1

Università Commerciale “Luigi Bocconi” 

Facoltà di Economia  

Corso di Laurea Specialistica in Discipline Economiche e Sociali      

  

 The transition towards digital television and the future role of PSBs: 

a comparative analysis of the British and Italian case histories 

Relatore: prof. Michele Polo  

Controrelatore: prof. Chiara Fumagalli   

   

Tesi di Laurea Specialistica di: 

Emanuele Frezza  

Matricola: 1364579  

Anno accademico: 2009/2010 

2

3

Abstract  The  digitisation  of  communication  media  system  and  the  transition  towards  a developed  as well  as  fully  interactive  digital  television  (DTV) market  have  been among  the most  challenging European  integration processes of  the  last years. The switch  to  such  new  technology  has  represented  a  breakthrough  for  the whole TV sector, in particular the launch of the digital terrestrial platform is not only leading to the switch‐off of analogue  transmission  form but  it  is also questioning  the role and the need  for national public  service broadcasters  as  currently  intended. This work aims  at  investigating  the  evolution  of  DTV  together  with  its  main  implications through  a  comparison  between  the  development  occurred  within  the  British television market, which was  the  European  forerunner  and  is  characterised  by  a mature multiplatform environment, and the Italian current digital migration path, in order  to  identify what competitive conditions and optimal policy prescriptions can be favoured to manage the transition and sustain its future success.

4

5

Contents  

1  INTRODUCTION  7 

2  DIGITAL TELEVISION IN EUROPE  10 

2.1  AN INTRODUCTIVE OVERVIEW  10 2.2  SATELLITE, CABLE AND TERRESTRIAL: THREE MAIN DIGITAL PLATFORMS  14 2.3  EU APPROACH TOWARDS DIGITAL SWITCHOVER  19 2.4  ANALOGUE SPECTRUM SWITCH‐OFF AND THE CHALLENGES FOR PUBLIC POLICIES  24 2.5  PUBLIC SERVICE BROADCASTERS IN THE DIGITAL ERA  27 

3  UK TELEVISION MARKET  32 

3.1  DIGITAL PENETRATION IN THE EUROPEAN FIRST‐MOVER COUNTRY  32 3.1.1  FIRST NEGATIVE EXPERIMENT OF DIGITAL TERRESTRIAL TELEVISION  33 3.1.2  THE FREE‐TO‐AIR SUCCESSFUL MODEL FOR DTTV  37 3.2  THE ROLE AND THE STRATEGY OF THE BBC IN THE DIGITAL MIGRATION  42 3.3  PUBLIC POLICY SUPPORT TO DIGITAL TELEVISION AND SWITCHOVER  49 

4  TELEVISION MARKET IN ITALY  57 

4.1  THE ROAD TOWARDS DIGITISATION IN THE ITALIAN DUOPOLISTIC MARKET  57 4.2  THE NATIONAL FREQUENCY ASSIGNMENT POLICY  63 4.3  THE DTTV SWITCHOVER AND THE REGION‐BY‐REGION ROLL OUT  69 4.4  THE NEW CHALLENGES FOR THE PUBLIC SERVICE: RAI INTO THE DIGITAL WORLD  75 4.5  THE MAIN NATIONAL POLICIES SUPPORTING DTTV INTRODUCTION INTO SOCIETY  80 

5  SUMMARY AND CONCLUSIONS  86 

6

7

1 INTRODUCTION 

Television industry has been undergoing a broad number of major changes since the 

launch  of  the  very  first  transmissions  and  across  its  whole  history  it  has 

progressively become the main stage where the impact of incremental technological 

development  showed  its  most  remarkable  effects  on  citizensʹ  information,  social 

awareness, education and entertainment,  thus generally affecting  their  standard or 

even quality of life.  

In  the  last  years,  the  still  on‐going  deep  penetration  of  digital  technology within 

television  sector  has  represented  a  worldwide  process  whose  implications  and 

potentialities can be considered embodying probably one of  the greatest challenges 

for our current communication and media society.  

 

Nowadays,  in  particular,  in  the  framework  of  the  European  process  of  economic, 

social  and political  integration  the  enhancement  of  this  latter  innovation  has  been 

regarded  as  a  powerful  and  efficient  mean  to  reduce  geographical  and  cultural 

distances within  a  continuously more  interconnected population  and,  therefore,  to 

strengthen  the  effectiveness  of  the  convergence  towards  a  common  technological 

environment  in  which  significant  advantages  and  benefits  could  be  more  easily 

accessible to all communities wherever located.  

As a consequence, the creation of an interactive digital platform in the context of the 

television market not only  implies  large scale  reorganisation  for  the  industry  itself, 

but furthermore, it involves a change that has to be considered revolutionary rather 

than just evolutionary.  

 

In addition,  this  fundamental  innovation entails  inner changes  in  the economics of 

communications  and provides  a push  for  opening  a  consistent debate  around  the 

balance of powers and the competitive conditions existing inside TV markets. 

8

Across  every  European  Union  (EU)  member  state,  the  transition  from  the  old 

analogue form of broadcasting to the new digital technique has been assuming both 

common  characteristics,  according  to  the way  basic  community  recommendations 

have  been  globally  acknowledged,  and  country‐specific  features,  according  to  the 

mix of policies put in action by each different nation to foster the digital take up. 

 

Indeed,  the  current  work  points  at  studying  the  European  road  towards  the 

completion of  television  signals’ digitisation,  focusing  the  attention mainly on one 

key aspect: the switch to digital of the terrestrial platform, which was historically the 

most spread and affordable network in the whole continent and whose role had been 

essential in providing television services to EU citizens for decades.  

Along with the transition to the new platform, the analysis will look carefully at the 

relevant implications that the adoption of such technology could have for the activity 

of  the  incumbent  traditional public service broadcasters  (PSBs) whose primary role 

within the terrestrial was a constant in all countries. 

 

As a matter of  fact,  this  study  investigates  the above discussed  issues  through  the 

comparison  of  two  significant  European  television  markets  that  have  been 

experiencing different histories as far as digital TV introduction is concerned, that is 

the British and Italian ones. The choice of these countries has been motivated by the 

fact  that  their  markets,  although  being  characterized  by  the  presence  of  some 

common  features, register  important differences  in  terms of  the equilibrium among 

existing platforms as well as operators and provide an example of a mature and a 

younger digital context respectively. 

The first chapter describes the penetration of digital transmission in Europe through 

its adoption on  the most popular and most used platforms and analyses  the main 

steps  towards  digitisation  completion.  The  second  and  third  chapters  present  the 

9

digital migration in the United Kingdom and in Italy, shedding the light on the main 

public  policies  implemented  to  help  that  process  and  on  the  current  arising 

challenges for PSBs.  

Finally, a  last conclusive chapter collects  the main evidences  from  the comparative 

effort and  identifies  the optimal and more effective policies  in order  to manage  the 

transition successfully and guarantee digital platform’s competitive sustainability.  

10

2 DIGITAL TELEVISION IN EUROPE 

2.1 An introductive overview 

During the last forty years, the EU attention in shaping television policy has always 

been aimed at the fulfilment of its main goals: the promotion of European integration 

and  social  objectives.   Television not  only  constitutes  the  broadest  segment  of  the 

European  audio‐visual  sector,  but  it  represents  also  the  primary  source  of 

information  for  most  of  the  population  in  the  EU  27  member  states;  nowadays 

around 99 % of European citizens own one or more TV sets. 

