerned primarily to circumscribe the flow rate, by insisting on the limitations posed by the article. 51 Of the effectiveness of the paper. Under this provision, as is known, the provisions of the Charter apply to Member States only in the context of the implementation of the law of the European Union, and in any case, do not affect the powers of the European Union, nor extend the application of European law in addition to these areas materials”27.

On the other hand, is to add as the use of formulas from the contents vague and indefinite does not represent a definite novelty in the lexicon of the European Institutions: also the language of the legislature to Brussels, for example, distinguishes itself of-ten for the use of expressions surrounded by a not insignificant aura of uncertainty, without also indicate criteria of sort for the purposes of identification of the exact meaning to be attributed to the letter of the same. However, it is doubt, however, is al-ready in other seats raised, and that in cases such as this one un-certainty hermeneutics represents the ultimate goal pursued by the European law, specifically within a perspective of evident fa-vor for the European apparatus specific vis-à-vis the individual nation-states, and that therefore the refer to expressions undulat-ing and excessively generic does not constitute an accident or a causality within the same.

In other words, there is a suspicion that the extreme uncertain-ty that it is not unusual, as said28, also characterizes the contents

27 Thus, monTAnAri, “Quali diritti per i cittadini europei: la complessa definizione dei contenuti della cittadinanza europea tra interventi della Corte di Giustizia e ruolo dei giudici nazionali”, in www.diritticomparati.it.

28 It is allowed to postpone TomAsElli, Corte di Giustizia, primato del

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of the provisions of the Treaties represents the outcome of a pre-cise strategy to fill of meaning a given formula rules depending on the needs of the individual juncture is, therefore, of the “af-fordable” in the legislature and of the interpreter of the European Union in order to constantly reaffirming the supposed position of dominance of the sort EU vis-à-vis the individual state apparatus in the same belonging.

Not infrequently, however, and it could not be otherwise, a di-rect consequence can be attributed to the substantial practice just sketched consists in the emergence of a genuine impasse interpre-tation which are difficult to overcome, sources more than further doubt that exhaustive answers. A reflection rather than immedi-ate of what heads argued, even for the proximity of the direction and content with the object of this study, seems to be represented by (in)happy circumlocutions of “constitutional traditions com-mon” that, as is known, the point 3 of article. 6 TEU calls with regard to the membership of the EU law of fundamental rights as general principles (“the fundamental rights, as guaranteed by the European Convention for the protection of human rights and fun-damental freedoms and resulting from the constitutional traditions common to the Member States, are part of the European Union law as general principles”) and that has probably been the main, if not unique, literal reference from which the Luxembourg courts have taken inspiration just for the purposes of the pronouncements with regard to the first invoked supposed to «essential core of rights».

In this respect, first of all, it is not difficult to understand in what way these notorious constitutional traditions common, but even before, the question arises as to whether the commonality should not necessarily cover all States that are part of the European Union, or considered the now not indifferent number of members of the same, those with greater political weight within the EU. But in the second, and certainly more realistic case, it would, however, to draw the inevitable hierarchy of fact between

diritto e direttive dell’Unione Europea, Roma, 2012.

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the Member States themselves, consequently also integral the extremes of a however indirect discrimination specific, moreover in a context abstractly inspired to equality and equal rights such as the one tributary to the context of fundamental rights!29 If then for the purposes under consideration it is decided to bring up the article. 2 of the same TEU, according to whose letter “The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These val-ues are common to the Member States in a society marked by pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men”, the obstacles to the solution of hermeneutic doubts – logistics above would increase, and this specifically in view of the membership of the European Union also were even constitutionally based on principles and ideals in absolute antithesis with what content precisely in arranged by last invoked: example in this latter sense, the case of the Hungarian Constitution, substantially completely indifferent to the issue of fundamental rights and inspired by a dangerous extreme nation-alism30.

In short, the cavalier use of expressions from the meaning extremely variable from part of the European Institutions seems to be able to be understood as the direct fallout in terms of positive law of the ultimate goal of the same objective, namely consisting for an ever greater strengthening of the sort EU vis-à-vis the individual state apparatus of the same part, in the final analysis which meets then essentially logical policies, at the same time and inevitably generating however further questions hermeneutic - application.

29 Nor for the purposes indicated it seems power assist the appeal to the majority principle, expected that even for this track seems inevitable reaching a classificatory distinction between different state apparatus.

30 In this regard, v. among the other, VECChio, Teorie costituzionali alla prova. La nuova Costituzione ungherese come metafora della crisi del costituzionalismo europeo, Padova, 2012.

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In addition to what has just been shown with specific regard to interpretative moment, however it seems there can be no doubt that the rulings of the CJEU not rarely go beyond the boundar-ies of logic strictly legal, on the contrary finding inspiration in strategic reasons – policies in view of continuous legitimation of the European order, but easily getting in genuine violations of Treaties (for example, the backing given to the directives so-called auto application) or in the construction of the less daring thesis without a real foundation logic and legal (one in all, the the-ory of the primacy of EU law in respect of the individual national legal systems31). And operation substantially similar seems to be carried out by the Court even with reference to the European cit-izenship, abstractly devoid, as mentioned, one of those charac-ters that you need in order to achieve a genuine configuration as legal category tout court, but artificially filled with meaning by the original Luxembourg law in cahoots, desperate and confused, with the “reckless” legislator in Brussels: the configuration to a first time, that is to say, of citizenship as an institution apparently marked, the equal of the individual national citizenships, a suffi-cient degree of legitimacy and autonomy to the specific purpose of the recognition of certain rights, which was subsequently com-pleted through the unveiling of the alleged its real nature of fun-damental status of which the citizen is the owner, seems also re-spond more to the Mentioned reasons of matrix (car) legitimates him on the part of the European order that rely on rationes of pure law, arriving in addition to this track to a blatant, undeniable substantial violation of the principle of conferral.

And the pronunciations above briefly mentioned seem to be able to fully insert inside the prospect just indicated: already on the occasion of the Micheletti case, in fact, the Court has not missed an opportunity to establish the principle that the al-

31 In this regard, see for example, AGUilAr CAlAhorro, “lA primACíA dEl dErECho EUropEo y sU inVoCACión frEnTE A los EsTAdos: UnA rEflExión sobre la ConsTiTUCionAliZACión dE EUropA”, in KorEuropa, 2012, 1, http://www.unikore.it/index.php/home-koreuropa.

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location to an individual of citizenship cannot be questioned by another Member State, that indeed it must adapt its concept of citizenship in the key «community», and that is precisely in order to establish the primacy of Union law in this matter, limiting the discretion traditionally ascribed to one of the possible forms of evincing the state sovereignty. Concept, the latter, substantially reiterated even with regard to the case Garcia Avello and in those more recent Rottmann, Zambrano, Dereci and McCarthy, where the CJEU did not fail you to reiterate that the Member States, even in the exercise of their own unique skills, still must comply with the law of the European Union, invoked, always said the Court, on the part of European citizens even if the matter concerned or the required performance are not the same governed («In other words, although the loss of European citizenship is not tout court a limit to the loss of citizenship in a Member State, the Court has opened the doors to the possible occurrence of hypothesis in which A citizenship of the Union is able to limit in this sense, therefore, the discretion of the Member States to determine the conditions for the purchase and the loss of national citizenship»32), even to constrain the action of the national court to comply with the general principles of the law of the European Union also with respect to the time of the revocation of citizenship acquired fraudulently (judgment Rottmann), ultimately coming to put then the EU law also to single national criminal law!

But there is more to it than that. If, as mentioned, citizenship traditionally also equivalent to inclusion, to understand the European citizenship to equal a real status could concretely and paradoxically, also from the point of view purely lexical, to give, albeit indirectly, entrance to forms of discrimination against non-citizens, and this despite not simply of a reference to fundamental rights, which, as can be seen several times has characterized the arguments of the CJEU on the subject, but also and especially of the configuration of the same nationality as the right of this kind.

More precisely, if in the name of the aforementioned epoch-

32 Thus still dE pAsqUAlE, op. cit., p. 473.

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al upheavals socio-political characterizing the current globalised world really is now possible, so as mentioned, recognize in favor of the single a fundamental right to citizenship, as such at least abstractly then inspired by the absolute principles and universal values of equality and solidarity, to understand at the same time, and indeed almost consequently, the European citizenship in the same way as a status , phrase moreover disturbingly resembles the architecture building and corporate characterizing the compa-ny prior to the French revolution, and therefore as a sort of condi-tion of niche be granted, for sovereign grace, only the privileged few belonging to an EU member state, it seems in fact represent a invincible inconsistency, in the last analysis substantiated in the criterion of substantial and systematic exclusion in respect of all those not recipients of this benevolent concession.

Even with this in mind, therefore, the reconstruction case law of the institute in examination in the terms described above does not seem acceptable, substantially exacerbating, to an analysis more thoroughly, the suspicions on the substantial fa-vor «Europeanist» as an authentic guiding principle at the base of the same, and especially the doubts about the real possibility, at least in its current form, to understand the European citizenship as a fundamental right tout court.

Neither this last statement seems to be contradicted by the legislature of Brussels ruled with regard to the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States, as well as with refer-ence to the right to family reunification of EuropÈs citizens with their blood relatives outside of the mentioned directives 2004/38 and 2003/86, the contents of which, on the contrary, seems to confirm what in here. In particular, also a willingness to not dwell on the individual provisions of the same and, therefore, sufficient interrelationship a survey is not particularly thorough, cannot but assume however emphasize the capillary (and scandalous han-dling) rules, however, daughter “legitimate” of the now notorious bureaucracy characterizing the processes also not merely deci-sion-making in Brussels, a scope certainly requiring regulatory

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interventions, but adjusted in a manner you extreme condi-tioning and certainly does not encourage the framework of the In-stitute of European citizenship within the golden context of funda-mental rights, above all , not only the laws now in examination seem substantially represent a ground rather fruitful had about the doubts previously advanced, but the seem to be able to offer additional food for thought Within a perspective of matrix specifically mercenary, and this, I will try now to highlight, which is a further endorsement of the impossibility of designing the Eu-ropean citizenship as a right “absolute”, on the one hand, and the revealing of the true nature (yet) characterizing the idea of a unit-ed Europe and hence the objects of specific European apparatus same, on the other.

In particular, the cue hermeneutic – argumentative in the direction from last indicated seems to be able to be represented, and merely by way of example, from some of the passages referred to in articles. 7 (Right of residence for a period of more than three months) and 12 (conservation of the right of residence of family members in the event of death or departure of the citizen of the European Union) of the Di-rective 2004/38, as well as the necessary conditions to the request for family reunification referred also to the article. 7 of the Di-rective 2003/8633, the contents of which respectively, among oth-er things, have: «1. Each citizen of the Union has the right to stay for a period of more than three months in the territory of another Member State, provided: (a) to be employed or self-employed person in the host Member State; or (b) to provide forthemselvesandtheirfamilymembers,sufficienteconomicresources, so that they do not become a burden on the social assistance system of the host Member State during the period of stay, and a health insurance that covers all the risks in the host Member State; (c) – to be enrolled at a private or public es-

33 As mentioned, the content of the article. 7 of the Directive 2003/86 has represented, among, other the object of the judgment of the CJEU on the occasion of the judgment Maahanmuuttovirasto.

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tablishment, recognized or financed by the host Member State on the basis of its legislation or administrative practice, for the prin-cipal purpose of following a course of study, including a training Professional, – to have a health insurance that covers all the risks in the host Member State and to ensure to the competent national authority, by means of a declaration or by his or her choice equiv-alent, to provide for themselves and their family members, suffi-cient economic resources so that it does not become a burden on the social services of the host Member State during his period of residence; (d) to be a member of the family that accompanies or reaches a citizen of the Union which meets the requirements re-ferred to in subparagraphs (a), (b) or (c)… », «1. Without prejudice to the provisions of the second paragraph, the death of the citizen of the Union or its departure from the host Member State shall not affect the right of residence of the members of his family having the nationality of a Member State. Prior to the acquisition of the right of permanent residence, the persons concerned must meet the conditions laid down in Article 7, paragraph 1 (a), (b), (c) or (d). 2. Without prejudice to the provisions of the second paragraph, the death of the citizen of the Union does not involve the loss of the right of residence of the members of the family do not have the nationality of a Member State and who have resided in the host Member State for at least a year before the death of a citizen of the Union. Prior to the acquisition of the right of permanent residence, the right to stay for the people concerned remains subject to the requirement that they demonstrate to exercise gainfully employed or self-employed or to have for himself, and for the members of the family of sufficient resources so that they do not become a burden on the social assistance system of the host Member State during their stay, as well as a health insurance that covers all the risks in the host Member State, i.e. to be part of the family which has already been set up in the host Member State, a person that meets these conditions. Sufficient resources are those referred to in Article 8, paragraph 4...34” and “1. At the time of submission of the appli-

34 “Member States shall refrain from fixing the precise amount of resources

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cation for family reunification, the Member State concerned may ask the person who submitted the request to demonstrate that the sponsor has: (a) of a accommodation considered normal for a sim-ilar family in the same region and that it corresponds to the general rules of safety and health in force in the Member State concerned; (b) of a sickness insurance covering all the risks normally covered for the nationals of the Member State concerned, for himself and his family; (c) stable and regular resources sufficient to maintain himself and his family, without recourse to the social assistance system of the Member State concerned. Member States shall eval-uate these resources with respect to their nature and regularity and may take into account the minimum threshold of national wages and pensions, as well as the number of family members…».

Now, as far as heads drew does not seem to be represented, in all honesty, the immediate precipitate logical – legal character-izing the ratio, and therefore the law, to a specific context really inspired by the principles to which the ideology foundational human rights and mingled with and it is key players, first of all, as mentioned, the solidarity between individuals, peoples and na-tions , value also most times explicitly mentioned in the Treaties (e.g., v art. 2 and 3 of the TEU; in this last regard v, but in addi-tion); on the contrary, conditioning the admission and stay, even if it is provisional, within the territory of the European Union to the possession of certain requirements of an economic nature in order to not to burden on the budgets of the host State, im-plicitly therefore moreover excluding the alien by their enjoy-ment of the last shreds of social status still existing in Europe, this seems to be the immediate expression of the most sinister and ruthless economic liberalism, indifferent toward the subject more disadvantaged (first of all, those who begged for crossing

that be considered as sufficient, but they must take into account the personal circumstances of the person concerned. In any case, this amount may not exceed the level of resources below which the nationals of the host State eligible for social assistance, or, where this criterion is not applicable, the minimum pension paid by the host Member State”.

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our borders), and therefore in position «naturally» entirely opposed to the abstract egalitarian instances which appear over the flags proudly flaunted by supporters of fundamental rights.

On the other hand, that the EU law, and even before the idea of a united Europe appear distinguished by undeniable characters and the objective of economic matrix – merchant already with regard to its genesis does not certainly represents a novelty: in this respect cannot forget, in fact, that the initial sketches to the base of the entire integration project “community” responded to the specific purpose of shared regulatory resources coal and steel (ECSC) and the creation of a market that, finally free of customs barriers of any kind, could give full vent to his own potential and expansionist engulfing (EEC). The idea of an institutional appa-ratus interstate that is worrying aspects of the life of citizens be-longing to its member States that lose the context to last invoked arrives, as you know, in time, but never in position oversees it the creation and maintenance of the «sacred» single market. The old continent, therefore, suffers from its matrix merchant basically precisely through the mentioned inconsistencies and contradic-tions in the approach, confused and clumsy, to themes particularly current and large “fashion”, such as the one on the rights of man, not merely substantially foreign to his nature, but even abstractly in contrast with the same. And direct expression of what in this seat supported it seems to be represented by some passages also of the founding Treaties and even from the questionable Charter of fundamental rights in the European Union, whose art. 16 there-fore envisage as absolute right, inviolable human or they say, the freedom of enterprise, which, if abstract of entirely irrelevant with the subject of the document to be last in examination, however, appears to be constitute a conclusive evidence in the direction indicated, especially if analyzed in conjunction with provisions, repeats, referred to in the rules governing European primary: it refers, in particular, first to the art. 3 of the TEU which by virtue of their own point 3 provides for the establishment of an internal market (“The Union shall establish an internal market. Strives for the sustainable development of Europe, based on a balanced eco-

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nomic growth and price stability, a highly competitive social mar-ket economy […]”) on the inside of the same provision concern-ing the identification of the primary objectives which abstractly the action of the European Union and inspired (“the Union’s aim is to promote peace, its values and the well-being of its peoples», the full employment and social progress, a high level of protection and improvement of the quality of the environment.» It promotes the scientific and technological progress. The Union fought the social exclusion and discrimination, and promotes social justice and protection, equality between women and men, the solidarity between the generations and the protection of the rights of the child. It promotes the economic, social and territorial cohesion, and solidarity among Member States. It respects the richness of its cultural and linguistic diversity and ensure the preservation and development of the European cultural heritage. In its relations with the rest of the world, the Union says and promotes its values and interests, contributing to the protection of its citizens. Contributes to peace, security, the sustainable development of the Earth, solidarity and mutual respect between peoples, free and fair trade and the eradication of poverty and the protection of human rights, in particular the rights of the child, and the strict observance and the development of international law, in particular to the obser-vance of the principles of the Charter of the United Nations”) and, specifically, immediately after the pronouncements concern-ing the creation, quote defined by a irritating and hypocritical recourse to the word “offer”, an area of freedom, security and justice (“2. The Union offers its citizens a space of freedom, se-curity and justice without internal frontiers […]”) where, for what concerns us most closely, not only commenting with indifferent and triumphalist emphasis the warranty for the free movement of persons resulting from the absence of internal borders (“[…] in which the free movement of persons together with appropriate measures with respect to external border controls, asylum, immi-gration, crime prevention and the fight against the latter”).

This latter provision callback, still, has specific application due to the content of articles. 26 and 67 TFEU, just relating to the

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internal market and the space of freedom, security and justice, and that substantially reaffirm that already examined35, even if it is believed the article. 49 TFEU, with particular regard for the purposes in this seat in question, the norm genuinely revealing the ultimate meaning that seems to be attributed to the principle of free movement and residence of the citizens within the Euro-pean space. In fact, after having held that ‘the restrictions on the freedom of establishment of nationals of a Member State in the territory of another Member State shall be prohibited”, extends this last sanctioned prohibition “to restrictions on the opening of agencies, branches or subsidiaries by the citizens of a Member State established in the territory of another Member State”, fi-nally reaching to identify what repeats, it seems to all effects the real reasoning behind the base of the much-vaunted right of es-tablishment: “freedom of establishment shall include the access

35 Article 26 TFEU: “1. The Union shall adopt measures to the establishment or operation of the internal market, in accordance with the relevant provisions of the treaties. 2. The internal market is an area without internal frontiers in which the free movement of goods, persons, services and capital according to the provisions of the treaties. 3. The Council, acting on a proposal from the Commission, defines the guidelines and conditions necessary to ensure a balanced progress in all the sectors concerned”; article 67 TFEU: “1.eu provides a space of freedom, security and justice with respect for fundamental rights and the different legal systems and the legal traditions of the Member States. 2. It ensures that there are no checks on persons at the internal borders and develops a common asylum policy, immigration and control of external borders, based on solidarity between Member States and fair toward the citizens of third countries. For the purposes of this title, stateless persons shall be treated as third-country nationals. 3. The Union shall endeavor to ensure a high level of security through measures of prevention and the fight against crime, racism and xenophobia, through measures of coordination and cooperation between police and judicial authorities and other competent authorities, as well as through the mutual recognition of judicial decisions criminal and, if necessary, the approximation of criminal laws. 4. The Union facilitates the access to justice, in particular through the principle of mutual recognition of judicial decisions and extrajudicial documents in civil matters”.

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to self-employment and to their exercise, and the establishment and management of companies and, in particular, of companies within the meaning of Article 5436, second Paragraph, under the conditions defined by the legislation of the country of establish-ment against its own citizens”. In other words, freedom of es-tablishment substantially equivalent to the possibility recognized in favor of the individual citizen to participate, on a stable and continuous basis in the economic life of a Member State other than from their Member State of origin, and above all to take ad-vantage of it, and also involves the access of the same activities as self-employed persons under the same conditions as the national legislation of the State of establishment with regard to its citizens.

Ultimately, from the just mentioned does not seem to unfound-ed argue in the direction of an at least comparability had regard to the intent of nature authentically economic – merchant with re-spect to objectives more noble, such as those relating to fundamen-tal rights or to prosperity and peace among peoples and nations, indeed perhaps does not constitute a gambling to hypothesize a substantial superiority dogmatic – conceptual – excessively narrow in favor of strengthening of the market and the unlimited, direct or indirect, expressive potential and permeating to the same attribut-able, and therefore consider the whole issue of human rights, as well as the redundant recall by ideals such as the solidarity or equality, as a sort of propaganda, and therefore political, wind guard to show off with strategic malice especially during periods of stagnation of the integration process is behind which still conceal the real telos at the base of the entire project unit.

36 For the purposes of which “The society formed in accordance with the legislation of a Member State and having its registered office, central administration or principal place of business within the Union, are treated, for the purposes of the provisions of this chapter, to persons with citizenship of the Member States for companies or firms’ means companies under civil or commercial law, including cooperative societies, and other legal persons covered by public or private law, with the exception of the companies that are non-profit-making”.

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And within the perspective of inquiry and interpretation just suggested could in all likelihood fit the decisions previously brief-ly recalled, not just for the how doubt that torments us: favor the input, stay and movement, albeit under certain conditions, also of the European citizen so-called “static” and his family do not (yet) citizens, would it not be seen in context within a broader plan to increase the number of market participants within the ter-ritory of which the European Union is composed? That is, beyond any vacuum and utopian proclaims concerning rights, principles and values, should not probably is more realistically justified the equivalence between more subjects and more consumers, at least (and not only) with regard to our legal area?

L’IMMIGRAZIONE NELLA TRASFORMAZIONE DEI CONTESTI URBANI: IL CASO SICILIANO, L’ESIGENZA DEL RECUPERO CULTURALE ED IL RIFIUTO DELLA MARGINALIZZAZIONE

CHIARA FONTANA

The issue of the immigration leads to reorganize the whole social ar-chitecture of the societies in which it occurs. Considering the urban environment as a microcosm which has a great deal of influence on global dynamics, it is right to think about the living conditions of urban citizens who live in the multicultural present societies, often suffering marginalization. As the last researches claim, the local government sys-tem is the one that could help to deal with the immigration matter in the best way and this also needs to be urgently addressed, as the “Immigra-tion in Sicily” case study could show.

1. L’ecosistema urbano e le implicazione sociali della de-vianza

La città è un insieme di spazio e relazione. Ambedue questi aspetti sono decisivi nei processi di integrazione delle comunità straniere all’interno del tessuto urbano. La geografia umana con-temporanea, a tal proposito, definisce le relazioni spaziali e tem-porali fra esseri umani in quanto influenzati dalle forze selettive, distributive e adattative che agiscono nell’ambiente. Questo pun-to di vista conduce ad una conseguenza di primo ordine: le città non sono delle entità precostituite o progettabili tout court ma degli organismi dotati di vita propria che trovano origine nei tratti della natura umana. L’ecologia urbana in particolare, si occupa di come questi tratti intervengano nell’occupazione dello spazio cittadino e nello strutturarsi delle relazione tra i differenti gruppi che lo abitano.

All’inizio del secolo scorso sociologi ed urbanisti della scuola

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di Chicago quali Park, oltre a teorizzare modelli biologici per una valutazione empirica della realtà urbana, già evidenziarono il pe-ricolo che si cela dietro le forme di industrializzazione massiccia e non pianificata e fra questi il più considerevole è costituito dalla creazione di zone depresse, contraddistinte da una scarsa qualità della vita, dalla impossibilità di accesso ai servizi garantiti nelle altre zone e dunque dall’insorgenza di mezzi di sussistenza fon-dati su logiche delinquenziali1.

La delinquenza fa parte del “crescere nella città”, vizio e cri-minalità organizzata sono da sempre pienamente integrati nell’ap-parato politico e in quello preposto all’applicazione della legge. Tuttavia appare necessario riaffermare che la delinquenza debba essere intesa come fenomeno minoritario e non direttivo delle di-namiche sociali in tutte le zone di un territorio colto da trasforma-zioni sociali. La comprensione di tale presupposto e l’attuazione di progettualità efficaci eviterà la formazione di bacini di crimina-lità che, per quanto isolati, costituiranno per lunghi anni la reale zavorra di uno sviluppo economico e sociale in larga scala2.

Innanzi ai conflitti fra culture, ai mutamenti sociali dirompenti e all’insostenibilità economica che alcune frange della popolazio-ne sono costrette a fronteggiare, la città diviene un laboratorio in cui la crescita urbana incontrollata può creare ‘’ambienti naturali” favorevoli al costituirsi di rapporti simbiotici fra varie forme di devianza. Tale perdita culturale, umana e spirituale non potrà che incoraggiarne il loro radicamento culturale nella trasmissione di tali pratiche da una generazione all’altra attraverso un processo di “normalizzazione” dell’illegalità3.

1 R Burgess, E.W.; Robert Park, E.; Roderick, W.; McKenzie, D. (1999) La città, Milano: Einaudi

2 Brantingham, P. J., Brantingham, P. L. (1991) Environmental Criminology, Prospect Heights, Illinois: Waveland Press.

3 Verma, A.; Lodha, S. K. (2002), “Typological Representation of the Criminal Event”, Western Criminology Review, Vol. 3, n. 2 (online), Consultato il 20 ottobre 2014 e disponibile all’indirizzo: http://www.westerncriminology.org/documents/WCR/v03n3/verma/verma.html

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Ad ogni modo, come afferma Van den Berg4 la ‘’disorganizza-zione sociale”, che dipende dalla debolezza − in casi estremi dal crollo − delle forme tradizionali di controllo sociale di fronte ai mutamenti storici (ad esempio le reazioni al fenomeno dell’im-migrazione), è uno dei principali motori del ciclo urbano, purché tale disorganizzazione si realizzi in forma moderata e non vada a nutrire le forme di marginalizzazione descritte sopra. Come ana-lizzato da Flavia Cristaldi in un recente lavoro dedicato all’analisi del ciclo urbano, ogni città vive quattro fasi di sviluppo: urbaniz-zazione, suburbanizzazione, disurbanizzazione, riurbanizzazio-ne5. Nei paesi caratterizzati da economie sviluppate ma in fase di stallo si osserva la marcata manifestazione dei primi tre fenomeni. Il primo indica il grande afflusso nelle città, il secondo il conse-guente popolamento dei micro-organismi urbani che costituisco-no la corona dell’urbe, il terzo, invece, il consolidamento di evi-denti fenomeni di pendolarismo all’atto della disurbanizzazione, ovvero quando la popolazione sceglie di vivere nella raggio della città consapevole che, anche in una posizione non centrale, potrà ugualmente godere di accesso ai servizi (infrastrutture, trasporti efficenti). A tali fasi dovrebbe seguire una ripresa, legata soprat-tutto alla localizzazione di attività innovative e residenze delle classi sociali emergenti proprio nel raggio cittadino, che prende il nome di riurbanizzazione: essa indica la crescita ormai compiuta di un sistema urbano che adesso si è espanso armoniosamente ed è pronto a raccogliere le nuove sfide umane e di sviluppo che la storia saprà offrire.

A prescindere dallo stadio raggiunto dal sistema urbano in que-stione l’immigrazione può costituire un elemento di mutamento molto forte e significativo. La soluzione dunque sembra quella di lasciarlo confluire nelle dinamiche sociali già in atto secondo un modello di parità di offerta a tutti i cittadini, integrazione e recu-

4 L.Van Der Berg et alii (1982) Urban Europe. A study of growth and decline, Oxford: Pergamon.

5 Flavia Cristaldi (2000) “Gli spazi urbani”, in Cosimo Palagiano (a cura di), Linee tematiche di ricerca geografica, Bologna: Patron Editore.

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pero che la governance stessa dovrà provvedere ad organizzare ed offrire.

2. La governance nei contesti urbani: mobilità e parità alla base dei processi di sviluppo

Le politiche di governance, intese come coordinamento del-le azioni individuali finalizzate alla costruzione dell’ordine so-ciale6, costituiscono il motore dello sviluppo nazionale odierno ed, essendo fondate sulla compartecipazione democratica di un numero limitato di attori nel processo decisionale di organizza-zione e sviluppo, trovano la loro più riuscita realizzazione nelle politiche regionali o in quelle che agiscono su porzioni limitate di territorio. I maggiori risultati del lavoro svolto in questo am-bito sono particolarmente visibili nella creazione di infrastrutture che, in armonia con quanto auspicato dalle posizioni legislative di ciascun governo, semplifichino la vita del cittadino, ponendo i percorsi di regionalizzazione al servizio di una maggiore efficacia dei progetti nazionali7.

La governance ha permesso di risolvere sia regionalmente sia nazionalmente quei problemi di organizzazione armoniosa del-la vita in società indispensabili per la formazione del vantaggio competitivo. In merito al tema dell’immigrazione in Italia, ad

6 Oliver E.Williamson (1979) Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations, in “Journal of Law and Economics” n°2, pagg. 233 – 261.

7 L’identificazione della governance col lavoro dalle organizzazioni economiche postulata da Williamson è stata rapidamente allargata fino ad includere altre forme di ordine sociale ed in primis quelle politiche. La «scoperta» di forme di coordinamento diverse dalla gerarchia istituzionale ed economica ha indotto l’uso generalizzato del termine governance per indicare qualsiasi forma di coordinamento sociale al servizio di un macro-sviluppo come i clan, le associazioni e, soprattutto, le reti (networks) (Hollingsworth e Lindberg 1985; Powell 1990). Nel presente articolo facciamo riferimento all’impiego di questo termine in ambito politico ed economico.

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esempio, sono stati i progetti di governance locale stessi a soddi-sfare i problemi dei migranti relativi all’assistenza sanitaria e alla previdenza sociale – la garanzia offerta per tali servizi anche in Sicilia è riconosciuta a livello europeo8 – sebbene mostri impo-tenza dinanzi ai problemi della prima accoglienza e del percorso di scambio culturale ed interlinguistico9.

Il modello formulato da Logan Molotch della “city as a growth machine”10 ha contributo molto allo sviluppo delle politiche ter-ritoriali e rappresenta oggi la norma per quel che concerne la programmazione e lo sviluppo dei più importanti centri urbani. Secondo tale modello, gli attori principali dei processi di sviluppo insieme allo Stato sono gli investitori, gli imprenditori, i detentori di grandi patrimoni immobiliari, i developers che contribuiscono a traslare nelle dinamiche pubbliche il linguaggio dell’imprendi-toria, consentendo così alla “crescita” del settore privato di sortire un effetto benefico sul pubblico e viceversa. In tale prospettiva, dunque, le politiche di sviluppo urbano non rappresentano una delle molteplici sfaccettature delle politiche locali ma, piutto-sto, la posta più importante intorno alla quale vengono costruiti i governi centrali: è proprio attraverso le maglie della vita urbana che un paese sceglie le strade più promettenti da intraprendere in futuro, anche in materia di milieu agricolo11. La gestione della

8 World Health Organization, consultato il 21 ottobre 2014 e disponibile all’indirizzo: http://www.euro.who.int

9 Mariya Samuilova; María-José Peiro; Roumyana Benedict (2010), “Mapping EC-funded initiatives on health and migration in Europe”, in Eurohealth (online), vol. 16, n. 1, Consultato il 20 ottobre 2014 e disponibile all’indirizzo: http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0013/122710/Eurohealth_Vol-16-No-1.pdf?ua = 1

10 Japonica Brown-Saracino (2013) The Gentrification Debates: a Reader, London: Routledge.

11 F. Governa; S. Saccomanni (2002) “Periferie urbane. Definizioni, interpretazioni, politiche”, in F. Governa; S. Saccomanni (a cura di), Periferie tra riqualificazione e sviluppo locale. Un confronto sulle metodologie e sulle pratiche in Italia e in Europa, Firenze: Altralinea.

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dimensione rurale, infatti, è dipendente dalla città per l’organiz-zazione dei trasporti e la garanzia di servizi essenziali.

Se i processi di crescita urbana, quindi, non devono essere considerati come una tra le necessità economiche generali ma come un vero e proprio obiettivo politico12, diventa impellente anche l’esigenza di applicare gli strumenti della governance in materia di immigrazione che, ad oggi, rappresenta il fenomeno sociale con il maggiore potenziale di rinnovamento per il Vecchio Continente.

Generalmente al centro del dibattito sull’immigrazione la pri-ma richiesta che viene formulata è il bisogno di integrazione, tut-tavia è necessario forse smantellare un prospettiva “integrativa” per lasciar posto ad un’interculturalità fruttuosa tra i vecchi cit-tadini ed i nuovi arrivati. Afferma il Tosi13, ad esempio, che il rapporto tra immigrati e città non è in nessun caso riconducibile ad una “integrazione”: infatti, con tale termine si tende ad indi-care “come positivo l’assimilazione degli immigrati nella società ospite”, ovvero non viene sottolineato a sufficienza il carattere bidirezionale del fenomeno. In parole povere secondo il socio-logo, il problema sta nel fatto che il concetto d’integrazione non descrive gli aspetti fondamentali dei processi di urbanizzazione perché offre una visione statica della città. In questo ritratto, infat-ti, non appare visibile quel processo di ridefinizione strutturale e culturale che si verifica in ogni società ospite ed in cui immigrati e cittadini originari sono attanti in egual misura.

Se l’ipotesi più auspicabile non è quella che la comunità im-migrata si annulli nel nuovo contesto ma che la città stessa possa ristrutturarsi con l’immigrazione dunque, le scelte politiche de-vono essere improntate al raggiungimento di un sincretismo in-terculturale produttivo e a favorire il riconoscimento da parte di

12 A.Amin (1994) Institutions and regional development in Europe, London: Oxford University Press.

13 A. Tosi (2000) “L’inserimento degli immigrati: case e città”, in Corrado Marcetti et alii (a cura di) Le culture dell’abitare. Living in City and Urban Cultures, Firenze: Polistampa.

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tutta la comunità di un nuovo tessuto spaziale e sociale che la go-vernance ha predisposto per l’accoglienza. Proprio questa prima fase è la più delicata e complessa: essa indica il momento in cui lo Stato e i developers insieme devono rivestire il ruolo di mediatori innanzi alle naturali competizioni che nascono all’arrivo di un nuovo gruppo in società e nel risolvere i primi problemi di con-vivenza. Come sottolineato da Burgess14 un intervento pianificato e solerte molto spesso costituisce l’unico modo per neutralizzare le pulsioni di scontro e proiettarle in un’ottica positiva, conside-rando comunque che gli esiti di questo lavoro non saranno visibili prima di un decennio.

In merito alle soluzioni di governance applicate specificata-mente ai contesti urbani, gli studi sulla situazione italiana in tema di migrazione mostrano che fra le misure produttive da applica-re immediatamente a livello locale vi è la concessione di una di mobilità sia quantitativa che qualitativa agli immigrati che possa sopperire all’assenza di un cambiamento legislativo in materia di immigrazione e magari stimolarne la realizzazione.

La mobilità quantitativa attiene alla dimensione spaziale in senso stretto, ovvero cercare di offrire abitazioni e servizi in ar-monia col contesto urbano, senza marginalizzare i nuovi arrivati in quartieri dormitorio debitamente costruiti, privi di assistenza e mal serviti. Come ricordiamo, tali disposizioni incoraggereb-bero le comunità immigrate non solo a chiudersi in se stesse ma anche successivamente a rifiutare l’intervento di uno Stato che li discrimina. Come già affermato infatti, la creazione di forme di anti-stato dentro un qualsiasi paese genera bacini di violenza, malessere e sconforto di difficile estirpazione, nei quali le pro-spettive di crescita appaiono sempre più lontane15.

La mobilità qualitativa, d’altra parte attiene ad una dimensio-ne del fenomeno squisitamente attinente alle dinamiche sociali.

14 Ernest Watson Burgess (1964) Contributions to Urban Sociology, Chigago: Chigago University Press.

15 Robert K.Merton (2000) Teoria e struttura sociale, vol. II, Bologna: Il Mulino.

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Ponendo ad esempio il caso italiano in cui, a differenza di quanto accaduto nelle periferie inglesi e francesi, non vi sono fenomeni di marginalizzazione urbana quantitativa che interessano gli im-migrati, il fenomeno dell’assenza di mobilità qualitativa si tradu-ce nel destinare all’inquilino immigrato, al lavoratore immigrato, al cittadino immigrato solo quelle abitazioni e condizioni lavora-tive che gli italiani non accetterebbero mai perché svantaggiose.

La marginalizzazione qualitativa, dunque, si esprime secondo dinamiche meno visibili, ma ugualmente frustranti, che sono il frutto di “un’anomia politica e culturale”16 che gli italiani stanno vivendo dagli anni ’80 sino ad ora e che in materia di immigra-zione ha dato origine e risultati contrastanti. È vero, l’Italia non ha conosciuto la tragedia delle balenieu ma questo miracolo non è frutto di una scelta politica, anzi forse lo dobbiamo ad una mol-teplicità di fattori: l’assenza di una classe povera ampiamente dif-fusa, l’atrofizzazione del mercato immobiliare e, forse in misura ancor maggiore, uno scarso sentimento di identificazione nelle politiche di gestione sia regionali che nazionali.

Fra le cause citate infatti, appare interessante soffermarsi sull’ultima: essa può aiutarci a riconoscere si dove si protraggono le ripercussioni della crisi culturale che ormai da tempo affligge il nostro paese e aiutarci a comprendere quali siano stati gli esiti di questa tendenza in tema di immigrazione e mutamento sociale.

Siamo del parere che il disinteresse degli italiani nel non pre-tendere politiche di tutela dei patrimoni storici e culturali abbia condotto all’abbandono dei più grandi musei italiani a cielo aper-to, ovvero i quartieri storici cittadini. In ragione di quella margi-nalizzazione qualitativa a cui abbiamo fatto riferimento dunque, tali zone un tempo prestigiose, dopo essere state trascurate e di-menticate sono state “lasciate” alle comunità immigrate e divenu-te il simbolo della loro nuova e possibile ambientazione culturale nel paese ospite. Se tutto ciò, pertanto, ha salvato quest’ultime da eventuali piani di ghettizzazione ed ha facilitato la loro ambienta-

16 Émile Durkheim, (1897, ristampa 2007) Il suicidio. Studio di sociologia, Milano: Rizzoli.