 

From  the  so‐called  “Television without  Frontiers” Directive  (EC  1989)  the EU  has 

been progressively implementing policies to favour the Community coordination of 

national  legislations  to guarantee and defend  fundamental principles applicable  to 

the audio‐visual  industry. To be more precise,  the areas of  intervention concerned, 

among  the  others,  the  access  of  the public  to major  broadcasting  events,  the  laws 

applicable  to  TV  transmissions,  television  sponsorship  and  advertising,  and 

moreover other  core  issues of  interest as  the protection of minors and  the  right of 

reply.  

The historical role of television in bringing information as well as entertainment into 

people’s  life,  together  with  its  widespread  consideration  as  the  most  familiar 

medium  of  communication  which  contributed  to  provide  social  and  cultural 

education  and  to  build  a  concrete understanding  of  the world,  is  the  reason why 

member  states  in Europe have been  required  to  conform  to  specific  criteria and  to 

follow common guidelines in taking active public policy decisions.  

 

As a consequence, in the European view the underlying idea of any policy decision 

has been to reinforce the strength of an “Information Society” that affects population 

at large, with important social and economic implications. 

11

The  transition  from  analogue  to  digital  TV  needs  to  be  observed  within  such  a 

framework and  the  innovations  introduced  through  the development of  the digital 

technology represent a more critical value the higher the number of people reached 

by the technology itself. 

From a technical perspective, digitisation implies turning data into binary digits for 

different  scopes:  from  storing  to  transmission  purposes.  As  far  as  digital  TV  is 

concerned, the process consists of sampling and encoding video signals as a stream 

of  zeros  and ones,  and  then  conveying  such data  stream  through  a  transportation 

medium. A key  feature of digital  technology  is  that  there  is no specific platform or 

network  required,  but  all  available  networks  can  be used  for  signals  transmission 

(e.g.  satellite,  coax  and  fibre‐optic  cable,  terrestrial  transmitters,  digital  subscriber 

lines  (DSL),  high  frequency wireless,  etc…).  Thus,  the  stream  of  data  is  sent  to  a 

receiving  device,  as  a  set‐top  box  terminal  or  a digital TV  set, where  the  original 

video signal is finally reassembled. 

 

It has  to be noticed  that digitisation  allows  the  compression  and packaging of  the 

digitized  video  signal  to  the  point  that,  not  only  it  can  be  transmitted  in  a more 

efficient way, that is using less bandwidth, but also it reduces the needed amount of 

transport  capacity  per  data  unit.  Therefore,  a  greater  number  of  channels  can  be 

transmitted over the airwaves, compared to the use of analogue technology. 

According to Benkler (1998), digital technology is “a potential vehicle for achieving a 

broad  distribution  of  access  to,  and  participation  in,  the  social  processes  of 

knowledge production”. 

 

Given previous considerations,  it  is understandable how national public authorities 

decided  to  take  a  prominent  role  in  the  development  of  digital  TV,  in  order  to 

12

regulate the migration from analogue to DTV, the so‐called Digital Switchover, and 

to provide the largest possible diffusion of related social benefits. 

In 2003,  the European Commission stated  that  it had no  intention  to  force member 

countries to adopt a uniform set of policies,  leaving them freedom  in managing the 

transition phase  towards digitisation, even  though,  it reminded  local policy makers 

of the importance and sensitiveness of their actions. Removing the obstacles to digital 

development  and  promoting  interoperability  and  freedom  of  choice  had  to  be 

considered as the true goals of a responsible public policy. 

Those types of considerations were in line with what stressed one year before by the 

Commission itself in the action plan entitled “eEurope 2005: An information society 

for all” about the digital switchover process: “In order to speed up the transition to 

digital television, Member States should create transparency as far as the conditions 

for  the envisaged switchover are concerned. Member States should publish by end 

2003  their  intentions  regarding  a possible  switchover. These  could  include  a  road 

map, and an assessment of market conditions, and possibly a date for the closure of 

analogue terrestrial television broadcasting which would enable the recovery and re‐

farming of frequencies. National switchover plans should also be an opportunity to 

demonstrate  a  platform‐neutral  approach  to  digital  television,  taking  into  account 

competing delivery mechanisms (primarily satellite, cable and terrestrial).” 

 

In the last decade, the importance of the completion of the switch from analogue to 

digital  has  been  remarked,  at  both  European  and  national  level,  because  of  the 

significant  benefits  for  consumers,  producers  and  network  owners.  The  main 

included advantages are the following: 

 

• more efficient use of radio spectrum: as mentioned above a higher amount of 

data  can  be  transmitted within  the  same  bandwidth,  the  issue  of  spectrum 

13

scarcity  is  no  longer  at  stake  and,  furthermore,  exceeding  spectrum  can  be 

released  to allow  the development of more  television or  for alternative uses 

(other consumer services); 

• increased choice for viewers: it is possible to broadcast from five to ten digital 

channels using the same amount of transmission capacity which was required 

for one single analogue channel, determining an increase in television content 

supply;  

• superior  image  resolution  and  audio  quality:  to  give  an  example,  high 

definition  television  (HDTV)  cannot be  transmitted over  analogue  channels, 

while  its  transmission  can  be  supported  by  digital  technology.  In  addition, 

video  signals  compression  and  reassembling,  through  digitisation,  implies 

removing  from  them any possible  interference,  so  to obtain a  clearer  sound 

quality; 

• improved  interactivity:  for example,  the possibility  to  interact with a  return 

path  enables  viewers  to  check  the  listing  of  TV  programs  thanks  to  a  user 

friendly interface; 

• reduction  in  transmission  costs:  the  ability  to  increase  the  number  of 

transmitted  channels  for  the  same  cost  and  the  eventual  decrease  of 

transaction  costs  have  the  effect  of  freeing  up  resources  to  be  invested  in 

consumer services. 

 

Besides the identification of these positive effects of digitisation, the EU focused the 

attention  on  the  possible  drawbacks  entailed  by  the  analogue  switch‐off.  As 

expressed  in  the  book  “Digital  Terrestrial  Television  in  Europe”  (2005),  edited  by 

Allan  Brown  and  Robert  G.  Picard,  the  principal  threat  is  the  possible  social 

exclusion deriving from the fact that only a fraction of people has access to digital TV 

contents; the creation of a “two‐tier” society in which digital technology is available 

14

only  to  a  part  of  the  population,  who  enjoys  exclusively  the  above  mentioned 

benefits, is what every public authority would like to prevent from happening. 

 

2.2 Satellite, Cable and Terrestrial: three main Digital Platforms 

Digital Television (DTV) was introduced in Europe almost fifteen years ago and since 

then  it  has  experienced  a  remarkably  significant  growth.  The  initial  adoption  of 

digital technology for programs transmission occurred in France, where in April 1996 

the pay‐tv  service Canal+ became  the  first broadcaster  in Europe  to  launch digital 

satellite  television.  Shortly  after, digital TV was  introduced  also  on  cable  network 

and  around  the  end  of  1998  digital  terrestrial  transmissions  started  in  the United 

Kingdom  (UK) as well. At  the beginning of 1999  the process of content digitisation 

was already involving the three main television platforms which had so far relied on 

the use of other broadcasting technologies.  

 

It  has  to  be  reminded  how  EU member  states  differ  broadly with  respect  to  the 

adoption  of  television  platforms,  but  a  first  step  to  simplify  the  investigation  of 

platforms penetration in each country is to divide them in two categories according 

to whether  they  have  a  relevant  terrestrial  presence  or  not  (Adda  and Ottaviani, 

2005).  

Terrestrial is, in fact, the oldest network ever adopted and still the primary means of 

broadcasting  television  services  in many European  countries. Despite  its historical 

disadvantages related  to  limitation  in bandwidth and very poor  interactivity,  it has 

been broadcasting  free‐to‐air  (FTA) channels available  for everyone using a  simple 

and  easily  affordable  technology  (analogue)  characterized  by  high  portability, 

approaching  a  needed  universal  coverage  of  regions  and  families.  The  latter 

considerations can explain the reason behind such a distinction. 

 

15

Among  those  that  could be  called  terrestrial  countries, Adda  and Ottaviani  register 

especially southern and western states, as France, Spain, Italy, Portugal, Greece and 

also the UK. In particular, in the Mediterranean regions aerial usage for the reception 

of analogue TV signals is still dominating the scene and this situation will not change 

until the completion of analogue switch‐off. 

 

When talking, instead, about non‐terrestrial countries, the authors refer more to central 

and northern states, for example Denmark, Finland and Sweden in the Scandinavian 

area, but also Germany, Austria and  the Benelux. The  former  regions experience a 

significant  penetration  of  cable,  while  the  latter1  tend  to  receive  television 

transmission through Satellite TV via satellite dish.   

 

These  two  important  types  of  network  are  characterised  by  different  features 

compared  to  terrestrial,  and  a  brief  discussion  about  such  features  is  essential  to 

understand the implications for their digital transition.  

 

Cable  platforms  enable  a  high  interoperability  thanks  to  a  return  path  for 

sophisticated  interactive  services  which  permits  a  bi‐directional  transmission  (or 

“two‐way  communication”).  Moreover,  another  advantage  of  cable  is  a  high 

transmission  capacity,  as  shown  by  the  potential  for  broadcasting  many  more 

channels than terrestrial platforms. 

However,  building  this network  requires  a  very  costly  effort  and  its portability  is 

quite limited. 

 

Satellite  is  instead  a  network whose  construction  cost  is much  lower,  given  that 

eventual sunk costs are relatively smaller, but, at the same time, it is characterised by 

1  Satellite  TV  is  most  prevalent  in  Austria  (49%)  and  Germany  (47%),  see  “E‐Communication Household Survey”, Special Eurobarometer 335, October 2010.  

16

the impossibility of a two‐way communication, it has to rely on a telecom line with a 

modem to provide interactivity and portability is low as well. It has to be reminded 

that satellite signals are also referred to as “direct to home” (DTH).   

 

Let’s  now  look  at  the  main  implications  of  digitisation  for  the  three  presented 

platforms: 

 

Digital Terrestrial Television (DTTV): consumers can use a conventional television 

aerial  to receive digital signals, but,  in order  to convert  those signals  into analogue 

form,  a  set‐top  box  (STB)  is  required  unless  their  television  is  equipped with  an 

integrated  DTV  receiver.  As  already  pointed  out,  digital  compression  allows  to 

broadcast  many  more  channels  (using  the  same  transmission  capacity,  channels 

delivery  increases of about six  times) widening content supply directed  to viewers. 

Interactivity, instead, is not developed. 

 

Digital  Cable:  because  of  the  previously  remarked  aspects,  digitisation  of  cable 

network requires long‐term investments and unavoidable sunk costs, turning out in 

a very onerous operation. In addition, a specific kind of STB, different from the case 

of terrestrial, is required to receive digital signals.  

Cable platforms used to allow a very consistent number of channels even through the 

old analogue technology, therefore the potential increase of transmission determined 

by a switch to digital is not the main reachable advantage. The major benefit lies in 

the improvements as far as interactivity is concerned. 

17

Digital Satellite: even in this case, digital reception is possible only using an ad hoc 

STB  besides  the  satellite  dish;  likewise  cable,  the  number  of  digital  channels 

provided2 is definitely high, but interactivity is otherwise limited, as for DTTV.  

 

Figure 1: Means of receiving television (EU) 

             Dec. 2005– Jan. 2006 Nov.–Dec. 2006 Nov.–Dec. 2007 Nov.–Dec. 2008 Nov.–Dec. 2009                               (EU 25)

 

Source: “E‐Communication Household Survey”, Special Eurobarometer 335, October 

2010. 

  2 Cable  and  Satellite  can  broadcast  up  to  500 DTV  channels,  almost  ten  times more  than  through analogue  technology,  see  “Digital  Terrestrial  Television  in  Europe”  (2005),  ch.1  by Marsden  and Ariňo. 

18

From  the  graph presented  above,  it  can  be  noticed  how  the  three main platforms 

described  are  actually  the predominant  systems  for  receiving TV  at  the European 

level. In fact, by the end of 2009, aerial, cable and satellite covered respectively 34%, 

30% and 24% of EU households, while digital terrestrial television was immediately 

following with 23%. Furthermore, the value reached by DTTV has to be remarked in 

the  light  of  the  continuous  increase  of  the  platform’s  presence  among  European 

families:  at  the  end  of  2005  coverage was  only  5%. This progressive  rise  is  also  a 

reason for explaining aerial’s decline in the last years.   

The penetration of digital  technology  into society  through our networks of  interest 

can be better observed thanks to the following two pie charts. Here is a comparison 

between the percentages of digital households for each platform in two different time 

periods:  an  early  digital  transition  stage  (2003)  and  a  recent  more mature  stage 

(2009).  For  a matter  of precision,  it  has  to  be underlined  that  for  2009 we do  not 

consider  the whole EU 27 picture but only western  countries; however,  the values 

presented can be considered a good proxy to show the EU general trend. 

Figure 2: 

Source:  Strategy  Analytics,  “Digital  TV  Devices:  European Market  Forecast,  July 

2003”

19

Figure 3: 

 

Source: Strategy Analytics, “Western Europe Digital Television Forecast: 1H’09” 

 

It  is  immediate  to note  that, while migration  to digital was  initially  a  Satellite‐led 

phenomenon, afterwards the number of terrestrial households increased significantly 

until exceeding  those  in Satellite. As  far as cable  is concerned, no  relevant changes 

occurred in terms of its utilization, given the small increase.  

It  is  important  to add  that  these graphs do not provide us with  information about 

global  increase  of  digital  households  in  time,  but  they  represent  indicators  of 

platform’s degree of diffusion. 

 

2.3 EU approach towards digital switchover 

The plans for switching over digital transmissions throughout Europe have been one 

of  the main priorities of European  regulators and authorities  in  recent years. Even 

though the direct responsibility for promoting and managing such plans belongs to 

national policy makers, the internal debate within EU institutions has developed the 

consciousness that there exists some room for a supranational intervention.  

 

20

According to a broad number of scholars, among which Petros Iosifidis (2006), new 

digital technologies and services rely on the possibility of achieving a critical number 

of users and,  furthermore,  they become more attractive with an  increased  installed 

base  of  technology  in  the  area  of  interest.  The  application  of  this  concept  to  the 

European environment is far from difficult; therefore, the importance of an external 

regulator which  controls  the way  every  single  country  shapes  and  implements  its 

own set of policies is a key prerequisite for a virtuous transition.  