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zione in un contesto abitativo più affine alla dimensione spaziale di riferimento, ad ogni modo non costituisce una consolazione al mancato sviluppo di una reale condizione di interculturalità ed di interlavoro di cui il nostro paese ha bisogno.

Pur trovandosi innanzi ad una realtà di distribuzione demogra-fica degli immigranti interna al tessuto urbano ed indubbiamente facilitante, l’Italia sembra non aver ancora scorto nella condivi-sione paritaria di diritti e doveri fra le comunità “ospitanti” ed “ospitate” l’unico sviluppo possibile per quella società multicul-turale che ormai è diventata: un paese in cui l’80% degli immi-grati ha tra i 19 ed i 40 anni ed in cui la natalità è sulla soglia dell’immobilità da più di un decennio17.

La realtà racconta che nei grandi centri urbani italiani gli immigrati popolano i vecchi quartieri storici e non le periferie perché lì riconoscono una dimensione ambientale culturalmente affine e perché gli italiani se ne sono disinteressanti. Il fenome-no di ghettizzazione, invece, riguarda in modo – fortunatamente contenuto – migliaia di italiani cresciuti nel degrado e nell’assen-za delle istituzioni, all’ombra del braccio forte della criminalità organizzata, costituendo un ostacolo significativo alla crescita del paese18.

Se una politica di governance più costruttiva avesse affrontato la questione migratoria con lungimiranza avrebbe dovuto comin-ciare a lavorare sul vacuum culturale degli italiani prima ancora che su tutte le difficoltà che oggi gli immigrati affrontano in ra-gione del primo. Se adesso ha intenzione di farlo deve prendere atto dello scarso riconoscimento nella collettività del soggetto politico nato in patria, una condizione che porta quest’ultimo ad ignorare la dimensione condivisa e spaziale dei problemi sociali

17 ISTAT (Report 2013), Le nuove informazioni del 15° Censimento della popolazione e delle abitazioni, consultato il 23 ottobre 2014 e disponibile all’indirizzo: http://www.istat.it/it/archivio/124394.

18 F. Governa (2001) “La dimensione territoriale dello sviluppo socio-economico locale: dalle economie esterne distrettuali alle componenti del milieu”, in A. Magnaghi, Rappresentare i luoghi: teorie e metodi, Firenze: Altralinea.

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e a distaccarsene con disinteresse finché non intaccano in modo evidente il proprio vissuto personale. Senza formazione civica la parità non è possibile perché non ha valore e l’immigrazione con-tinuerà a non costituire una risorsa.

È ad una nuova idea di appartenenza pluralista che bisogna aprire le porte ed a un rinnovamento culturale che sappia affronta-re le fragilità antiche di un paese che fu migrante, ma che sembra già averlo dimenticato. Un paese in cui gli italiani e gli immigrati formulano, in fondo, le medesime rimostranze ed in cui lo stesso immigrato fa fatica a reinventarsi italiano perché è l’italiano stes-so che dubita della propria appartenenza ed identità.

3. Il caso siciliano nell’Italia odierna delle migrazioni: distri-buzione e nuove forme di appropriazione del tessuto urbano

3.1. Distribuzione, disagio abitativo ed economie delle aere locali

Primo approdo sul lato europeo del Mediterraneo, la Sicilia è la regione che ospita il maggior numero di immigrati presenti sul territorio nazionale. Seguita solo dalla Campania, la regione più a sud d’Italia è la zona d’Europa maggiormente interessata da un consistente e continuo flusso migratorio irregolare che da anni innesca due differenti e contemporanee tendenze: da un lato si registra lo sforzo d’insediamento da parte degli immigrati sopraggiunti anni fa e dall’altro l’irrisolvibilità di uno stato di emergenza primaria alimentato dalla tragedia degli sbarchi. Dal momento che le sfumature sotto cui analizzare la condizioni de-gli immigrati in Sicilia sono molteplici e complesse, oggetto di questo breve contributo sarà l’osservazione del mero problema del loro insediamento nei centri urbani e della loro distribuzione territoriale. Riteniamo, infatti, che tali dati siano basilari per la progettazione di strategie di governance locale che assicurino un significativo miglioramento della qualità della vita di tutti i cittadini coinvolti sul territorio, immigrati e non. Tali soluzio-ni, infatti, sono da applicare all’ambiente che le varie comunità sociali condividono e che, con le loro scelte di convivenza, con-

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tinuano a trasformare. Gli stranieri residenti in Sicilia rappresentano il 2,8% della po-

polazione residente. La comunità straniera più numerosa è quel-la proveniente dalla Romania con il 29,4% di tutti gli stranieri presenti sul territorio, seguita dalla Tunisia (10,8%) e dal Maroc-co (9,4%)19.

19 ISTAT (Report 2014), Natalità e fecondità della popolazione residente, consultato il 23 ottobre 2014 e disponibile all’indirizzo: http://www.istat.it/it/archivio/104818

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Tabella 1

Provincia Cittadini stranieri % stranieri su popolazione

totale

Variazione %anno precedente

Maschi Femmine Totale %

Palermo 14.252 14.960 29.212 21,0 2,35 +7,9Messina 11.930 13.891 25.821 18,5 3,98 +6,1Catania 10.564 12.797 23.361 16,8 2,17 +10,6Ragusa 10.638 8.288 18.926 13,6 6,10 +12,2Trapani 6.156 5.972 12.128 8,7 2,82 +15,8Siracusa 5.184 5.540 10.724 7,7 2,68 +10,6Agrigento 5.144 5.535 10.679 7,7 2,39 +13,7Caltanissetta 2.937 3.079 6.016 4,3 2,21 +15,9Enna 928 1.615 2.543 1,8 1,47 -1,4Totale Regione 67.733 71.677 139.410 100,00 +10,0

La condizione di tutti gli immigrati in Sicilia è caratterizzata da una forte precarietà occupazionale: disoccupazione, sottoccu-pazione, lavoro swaltuario sono estremamente diffusi tra la popo-lazione straniera e, in particolare, tra coloro che svolgono occasio-nalmente il lavoro di braccianti agricoli. Inutile dire che tale condi-zione rende problematica la teorizzazione di strategie efficienti per migliorare al contempo sia il milieu urbano che quello agricolo. La mobilità di questi soggetti, infatti, centinaia o migliaia di braccianti immigrati, comporta bruschi trasferimenti dalle città alle campagne per brevi periodi di tempo che raramente oltrepassano i due mesi.

Il rapporto con la dimensione cittadina per una parte della po-polazione immigrata è dunque discontinuo ma allo stesso tempo significativo: il proprio ritorno al contesto urbano ha quasi sem-pre il mero scopo di una riorganizzazione delle proprie scelte di vita in vista del futuro e queste, nella gran parte dei casi, sono volte alla conquista della stabilità in un grande centro urbano, sia in Sicilia sia altrove.

In merito all’insediamento urbano, risulta che nei grandi centri come Palermo e Catania dove si addensano oltre 20.000 stranieri, si riscontrano condizioni abitative molto difficili. Agli immigrati sono di fatto riservati gli spazi peggiori, quelli che resterebbero inutilizzati e improduttivi, se non ci fosse la loro domanda a farli

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reinserire nel mercato abitativo. Spesso occupano locali di una sola stanza siti al pianterreno di alloggi nei quartieri più degrada-ti, dove si vive anche in 3 o 4 persone in spazi persino inferiori ai 30 metri quadri. Anche quando gli appartamenti si compongono di due o tre stanze sono comunque pur sempre ubicati ai piani bassi: risulta, infatti, che il 37,5% delle abitazioni si trova al livel-lo della strada, un altro 33,4% al primo piano ed un ulteriore 4,4% poi, è situato al di sotto del livello della strada.

Come già dibattuto nel paragrafo precedente anche a Palermo si osserva la maggiore concentrazione nelle aree storiche dei mer-cati, Borgo Vecchio, Ballarò e Vucciria, e di Zisa Noce e la zona arabo normanna dove gli asiatici risiedono nei palazzi più vecchi e malmessi. A Catania, dove la situazione è analoga si segnala tra l’altro una consistente comunità di studenti stranieri, con bisogni abitativi molto importanti; i loro accordi coi proprietari degli im-mobili sono quasi per la totalità al di fuori delle prassi di locazio-ne ordinaria.

Nei centri urbani minori la pressione abitativa è inferiore e le condizioni abitative appaiono precarie, anche se restano le diffi-coltà di accesso all’alloggio. Allontanandosi dai grandi e conge-stionati centri urbani, si moltiplicano le abitazioni sfitte, spesso in costruzioni abusive, che consentono in qualche misura di assor-bire la domanda abitativa degli immigrati: è così che vi trovano alloggio anche molti lavoratori agricoli che, impiegati nelle serre, nella frutticoltura o nel vivaismo, si muovono quotidianamente verso le campagne dove svolgono la propria attività.

Esiste un disagio legato ad una presenza per così dire residen-ziale che fa registrare una minore gravità; gli operai agricoli, im-piegati nell’allevamento o nelle coltivazioni il cui ciclo colturale dura quasi tutto l’anno, riescono infatti a trovare alloggio presso abitazioni reperite dal datore di lavoro nelle campagne o rimaste libere nei centri urbani minori. Questo tipo di soluzione consente di disporre di spazi più ampi ed a costi relativamente contenuti, anche se la qualità dell’edificato è assai scadente e la diffidenza nell’affittare agli stranieri diffusa.

Esiste un disagio abitativo legato alla stagionalità che si confi-

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gura come emergenza e che tocca una significativa fetta di immi-grati, per lo più stagionali ed irregolari (che aumenterebbero nei periodi di raccolta del 40/60% in alcuni Comuni come Comiso, Vittoria o Santa Croce in Camerina, Alcamo) questi immigrati non hanno quasi alcuna possibilità di accesso ad un alloggio: la soluzione, per costoro, è rappresentata dall’occupazione abusiva di ruderi rurali, (a volte anche senza tetto), da convivenze an-che in semplici posti letto, dal dormire in strada, quando va bene dall’accoglienza in campi tenda, organizzati dal volontariato e dal alcune associazioni di liberi cittadini20.

Tale condizione di vita, ricordiamo ancora una volta, ha un for-tissimo legame con la dimensione cittadina ed essa può essere os-servata da una duplice angolazione: da un lato, infatti, i centri urba-ni possono essere intesi come sistemi locali territoriali autonomi, e dall’altro come insieme di soggetti interagenti con gli ambiti limi-trofi, ad esempio il milieu agricolo. Tale forma d’interazione li rende dunque attanti del dialogo nazionale in nome di un territorio ed una popolazione più vasta di quella essenzialmente metropolitana.

Al fine di offrire un quadro sintetico ma esaustivo della di-stribuzione della popolazione immigrata in Sicilia ed il suo im-patto nei contesti urbani sono state rilevate tre aree di maggiore concentrazione degli immigrati: il Palermitano, il Catanese e il Ragusano. In tutti i casi i comuni presi in considerazione sono quelli che presentano un numero di immigrati residenti superiore a 100 ed il campione è risultato composto da asiatici e sudameri-cani, africani, europei e magrebini, con una certa prevalenza della componente femminile.

L’area metropolitana di Palermo si espande in direzione del Trapanese ed i comuni coinvolti dalla presenza di immigrati sono 25 con un amplissimo divario numerico tra il capoluogo e le re-stanti municipalità. Sull’area urbana di Catania la distribuzione appare un po’ più bilanciata con le restanti cittadine per raggiun-

20 Regione Siciliana – PresidenzaDipartimento della Protezione Civile, consultato il 18 ottobre 2014 e disponibile all’indirizzo: http://www.regione.sicilia.it/presidenza/protezionecivile/portvol/volontariato.asp

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Tabella 2. Distribuzione della popolazione straniera per provincia e dati sulla concentrazione nei centri urbani

Provincia di Palermo Provincia di Catania Provincia di RagusaPalermo 21.326 Partinico 802 Carini 419Villabate 408 Cefalù 330Bagheria 321Monreale 304Terrasini 252Castelbuono 244 Piana degli Albanesi 233Termini Imerese 234Misilmeri 199Campofelice di Roccella 170Casteldaccia 153Montelepre 153Balestrate 150San Giuseppe Jato 143Altavilla Milicia 133Isola delle Femmine 116Capaci 111San Cipirello 111Lercara Friddi 105Corleone 102

Catania 7.696Giarre 1.238Acireale 961Caltagirone 875Paternò 709Misterbianco 562Belpasso 510Ramacca 499Mazzarrone 474San Giovanni la Punta 434Palagonia 429Aci Catena 402Aci Castello 401Mascali 397Biancavilla 396Riposto 385Grammichele 387Motta Sant’A. 385Bronte 344Adrano 329Zafferana E. 319Trecastagni 264Fiumefreddo di Sicilia 259Linguaglossa 248Gravina di C. 246Licodia Eubea 237Viagrande 229Nicolosi 220Santa Maria di Licodia 219Scordia 219

Vittoria 5.192Ragusa 2.950Acate 2.217Comiso 1.731Santa Croce C. 1.706Scicli 1.511Modica 1.348Ispica 925

gere, invece, livelli invertiti nella provincia di Ragusa che, fra le tre, è quella caratterizzata da una redditizia economia rurale.

I differenti sistemi economici che contraddistinguono queste tre aree hanno condizionato fortemente le condizioni di interlavo-ro che si sono create tra la popolazione originaria e le comunità immigrate, ma non dobbiamo dimenticare che è anche la presen-za di questi neo-italiani a condizionare (e forse in misura ancora maggiore) i processi economici in atto. Più incoraggeremo i rap-porti paritari e l’accessibilità alle strutture a tutti i cittadini, più avremo risultati economici significativi e produttivi21.

21 Guido Borelli (2012) Immagini di città. Processi spaziali e interpretazioni

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Le città, ed in particolar modo i centri storici di quelle italiane, in qualità di laboratorio naturale dell’incontro non possono che es-sere il punto di partenza per queste misure di rinnovamento che si realizzano in piani urbani di concreto recupero e valorizzazione.

4. I centri storici della Sicilia: ipotesi di riappropriazione ur-bana nella città di Palermo come incoraggiamento allo svi-luppo condiviso

In Sicilia, tra le aree urbane che presentano grave disagio abi-tativo, fatiscenza del patrimonio edilizio, marginalità, scarsa sicu-rezza sociale, carenza di servizi e infrastrutture, invadenza della piccola e grande criminalità, possiamo includere i centri stori-ci delle medie e grandi città. Esse sono da considerare, ad oggi, come aree marginali dei sistemi urbani di appartenenza, finché non verranno investite da nuove dinamiche di recupero del patri-monio edilizio22.

Le condizioni dei centri storici delle più importanti città si-ciliane sono ancora oggi caratterizzate da forti contrasti. Essi si sono configurati attraverso una lunga storia, testimoniata dalla complessità degli impianti urbani e da profonde stratificazioni nelle quali possiamo leggere svariate testimonianze delle epoche trascorse. Agli insediamenti consolidatisi nell’alto medioevo si sono aggiunti impianti successivi di epoca barocca, o sotto forma di espansioni urbane (Trapani, Caltanissetta, Agrigento, Ragusa) o di sovrapposizione alle strutture preesistenti (Palermo, Catania, Siracusa). La crescita continua delle città su sé stesse ha compor-tato la progressiva saturazione delle aree libere e perfino la priva-tizzazione o la sparizione della rete viaria secondaria23.

Certamente non a causa dell’immigrazione ma già da dopo la

sociologiche, Milano: Mondadori.22 T.Cannarozzo (2000) “Palermo: le trasformazioni di mezzo secolo”,

Archivio di Studi Urbani e Regionali, n. 67, pp. 101-139.23 Attilio Petruccioli (1983) “L’immigrazione araba in Sicilia”, in Al-

Farabi, vol. II, n.1, pagg. 8-10.

181CHIARA FONTANA

guerra cominciò l’esodo degli abitanti dai quartieri storici cittadi-ni: quello coatto dei ceti meno abbienti verso i quartieri popolari, e quello della piccola e media borghesia verso le zone di espan-sione; l’allontanamento degli abitanti ha provocato una progres-siva rarefazione delle attività produttive e uno spopolamento che sino ad oggi non è stato recuperato, salvo la presenza crescente delle comunità immigrate. Resistono ancora, invece, le attività e le funzioni istituzionali dislocate in splendidi edifici ubicati sulle piazze e sulle vie principale e una certa quantità di funzioni cul-turali, che potrebbero ulteriormente espandersi attraverso l’utiliz-zazione del patrimonio edilizio monumentale disponibile, spesso sottoutilizzato o abbandonato24.

Il processo di recupero è stato avviato a Palermo e a Siracusa da quando sono entrati in vigore i rispettivi piani per il recupero dei centri storici, ovvero dal 1993, ed in funzione dei quali si sono attivati canali finanziari, regionali ed europei, per sostenere gli interventi pubblici e privati di recupero25. In entrambi i casi il recupero è partito con lentezza e con un notevole spreco di ri-sorse finanziarie erogate “a pioggia” e si manifesta attualmente come una somma di interventi privati di recupero edilizio realiz-zati sulle piazze e sulle vie di maggior pregio ma che non investe la riqualificazione degli spazi pubblici, non prevede una quota significativa di residenza sociale e non è guidato da indirizzi sulle attività e le funzioni da privilegiare, al di là dell’enfasi sulla ricet-tività turistica alberghiera a cinque stelle26. Se tali risorse fossero state impiegate con criterio non solo esse sarebbero state suffi-cienti a realizzare quanto necessario ma ad oggi, dopo 21 anni, saremmo in grado di osservarne i risultati.

L’attenzione solo ad investimenti di lusso, in verità limitata

24 M. Orlando (2004) “L’attuazione del recupero nel centro storico di Palermo”, Urbanistica Informazioni, n. 193, pp. 72-73.

25 T. Cannarozzo (2006) “Sicilia: centri storici come periferie”, Urbanistica Informazioni, n. 208, pp. 23-24.

26 C. Rotolo (2007) Relazione sull’Amministrazione della Giustizia nell’anno 2006 nel Distretto Giudiziario di Palermo, Palermo: Seristampa.

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ma comunque sollecitata, si rivela particolarmente insidiosa: essa non farebbe altro che condurre alla cacciata degli abitanti meno abbienti, siano essi palermitani o immigrati e alla sparizione dei piccoli esercizi commerciali e artigianali: in una parola, a un ri-cambio radicale di abitanti e di attività al di fuori di qualsivoglia controllo pubblico27

Tra degrado e tradizione ad ogni modo, il centro storico di Palermo racconta concentrazioni sfolgoranti di suoni, di colori, di odori, fedeli alla natura araba e mediterranea della città che le comunità immigrate hanno saputo apprezzare e riepire di valore. I quartieri storici, ad ogni modo, testimoniano un’articolazione problematica dell’uso della città storica in cui convivono con-temporaneamente vitalità e degrado, congestione diurna e deserti notturni, in cui le molte attività lecite nascondono le altrettante illecite proprio perché la parità fra gli attanti non esiste e le istitu-zioni latitano. L’economia debole che questa zone della città con-traddistingue può essere preservata solo da azioni di governance locale concrete.28Tra queste segnaliamo quelle preventivate dal PPE – Piano Particolareggiato Esecutivo per il recupero del cen-tro storico commissionato da Orlando a Cervellati e Benevolo, 1993 – e non ancora attuate:

– Incoraggiare il ritorno degli abitanti con una messa in sicu-rezza degli immobili

– Incrementare il commercio e l’artigianato creando aree di possibile economia turistica ed interna che esalti la specifi-cità delle manifatture locali

– Valorizzare i siti storici di una fra le città con la storia più antica ed illustre d’Italia, capitale aristocratica e popolana di cultura e civiltà.

– Promuovere il terziario pubblico e culturale mediante l’av-

27 Giancarlo Paba (a cura di) (1990) La città e il limite: i confini della città, Firenze: La casa Uscher.

28 Renate Mayntz (1999) “La teoria della governance: sfide e prospettive”, Rivista italiana di scienza politica, Vol. 29, n. 1, pagg. 3-22.

183CHIARA FONTANA

vio di festival ed il recupero di luoghi destinati alla vita universitaria

– Garantire la sicurezza dei cittadini ripopolando la zona e scoraggiando il sopravvento della criminalità

– Progetti di waterfront per salvare il lungomare storico ed ivi sovvenzionare la creazione di attività commerciali e ri-creative compatibili con la storia del luogo, l’estetica urba-na ed il rispetto dell’ambiente.

– Preservare il sistema dei mercati storici all’aperto che, an-che se fragile, costituisce ancora per la cultura palermitana un elemento d’identificazione molto caro alla collettività.

La risorsa del turismo, oltremodo sottovalutata nel palermitano e non riportata nell’elenco sovrastante, merita una considerazione a sé: siamo del parere, infatti, che non esiste attrattiva in assenza d’identità storica. Piani di incoraggiamento del turismo che pro-cedano a discapito della tutela storica cittadina non potranno che mostrare a breve tutta la loro fragilità e scarsa durabilità.

In conclusione, il centro storico di Palermo continua a espri-mere contemporaneamente valori e disvalori: elementi di eccel-lenza, estremo degrado, marginalità sociale ed economica; inva-denza della piccola e grande criminalità; crescita esponenziale del valore commerciale degli immobili; appetiti speculativi pa-lesi e occulti. In assenza di politiche pubbliche all’altezza della situazione che finalmente sappiano riconoscere nell’identità del centro storico la matrice del rinnovamento cittadino e sociale non potrà esservi sviluppo. In assenza di politiche regionali e nazionali che finalmente assicurino la parità di diritti e doveri a tutti i cittadini, ovvero soluzioni agevoli per la regolarizzazione degli immigrati, lavoreremo nell’assenza di una parte della po-polazione che invece potrebbe svolgere un ruolo trascinante e che una società civile dovrebbe accogliere in nome del rispetto, soprattutto di se stessa.

5. Conclusioni

184 CHIARA FONTANA

Considerare le specificità socio-culturali del territorio come componenti dello stesso milieu di azione della governance non è solamente un cambiamento terminologico, ma piuttosto di sche-ma di ragionamento. Come afferma La Cecla:

La migliore soluzione per le comunità che compongono un articolato ambiente urbano è che vivano accanto, inventandosi delle pratiche quo-tidiane che consentano una leggera curiosità reciproca e molta negozi-azione quotidiana. Tutto ciò facilita la creazione di progetti di intercul-turalità. L’educazione interculturale di una nazione nasce nelle città che consentano pratiche dell’abitare soffici, in cui la gente può costruire i propri spazi... questo è quello che potrebbe essere la città, un dispositi-vo che consenta allo stesso tempo la separazione e l’incontro.29

E, aggiungiamo noi, anche un meccanismo, in cui – in primis – ognuno sia in grado di riconoscere all’immigrato un diritto molto semplice: il diritto a “vivere come me” se vivi a“accanto a me”. L’interpretazione del territorio in termini di ecosistema è chiara-mente funzionale al riconoscimento dell’autonomia del locale e del ruolo svolto dalle specificità dei singoli luoghi come substrato locale dei nazionali processi di sviluppo.

Le riflessioni sul tema dell’immigrazione s’inseriscono così negli studi sulla rappresentazione reticolare delle dinamiche ur-bane e territoriali, in quanto permettono di analizzare le possibi-lità dei singoli sistemi locali di “rispondere” in maniera propria agli stimoli globali30 (Dematteis 1995). In questo quadro, le pos-sibilità di ogni singolo centro dipenderanno non tanto dalla sua dimensione economico-demografica, quanto piuttosto dal conti-nuato processo di specializzazione, dalla capacità di inserirsi nel quadro dell’economia internazionale come unità composita ed in-

29 F. La Cecla (2000) “Metodologia della verità geografica”, in Corrado Marcetti et alii (a cura di) Le culture dell’abitare. Living in City and Urban Cultures, Firenze: Polistampa.

30 G.Dematteis (1995), Progetto implicito. il contributo della geografia umana alle scienze del territorio, Milano: FrancoAngeli.

185CHIARA FONTANA

terculturale. Ogni città si trova così ad operare come nodo di una rete globale e tende a sviluppare i rapporti di cooperazione e com-plementarità con le altre città. Secondo tale prospettiva, ricono-scere uguale valore e potenziale in tutti i cittadini appare basilare per una politica improntata ai valori democratici e allo sviluppo.

186 CHIARA FONTANA

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LA DEREGOLAMENTAZIONE DEL LAVORO E L’INDEBITAMENTO PRIVATO.UN’ANALISI STORICA E POLITICA

MASSIMO DE MINICIS

“Globalisation punishes hard any country that tries to run its economy by ignoring the realities of the market or prudent public finances. In this strictly narrow sense, and in the urgent need to remove rigidities and incorporate flexibility in capital, product and labour markets, we are all Thatcherites now”.Peter Mandelson, Spin – doctor, amico e intimo e consigliere di Tony Blair, Londra, giugno 2002, convegno Laburista.

Common sense economic policies of almost all the European govern-ments has been crossed by the mid-90s by a set of reforms and suggestions mainly characterized by: important reforms of the labor market towards higher levels of deregulation of the contract forms; redefinition of the wel-fare system; decline or stagnation in real wages of workers.The launch of these policies can be dated in part by the enactment of the Delors White Paper in 1993, resulting in the implementation of the European Employ-ment Strategy in 1997. Since that project, reiterating the Catholic cultural influences exponent of French socialism drew origin policy of increasing deregulation of the labor market combined with the imminent need for reform of the welfare system. This strategy is then essentially remained unchanged in its essentials, except for some changes that have cultural which put more emphasis on the need to combine flexibility with forms of social security or calls for more investment on skills and mobility of work-ers. Is there a direct or indirect correlation between the policies of greater labor flexibility, of reform of the systems welfaristic and soaring forms of indebtedness of private households in the Europe in those years?

1. Premessa

Il senso comune delle politiche economiche della quasi totalità dei governi europei è stato attraversato dalla metà degli anni ’90

192 MASSIMO DE MINICIS

da un insieme di riforme e suggestioni essenzialmente caratteriz-zate da:

– importanti processi di riforma del mercato del lavoro verso maggiori livelli di deregolamentazione delle forme con-trattuali.

– ridefinizione dei sistemi di welfare.– diminuzione o stagnazione dei salari reali dei lavoratori di-

pendenti.

Il lancio di tali politiche può essere datata in parte anche dal-la emanazione del libro bianco di Delors nel 1993con la conse-guente attuazione della Strategia europea per l’occupazione nel 1997. Da tale disegno, che riprendeva le suggestioni culturali dell’esponente cattolico del socialismo francese trassero origine politiche di aumento della deregolamentazione del mercato del lavoro unite alla necessità imminente di riforma dei sistemi di welfare. Tale scenario è rimasto,successivamente,essenzialmente invariato nelle sue linee essenziali, eccetto alcune modificazioni di carattere culturale che hanno messo maggiormente l’accento o sulla necessità di coniugare la flessibilità con forme di sicurezza sociale o con richiami a maggiori investimenti sulle competenze e sulla mobilità dei lavoratori. Alla luce di queste prima breve considerazione il presente articolo tenta di sviluppare la seguente riflessione: esiste una correlazione diretta o indiretta tra le poli-tiche di maggiore flessibilità del lavoro, di riforma dei sistemi welfaristici e il vertiginoso aumento delle forme di indebitamento privato delle famiglie europee in quegli anni?Nei paragrafi suc-cessivi proveremo a costruire ipotesi teoriche in tal senso. Trat-teremo, infatti, inizialmente le dinamiche di aumento del lavoro temporaneo in alcuni paesi dell’Unione Europea, poi l’aumento dell’indebitamento privato sempre nei contesti della U.E. con un focus specifico sull’Italia. Infine mi sono permesso alcune con-siderazioni di carattere politico-economico che provano a porre alcune suggestioni culturali riprendendo provocatoriamente lo spirito della citazione della frase iniziale dell’elaborato.

193MASSIMO DE MINICIS

2. La liberalizzazione del lavoro

L’introduzione di politiche di riforma orientate all’aumento della flessibilità e flessibilità e sicurezza1 si caratterizza come il dato più interessante dei processi di riforma del mercato del lavoro succedutesi in Europa negli ultimi 20 anni,anche prima del manifestarsi della crisi economica – finanziaria. Il concetto di flexicurity appare in tal senso estremamente interessante perché tale dottrina,proposta originariamente come uno strumento inno-vativo in grado di assicurare processi tendenzialmente orientati verso una piena e più giusta occupazione con la promessa anche di un minore impegno lavorativo e una più alta qualità dello stes-so, nel succedersi degli anni si è trasformata in una misura giu-dicata indispensabile per limitare gli effetti drammatici dell’in-cremento della disoccupazione strutturale. È almeno dall’inizio degli anni novanta che una maggiore flessibilità dei mercati del lavoro viene, infatti, indicata come la strada da seguire nei paesi che esibiscono cattive performance del proprio sistema economi-co [OCSE 1994].

Nel mirino di molti economisti, istituzioni culturali e autori-tà nazionali e comunitarie è entrato come obiettivo primario da colpire il concetto di «rigidità» del mercato de lavoro, con le for-me di onerosità delle norme a protezione dell’impiego identifi-cate come il limite da superare. Non deve pertanto sorprendere che l’allentamento dei regimi ritenuti eccessivamente vincolistici abbia rappresentato nell’ultimo ventennio, almeno in una prima fase, il pensiero unico delle politiche di riforma del mercato del lavoro.

Comunemente tale dinamica è misurabile mediante la varia-zione di tre fattori:

1 A partire dagli anni Novanta con il termine flexicurity ci si riferisce a uno specifico strumento di policy che implica una riforma del mercato del lavoro e un sistema di protezione sociale ben determinati (Barbier, Colomb, Madsen, 2009) tanto da rimettere in discussione gli schemi di politiche attive e passive dei vari Stati UE. S. Rosati (2013), Osservatorio, ISFOL

194 MASSIMO DE MINICIS

1. l’evoluzione del livello di protezione dell’occupazione (EPL);

2. percentuale di lavoro temporaneo sul totale degli occupati dipendenti;

3. il tasso di transizione del lavoro temporaneo verso altre condizioni di occupazione o inoccupazione.

In riferimento al primo indicatore le analisi e misurazioni pre-sentate dall’OCSE2 mostrano una sua diminuzione sia per il la-voro permanente che per quello temporaneo in quasi tutti i paesi dell’Unione Europea.

Considerando il caso italiano la riduzione di questo indice complessivo, avutasi tra la fine degli anni novanta e il 2013 è da ascrivere principalmente in una prima fase alla forte deregola-mentazione relativa ai rapporti di lavoro di natura temporanea e in una seconda fase alla diminuzione della protezione per i lavo-ratori con forme contrattuali non atipiche3.

L’Italia è stata tra i paesi che ha conosciuto la contrazione più pronunciata del relativo indice di protezione sul lavoro tempora-neo prima e su quello stabile poi. Ciò è avvenuto soprattutto in considerazione delle riforme introdotte nel nostro paese a partire dal pacchetto Treu del 1997 e poi dalla c.d. legge Biagi del 2003, che hanno previsto nuove e più flessibili forme di impiego (come ad esempio il lavoro interinale) o una agevolazione nel ricorso a quelle già esistenti Un leggero allentamento di tale dinamica per il lavoro temporaneo si è avuto con la legge Fornero del 2012, che però diminuiva fortemente il livello di protezione per i lavori tipici con la prima riforma dell’art. 18, l’equilibrio sembra però essere stato ripristinato dagli ultimi provvedimenti in fase di ap-provazione.

Accanto agli interventi di tipo normativo l’altra variabile che determina la deregolamentazione del mercato del lavoro può es-sere riferibile alla variazione della quantità di ricorso al lavoro

2 Fonte OCSE.3 Fonte elaborazioni OCSE su variazioni annuali indice EPL.

195MASSIMO DE MINICIS

atipico. La sua misurazione dipende dalla definizione che si sce-glie per lo stesso. L’OCSE definisce il lavoro atipico(temporaneo) come quello per cui sia stata stabilita una fine predefinita al termi-ne di un contratto temporale, di un progetto o di una prestazione. Proviamo a considerare la variazione del lavoro temporaneo in alcuni paesi europei in parallelo a quello del lavoro stabile (per-manente). Tale analisi riguarderà il totale degli occupati dipen-denti e soprattutto, sarà differenziata in due target. Il primo quello presente nella tabella 1analizza il livello di variazione della per-centuale del lavoro temporaneo e del lavoro permanente sul totale della occupazione dipendente. Il secondo target quello della ta-bella 2 prende in considerazione il target dei lavoratori dipendenti con età compresa tra i 15-24 anni.

Tab.1 Elaborazioni su Fonte OCSE

Anni 2000 2006 2008 2013

Paese Series

France Share of permanent em-ployment

84,49 85,2 85,12 83,49

Share of temporary em-ployment

15,51 14,8 14,88 16,51

Germany Share of permanent em-ployment

87,26 85,48 85,28 86,57

Share of temporary em-ployment

12,74 14,52 14,72 13,43

Greece Share of permanent em-ployment

86,87 89,32 88,54 90,04

Share of temporary em-ployment

13,13 10,68 11,46 9,96

Ireland Share of permanent em-ployment

95,32 94,02 91,55 90,02

Share of temporary em-ployment

4,68 5,98 8,45 9,98

Italy Share of permanent em-ployment

89,87 86,86 86,68 86,79

Share of temporary em-ployment

10,13 13,14 13,32 13,21

196 MASSIMO DE MINICIS

Nether-lands

Share of permanent em-ployment

86,01 83,38 81,83 79,38

Share of temporary em-ployment

13,99 16,62 18,17 20,62

Spain Share of permanent em-ployment

67,87 66,05 70,9 76,86

Share of temporary em-ployment

32,13 33,95 29,1 23,14

Nella tabella 1 le variazioni di lavoro permanente sono relati-vamente basse. I paesi che dal 2000 al 2013 presentano una mag-giore flessione del lavoro tipico sono l’Irlanda con più di 5 punti percentuali, l’Olanda con quasi 7 punti e L’Italia con 3 punti per-centuali. Per gli altri paesi la quota di lavoro tipico rimane essen-zialmente stabile. Conseguentemente alla variazione dei livelli del lavoro permanente anche l’aumento del lavoro temporaneo appare più marcato nei paesi evidenziati. Quelle rappresentate nella tab.1 sono variazioni che testimoniano un flusso costante ma non asso-lutamente paragonabili a quello che succede nel mondo giovanile descritto nella Tab.2, in cui il target di riferimento è quello dei giovani lavoratori dipendenti 15-24 anni. Qui appare chiaramente come si siano concentrate in maniera esplosiva la concentrazione le nuove dinamiche di deregolamentazione del mercato del la-voro. In particolare l’aumento del lavoro temporaneo giovanile in Italia, Olanda, Irlanda,Francia, appare estremamente rapido e di notevole impatto in termini quantitativi. L’aumento del lavoro temporaneo in Italia dal 1996 al 2013 registra livelli percentuali intorno al 35%, con la stessa conseguente diminuzione nel target giovani di quello permanente. Stesse dinamiche con aumenti di-versificati si possono registrare in Olanda con il 23% e in Irlanda con il 18%, mentre la Spagna che nel 1996 presentava il valore in assoluto più alto, tende inizialmente a diminuire il livello e poi ad aumentarlo nuovamente presentando nel 2013 il secondo valore dietro all’Irlanda.

Il paese che raggiunge, però, il primato nell’aumento della percentuale dei lavoratori temporanei sul totale degli occupati di-pendenti è l’Italia.

197MASSIMO DE MINICIS

Tab.2

Time 1996 2000 2006 2009 2013

Country Series

France Share of per-manent em-ployment

52,83 45,01 48,38 47,49 41,42

Share of tem-porary em-ployment

47,17 54,99 51,62 52,51 58,58

Germany Share of per-manent em-ployment

55,08 47,59 42,46 42,69 47,15

Share of tem-porary em-ployment

44,92 52,41 57,54 57,31 52,85

Greece Share of per-manent em-ployment

74,93 71,23 74,97 71,64 72,93

Share of tem-porary em-ployment

25,07 28,77 25,03 28,36 27,07

Ireland Share of per-manent em-ployment

82,68 87,72 84,93 75,4 66,91

Share of tem-porary em-ployment

17,32 12,28 15,07 24,6 33,09

Italy Share of per-manent em-ployment

81,33 73,85 59,12 55,56 47,46

Share of tem-porary em-ployment

18,67 26,15 40,88 44,44 52,54

Nether-lands

Share of per-manent em-ployment

69,66 64,65 56,45 53,51 46,91

Share of tem-porary em-ployment

30,34 35,35 43,55 46,49 53,09

198 MASSIMO DE MINICIS

Spain Share of per-manent em-ployment

24,51 31,4 34,04 44,31 35,31

Share of tem-porary em-ployment

75,49 68,6 65,96 55,69 64,69

Elaborazioni su Fonte OCSE

Una volta analizzata la dinamica quantitativa di aumento del lavoro temporaneo in alcuni contesti europei ci sembra interes-sante anche capire che forma da un punto di vista qualitativo ha assunto tale fenomeno. Tale descrizione si potrebbe realizzare almeno in parte evidenziando le transizioni nello status qualitati-vo del lavoratore temporaneo nei contesti del mercato del lavoro europei considerati. La prima transizione che tratteremo è quel-la dallo status di lavoratore temporaneo a quello di disoccupato. (Tab. 3)

Tab. 3 – Trans1Y. Transizioni verso la disoccupazioneWStatus. Occupati con un lavoro temporaneoGEO/TIME 2006 2007 2008 2009 2010

Germania : 12,5 10,4 9,9 9,0

Grecia 8,1 7,7 6,9 9,3 16,8

Spagna 13,1 11,0 15,6 27,0 23,3

Francia 9,1 10,0 12,4 14,8 11,9

Italia 6,9 8,1 9,2 11,6 10,8

Olanda 1,9 3,3 1,0 2,5 2,0

Elaborazione su Fonte Eurostat

Analizzando i dati della Tab.3 la Germania è l’unico paese che presenta percentuali di transizione dei lavoratori temporanei ver-so la disoccupazione in diminuzione. Il valore si mantiene sostan-zialmente invariato per i Paesi Bassi mentre il risultato peggiore è quello della Spagna con un differenziale tra il 2006 e il 2010 di circa 10 punti seguita dalla Grecia con 9, mentre Italia, Francia e Portogallo registra-no un peggioramento omogeneo dai 3 ai 4 punti percentuali. Nel-

199MASSIMO DE MINICIS

la Tabella 4 presentiamo invece le transizioni verso impieghi con meno tutele. Anche in questo caso la Germania mostra un livello di diminuzione molto alto. Riesce a dimezzare il dato del 2007 in cui si proponeva come il paese con la percentuale più alta tra quelli considerati con dinamiche tendenti verso più alte forme di precarietà per i lavoratori temporanei. In particolare la diminuzio-ne è continua almeno fino al 2009 quando il valore ricomincia a crescere di circa 6 punti.