In a context where different member states adopted differing prescriptions, an effort 

to  harmonize  them  all  could  contribute,  quoting  Iosifidis,  to  “achieving  a  level 

playing  field  and  eliminating  legal  uncertainty”,  thus  facilitating  technology 

diffusion. 

 

The inner reasoning behind these types of considerations can be found in the nature 

of television market itself. In fact, being this market characterised by the presence of 

platforms which  enable  interactions between  end‐users,  it belongs  to  the  family of 

the so called “two‐sided markets” (Rochet and Tirole, 2006). Specifically, these users 

can be divided  in  two groups: on the one hand,  there are  just TV viewers while on 

the other hand, there are either advertisers or content providers. 

According  to general  theory,  in  these  types of markets, each side,  that  is each end‐

user,  has  to  be  charged  in  an  appropriate way  in  order  to  get  both  of  them  “on 

board”  of  the  platform,  which  represents  the  sole  location  where  to  reach  the 

convergence of  their heterogeneous  interests. This specific  feature has  to be kept  in 

mind  when  dealing  with  the  transition  to  digitisation,  because  the  impact  of 

switching  technology  cannot  be  analysed  and  weighted  properly  without 

considering market implications.  

  

21

As already described, the transition to digital requires two types of investments: on 

the one hand broadcasters have  to  invest  in new  transmission plants, while on  the 

other  hand  consumers  have  to  buy  the  equipment  to  receive  and  decode  digital 

signals.  For  both  actors  the  incentives  to make  those moves  are  cost‐dependent; 

viewers would buy  the  equipment only  if  the price  is  affordable  and  the new TV 

content supply is appealing, and content providers would provide a valuable offer of 

digital  programs  only  if  the  percentage  of  households  digitally  covered  is  large 

enough to extract a minimum profit from their activity. This example of “chicken and 

egg” problem reveals that some sort of coordination among stakeholders is necessary 

(Adda and Ottaviani, 2005), and a preliminary step  to help such coordination  is  to 

enhance  the homogeneity of  the  regulatory  framework within which all  the actors 

meet and negotiate. 

 

Digital TV penetration has been a quite slow process in its first stages, namely from 

the end of the nineties until end of 2004, but its trend has become more steady since 

then. This  is quite  clear  looking at  the evolution of  the digitisation process  for  the 

three  main  platforms  as  a  whole,  whereas  different  paths  can  be  noticed  when 

considering each of  them  separately. The main example of  the  latter aspect  can be 

represented by the fact that satellite network digitisation involved the largest amount 

of  resources  in  the  first  years  of  transition  process,  while  the  so  much  needed 

terrestrial migration to the new technology took off  just a couple of years afterwards 

and experienced significant improvements particularly in recent times. 

 

Terrestrial broadcasting was  to be digitised only after cable and  satellite networks, 

but  its  transition  has  been widely  considered,  by  both  national  governments  and 

European  institutions,  as  the  core  pre‐requisite  for  the  global  success  of  the 

switchover  process.  Given  its  absolute  diffusion  among  European  households 

22

belonging to every single member state and given also the requirement of upgrading 

receiving  technology up  to  consumers, DTTV  introduction has been  regarded as a 

sensitive as well as unavoidable issue.  

 

In  the  view  of  Allan  Brown  and  Robert  G.  Picard  (2005),  a  free‐to‐air  (FTA) 

multichannel  offer  was  the  only  possible  way  to  enhance  the  digitalisation  of  a 

European  society  that  has  to  be  reached  by  multilateral  and  freely  accessible 

information,  therefore  the  switch  to  digital  of  terrestrial  platforms was  the most 

democratic and effective solution to pursue such goal.    

In  addition,  it  is  noticeable  that  cable  and  satellite  not  only  cannot  guarantee  the 

same universal coverage which is affordable thanks to DTTV, because of their lower 

popularity and presence within households, but also cannot allow low cost access to 

digital  contents,  given  that  the predominant model  on  those  networks used  to  be 

pay‐TV. Although digitising those platforms broadcasting has proved to be effective 

in the starting phase of DTV launch, their limitations in expanding coverage are well 

documented. As a consequence, the need for digitisation of terrestrial transmission is 

even more urgent as far as the process approach a mature consolidation. 

 

In  2005  the  European  Commission,  through  the  Directorate  General  (DG)  for 

Information  Society  and  Media,  published  the  report  “Communication  on 

Accelerating the Transition from Analogue to Digital broadcasting”, which identified 

2012 as a possible realistic deadline for the completion of digital switchover and the 

simultaneous  analogue  switch‐off. DG Commissioner Vivian Reading  claimed  that 

the recommendation of a precise final time horizon was motivated by the necessity 

“to give a political signal to market participants and customers that digital TV would 

soon be a reality”.  

 

23

From a national perspective, the introduction of DTTV started in 1998 with the first 

digitised  programs  broadcast  in  the  United  Kingdom,  and  since  then  all  other 

member states started to launch digital terrestrial transmission, giving birth to a very 

fragmented market picture. The differing  starting  timeline of DTTV adoption have 

had  the effect of postponing a  final affordable European deadline  for  the  transition 

completion,  and  nowadays  the  situation  shows  countries  in  extremely  diversified 

conditions, moving  from nations which have already switched‐off analogue signals 

(e.g.  the Netherlands)  to  others which  are  not  expected  to  do  it  in  less  than  four 

years’ time (e.g. Poland). 

 

Table 1: DTTV launch completion and expected dates for analogue switch‐off  

Country  DTTV complete launch Switch‐off dates

Austria  October 2006  2010 

Belgium  2005  2011 

Bulgaria  2003  December 2012 

Cyprus  2007   December 2012 

Czech Republic  October 2005  2010 

Denmark  March 2006  September 2009 

Estonia  2006  2010 

Finland  October 2002  August 2007 

France  March 2005  December 2011 

Germany  2004  December 2008 

Greece  March 2006  December 2010 

Hungary  2008  December 2012 

Ireland  2009  2012 

Italy  2004  December 2012 

24

Latvia  2007   December 2012 

Lithuania  2008  December 2012 

Luxembourg  April 2006  September 2006 

Malta  June 2010  December 2010 

Netherlands  2003  December 2006 

Poland  2009  December 2014 

Portugal  2007  December 2012 

Romania  December 2009  December 2012 

Slovakia  2009  December 2012 

Slovenia  2008  2011 

Spain  May 2000  2010 

Sweden  September 1999  October 2007 

United Kingdom  November 1998  December 2012 

 

Source: “Digital broadcasting” (2006), ch.4 by Fontaine and Pogorel; Iosifidis (2007); 

and 2009 Annual Report by Association of Commercial Television in Europe (ACT).  

 

2.4 Analogue spectrum switch‐off and the challenges for public 

policies 

In  the  framework  of  the  2002  “eEurope  2005”  Communication,  the  European 

Commission  suggested  some  essential  ingredients  for  member  states  analogue 

switch‐off plans. The  emphasis was put on  two main aspects:  first,  it  should have 

been a “market‐led process, not a simple infrastructure change with no added value 

for citizens”, and second, analogue shut‐off should have not occurred before “digital 

broadcasting has achieved almost universal penetration, in order to minimize social 

costs”.  

25

Even  though  the  attention was  focused  on  the  role  of market  forces,  it was  also 

commonly  agreed  that  public  authorities’  intervention  was  key  in  creating  the 

conditions to successfully complete the transition.  

 

To  fulfil  the  goal  of  providing  continuity  of  services  for  consumers,  simulcast 

obligations have been imposed during the transition phase. This means a duty for the 

already  existent  terrestrial  operators  to  broadcast  their  contents  in  analogue  and 

digital format at the same time, until digital completion.  

Relying on many scholars’ opinion, a simulcast period has been negatively perceived 

by both governments  and TV operators. According  to Hazlett  and Mueller  (2004), 

simulcasting implies duplicative and, therefore, suboptimal use of the spectrum, and 

only  the  end  of  such  regime would  free  up  a  considerable  amount  of  additional 

bandwidth. In addition, the transmission costs for operators are much higher in this 

phase, which cannot be long‐term sustainable. 

 

With  respect  to  these  evidences,  different  governments’  attempts  to  speed  up 

digitisation  completion  can  be  explained  as  an  effort  to  shorten  the  simulcasting 

period  as  much  as  possible,  in  order  to  catch  sooner  the  expected  benefit  from 

switching technology and avoid excessive budgetary expenditures. 

The  requirement  not  to  switch‐off  analogue  until  digital  broadcasting  is  almost 

“ubiquitous” has been considered by policymakers one of the greatest reasons for a 

slow migration path; as Hazlett and Mueller noticed, that type of political constraint 

tends to lead the transition process to a true stalemate.      

 

Another relevant element of analysis concerns the fact that the transition to digital in 

the case of the terrestrial network is not comparable with digital switchover in cable 

and  satellite platforms, where  the process was  led by  the  commercial  strategies of 

26

private  channels  operators,  whose  primary  goal  was  to  increase  their  expected 

revenues and profits.  In  fact, as  far as  terrestrial  is concerned,  the various  issues at 

stake raised complex and controversial problems, and  therefore public  intervention 

found not only the room but also the necessity to intervene with increasingly higher 

degree of penetration and effectiveness.  

Collateral and functional to pluralism defence, that means the guarantee of universal 

coverage and free access, is the “social obstacle” represented by the cost of adapting 

receiving  facilities  for analogue households.  In most European countries  there exist 

different  forms of public subsidies  to help people  in purchasing a set‐top box or  to 

prompt  them  to  buy  new  equipment  with  an  already  integrated  digital  system 

receiver, but, from a broader perspective, what is asked to policymakers is “to set a 

rationale that legitimizes this substitutive technological evolution, clearly identifying 

its core  reasons and benefits, and  justifies  the economic efforts  that citizens will be 

forced  to make  if  they want  to  become  digital  and  continue watching  television” 

(Roberto Suárez Candel, 2007).  

 

Furthermore,  the  lower  amount  of  increased  channels  on  DTTV  with  respect  to 

digital  cable  and  satellite,  together with  the  higher  difficulties  for  stakeholders  in 

raising  funds  and  resources  in  a  context where  both  public  and  private  channels 

mainly broadcast  in  a FTA mode,  could  actually undermine or  slow down digital 

transition. Therefore, as  stated by Suárez Candel, pluralistic  concerns  could derive 

from  the  eventual migration  of  households  to  the  other  two  networks  owned  by 

private  companies providing pay  contents. This possible “downturn of  social use” 

could  have  effects  also  on  public  information  and programs diversity,  and public 

policy should take those issues into account.  

However,  it needs  to be remarked  that  the digitisation of  the  terrestrial platform  is 

indeed  introducing  more  competition  into  a  market  which  was  structurally  less 

27

competitive  than  those  on  the  other  networks.  Such  trend,  favored  by  many 

politicians and scholars, is simultaneously raising a further concern for policymakers: 

it brings a greater level of uncertainty for incumbent TV operators, who could have 

incentives  to delay  their  transition  to  try  to benefit as much as possible  from  their 

current  leading position.  It  is  also up  to  national policy  to  help  the  latter  ones  in 

foreseeing  the  long‐term  benefits  from  interoperability  and  new  business 

opportunities.     

 

According to these considerations, Europe represents a good example to investigate 

and compare different national approaches  to DTTV migration, with  the chance  to 

outline  what  policies  have  been  implemented  by  public  authorities  to  help  and 

govern  such  process.  Moreover,  in  a  context  of  television  markets’ 

internationalization,  where  the  development  of  digital  networks  is  affecting 

consumers as well as operators worldwide, the central role assumed by local public 

administrations is an even more interesting aspect to describe. In Hernan Galperin’s 

opinion,  expressed  in  his  work  “New  Television,  Old  Politics”  (2004),  the  main 

controversial aspect of  this situation  is  that  in a moment when globalisation  forces 

are  somehow  undermining  the  strength  of  national  policies,  such  a  decline  in 

national sovereignty does not seem to affect the telecommunication market in depth. 

Although  free competition and self‐regulation are  invoked  from many parts  to rule 

this  market,  state  authorities  are  finding  new  ways  to  exercise  control  and  are 

cooperating together in shaping supranational regulation.    

 

2.5 Public Service Broadcasters in the digital era 

Throughout the analysis presented in the paragraphs above, it has been stressed how 

public  intervention  for  the  digitisation  of  the  terrestrial  network  was  required 

because  of  its  unique  characteristic  as  well  as  historical  role.  Such  platform  has 

28

always been attributed special functions and objectives: the existence of a strict link 

with the concept of public audio‐visual service provision has always represented its 

main feature.  

The  tradition of  terrestrial  television  is denoted  indeed by  the evolutionary process 

and  lives  of  two  actors, namely public  service broadcasters  (PSB)  and  commercial 

FTA  operators,  with  the  first  one  being  in  a  core  position  of  pre‐eminence. 

Furthermore, according  to Humphreys  (1996),  in a  consistent number of European 

countries  public  broadcasters  have  represented  the  strategic  instrument  for  their 

governments to directly intervene in the audio‐visual sector, ending up in controlling 

and regulating it from a favourable position for decades. 

 

Actually, in a context of analogue broadcasting, governments regulation of terrestrial 

television  was  generally  premised  on  the  notion  that  the  natural  limitations  of 

electromagnetic  spectrum  called  for  a  political  scrutiny  of  TV  transmission  so  to 

ensure  the use of such a scarce public resource  for  the benefit of all;  that  is why  in 

many  EU  member  states,  operators  were  brought  under  government’s  wings 

(Galperin, 2004). 

 

In  the  current digital  scenario, new  challenges  are now  at  stake  for public  service 

broadcasters. At the beginning of the transition phase in Europe, every public service 

broadcaster was potentially  in  both  a passive  and  active position  (Suárez Candel, 

2007):  on  the  one  hand,  digitisation  could  influence  their  internal  transformation 

processes  and modify  the  pace  of  their  structural  changes, whereas  on  the  other 

hand, PSB  could  take  an  active part  in  the migration  towards digitisation, with  a 

degree  of  involvement  depending  on  the  role  designed  for  them  by  national 

administrations.  

29

For example, in the UK the British government, in an attempt to accelerate the uptake 

of digital services, has prescribed special purposes for the main public TV operator, 

the BBC. 

Through a 2006 White Paper published by  the Department  for Culture, Media and 

Sport  (DCMS) and called “Building Digital Britain”, a various set of  tasks has been 

pointed  out.  Among  these  duties,  there  is  the  provision  of  constant  information 

about digital TV, in particular as far as the public campaign relating to switchover is 

concerned, but also the requirement to organise and coordinate the technical process, 

and to create and fund a scheme to assist the more vulnerable consumers in making 

the switch. 