Il paese che riporta un valore molto alto di differenziale tra il dato del 2006 e quello del 2010 è l’Italia con un aumento di 12 punti. La Spagna mostra un valore nel 2010 superiore a quello pre – crisi del 2006. C’è da rilevare però che la Spagna registra una forte diminuzione nel 2007 drasticamente annullata nel 2009.

Tab.4 – Transizioni lavorative secondo il tipo di contratto. Cambiamenti nella sicurezza dell’impiego. Transizioni verso minore sicurezza rispetto all’anno precedente. Lavora-tori con un occupazione temporanea

GEO/TIME 2006 2007 2008 2009 2010

Germania : 61,0 35,6 27,7 33,9

Grecia 22,7 29,4 23,1 24,6 27,6

Spagna 40,1 32,7 40,6 50,5 42,6

Francia 22,7 17,3 26,4 19,6 20,0

Italia 24,7 16,3 26,9 35,0 36,4

Olanda 22,2 14,9 20,5 21,2 27,7

Elaborazione su Fonte Eurosta

Anche le transizioni degli occupati temporanei verso impieghi con più sicurezza contrattuale, Tab.5, individuano nella Germania il paese con le migliori performance con un aumento di 27 punti in percentuale.

200 MASSIMO DE MINICIS

Tab. 5 – Transizioni allo stesso o al più alto forma di sicurezza nell’impiego rispetto anno precedente. Occupati con un lavoro temporaneo.GEO/TIME 2006 2007 2008 2009 2010

Germania : 39,0 64,4 72,3 66,1

Grecia 77,3 70,6 76,9 75,4 72,4

Spagna 59,9 67,3 59,4 49,5 57,4

Francia 77,3 82,7 73,6 80,4 80,0

Italia 75,3 83,7 73,1 65,0 63,6

Olanda 77,8 85,1 79,5 78,8 72,3Elaborazione su fonte Eurostat

Con l’analisi degli indicatori considerati insieme alla lettura complessiva delle dinamiche qualitative delle transizioni dei la-voratori temporanei, abbiamo evidenziato come le zone dove più alta è stata le deregolamentazione del mercato del lavoro e l’au-mento rapido del lavoro precario sono anche quelle con contesti del mercato del lavoro caratterizzati da dinamiche qualitative del lavoro atipico negative. L’Italia, la Grecia e la Spagna presentano diverse situazioni di evoluzione dell’EPL ma la stessa tendenza verso un incremento di lavoro non standard qualitativamente bas-so. Con forte aumento del rischio disoccupazione e della vulnera-bilità finanziaria dei lavoratori temporanei.

3. La precarietà e il debito privato, l’origine comune

Gli effetti della crisi a livello macroeconomico sono interve-nuti, quindi,in Europa all’interno di contesti di regolamentazione del mercato del lavoro in piena ed intensa ridefinizione.

La crisi finanziaria del 2008 e il suo successivo aggravarsi nel 2011, hanno colpito proprio all’interno di una dinamica relazio-nale di aumento della deregolamentazione del lavoro e allarga-mento di un altro importante fenomeno l’indebitamento privato delle famiglie. Negli ultimi trent’anni, infatti la crescita del debito delle famiglie ha sopravanzato quella del reddito nella maggior parte dei paesi dell’Unione europea, seppur con notevoli diffe-

201MASSIMO DE MINICIS

renze in termini di profili temporali entità e tasso dell’incremento. In ciascun paese le famiglie hanno incrementato il debito essen-zialmente per finanziare l’acquisto di abitazioni e/o per prestazio-ni anche di tipo welfaristico inserite all’interno della richiesta di credito per il consumo.

Questo aumento del rapporto aggregato indebitamento/reddi-to ha avuto implicazioni anche di carattere macroeconomico con famiglie molto più vulnerabili agli shock del mercato finanziario, rimanendovi inoltre esposte più a lungo che in passato.

Anche qui, la costante è il differente andamento presente in Germania. Soltanto in questo paese, infatti, tra quelli considerati si è riusciti a determinare una diminuzione del livello complessi-vo del debito privato sia rispetto al PIL che al reddito disponibile delle famiglie.

La particolare situazione tedesca è giustificabile sia per la crescita e la tenuta dell’economia che meglio ha saputo sfrutta-re le nuove situazioni del mercato internazionale e della moneta unica europea, anche mediante una forte espansione delle espor-tazioni verso i paesi baltici, e più in generale dell’ex area delle repubbliche sovietiche4, sia sostanzialmente per un processo di diminuzione complessiva del lavoro temporaneo con dinamiche transizionali qualitativamente positive. Il paese che in Europa ha presentato dinamiche di flessibilità del lavoro meno caratterizzate da forme di precarietà, è stato anche il paese con livelli di diminu-zione del debito privato delle famiglie. Tale condizione potrebbe testimoniare l’esistenza di una correlazione tra i diversi livelli di protezione dell’occupazione, il grado di precarizzazione della po-polazione lavorativa e i comportamenti finanziari a rischio dei lavoratori dipendenti e delle loro famiglie.

Provando a evidenziare i dati di tale dinamica abbiamo rileva-to nella Tab.6 e nel Graf.1 la relazione esistente tra l’ aumento del lavoro atipico tra i lavoratori dipendenti 15-24 anni e l’andamen-to dell’indebitamento privato delle famiglie in rapporto al PIL in

4 Si veda in tal senso i Rapporti OCSE, EUROSTAT sul mercato del lavoro e l’andamento dell’ Economia in Europa.

202 MASSIMO DE MINICIS

tre differenti periodi 2002-2006-2012. Nella Tab.7 e nel Graf.2 abbiamo invece analizzato la dinamica di aumento del lavoro temporaneo giovanile tra i paesi considerati in riferimento all’in-debitamento delle famiglie relativamente al reddito disponibile.

Tab. 6 – Rapporto tra incidenza dei lavoratori temporanei sul totale dei dipendenti 15-24 anni e debito privato in rapporto al PIl anni 2002-2006-2012. Incidenza lavoratori tempo-

ranei su totale dipendenti 15-24 anni

Debito privato in rapporto al PIL

td2002 td2006 td2012 dp2002 dp2006 dp2012

France 48,5 51,62 55,74 106 115,6 140,6

Germany 51,42 57,54 53,62 127,2 117,7 106,7

Greece 26,58 25,03 25,88 67 97,1 129,1

Ireland 15,22 15,07 34,94 151,8 214,4 306,4

Italy 27,07 40,88 52,9 86,1 106,7 126,4

Nether-lands

36,31 43,55 51,21 192,2 209,3 219,3

Spain 65 66 62,18 121,2 184,6 194,4

Elaborazioni su fonti OCSE

Graf.1 confrontoincidenza lavoratori temporanei su totale dei dipendenti 15-24 e debito provato rispetto al PIL anni 2002-2006-2012

Elaborazione su Fonte OCSE

203MASSIMO DE MINICIS

Tab. 7 – Confronto incidenza lavoratori temporanei su totale dei dipendenti 15-24 e debito provato rispetto al PIL anni 2002-2006-2012 Incidenza lavoratori

temporanei su totale di-dendenti 15-24 anni

Debito delle famiglie e delle istituzioni senza scopo di lu-cro al servizio delle famiglie, in percentuale del reddito disponibile netto

td2002 td2006 td2012 dp2002 dp2006 dp2012

France 48,5 51,62 55,74 70,0 86,2 104,5

Germany 51,42 57,54 53,62 113,9 105,9 93,2

Greece 26,58 25,03 25,88 .. 70,0 109,7

Ireland 15,22 15,07 34,94 127,3 224,7 230,4

Italy 27,07 40,88 52,9 61,2 78,7 94,4

Nether-lands

36,31 43,55 51,21190,0 256,6 311,5

Spain 65 66 62,18 96,4 143,4 141,1

Elaborazioni su fonti OCSE

Graf.2 confronto incidenza lavoratori temporanei su totale dei dipendenti 15-24 e debito provato rispetto al PIL anni 2002-2006-2012

Elaborazioni su Fonte OCSE

Dall’analisi delle tabelle e dei grafici presentati si può notare come per quasi totalità dei paesi considerati ad un innalzamento del livello di lavoro temporaneo giovanile corrisponde un aumen-to dell’indebitamento privato sia rispetto al PIL che al reddito di-sponibile delle famiglie. Tale situazione riguarda la quasi totalità dei paesi presi in considerazione. L’Olanda, la Francia, l’Italia, l’Irlanda, il Regno Unito. In Spagna il debito aumenta rispetto ad un livello di precarizzazione giovanile in lieve ribasso ma che presenta in generale livelli molto alti fin dall’inizio delle serie temporali misurate.

In Germania, invece, ad un lieve aumento del lavoro atipico nel 2006 vi è nel 2012 una sua diminuzione. Il dato rilevante è

204 MASSIMO DE MINICIS

che nello stesso periodo il debito privato subisce una contrazio-ne. Se analizziamo poi i Graf.1 e 2 notiamo che nel rapporto tra livello di lavoro temporaneo e livello del debito privato nelle tre annualità considerate quest’ultimo aumenta con livelli più inten-si in quei paesi dove la variazione del livello iniziale (2002)del lavoro temporaneo subisce aumenti considerevoli. La situazione più emblematica di tale dinamica appare quella irlandese dove ad un incremento dal 2002 al 2006 di 20 punti del lavoro atipico l’indebitamento privato aumenta di 155 punti rispetto al PIL e di 103 punti rispetto al reddito delle famiglie.

Analizzando ancora più specificatamente le caratteristiche di tale dinamica relazionale proviamo ad effettuare un focus sulla situazione debitoria delle famiglie nel caso italiano. Qui, come testimoniato riprendendo alcune analisi della banca d’Italia5 la richiesta di credito privato dopo la crisi del 2007-2008 ha subi-to una flessione in riferimento a quello per mutui immobiliari, mentre è rimasto costante con alcuni livelli tassi di aumento per il credito al consumo. Le categorie più esposte che hanno deter-minato la tenuta ed il lieve aumento del credito al consumo, con forte percentuali di sofferenza nell’assolvimento della situazione debitoria, sono state le famiglie caratterizzate da bassi redditi, da capifamiglia relativamente giovani con forme di impiego auto-nome e con caratteristiche di precarietà. Dopo la crisi economica del 2008 la richiesta di credito per consumi ha assunto la tipica “… funzione di shock-absorber,consentendo – anche se a tassi di interesse molto più alti – ad alcune famiglie che hanno subito consistenti riduzioni del reddito di ridurne gli effetti…”.

4. Conclusioni

Permettetemi nella fase di conclusione dell’articolo di svilup-pare alcune considerazioni di carattere politico.

La prima è che si potrebbe ipotizzare uno spostamento sul cre-

5 Silvia Magri, Raffele Pico (2012). L’indebitamento delle famiglie italiane dopo la crisi del 2008. Occasional Paper,Banca d’Italia

205MASSIMO DE MINICIS

dito privato la tradizionale pressione salariale per la piena realiz-zazione delle diverse forme di riproduzione sociale dei lavoratori dipendenti. È opportuno ricordare come tale fenomeno sia stato facilitato dalle politiche europee che hanno essenzialmente segui-to l’esempio statunitense degli anni ’90 di abbassamento costante del costo del denaro.

Una seconda riflessione riguarda l’accentuazione in que-sti anni, accanto a alla dinamica relazionale tra indebitamento e flessibilità lavorativa, di atteggiamenti sempre più pressanti di responsabilità finanziaria pubblica. La necessità di garantire dinamiche tendenti al pareggio di bilancio,fino ad arrivare alla approvazione del fiscal compact rappresentano una chiara esem-plificazione di tale processo. In riferimento al presupposto della nostra analisi (rapporto tra aumento della flessibilità del lavoro, e crescita del debito privato), le politiche di austerità potrebbero rafforzare tale dinamica, infatti, restringendo gli spazi di manovra per interventi volti verso un allentamento della pressione salariale e maggiore regolamentazione del lavoro, favoriscono le diverse forme di privatizzazione di beni e servizi pubblici sia a livello nazionale che locale. Rafforzando la dinamica di deregolamen-tazione del lavoro e dei servizi welfaristici. Una ultima conside-razione riguarda il carattere ideologico e politico di tale processo scatenatosi in Europa nell’ultimo ventennio. Tale dinamica, in-fatti, che inserisce in una stessa radice comune la flessibilità ed l’indebitamento privato è un processo oggettivo dell’ evoluzione economica in termini globali o è riferibile ad una strategia di per sé innovativa ed aggressiva del capitalismo contemporaneo (neo-capitalismo finanziario)?6.

E per provare a rispondere a questa domanda, tornando alla frase citata all’inizio del presente articolo, chi sono i fautori in

6 Si permetta di ricondurre la definizione del capitalismo finanziario alla concezione del capitalismo contemporaneo dell’analisi operaista lucidamente affrontata nelle opere di Mario Tronti sul neocapitalismo. Da cui successive derivazioni di analisi come quella riferibile al turbo capitalismo. Qui citiamo l’opera di Mario Tronti, 1996,Operai e capitale, Einaudi, Torino.

206 MASSIMO DE MINICIS

termini politici ed ideali di tale strategia?Se proviamo ad ipotizzare come con la flexicurity e l’indebi-

tamento degli individui si è potuto provare almeno idealmente a reinterpretare due tendenze culturali e programmatiche tipiche della tradizione socialdemocratica europea: tendenza alla piena occupazione e stimolo alla domanda di beni e servizi, i responsa-bili possono facilmente essere individuati.

Ipotizzando, infatti, la possibilità di questa reinterpretazione, possiamo determinare il suo humus culturale nella sussunzione della storia dei partiti socialisti europei nella cultura neocapitali-sta. La nota determinazione programmatica del New Labour de-gli anni ’90 del XX secolo, la terza via7, reinterpretando la piena occupazione mediante una multiforme precarietà lavorativa(wor-king poor), e il sostegno alla domanda di beni e servizi attraverso una politica monetaria tendente alla massima espansione del cre-dito alle famiglie e alle imprese offre una solida base per la nostra ipotesi.

Quindi, ad avvalorare questa suggestione intellettuale sono le linee programmatiche espresse dal riformismo socialista europeo della fine degli anni ’90, il cui precursore può essere individuato New Labour di Tony Blair. “… Oggi siamo tutti thatcheriani”, fu affermato da Peter Mandelson, storico Spin-doctor er esponsabile principale della programmazione culturale e della comunicazione del laburismo blairiano. Le parole oltre ad essere scritte in un ar-ticolo per il Time, furono pronunciate in un convegno del partito Laburista all’indomani della disfatta dei socialisti francesi guidati da Lionel Jospin nelle presidenziali dell’Aprile del 2002, con-vegno che vedeva in prima fila come ospite d’onore il coautore della terza via il presidente degli Stati Uniti Bill Clinton. Siamo tutti thatcheriani non era, quindi, una semplice provocazione in-tellettuale, ma una chiara e diretta esemplificazione di un disegno culturale di carattere riformista. L’espressione di Mandelson, in-

7 In tal senso le opere di Anthony Giddens (1999): How Globalization is Reshaping Our Lives The Third Way an Its Critics (2000), The Third Way. The Renewal of Social Democracy (1998).

207MASSIMO DE MINICIS

fatti, era un diretto riferimento al celebre servizio del “Time Ma-gazine” del 1965,in cui si affermava esattamente l’opposto in ter-mini di politiche economiche: all’epoca l’affermazione era“oggi siamo tutti Keynesiani”. L’influente settimanale americano spie-gava, infatti, ai suoi lettori che a “… vent’anni di distanza dalla sua morte le teorie economiche di keynes esercitavano un influsso fondamentale sulle economie mondiali”… L’intenzione di Man-delson dopo 40 anni dall’uscita di quell’articolo, era di ribaltare o meglio reinterpretare quella suggestione, che aveva così brillan-temente ispirato l’azione dei partiti socialdemocratici in Europa e che appariva nel ’65 l’unica praticabile. Con la terza via, il New Labour ed i suoi seguaci tracciavano una nuova frontiera ideale per quelle forze socialdemocratiche che bramassero una vittoria politica e culturale.

Nella nuova economia globalizzata con il debito privato e la flessibilità del lavoro si potevano ottenere quei risultati che il vec-chio Labour, sconfitto dalla storia e dalle dinamiche elettorali ave-va ottenuto con politiche di spesa pubblica e aumento salariale.

Ora la globalizzazione dell’economia non aveva lasciato alter-nativa al ribaltamento di quel dogma culturale.

Sarebbe anche facile affermare che l’andamento economico successivo all’epoca dei governi del New Labour della economia mondiale presentano tratti di forte riflessione sulla sostenibilità di quella dottrina. La grande crisi economica mondiale del 2007-2008 ne sono un chiaro esempio8, ma l’approfondimento di que-

8 Mi permetto di ricordare ed evidenziare tutta una serie di teorie di economisti e storici anche qui in parte figli della tradizione sociologica operaista che affermano come la ragione di fondo di quella crisi non fu soltanto finanziaria, né solo economica. Non nei bassi salari, né nella finanza perversa ma piuttosto in una interazione tra ristrutturazione dei processi di estrazione di plusvalore da una parte e inclusione subalterna delle famiglie dentro il capitale dall’altro senza nessun potere o forza rappresentativa di contro bilanciamento. Secondo tale teorie le ricette del neocapitalismo finanziario di precarizzazione e finanziarizzazione come due fenomeni con una stessa radice e finalità, con cui si era risposto alla crisi sociale negli anni

208 MASSIMO DE MINICIS

sta analisi non rappresenta né l’obiettivo né la finalità di questo articolo.

Quello che possiamo però sostenere è che dalla fine degli anni ’90 il neocapitalismo ha segnato un salto ulteriore. Utilizzando fenomeni tipici e spazi derivanti dalla globalizzazione9 ha saputo

60 e 70, determinarono, una centralizzazione del capitale senza concentrazione d’impresa e soprattutto una sussunzione del lavoro e in parte del welfare nella logiche finanziarie delneocapitalismo dando vita ad una crescita reale drogata e poi ad una naturale crisi di sostenibilità. Per approfondire, i lavori di Andrea Fumagalli, Sergio Bologna, Carlo Vercellone, Andrew Ross.

9 Le nuove dinamiche competitive possono riferirsi e trovare una loro origine nel cosiddetto fenomeno della globalizzazione con i suoi diversi sviluppi ed implicazioni. In primis la forte diminuzione dei costi relativi ai trasporti dei prodotti commerciali è stato uno degli elementi determinanti nella affermazione di tale processo, con la progressiva apertura dei mercati internazionali. Altro fattore determinante nel condizionare le forme della competitività internazionale in termini globali, tutto interno alle dinamiche di sviluppo dei paesi avanzati, può essere individuato nel consolidamento monetario del processo di integrazione dell’Unione europea. Se da un lato, infatti, l’unione monetaria ha cambiato i costi di transazione, riducendoli notevolmente, annullando il pericolo di cambio e producendo maggiore chiarezza nei prezzi e nei costi dei prodotti, dall’altro ha messo fine alla possibilità di utilizzare, per alcuni paesi, storicamente quelli dell’area mediterranea, una metodica concorrenziale incentrata su politiche svalutative per abbassare i costi dei prodotti. Un terzo fattore condizionante la definizione del nuovo scenario della competizione economica a livello internazionale può essere rintracciato nel forte aumento dei costi energetici che ha messo sempre più al centro del dibattito delle policy economiche la relazione tra la spesa energetica dei settori industriali e la loro competitività internazionale. I fenomeni descritti, insieme all’inarrestabile aumento del livello di tecnologia applicata alle produzioni e alle comunicazioni, hanno determinato la definizione di un sistema economico competitivo -globalizzato, con nuovi e numerosi protagonisti, costantemente attraversato da una crisi economica persistente. Tale situazione, di competitività globale e forte deregolamentazione dei commerci può aver spinto numerosi strutture industriali, soprattutto nei paesi avanzati, a rafforzare ipotesi e dinamiche di delocalizzazione produttiva e più in generale, di internazionalizzazione delle strutture organizzative di impresa.Tali processi hanno prodotto effetti molteplici che hanno coinvolto non solo le strutture

209MASSIMO DE MINICIS

includere nelle forme della sua dimensione finanziaria non sol-tanto le condizioni della sua riproduzione economica, ma anche quelle della riproduzione sociale. Questo appare il tratto più inno-vativo, marcato e aggressivo dell’ultima fase del neocapitalismo finanziario. E forse la dinamica parallela tra deregolamentazione del lavoro e indebitamento privato uno strumento efficace per de-terminarlo.

produttive, ma anche il mercato del lavoro dei singoli stati, oltre ad aver inciso sensibilmente sulle caratteristiche dei flussi commerciali dei prodotti attraverso, ad esempio, l’ aumento del commercio intra-firm, con scambi di beni e servizi riguardanti sempre più i reparti di una azienda o di imprese appartenenti allo stesso gruppo societario, spesso operanti in nazioni diverse.

210 MASSIMO DE MINICIS

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DID THE EUROPEAN UNION IMPLEMENTTHE HUMAN SECURITY CONCEPT IN THE LIBYAN WAR IN 2011? A CASE STUDY

PAOLO BARGIACCHI

The emerging discourse on human security is challenging the legal and political dichotomy between national and international security. While these concepts focus on States’ interests and needs, the contemporary policy debate on human security focuses on peoplÈs interests and needs in the course of their daily lives. The international discourse on the human security framework started with the International Commission on Intervention and State Sovereignty Report on the Responsibility to Protect (R2P) (ICISS, 2001) and several implementing reports of the UN Secretary-General, including the latest adopted on 11 July 2014 by the United Nations General Assembly, have eventually shaped the concept (UNGA, July 2014). The paper embraces the responsibility to react to situations of serious harm for a population (one of the three basic elements of the R2P concept) and, in particular, the right to adopt a military intervention for halting gross and systematic violations of human rights in the Libyan War of 2011. During the war, the European Union (EU) made some elusive remarks to R2P and human security concepts, but as legal rationale for its Member States’ military partici-pation to NATO operations the EU invoked the different «humanitarian intervention»theoretical framework. Yet, the reality on the ground be-lied the «humanitarian intervention» legal rationale because military operations blatantly disregarded limits, scope and purposes of this kind of intervention. Looking more carefully at EU’s substantial practice (i.e., EU Institutions’ statements and Member States’ military actions), a different kind of political discourse on intervention in domestic affairs is actually revealed, that is to say a «democratic», not simply «human-itarian», intervention whose political goal is to change authoritarian regimes and install new democracies by means of robust military oper-

214 PAOLO BARGIACCHI

ations to be conducted alongside the armed organized groups fighting against Governments of autocratic States. The paper will prove that in the Libyan case the EU did not invoke, implement, and pursue R2P and human security concepts and, therefore, the EU practice did not help in making legally binding at international level the political discourse on these two concepts. In fact: 1) the EU did not express-ly and formally invoke the R2P/human security as legal rationale for EU Member States’ participation to NATO military operations; 2) even if the humanitarian intervention is part of the wider concept of R2P and notwithstanding it was formally invoked by the EU, the subsequent for-eign military operations disregarded its limits, scope and purposes; 3) the EU actually pursued a different objective (regime change by supporting insurgents) that it is expressly prohibited by the political discourse on R2P and human security.

1. Introduction

Since the end of the Cold War and, above all, during the Li-byan and Ukrainian crises the EU has been seeking to play a very active role in global affairs. In Libya, the EU supported the rebels and, then, the insurgents and, in Ukraine,it supported those de-monstrating against the Government of President Yanukovych.

The EU seeks legitimacy and authority for its actions by resting on two general underpinnings: 1) its fundamental values (invio-lable and inalienable rights of the human persons, freedom, de-mocracy, equality and the rule of law) enshrined in the founding Treaties are universal and, therefore, they have to be promoted and spread across the wider world (to begin with eastern and southern neighbours, i.e. former communist countries in Eastern Europe and Caucasus and Southern Mediterranean and Middle Eastern countries) by transforming the societies of the «others» in the ima-ge of the European societies1; 2) the new concept of «human secu-

1 See Article 2 of the Treaty on European Union: «The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging

215PAOLO BARGIACCHI

rity» and the related R2P doctrine shift the focus away from older concepts of state and international security. Their people-centered view of expanded security therefore requires new approaches and policies in international relations.

The European strategy to advance universal and indivisible human rights and pursue the human security (whose scope and content is not necessarily identical to scope and content of natio-nal and/or international security) in the wider world shape rela-tions and dialogue with the other countries. In fact, the EU’s com-prehensive approach aims at promoting and exporting worldwide its own democratic and neo-liberalistic model. Foreign countries are therefore supposed to become more and more similar to Eu-ropean States from a legal, political and economic point of view.

The paper will not judge the political merit of the EU’s approa-ch to international relations. Using the 2011 Libyan War as a case study, it only explores:

to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail». See also Article 3(5) («In its relations with the wider world, the Union shall uphold and promote its values and interests and contribute to the protection of its citizens») and Article 8(1) («The Union shall develop a special relationship with neighbouring countries, aiming to establish an area of prosperity and good neighbourliness, founded on the values of the Union and characterised by close and peaceful relations based on cooperation»). As to the specific provisions on the Union’s external action, see Article 21(1) («The Union’s action on the international scene shall be guided by the principles which have inspired its own creation, development and enlargement, and which it seeks to advance in the wider world: democracy, the rule of law, the universality and indivisibility of human rights and fundamental freedoms, respect for human dignity, the principles of equality and solidarity, and respect for the principles of the United Nations Charter and international law») and Article 21(2) («The Union shall define and pursue common policies and actions, and shall work for a high degree of cooperation in all fields of international relations, in order to: […] (b) consolidate and support democracy, the rule of law, human rights and the principles of international law»).

216 PAOLO BARGIACCHI

1) if the European model of external action disregards and/or modifies those international legal rules most affected by its implementation (the prohibitions on the use of force and the intervention in domestic affairs, the «right» of huma-nitarian intervention, and the principle of self-determina-tion), and if it is able to create a new legal rule legitimizing the «democratic» intervention, that is to say the use of for-ce for the purpose of overthrowing authoritarian regimes and installing democratic governments;

2) if the EU practice fostered or, instead, weakened the inter-national «legalization» of the political discourse on human security and R2P.

2. Diverging paradigms: humanitarian or democratic inter-vention?

As to the innovative legal claims advanced by the EU, they must be widely recognized and effectively accepted by the «majority» of the international «community» or, rather, «society» (Schwarzenberger, 1939; Bargiacchi, 2011, pp. 82-89) in order to contribute to the progressive development of international law.

In order to calculate the majority, one might adopt a numeri-cally based criterion (absolute, overwhelming, qualified, relative, simple, etc.) but it would not serve the EU’s purpose given that, for the time being, the majority of States, whatever numerical cri-teria one picks, is against the EU’s political approach and related legal claims. In turn, a non-numerical criterion might take into account the «prevailing social forces» within the international society (Quadri, 1968). Yet, once again, this criterion would not serve the EU’s purpose: powerful States like China, Russia and India, and almost entire continents like Africa, Southern America and Asia, firmly reject the European legal claims and uphold the «old» international rules.

In order to overcome these hurdles and handle objections, the EU chose a different legal background to found its external action. Dropping the majority argument, the EU makes the case that its

217PAOLO BARGIACCHI

own values and standards (democracy, human rights, rule of law, neo-liberalistic economic model, etc.) are universal, absolute and non-derogable and, as such, they must prevail over contradictory values and standards regardless of how many States support and uphold them.

In other words, the EU’s external action in the wider world is founded on the so-called «European way of life» (Van Rom-puy, 2014, p. 1) and, at least since 2009-2010, this is particularly true in the context of the revised European Neighbourhood Policy (ENP) with its southern and eastern neighbours (EuropeanCom-mission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, March 2011 &May 2011)2.

Relations and partnerships with these neighboursare developed and built on condition that third countries would share and imple-ment the principles which «have inspired the creation, develop-ment and enlargement» of the EU (Article 21(1) of the Treaty on the European Union) and, in particular, the European model of political and economic governance. Third countries are therefore required to implement structural economic, social and political reforms in line with EU’s desiderata and legal commitments un-dertaken in the Partnership and Cooperation Agreements or in the more complex and broad-ranging Association Agreements. The latest Association Agreements were signed by the EU on June 27, 2014, with Georgia, Ukraine, and Moldova. These Agreements-define and pursue a political association founded on the concept

2 At the occasion of the signing ceremony of the political provisions of the Association Agreement between the EU and Ukraine, the President of the European Council, Herman Van Rompuy (2014), stated that the Agreement had recognized «the aspirations of the people of Ukraine to live in a country governed by values, by democracy and the rule of law, where all citizens have a stake in national prosperity. And the populary earning for a decent life as a nation, for a European way of life» (p. 1).The ENP framework is proposed to the 16 closest neighbours: Algeria, Armenia, Azerbaijan, Belarus, Egypt, Georgia, Israel, Jordan, Lebanon, Libya, Moldova, Morocco, Palestine, Syria, Tunisia and Ukraine.

218 PAOLO BARGIACCHI

of «deep and sustainable democracy» and «Deep and Compre-hensive Free Trade Area» (DCFTA)3.

In Libya, under the pretext of humanitarian intervention, the EU actually disclosed the will to export – even by the use of force – the democratic «European way of life» in the name of the abso-lute, universal and non-derogable European values and interests (Sinagra, 2011).

As anticipated, the implementation of the EU’s external action policies and strategies inevitably leads to inconsistencies with in-ternational legal rules like, for instance, the prohibition on the use of force and the duty not to intervene in domestic affairs (Sinagra, 2002).

According to the EU’s long-term strategic vision for democ-racy, the principle of non-intervention should yield to the right of «democratic» intervention. As a consequence, the scope of the prohibition on the use of force would narrow and the content of the principle of self-determination would widen so as to encom-pass a newly born «democratic» dimension of this principle (le-gitimizing revolts or insurgencies of the peoples against author-itarian governments for the purpose of installing democracies)

3 A «deep and sustainable democracy» requires «free and fair elections; freedom of association, expression and assembly and a free press and media; the rule of law administered by an independent judiciary and right to a fair trial; fighting against corruption; security and law enforcement sector reform (including the police) and the establishment of democratic control over armed and security forces» (European Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, May 2011, p. 3). The DCFTA requires «the gradual dismantling of trade barriers and aim for regulatory convergence in areas that have an impact on trade […] They are designed to be dynamic in order to keep pace with regulatory developments in the EU’s Internal Market. For the most advanced partners, a DCFTA can lead to a progressive economic integration with the EU internal market. Through progressive approximation of EU rules and practices, DCFTAs require a high degree of commitment to complex and broad-ranging reforms» (European Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, May 2011, p. 8).

219PAOLO BARGIACCHI

in addition to the already existing «external» (peoples fighting against colonial dominations, alien occupations, and racist re-gimes) and «internal» (peoples and minorities of plurinational States fighting against governments in order to preserve, develop and transmit to future generations their ethnic, cultural, political, and legal identity) dimensions.

In the course of the entire Libyan crisis, however, the use of force against the Libyan Government was justified by the interna-tional society (UN Security Council, NATO, the EU, etc.) on the only legal ground of protecting «civilians and civilian populated areas under threat of attack» (United Nations Security Council (UNSC), 2011, § 5) according to the doctrine of «humanitarian intervention».

Notwithstanding the EU always paid lip service to the «human-itarian» paradigm of the Security Council, its political statements (to begin with those of the European States sitting as Permanent Members of the Security Council) actually had a completely dif-ferent tenor.

In line with its long-term strategic vision for democracy, the EU openly disclosed the objective «to rapidly embark [Libya] on an orderly transition to democracy» and, to this end:

a) urged Colonel Khadafi to «relinquish power immediately [having] lost all legitimacy and [being] no longer an inter-locutor for the EU»;

b) «welcom[ed] and encourag[ed] the interim national coun-cil based in Benghazi» and considered the insurgents as a «political interlocutor»;

c) stood «ready to help Libya build a constitutional state and develop the rule of law» (Extraordinary European Council (EEC), 2011, §§ 7-8).

The subsequent NATO military intervention achieved the «democratic» objective set out in the EU’s declarations (Kha-dafiwas, in fact, overthrown) rather than the narrower «huma-nitarian» objective set out in the Security Council Resolution

220 PAOLO BARGIACCHI

1973. NATO’s military involvement was not limited to protect civilians (with no direct participation in hostilities between the Libyan Government and the insurgents), but instead it provi-ded active support to the insurgents against the other belligerent Power.

Summing up, the Libyan crisis revealed a deep gap between the legal rationale for the military intervention expressly given by the Security Council, the NATO and the EU (the «humanitarian paradigm») and, instead, the real political objective expressly set out in the EU’s statements and, then, implemented on the ground by NATO’s military operations (the «democratic paradigm»). In other words, there existed a deep gap between the operational code or law in action and the mith system or law on the books(Rei-sman, 1979; Pound, 1910).

3. Political declarations, legal rationales, and military opera-tions in the libyan crisis: pierced the veil of the «humani-tarian» paradigm, are we moving towards the use of force in the name of the «democratic» paradigm for implement-ing the human security concept?

3.1. Applying the humanitarian paradigm to the Libyan crisis: legal inconsistencies and consequences

An investigation on the EU Member States’ behavior with re-spect to the Libyan crisis should focus on three major aspects:

1) the political stance towards the struggle between the Go-vernment and the rebels and the following non-internatio-nal armed conflict between the Government and the insur-gents;

2) the legal rationale invoked as a justification for the military intervention;

3) declared and real goals, objectives, and effects of military operations.

221PAOLO BARGIACCHI

The legal and political analytical framework applied by the international society to explain the complex issues of the Libyan crisis always had a «humanitarian» and «neutralistic» nature, that is to say:

1) the political stance of the international society was the re-action to the widespread and systematic attacks committed by the Libyan authorities against civilian population and peace-ful demonstrators and amounting to crimes against humanity;

2) as a matter of international law, the use of force had only the «humanitarian» objective to protect civilians and civi-lian populated areas from the acts of violence committed by the Government and, since March 2011 on, from the non-international armed conflict between the Government and the insurgents4;

3) accordingly, the international military operations were con-sidered as politically «neutral» because NATO States never had the intention and the purpose of intervening in Libyan domestic affairs by supporting one of the belligerents or promoting the regime change. This is the reason why the non-international armed conflict between the Government and the insurgents was qualified as «legally separate» and «coexistent» to the continuing international armed confli-ct between the foreign States participating in the military operations and the Libyan state (Human Rights Council (HRC), 2011, § 66, p. 31).

4 UNSC (2011) authorized Member States «acting nationally or through regional organizations or arrangements», on one hand, «to take all necessary measures to enforce compliance with the ban on [all] flights […] in the airspace of the Libyan Arab Jamahiriya in order to help protect civilians» (§§ 6-12) and, on the other, «to take all necessary measures […] to protect tcivilians and civilian populated areas under threat of attack in the Libyan Arab Jamahiriya, including Benghazi, while excluding a foreign occupation force of any form on any part of Libyan territory» (§§ 4-5).

222 PAOLO BARGIACCHI

According to this analytical framework, widespread and sy-stematic human rights violations committed by State authorities against the civilian population would always narrow the scope of the prohibition on the intervention in domestic affairs and on the use of force contained in Articles 2(4) and 2(7) of the Char-ter to the extent that these prohibitions would yield to the right of humanitarian intervention of the international society as also contemplated by the R2P doctrine (ICISS, 2001) in the name of human security (even if the R2P doctrine shifts the emphasis from a «right» to intervene to a «duty» to protect)5.

However, according to the same analytical framework, the prohibition on the intervention in domestic affairs was applied in its full scope once the Security Council had to set out general and long-term purposes and objectives of the humanitarian interven-tion. A military alliance with the insurgents was ruled out in order to avoid NATO’s direct participation in hostilities and, therefore, the violation of that prohibition and – ex multis- of Article 3 of Protocol II to the Geneva Conventions6.

Accordingly, the alternative paradigm of two «legally sepa-rate» and «coexistent» armed conflicts, one of which waged for exclusively humanitarian purposes, was adopted by the Security

5 «When a population is suffering serious harm, as a result of internal war, insurgency, repression or state failure, and the state in question is unwilling or unable to halt or avert it, the principle of non-intervention yields to the international responsibility to protect» (ICISS, 2001, p. XI).

6 «1. Nothing in this Protocol shall be invoked for the purpose of affecting the sovereignty of a State or the responsibility of the government, by all legitimate means, to maintain or re-establish law and order in the State or to defend the national unity and territorial integrity of the State. 2. Nothing in this Protocol shall be invoked as a justification for intervening, directly or indirectly, for any reason whatever, in the armed conflict or in the internal or external affairs of the High Contracting Party in the territory of which that conflict occurs» (Article 3 of the Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of Non-International Armed Conflicts, 8 June 1977).

223PAOLO BARGIACCHI

Council (HRC, 2011)7. No explicit reference to an alleged «right to democratic intervention» was made by the Security Council while the R2P was only cited in the Preambleof UNSC Resolu-tion 1970 (2011), adopted on 26 February.

Yet, the (legally) «humanitarian» and (politically) «neutral» framework, and the related paradigm of two «legally separate» and «coexistent» armed conflicts, strains against the facts when applied to the reality on the ground of the 2011 Libyan crisis to the extent that it proves formalistic and artificial, if not instru-mental.