 

However, assuming a deeper perspective, the on‐going digital transition has raised a 

more  general  debate  about  the  future  and  legitimization  of  public  service  in  the 

television market, and  therefore,  the same conditions at  the base of PSB’s existence 

have been surrounded by an increasing level of uncertainty. In past decades, despite 

the growth of commercial operators and the wave of privatizations within the sector, 

public  broadcasters  were  able  to  maintain  their  solid  role,  but  the  voices  who 

questioned  the  concept and  the  implemented  forms of public  service were already 

there (Galperin, 2004). 

 

The switch to digital technology had the effect of renewing this type of questions and 

emphasized the speeches around the legitimate role of the state in the regulation of 

terrestrial broadcasting. One of the main reasons for this can be found in the benefits 

deriving  from  the  technological  innovation  that  has  been  introduced.  In  fact,  by 

releasing a large amount of bandwidth, by eroding transmission bottlenecks, and by 

permitting many more channels  to be broadcast,  the rationale  for  the existence of a 

national  managed  TV  operator,  granting  free  and  global  access  to  information 

30

otherwise  not  affordable  for  everyone,  has  become weaker.  To  sum  up,  the  core 

arguments  used  to  legitimize  PSB’s  presence  have  been  overcome  thanks  to 

technology development. 

 

As a  consequence,  the  contents under discussion moved  further and  involved also 

the characteristics of  the service offered by PSB. Despite  the opposition of different 

views, some of them wanting PSB to have no future, while others claiming that PSB 

has to keep existing in the new scenario, according to Jakubowicz (2006) one thing is 

certain: if PSB is to have a future, significant changes and a redefinition of its role, its 

activities and its main funding schemes is needed. The latter aspect, for instance, has 

attracted  an  important  debate  even  on  its  own;  PSB  has  been  financed  in many 

countries with both public budget and revenues  from advertising with  the effect of 

becoming similar to commercial operators in terms of programs offer and starting to 

compete with them on the same ground (Suárez Candel, 2007), somehow regardless 

of its fundamental principles and objectives.       

 

The potential for a broader multichannel offer due to digitisation and the following 

enhancement  of  the  technological  convergence  of  broadcasting means  is  therefore 

questioning the role of PSB more effectively than ever.  According to many scholars 

the television system, and the media system in general, has been evolving towards a 

liberal model where multiple  actors  and  free  competition  can  be  the  real  tools  to 

reach those objectives whose achievement used to be in exclusive hands. This is what 

PSB will likely face in the near future, if not now. 

 

In order to try to investigate the aforementioned aspects more in depth and with the 

help of concrete examples, in the next part of this work it is presented a comparison 

between  two  European  television  markets  already  launched  towards  digital 

31

completion.  First,  I  study  the United  Kingdom market, which was  the  European 

forerunner  in  adopting  digital  technology  for  terrestrial  transmissions  and  has 

reached almost 95% of households digital coverage (Ofcom, 2010); it is considered an 

example  of  a  mature  multichannel  market  with  a  high  degree  of  platform 

competition  among  Satellite,  Cable  and  DTTV.  Then,  I  analyse  the  case  of  Italy, 

which started switching‐off the analogue signal a couple of years later, in 2004, on a 

region‐by‐region  basis,  and  it  is  characterised  by  a  deep  penetration  of  terrestrial 

television, while  only  few households  are  covered  by  the  other  two networks. As 

indicated in the initial introduction to this work, the study of the evolution of DTTV 

and  its  implications  for  PSB  perspectives  is  going  to  be  the  central  topic  of  this 

comparing effort and the foundation for proposing a conscious policy suggestion.      

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

32

3 UK TELEVISION MARKET 

3.1 Digital penetration in the European first‐mover country 

At the end of 2009, the take up of digital television in UK households stood at around 

91.4%, which marked an  increase of about 3%  compared  to  the previous year and 

another relevant step towards digitisation completion in the country. Such value has 

to be observed in the light of the UK government commitment to switch‐off analogue 

delivery of television only when at least 95% of consumers will have access to digital 

equipment, assuming the latter as a proper indicator of affordability.   

By  that  time,  Satellite  TV was  on  the main  TV  set  in  38%  of  households’  homes, 

digital  terrestrial  television was  received  by  39.6%  of UK  homes, while  cable  TV 

accounted for 12.4%.  

 

In  order  to  analyse  how  digital  technology  penetrated  the  country  and why  this 

happened in UK before and also more successfully than in the majority of other EU 

member states,  it  is  important  to explain what conditions helped and pushed  these 

processes onwards.  

In particular,  the  attention will  be  focused  on  the development  of DTTV,  starting 

from the reasons behind the choice of such a move and then presenting a clear study 

of the main policies implemented by the British government in dealing with it. 

 

As preliminary step, one core distinction concerning the digitisation of the three UK 

platforms has  to be made. For  instance,  the digitisation of both  cable and Satellite 

platforms  all  over  the  nation  has  been  considered  the  consequence  of  a  specific 

commercial  policy  choice;  as  Martin  Cave  (2006)  suggests  in  the  book  “Digital 

Broadcasting”,  local TV operators decided to switch technology because of possible 

economic net benefits deriving from it, even though the efforts to be sustained were 

known:  on  the  one  hand,  cable  operators  needed  to  make  important  network 

33

investments  if  they wanted  to  take advantage of a greater  channel  capacity, while 

Satellite players,  on  the  other  hand,  had  to  be  endowed with  further  transponder 

capacity  for  being  able  to  cope  with  the  simulcasting  period.  However,  despite 

having  to  face  this  type  of  sunk  costs,  cable  operators  completed  their  networks 

upgrading  to digital more  than  five years ago and  the principal Satellite operator, 

namely  BSkyB,  converted  all  its  customers  to  the  new  technology  in  a  three  year 

period, from 1998 to 2001. 

The development of DTTV, instead, was a public matter, aiming at the creation of a 

third  multichannel  platform  and  providing  the  potentiality  for  switching‐off 

analogue  transmission  entirely. According  to Galperin  (2004)  a  basic  element  that 

fostered  the  introduction  of digital  terrestrial  television was  a  combination  of  two 

government policy goals: promoting the country as a European leader in information 

technologies  and  creating  a  challenger  for  BskyB  which  was  dominant  in  the 

analogue pay‐TV sector.  

 

3.1.1 First negative experiment of digital terrestrial television 

The birth date of DTTV  in  the UK has been widely  considered  to be August 1995, 

when  the  White  Paper  “Digital  Terrestrial  Broadcasting:  The  Government’s 

Proposals” was published by  the Department of National Heritage  (DNH). For  the 

first time, this document laid down the general outlines of the regulatory framework 

under which digital terrestrial television was to be promoted and launched; in fact, a 

new  legal  framework was considered essential  to allow a  fair competition between 

terrestrial broadcasters and Satellite or cable operators also in the new digital context. 

Furthermore,  the White Paper  introduced also some policy objectives which DTTV 

would have had  to deliver  in  the near  future,  among which  the delivery of many 

more  television  channels  and  the  release  of  a  significant  amount  of  spectrum  for 

additional broadcast or for alternative use.  