The implementation of the UNSC Resolution 1973 raises se-veral discrepancies and reveals inconsistencies with international law:

1) the violation of the purpose (humanitarian protection of ci-vilians, not regime change) and the limits to the use of force (necessary and proportionate to the humanitarian purpose, not a military alliance with the insurgents against the other belligerent) set out by the UNSC Resolution 1973;

2) the recognition of the rebels as the only «political interloc-utor» (while urging the Government «to relinquish power immediately [in order] to rapidly embark [Libya] on an or-derly transition to democracy») granted by the EU just a few days after rioting erupted in Tripoli and Benghazi was

7 «The airstrike to enforce the no-fly zone imposed by the Security Council through Resolution 1973 which began on 19 March brought into being an international armed conflict between the States participating in this military action and the Libyan state. The Commission has noted that the objective of this international military action is to enforce Resolution 1973. It is also satisfied that the actions of NATO and other foreign States involved are not exercising control over the military actions of either of the parties to the non-international armed conflict. As such, it concludes that the international armed conflict is legally separate to the continuing non-international armed conflict, and is thus “co-existing international armed conflict”» (HRC, 2011, § 66, p. 31).

224 PAOLO BARGIACCHI

already a gross violation of the prohibition on the inter-vention in domestic affairs and a clear denial of the alleged «neutral» nature of NATO’s intervention (EEC, 2011, §§ 7-8)8;

3) the protection of civilians from on-going hostilities by means of weakening Khadafi’s military strength was al-ready a direct participation in «someone elsÈs» armed con-flict regardless of the formalistic paradigm of two «legally separate» and «coexistent» armed conflicts (and once again a clear denial of the alleged «neutral» nature of NATO’s in-tervention).

Resolving these legal inconsistencies is almost impossible and using legal fig leaves would change little, if any. For instance, the paradigm of two «legally separate» and «coexistent» armed conflicts (HRC, 2011) is just a poor excuse for a reality on the ground instead revealing only one armed conflict in which NATO and insurgents fought together in order to defeat the Libyan Go-vernment.

3.2. Applying the democratic paradigm to the Libyan crisis

If legal scholars are unable to resolve the inconsistencies illu-strated in the previous sub-section, then they only have two op-

8 The escalation of the situation in Libya demarked three periods in legal terms: 1) peace-time (when demonstrations began in mid-February); 2) non-international armed conflict (the change from peace to non-international armed conflict occurred by or around 24 February, triggering the application of relevant humanitarian international law); 3) co-existing international armed conflict («The airstrikes to enforce the no-fly zone imposed by the Security Council through Resolution 1973 which began on 19 March brought into being an international armed conflict between the States participating in this military action and the Libyan state […] legally separate to the continuing non-international armed conflict, and is thus a “co-existing international armed conflict”») (HRC, 2011, §§ 60-66, pp. 29-31).

225PAOLO BARGIACCHI

tions: either to condemn severely the foreign military intervention for the disregard of the «humanitarian» and «neutral» objectives set out by the UNSC Resolution 1973, or to drop the «humani-tarian» and «neutral» legal rationale and look for another one which is able to fill the gap between «the law on the book» (the «humanitarian» objective set by the Security Council in its Re-solutions) and «the law in action» (the «democratic» objective revealed by the EU’s statements and implemented by NATO’s military intervention) through a better description of what really happened during the 2011 Libyan crisis.

A new analytical framework is therefore required and the EU’s political statements of 2011 help us define its objectives and con-sequences. Foreign military operations have no longer «humani-tarian» purposes and scope and «neutral» effects and contents, but instead they have «democratic» objectives and «interventionist» consequences.

According to this different analytical framework:

1) foreign States have the right to provide rebels and insur-gents fighting authoritarian regimes with political and mi-litary support to install democracies;

2) foreign States have the right to launch military operations to be considered as politically «interventionist», i.e. to fi-ght alongside the insurgents against the authoritarian regi-mes for the very purpose of participating in hostilities, in-fluencing their outcome, and eventually defeating the other belligerent;

3) thereexist only one armed conflict in which insurgents and third States form an alliance against a common enemy for a common goal: the regime change.

The EU’s foreign policy heavily rests upon the American lib-eral idealism (Walt, 2014) and the related «right to democratic governance» (Franck, 1992). In the new millennium, the ultimate political goal of the EU is to create a new world order of demo-cratic and neo-liberal States. To achieve that goal, however, the

226 PAOLO BARGIACCHI

EU needs a new and different legal rationale for its own actions in the wider world. Scope and limits of the «humanitarian» and «neutral» discourse are too narrow and defined by now, while the more comprehensive and loose «democratic» and «intervention-ist» discourse might guarantee a larger legal umbrella for a more proactive political and military European action.

Having the EU carried out its «democratic» and «intervention-ist» words with military, economic, and institutional deeds, one has to ask the question about their legalityand the potential pro-gressive development of international law in the field. A question to be answered by delving into the «collective legal conscience» (Quadri, 1968) of the international society with objectivity and care.

The «democratic» intervention would amend the prohibitions on the use of force and intervention in domestic affairs. It would legitimize expressisverbis(no longer only de facto)the right of foreign States to provide political support to rebels and fight alongside insurgents in their struggles and armed conflicts against authoritarian regimes. Eventually, it would also lead to the refor-mulation of the self-determination principle according to which peoples (or part of) would have the right to fight against their own Governments for installing western-style democracies. For the time being, riots or insurgencies against authoritarian Govern-ments have no legal value for the self-determination theory. They are just political actions of violent or revolutionary overthrowing of Governments, not the exercise of a legal right. Should, howev-er, the «democratic» intervention turn one day into binding inter-national law, the «democratic» meaning of the self-determination principle would indeed become one of its legal pillars.

In other words, the «democratic» intervention would become the instrument of a long-term political strategy pursued in the name of democracy by the EU while, at least in theory, the «hu-manitarian» intervention is «only» the inevitable consequence of a legal obligation fulfilled in the name of humanity by the inter-national society.

Summing up, the EU is at the crossroads: when further «Lib-

227PAOLO BARGIACCHI

yan crises» will happen, either it succeeds in changing interna-tional law in order to better excuse its policies and actions aimed at democratizing the wider world, or otherwise it will be even clearer the unlawfulness of its quest for worldwide democracy.

4. Conclusions

The EU practice in the Libyan case revealed a deep gap among political declarations, legal rationales, and military operations, i.e. between the law on the books and the law in action. This gap did not help in making legally binding at international level the political discourse on human security.

The political objective to overthrown the authoritarian regime of Khadafi and the scale, effects and magnitude of NATO’s mili-tary operations (in other words: the EU «democratic» and «inter-ventionist» vision) have nothing to do with the «humanitarian» and «neutral» features set by the UNSC Resolutions or by the R2P doctrine.

Human security and R2P’s «targets» are peoples, not govern-ments; their purpose is to protect individuals from widespread and systemic violence, not to install political and economic sys-tems in lieu of others; their scope is narrow and limited to certain categories of human rights violations, not so loose to encompass whatever alleged breach of international law.

The R2P expressly rules out regime change from its goals and narrows the scope of military operations conducted by foreign States. Military intervention is exclusively allowed only in excep-tional circumstances in which large scale loss of life or large scale ethnic cleansing is threatened or taking place.

ICISS (2001) does not authorize the military option in case of:

a) «human rights violations falling short of outright killing or ethnic cleansing, for example systematic racial discrimina-tion, or the systematic imprisonment or other repression of political opponents» (§ 4.25, p. 34);

b) «use of military force by a state to rescue its own nationals

228 PAOLO BARGIACCHI

on foreign territory, sometimes claimed as an other justifi-cation for “humanitarian intervention” [and] the same goes for the use of force in response to a terrorist attack on a statÈs territory and citizens» (§ 4.27, p. 34);

c) «a population, having clearly expressed its desire for a democratic regime, is denied its democratic rights by a mil-itary take-over» (§ 4.26, p. 34).

During the Libyan crisis, the Security Council made no re-ference at the R2P and human security discourses because the only declared purpose of its authorization to the use of force was the humanitarian protection of civilians from the on-going ar-med conflict rather than the human security of the Libyan people. Even the EU kept silence on these two concepts, even if its real and ultimate purpose was not simply humanitarian but actually encompassed the exportation of democracy by the use of force and the overthrowing of the Libyan Government.

Summing up, the EU practice did not help in legalizing at in-ternational level the political discourse on human security and R2P for, at least, three reason:

1) the EU did not expressly and formally invoke the R2P/hu-man security as legal rationale for NATO’s military inter-vention;

2) even if the humanitarian intervention is part of the wider concept of R2P and not with standing it was formally in-voked by the EU, the subsequent military operations disre-garded its limits, scope and purposes;

3) the EU actually pursued a different objective (regime chan-ge by fighting alongside the insurgents) that is expressly prohibited by the R2P/human security political discourse and legal doctrine.

At the Informal interactive dialogue on the latest Report of the Secretary-General on the Responsibility to Protect (held on 8 September 2014 at the UN General Assembly), several UN of-

229PAOLO BARGIACCHI

ficials, to begin with the Secretary-General, stressed the urgency of implementing the R2P as adopted by world leaders in 2005 (UNGA, July 2014).

As underlined by the Assembly Vice President Isabelle Pic-co, nearly ten years after the 2005 World Summit «we are still reckoning with [R2P] implications and where and how to act on and implement this decision», even if «support for the principle has steadily expanded, leading to a growing consensus on its key elements, including that: a) its scope is limited to the protection of populations from atrocity crimes […] and d) that implementa-tion must take place in accordance with the Charter of the Uni-ted Nations and other established principles of international law» (UNGA, September 2014, p. 3).

Exactly these key elements were disregarded or ignored by the EU’s political statements and NATO’s military intervention. No significant progress in further defining, advancing upon, and refining the political agenda and the legal discourse on R2P and human security wasthereforebroughtabout by the Libyancrisis.

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LA NUOVA CARTA ACQUISTI,DA MISURA DI CONTRASTO ALLA POVERTÀ A POLITICA DI ATTIVAZIONE AL LAVORO.

MARCO MARUCCI

Starting by analizing the concept of poverty, from a taxonomic point of view using the EUROSTAT and ISTAT indicators, Irepresent a quantification of this phenomenon in Italy, emphasizing the critical aspects and highlighting the peculiarities of the Italian system: the divergence of the southern regions especially through some indexes that characterize the risk of poverty and social exclusion. As required by the ex-ante conditionality linked to the new programming 2020, Italy drafted a National Plan for Combating poverty (still to be imple-mented), mostly concentrated on the project called “Support to Ac-tive Inclusion” – SIA. This project is thenationwide spreadingof the “Social Card” experimentation.The Social Card was, from the birth of the first device in 2008 to the New Social Card of 2012, conducted as a pilot tool to contrast the extreme poverty. The New Social Card – NSC – was directed only to the city with more than 250,000 inhab-itants. This new model for combating poverty contains, in addition to the economic benefit, the goal of “activating the citizens”, not only into the labour market but through a real social inclusion. In fact, the NSC contemplate the provision (mandatory) of some conditionality requested by the beneficiaries: the school attendance of children, the active jobresearch, the taking charge by the social services etc. In academics, this approach is known as Conditional Cash Transfer – CCT, and is an opportunity to examinethe assessment of the effects of the New Social Card, which will end in 2015, in terms of coun-terfactual analysis involving therefore the comparison between the results obtained by those who benefited from taking charge and the results of those who have benefited only the economic contribution.

234 MARCO MARUCCI

1. Premessa

La Social Card, accezione giornalistica per indicare la Carta Acquisti, lanciata per la prima volta, in via sperimentale dal Mi-nistro del Lavoro Maurizio Sacconi nel 2008 (Dl. 112/2008 con-vertito in L. 133/2008), è nata sostanzialmente come strumento di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale. Ma già nella sua concezione la misura era vista come estremo rifugio da collocare entro un sistema di politiche volto contemporaneamente a pro-muovere la riattivazione delle persone escluse dal circuito sociale o lavorativo.

La misura era vista come base temporanea per poter permet-tere alle persone indigenti (nella prima formulazione è stata ri-volta ad anziani e famiglie con bambini con meno di 3 anni) di provvedere a beni di prima necessità (beni alimentari, bollette, medicinali etc.) nella consapevolezza che una volta fatto fronte a questi bisogni sia più facile per le famiglie rientrare tra i ranghi della forza lavoro, abbandonando situazioni di inattività o anco-ra peggio rischi di malvivenza. La Nuova Carta Acquisti, come nella sperimentazione avviata dal 2013 dai ministri Enrico Gio-vannini – Lavoro – e Fabrizio Saccomanni – Tesoro e Finanze (Dl. 5/2012 convertito in L. 35/2012), ancora più tenta di essere un trampolino verso l’attività lavorativa e l’inserimento socia-le, ponendo tra i requisiti alcune condizionalità che i beneficiari sono tenuti a rispettare, pena l’esclusione dal beneficio. Sembra un particolare ma questa clausola segna il salto tra un welfare di tipo familiare-assistenzialistico, che ha caratterizzato il modello italiano e di altri Paesi che si affacciano sul Mediterraneo, al c.d. welfare-to-work1.I sussidi in questo sistema particolarmente in voga in Inghilterra e Svezia, non hanno rigidi limiti di durata ma sono condizionati ad una serie di obblighi che puntano ad evitare che il beneficiario possa disincentivare la ricerca di occupazione.

1 M.F. Förster, M. Mira d’Ercole (2005) Income distribution and poverty in OECD countries in the second half of the 1990s. OECD Social, Employment and Migration Working Paper.

235MARCO MARUCCI

È infatti provato da numerosi studi l’effetto negativo di alcuni esempi di salario minimo2nella loro forma puramente assistenzia-le (Unconditioned Basic Income), senza essere accompagnati da una giusta formazione e dalla promozione degli individui e delle famiglie sul mercato del lavoro.

Il modello teorico di riferimento per la Nuova Carta Acquisti è invece quello del Conditional Cash Transfer (CCT). La poli-tica della Conditional Cash Transfer (CCT) è molto conosciuta in America Latina, dove, ad oggi, tutti gli Stati hanno adottato almeno una misura riconducibile al CCT3, oltre ad una quindi-cina di Paesi in Africa e in Asia, e, recentemente, in Turchia e in Inghilterra. I risultati mirano ad accrescere principalmente il livello educativo dei minori (la frequenza scolastica), il livello di salute delle famiglie e l’occupazione degli adulti. Come ve-dremo la Nuova Carta Acquisti, che vuole essere il prototipo di una misura universale contro la povertà in Italia (e la prima! sic) sotto il nome di Sostegno all’Inclusione Attiva – SIA, mira anche

2 R. van Berkel, I. Hornemann Moller (2002) Active social policies in the EU. Inclusion through participation?, Bristol, Policy Press; S. Birnbaum (2008), Just Distribution: Rawlsian Liberalism and the Politics of Basic Income, Stockholm studies in politics, Stockholm.

3 Si calcola che solo in America Latina siano stati almeno 110miliomni di persone ad beneficiare dai vantaggi prodotti da questa misura di sostegno al reddito. I programmi più conosciuti – e più studiati – sono sicuramente in Messico con l’esperienza di “Oportunitades” ed in Brasile con “Bolsa Escola” (Bourguignon, Ferreira and Leite,2003). In Messico in particolare è stata dimostrata la positiva influenza della presenza di strutture scolastiche nel territorio rispetto ai migliori risultati ottenuti (Berhman, Parker and Todd, 2005), come in Colombia si è dimostrata invece l’influenza negativa del liquidityconstraint/resourceconstraint sui risultati ottenuti (Saavedra, 2012). Altri studi specifici degni di nota riguardano i singoli programmi in Ecuador con il “Bono de DesarrolloHumano “(Schady and Araujo, 2008),in Malawi’s con il “CCT program” (Baird, McIntosh and Özler, 2011), e in Messico con il progetto “Progresa” (de Brauw and Hoddinott, 2011; Todd and Wolpin, 2006). In altri studi si evidenzia come l’entità del trasferimento non sia correlata con gli effetti sull’educazione (Filmer and Schady, 2008 per la Cambogia).

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ad essere un efficace strumento di politica attiva per il lavoro.A questo progetto la DG Inclusione del Ministero del Lavoro sta assiduamente lavorando, cercando le risorse per estendere il di-spositivo a tutto il territorio nazionale entro il 2015. Tale misura, affiancata al più vasto (soprattutto in termini di risorse) intervento della Youth Guarantee e ai diversi incentivi per l’apprendistato o per le Start-up giovanili, costituiscono il volano su cui rilanciare l’occupazione giovanile e ridurre il rischio di esclusione sociale nel nostro Paese.

2. Le dimensioni della povertà

Procediamo con ordine, analizzando dapprima il concetto di povertà ed esclusione sociale e le varie nomenclature attraverso cui questo fenomeno viene inquadrato. La proporzione e il conti-nuo allargamento di tale fenomeno in Italia saranno letti in modo diverso se si inquadrano le numerose dimensioni del concetto di povertà, senza entrare in dettaglio ma fornendo una panoramica in grado di farci capire i molteplici aspetti toccati da questo eclet-tico termine.

Quando si parla di povertà si pensa a tante cose, ad un fenome-no forse mai nato perché sempre esistito, senza limiti geografici, identificato dall’antichità al medioevo già nelle sue molteplici va-rianti4 e poi inquadrato giuridicamente dai primi sistemi di Welfa-re dei moderni ordini democratici5, se non si vuol andare a ritroso

4 Cit. «[…] la folla dei diseredati indicati con il termine “poveri” (pauperes, pauperculi) riunisce tutti i miserabili (miseri, miserabiles) afflitti dall’indigenza (indigens, inops, egenus, fàmelicus, mendicus), dalla malattia (infirmus, vulneratus, claudus, mulier ante et post partum), dall’indebolimento per l’età e dall’abbandono (orphanus, senexvaletudinarius), dalla deficienza mentale (simplex), dalla condizione abietta (subjectus, oppressus, abjectus, humilis, ignobilis), dall’esclusione dai quadri sociali (captivus, exiliatus, carcerati ed esiliati).» M. Mollat(1974)”La concezione della povertà nel Medioevo”, Antologia di scritti a cura di Ovidio Capitani, Patron editore.Bologna

5 Si pensi ad esempio al Primo Piano di Lord William Beveridge, presentato

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fino alle PoorLaws di Elisabetta I d’Inghilterra, a cavallo tra il XVI e XVII secolo. Attualmente si utilizzano specifici indicatori per monitorare le diverse dimensioni attraverso cui viene letta la povertà in chiave moderna, sviluppati dal sistema statistico nazio-nale in linea con definizioni condivise a livello mondiale – come l’ International Standard of Poverty Line – o da EUROSTAT,do-ve, a livello europeo, tali indici vengono legati a specifici target delle Politiche di Coesione. In particolare analizziamo gli indici di riferimento presi in considerazione dall’ISTAT, che sono prin-cipalmente quelli di:

– Povertà relativa: registrata sia per singoli individui che per nuclei famigliari il cui reddito è uguale o al di sotto alla “soglia di povertà relativa” (definita secondo l’Interna-tional Standard of Poverty Line, come la spesa media per consumi pro capite per Paese di riferimento). Tale soglia o spesa media per consumi è definita periodicamente e nel 2012 corrisponde a € 594,53/mese se si considera il singolo individuo o € 990,88/mese se si considera il nucleo fami-gliare. Se i redditi sono pari o al di sotto di queste soglie ci si considera “relativamente poveri”. Nel 2013sono relati-vamente poveri 6 milioni 20 mila individui, corrispondenti al 16.9% del totale e 3 milioni 230 mila famiglie corrispon-denti al 12,7% del totale (dati ISTAT di luglio 2014).

– Povertà assoluta: registrata sia per singoli individui che per nuclei famigliari il cui reddito è minore o uguale la spesa mensile necessaria all’acquisto di un paniere di beni e servizi ritenuti essenziali ad una vita dignitosa. Stiamo parlando quindi di un diritto garantito costituzionalmente, mi preme dirlo, quello di garantire una vita dignitosa,che lo Stato è tenuto a tutelare con gli strumenti ritenuti necessa-

nel 1942 in cui si mirava al contrasto dei fenomeni di indigenza, disagio, ignoranza, povertà e malattia. Op. Cit. “ […] tackling the five giants, being Want, Disease, Ignorance, Squalor and Idleness”.

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ri6. Il valore del paniere è diverso sia geograficamente, per quanto riguarda Nord, Centro o Sud Italia, sia se si tratti di aree metropolitane, grandi Comuni o piccoli Comuni sia per l’età e il numero di componenti del nucleo famiglia-re. Nell’Appendice I, è presente una tabella riassuntiva ed esaustiva di tutti i valori possibili7, relativi al paniere cal-colato nel 2012. Nel 2013 erano povere attraverso questa misura il 9,9% delle persone, pari a 6 milioni 20 mila in-dividui e il 7,9% delle famiglie pari a 2 milioni 28 mila. Questa è ovviamente una misura più severa che inquadra un tipo di povertà che va oltre il concetto di disuguaglian-za presente anche nella definizione di povertà relativa e si avvicina molto a quello di deprivazione che analizzeremo a breve.I trend recenti individuano in questo tipo di pover-tà l’espansione più preoccupante, che colpisce certamente taluni territori e taluni nuclei familiari più di altri ma che costituisce un fenomeno preoccupante su tutto il territorio. In Italia il contrasto a questo tipo di povertà è oggetto di specifiche politiche individuate nell’alveo della nuova pro-grammazione Europa 20208 e incardinate nel PON Inclu-sione presentato recentemente dal Ministero del Lavoro.

6 Come recita la Carta Costituzionale all’art. 36 “Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa”. Collegato ad esso si cita anche l’art. 3 “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali davanti alla legge” (principio di uguaglianza formale). Ma ancora più recentemente è stata recepita la Carta dei Diritti Fondamentali Europei, che nell’art.31 stabilisce che “Condizioni di lavoro giuste ed eque: ogni lavoratore ha diritto a condizioni di lavoro sane, sicure e dignitose”. Insomma è compito in primo grado della Repubblica (uguaglianza sostanziale, secondo comma del citato art.3 Cost.) e in via solidale dell’Unione Europea garantire a tutti i cittadini una vita parimenti degna.

7 Esiste anche una risorsa sul web che permette di calcolare velocemente queste soglie: http://www.istat.it/it/prodotti/contenuti-interattivi/calcolatori/soglia-di-poverta

8 La strategia Europa 2020 che si pone tra i target della presente

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L’ISTAT individua anche alcune ulteriori definizioni che dipen-dono strettamente da questi due concetticome quello di “quasi po-veri”(o “appena poveri”) che riguarda tutti i cittadini e le famiglie che hanno un reddito compreso aggiungendo (o togliendo) il 10% (in alcuni casi si considera anche il margine del 20%) alla soglia di povertà relativa. Questa misura individua della risacche di popola-zione molto vicine a quelle definite povere e comunque considerate “a rischio” (Figura 1). A titolo esemplificativo se nel 2012 la soglia di povertà relativa era di 990,88€ per le famiglie, sono considerate quasi povere le famiglie con un reddito inferiore a 1.090€/mese.

Figura 1. Le soglie di povertà secondo le classificazioni ISTAT

programmazione quello di togliere dal rischio di povertà ed esclusione sociale almeno 20 milioni di persone, in Italia è stata tradotta con un obiettivo di 2,2 milioni di persone. Nel PON Inclusione 2014-2020 si fa esplicito riferimento a due categorie privilegiate all’interno dei possibili destinatari: le persone che versano in condizione di povertà assoluta (assimilando il concetto a quello di grave deprivazione materiale, secondo gli indici EUROSTAT) e le donne che sono fuoriuscite dal mercato del lavoro.

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Importanti sono anche i concetti di incidenza e intensità della povertà, il primo legato al rapporto tra numero delle famiglie in povertà relativa e n° famiglie residenti in un dato territorio; il secondo è il risultato della percentuale della spesa media delle famiglie sotto la soglia di povertà relativa. Quest’ultima misura è indicativa della gravità del fenomeno e può essere intesa come “quanto poveri siano i poveri”. Infine è spesso stata utilizzata anche la definizione di incapienti per individuare quella fascia di contribuenti che, per effetto di detrazioni o oneri, non pagano IRPEF. Ad oggi per un lavoratore dipendente, senza famigliari a carico, la soglia di reddito sotto il quale non è tenuto a pagare IR-PEF corrisponde a 8.000€ (tale soglia, detta “no tax area” a volte è oggetto di speculazioni politico-finanziarie9 e potrebbe salire se si decidesse di intervenire per detassare un maggior numero di contribuenti a basso reddito). Attualmente si stima che gli inca-pienti in Italia siano circa 9,5 milioni.

Altri concetti da tenere presente sono quello di vulnerabilità sociale10: famiglie con alta probabilità di incontrare nel prossimo futuro (12 mesi) almeno un episodio di povertà (non riuscire a pagare una spesa imprevista, perdere la casa, perdere il lavoro etc.). Quello di resilienza11: la capacità di riprendersi da un even-to traumatico (definizione mutuata dalle scienze naturali). Quello

9 A ottobre 2013 sono stati proposti due emendamenti bipartisan alla Legge di Stabilità. Entrambi proponevano di alzare da 8mila a 12 mila euro all’anno la soglia della no tax area. La proposta però e stata giudicata eccessivamente costosa (si parlava di più di 1,8 miliardi) dallo stesso governo in carica (Letta).

10 C. Francesconi C. (2003), Segni d’impoverimento. Una riflessione socio – antropologica sulla vulnerabilità, FrancoAngeli, Milano; PanosTsakloglou P., Papadopoulos F., (2002) Aggregate level and determiningfactors of social exclusion in twelveEuropeanCountries in Journal of European Social Policy n. 3/2002; P. Raciti (2009),Le dimensioni della vulnerabilità e la vita buona: un’introduzione ai concetti, in Dialegesthai (rivista telematica di filosofia: www.mondodomani.org/dialegesthai/), Roma.

11 B. Cyrulnik, E. Malaguti (2005), Costruire la resilienza. La riorganizzazione positiva della vita e la creazione di legami significativi, Erikson, Trento.

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di nuove povertà, che attiene ad alcune sfere socio-demografiche come gli anziani soli, le giovani coppie, i genitori single e i di-soccupati.

Infine viene definita povertà estrema quella in cui versano le persone senza fissa dimora, senza un’occupazione e spesso senza una famiglia. Di essi esistono poche statistiche ufficiali ma perio-dicamente (2009, 2011) vengono rilevati dall’ISTAT, soprattut-to nelle grandi città, attraverso specifici censimenti condotti con l’ausilio della FioPSD e della CARITAS12. L’ultima rilevazione risalente al 2011 ha stimato in 47.648 le persone che versano in questo tipo particolare di disagio.

L’EUROSTAT associa il fenomeno della povertà con quello di esclusione sociale intesa come impossibilità, incapacità o di-scriminazione nella partecipazione ad importanti attività sociali e personali per cui l’individuo perde la percezione dell’appartenen-za alla propria comunità13. Da un punto di vista normativo, esclu-sione sociale significa povertà congiuntamente a emarginazione sociale. In senso sociologico, l’esclusione sociale è un processo multidimensionale e stratificato di progressiva rottura sociale che causa il distacco di gruppi e individui dalle relazioni sociali e dal-le istituzioni, impedendo la loro piena partecipazione alle comuni attività della società in cui vivono.

12 http://www.istat.it/it/archivio/12497713 Nei documenti politici recenti, a livello europeo, il concetto di esclusione

sociale è stato gradualmente sostituito da quello di inclusione sociale. La differenza tra i due è sottile: Inclusione suggerisce un processo attraverso il quale le persone sono ‘riportate nella società’ da una posizione precedentemente lontana, solitamente grazie ad un ostinato ed efficace intervento governativo. Tuttavia, sia nella politica e che nella ricerca l’ inclusione sociale spesso è trattata come una mancanza di esclusione sociale. Fabrizio Barca, nel rapporto “Un’agenda per la riforma della politica di coesione” del 2009, definisce l’inclusione sociale come “Strategia di lungo periodo, fattibile e mobilitante, territoriale, volta a migliorare l’inclusione sociale in una serie di risultati multidimensionali, attraverso la fornitura di beni e servizi pubblici, prima garantendo a tutti standard essenziali socialmente condivisi e poi migliorando il benessere di coloro che sono meno avvantaggiati”

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L’esclusione sociale è misurata secondo degli indicatori de-finiti dal Consiglio Europeo – si veda Appendice II per appro-fondimenti – attraverso l’indagine panel EU-SILC (Statistics on Income and Living Conditions). Vengono considerati a “rischio di povertà ed esclusione sociale” (secondo l’AROPE index) le per-sone che rientrano in almeno una delle seguenti dimensioni:

- Il rischio di povertà (dopo le prestazioni sociali): Quota delle persone con reddito medio disponibile sotto la “soglia di rischio di povertà” (o soglia di povertà standard – SP), fissata al 60% dell’equivalente reddito disponibile, dopo l’erogazione delle prestazioni sociali, dell’individuo me-diano sulla popolazione nazionale.

- la grave deprivazione materiale: Percentuale di persone che vivono in famiglie con almeno 4 su 9 delle seguenti difficoltà, considerata sul totale delle persone residenti: i) pagare l’affitto o le bollette, ii) riscaldare adeguatamente la propria casa, iii) far fronte a spese impreviste, iv) man-giare ogni due giorni carne, pesce o cibi di tenore proteico equivalente, v) trascorrere una settimana di vacanza una volta l’annovi) acquistare un’automobile, vii) acquistare una lavatrice, viii) acquistare un televisore a colori, o ix) acquistare un telefono.

- la percentuale di persone che vivono in famiglie con bassa intensità di lavoro: persone di età compresa tra 18 e 59 anni che vivono in famiglie in cui gli adulti nell’anno pre-cedente hanno lavorato meno del 20% del loro potenziale lavorativo totale.

3. La situazione in Italia

Per capire la gravità del fenomeno in questione, oltre i forti impatti mediatici che ormai quotidianamente i giornali provocano pubblicando le drammatiche statistiche sul livello di disoccupa-zione e di povertà in Italia, approfondiamo alcune delle misure sopraelencate confrontandole per sotto-dimensioni o per archi

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temporali differenti. Se ad esempio analizziamo i dati relativi alla povertà relati-

va (Grafico 1), notiamo non solo un generale peggioramento ri-spetto al gruppo di valori del 2011, più accentuato nelle Regioni del Mezzogiorno, ma dalla rappresentazione è evidente un netto peggioramento degli individui sotto i 34 anni (si guardi il dato nazionale). Questo è un campanello d’allarme che insieme ai dati relativi alla crescente disoccupazione giovanile ci deve mettere in guardia. Se consideriamo come situazione di povertà un effetto a medio o lungo termine della disoccupazione, da questi dati pos-siamo dedurreche il difficile accesso al mercato del lavoro delle nuove generazioni verificatosi negli ultimi anni ha già prodotto degli effetti di vasta scala.

Grafico1.Incidenzadipovertàrelativaperetàdellapersonadiriferimentoeripartizionegeografica.Anni2011-2012,va-lori percentuali

Fonte: Elaborazione da dati ISTAT, 2013

La forte incidenza della povertà relativa nelle Regioni del Sud dovrebbe convincere più di un policy makerdalla necessità diuna politica ad hoc, per marginare questo consistente fenomeno. In parte la sperimentazione della Nuova Carta Acquisti, che dalle 12 città metropolitane (quelle con più di 250.000 abitanti), è stata allargata, in una fase intermedia, a tutte le Regioni del Sud, è una risposta, se pure parziale a questa peculiarità. Nella proposta originaria del 2011, presentata da un gruppo di studiosi con la su-pervisione delle ACLI14, era prevista, tra i vari punti, un criterio di selezione (means test) tarato sul concetto di “equità territoriale” che invece avrebbe portato maggiori risorse nelle Regioni Setten-trionali, in seguito all’applicazione di soglie d’accesso più alte

14 Cristiano Gori, Massimo Baldini, Emanuele Ciani, Paolo Pezzana, Stefano Sacchi, Pierangelo Spano, Ugo Trivellato (a cura di), “Per un piano nazionale contro la povertà”, Carocci, 2011.

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dove il costo della vita è maggiore (Nord Italia) e corrispettivi importi dei trasferimenti maggiorati.

Ad oggi il principio non sembra essere stato accolto ma po-trebbe ritornare in sede di universalizzazione della misura utiliz-zando come parametri di calcolo il costo della vita (indice dei prezzi al consumo)15 o il livello medio dei redditi.

L’incidenza della povertà assoluta, che, come abbiamo detto, misura il numero di persone estremamente povere sulla popola-zione residente, può essere divisa per livello occupazionale e tipo di occupazione, dimostrando (al netto della fuorviante risposta “altra condizione”, che potrebbe nascondere risacche di lavoro nero o non convenzionale) quello che si diceva: la ricerca di occu-pazione, insoddisfatta, ha provocato il maggior salto nell’aumen-to della povertà in Italia – si veda il gap 2011-2012 per le persone in cerca di occupazione. Gli operai o assimilati sono diventati più poveri probabilmente per effetto di riduzioni di stipendi o di ore lavorate come risposta delle imprese alla crisi economica, mentre tra le categorie meno a rischio troviamo, oltre ovviamente ai diri-genti/impiegati, gli autonomi e i liberi professionisti.

Grafico2.Incidenzadipovertàassolutapercondizioneepo-sizione professionale della persona di riferimento. Anni 2011-2012, valori percentuali

Fonte: Elaborazione da dati ISTAT, 2013

Per quanto riguarda le persone a rischio di povertà ed esclu-sione sociale, mi preme sottolineare ancora il vasto divario che le

15 Si potrebbe anche ipotizzare, inoltre, per la parte riguardante i servizi da erogare, che a regime dovrebbero essere applicati a tutti i beneficiari, un sistema di controllo delle spese simile a quello applicato in sanità con i “costi standard”, meccanismo delineato fin dalla Legge 42/2009 (Federalismo fiscale) e il successivo D.Lgs 68/2011 che identifica il concetto di “spesa pro-capite standard” nei fabbisogni regionali, riproposto dal Patto per la salute (articolo 1 commi 2 e 3).

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regioni del Sud e delle Isole (Grafico 3), hanno rispetto la media italiana (linea verde con i quadratini). In particolare dal 2011, ed in particolare nelle Isole, la forbice si allarga a dimostrazione che ancora non c’è stata una risposta su vasta scala al problema, che rischia di diventare endemico se la leggera deflessione verificatasi nel 2013 non continuerà a riportare questo indicatore sotto i livel-li di guardia (e il 50% delle persone a rischio di povertà è un alto livello di guardia!).

Grafico3–Persone a rischio di povertà o esclusione sociale. % popolazione, Regioni NUTS 2, anni 2004-2013.

Fonte: Elaborazione da dati EUROSTAT, 2014

Un’ultima considerazione riguarda il giudizio che gli italiani danno del fenomeno in questione. Attraverso la rilevazione Eu-ropean Value Study, che indaga sulla percezione dei cittadini di

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alcune variabili che sfuggono alle rilevazioni quantitative e atten-gono più alla sfera delle opinioni della percezione individuale, è possibile avere un quadro sulle cause principali della povertà individuate dai cittadini italiani. Al primo posto c’è l’ingiustizia sociale: politiche poco redistributive e difficile accesso al merca-to del lavoro probabilmente spiegano questo atteggiamento che chiama in causa il ruolo delle Istituzioni e della politica, come de-terminanti in ultima istanza del risanamento sociale e della difesa del principio di uguaglianza.

Grafico4–Prima causa di povertà per importanza in Italia

Fonte: Elaborazione da dati European Value Survey, 2013

4. La nuova carta acquisti, sperimentazione del Sostegno all’Inclusione Attiva.

La prima carta acquisti c.d. “ordinaria” nasce nel dicembre 2008 (art. 81 co.29 del DL 112/2008 convertito in L.133/2008) sotto forma di una carta prepagata, ricaricata bimestralmente con un importo di 80€ (40€/mese), rivolta alle famiglie povere con anziani di almeno 65 anni e bambini entro i 3 anni16. Essa

16 In particolare rivolta ad anziani over 65 (Irpef pari a zero e ISEE 2014

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rappresenta, seppur nella fase embrionale con molte limitazio-ni, la prima misura nazionale contro la povertà introdotta in Italia. I 40€ mensili di cui dispone il beneficiario sono spendi-bili solo nei circuiti (supermercati e farmacie) che aderiscono all’iniziativa. Tra le principali critiche che le sono state rivolte, c’è stata quella di intercettare solo una piccola frazione della povertà in Italia (del 1.300.000 beneficiari previsti nel 2008 si attivarono solo 517.000 carte). Tale carta difatti è stata allar-gata alla popolazione straniera, legalmente residente, solo da Aprile 201417. Tra le altre critiche la limitazione a solo due tipi di famiglie, l’esiguità dell’importo e l’assenza di servizi alla persona.

A queste due ultime limitazioni ha sicuramente sopperito la nuova carta acquisti c.d. “sperimentale”, una carta acquisti fi-nanziata dall’INPS, con un importo fino a 404 euro, rivolta a nu-clei familiari con minori in situazione di povertà. La Nuova Car-ta, in via sperimentale, è stata varata nel febbraio 2012 con uno stanziamento di 50 milioni18 di Euro per i 12 Comuni più popolosi d’Italia (prevista dall’art.60 del D.L 5/2012 del 9 febbraio 2012 convertito in L.34/2012 e dal decreto attuativo D.Int. 10.1.2013), ovvero: Catania, Palermo, Bari, Napoli, Roma, Genova, Torino, Firenze, Bologna, Verona, Venezia, Milano.

Tra i criteri di selezione, alquanto stringenti, troviamo, ol-

< 6.700€) e famiglie con bambini sotto i 3 anni (ISEE 2014 < 6.800€) non intestatari di più di una utenza domestica, autoveicolo, immobile e patrimonio mobiliare sopra i 15,000€.

17 Come previsto dall’art. 1, comma 216 della L. 147/2013 (Legge di Stabilità 2014) e dal relativo Decreto attuativo 3 febbraio 2014 del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

18 I 50 milioni sono stati così ripartiti: Bari 3 milioni di euro; Firenze 1,5 milioni circa; Genova 2 milioni e 600.000; Milano 5,5 milioni; Torino 3milioni e 800mila; Verona 1milione 114mila; Venezia 1,143 milioni; Roma 11,577 milioni; Palermo 6,123 milioni; Catania 2,740 milioni; Napoli 8,9 milioni; Bologna 1,604 milioni.

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tre alla presenza di almeno un minore nel nucleo familiare19, la presenza di un indicatore ISEE sotto i 3000 euro, il valore ICI dell’abitazione sotto i 30.000 euro, l’assenza di rapporti di lavoro e al tempo stesso almeno un componente del nucleo che abbia perso il lavoro nei precedenti 36 mesi o, in alternativa, che abbia un contratto di lavoro con un reddito inferiore a 4.000 euro nei sei mesi precedenti la richiesta20. Criteri stringenti, dovuti all’e-siguità delle risorse iniziali e ad alcuni fenomeni di “finti poveri” sperimentati durante l’applicazione della carta acquisti ordinaria, che hanno reso in alcuni casi il rapporto tra domande presentate e benefici accordati di peso notevole.

La carta può essere utilizzata per effettuare i propri acquisti in tutti i negozi alimentari, farmacie e parafarmacie abilitati al circu-ito MasterCard e negli uffici postali per pagare bollette elettriche e di fornitura gas. Con la carta si possono anche avere sconti nei negozi convenzionati che sostengono il programma. L’accredito bimestrale è cosi ripartito, a seconda del numero dei componenti del nucleo familiare:

19 La scelta di intervenire prima sulle famiglie con minori è nata, oltre che dalla necessità di individuare un sottogruppo viste le limitate risorse a disposizione, dai principi dettati dalla Raccomandazione della Commissione Europea (2013/112/UE) del febbraio 2013 “Investire nell’infanzia per spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale” nella quale si ribadisce la particolare esposizione dei bambini alla povertà ed all’esclusione e la necessità di strategie integrate che assicurino non solo la sicurezza materiale ma anche le pari opportunità.

20 Nel dettaglio, il patrimonio mobiliare, come definito ai fini ISEE, deve essere inferiore a € 8.000,00; eventuali trattamenti economici di natura previdenziale, indennitaria o assistenziale inferiori a 600 euro mensili; nessun componente il nucleo familiare deve essere in possesso di autoveicoli immatricolati nei 12 mesi antecedenti la richiesta; nessun autoveicolo di cilindrata superiore a 1.300 cc. o motoveicoli di cilindrata superiore a 250 cc. immatricolati nei tre anni antecedenti; il valore ai fini ICI della abitazione di residenza deve essere inferiore a € 30.000,00 (per i nuclei familiari residenti in abitazione di proprietà); il patrimonio mobiliare come definito ai fini ISEE, deve essere inferiore a € 8.000,00.

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231€/mese per nuclei familiari di 2 persone

281€/mese per nuclei familiari di 3 persone

331€/mese per nuclei familiari di 4 persone

404 €/mese per nuclei familiari di 5 o più persone

Ma sicuramente la novità più significativa è stata quella di affiancare al beneficio economico, l’erogazione di alcuni servizi personalizzati, destinati ad una parte dei beneficiari: almeno il 50% (e fino a 2/3) dei beneficiari dei trasferimenti monetari rice-vono, infatti, un piano personalizzato di inserimento (PAI – Piano di Attuazione Individualizzato).

Ai Comuni è stata affidata la gestione del complesso interven-to, in stretta collaborazione con l’INPS (Ente attuatore) e il Mi-nistero del Lavoro, a partire dalla complessa fase di selezione dei beneficiari, avvenuta quasi ovunque attraverso bando pubblico21 (tranne Milano e Bologna che hanno attinto da nuclei già presenti tra gli utenti dei servizi sociali). I Comuni hanno potuto specifi-care dei criteri aggiuntivi per la selezione dei nuclei familiari e l’attribuzione di ulteriori punteggi per l’individuazione di speci-fiche categorie di svantaggio (ad esempio presenza nel nucleo di portatori di handicap, o favorire nuclei mono-genitoriali etc.)22. Infine è stato possibile aggiungere ulteriori risorse al budget asse-gnato23, calcolato a seconda della popolazione e del tasso di inci-

21 Tuttavia sembra che le indicazioni per il futuro siano quelle di far adottare univocamente lo strumento del bando pubblico.

22 Come è successo a individuando come ulteriori criteri: disagio abitativo (Catania e Torino); la presenza di minori presi in carico dai servizi di neuropsichiatria infantile, la presenza di genitori presi in carico da servizi specialistici territoriali (salute mentale e dipendenze), la presenza di familiari in condizione di handicap (Firenze); l’essere beneficiario di un contributo economico comunale e avere residenza nel comune di riferimento da almeno due anni (Firenze e Torino); riferimento all’ ISEE 2012 (Verona); la presenza di nuclei familiari numerosi (Torino)

23 Il Comune di Torino ha investito 30.000 euro al fine di agevolare la fase di raccolta delle domande, attivando anche un servizio di raccolta online

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denza della povertà territoriale (Tabella 1), nel decreto attuativo del 10 gennaio 2014.

Tabella 1. Ripartizione delle risorse disponibili per la sperimentazione

Fonte: Decreto Interministeriale 1 gennaio 2013, MLPS, MEF, 2013

Tra le novità previste per l’allargamento alle altre Regioni del Sud Italia come enunciato nell’art.4 com.4 del DL. 76/2013 (“Decreto lavoro”), in quello che ormai viene già chiamato SIA – Sostegno all’Inclusione Attiva, la misura universale ideata per il contrasto alla povertà estrema, vi è l’abbandono del bando pub-blico come mezzodi selezione dei beneficiari (take up), sostituito da un sistema omogeneo di domanda agli sportelli degli uffici co-munali fino ad esaurimento delle risorse, così nelle intenzioni del sottosegretario al Welfare, Franca Biondelli (agosto 2014). Nel 2015 sarà quindi presumibilmente pronto il SIA nei Comuni del

informatizzato presso centri convenzionati in accordo con le ACLI e CGIL-CISL-UIL; il Comune di Bari ha investito risorse aggiuntive per 17.000 euro impegnati per il segretariato sociale e investiti in assistenza tecnica per inserimento dati e sportelli.

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Mezzogiorno e con buona probabilità nello stesso anno si inizierà la sperimentazione a livello nazionale.

Da ricordare che sempre nel 2015 sarà finalmente attivo il “nuovo ISEE” che permetterà di calcolare livelli reddituali e pa-trimoniali, semplificandole procedure di selezione dei beneficiari peravere un drastico taglio sui tempi di attivazione delle carte.

Riassumendo, nella carta acquisti sperimentale, i Comuni,

– Gestiscono la sperimentazione attraverso il sistema dei ser-vizi sociali e la presain carico complessiva delle persone;

– Definiscono il target sulla base dei dati e degli indicatori di estrema fragilità;

– Condividono con i beneficiati i termini del piano di inter-vento assistenziale che viene sottoscritto in una logica di corresponsabilità;

– Monitorano il sistema di accrediti e di presa in carico e forniscono puntualmente informazioni e aggiornamenti all’INPS.

Gli altri soggetti coinvolti sono:

– L’INPS, che eroga il contributo economico a fronte dell’e-lenco dei beneficiari trasmesso dai Comuni e gestisce il monitoraggio dei flussi;

– Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il Mini-stero dell’Economia e delle Finanze, che coordinano la ge-stione dell’intervento e predispongono il processo di valu-tazione della sperimentazione attraverso la collaborazione con l’ISFOL.

– Il Terzo settore, nei piani personalizzati, come risorsa nel-la gestione di progetti mirati all’inserimento lavorativo e all’inclusione sociale.

Attualmente, vista la diversa tempistica che i 12 Comuni stan-no seguendo, a partire dall’emanazione dei bandi fino alla con-seguente fase di avvio con l’individuazione dei beneficiari effet-

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tivi, siamo in grado di fornire il numero di beneficiari definitivi, escluso il Comune di Roma che ha avviato per ultimo l’iter di selezione (Tabella 2).

Tabella2.DomandepresentateenucleibeneficiariperComune(Romaesclusa).COMUNE TOTALE DO-

MANDE PRE-SENTATE

NUCLEI FAMI-LIARI BENEFI-CIARI

TOTALE PERSONE BENEFICIARIE

BARI 943 407 1587

BOLOGNA 475 221 812

CATANIA 3.711 604 2.954

FIRENZE 514 112 423

GENOVA 994 377 1.314

MILANO 1.741 769 2.989

NAPOLI 2.881 1.357 6.104

PALERMO 3.711 1.473 6.145

TORINO 1.948 952 3.595

VENEZIA 210 101 385

VERONA 356 144 555

TOTALE 17.484 6.517 26.863Fonte: ”Quaderni della ricerca sociale Flash 29”, MLPS, 1.9.2014

I nuclei beneficiari dell’intervento sono stati in totale 6.517 per una platea complessiva di 26.863 persone, con dei mini-mi che vanno dalle città di Venezia e Firenze con 101 e 112 famiglie, ai valori massimi, molto distanti, con 1.473 e 1.357 famiglie di nuclei interessati, ubicati nelle città di Palermo e Napoli.

Causa più determinante tra le numerose domande “scartate” è stata la mancanza di alcuni requisiti, primo fra tutti quello lavorativo (almeno un componente del nucleo che abbia perso il lavoro nei precedenti 36 mesi o, in alternativa, che abbia un contratto di lavoro con un reddito inferiore a 4.000 euro nei sei mesi precedenti la richiesta) e il rilevamento consistente di dichiarazioni mendaci che hanno raggiunto punte massime

253MARCO MARUCCI

dell’80% a Firenze e Catania, per cui si sono statinecessari controlli particolarmente stringenti e puntuali.

Come dimostra il grafico seguente, il numero delle doman-de scartate, per mancanza di requisiti, supera in quasi tutti i Comuni il 50%, a dimostrazione che, da un lato, c’è stata poca attenzione da parte degli utenti nell’esaminare i molteplici re-quisiti (supponendo la loro buona fede); dall’altra effettiva-mente i criteri, soprattutto quello legato alla condizione lavo-rativa, sembrano essere troppo rigidi.

Grafico5.Domandesenzarequisitiin%delledomandericevute.

Fonte: ”Quaderni della ricerca sociale Flash 29”, MLPS, 1.9.2014

Questo margine di esclusione, in alcuni casi molto alta (si pensi a Firenze e Catania dove sono state scartate quasi 8 do-mande su 10), ha avuto effetti anche sulla percentuale di uti-lizzo del budget messo a disposizione. Nel Grafico 6 notia-mo come solo città particolarmente popolate come Catania, Palermo, Torino hanno esaurito – o quasi – il budgettotalea disposizione.

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Grafico6.Budgetimpegnatoin%delbudgetcomplessivo.

Fonte: ”Quaderni della ricerca sociale Flash 29”, MLPS, 1.9.2014

È necessario ricordare, tuttavia, che per raggiungere intera-mente la platea dei beneficiari potenziali (tutte le famiglie a basso reddito con figli minori a carico) sarebbero state necessarie ri-sorse in misura almeno dieci volte superiore ai 50 milioni a di-sposizione per le 12 città campione. In vista dell’estensione del piano sperimentale alle otto regioni meridionali, uno dei nodi da sciogliere è proprio sul meccanismo di selezione e verifica dei mezzi delle famiglie che faranno richiesta del beneficio, anche in considerazione dell’introduzione del nuovo ISEE. Oltre ai con-trolli e all’istruttoria condotta dai Comuni, saranno fondamentali quelli dell’INPS e dell’Agenzia delle Entrate. Ed è forse questa la vera peculiarità di questo programma nazionale rispetto alle sperimentazioni passate, basate sulla distribuzione di risorse ai territori senza alcuna verifica centralizzata.

5. Le condizionalità e il progetto personalizzato

Come anticipato, la novità importante di questa misura con-siste nelle condizionalità a cui è legato il beneficio monetario ovvero il disegno del percorso personalizzato a cui parte dei beneficiari si devono sottoporre, pena l’annullamento del bene-

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ficio. Questa particolarità rende la misura, inizialmente definita come semplice trasferimento monetario dalla carta acquisti or-dinaria del 2012, una misura di attivazione, nella logica del mo-dello welfare-to-work e nell’alveo più grande dell’approccio dei Conditional Cash Transfert –CCT, molto conosciuto in America Latina (ma anche in molti stati africani) ed indirizzato oltre che alla riattivazione dei beneficiari nel mercato del lavoro, alla pro-mozione dell’educazione e al miglioramento della prevenzione e dell’accesso alle cure sanitarie. In particolare gli obiettivi che si vogliono raggiungere con la sperimentazione riguardano tutti ci componenti del nucleo familiare e sono principalmente: per gli adulti, la partecipazione al mercato del lavoro e il miglioramento della condizione lavorativa (politiche di attivazione al lavoro); per i bambini, il miglioramento del benessere rispetto la salute, l’istruzione e la vita sociale; per il nucleo familiare nel suo com-plesso, il miglioramento degli standard di vita.

I percorsi personalizzati sono costruiti insieme alle famiglie beneficiarie e prevedono il coinvolgimento, oltre che di tutti i componenti della famiglia, di una equipe interdisciplinare (as-sistenti sociali, educatori, psicologi etc.) che modelli, in base al contesto di riferimento e alle esigenze individuate, una serie di attività volte al raggiungimento degli obiettivi di volta in volta condivisi, in un’ottica di corresponsabilità tra operatori e bene-ficiari. È importante che i destinatari di questo beneficio, infatti, non si sentano “utenti” ma “protagonisti”, partecipi di un progetto che non vuole essere assistenzialista ma mira a sradicare le cause del disagio, ed è finalizzato alla fuoriuscita dalla condizione di povertà, in un’ottica di lungo periodo.

I principali risultati dei diversi programmi di CCT hanno por-tato ad alcune conclusioni, sintetizzate soprattutto attraverso la metodologia della meta-analisi (Saavedra J. E., Garcia S., 2013; Manley, Gitter, Slavchevska, 2011; Leroy, Ruel and Verhofstadt, 2009) che cerchiamo qui di riassumere:

– Territorio: il cash transfer ha sicuramente un impatto mag-giore nelle aree dove il tasso d’iscrizione è molto basso o

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l’abbandono scolastico è più elevato (aree rurali o comun-que dove il livello di istruzione di partenza si ferma alla scuola secondaria). Volendo generalizzare, maggiore è il livello di disagio nel territorio, maggiori saranno i risultati in termini di impatto di lungo periodo.

– Interventi complementari: laddove nel territorio di rife-rimento vengono effettuati interventi paralleli come la costruzione/miglioramento di infrastrutture scolastiche; l’incremento del numero di insegnanti; l’introduzione di prestiti o di borse di studio; la fornitura di libri di testo, si è verificato un incremento notevole degli effetti in termini numerici (vedi soprattutto il programma “Oportunidades” in Messico: Behrman, Parker, Todd, 2005). In altri termini è vero il contrario: l’assenza di altri investimenti nel ter-ritorio sicuramente agisce negativamente su alcuni effetti come la frequenza scolastica dei minori (Saavedra, 2012).

– Frequenza pagamenti: si sono registrati effetti migliori con pagamenti bimestrali anziché mensili, probabilmente per l’ingenerarsi di un clima più favorevole alla programma-zione del risparmio nel medio periodo (Barrera, Bertrand, Linden, 2011)

– Condizionalità: gli effetti maggiori si sono verificati laddo-ve le condizionalità erano più stringenti e severe, ad esem-pio prevedere come obbiettivo l’innalzamento del 10% della frequenza minima scolastica nel periodo di riferimen-to. Si devono quindi individuare degli obiettivi specifici e non generici e imporre dei traguardi arditi.

– Trasferimenti: la quantità del trasferimento (il solo be-neficio economico) non è statisticamente collegata ai ri-sultati. Bisognerà considerare, quindi, fortemente tutte le dimensioni sopra elencate, in primis quella della creazio-ne di un contesto favorevole, all’applicazione di politiche attivanti. Altrimenti la misura rischia di essere pura as-sistenza (effetti del trasferimento) o di avere effetti solo nel medio periodo (1 anno). Facendo un esempio pratico: è inutile concedere centinaia di euro a famiglie con l’o-

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biettivo (e la condizione) di far andare i bambini a scuola se la scuola più vicina non è raggiungibile con i mezzi a disposizione o non si hanno mezzi di trasporto pubblici adeguati.

Prendendo spunto da quest’ultima osservazione vorrei sotto-lineare la presenza di un attore forte nell’ideazione della nuova social card, che finora non è entrato ancora pienamente in gio-co: il Terzo settore. Era previsto dallo stesso decreto attuativo che, nella fase di implementazione dei Piani di Attuazione In-dividualizzati – PAI, il Terzo settore avesseun ruolo cardinale nel gestire i servizi sociali ed educativi diretti ai beneficiari del piano personalizzato, in collaborazione con gli Enti locali. Al-cuni Comuni, come quello di Catania e Firenze, hanno avviato già dei tavoli di confronto con le associazioni del territorio, ma l’importanza di questo aspetto, oltre che nel raggiungimento dei risultati, sta nel corroborare un approccio già sperimentato in molte realtà territoriali, negli ultimi anni, di co-gestione dei servizi tra Pubblica Amministrazione e privato sociale. È quel-lo che fa seguito ad una certa idea di sussidiarietà orizzontaleo alle moderne teorie del“welfare generativo”24, e che vedrà sem-pre più forte il coinvolgimento del non profit anche nelle fasi progettuali degli interventi, in un numero sempre crescente di ambiti (sociale, educativo, sanitario, culturale etc.). Si potreb-be ipotizzare anche un coinvolgimento maggiore nella stessa gestione della social card, suggerendo ai Comuni di redigere il PAI, dopo aver consultato le realtà territoriali e averle fatte interagire con i destinatari dell’intervento nella fase di co-co-struzione degli obiettivi e dei percorsi da seguire.

Tutte le città avvieranno i Piani di Attuazione Individualizzati – PAI, una volta individuati i beneficiari definitivi ed erogati i pri-mi benefici economici. Il progetto personalizzato sarà elaborato dai Servizi sociali comunali e richiede ai componenti del nucleo

24 Fondazione Emanuela Zancan (2013), Vincere la povertà con un welfare generativo. La lotta alla povertà – Rapporto 2012, Il Mulino, Bologna, 2013.

258 MARCO MARUCCI

familiare beneficiario l’impegno a svolgere specifiche attività, nelle seguenti aree:

– frequenza di contatti con i competenti servizi del Comune responsabili del progetto;

– atti di ricerca attiva di lavoro; – adesione a progetti di formazione o inclusione lavorativa; – frequenza e impegno scolastico; – comportamenti di prevenzione e cura volti alla tutela della

salute.

Proprio perché il progetto non si limita ad una assistenza eco-nomica ma richiede un impegno attivo e diretto delle famiglie beneficiarie per il superamento della condizione di povertà, tutti i nuclei familiari beneficiari (che sono un campione, estratto ca-sualmente, di almeno il 50% degli intestatari totali della carta) saranno chiamati a sottoscrivere un vero e proprio contratto con la pubblica amministrazione; la mancata sottoscrizione o il man-cato rispetto delle previsioni determineranno la perdita del diritto ai benefici.

6. La valutazione, aspetti critici e opportunità.

La poliedricità della misura così definita dalla nuova carta ac-quisti, sia per il numero di attori coinvolti, che per la diversità dei contesti sociali e territoriali di riferimento, e per il fatto stesso di avere davanti un numero cospicuo di piani individuali costruiti ad hoc intorno alle esigenze dei nuclei famigliari rende la sfida valutativa assai ardua, quanto più si vogliano prendere in consi-derazione obiettivi generali o definire un impatto totale alla fine del percorso sperimentale (1 anno).

Il numero delle premesse da prendere in considerazione per implementare il processo valutativo ipotizzato dallo stesso Mini-stero del Lavoro nel decreto attuativo è, dunque, considerevole, e mi limiterò, in questo contesto, a delineare gli obiettivi principali e gli strumenti, finalizzati all’analisi di tipo controfattuale previ-

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sta, che sono stati sviluppati dall’ISFOL per permettere una prima raccolta degli effetti finali della sperimentazione sulla popolazio-ne di riferimento.

Anzitutto prendiamo in considerazione gli obiettivi generali della valutazione, previsti dal Decreto attuativo e cosi declinati:

1) Effetto della speri-mentazione rispetto alla situazione pree-sistente

2) Effetto differenziale di diverse modalità di contrasto alla po-vertà

• Beneficioeconomicoconpresaincarico

• Solobeneficioeconomico• Solo presa in carico

3) Effetto differenziale dei diversi modelli di presa in carico

• Presa in carico tramite servizi offerti da amministrazione comu-nale

• Presa in carico tramite servizi offerti da altre amministrazioni (servizi per l’impiego, sanità, scuola)

• Presa in carico tramite servizi of-ferti dal non profit (terzo settore)

Da questi devono essere individuati degli obiettivi specifici, considerando 3 dimensioni: adulti, bambini e nucleo familiare nel lorocomplesso, tenendo conto di alcune variabili imprescindibili:

1) Adulti: partecipazione al mercato del lavoro; miglioramen-to della condizione lavorativa.

2) Bambini / Minori: benessere del bambino con riferimento alle aree della salute, dell’istruzione e della socializzazione e del tempo libero.

3) Nucleo familiare: miglioramento degli standard di vita con riferimento a livello accesso beni essenziali.

Dovendo considerare gli effetti ex post della sperimentazione, è stato necessario individuare alcuni momenti nell’arco dei 12 mesi previsti dell’erogazione del beneficio, anche per consentire

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eventuali monitoraggi in itinere. Lo stesso Decreto di attuazione del programma prevede un monitoraggio costante del progetto di presa in carico (art. 6) tramite l’invio di informazioni dettagliate sui singoli progetti al soggetto attuatore (INPS), sviluppato su tre momenti:

– All’avvio della sperimentazione (entro 90 giorni dal primo accreditamento);

– Durante la fase di attuazione vera e propria del progetto (entro 60 giorni dalla comunicazione dell’accredito del quarto bimestre);

– A conclusione della sperimentazione (entro 60 giorni dal termine del progetto).

Inoltre, abbiamo come target territoriale 12 Comuni, che hanno seguito tempistiche e metodologie diverse per la selezio-ne dei beneficiari, il che influisce non poco sull’effettivo rag-giungimento dei destinatari nel c.d. effetto di take-up, anche se la soluzione prevalente è stata quella del bando pubblico (che, come anticipato, probabilmente verrà abbandonato come mezzo di selezione a favore della più rapida selezione tramite domanda a sportello).

Il questionario d’ingresso e questionario d’uscita sono identi-ci e mirano a valutare il cambiamento della situazione familiare ad un anno dalla sperimentazione. Esso è composto da 3 sezioni:

1) Famiglia – composta dalle 3 sottosezioni Reddito, Stan-dard di vita ed accesso ai beni e servizi, Condizioni di salute;

2) Benessere del bambino – diviso per tre ranghi di età (da 0 a 5 anni, da 6 a 13 anni e da 14 a 17 anni) e mirato a racco-gliere informazioni riguardanti la condizione di salute del bambino/ragazzo, la frequenza scolastica, il rendimento e il rapporto con la scuola ed, infine, il rapporto genito-ri-figli.

3) Adulti – sia per l’intestatario del beneficio che per tutti i

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componenti del nucleo familiare, volto ad individuare la composizione del nucleo familiare, la tipologia e le con-dizioni di lavoro, le modalità di ricerca attiva del lavoro, la soddisfazione rispetto al titolo di studio conseguito, l’alfabetizzazione informatica e linguistica, la condizione di salute.

La compilazione prevede l’auto-compilazione assistita, in pre-senza di assistenti sociali o operatori del Comune che possono dare spiegazioni a aiutare nella comprensione di alcune domande.

Ai questionari d’ingresso/uscita sono stati affiancati dei que-stionari mirati specificatamente a catturare il livello di benes-sere dei minori, formulato in due versioni, a seconda che siano bambini(8-13 anni) o adolescenti (14-17 anni). I questionari per i minori non sono obbligatori e ci si aspetta di raggiungere al-meno un 10% del totale dei nuclei familiari beneficiari. Tuttavia sono un importante mezzo per registrare l’approccio dei giovani rispetto ad alcune dimensioni quali: Vivere la casa; Vivere l’am-biente; Avere soldi e possedere cose; Affettività;Vivere in modo sano; Vivere la scuola. Si prevede la somministrazione dopo l’e-rogazione dei primi contributi – ma prima dell’erogazione de-gli eventuali servizi – e, con gli stessi strumenti, alla fine della sperimentazione.

La metodologia utilizzata per valutare gli effetti della speri-mentazione è quella dell’analisi controfattuale (Counterfactua-lImpact Evaluation, molto usata in ambito UE25), secondo que-

25 La letteratura sull’approccio controfattuale è molto vasta. I testi “classici” tradotti in italiano sono:Campbell Donald T. (2007), “Riforme come esperimenti”, in Classici della valutazione, a cura di Nicoletta Stame, FrancoAngeli, Milano (traduzione italiana di Donald T. Campbell, 1969,Reformsasexperiments in American Psychologist, vol. 24 n. 4); Campbell D. T., Stanley J. C. (2004), Disegni sperimentali e quasi-sperimentali per la ricerca, Edizioni Eucos, Roma (traduzione di Experimental and Quasi-ExperimentalDesigns for Research, 1966, HoughtonMifflin Company, Boston). Una trattazione a livello introduttivo dell’approccio controfattuale

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sto approccio, l’effetto viene definito come differenza tra ciò che è accaduto dopo l’attuazione di una politica (situazione fattuale) e ciò che sarebbe accaduto se quella stessa politica non fosse stata realizzata (situazione controfattuale): su tale definizione si impernia tutta la valutazione degli effetti con l’approccio con-trofattuale. La grande difficoltà nell’uso di questa metodologia è proprio quello di ricostruire statisticamente quello che dovrebbe succedere nella situazione che non si verifica nella realtà (si-tuazione controfattuale). Per fare ciò si prendono due gruppi di pari numerosità nella popolazione di individui a cui èrivolta una determinata politica. L’individuazione del gruppo sperimentale e del gruppo di controllo deve essere random (il random assi-gnment è definito come il “gold standard” per la costruzione del modello e non può essere disatteso).

Rispetto ai diversi approcci che si possono utilizzare all’in-terno di questo disegno valutativo, quello del “Diff-in-Diff” ri-sulta essere più completo, sintetizzando con un procedimento, il differenziale degli effetti tra partecipanti e non partecipan-ti, anche nella variante del matching statistico (si considerano gli effetti di coppie partecipante-non partecipante appaiate per caratteristiche simili) e l’effetto Before-After che considera il trend del fenomeno in questione nell’arco di tempo considerato.

Il risultato del controfattuale ci restituisce una misurazione degli effetti di una determinata politica, dopo un determinato periodo (T1) rispetto ad una situazione di partenza conosciuta (T0). Nel grafico successivo è sintetizzato banalmente il model-lo di calcolo dei differenziali.

si può trovare in:A. Martini, M. Sisti M.(2009), Valutare il successo delle politiche pubbliche, collana Economia e management, Il Mulino, Bologna,; A. Martini, E. Rettore e U. Trivellato (2009), Valutare gli effetti delle politiche attive del lavoro: la logica controfattuale in Politiche attive del lavoro, servizi per l’impiego e valutazione: esperienze e percorsi in Italia e in Europa, a cura di M. Cantalupi e M.Demurtas, il Mulino, Bologna.Si veda anche J-PAL Europe, Social Experimentation. A methodological guide for policy makers, EuropeanCommission, 2011. http://www.povertyactionlab.org/publications

263MARCO MARUCCI

Grafico7.Effettinell’analisicontrofattualealtempoT1.

La retta blu identifica il gruppo sperimentale, che parte da un’or-dinata differente (variabile risultato al T0)per il semplice fatto di essere stati scelti o di aver partecipato ad un programma. Nel caso della carta acquisti l’assegnazione casuale dei beneficiari della presa in carico rende nullo questo differenziale, tutto sommato ci potrebbero essere delle casuali concentrazioni in un gruppo di va-riabili osservabili (età, sesso, numerosità del nucleo famigliare) che vanno prese in considerazione, insieme ad una stima delle c.d. va-riabili non osservabili (motivazione, abilità, intelligenza).

L’effetto della politica si misura allora come differenziale dell’effetto che si avrebbe nel tempo (c.d. spontaneousdynamics) e come differenziale degli effetti della selezione (c.d. selection-bias). Una volta prese in considerazione queste due dinamiche possiamo calcolare l’effetto netto che la nuova carta acquisti avrà sulla popolazione di riferimento, rispetto alle variabili risultato precedentemente individuate e misurate attraverso l’analisi dei dati provenienti dai questionari d’ingresso e di uscita.

Per quanto riguarda la valutazione della presa in carico in quanto “progetto di progetti”, ossia la valutazione di quale tipo di

264 MARCO MARUCCI

presa in carico ha funzionato meglio per determinati tipologie di nuclei famigliari beneficiari, dovremmo sviluppare un altro tipo di analisi, probabilmente utilizzando tecniche d’indagine di tipo qualitativo. Anche se questo tipo di rilevazione non è prevista a monte dal piano valutativo originario, ci sono molte informazioni relative alle schede di presa in carico (lo strumento che i Comuni dovranno compilare per completare i progetti personalizzati di ogni singola famiglia destinataria dei servizi). In particolare nella scheda per la progettazione della presa in carico – SPPC, verran-no raccolte informazioni relative ai seguenti ambiti: Anagrafica, Analisi della domanda e Progetto personalizzato.

La predisposizione di una intera sezione riguardante l’anali-si della domanda fa capire quanto importanti siano le condizioni di partenza della famiglia e dei singoli componenti di essa, in relazione a numerose dimensioni quali la condizione lavorativa, sanitaria, sociale, economica e la dimensione vissuta dai mino-ri. Tanto più sarà analizzata in profondità questa prima parte del progetto personalizzato, e tanto più saranno sviscerate le cause della condizione di disagio – che non sono tout court ricondu-cibili all’essere poveri – tanto più avremo dei progetti fatti su misura, personificati o, potremmo meglio dire, “familiarizzati”. Il percorso infatti non solo è fatto per l’intero nucleo, ma è condivi-so con ogni componente di esso in una logica di coinvolgimento e di corresponsabilità. Questo aspetto non è secondario se si pensa che l’empowerment delle famiglie beneficiarie, inteso in questo contesto come l’appropriazione di strumenti utili ed utilizzabili per raggiungere una soglia di benessere superiore, è l’elemento cardine per assicurare la sostenibilità del progetto “nuova carta acquisti”, e a maggior ragione quello del Sostegno all’Inclusione Attiva.

Per funzionare a livello nazionale la misura di contrasto alla povertà estrema, ha bisogno di far diminuire, nel medio-lungo termine, la platea stessa degli utenti potenziali, raccogliendo pian piano i frutti del suo seminato. Tale misura infatti èconsiderataun-apolitica di attivazione al lavoro e, in generale, mirata allafuoriu-scita dalla condizione di “disoccupazione”, intesa questa, non in

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senso stretto come mancanza di occupazione, di lavoro, ma, per dirla alla maniera del Ministro Poletti, come “il non aver niente da fare”, che forse descrive in modo più arguto la drammatica situazione della precarietà sociale contemporanea.

7. Conclusioni e cenni all’istituto nazionale di contrasto alla povertà

Come già prospettato dal DL.76/2013, “Decreto Lavoro”, l’obiettivo della social card è quello di andare verso una misu-ra nazionale di contrasto alla povertà. Nel decreto viene finan-ziata la Carta di Inclusione Sociale per tutto il Mezzogiorno (obiettivo: 170.000 persone) con 100mln per il 2014 e 67 mln per il 2015. La misura vuole essere l’inizio del processo di uni-versalizzazione del SIA – Sostegno per l’Inclusione Attiva, in linea con le misure di attivazione promosse dall’UE, a partire dalla Raccomandazione del sull’Inclusione Attiva delle perso-ne escluse dal mercato del lavoro del 2008 fino al rafforzamen-to della Piattaforma Europea contro la Povertà nel 2010. L’Ita-lia si dovrebbe dotare cosi anche di una prima misura di reddito minimo presente in tutti gli altri Paesi europei (tranne la Gre-cia), e, così facendo, legare attraverso la strategia delle condi-zionalità, politiche assistenzialiste a politiche di attivazione. Si tratta, in effetti, di un sistema diverso da un reddito di cittadi-nanza o di una carta acquisti perché è finalizzato a promuovere l’occupazione, e non solo, prevedendo da parte dei beneficiari la stipula di un patto di inserimento con i servizi sociali locali che li impegni a: cercare lavoro; prendersi cura dei familiari disabili; mandare i figli a scuola; far sottoporre i figli alle visite mediche periodiche.

Nel disegno teorico il SIA è una misura nazionale e universale (non diretta a categorie specifiche come le famiglie con minori), che ha come destinatari i singoli e i nuclei famigliari poveri, iden-tificati secondo criteri articolati ed omogenei. Nel documento si consiglia di prendere in considerazione,adottare più che l’ISEE, un indicatore che prenda in considerazione le risorse economiche

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familiari (soprattutto quelle monetarie), al netto dei costi dell’abi-tazione e degli altri trasferimenti assistenziali. Questo indicatore, definito “Reddito Familiare”, si avvicina molto al “nuovo ISEE”, che dovrebbe entrareè entrato a regime a gennaionel 2015, ed è quindi più probabile che venga usato il nuovo ISEE con opportu-ne condizionalità aggiuntive, come strumento di selezione della platea di beneficiari. Inoltre non saranno più presi come riferi-mento territoriale i Comuni ma gli ambiti territoriali così definiti dalla L. 328/2000 (i distretti socio-sanitari, in cui i Comuni sono divisi e che possono, a volte, cadere nella giurisdizione di due o più Comuni).

L’obiettivo finale è quello di far uscire, entro il 2020, 2milioni 200mila persone dalla condizione di povertà (secondo l’AROPE index), come prefissato dalla strategia Europa 2020, e tradotto in azioni specifiche dai relativi Programmi Nazionali di Riforma, Accordi di partenariato e PON (e POR) successivi. Una buona quota di finanziamenti dovrebbero infatti arrivare dai fondi strut-turali, ed essere investiti nella parte riguardante l’erogazione dei servizi (verranno mantenute, quindi, le attività relative ai proget-ti personalizzati e alla presa in carico, nella quota di almeno il 50% dei beneficiari). Con i cofinanziamenti nazionali si dovrebbe raggiungere per il PON Inclusione – Azione Innovazione sociale, circa 1mld 327milioni di euro, a cui si aggiungono le risorse na-zionali individuate nelle future Leggi di Stabilità e il riutilizzo di residui FSE (questi ultimi sono stimati intorno ai 230mln di euro per il biennio 2015-2016).

L’universalizzazione della misura rappresenta anche un impor-tante tassello di quello che è storicamente definito come percorso di definizione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni – LEP, di cui esiste una infinita bibliografica ma, ad oggi, nessuna applicazio-ne pratica, nelle more di quanto previsto dalla stessa L.328/2000 e, più recentemente, da quanto previsto nel Social Investment Package del 2013, in cui si parla anche specificatamente di red-dito minimo in termini di basicpayment account. Ma troviamo molti stimoli da parte dell’UE anche per tutto quello che riguarda la normativa sui Servizi Sociali di Interesse Generale – SSIG,

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definiti già dal programma europeo della strategia di Lisbona. In tale ambito è stataaffidata ai singoli Stati europei la possibilità di definire servizi di interesse economico, in particolare servizi sociali di interesse generale (SSIGs), che devono essere regolati da una normativa specifica presa in piena autonomia da parte dei singoli Stati, in modo da essere in seguito armonizzata in un qua-dro di sostegno più ampio e determinato a livello comunitario. Nel secondo Rapporto sui SSIG, del 2010, si è anche proposto uno strumento (il c.d. QualityTool) per individuare il tipo di ser-vizio erogato da ogni Stato ed un primo criterio di valutazione attraverso opportuni indicatori. L’Italia è stata anche, ancor più recentemente (giugno 2014), oggetto di una Raccomandazione specifica nell’ambito della Strategia Europa 2020: la Commissio-ne e il Consiglio Europeo ci chiedono maggiori sforzi nella lotta alla povertà, pur nel contesto di rigore tuttora richiesto al nostro Paese.

Concludendo, la politica italiana di attivazione al lavoro e di contrasto alla povertà, sintetizzata nel grande progetto del SIA, deve correre (e non camminare) in queste due direzioni: l’effi-cacia delle misure, valutata con opportuni monitoraggi e analisi d’impatto, soprattutto a lungo termine (un anno dopo la cessazi-one dei benefici), avendo molto riguardo alle peculiarità territori-ali presenti all’interno dei nostri confini; l’armonizzazione degli interventi e dei servizi offerti, al fine di garantire a tutti i cittadini lo stesso trattamento e le stesse opportunità, ma anche nell’ottica di creare un quadro comune su cui costruire degli standard omo-genei a livello europeo, in modo da rendere ancora più effettiva la mobilità dei cittadini (estendendo l’esigibilità delle prestazi-oni fuori dai confini del proprio Paese, come sta succedendo nel settore sanitario) e soprattutto per non creare un Europa di serie B ovvero dei Paesi in cui le misure di contrasto alla povertà e di attivazione al lavoro vengono timidamente applicate o completa-mente disattese.

MIGRAZIONI INTERNAZIONALI E CRISI: ANALISI DEI FLUSSI NELL’AREA OCSE E IN ITALIA

GIUSEPPINA TALAMO

The aim of this paper is to examine international migration studies fol-lowing an interdisciplinary approach. The starting point is an exam-ination of the increasing international migratory flows, that represents one of the most visible manifestations of the globalization process. The recent global crisis has added new concerns in relation to migrant situ-ation particularly in the countries more affected by the recession. Using recent data, the main characteristics of migration flows in Italy and in Oecd area will be presented.

Introduzione

Il fenomeno delle migrazioni internazionali è oramai divenuto un fenomeno strutturale e globale e ha raggiunto dimensioni si-gnificative. Secondo le stime ILO (2014), sarebbero 232 milioni i migranti in tutto il mondo e la forza lavoro straniera rappresenta circa il 3% dell’intera forza lavoro mondiale.

Nell’area OCSE, il flusso di immigrazione internazionale ha raggiunto elevati livelli nel 2010 seguendo un trend non constan-te: si sono, infatti, alternati dati in crescita nel 2007 seguiti da una leggera diminuzione negli anni 2008-2009, in risposta alla crisi globale, e il 2012 ha, invece, registrato una certa stabilità (Rap-porto OCSE, 2013).