34

The  latter  proposals  provided  right  after  the  basis  for  a  new  legislation.  On  the 

following year, the 1996 Broadcasting Act set the rules for the creation of DTTV;  in 

particular  it  established  a  frequency  plan  which  designated  six  national  digital 

multiplexes, each capable of broadcasting  from  four  to six channels. Some of  them 

were  allocated  for  the  already  existing  terrestrial  broadcasters,  with  one  entire 

multiplex  entrusted  to  the  BBC,  the  biggest  public  TV  operator  in  the  country, 

another  one  to  its  main  competitor,  Independent  Television  (ITV),  through  its 

Channel 3, but together with the other public operator Channel 4, and one half of a 

third  one  dedicated  to Channel  5,  a  private  player  already  operating  in  analogue 

since  1997.  Thus,  there  remained  three  entire multiplexes with  no mandated  use, 

available  to  commercial  operators  either  for  free‐to‐air  or  for pay‐TV  transmission 

and whose allocation had to be determined through an auction. This process would 

have been handled by the Independent Television Commission (ITC), which used to 

be  the  UK  commercial  TV  regulator  at  the  time  and  had  directly  contributed  to 

sketch  the main digital  television policy guidelines at  the basis of  the Broadcasting 

Act itself.  

 

The only limitation introduced by the Act stated that a single TV company could get 

the  licence  to operate on a maximum of  three multiplexes,  therefore  the  three ones 

left could have been potentially controlled even by a single operator.   

In  addition,  it was  remarked  that  every  single  bid made  by  TV  operators which 

wanted to operate on digital terrestrial television would have been evaluated on the 

basis  of  just  one  measure:    the  ability  to  “promote  the  development  of  digital 

terrestrial  broadcasting  in  the  UK  otherwise  than  by  Satellite”.  This  last  element 

shows how the main concern of the UK government was, indeed, preventing BSkyB 

from  translating  its  domination  of  analogue  pay‐TV  into  digital  television  (Smith, 

2009). 

35

At  the  beginning  of  1997,  the  ITC  received  two  bids  for  the  three  available 

multiplexes: one by  the principal cable operator all over  the country,  the american 

Digital  Television Network  (DTN),  and  another  one  by  a  joint  venture  involving 

BskyB  and  the  two  largest players within  ITV,  namely Carlton  and Granada. The 

name of this latter new formed group was British Digital Broadcasting (BDB).  

The  ITC  decided  to  award  the  licence  to  BDB,  but  not  at  any  cost.  In  fact,  the 

regulator  feared  the  presence  of  the  already  dominant  BSkyB  within  the  joint 

venture,  being  also  put  under  pressure  by  the  European Commission which  had 

serious concerns about the future of competition in the UK multi‐channel television 

market. Therefore, a condition it was imposed: BSkyB would have had to withdraw 

as  a  shareholder.  Still  according  to  Smith  (2009),  it  is  interesting  to  note  how  the 

authority  required  at  the  same  time  that  BSkyB  would  remain  inside  BDB  as  a 

content and program provider, because it wanted to avoid that its premium content 

channels could be used  to  favour  the promotion and  the start‐up of digital satellite 

and cable, meaning a potential high damage for DTTV’s future. Quoting his words, 

“the  ITC had  concluded  that BSkyB was  too powerful  to be one of  the  owners of 

BDB, but also too powerful to be left out of the winning group altogether”.  

As Peter Goodwin  states  in  the  book  “Digital Terrestrial Broadcasting  in Europe” 

(2005), BSkyB moved  from being a potential accomplishing  stakeholder promoting 

the development of digital terrestrial to becoming a possible aggressive competitor. 

 

Afterwards, BDB was renamed On‐Digital and started to broadcast pay‐TV programs 

in  November  1998,  when  BSkyB  had  already  launched  its  own  digital  satellite 

service, namely Sky Digital, since a month and a half. In terms of content provision, 

On‐Digital’s offer was made of 18 channels, among which a significant number had 

been  developed  by  Carlton  and  Granada,  even  if  some  of  the  most  important 

programs from the BBC and BSKyB were also included. 

36

Goodwin points out how at the time the British multi‐channel market had reached a 

high  level of growth, with a great  increase during the  latest years  in the number of 

satellite and cable subscribers, amounting to 3,6 million and 2,8 million respectively, 

representing together more than 25% of the UK households.  

 

In this context, with a growing number of households subscribing to the other main 

platforms alternative to terrestrial, Sky Digital took‐off and doubled its customers in 

a  couple  of  years.  Thanks  to  the  introduction  of  free  set‐top  boxes  its  success 

increased to the point that it could switch‐off its analogue DTH service, given that it 

had  been  able  to  convert  the  core  of  its  analogue  satellite  subscribers  to  the  new 

digital technology. 

On  the contrary, On‐Digital  (soon after  renamed  ITV Digital)  turned out  to have a 

lower  coverage  than  expected,  around  just  60%,  and  suffered  also  from  another 

relevant  issue,  the  fact  of  being  tied  to  BSkyB  as  a  purchaser  of  premium 

programming.  In  fact,  as  remarked  by Martin  Cave,  almost  70%  of  ITV Digital’s 

program revenues had to be given to BSkyB every year. 

 

As a consequence of these difficulties, ITV Digital was declared bankrupt in 2002 and 

this  represented  a big  turmoil  and  a  temporary  stop  in  the  transition  towards  the 

terrestrial  embracing  of  digital  technology.  The  situation  could  be  summed  up 

through the words expressed by Barry Cox, the actual chairman of Digital UK3, who 

was instead at the time Deputy Chairman of Channel 4, according to whom DTTV in 

the country “had become a pay television phenomenon, heavily dominated by Sky”. 

3 Digital UK  is an  independent not‐for‐profit company which  leads  the UK’s  switchover process  to digital television. It basically provides impartial information on what people need to do to prepare for the switch  to digital, and when  they need  to do  it. The company was set up by public broadcasters (BBC, ITV, Channel 4, Channel 5 and S4C) at the request of the Government. 

37

3.1.2 The free‐to‐air successful model for DTTV 

In May 2002, a second phase  in  the  transition process  to DTTV started. ITC  invited 

applications for the same three multiplex licences that had been left empty after ITV 

Digital’s bankruptcy and received a total of six applications for one or more of those. 

Two months  later, the  licence was awarded to a consortium composed by the BBC, 

which was  interested  in  one multiplex,  together with  its  privatized  transmission 

entity, namely Crown Castle, which was bidding  for  the  other  two, but  including 

also the same BSkyB. The consortium was rebranded as Freeview and  it attracted a 

lot  of  attention  since  the  beginning  because  of  its  criticism  towards  the  previous 

model of  ITV;  in  fact,  the consortium considered not possible  for a pay operator  to 

exploit such platform  in a profitable and successful way and  the recent  failure was 

seen  as  the  direct  proof  of  it.  As  Goodwin  also  underlines,  the  players  within 

Freeview considered that DTTV services needed to be available free‐to‐air in order to 

differentiate  digital  terrestrial  from  cable  and  satellite  and  to  offer  analogue 

consumers  something  similar  but  improved  with  respect  to  their  previous 

experience.  

The  launch  of  Freeview  turned  out  to  be  successful  from  the  first months  of  its 

existence, and this positive performance brought the BBC to become the central and 

core point of the UK DTTV policy; moreover, in the words of Smith (2009), it began 

to be “used by  the UK government as  the chief policy  instrument  through which  it 

could achieve its digital TV policy objectives”. 

The  following  graph  provides  a  good  example  of  how  DTTV  penetration  of  TV 

households  in  the UK  increased with  the  launch  of  the  new  service,  showing  in 

particular the shift from ITV Digital’s modest results to Freeview’s remarkable ones.  