L’Europa si conferma come l’area di maggiore presenza stra-niera: nel 2012 il flusso di migranti nell’Unione Europea ammon-tava a circa 3,1 milioni, di cui quasi il 41% proveniente da paesi extracomunitari, quasi il 33% da cittadini di un altro Stato della UE ed il 26% è rappresentato dal rimpatrio di cittadini di uno Stato della UE nel proprio paese d’origine. Rispetto ai flussi in

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ingresso, l’Italia si colloca, con 351mila ingressi, al terzo posto dopo la Germania (592) e Regno Unito (498 mila) e prima della Francia (327 mila) e della Spagna (304 mila). (Ministero del La-voro, Terzo Rapporto Annuale, 2013).

Secondo i dati dei rapporti annuali internazionali, un elemento che accomuna molti paesi di destinazione è la riduzione dei flussi migratori dopo il 2007. Per l’Italia ciò si verifica per i flussi in ingresso dei cittadini della UE e solo nel 2011-12 per i flussi Extra UE.

Inoltre, emerge anche che il fenomeno delle migrazioni inter-nazionali sta assumendo dinamiche territoriali e tendenze regio-nali diverse tra loro per i caratteri degli arrivi e per le caratteristi-che del contesto di inserimento. (OECD, 2013).

Questo lavoro si propone di analizzare le principali caratte-ristiche delle migrazioni internazionali verso l’Italia e nell’area dei paesi OCSE. Rispetto al resto d’Europa, l’Italia presenta delle peculiarità: i diversi progetti migratori, i diversi paesi di prove-nienza, l’elevata eterogeneità territoriale, il ruolo dei network ecc. Tutto ciò rende l’analisi dell’evoluzione del fenomeno dell’im-migrazione particolarmente interessante permettendo così di in-dividuare potenzialità e criticità cruciali per l’integrazione e lo sviluppo socioeconomico.

Il lavoro si articola come segue: la sezione 2 discute alcune teorie alla base dei flussi migratori e i risultati dei principali con-tributi empirici; la sezione 3 presenta un’analisi dei dati sulla pre-senza degli immigrati nei paesi OCSE. La sezione 4 discute il fe-nomeno dell’immigrazione in Italia. Infine, la Sezione 5 presenta le conclusioni.

Sezione 1: Breve rassegna delle principali teorie

Nella seconda metà del ventesimo secolo, le migrazioni in-ternazionali sono risultate uno dei principali fattori di trasforma-zione sociale e di sviluppo a livello globale. I motivi e le cause determinanti le migrazioni internazionali sono molto complesse ed esiste un’ampia letteratura, empirica e teorica,che cerca di ana-

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lizzare e spiegare questo fenomeno.Ad oggi, non esiste una teoria delle migrazioni internazionali

e lo studio di tale fenomeno è interdisciplinare e coinvolge disci-pline come la sociologia, l’economia, il diritto, la demografia, la psicologia e gli studi delle culture (Brettel C. and Hollified J. F., 2007)

Lo studio dei flussi migratori, ed in particolare, l’attenzione rivolta al fenomeno dell’immigrazione si basa saldamente su al-cuni dei seguenti fattori: la consistente richiesta di forza lavoro flessibile, le pressioni ed i vincoli delle economie dei paesi meno sviluppati da cui provengono gli immigrati, il differenziale red-dito pro-capite tra paesi, le guerre civili, le carestie, gli eventi bellici, le reti sociali relazionali-familiari, le politiche migratorie e i sistemi di welfare nei paesi di destinazione.

Castles (2000), definisce la migrazione internazionale “come l’attraversamento delle frontiere che separano uno dei circa due-cento paesi del mondo dall’altro”. La migrazione internazionale è dunque, la conseguenza del mondo visto come stati-nazione “nei quali rimanere nel paese di nascita è ancora visto come una re-gola, mentre spostarsi in un’altra nazione è visto come una forma di devianza”. Le migrazioni sono così viste come un problema da risolvere e da limitare in quanto possono essere causa di cam-biamenti incontrollabili ed imprevedibili. A tal proposito l’autore propone una serie di categorie attraverso le quali gli Stati possono migliorare il controllo di tale fenomeno: immigrati temporanei per motivi di lavoro; immigrati altamente qualificati ed immigra-ti per affari; immigrati irregolari; rifugiati; persone che cercano asilo politico; migrazioni forzate; ricongiungimenti familiari; immigrati di ritorno. Le migrazioni internazionali sono,così, una parte integrante della globalizzazione e rappresentano una sfida allo stato – nazione: “in un’economia sempre più internaziona-le diventa difficile aprire i confini agli scambi di informazione, merci e capitale, e chiuderli alle persone”.Infatti, mentre i flussi di beni e capitali sono ben accetti dai paesi, i flussi di immigra-ti portatori di diversi valori e culture sono visti come potenziali pericoli per la sovranità e identità nazionale e di conseguenza si

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presentano politiche per limitare tali fenomeni. Nell’analizzare e definire le migrazioni internazionali l’autore afferma, inoltre, che il tipo di migrazione, e anche le misure adottate dai governi, non permettono di formulare una definizione oggettiva e universal-mente applicabile.

Tra le cause delle migrazioni è importante sottolineare, l’im-portanza dei legami economici e culturali tra i paesi coinvolti nonché il ruolo dei network (o reti sociali) di relazione transna-zionali nel foraggiare questo fenomeno. I network possono as-sumere la forma di corporazioni transnazionali, mercati globali, organizzazioni criminali globali, ecc..È stato così rilevato che i network collegano migranti e non migranti dando vita a flussi mi-gratori che si autoalimentano (Boyd, 1989); o, come li definisce Portes (1995), network come ponti sociali. I network possono an-che basarsi sulla famiglia o sulla comunità di origine. I migranti lasciano così il paese di origine seguendo un percorso già battuto e non più sconosciuto che è il paese di destinazione dove trove-ranno familiari o membri della stessa comunità pronti ad offrire protezione, assistenza ed aiuto. Nasce così “un’ industria delle catene migratorie” costituita da soggetti con ruoli e competenze diverse pronti a reclutare, aiutare o sfruttare gli immigrati. L’e-mergere di questo fenomeno ha messo, e mette ancora oggi, in difficoltà le istituzioni del paese ricevente che non riesce a con-trollare e tutelare gli individui sfruttati da questa “industria delle catene migratorie” (Ambrosini, 2009).

Un altro approccio per spiegare le cause delle migrazioni è la “teoria dei sistemi migratori” (Kritz, 1992). Due paesi o più paesi che si scambiano migranti è un sistema migratorio, e analizzan-do i “collegamenti persistenti” all’interno del sistema è possibile spiegare le ragioni del fenomeno (ad esempio, i migranti tendono a migrare verso i paesi dai quali erano stati precedentemente co-lonizzati).

Secondo l’approccio degli autori Colombo-Sciortino (2011), è possibile individuare una serie di “progetti migratori” capaci di spiegare le ragioni della scelta di migrare in Italia. Un primo progetto migratorio può essere motivato dall’aspettativa di un

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miglioramento delle condizioni di lavoro. Si parla, infatti, di mi-grazioni da lavoro e da reclutamento attivo. Variabili di studio di questo progetto migratorio sono la domanda e l’offerta di lavoro. Un secondo progetto migratorio è caratterizzato dalla presenza degli immigrati nel settore del lavoro autonomo. Una terza fa-miglia di progetti migratori è quella rappresentata dagli studenti, soprattutto universitari, che frequentano, ad esempio, gli Atenei italiani sia per il basso costo degli studi e la possibilità di borse di studio. Una quarta famiglia di progetti è rappresentata dai ri-fugiati ed una quinta è rappresentata dai giovani immigrati dalle città del Mediterraneo con un livello medio di istruzione e appar-tenenti a famiglie di classe media. Un’ultima categoria di proget-to migratorio è rappresentata dal fattore insediamento che negli ultimi anni ha permesso di evidenziare la crescente richiesta di ricongiungimenti familiari.

Il processo di globalizzazione economica ha acuito il dibatti-to concernente l’analisi degli effetti dei fattori di spinta ed attra-zione, accentuando la contrapposizione tra coloro che vedono il processo di immigrazione come una componente essenziale dello sviluppo economico (approccio classico) e coloro che, invece, ri-tengono il processo di immigrazione una delle cause principali del crescente impoverimento dei paesi in via di sviluppo (approc-cio multidisciplinare).

A tal proposito, Castles (2008), Borjas (1999) affermano che non sussiste una semplice relazione tra povertà ed emigrazione e che, invece, le migrazioni sono contemporaneamente causa e risultato di sviluppo. Lo sviluppo conduce alle migrazioni poiché i miglioramenti economici ed educativi rendono le persone capa-ci di trovare migliori opportunità altrove. Le migrazioni sono il risultato dell’integrazione delle comunità locali e delle economie nazionali nell’ambito delle relazioni globali. Spesso, la migrazio-ne è il risultato dello sviluppo economico e sociale e a loro volta, le migrazioni, possono contribuire ad un ulteriore sviluppo e a migliorare le condizioni economiche e sociali o viceversa posso-no concorrere alla perpetuazione della stagnazione e della disu-guaglianza (Castles, 2009). A supporto di questa ultima tesi è il

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fenomeno del brain drain, ovvero, fuga dei cervelli di personale qualificato (high skilled) sottraendo così risorse al paese di origi-ne. Un ulteriore spunto di riflessione sul ruolo degli immigrati nel mercato del lavoro riguarda un’altra problematica fondamentale: brain waste. Si può parlare di brain waste poiché una buona per-centuale degli immigrati, ha un medio-alto livello di istruzione. Di conseguenza, si ha un impiego dei lavoratori immigrati con li-vello di istruzione medio-alto in mansioni che, invece, richiedono un minor contenuto professionale.

La letteratura economica, proponendo un approccio neoclassi-co, ha studiato il fenomeno delle migrazioni internazionali come quel processo che nasce da una decisione individuale finalizzata alla massimizzazione del reddito (Todaro, 1969, 1989; Borjas, 1989). Questo approccio afferma che la decisione di ciascun indi-viduo di migrare è collegata ad un’analisi costi-benefici. In gene-rale, un individuo decide di migrare laddove riesce ad essere più produttivo; laddove esistono differenziali nei tassi di salario, nei tassi di occupazione, nel reddito pro-capite.

La teoria del doppio mercato afferma che le migrazioni origi-nano dalla domanda di lavoro delle moderne società industriali. Nell’analisi del ruolo centrale che riveste sia il paese di origine che quello di destinazione nel determinare la scelta di migrare, è opportuno distinguere due tipologie di fattori: fattori di spinta e fattori di attrazione. I fattori di spinta caratterizzano i paesi di ori-gine: povertà, diseguaglianze socio-economiche, caratteristiche demografiche, regimi autoritari, qualità delle istituzioni, carestie, guerre, elevati tassi di disoccupazione. Si parla, invece, di fattori di attrazione quando ci si riferisce ai paesi di destinazione che presentano ai migranti tutta una serie di opportunità sia a livello individuale che di nucleo familiare: libertà civili, elevata qualità della vita, caratteristiche demografiche, maggiori e migliori op-portunità di lavoro, salari elevati, politiche migratorie di acco-glienza, sistemi di welfare. Quindi, seguendo questo approccio, le cause che spingono alla migrazione sono anzitutto riscontrabili a partire dalle differenze individuate nel mercato del lavoro e quin-di agli squilibri tra domanda e offerta. Considerando le differenze

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tra paesi di origine e paesi di destinazione, la disomogenea ripar-tizione tra forza lavoro e capitale e un basso equilibrio di mercato salariale, da un lato, e la minor forza lavoro ma più capitale e un mercato salariale più alto, dall’altro, contribuisce a generare una situazione di squilibrio generale che implica spostamenti di lavoratori con bassi salari verso paesi in cui la possibilità di mas-simizzare il reddito è maggiore. Di conseguenza, si assiste a una diminuzione di offerta di lavoro e un aumento di salario dove il capitale è piuttosto basso e viceversa. Così, i flussi di capitale umano sono la conseguenza delle differenze salariali e vanno a riversarsi sul mercato del lavoro che dovrà essere regolamentato legalmente e correttamente dalle istituzioni.

Recentemente, il dibattito sui flussi migratori internazionali si è anche focalizzato sul nexus (Skelton, 2008), esistente tra immi-grazione e sviluppo economico. Diversi studi (teoria dell’integra-zione economico-sociale), di fronte al crescente flusso migratorio di persone, hanno dimostrato che il fenomeno migratorio può es-sere visto come uno strumento per promuovere lo sviluppo di en-trambi i paesi coinvolti. Maggiore attenzione, ad esempio, è stata data all’analisi di aspetti quali: l’apporto contributivo e fiscale degli immigrati nel paese ospitante, le rimesse degli immigrati, la tipologia di lavoro (maggiore o minore contenuto professionale), l’aspetto demografico, le condizioni retributive ed occupazionali.

L’impatto che la presenza dei cittadini stranieri ha sul sistema economico dei paesi riceventi, sul mercato del lavoro e sulla so-stenibilità del sistema di welfare è oggetto di un acceso dibattito tra attori politici e sociali e si è notevolmente rafforzato a partire dall’inizio della crisi finanziaria.

Alcuni autori (Boeri, McCormick e Hanson, 2002; ILO, 2013), suggeriscono come sia importante impostare l’analisi del ruolo dell’immigrato nel paese di destinazione secondo l’ottica che considera l’ingresso dei lavoratori immigrati come una fonte di ricchezza per il paese e la loro presenza come un fattore di cresci-ta e sviluppo non solo dal punto di vista economico, ma anche dal punto di vista dell’integrazione socio–culturale. Il contributo del lavoratore immigrato è da molti, infatti, considerato di fondamen-

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tale importanza per il mantenimento degli equilibri macroecono-mici e di finanza pubblica e per il funzionamento del mercato del lavoro. Alcune ricerche (Boeri, McCormick e Hanson, 2002), evidenziano che paesi con un buoni sistemi di welfare state sono anche i luoghi verso cui tendono gli immigrati. Anche in questo caso, l’impatto dell’immigrazione sul welfare state del paese può essere sia positivo che negativo. Ad esempio, può dipendere dalle caratteristiche socio – economiche degli immigrati rispetto agli autoctoni; l’arrivo degli immigrati può anche avere degli effetti sulla distribuzione dei redditi (Mueller e Tai 2008).A tal proposi-to la teoria economica si rifà a diversi approcci: l’indicatore dei sistemi di welfare; Borjas (1999), welfare magneteffect, il sistema di welfare può agire come un importante elemento attrattivo dei flussi migratori. Infine, Hatton (2013) afferma che nonostante la recessione, i flussi di immigrazione internazionale non sono mu-tati considerevolmente e sono stati maggiormente influenzati da modelli di welfare e motivi fiscali piuttosto che dal crescente tasso di disoccupazione.

Un ruolo fondamentale è svolto, anche, dalle rimesse ed è stato dimostrato che esse offrono un contributo massiccio ai conti na-zionali dei paese d’emigrazione. A tal proposito, ad esempio, la New economics of labour migration (Stark, 1991; Taylor, 1999; Hugo, 1994, 1998) sostiene, invece, che le decisioni di migrare rappresentano una strategia familiare, e non individuale, di massi-mizzazione del reddito ed opportunità di sopravvivenza (ad esem-pio, le rimesse). Oltre alla disparità nei livelli di reddito bisogna anche considerare, come causa delle migrazioni, le differenze nei modelli demografici (fertilità, mortalità, crescita forza lavoro e composizione per età).

È doveroso considerare l’importanza della teoria della rilevan-za economica del capitale sociale (Putnam, 2007) dove le diversi-tà etniche sono un bene valutabile economicamente e il

capitale sociale è considerato come un fattore produttivo al pari del capitale fisico e del capitale umano. In un recente rap-porto, la World Bank (2014) considera il capitale sociale come un efficiente strumento di politica economica nel ridurre i livelli di

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povertà ed aumentando l’integrazione sociale.È possibile, infine, riscontrare delle implicazioni economiche

anche rispetto al tema della criminalità ovvero come questa sia in grado di condizionare l’atteggiamento degli autoctoni nei con-fronti degli immigrati. È opinione comune che l’immigrazione sia una delle cause di un aumento del tasso di criminalità in paesi ad economie riceventi immigrati o ritenuto causa di una riduzione della domanda di lavoro. Studi empirici e teorici (Boeri, 2010; Bianchi et al.,2008 ) hanno dimostrato che l’opinione pubblica sia fortemente influenzata dai media e che non esiste alcuna correla-zione tra aumento dei flussi di immigrati e criminalità.

Sezione 2: Alcuni dati sul fenomeno dell’immigrazione nell’area OCSE durante la crisi

La nascita del fenomeno dell’immigrazione nei paesi OCSE si può far risalire agli anni ’60 con l’alternarsi di momenti di espan-sione e contrazione spesso in risposta ad eventi economici e ge-opolitici. Il crescente trend del flusso di immigrati è continuato fino la prima decade del nuovo secolo, registrando un aumento nel numero degli immigrati che vive nei pesi OCSE passando da 75 milioni a più di 100milioni. (OCSE, 2013).

I principali paesi di origine sono: Messico, che rappresenta la percentuale maggiore, con 11 milioni di immigrati; la Cina con 3.8 milioni; Regno Unito con 3.5 milioni e segue l’India con 3.4 milioni.

Dati confermano che dagli anni ’60 in poi, molti paesi OCSE si sono trasformati da paesi di emigrazione a paesi riceventi (Fi-gura 1, Figura 2).Secondo i dati OCSE (2014), il numero degli immigrati è aumentato di circa il 35% tra il 200-01/ 2010/11. Dai dati emerge, infatti, che il flusso di immigrazione internazionale verso i paesi OCSE ha raggiunto elevati livelli nel 2010 seguen-do però un trend non constante: si sono, infatti, alternati dati in crescita nel 2007 seguiti da una leggera diminuzione negli anni 2008-2009, in risposta alla crisi globale, e il 2012 ha, invece, ha registrato una certa stabilità.

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Fiugra 1

Fonte: OCSE, 2014

Figura 2

Fonte: OCSE, 2014

A supportare la tesi che siano diversi le ragioni che spingono un individuo a migrare, sono i dati OCSE (2014) e i dati ILO (2014).Da entrambi i rapporti emerge una complessa immagi-ne dovuta alle diverse cause di migrazione, come ad esempio, differenti modalità di entrata, peculiarità del contesto di inse-rimento, caratteri dei nuovi arrivi, ragioni economiche e poli-tiche.

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I dati OCSE (2014) mostrano nel 2012 i livelli di immigra-zione internazionale è rimasto stabile, diminuendo solamente dello 0.4%. Questa leggera stabilità è da analizzare nel conte-sto dei diversi tipi e modelli di immigrazione e le peculiarità dei pesi riceventi tali flussi. Analizzando i dati relativi ai pae-si OCSE di destinazione possiamo giungere a conclusioni di-verse per i diversi paesi. Ad esempio la Germania ha registrato un aumento nel flusso in entrata di circa 400.000 persone. Con questi dati nel 2014 la Germania è il secondo più grande paese di destinazione dopo gli USA, accogliendo più del 10% degli immigrati nell’area OCSE. Una delle principali ragioni è da ri-cercare nel flusso proveniente dai Paesi dell’Este Europa e dal Sud Europa. Sempre nel 2012 altri paesi OCSE hanno registrato un aumento significativo del flusso di immigrazione: Francia, Svezia e Finlandia. Sempre nello stesso anno, altri paesi EU hanno registrato una forte contrazione in entrata. La Spagna una contrazione del 22%, Italia del 19% e Regno Unito dell’11%. Questi dati confermano che i paesi dell’area OCSE rappresen-tano poli di attrattività molto differenti per l’eterogeneità del-le condizioni economiche, geografiche e sociali. Studi teorici ed empirici hanno dimostrato che la scelta di emigrare non è dettata esclusivamente da considerazioni di tipo economico, ma dipende anche da legali relazionali, dal contesto istituzionale e da fattori culturali e geografici. Dal lato della teoria dell’offerta si parla di fattori push e fattori pull. Dal lato della domanda si analizzano le politiche estere dei paesi di destinazione.

Analizzando i dati relativi alle ragioni che spingono gli indivi-dui a migrare, i motivi di ricongiungimento familiare (teoria dei network) si conferma la principale causa. I dati relativi ai ricon-giungimenti familiari confermano quanto scritto precedentemen-te: Svezia tale fenomeno ha avuto un aumento del 26%; la Svizze-ra del 16%; Canada del 15%; la Francia del 7%; Spagna, Belgio, Italia e Portogallo una forte riduzione. Mentre per il Giappone e la Korea i dati relativi al flusso di immigrazione rimangono a livelli bassi e stabili, i flussi verso altri paesi OCSE mostrano no-tevoli e significativi cambiamenti.

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Figura 3

Fonte: OCSE, 2014

Sezione 3: Immigrazione in Italia

Dai dati analizzati nella sezione precedente emerge che, insie-me alla Spagna, l’Italia è il paese dell’OCSE con la più alta cre-scita annuale della popolazione immigrata regolare fin dall’inizio degli anni 2000: secondo i dati OCSE, si tratta di circa l’11% della popolazione in età lavorativa (15-64 anni), spinte alla migrazio-ne, inizialmente, dalla ricerca di occupazione e,successivamente, da ricongiungimenti familiari e ragioni umanitarie. In Italia la po-polazione residente nazionale è stazionaria, mentre quella stra-niera è cresciuta ad un tasso medio del 10% annuo. (Istat, 2013).

La tendenza all’invecchiamento della popolazione italiana è stata frenata dalla crescita rilevante dalla componente immigrata, mediamente molto più giovane di quella italiana. Una prima con-clusione che si può trarre è che l’immigrazione rappresenta una fonte di incremento demografico per l‘Italia, che, invece, presenta un tasso di dipendenza demografica elevato e destinato ad aumen-tare notevolmente nel tempo (Istat 2013).

Dal punto di vista del genere c’è una residua prevalenza ma-schile (1,9 contro 1,86 milioni).Una quota crescente degli indi-

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vidui regolari stranieri è titolare di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato. Nel 2013, quasi 2 milioni e 50mila stranieri non comunitari, pari al 54,3% del totale, ha un permesso a tempo indeterminato (ISTAT, 2013).

Il quadro complessivo delle aree di origine delle comunità straniere mostra una relativa prevalenza della componente euro-pea (31,5%). Si tratta quasi esclusivamente di cittadini di pae-si dell’Europa centro-orientale. I primi 10 paesi di cittadinanza nel 2013 sono: Marocco, Albania, Cina, Ucraina, Filippine, In-dia, Moldavia, Egitto, Tunisia e Bangladesh.. Marocco ed Alba-nia sono intorno alla soglia delle 500mila unità; la Cina supera i 300mila soggiornanti e la comunità ucraina le 200mila unità. Le collettività rumeno, albanese e marocchino risiedono in quasi tutte le aree del paese; altre collettività (cinesi, filippini) sono di-stribuite a macchia di leopardo, raggruppandosi prevalentemente in alcune zone. Ad esempio, la comunità cinese è fortemente pre-sente nell’aera del Centro nord. In particolare, nella provincia di Prato i cinesi (39.0% di tutti gli stranieri residenti nella provincia) rappresentano la prima comunità di stranieri residenti. La regione con le comunità straniere di gran lunga più popolose è la Lombar-dia, con il 26,5% del totale; seguono, l’Emilia Romagna (12,2%) ed il Veneto (11,6%), il Lazio (9,8%) e la Toscana (8,2%). Nel Nord Ovest è rilevante il ruolo del Piemonte (7,3%). Le prime due regioni meridionali per presenza di migranti non comunitari sono la Campania (3,8%) e la Sicilia (2,5%).Si può così rilevare una maggiore concentrazione di immigrati nella parte economi-camente più avanzata del paese che offre più opportunità di inse-rimento lavorativo. Si può anche,concludere che i diversi modelli insediativi sul territorio nazionale sono legati sia all’effetto delle catene migratorie (gruppi di origine), sia al tipo di attività svolta prevalentemente dagli stranieri.

Nel contesto socioeconomico italiano, caratterizzato da bassa crescita e crescente disoccupazione, gli immigrati sono diventati una componente strutturale della forza lavoro. Il rapporto Istat (2013) nell’ambito dell’indagine sulle forze lavoro evidenzia una forte presenza di lavoratori stranieri nel settore dei servizi:

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essi rappresentano il 62,1% del totale della forza lavoro straniera occupata. Oltre 1 milione e 400 mila cittadini stranieri operano, infatti, in questo settore svolgendo in gran parte attività di ausi-lio alle famiglie. Seguono il settore dell’industria che occupa il 18,8% dei lavoratori stranieri e quello delle costruzioni che ne assorbe il 14,2%. L’agricoltura impiega invece 115 mila persone straniere. Di conseguenza, la concentrazione dei lavoratori immi-grati in particolari mansioni e settori, il diverso inserimento pro-fessionale, le maggiore precarietà contrattuale e il verificarsi di fenomeni di discriminazione determinano un divario consistente tra le remunerazioni percepite da lavoratori italiani e stranieri. (ILO, 2013).

Secondo i dati Istat (2013), gli immigrati che lavorano rego-larmente contribuiscono notevolmente al settore terziario (68,5% rispetto al totale del valore aggiunto nell’intera economia), e il settore delle costruzioni (23,9% sul valore aggiunto di settore) e dell’agricoltura (18,6%).

La rapida crescita del numero immigrati nel nostro paese ha anche determinato un aumento delle imprese individuali gestite da immigrati. Il principale ambito di attività economica degli im-migrati in Italia è costituito dal commercio; seguono le costruzio-ni, con 64.549 imprese che rappresentano il 39,1% del totale. Le attività manifatturiere con 29.325 aziende rappresentano l’11,2% del totale. Complessivamente, in questi tre settori opera l’82,3% di tutti i titolari immigrati. Secondo i dati di Unioncamere a fine 2013 la totalità degli stranieri che ricopre un incarico nel sistema imprenditoriale nazionale (titolari, soci, amministratori) è pari a 415.394 unità. Nello specifico, a fine 2010 il numero totale dei titolari di imprese straniere presenti sul territorio nazionale è pari a 228.540. Dal punto di vista territoriale, la Toscana ed in parti-colare la città di Prato, si confermano aree privilegiate dell’im-prenditoria immigrata. Analizzando i dati relativi alla nazionalità di origine, spetta al Marocco con 27.952 imprese, pari al 16.9% del totale delle imprese di immigrati il primo posto per la sua maggiore presenza in territorio italiano; seguono gli immigrati rumeni, con23.554 aziende, pari al 14.3% del totale, con una cre-

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scita del 61.2% 22.486 imprese, pari al 13.6% delle imprese di immigrati in Italia; gli immigrati di origine albanese con 17.913 imprese, con un aumento del 48.5% rispetto al 20035. L’insie-me di queste condizioni, relative al mercato del lavoro, si riflette, naturalmente, sul livello del reddito dei nuclei familiari degli im-migrati. Secondo Unioncamere (2013), i versamenti contributi-vi effettuati all’Inps sono stati stimati pari ad oltre 7 miliardi di euro, dei quali oltre 2,4 miliardi pagati direttamente dai lavoratori stranieri e la restante quota dai datori di lavoro. Invece, la stima del gettito fiscale, includendo le tasse più rilevanti, è di oltre 3,2 miliardi di euro.

Banca di Italia (2008), analizzando l’incidenza degli immi-grati sulla spesa sociale, ha stimato che gli immigrati ricevono il 2,5% di tutte le spese di istruzione, pensione, sanità e prestazioni di sostegn oal reddito, e cioè, all’incirca la metà di quello che assicurano intermini di gettito.

La conclusione che da queste percentuali si può trarre è che gli immigrati hanno finora soddisfatto una domanda di lavoro prove-niente dal sistema produttivo italiano che riguarda lavori a bassa qualifica e mansioni di assistenza. Lavori, questi ultimi, che sono stati, infatti,al centro dei provvedimenti di regolarizzazione re-centemente adottati nel nostro paese. L’inserimento dei lavoratori immigrati nel mercato del lavoro italiano è caratterizzato da un processo di “etnicizzazione” (ILO, 2013). Il settore terziario, in particolare i lavori di cura e di assistenza alle persone, la profes-sione infermieristica e le attività alberghiere e della ristorazione, assorbe gran parte della forza lavoro straniera.

I lavoratori stranieri occupati partecipano, inoltre, alle entrate nelle casse dello stato tramite i contributi versati a carico del la-voratore e quelli a carico dell’impresa. Secondo le ultime stime disponibili di Unioncamere (2013) i cittadini stranieri presenti in Italia hanno contribuito per il 12,8% alla creazione del valore aggiunto, corrispondente a un dato assoluto pari a 178,5 miliar-di di euro. Sebbene, negli ultimi anni, a causa della crisi, vi sia stata una contrazione del tasso di occupazione anche per i citta-dini stranieri, ciò non sembra aver inciso sul loro contributo alla

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creazione di valore aggiunto che mostra tra il 2005 e il 2011 un incremento costante.

Nonostante ciò, recenti indagini hanno evidenziato come una grande preoccupazione dell’opinione pubblica sull’accesso degli immigrati al welfare. Boeri (2010), afferma che “ dati non sem-brano avvalorare la tesi secondo cui gli immigrati abusano dei generosi sistemi di protezione sociale europei. Il problema è che mentre i lavoratori immigrati sono sottorappresentati tra i pen-sionati, i destinatari di indennità di malattia e di sussidi di disoc-cupazione, tutte prestazioni sociali di tipo assicurativo finanzia-te coi contributi dei lavoratori, sono invece sovra-rappresentati fra coloro che ricevono trasferimenti di assistenza a prescindere dai contributi versati. Il saldo netto è positivo – in quanto sono maggiori i trasferimenti intergenerazionali fatti ai pensionati da parte dei lavoratori immigrati rispetto ai sussidi assistenziali che quest’ultimi ricevono ma l’opinione pubblica vede in questo ac-cesso degli immigrati all’assistenza sociale una minaccia”.

L’autore conclude sottolineando l’importanza di un intervento Ue per affrontare la percezione dell’opinione pubblica relativa-mente al problema dell’accesso al welfare da parte degli immi-grati.

Questa conclusione è anche supportata dai dati dell’Europe-an Social Survey (2013) che rivelano marcata preoccupazione dell’opinione pubblica che gli immigrati siano un pesofiscalein quanto beneficiari dei generosi trasferimenti di carattere sociale garantiti dall’Europa e che a causa loro gli stati siano costretti a tagliare le prestazioni sociali.

Spesso le rimesse sono viste come un mancato contributo degli immigrati alla domanda interna delle economie che li ospitano. Le rimesse rappresentano, invece, uno dei flussi finanziari più impor-tanti di cui beneficiano i paesi in via di sviluppo e contribuiscono a migliorare lo standard di vita di milioni di famiglie che vivono ancora in condizioni di povertà. È dunque importante individuare i principali fattori che incidono sul loro andamento e la relazione tra i flussi di rimesse e le condizioni macroeconomiche nei paesi di provenienza e di destinazione degli immigrati.

285GIUSEPPINA TALAMO

Secondo i dati più recenti della World Bank (2013), le rimesse ricevute dai paesi in via di sviluppo nel 2013 sono aumentate del 6,3 per cento rispetto al 2012 e ammontano a oltre 410 miliardi di dollari, circa tre volte il valore complessivo di aiuti destinati ai paesi in via di sviluppo dagli Stati occidentali. Rispetto ai flussi internazionali di capitale (prestiti bancari, investimenti di porta-foglio, Ide) le rimesse si sono mostrate molto meno volatili du-rante la crisi.

Dall’analisi dei dati, emerge così che, attraverso il loro lavoro, gli immigrati occupati contribuiscono alla crescita ed allo svilup-po dei paesi di destinazione. I paesi d’origine beneficiano forte-mente delle loro rimesse e delle competenze acquisite durante la loro esperienza migratoria. Non bisogna, infine, dimenticare che al crescere degli ostacoli alla mobilità lavorativa da un paese di origine a quello di destinazione corrisponde un aumento delle mi-grazioni irregolari e della tratta degli esseri umani. (ILO, 2013).

Sezione 5: Conclusioni

Le Nazioni Unite definiscono migrante la persona che si è spo-stata in un paese diverso da quello di residenza abituale e che vive in quel paese da più di un anno (Kofman, 2000).Secondo dati glo-bali, nel mondo vi sono 231,5 milioni di migranti internazionali, pari a circa il 3 per cento della popolazione mondiale, e 57 milioni in più rispetto al 2000.

Come evidenziato nelle sezioni precedenti, per poter compren-dere i fattori alla base dei flussi di immigrazione internazionale, è necessario seguire un approccio interdisciplinare ed esaminare più attentamente i dati relativi ai: paesi di origine e di destinazio-ne; le reti sociali, i sistemi di welfare, i dati demografici ecc. L’a-nalisi svolta, infatti, ha mostrato le complementarità tra le diverse teorie della migrazione internazionale. In generale, la decisione di migrare comporta un’attenta analisi costi-benefici da parte dell’individuo: l’analisi dell’importanza dei differenziali salariali o di reddito, come sottolineato dall’approccio neoclassico, è dato per assodato dalla maggior parte delle teorie ed è considerato una

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condizione necessaria affinché gli individui decidano migrare.Al-tri fattori più sociologici, come i network, le catene migratorie, il bisogno di sicurezza,il capitale sociale sono di notevole impor-tanza per spiegare tale fenomeno. Anche il ruolo delle istituzioni, dei sistemi di welfare, della domanda e offerta di lavoro, della globalizzazione sono fattori strutturali che influenzano notevol-mente il fenomeno dell’immigrazione internazionale.

Alcuni autori (Castel et al. 2003 ) definiscono l’epoca con-temporanea “the age of migration” proprio perché caratterizzata da un aumento continuo di spostamenti temporanei o definitivi di persone dal paese di origine verso nuovi paesi di destinazio-ne. Il flusso migratorio non è esente da problemi, anzi, esso può generare tensioni di ordine civile, sociale e culturale nei paesi di destinazione ed, in particolare, può generare tensioni in quei segmenti della società che percepiscono l’arrivo degli immigrati come una minaccia per la propria condizione economica e so-ciale. Da ciò, ad esempio, deriva che comunemente l’immigrato viene associato alla criminalità o ritenuto causa di una riduzione della domanda di lavoro. Tale modo di pensare o di vedere il citta-dino immigrato non è, però, supportato dall’analisi economica dei dati. Non bisogna, infatti, dimenticare che una delle determinanti fondamentali del flusso migratorio è rappresentato dalla domanda di lavoro da parte dei paesi di destinazione. Così, l’immigrato viene a sostituire gli autoctoni in quelle mansioni che sono richie-ste e che questi ultimi sono restii a ricoprire. Inoltre, oltre che del cosiddetto grado di sostituzione tra autoctoni e immigrati, si può, anche, parlare di grado di complementarietà tra lavoratori stranie-ri e autoctoni. Infatti, i lavoratori immigrati con mansioni operaie potrebbero sostenere la domanda di lavoro per funzioni gestionali ed amministrative tra i nativi.

A livello internazionale, il tema dei flussi di immigrazione è al centro dell’agenda politica (vedi MDGs) del dibattito che coin-volge i policy maker della comunità internazionale. A supporto di quanto precedentemente detto, ci sono fatti di cronaca, che quoti-dianamente parlano del fenomeno delle immigrazioni internazio-nali come una questione che coinvolge la maggior parte dei paesi.

287GIUSEPPINA TALAMO

La crescita e l’evoluzione del fenomeno delle migrazioni interna-zionali richiede che tale fenomeno sia accompagnato da obiettivi politici e sociali condivisi e non azioni sporadiche e a hoc dettate da eventi eclatanti senza una prospettiva a lungo termine. Ciò do-vrebbe aiutare i governi a capire meglio le politiche da adottare, i sistemi di welfare da seguire, il mercato del lavoro per poter riorientare le politiche occupazionali e migratorie a beneficio di tutti i lavoratori, e non solo dei migranti.

L’aumento delle immigrazioni irregolari e la tratta degli esseri umani rappresentano, infatti, importanti problemi che la comuni-tà internazionale deve essere in grado di affrontare in termini di protezione dei diritti umani e del lavoro.

Nell’ultimo rapporto ILO (2013) vengono proposte una serie di politiche da seguire: riduzione delle discriminazioni; sostegno ai lavoratori migranti per un efficiente utilizzo delle rimesse volto a creare nuovi lavori una volta ritornati nel proprio paese; mi-gliorare l’accesso alle istituzioni chiave del mercato del lavoro, compreso lo stipendio minimo; introduzione di procedure che permettano ai migranti di regolarizzare il loro status. Sempre dal rapporto ILO (2013) emerge come il divieto di entrare in un Pa-ese o di lavorarvi non impedirà a fenomeni di irregolarità e clan-destinità di prodursi. Non è possibile quantificare la migrazione irregolare, ma si stima che rappresenti tra il 10 ed il 15 per cento del totale del flussi migratori.

Recenti rapporti internazionali, inoltre, per favorire anche mi-gliori sistemi di welfare più equi ed efficienti, affermano che è necessario aumentare gli investimenti per la protezione degli im-migrati e dei loro diritti. In particolare, considerando il mondo del lavoro, si afferma che bisogna tutelare e garantire gli immigrati impegnati nei settori economici (come l’agricoltura, il lavoro do-mestico o le costruzioni) ad elevato rischio in termini di reclu-tamento di manodopera, condizioni di lavoro, salari e sicurezza sociale.

Infine, anche l’agenda di sviluppo dell’ONU (2014) offre l’oc-casione di promuovere una maggiore integrazione dell’individuo immigrato nel paese di destinazione, promuovendo un lavoro di-

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gnitoso e una maggiore protezione sociale. In tale Dichiarazione, l’ONU si pone l’obiettivo di dimezzare la povertà nel mondo en-tro il 2015 promuovendo lo sviluppo globale. Si afferma, infatti che nessun Paese al mondo è tenuto a compensare il deficit de-mografico di un altro: ciò giustifica l’idea che la migrazione do-vrebbe essere una scelta e non un obbligo per le parti interessate. (ONU, 2014).

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LA LUNGA ODISSEA DEL MAR MEDITERRANEO: PAURE, STIME E POLITICHE SULL’IMMIGRAZIONE IRREGOLARE VIA MARE

SALVATORE AUGELLO

This paper considers how to improve new immigration policies to avoid the many victims of the Mediterranean Sea crossing. Every day and every month, Europeans see on TV the many tragedies occurring due to illegal immigration during the crossing of the Mediterranean Sea; at the same time citizens listen to several debates on the danger or the need for refugee accommodations. History teaches us that in every era and in every part of the world, there have been men, women and children who have struggled to migrate to other areas of land beside their own to seek shelter from war, famine, dictatorships and other factors. In this study, I examined the actual effects of irregular immigration at sea in Europe-an countries, estimated by the European Commission. I then addressed some of the criticisms on the Dublin Regulation, the maneuver of the Italian government against the tragedies at sea “Mare Nostrum” and the Frontex agency. Furthermore, I spoke about the international incident concerning Cap Anamur, a German aid organization, which involved many European countries. It presented a gap regarding immigration be-tween the European Union and the Italian State, and is still in the hands of the Italian judiciary court to identify those who actually committed the crime. Finally, in this work I dealt with the various critical, social, humanitarian, political and economic aspects of immigration, coming from several fronts, and also the new ideas and new projects that could improve both on a short and the long term basis, to try to end the count-less tragedies, which every year stain red our Mediterranean sea.

1. Immigrazione irregolare, paure e stime percentuali

L’immigrazione irregolare via mare costituisce solo una mi-nima percentuale dell’immigrazione irregolare. Ciononostante,

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le immagini forti che ne derivano attirano l’attenzione di mass media e governanti i quali spesso stigmatizzano il fenomeno. Se l’immigrazione irregolare via mare non è numericamente la più importante, è altrettanto vero che la percentuale di richiedenti asi-lo e rifugiati presenti in questi flussi è notevolmente superiore ri-spetto a quella che si riscontra in materia di flussi via terra o aria. I flussi migratori via mare sono quindi flussi generalmente misti, ossia comprendono sia richiedenti asilo e rifugiati, che migranti economici e migranti forzati1.

Come anticipato nella premessa le immagini del naufragio di una imbarcazione carica di stranieri al largo delle coste della Sicilia o una successione di sbarchi ravvicinati riportano periodicamente all’attenzione dell’opinione pubblica il problema dei profughi, per ragioni umanitarie o per il timore di una invasione incontrollabile. A dissolvere i timori di invasione dovrebbe essere sufficiente met-tere a confronto il numero di beneficiari di asilo soggiornanti in Ita-lia (circa 65mila a metà del 2013) con quello di stranieri legalmente soggiornanti (circa 3 milioni); oppure il numero di profughi pre-senti in altri paesi UE (222mila in Francia, 169mila in Germania, 150mila in Gran Bretagna); o ancora paragonare il totale di nuove richieste presentate in Italia dal giugno 2012 al giugno 2013 (circa 21mila) con quello delle richieste presentate in altri Stati membri (97mila in Germania, 64mila in Francia, 46mila in Svezia)2.

Se si tratta di persone che richiedono asilo, la nostra Costituzio-ne e le convenzioni internazionali che abbiamo siglato ci obbligano ad ascoltarli, a esaminare con attenzione le loro ragioni ed even-tualmente ad accoglierli. In nessuno dei testi normativi in materia si prevede che l’obbligo di accoglienza umanitaria cessi una volta superata una certa soglia numerica. In altri termini, abbiamo deciso noi che i diritti umani hanno una priorità assoluta: vengono prima della preoccupazione di contingentare l’accoglienza.

1 S. Trevisanut – Immigrazione irregolare via mare diritto Internazionale e diritto dell’Unione europea – Napoli – 2012.

2 S. Briguglio – Il compromesso della protezione temporanea – in Riv. LaVoce.info, 20/05/2014.

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Nel caso di persone che arrivano da paesi in guerra, spesso reni-tenti alla leva, come nel caso eritreo, o di fuggiaschi da sanguinosi conflitti interni, come nel caso somalo o siriano, i tassi di accettazione sono molto alti. Minori e donne incinta non possono essere respinti.

In Italia, quando si parla di esodi o di catastrofe umanitaria, si dovrebbe tenere conto dei veri dati: nel 2011 sono state vagliate dalle competenti commissioni territoriali, 25.626 domande di asi-lo. Di queste solo 2.057 hanno ricevuto pieno accoglimento, con il riconoscimento dello status di rifugiato. Considerando le altre forme di protezione previste (protezione sussidiaria e protezione umanitaria), si arriva a 10.288 persone accolte nel nostro pae-se, pari al 40,1 per cento dei richiedenti (ministero dell’Interno, 2012). Nel 2010, le domande vagliate erano state 14.042 e quelle a cui è stata accordata una risposta positiva di vario tipo 7.558 (53,8 per cento). Ne derivano due considerazioni: primo, non sia-mo sotto l’assalto di un’invasione: nel 2011 la Germania acco-glieva 572mila rifugiati, l’Italia 58mila, come effetto di tutte le decisioni positive degli anni precedenti. Secondo, le commissioni territoriali non possono essere tacciate di lassismo, ma in ogni caso i tassi di accettazione sono piuttosto elevati. A quel punto, scattano gli obblighi umanitari.

Dimentichiamo spesso che un numero crescente di immigrati è cittadino dell’Unione Europea: 1.335.000 secondo il Dossier im-migrazione del 2012. Questi, anche se teoricamente a certe con-dizioni possono essere espulsi, il giorno dopo possono rientrare in Italia. Quindi possiamo trarne due semplici conclusioni; o si riformano i trattati europei e si reintroducono le frontiere interne, oppure una parte consistente degli immigrati risulta di fatto in espellibile. Anche in questo caso, siamo noi ad aver deciso che altri valori sono superiori alla limitazione dell’accoglienza.

2. Normativa italiana, Trattato di Dublino II, caso della Cap Anamur

La normativa italiana in materia di asilo stabilisce, coerente-mente con quella europea, che ha diritto alla protezione interna-

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zionale lo straniero che in patria rischi di essere perseguitato o di subire un danno grave (in particolare, la minaccia alla vita deri-vante da un conflitto interno o internazionale). Nel primo caso, si parla di rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra; nel secondo, di beneficiari di protezione sussidiaria3. Entrambe le forme di protezione sono considerate come l’oggetto di un diritto soggettivo: chiunque si trovi nelle condizioni ritenute meritevoli di protezione ha un diritto esigibile a essere accolto. Ora, mentre la persecuzione riguarda, per definizione, minoranze, la necessità di mettersi in salvo da un conflitto può riguardare molti milioni di persone simultaneamente. L’Unione Europea si difende, implici-tamente, dal rischio di dover fronteggiare un impegno così gravo-so facendo valere una clausola restrittiva del Trattato di Dublino: la protezione può essere richiesta solo sul territorio dell’Unio-ne. Lo fa sapendo bene che saranno le barriere fisiche e politiche (mare, deserto, o le pratiche repressive da parte delle autorità libi-che, per esempio) ad abbattere il numero effettivo delle richieste di protezione rispetto a quello potenziale. In altri termini, è l’idea stessa di protezione sussidiaria, quale diritto, a richiedere che non esista un vero corridoio umanitario.

In base al Trattato di Dublino II, lo Stato membro indicato qua-le Stato competente in base ai criteri disposti dal testo in esame ha l’obbligo di esaminare la domanda d’asilo inoltratagli dal ri-chiedente. I criteri sanciti dal sistema possono essere così riassun-ti: è competente 1) lo Stato dove vive regolarmente un membro della famiglia del richiedente se minore non accompagnato; 2) lo Stato che precedentemente ha concesso lo status di rifugiato

3 La Direttiva n. 2004/83/CE del 29 aprile 2004 (c.d. Direttiva qualifiche), attuata nell’ordinamento italiano con il D.Lgs. n. 251/07 (c.d. Decreto qualifiche), definisce lo status di beneficiario di protezione sussidiaria come un livello complementare e subordinato della protezione internazionale, rispetto allo status di rifugiato. Ciò significa, quindi, che la valutazione della sussistenza dei presupposti e dei requisiti per il riconoscimento della protezione sussidiaria deve avvenire sempre a seguito della ritenuta insussistenza dei requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato.

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a un familiare del richiedente; 3) lo Stato dove un membro della famiglia del richiedente ha presentato regolare domanda d’asilo; 4) lo Stato che ha concesso al richiedente un titolo di soggiorno o un visto o gli ha permesso di entrare nello spazio comune; 5) lo Stato in cui il richiedente è entrato illegalmente; 6) in via sussi-diaria, il primo Stato in cui la domanda d’asilo è stata presentata. Uno Stato membro può derogare a questi criteri in base all’art. 3, par. 2, del regolamento 343/2003, la c.d. “clausola di sovranità”. Essa permette ad uno Stato membro di esaminare la domanda del richiedente asilo che sarebbe stata di competenza di un altro Stato membro in applicazione dei summenzionati criteri4.

La scelta del paese di accoglienza viene pertanto sottratta alla volontà del potenziale richiedente asilo, il quale spesso cerca di ri-manere nella clandestinità fintanto che non è riuscito a raggiungere lo Stato di sua scelta. L’art. 10 del regolamento CE 343/2003, che sostituisce, pur senza significative modifiche, l’art. 6 della Conven-zione di Dublino, dispone che, allorquando possa essere provato l’ingresso irregolare di un richiedente asilo, proveniente da uno Stato non membro, per vie terrestre, marittima o aerea, in uno Sta-to membro, questo ultimo è competente dell’esame della richiesta d’asilo. L’art. 18 dello stesso indica gli elementi probatori richiesti che pongono non pochi problemi. Come evidenziato nel rapporto della Commissione sul sistema Dublino I, “generallyspeaking and by definition, a clandestine operationleaves no officialtraces5”.

Per illustrare le conseguenze di questa disposizione in materia di immigrazione irregolare via mare, è interessante esporre il caso della Cap Anamur6. I paesi membri coinvolti erano l’Italia, in quan-

4 P. Pinotti, L. Gazzè, F. Fasani, M. Tonello – Immigration policy and crime – Caserta – Giugno 22/2013.

5 REGOLAMENTO (CE) N. 343/2003 DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA, 18 febbraio 2003 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo.

6 Cap Anamur – Deutsche Non-ÄrzteeV” (tedeschi Medici di emergenza) è una organizzazione non-profit tedesca con sede a Colonia. È stata fondata

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to stato costiero, la Germania, in quanto Stato di bandiera della nave e di nazionalità dell’equipaggio, e Malta, dove si presumeva la nave si fosse fermata con a bordo i migranti irregolari prima di dirigersi verso l’Italia. Andiamo con ordine, nella notte di dome-nica 20 giugno 2004, una nave della Cap Anamur, navigando in acque internazionali, avvistò 37 migranti – tutti uomini e originari dell’Africa sub Sahariana – a bordo di un gommone alla deriva in acque internazionali, tra la Libia e l’isola di Lampedusa. La Cap Anamur stava facendo un giro di prova dopo aver riparato il mo-tore a Malta. La nave ottenne il permesso di attraccare nel porto di Porto Empedocle, ad Agrigento, soltanto 21 giorni dopo, il 12 lu-glio 2004. Il governo italiano contestava alla Cap Anamur di essere entrata in acque maltesi e pretendeva che i profughi fossero portati a Malta. Inoltre essendo la nave di proprietà tedesca l’Italia dele-gava alla Germania la responsabilità dei profughi. Dopo 20 giorni di negoziazione, in cui la nave ferma in alto mare fu raggiunta da giornalisti, politici, missionari e membri del Consiglio italiano per i rifugiati (Cir), finalmente venne concesso di attraccare a Porto Empedocle. Ma al momento dell’arrivo Elias Bierdel, Vladimir Dachkevitce e Stefan Schmdt, rispettivamente presidente dell’as-sociazione umanitaria Cap Anamur, comandante e primo ufficia-le della nave omonima, vennero arrestati in flagranza di reato con l’accusa di “favoreggiamento aggravato dell’immigrazione clande-stina”. I migranti vennero trasferiti dopo 48 ore al centro di identi-ficazione ed espulsione di Pian del Lago a Caltanissetta. Il processo a Bierdel, Schmidt e Dachewitsch è ancora in corso.

nel 1979 da Christel e Rupert Neudeck insieme ad alcuni amici tra i quali il Premio Nobel alla letteratura Heinrich Böll. Fin dalla sua fondazione Cap Anamur fornisce aiuti umanitari a livello mondiale, spesso in luoghi in cui l’interesse dei media è stato a lungo diminuita. Le attività da loro svolte si concentrano sulla cura medica e l’accesso all’istruzione. S. Trevisanut – “Immigrazione irregolare via mare diritto Internazionale e diritto dell’Unione europea” – Napoli – 2012 – pag. 267-269. http://www.repubblica.it/2004/g/sezioni/cronaca/cap/versoterra/versoterra.html. http://www.camera.it/_dati/leg14/lavori/stenografici/sed487/bt13.htm

299SALVATORE AUGELLO

I tre Stati membri si sono più volte indicati reciprocamente quale stato competente in base ai criteri di Dublino. Il governo italiano, nella persona del Ministero dell’Interno, e il suo omo-logo tedesco invocarono il “principio di diritto internazionale” secondo cui il primo porto di approdo sarebbe competente e re-sponsabile dell’esame delle domande d’ingresso nel territorio e delle eventuali domande d’asilo. I due ministri si riferivano quin-di ai criteri di determinazione dello Stato competente sanciti dal sistema Dublino e vincolanti i tre Stati membri qui interessati.

I ministri italiano e tedesco invocarono però erroneamente tale principio nel caso di specie in quanto le norme del sistema Dubli-no non trovano applicazione fintantoché non viene depositata una richiesta d’asilo. Pertanto, al fine di rendere operativo il criterio di ripartizione delle competenze, i passeggieri della Cap Anamur dovevano essere prima fatti sbarcare e aver accesso alle relati-ve procedure per la domanda d’asilo. Solo a partire da quel mo-mento, il paese avente autorizzato l’ingresso sul proprio territorio avrebbe potuto sollevare il fatto che essi avevano avuto preceden-temente accesso allo spazio comune varcando clandestinamente la frontiera esterna di un altro Stato membro. Qualora venisse provata l’effettività di tale ingresso irregolare, questo ultimo Sta-to risulterebbe responsabile dell’esame delle eventuali domande di asilo in base al suddetto criterio. Nel caso di specie, l’effetti-vità del passaggio della nave nel porto maltese si fondava sulla testimonianza di alcuni suoi passeggieri, ma nulla era riportato nel giornale di bordo della Cap Anamur, da cui mancavano stra-namente le pagine corrispondenti ai giorni presumibilmente tra-scorsi a Malta. Non esisteva quindi alcuna prova tangibile dell’in-gresso irregolare dei 37 migranti in territorio maltese e il governo di La Valletta legittimamente declinava ogni responsabilità. Gli Stati interessati mettevano inoltre in dubbio l’applicazione del si-stema Dublino al caso di specie invocando il fatto che il dato re-lativo al paese di provenienza dei 37 migranti presenti sulla nave era incerto. Il capitano della nave aveva sostenuto che essi fosse-ro originari della zona sudanese del Darfur, ragione devastata da un conflitto armato in cui sussisteva una grave crisi umanitaria.

300 SALVATORE AUGELLO

Egli affermava quindi che essi dovessero essere considerati quali potenziali richiedenti asilo e che rientrassero nell’ambito di ap-plicazione del sistema Dublino. Dopo gli accertamenti compiuti dalle autorità italiane, una volta avvenuto lo sbarco, si determinò che gli interessati provenivano da vari paesi dell’Africa sub-saha-riana e non dal Sudan. L’esclusione dell’applicazione del sistema Dublino avvenne quindi solo dopo un primo accertamento della fondatezza delle eventuali domande d’asilo.

L’applicazione del sistema Dublino non può infatti essere esclusa a priori senza un primo esame della situazione individua-le dei migranti che potenzialmente rientrano nelle categorie di richiedenti asilo o di rifugiati.

Il caso della Cap Anamur illustra inoltre uno degli effetti “per-versi” della disciplina ivi analizzata. Per evitare l’applicazione dei criteri di competenza del regolamento, si può supporre che i migranti abbiano distrutto talune prove, quali ad esempio i docu-menti di identità, che avrebbero potuto mettere a repentaglio l’ac-cesso alle procedure di riconoscimento dello status di rifugiato. Ciò spiega anche il fatto che il sistema Dublino si fonda su di una finzione7: l’esistenza di un equivalente livello di protezione negli ordinamenti interni degli Stati membri. In effetti, i passeggeri del-la Cap Anamur volevano espressamente venire in Italia, in quanto a Malta rischiavano di essere arrestati dalla polizia di frontiera. Essi speravano dunque di ricevere una miglior accoglienza dalle autorità italiane. Come evidenziato dalla dottrina, Dublino II si propone di ripartire le competenze e regolamentare il trasferimen-to dei richiedenti asilo in uno spazio europeo e la responsabilità dell’esame della richiesta d’asilo induce gli Stati a respingere il-legalmente i richiedenti asilo e a far pesare la responsabilità dei controlli sul vettore. Inoltre il sistema Dublino penalizza gli stati membri con frontiere esterne, i quali sono ovviamente più sogget-ti alla pressione migratoria e all’eventuale ingresso irregolare dei richiedenti asilo.

7 S. Trevisanut – “Immigrazione irregolare via mare diritto Internazionale e diritto dell’Unione europea” – Napoli – 2012 – pag. 268.

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La realizzazione di un meccanismo che permetta l’equa riparti-zione della responsabilità e quindi della solidarietà tra Stati membri presuppone l’esistenza di una politica comune in materia. Il dispo-sitivo Dublino II è stato infatti concepito come un sistema transi-torio, largamente basato sulla normativa comunitaria esistente in vista di una futura politica comune. Il funzionamento del sistema è quindi pregiudicato dall’assenza di un sistema europeo dell’asilo.

3. Trattato di Lisbona, FRONTEX, Mare Nostrum, resettle-ment policy UNCHR

L’Unione europea ha acquisito le proprie competenze in mate-ria di gestione delle frontiere esterne in modo progressivo, paral-lelamente all’evoluzione delle politiche in materia di migrazione e di cooperazione di polizia e giudiziaria. Nel 2002 vennero adot-tati due documenti importanti per la realizzazione di una politica comune in materia di gestione delle frontiere esterne: la comuni-cazione della Commissione europea su “Verso una gestione in-tegrata delle frontiere esterne”8 e il piano per la gestione delle frontiere esterne del Consiglio di Europa.

Questi documenti di natura programmatica, poco contribuiva-no però alla realizzazione concreta di una gestione integrata delle frontiere esterne. Il passo fu fatto due anni dopo, nel 2004, con l’adozione del regolamento 2007/2004 che istituiva il Frontex l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea9.

Il regolamento nel 2004 non indicava però cosa si doveva in-tendere per “gestione integrata delle frontiere esterne” la cui rea-lizzazione e miglioramento sono obiettivi principali dello stesso Frontex, bisognerà aspettare il 2007 con il Trattato di Lisbona per

8 Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio, del 26 ottobre 2004, che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea.

9 S. Trevisanut – “Immigrazione irregolare via mare diritto Internazionale e diritto dell’Unione europea” – Jovine Editore – 2012 – pag. 158.

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avere la definizione delle reali competenze dell’Agenzia.Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l’integrazione

del terzo pilastro, ossia della cooperazione di polizia e giudiziale in materia penale (Titolo VI UE)10, nel pilastro comunitario ha considerevolmente ampliato le competenze dell’Unione in rela-zione alla gestione delle frontiere esterne, inclusa la sorveglianza in mare «the effectiveunderstanding of allactivitiescarried out at-seathatcould impact the security, the safety, economy, or environ-ment of the European Union and it’sMemberStates11».

Il Frontex è stato creato per “migliorare la gestione integrata delle frontiere esterne degli stati membri” e le sue principali fun-zioni sono pertanto quelle di coordinare la cooperazione operati-va tra gli Stati membri nella formazione del corpo nazionale del-le guardie di confine, definire gli standard comuni di formazione, effettuare analisi dei rischi, aiutare gli Stati membri in circostan-ze che richiedono una maggiore assistenza tecnica operativa alle frontiere esterne e offrire agli Stati membri il supporto necessario per l’organizzazione di operazioni di rimpatrio congiunte. Poiché la gestione integrata delle frontiere rientra nell’ambito delle com-petenze concorrenti, l’esercizio di queste funzioni fa salvo il diritto degli Stati membri di cooperare e concludere accordi tra di loro e con Stati terzi. Naturalmente, come appena detto, una scelta possi-bile è quella di dar luogo a realizzazioni parziali di quel corridoio, con interventi che rendano più facilmente valicabili una parte delle barriere fisico-politiche che separano l’Unione Europea dai paesi di fuga. L’operazione Mare Nostrum, mirata a soccorrere in alto mare

10 Titolo VI – “Trattato di Lisbona” – Cooperazione giudiziaria in materia penale. http://europa.eu/pol/pdf/qc3209190itc_002.pdf

11 Le questioni di cooperazione giudiziaria in materia penale e di cooperazione fra le forze di polizia erano precedentemente coperte dal 3° pilastro dell’Unione europea (UE), retto dalla cooperazione intergovernativa. Nell’ambito del 3° pilastro, le istituzioni europee non erano competenti e non potevano quindi adottare un regolamento o una direttiva. Il trattato di Lisbona mette fine a questa distinzione e consente ora all’Unione europea di intervenire in tutte le questioni relative allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

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quanti si siano imbarcati alla volta delle nostre coste, è un’azione di questo tipo: nei primi cinque mesi di attività sono state salvate circa 12mila persone. Scelte parziali di questo genere incentivano le par-tenze, con conseguente (e positivo) aumento del numero di persone che riescono a mettersi in salvo dai conflitti. Nel gennaio 2014, per esempio, sono sbarcate 2.156 persone: dieci volte di più di quelle arrivate nel gennaio 2013. Essi hanno, invece, paradossalmente e a dispetto dell’impegno profuso, un effetto ambiguo sul numero di vittime, dato l’incremento del flusso.

Il fatto che in Italia, come in molti altri paesi europei, sia previ-sto solo il primo canale di accesso non implica, che il secondo resti un’ipotesi puramente teorica. La possibilità di ottenere lo status di rifugiato a “distanza” esiste: si chiama resettlement policy12, ed è gestito dall’Unhcr, l’Agenzia dell’Onu per i rifugiati. In sintesi, i paesi ospitanti che partecipano al programma permettono ai pro-fughi, che hanno trovato rifugio temporaneo in un paese terzo, di essere riconosciuti come rifugiati e trasferiti nel loro territorio.

Il grafico sotto riporta il numero totale di rifugiati riconosciuti dai principali paesi Ocse nel periodo 2008-2012, distinguendo tra quelli che sono arrivati “autonomamente” (quindi, nella maggio-ranza dei casi, irregolarmente) e quelli resettled.

12 Il termine inglese traduce l’italiano “ristabilimento” ed etimologicamente deriva dal verbo “set” (letteralmente “insediarsi”) da cui “setting” e “settelment” (“ambientarsi” e “insediarsi”). L’origine del termine coniato negli ultimi termini ovviamente non è casuale e nasconde dietro un significato ampio e complesso riguardante uno dei fenomeni mondiali più importante degli ultimi due secoli: l’emigrazione. Immediatamente dopo la fase dell’emergenza iniziale, è necessario cercare soluzioni a lunga scadenza per chi non può più fare ritorno in patria: o l’integrazione nel paese dove la persona ottiene asilo o il re-insediamento in un altro stato che possa garantire una stabile accoglienza. Molti Stati permettono l’attuazione della resettlement policy la quale consiste in una delega della nazione ospitante ad una nazione terza che permetta ai rifugiati una rapida e sicura sicurezza in casi di estrema necessità: in sintesi è la possibilità di ottenere lo status di rifugiato a “distanza”. Il progetto è gestito interamente dall’Unhcr (Agenzia dell’Onu per i rifugiati). http://www.unhcr.org/53aa90bf9.html

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Per ogni paese, il grafico mostra sia la percentuale corrispon-dente a ciascun canale di ingresso che i valori assoluti.

La percentuale di asili accordati attraverso programmi di re-settlement supera il 50 per cento del totale dei rifugiati accolti in Nuova Zelanda (85 per cento), USA (72 per cento) e Australia (55 per cento), ed è piuttosto elevata anche in Canada (36 per cento), Finlandia (34 per cento) e Danimarca (27 per cento). Gli Stati Uni-ti hanno permesso il resettlement nel loro territorio a oltre 260mila rifugiati, seguono l’Australia e il Canada con circa 30mila rifugia-ti resettledciascuno. Al contrario, l’Italia si colloca fra i paesi in cui il numero di richiedenti asilo accolti attraverso programmi di re-settlement è risibile: 288 rifugiati nel periodo 2008-2012, meno del 0,01 per cento dei circa 35mila rifugiati accolti in totale durante lo stesso periodo. Il motivo è semplice: l’Italia non partecipa, se non occasionalmente, al programma di resettlementdell’Unhcr13.

Figura 1 – Rifugiati riconosciuti, per modalità di ingresso (totale 2008-2012)

13 C. Devillanova e F. Fasani – lavoce.info – “Una seria politica per i rifugiati è possibile” – 15/11/13.

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Mentre in Italia discutiamo di Europa, scafisti e vaghi proget-ti di “corridoi umanitari”, molti Stati partecipano attivamente ai programmi dell’Uhnrc, incluso, ad esempio, quello predisposto per l’emergenza siriana, che vede coinvolte sedici nazioni.

Perché l’Italia non prende parte a questi programmi? La rispo-sta più ovvia – “se lo facessimo verremmo sommersi di domande di asilo” – ha una conseguenza importante: ammettere che l’Italia, come molti altri paesi europei, utilizza la difficoltà di raggiungere le nostre coste come meccanismo di selezione per limitare le do-mande, scaricando il costo direttamente sui profughi (e creando il mercato per gli scafisti).

Siamo assolutamente certi che tutti i cittadini e i Governi eu-ropei condividano l’obiettivo minimo di evitare in futuro tragedie come quella di Lampedusa. Allora, i nostri governanti dovreb-bero riconoscere che queste morti sono anche la conseguenza inevitabile di una precisa scelta (o non-scelta) politica e agire di conseguenza, senza attendere la prossima, annunciata tragedia.

Come spiegato dal Prefetto, Dott. Mario Morcone, alto diri-gente ministeriale, le espulsioni attuate sono in realtà “molto po-che”, perché sono “molto costose”, in termini di stanziamenti, personale, mezzi di trasporto, accordi con i paesi di provenienza. La domanda sui limiti dell’accoglienza da un punto di vista prag-matico va convertita in un’altra: quanto siamo disposti a spen-dere per espellere un maggior numero di immigrati indesiderati? Quanto personale delle forze dell’ordine siamo disposti a disto-gliere da altri compiti per rimpatriare, in aereo, braccianti molda-vi e assistenti domiciliari ecuadoriane senza permesso?

4. Fondi europei per l’immigrazione e l’integrazione sociale

L’Unione non ha mai smesso di offrirceli i fondi per la gestio-ne dell’immigrazione e l’integrazione sociale: più di 500 milioni di euro in cinque anni per migliorare il nostro sistema naziona-le di controllo e d’assistenza per i profughi. Il problema è che a Roma quel forziere non è stato usato nel migliore dei modi. Spesso non si è nemmeno riusciti a spendere i quattrini già stan-

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ziati. Nel “Piano nazionale sicurezza” c’è un portafoglio ancora pieno di fondi comunitari per l’“impatto migratorio”: 122 milioni di euro per rafforzare l’integrazione e contrastare l’immigrazione irregolare, divisi fra lo Stato, che ne ha messi 50, e l’Europa, che ne ha investiti 72. Da questa cassaforte, ad oggi, sono stati presi solo 30 milioni. Meno di un quarto del totale. Significa che entro il 2015 dovremo riuscire a investire i 90 che mancano. Altrimenti ci toccherà restituire tutto quanto.

Tabella 1 – Dotazione dei fondi europei nel Programma quadro sulla “Solidarietà e gestione dei flussi migratori”

Dotazione fondi

2013 2012 2011 2010 2009 2008

Frontiere Esterne

169,266 105,575 63,824 39,739 34,875 33,636

Rimpatri 9,155 9,066 6,921 6,796 6,029 5,867

Rifugiati(+ emergenze)

6,858* 6,992(+5,000) 8,224(+11,616) 7,202 4,4702,821(+7,088)

Note: milioni di Euro; *dati provvisori. Fonte: elaborazione dati ministero Esteri

In Italia anche, per le pratiche più piccole da presentare all’Eu-ropa, finiamo impantanati in un labirinto di enti, comitati e autori-tà: una montagna di carte che spesso non arriva al traguardo. L’ok definitivo per realizzare un centro di formazione per migranti a Marineo, un paese in provincia di Palermo, arriva il 19 novembre 2010. Gaudio del Sindaco: Bruxelles offre un milione e mezzo di euro, puliti. Cifre da festa grande nelle ristrettezze del patto di stabilità. Sono passati 900 giorni. E ancora si rincorrono gare, appalti, ricorsi, ritardi. Il centro? Arriverà. Chissà quando. Lo stesso accade a Bari. Nell’ottobre del 2009 un gruppo di migranti somali occupa un hotel abbandonato. Si arrangiano, ma vengono fatti sgombrare: quelle stanze sono destinate a diventare un centro d’accoglienza come si deve, con 16 camere da letto per la perma-nenza temporanea dei rifugiati. Sono già pronti più di due milioni

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di euro. «Io ci passo davanti quasi tutti i giorni, ma è chiuso, nel degrado, come sempre», commenta Azmi Jarjawi, segretario del-la Cgil di Bari14.

Il controllo sugli interventi ammessi a ricevere il sostegno della UE passa dal ministero dell’Interno. Sono gli uffici del Viminale a decidere chi verrà finanziato e chi non avrà parere positivo per i suoi progetti. Oggi non possiamo più permetterci di rimandare a domani i nostri doveri di garanti dei diritti inviolabili dell’uo-mo come sancisce la nostra costituzione. È arrivato il momento di agire, e non più con slogan e interventi tattici per aumentare l’audience politica ma programmando una serie di interventi mi-rati a medio e lungo termine in cooperazione con l’Unione eu-ropea, le agenzie ONU e i paesi del nord Africa. Conosciamo le stime annuali dei richiedenti asilo politico, conosciamo i progetti e gli interventi che l’UE vorrebbe proporre, abbiamo una cultura dell’accoglienza e del rispetto che non devono essere più freni per la macchina umanitaria ma anzi essere l’eccellenza di essa. Il Premier italiano, Matteo Renzi, il due giugno per l’inizio del semestre italiano parlando ai deputati che siedono al Parlamento Europeo ha ricordato che “non ci sarà spazio per l’Europa se ci accontenteremo di essere un puntino su Google Maps. Non ci in-teressa l’aspetto geografico. Dovremo essere capaci di affrontare con forza la semplicità, vogliamo costruire una Smart Europe, confrontandoci anche con chi ha idee politiche diverse.[…] Quei valori di investimento su un’Europa diversa devono essere ricon-dotte tutte insieme a unità perché noi crediamo che l’Europa pos-sa essere il futuro se abbiamo il coraggio di fare sì che l’Europa torni a essere una frontiera.”

Ricordando ai deputati della plenaria che l’Italia è “il Paese con il maggior numero di chilometri di coste rispetto all’entroter-ra. Siamo per forza una frontiera e lo sappiamo bene noi Italiani, perché quanto sta succedendo in Libia sta portando una serie di

14 http://espresso.repubblica.it/inchieste/2013/10/31/news/il-frontex-sprecato-1.139657

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stragi nel nostro Mar Mediterraneo”15.

5. Assenza di una legge orgonica sull’asilo

Da qui deriva il vero problema, manca ancora una legge orga-nica sull’asilo. Se i salvataggi e la prima accoglienza oggi funzio-nano discretamente, non altrettanto si può dire della seconda ac-coglienza e dell’integrazione. Una volta tratti in salvo e dissemi-nati sul territorio, in misura preponderante nelle regioni del Sud, i rifugiati sono molto spesso abbandonati a se stessi anche quando vengono riconosciuti come meritevoli di protezione. Scarseggia-no i progetti di formazione, avviamento al lavoro, integrazione nelle società locali. Il destino che attende gran parte di coloro che bussano alle porte dell’Italia in cerca di asilo è fatto di incertezza sul futuro, passività, giornate vuote e senza senso, lavoro nerissi-mo e saltuario, dipendenza assistenziale: un paese democratico e civile può fare di meglio.

6. Conclusioni

In conclusione e alla luce dell’analisi svolta sopra, vi sono due critiche da riportare alla politica e alla gestione del problema dei flussi migratori in Europa.

A livello di politica europea il Frontex può per ora conside-rarsi un’agenzia “intergovernativa”. Le politiche e gli interessi degli Stati membri nella gestione delle proprie frontiere plasmano i meccanismi di cooperazione, dove la “solidarietà obbligatoria” non ha ancora trovato un vero spazio. Cooperare implica anche lo scambio di informazioni e dati, ed essere sottoposti a control-lo, ed eventualmente a critica. Ciò può far desistere gli stati dal

15 Programme of activities of the Italian Presidency: Presentation by Matteo RENZI, President of the Council of Ministers of the Republic of Italy. http://www.governo.it/Notizie/Palazzo%20Chigi/dettaglio.asp?d = 76082. http://audiovisual.europarl.europa.eu/Assetdetail.aspx?id = a3c72012-d0f6-4296-8ada-a35c00e13c46

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richiedere l’attivazione di tali meccanismi. Si pensi ad esempio, al sistema creato dalla direttiva 2001/55 sulla concessione della protezione temporanea in caso di flusso massiccio di sfollati la cui attivazione non è mai stata richiesta al Consiglio europeo no-nostante il verificarsi di numerose situazioni di emergenza sulle coste dei paesi mediterranei dell’Unione.

Gli Stati membri hanno bisogno di assistenza, tecnica e opera-tiva, nella gestione delle frontiere esterne, ma allo stesso tempo continuano ad opporre una certa resistenza nei confronti dell’in-tervento di altri attori sulla base di un meccanismo istituziona-lizzato. Questa resistenza si giustifica, da un lato, per la sentita necessità di avere il controllo sul proprio territorio e di conservare il monopolio del mantenimento della sicurezza interna; dall’altro i meccanismi fino a ora creati affidano allo Stato che richiede l’assistenza, e che quindi ospita le eventuali operazioni congiun-te, il ruolo principale, di natura politica, in merito alla concreta gestione dell’operazione, e giuridica, in merito alla responsabilità derivante dagli illeciti eventualmente commessi nell’ambito di queste operazioni. Ciò fa gravare sullo Stato membro che neces-sita l’assistenza dell’agenzia un grande peso, di natura politica e giuridica, che mal si concilia con l’ottica solidaristica tanto cara all’Unione europea.

Questa situazione ostacola la realizzazione di una politica e una gestione coerente delle frontiere esterne, a discapito in parti-colare della protezione internazionale. Il nuovo piano di Frontex II introduce alcune novità a livello istituzionale che dovrebbero favorire la coerenza dell’azione e il rispetto degli obblighi interna-zionali. Sicuramente l’interazione e il coordinamento, tra diritto dell’Unione europea e diritto internazionale, stanno favorendo lo sviluppo di una politica in materia di gestione di frontiere esterne maggiormente efficace e garantista. Il ruolo dell’Unione europea e delle sue istituzioni rimane concretamente di facciata e il me-todo intergovernativo conserva per ora il monopolio dell’azione.

Sfortunatamente vi è poca giurisprudenza in materia. Pochi sono infatti i casi di violazione del diritto internazionale, nell’am-bito di operazioni in mare, volte alla gestione dell’immigrazione

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irregolare che sono stati portati davanti ad una corte sia essa inter-nazionale o nazionale. Questa è negativa principalmente perché non vi sono interpretazioni autorevoli del diritto applicabile, che permettano in particolare di chiarire la relazione preventiva del controllo giurisdizionale.

La seconda critica riguarda la gestione dei flussi migratori. L’immigrazione irregolare e nello specifico quella via mare è sta-ta per lo più gestita secondo schemi creati per la lotta ai traffici illeciti in mare e per la sicurezza interna degli Stati. Una parte della dottrina ha giustamente sollevato la necessità di adottare un approccio globale in materia di immigrazione, più volte promos-so dalle istituzioni internazionali e dalla stessa Unione europea. L’approccio globale in materia di immigrazione irregolare via mare è importante per tre motivi: una maggiore effettività nella gestione del fenomeno; una maggiore tutela dei diritti fondamen-tali dei migranti; e per un abbassamento dei rischi di commettere un illecito internazionale da parte degli Stati coinvolti.

La prassi dimostra che la semplice repressione del fenomeno migratorio non costituisce una soluzione al problema. La crisi in-docinese e il Comprehensive Plan of Action16 sono il primo esem-

16 Negli anni ‘70 si ebbe la fuga dei rifugiati dalla Cambogia, dal Laos e dal Vietnam, conseguente agli sconvolgimenti politici avvenuti nella regione. L’esodo dall’Indocina continuò ancora per due decenni, durante i quali oltre tre milioni di persone abbandonarono i rispettivi paesi. A differenza delle crisi di rifugiati dell’Algeria e del Bangladesh – seguite da massicce operazioni di rimpatrio – per la maggioranza dei profughi indocinesi si ritenne, come negli anni ’50 con i rifugiati europei, che la miglior soluzione fosse il reinsediamento. Nel complesso, con l’assistenza dell’Unhcr, qualcosa come due milioni di profughi indocinesi furono reinsediati in altri paesi, di cui circa 1,3 milioni nei soli Stati Uniti. Durante quella crisi, di grandi dimensioni prolungata, l’Unhcr svolse un ruolo di leader nell’assistenza dei rifugiati. In quel periodo, l’organizzazione ampliò notevolmente il suo campo d’intervento, partecipando alla costruzione e alla gestione dei campi profughi per i cambogiani e i laotiani, contribuendo altresì all’attuazione di misure innovatrici di lotta contro la pirateria e per il salvataggio in alto mare, in favore dei boat people vietnamiti. Fra il 1975 e il 1980, il bilancio dell’organizzazione salì da 76 a 510 milioni di

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pio di una gestione efficace della materia grazie ad una prospettiva sul lungo termine e l’istituzionalizzazione della cooperazione tra gli Stati di provenienza, di destinazione e di reinsediamento del flusso. Anche se la gestione della crisi era principalmente incen-trata nelle mani dell’Unhcr, questo non si è limitato ad occuparsi dell’accesso alle procedure di asilo o alle protezione internaziona-le, ma ha avuto un ruolo determinante anche nel raggiungimento di un accordo relativamente alla responsabilità delle operazioni di soccorso in mare e del successivo sbarco delle persone soccorse.

Concludo con poche righe che sperò risultino interessanti al fine della trattazione, l’immigrazione irregolare via mare è un fe-nomeno complesso le cui cause e conseguenze per gli Stati di partenza e quelli di destinazione sono delle più variegate ed esu-lano la presente trattazione. Non vi sono soluzioni “miracolo” per risolvere i problemi che la circondano, ma non vi è nemmeno un vuoto normativo. Un nuovo strumento ad hoc complicherebbe e infittirebbe la già complessa stratificazione normativa. Si rischia inoltre di ripetere la poco proficua esperienza del Protocollo di Palermo, i cui apporti giuridici sono per ora modesti. Bisogna cercare di armonizzare le procedure di salvataggio, accoglienza, di inserimento e di espulsione a livello europeo continuando a lavorare sui programmi e su gli strumenti che già abbiamo.

dollari, il suo personale aumentò di oltre il doppio. Durante gli anni ’80, i paesi occidentali furono sempre più preoccupati per il gran numero di indocinesi in arrivo, ormai considerati in buona parte migranti economici anziché rifugiati. Sotto la pressione di tali paesi, gli stati del Sudest asiatico finirono con l’adottar nuove misure, volte a disciplinare le partenze e facilitar i rimpatri. L’esodo indocinese mise in evidenza i limiti della volontà degli stati occidentali di concedere l’asilo, anche a profughi in fuga da regimi dittatoriali.

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Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio, del 26 ottobre 2004 – http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid = 1426606147534&uri = URISERV:l14542

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Intervento del Primo Ministro Italiano per l’inizio del semestre Euro-peo Italiano http://www.governo.it/Notizie/Palazzo%20Chigi/detta-glio.asp?d = 76082

Siti di pubblica informazione

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THE SICILIAN EMIGRATION TO THE UNITED STATES:THE CASE OF MESSINA FROM 1892 TO 1924

NANCY DE LEO

In the late nineteenth and early twentieth century, the Sicilians left their homeland to seek his fortune in U.S. land. Behind the reasons for such migration, there was two important factors: the expulsion from Sicily and the attraction for the U.S.. The analysis moves mainly in the study of the data contained in the list of disembarkation, kept at Ellis Island of the citizens of Messina who emigrated between the years 1892-1924.

1. Sicilian Crossings to U.S.

During the nineteenth century the transoceanic crossing emerged as the most important phenomenon of migration in the European context. To facilitate the mass exodus concurred elements of endo-genous and exogenous nature: the agrarian crisis, population growth, economic backwardness and a psychological factor prevalent.

The migration was a mean to which the Sicilians resorted in order to leave behind, the complex of the evils that afflicted them, from poverty to illiteracy, but in most cases, it certainly was not a remedy. All this happened under the complacent gaze of the new State believed that to solve a large part of its problems, such as social unrest and economic backwardness of the South, encoura-ging emigration.

A direct effect of emigration was to leave fields fallow, resulting in a shift to an extensive agriculture to the detriment of the intensive and make a lot of land used for grazing. Both the liberal and socia-list culture, evaluated the phenomenon positively, emphasizing the contribution of useful factors to the economy of the country: relief demographic or beneficial effects of remittances. Leaders such as Crispi and Sonnino, considered emigration effective to prevent ma-nifestations of social conflict such as strikes or riots.

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In 1887, during the years of protectionism, the leaders of the political economy of the new State, prevented, in fact, the start of a process of rationalization of agricultural production based on the increase of the productivity index, that the agrarian crisis made it necessary.

The effect produced was an immediate rise of the price of grain, which on the one hand represented a breath of fresh air for companies in crisis, on the other damaged consumers and helped to keep alive in the South backward production facilities. At the same time the Southern agriculture sector was hit in his more mo-dern: the specialized crops, which were holding on exports, they saw suddenly shut their target market. In fact, the protectionist policy of 1887 had as a result the break of commercial agreement with France, that was the main buyer of products from the South of Italy, degenerated into a veritable customs war. Moreover there was the loss of primacy in the production of sulfur and citrus of Sicily on the world market and the appearance of phylloxera, that damaged the production of oil and wine.

In the United States, since the first half of the nineteenth cen-tury, the production of citrus areas of the Ionian and Tyrrhenian eastern Sicily, had found an important market that was in cri-sis following the arrival on the market of Florida oranges. The producers decided to convert it in lemon groves, provoking an initial decline in labor. The conversion on the one hand allowed him to maintain market share, on the other hand led to a process of overproduction. When the commercial Treaties, in 1897 and 1903, opened new markets, such as those in Central Europe, some manufacturers decided to convert back its production in orange groves. The Chamber Agrumaria of Messina in 1908 attempted a political monopoly, but the beginning of the First World War made it difficult trade relations with Germany and Austria. The tendency to overproduction was determined after 1927, measures to strengthen the value of the lira, which damaged the level of prices for exports.

At the end of the eighties the ‘nineteenth century also, the Port of Messina, the vital center of the city, entered a period of decline

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and progressive crisis that will worsen the beginning of the twen-tieth century. The city was lacking in important industries, there were only a few metallurgical plants, small, modest and manu-facturing of finished cement. As a long-standing tradition was the industry of the barrels and skins, present in the city until the end of the nineteenth century. More important was the manufacture of pasta products which exported abroad, and employed about three hundred permanent workers. As of the end of the nineteenth century, however, many of these application areas related to small industries processing raw materials, affected by the foreign com-petition. Between 1876 and 1896 the number of employed in the various factories of the city rose from 3448 to 1899.

The Sicilian emigration exploded in the early years of the twen-tieth century, albeit belatedly compared with other, it was always keen in all its phases, with the result that today is the region with most emigrants abroad. As to the origin of migration flows in the island, there are differences: the first exodus, in order of time, invests area of the latifundium where 99% of the land belongs to 1% of the population. A concrete response comes from the statistics compiled by the General Commissariat of emigration, which shows how the first phase of the areas most affected were those of the latifundium of the central-western Sicily. The provinces of Palermo(51.1%) and

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Agrigento (14.7%) covering 65% emigration of Sicily. Slower the start of the exodus from areas iblee, where the presence of small and medium landed property slowed down the mass exodus. While the province of Trapani turned to North African coast, contributing to the creation of La Petite Sicile in Tunis and La Golette.

If it is true that all of these factors worked to increase poverty or economic hardship, they couldn’t be considered exhaustive cau-ses to explain the mass emigration of the early twentieth century. In fact, the agrarian crisis, underdevelopment, poverty, land owner-ship, phylloxera were the mains reasons that droved hundreds of thousands of Sicilians to leave their homeland. However significant importance was the attraction exerted by the shipping companies and their means of delivery and the profound psychological convi-ction that convinced the Sicilian laborers that wouldn’t have been possible for them to improve their economic and social prejudice in Sicily.

The expulsion model that guided the historical work until the mid-eighties, is not exhaustive: it does not explain how the tips are overseas crossing coincided, too, with periods of economic expan-sion, such as the first phase of the industrialization of the North-I-taly in the late nineteenth century, or also the economic growth that affected the South of the Country in the early years of the twentieth century. The great exodus could not be understood if one did not take due account of the pressure of the representatives of Shipping Companies which opened the market to transoceanic crossings, for selling, through an extensive network of agents and sub-agents ope-rating in small towns or villages, the American dream.

The amount of revenue from ticket sales were usually of 3% for staff officers and 1,5% for the sub-agents. The agents, but also sub-agents, also distributed free guides for emigrants, in which were contained useful information relating to transatlantic crossings, as well as all the possibilities of inclusion in society of the countries of destination. It dispensed also tips on how to invest their savings and how to learn the language. Until 1901, emigration agency was a private enterprise which had its headquarters in the coastal cities, the representative agent sought to provide the agency many customers

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as possible by going himself to recruit emigrants.In a first phase, a key role is played by the governments of certain

countries in South America such as Uruguay, Paraguay and Brazil to attract migrants required to exploit the vast wildernesses, sending well-paid agents in Italy that are part of the process of the great migrations.

To strengthen relationships between agents and shipping compa-nies, according to mArTEllini,were the law on emigration of 1901, the consolidation of the migration experience and raising the avera-ge level of literacy of the popular classes. The parliamentary debate that took place between the two centuries, and that was between the position of those who just wanted to control the phenomenon and that of those who wanted to be able to intervene with bodies, led to the first law on immigration in 1888, but remained in the form of a law of public order. Only the famous law by Honourable Luzzatti and Pantano approved in the 31 January 1901, set up the General Commissariat of emigration, a body intended to assisting migrants in ports, and travel abroad with particular attention to women and children.

In addition, the 1901 law abolishing the agents and subagents replacing them with representatives of the carriers that are directly controlled by the Commissioner General, who must obtain a license from the Ministry each year. For the protection of migrants are also delivered guide, published by the Commissioner for the emigration that in turn alert the public about the scam attempts of agents.

The problem of ticket purchase travel was solved in a different way between the first start-up phase of the migration phenomenon and the next. The first phase had a predominantly privatized: the emigrants were selling everything they owned at home or turned usurer of the country to be able to buy the ticket. The departures recorded in the years 1892-1903 represent individual trips made in order to improve their standard of living and hoping to glean so-mething and then return home. The increase in departures, recor-ded in 1903, was intensified until reaching the peak in 1905. These were the years in which reinforces the presence of the agents of emigration, family reunions accomplice. Messina was the third lar-

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gest province of Sicily to the number of agents, after Palermo and Catania. In this second phase migration was financially fueled by a dual banking system: the first local or private persons for whom the immigrant spoke to local people, which contracted loans at high in-terest rates, sometimes mortgaging all what he had, and the second is involved foreign nature of the referent American ascertained and recorded in the lists of disembarkation by immigration officials. It was often a family member or a friend, or so it is officially from the data, which was also added to the degree of kinship of the referent.

However, through an examination of the data relating to emi-gration from Messina has shown that frequent the private address of the contact is actually a bank. It can be traced back to a number of lenders, which the emigrants were referring Messina. The me-chanism that was the basis of this system financing saw the referent American, a guarantor who undertook to turn a loan from a bank on behalf of the migrant, still at home, guaranteeing the repayment of the sums. The guarantor could be a relative, and this assumes that the loan is settled in the manner and within the time prescribed by law, but it could also be a third party, to which the family was talking to turn on a loan in favor of the joint. In the latter case, however, you may be thinking that the loan could be subject to increases of interest, or even as witnessed by the immigrant communities that were to be overseas, who wanted to get a relative in America turned to the small local boss, that provided to organize the departure and get a first job through which the ticket was paid for the trip. Often happened that the loan was extinguished never.

The element to which we owe the development of this system was the prepaid ticket, which was purchased in America and then shipped to the aspiring Italian emigrant. Pre-paid tickets were spon-sored both by the shipping companies and banks Italo-American. Reconstructing in detail the mechanism, was the presence of both the American representative or through the intermediary agent of the shipping company, the opportunity to buy the emigrant pre-payed and received by the Company a commission of 3%. The ticket was paid through a loan taken out by the American representative on behalf of the emigrant. Guarantor of the loan was the same referent

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American who was the emigrant, once arrived in the U.S. a first job, from whose salary deducted the amount of the installment of the loan plus interest. Often, given the high rate of illiteracy it was pos-sible that the loan does not become extinct in the time and manner provided by law. The emigrants found themselves so often in the hands of exploiters Italian-Americans. To no avail, investigations conducted by the Commission of the House of Representatives of the United States, which already in 1889 had denounced in a report illegal practices put in place by criminal organizations who paid the emigrants travel expenses and accommodation offered and also, a first job, almost always low grade.

The emigrants male, in most cases between the ages of 19 and 35 years, were used in the construction and maintenance of railways, mines and cities. Even immigrants in possession of discrete skil-ls were forced to carry out trades with low professionalism. Italian workers were excluded for a long time by higher wages and bet-ter jobs, not only for the lack of technical ability but also because of the “racial prejudice that is strong in the American population.” With the end of First World War, fear of a mass exodus from Europe brings the Congress enactment of the Acts Quote, was introducing a restrictive policy based on national origin and facing the countries of South-Eastern Europe, which were those that complained of po-verty, high illiteracy rate and strong ties with the homeland, in terms of remittances. In fact, precisely to contain the sending of savings in the country of origin, it was favored family reunification.

The first Quota Act of 1921 limited the annual input for each nationality to 3% of the presences of the respective country, enume-rated by the census of 1910. The exemption was scheduled for those who were returning from a temporary trip abroad, or who reunited with his family and those who had applied for citizenship. In 1924 the Johnson Reed Act established that, the proportion allocated to each nationality, was based on 2% of the census of 1890 and they were considered non-quota categories recognized professional such as teachers, doctors. While in 1910 the emigration of southern Eu-rope it stood at 77.2% of European migration in 1890 accounted for about 20%.

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The Quota Acts remained in force until 1929, when establi-shed the National Origins quota which provided for a maximum of 150,000 entries for year broken down according to the 1920 cen-sus it allowed that the inputs assigned by the Italians dropped from 5,735,811 in the decade from 1911 to 1920 to 528 431 in 1931 to 1941. The quota law was abolished only in 1965.

Restrictions North American directed Italian migrations to other destinations, favorites were the Latin American countries where immigration restrictions were introduced in measurement bland. The average emigrant had not only the character of wor-ker-general without any professional qualification but also a high rate of illiteracy.

In 1905, 65% of immigrants from Messina was illiterate. This trend will be reversed permanently since 1914 and in 1923 almost all of the emigrants will be literate. The progressive reduction of illiteracy was about the law, which came into force in 1911, in Italy, on the reform of the school by the government Luzzatti, which in-troduces a profound innovation in the education system, with the improvement of primary education, reducing the illiteracy rate from 58.9% to 46.9%. In reference to emigrate to the United States the introduction of the Literacy Act of 1917, which allows access to the U.S. territory only to those who are able to read and write, further decreases the rate of illiteracy.

In 1908 recorded a decrease of the departures from Messina to the port of New York, up to eighty percent, due not to the earthqua-ke that struck the city in December of the same year, but due to the enactment of a new Act. The new law decreed that only ships that ensure hygienic conditions and safety for the third-class passengers may carry on landing, requiring also a space below deck for every emigrant of 2.75 cubic meters. This act represented a problem for shipping companies that diverted ships to the port of New Orleans, a port less controlled and therefore safer for the steamers and old loads of emigrants.

The same act caused a reduction of the weight of Italian ship-ping companies, which in the years 1905-1906 recorded the highest expansion for the Italian owners.

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Companies such as La Veloce and the NGI in the early years of the twentieth century, they fit in the context of traffic emigra-tion respond to a precise strategy: reconciling the maximum pro-fit with minimum investment. To Include in the steamers loading cargo, empty seeds, also gave passengers a supplementary profit to the Italian Maritime Companies. The Shipping Lines, or rather the NGI, which in 1909, after the incorporation of La Veloce, were not adequate to the parameters that the new Act imposes. Since the ni-neteenth century, the emigration traffic features the largest foreign Shipping Companies, and also in Sicily until the end of the ninete-enth century were mainly foreign fleets to act as master in the main ports. These included first of all the British ships such as the Anchor Line, The Canard Line and Germany as the North German Lloyd, the French Compagnie like Cyprien Fabre and Fabre Line.

The difference between foreign companies and Italian ones was that the latter remain anchored to a mercantilist logic that drives them to seek financial liquidity to meet the debts of the company, as long as the State did not intervene with public funding that will allow to buy new ships and thus to improve the fleet. The Italian Ge-neral Navigation was the only major Italian company formed by the merger of the two shipping groups Florio and Rubattino will operate soon in a monopoly, acquiring over time the old society from Ge-noa, Naples and Sicily, and grossed up to 90% of state subsidies for the merchant navy.

Messina, which until 1904 served as the main port of call of Naples and Palermo, after 1904 had its transoceanic line to direct the work of the La Veloce Shipping Company. Among the Italian Companies Italian, General Navigation was the first company used by immigrants from Messina, both for the national importance of which has been mentioned above, due to the presence of its own agency in the city. Messina became, even if in a reduced compared to the other port centers, such as Naples and Palermo, an engine that emigration involved closely. The 1908 proved to be a difficult year, what was left of his soul button disappeared and the few hopes of its citizens dissolved.

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2. The characters emigration Messina: 1892-1924

Thanks to the data collected from the lists of disembarkation of the Office for American immigration, in the museum at Ellis Island, it was possible to reconstruct the profile of migrants in the city of Messina, between 1892 and 1924. The lists of disembarkation con-tain a wealth of data from which to learn names and ages of migran-ts, but also dates and ports of departure, names and addresses of American contacts, and more. The disembarkation cards analyzed are inherent to the arrivals at the port of New York. Once in New York, after the long journey, often in inhumane conditions, migrants could not enter the U.S. territory without first having defined the ne-cessary and mandatory formalities of disembarkation. Using small boats were brought to the small island of Ellis Island, renamed by those who didn’t surpassing the physical and psychological aptitude tests, who were forced to interrupt their journey and to return home, “Island of Tears.” On the small island, the border entry for immi-grants who landed in the United States, established the possibility of entering into U.S. territory. The unfit for, or those who did not prove to have been asked by a friend or relative who could surety for them, were forced to return home, often after having often sold their pos-sessions or they slip into debt with moneylenders to pay the ticket.

The analysis is based on the transcript of the elements in the lists of disembarkation on cataloging them according to the date of arri-val at the port of New York, and finally to the processing variables. Specifically, the investigation of personal data has made it possible by crossing the variables and summing up the results graphically, to reconstruct the profile of emigrants Messina.

Figure 1 shows such a timid start to the end of the nineteenth century corresponds to a boom in departures for the years 1905 to 1906, and then records a fall in the years of the First World War. By dividing the whole period considered, in four periods, it is possible to understand this evolution.

The first (1892-1903) the departures limited in the last years of the nineteenth century are increased between 1900 and 1903. The emigrants landed in New York probably not going to settle

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permanently. In lists of disembarkation there are only a few data of immigrants, there is no trace of the credit institutions to which the immigrant could use to finance the trip, until 1897. It is, as already mentioned, of individual and of a temporary nature. It is probably individual travel, undertaken with the intent to improve their standard of living and hoping to glean something and then return home.

The second (Z 1904-1913) the increase in 1903 touches its peak in 1905. The emigration agents are branched into the tissue of the city. Agents operating in known places, and were often esteemed fellow citizens, who by their art of persuasion were able to sell the steps overseas. In addition, also provided technical assistance, ta-king advantage of the high rate of illiteracy, took care of the han-dling practices for the passport clearance for military, distributed free guides for emigrants in the various villages citizens. In addition, together with useful information relating to the transoceanic passa-ges, opening up possibilities of inclusion in society of the recipient countries. The guides also dispensed advice on how to make remit-tances of money at home.

Figure 1, Trend Migratory 1892-1924.

Source Ellis Island Foundation, personnel processing.

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The second stage is the product of migration induced by si-gnificant family reunions. There is, in fact, the departure of many women accompanied by children, the latter group will represent a permanent emigration. The 1908 turns out to be a year with almost no departures, because of a U.S. law that included strict rules for ocean-going vessels within the Port of New York.

The third period (1914-1918), the First World War gives a new braking departures, which undergo a complete halt in 1917-1918. While in 1914 there is still a fair increase in departures, the latter suffer a sharp drop in the year after, the entrance of Italy into the war. This is due to the fact that migrants, mostly young male and aged between 18 and 30 years, are called to the front.

The fourth period (1919-1924), after a recovery in 1919, flows in 1921 show an increase similar to that seen in the early years of the twentieth century, but the next year is progressively re-duced. This is explained in the light of the new laws on quotas Quota Acts of 1921 and 1924, restricting immigration from the Mediterranean to look in the countries of South America, the new promised land.

The application of international labor worked in fact a se-lection of foreign labor: this is probably the main explanation of the prevalence of male migrants of central age groups, in full working age.

The start of the women, accompanied, in most cases, depen-dent children, was closely related to family reunification. They almost always departed to stay, unlike men who often traveled back and forth from one side of the ocean. In fact, you can often find the same name in the male disembarkation cards. The men were considered low grade and they were used in the construction and maintenance of railways, mines and cities; women, howe-ver, maintained mainly their old profession: mostly housewives, maids and seamstresses.

During the period of the great migration, immigrants concen-trated their presence in some areas of the United States for two main reasons: the first was the availability of jobs, and the second resulted from the tendency to settle where their countrymen had

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settled. They created so real neighborhoods each with a distinct identity, the so-called Little Italy.

Between 1892-1903 the main target are the major urban centers like New York, since many landed in New York, the North-West Coast became the region with the highest con-centration of the Italian population. States like New York, Massachusetts, Pennsylvania, welcomed the newcomers both in the cities and in the broader industrial urban centers. Only in the late phase of migration, are among the cities, even small towns like Syracuse, Newark and Albany in upstate New York, Altoona, Pennsylvania, Salem, Massachusetts. Yet New York remains the main destination, followed by Boston and Phi-ladelphia, and to a lesser extent Chicago.

3. Conclusion

In the light of what has emerged from the analysis of the data collected, it is clear the link between the trend of migration from the City of the Straits and the socio-economic conditions and po-licies of the two sides. Messina becomes both the port of depar-ture for their own citizens but not only, and is driving the same emigration, through the presence of the major shipping compa-nies. Without agents of shipping companies, Italian emigration was not, by size, features, what was.

The 1908 is the year of the end of all hope, the earthquake has caused deep wounds on the geography of the city and its impact on the economy and the life of the port, still not healed. Port acti-vities are interrupted, almost definitively. American law immigra-tion, and the First World War directs the migration to new lands. The closing of the American emigration directs 80% of Italians who head to South America, to choose Argentina, as well as Au-stralia and Canada. In addition, a few years later, the crisis of 1929, causing the end of the job possibilities, and thus migration. The emigration towards continental Europe, preferring France and the Federal Republic of Germany.

LEGAL EDUCATION IN THE WORLD: A COMPARATIVE APPROACH

ISIDORO BARBAGALLO

A comparative approach between the systems of Legal Education in the world has been the goal of the “II International Congress on Legal Education”, that took place in Ankara (Turkey) in November 2014, or-ganized by the Law Faculty of Hacettepe University. The topic of Legal Education in the different continents of the world, with a broad com-parative approach in the light of individual national laws, also about new domestic and international trends, was the focus of this important meeting, which brought together academics, researchers and practi-tioners from different continents. There were numerous sessions, which have deepened the multiple profiles of the topic, along with interesting workshops.

Legal education in the different continents of the world, with a broad comparative approach in the light of individual national laws, also about new domestic and international trends, was at the center of the “II International Congress on Legal Education”, that took place in Ankara, capital of Turkey, 19 to 22 November 2014, organized by the Faculty of Law of the University Hacettepe.

A large number of university professors, researchers and exper-ts in the world of legal professions, from different continents ga-thered in well organized Hacettepe University Campus of Anka-ra/Beytepe, in the building of the Faculty of Law, well received by the Dean, Prof. Dr. Çağlar Özel, by the Congress Regulatory Board (President of the Board: Prof. Dr. Öykü Didem Aydın; Vice President: Prof. Dr. Bilge Bingöl Schrijer) and by the staff of the Faculty, as well as a hundred master’s degree scholars and PhD students who have voluntarily contributed to the organization.

The Congress was organized in cooperation with Justice Aca-demy of Turkey and with the contribution of the Ankara Bar As-

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sociation and the Union of Turkish Public Notaries.The Faculty of Law of the Hacettepe University is a member

of “International Association of Law Schools” (IALS) wich aims to promote the involvement the legal education and the resear-ches in international area. Justice Academy of Turkey provides in its Campus to initial and pre-service trainings for judges and prosecutors and its activities involve lawyers and notaries too.

The first day (19 November) of the congress began with the opening speeches of Prof. Dr. Çağlar Özel, Dean of Hacettepe University Faculty of Law and Prof. Dr. Murat Tuncer, Rector of Hacettepe University; after spoke Prof. Dr. Muharrem Kılıç, Dean of Akdeniz University Faculty of Law on the topic: “After the Previous Congress”.

In the interval a quartet, the “Baroque Chamber Orchestra” (Barok Oda Müziği Topluluğu), played pieces of Baroque music, including the Stabat Mater by Pergolesi.1

About the topic: “The project of law education platform” have reported Mürsel Yiğit and Fatmanur Akyol, students of Hacet-tepe University Faculty of Law (“Studying Law – Thinking on Legal Education and Activism”).2 After them have reported Res. Asst. İlhan Ömer Koşar, Hacettepe University Faculty of Law (“Hacettepe University Faculty of Law Research Assistants’ Pre-sentation”), Asst. Prof. Dr. Bilge Bingöl Schrijer, Hacettepe Uni-versity Faculty of Law Faculty Member (“Congress Workshop and Forum”) and Assoc. Prof. Iur. Öykü Didem Aydın, Vice Dean of the Hacettepe University Faculty of Law, Chairperson of the Congress Organization Committee (“Congress Profile with all Shareholders and the Project of Legal Education Platform: Ple-

1 The repertoire also included the “Sarabande” of G. F. Handel, “Two in one upon a groun” of H. Purcel, “Christus ist auferstanden” (Kölner Gesangbuch 1623) and “Rondo” of L. Van Beethoven. The quartet is composed of musicians Hülia Keskin, Ümit Gültekin, Azer Sumbas, Nurten Özçelik and Ahmet Köybaşioğlu.

2 The intervention of the two students was very interesting, having them shown on Congress from the perspective of those who receive legal education.

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nary Themes”).A very interesting Keynote Speech was delivered by Prof.

Dr. Imer Benjamin Flores, professor in the main universities of Mexico City (National Autonomous University of Mexico), whi-ch explored the many aspects of the conference theme, as well from the point of view of the Mexican experience

In the afternoon of the same day took place the first session, about “Models of legal education”. Moderator of the session was Assoc. Prof. Dr. Öykü Didem Aydın and talked Prof. Dr. Hans Paul Prümm of Berlin School of Economics and Law about “Legal Didactics as Basic of Legal Education as Basic of Legal Work”, Prof. Dr. Yüksel Kavak, Vice Rector of Hacettepe University, on “Changes in the Field of Education and their Potential Effects on Legal Education”, Prof. Kathleen Burch, Atlanta’s John Marshall School of Law (USA), on “Law Clinics in Cooperation with Ci-vil Society”, Dr. Jens Jeep, Notary in Hamburg (Germany) on “4-Step Model” and Prof. Dr. Gülriz Uygur, Ankara University Faculty of Law, on “Wisdoms and Virtues in Legal Education”.

On the second day (20 november) the first session was on the topic: “Configuration of syllabus in legal education”. Moderator was Ibrahim Shaban, Dean of Al-Quds University (Jerusalem), School of Law. Prof. Dr. Leslie Wolf of Georgia State Univer-sity College of Law (USA) presented a report on the subject: “Providing an Integrated, Sequenced Law Curriculum Through a Specialization Certificate Program to Designed Prepare Studen-ts as Professionals”, Prof. Dr. Nükhet Örnek Büken, Hacettepe University, Faculty of Medicine on “Class Committees: Model of the Hacettepe University Faculty of Medicine and a Comparison with Legal Education”, Prof. Dr. Paul Miller, Qatar University (Qatar), about “Philosophy of Legal Education, Designing Legal Education Curricula, Social Perception of Law”, Guilherme Vi-laca Vasconcelos (Xi’an Jiatong University, Cina) about: “Why Teaching Legal Theory Today and What Kind?”, Dr. Javaid Reh-man, Brunel University (London, England) on “Rule of Law and Legal Education in the United Kingdom”, Prof. Dr. Enver Hasa-ni (President of Kosova Constitutional Court, Member of Venice

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Commission of the Council of Europe) about: “The Role of the Constitutional Court in the Development of the Rule of Law in Kosovo: Educating for the Rule of Law”.

The session that followed was dedicated to the theme: “Legal education-professional training”. Moderator was Prof. Dr. Meh-met Yüksel (Head of the Department of Public Law, Hacettepe University Faculty of Law). Prof. Dr. Muharrem Kılıç, Dean of Akdeniz University Faculty of Law gave a report on “Problema-tizing the Practice of Legal Education in Terms of Realist Law Theory”; Prof. Dr. Hasan Fehim Üçışık, Dean Doğuş University Faculty of Law, on “Legal Education in System of Higher Edu-cation Management”; Prof. Dr. Çetin Arslan (Faculty Member of Hacettepe University Faculty of Law) about: “The Importance of Building the Bridge betweeen Practice and Theory in Legal Education”; Rıfat İnanç, Vice President of Justice Academy of Turkey, presented the “Justice Academy in Turkey and Its Role in Professional Education”.

The 3rd Session – entitled: “Introduction to legal education, complementary education-training and informatics” – had as mo-derator Prof. Dr. Sahir Çörtoğlu of Bilkent University Faculty of Law. Prof. Dr. N. Ayşe Odman Boztosun of Akdeniz University Faculty of Law, spoke about “Laying Foundation at Legal Educa-tion: What Kind of Class for Introduction to Law?”; Assoc. Prof. Dr. Seldağ Güneş Peschke (Gazi University Faculty of Law) on “The Importance of Foreign Language in Legal Education”, Dr. İhsan Baştürk, Public Prosecutor in the Turkish Court of Cassa-tion about “Informatics in Legal Education” and Asst. Prof. Dr. Emir Kaya, of Yıldırım Beyazıt University Faculty of Law, about “Character Training and Law”.

The 4rd Session of the same day was about “Comparative le-gal education systems”. Moderator was Prof. Dr. Ali Khashan, Former Minister of Justice of State of Palestine, Member of Ve-nice Commission of the Council of Europe, Faculty Member of Al-Quds University School of Law. The first to speak was Prof. Dr. Çiğdem Kırca, Dean (TOBB Economics & Techonology Uni-versity, Faculty of Law), speaking about: “System of TOBB Eco-

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nomics & Techonology University Education”. After him, Prof. Adome Blaise Kouassi from Ivory Coast, professor in Max-Plan-ck-Institut für Ausländisches und Internationales Privatrecht of Freiburg i.B. (Germany), reported about: “Legal Education in Africa”; then, Nefide İrem Aydın, Lawyer in Ankara, explored the theme of “Legal Education in Germany in a Comparative Perspective, 1. State Exam, 2. State Exams and Exam Systems”. After her, Asst. Prof. Dr. Iur. Salih Polater (on Behalf of Prof. Dr. İbrahim Kaplan), Turgut Özal University Faculty of Law, pre-sented the report on “Legal Education in Turkish and Swiss Law Faculties, Class Syllabus and Exam Systems”.

The first Session of 2nd day (20th november) was about: “In-ternationalisation of law and professional education”. As a mode-rator was Prof. Dr. Yusuf Karakoç, Dean of Dokuz Eylül Univer-sity Faculty of Law.

Prof. Dr. Barbara Dauner – Lieb (Köln University Faculty of Law), spoke about: “Legal Education – The Challenges of Inter-nationalisation”; after, Assoc. Prof. Dr. Sedat Çal, Hacettepe Uni-versity Faculty of Law reported on “Current Problems of Legal Education” and Assist. Prof. Dr. Mehmet Beşir Acabey of Dokuz Eylül Univesity Faculty of Law on “Thoughts Regarding Educa-tion in Law Faculties”.

The second Session, entitled: “Legal education with a particu-lar attention to legal practice”, had as moderator Mustafa Doğru, Chief Public Prosecutor of Izmir. Hacı Ali Açıkgül (Deputy Di-rector of the Department of Human Rights of the Ministry of Ju-stice, General Directorate of Law and Foreign Affairs), explained “The Role of Legal Education in Development of Human Ri-ghts”; Leyla Köksal (Judge in Ankara, General Secretary of YAR-SAV)3, spoke about: “The Problems for Continuing Education and Training of Judges”; Ergün Şahin (Chief Public Prosecutor, Ankara-West) on “The Problems related to the Practice in Legal Education”; Cihan Ergün, Sincan Public Prosecutor, presented a

3 YARSAV is the Turkish Association of Judges and Prosecutors.

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report on “Narratives of the Convicted and Prision Inmates: Le-arning Law by Experiencing”; the last presentation was to Res. Asst. Emel Şeyda Elgün Toğrul, Hacettepe University Faculty of Law, om the topic: “The Impact of Education of Civil Procedure Law to and Its Relationship with the Practice “.

In the third Session (“Gender mainstreaming in legal educa-tion”) moderator was Prof. Dr. Türkan Sancar (Ankara University Faculty of Law). Prof. Dr. Selma Çetiner (İzmir University Facul-ty of Law) spoke on “The Character of Law Faculties”, Prof. Dr. Kadriye Bakırcı (Hacettepe University Faculty of Law) on “Gen-der Mainstreaming and Legal Education”, Asst. Prof. Dr. Çiğdem Sever (Atılım University Faculty of Law) about “Gender in Legal Education and Feminist Method”.

Fourth Session has focused on a broad topic: “Legal education in various fields of law”, with as a moderator İsmail Rüştü Cirit, President of the 13rd Penal Division, Turkish Court of Cassation.

In the following order intervened Prof. Dr. Ahmet Battal (Tur-gut Özal University Faculty of Law), on “Operational Legal Edu-cation”, Asst. Prof. Dr. Özge Okay Tekinsoy (Hacettepe Universi-ty Faculty of Law) about “Education of Administrative Law from 19th Century to Present”, Res. Asst. Semih Sırrı Özdemir (Hacet-tepe University Faculty of Law) on “The Practiciability of Eco-nomical Focus in Education of Commercial Law and Its Limits”, Res. Asst. Nevfel Akkaşoğlu (Turgut Özal University Faculty of Law) on “Questining the Distinction of Public and Private Law”.

In the third day of the congress (21 November) the first session was devoted to address the topic “Legal education, fundamental and academic preperation, society”. Moderator of this Session was Bilal Çalışkan, member of the Turkish Council of State and the first paper has been to Prof. Dr. Enver Bozkurt (İstanbul Ay-dın University Faculty of Law), who talked on the topic: “Higher Education-Legal Education”. After him reported Prof. Dr. Bren-da Lea Tofte of Qatar University, who talked on a topic whose psychological title has particularly intrigued the audience: “From Idiom to Idiot: Could Losing an Effective Teaching Tool Turn Out to be a ‘Blessing in Disguise?”; after her, spoke Res. Asst. Didar

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Özdemir (Hacettepe University Faculty of Law) on “Sciencitific Preparation Class in Legal Education and the Example of the Pre-paratory Class in Social Sciences at the Galatasaray University” and Cengiz Aşkan (Legal Counsel, Treasury, Directorate of An-talya) about “Social Role of Legal Education”.

The second Session of the last day was focused on issues con-cerning education forensic also on research and evaluation of proof, as well as on the general outlines of the argument (“Scien-tification of normative concepts in Legal Education and Educa-tion for Forensic Medicine”). Moderator, in place of the Prof. Dr. Sema Taşpınar Ayvaz of Ankara University Faculty of Law, was Prof. Dr. Ali Khashan, Former Minister of Justice of State of Pa-lestine, Member of Venice Commission of the Council of Europe, Faculty Member of Al-Quds University School of Law.

The first to speak was Dr. John C. Engstrom, Legal Counsel of the Embassy of the United States of America, who explained in detail the “U.S. Legal Education: An Overview of Structure and Teaching Methods”. The second report was to Dr. Isidoro Barba-gallo (Expert in Comparative Public Law at the Kore University of Enna, Italy and Barrister in Catania, Sicily), which presented a paper on “The Legal Education and Forensic in Italy, between Universities and Professions“; also of great interest was the re-lationship of Assoc. Prof. Dr. Erhan Büken (Başkent University Faculty of Medicine) about “Forensic Medicine Knowledge in Analyzing of Elements of Crime “.

In the afternoon of this final day were held many Workshops, simultaneously in six differente halls.

The first was directed by Asst. Prof. Dr. Kıvılcım Turanlı Yücel (Anadolu University Faculty of Law), on the subject: “Establishing and Structuring Clinical Legal Education in Law Schools”; the second by Instructor Aslı Şimşek and Res. Asst. Damla Songur (Atılım University, Faculty of Law), about: “Law and Art Studies: Prohibition of Discrimination”; the third on “Im-provement of Legal Education with Activities beyond Formal Education”, directed by Res. Asst. Halil Kökcü (Karadeniz Tech-nical University, Faculty of Law); the fourth was coordinated by

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Dr. Jens Jeep, Notary in Hamburg, on “4-Step-Model”; the fifth workshop was led by Asst. Prof. Bilge Bingöl Schrijer (Hacette-pe University Faculty of Law) about: “Improvement of Creativi-ty in Legal Education” and the sixth was conducted together by Assoc. Prof. Dr. Öykü Didem Aydın (Hacettepe University) and the known and talented artist Turkish Zeliha Demirel, Painter, on “Literature and Law”.

In this last workshop, focused on human rights, was launched a message of freedom, equality and brotherhood among peoples through a performance of body art and depiction by Zeliha De-mirel, whose contents were explained in terms of legal and philo-sophical by Prof. Dr. Öykü Didem Aydın.

In the same time took place the “Legal education forum”, chai-red by Prof. Dr. Mehmet Yüksel (Hacettepe University Faculty of Law, Head of Department of Public Law).

The speakers were Prof. Dr. Erdal Onar (Faculty Member of Bilkent University, Faculty of Law), Hasan Dudaklı (Former Un-dersecretary of the Ministry of Justice), Lawyer Sidar Tunca, Res.Asisst. İlhan Ömer Koşar (Hacettepe University Facultyof Law), Binnur Yılmaz and Batuhan Akçay, Hacettepe University Faculty of Law Students.

To the conclusion of this session and workshops, the Interna-tional Congress ended with closing speeches of the leading expo-nents of the Faculty of Law, University of Hacettepe and, in par-ticular, the Dean, Prof. Dr. Çağlar Özel and Prof. Dr. Öykü Didem Aydın, who summarized and illustrated the message of Congress.

From this important International Congress and richness of the contributions made by numerous speakers emerged the differen-ces in legal education in different countries and continents, but also the remarkable homogeneity towards which the systems of university education and professional moves more and more all around the world.