Precisely, the time period taken into account embraces the four years from the end of 

2000 to the end of 2004. 

 

38

Figure 4: DTTV penetration of TV households in the UK 

  

Source:  “Public policy  treatment of digital  terrestrial  television  in  communications 

markets”, Analysys (2005) 

 

However, it is important to remind that by the end of 2002, according to ITC sources 

out of the 11,3 million digital households, around 6,5 million were subscribers to Sky 

Digital  and  2,2  million  were  digital  cable  ones.  Digital  terrestrial  accounted  for 

slightly less than 1,8 million.  

Therefore, one conclusion that can be tracked down from this glance at how digital 

technology penetrated the UK television market is that this process was initially led 

by  Satellite, which was  then  the  primary  driver  of  the  process,  having  as many 

subscribers as more than half of the whole digitally covered population.  

 

To deepen the debate about the latter issue, it is interesting to provide here a further 

consideration  expressed  by  Peter Goodwin  as  far  as  the  ITV  failure  is  concerned. 

According  to  him, DTTV was  a  technology  that  could  offer  simply  less  than  the 

already established Satellite and cable, but the UK government seemed not to notice 

it and by inviting commercial operators, which were offering pay models, to bid for 

39

the  new  platform,  it  opened  the  doors  to  the  following  unavoidable  and 

unsustainable  platform  war  against  Sky  Digital.  Furthermore,  he  adds,  being 

somehow provocative, that in this case the government decided not to pick winners 

and left DTTV to commercial operators, while it could have been a smarter strategy 

acting otherwise. 

 

On the contrary, the model established in mid‐2002 around a strong operator such as 

the new born Freeview was basically a  free‐to‐air model  led by a publicly  funded 

broadcaster,  the BBC. According  to Petros  Iosifidis  (2006),  the  redirection of DTTV 

towards free‐to‐air services proved to be so successful because it addressed its offer 

to many households who were historically negative about pay‐TV, recreating in the 

end a more  solid public  confidence around digital  television. As a  consequence,  it 

provided  a  viable  alternative  to  Satellite  and  cable  pay  offers  and  reinforced 

competition  among  different  platforms,  something  that  had  been  previously 

distorted given ITV’s disappearance. 

By  the  end of 2006,  the  terrestrial platform  through Freeview provided more  than 

70%  of  British  population with  access  to  30  free‐to‐air  digital  television  program 

services  plus  10  additional  digital  pay  channels.  Among  the  free  channels 

broadcasted were included not only the BBC, ITV, Channel 4 and Channel 5 together 

with  other  classic  terrestrial  services,  but  also  further  channels  from  BSkyB  and 

UKTV, the latter being a  digital cable and satellite network, formed through a  joint 

venture between BBC Worldwide, a  commercial  subsidiary of  the BBC, and Virgin 

Media,  the major national  cable  company. The digital  terrestrial pay offer,  instead, 

include services  from operators as Top Up TV, with  its premium movies and sport 

contents, and the thematic ESPN, for whom subscription was required. 

 

40

Indeed,  from  the  second  half  of  2002  up  to  2005  the  global  picture  of UK  digital 

television  changed deeply. DTTV’s  share of  the digital  television market  increased 

from 11.9% to 30.4%, while Satellite increased slightly from 28.9% to 34.7% and cable, 

instead,  registered a small drop  from 13.4%  to 13.2%. Therefore, Satellite  remained 

the market leader, but its position was slowly being eroded by digital terrestrial, and 

by the end of 2006 its primary position was finally overtaken. 

From  the  following  graph  it  is possible  to  look  at  the  evolution  of  the UK digital 

television market, considering the development path of the main platforms in the last 

decade.  

 

Figure 5: Households take‐up of television services (1999‐2009) 

 

Source: Ofcom (2010) 

 

Some  other  considerations  can  be  drawn  about  the  market’s  evolutionary  path 

during the  last five years. First,  it  is noticeable how cable’s decline kept being slow 

but steady reaching 12.4% at  the end of 2009; second,  it has  to remarked  that  from 

2006 on both satellite and digital terrestrial moved in a very similar way, with DTTV 

41

slightly above  in  terms of a  few percentage points but with  frequent approaches as 

well as overlaps. 

In addition, it can be seen that since 2006 the British multi‐channel system is almost 

all digital and the trend could indicate the end of 2011, for instance, as a foreseeable 

timeline to reach the 95% households’ coverage target. 

 

Another significant event contributed to approach the universal digital coverage at a 

faster  pace.  This  was  the  launch,  in  the  late  2004,  of  a  second  relevant  service 

expected  to  play  a major  role  in  the UK  TV market:  the  subscription‐free  digital 

service  Freesat.  The  latter  was  a  free‐to‐air  service  introduced  by  BskyB  on  its 

satellite platform, which provided a set of channels similar to those on Freeview and 

was  largely perceived  as  a  strategic  and defensive move  in  response  to  the  rival’s 

success. While BskyB’s  intention was mainly to keep expanding  its activity without 

having to cut its prices, as it had been forced to do by the entry of Freeview (Martin 

Cave, 2004), many television experts, instead, welcomed this opportunity as a further 

chance to help digital take‐up as well as switchover. In fact, Freeview could not cover 

more  than  the  already  reached  73%  of  the population  and  the  new  service might 

have been an effective tool to enhance digital penetration.  

 

However,  one  last  actor was  still  about  to  enter  the market.  In  September  2005, 

indeed,  the  BBC  and  ITV  announced  their  intention  to  broadcast  an  unencrypted 

free‐to‐air digital satellite service as well. The project was a joint venture between the 

two operators and its official launch occurred on 6 May 2008; moreover, the BBC and 

ITV  renamed  the  service Freesat, using  the  same  label  introduced by BskyB  for  its 

equivalent and already established activity. From this moment on, digital TV market 

started to be characterized principally by the competition among such three entities. 

 

42

Thus,  if  the  initial  phase  of  digital  introduction  had  been  perceived  as  a  sort  of 

Satellite monopoly, the following phase has been characterised, with the exception of 

the  birth  of  the  two  Freesat  services,  by  the  rise  of  a  free‐to‐air model  of DTTV, 

within which the BBC was the main actor. As noticed by Smith and Steemers (2007), 

in  the  transition  towards British  full digital  switchover  the  largest  national public 

operator presented itself and was addressed by the government as one of the leading 

figures  in  charge  of  contributing  consistently  to  such  a process. Therefore,  for  the 

purpose  of  this  study,  the  BBC’s  part  in  accomplishing  digitisation  needs  to  be 

carefully analysed. 

 

3.2 The role and the strategy of the BBC in the digital migration 

In the previous section it has been explained how the establishment of Freeview was 

a project directly instigated by the BBC, which assumed a leading role in developing 

the  new  service. Assuming  a  practical  perspective,  there  seems  to  have  been  two 

major  reasons,  among  the  others,  that pushed  the  corporation  to  take  such  a  role 

(Smith,  2007):  first,  the  BBC’s  audience was  lower  in  houses  equipped  to  receive 

BskyB compared  to  those where households received TV only  through analogue or 

digital  terrestrial,  therefore  it was  in  its own  interest  to promote DTTV  instead of 

digital satellite; second,  the possibility  to act as a  leader  in  this new stage was also 

perceived as a defensive mechanism against neo‐liberal calls for the abolition of the 

licence fee and the introduction of a subscription‐based funding mechanism. 

 

On  the ground of  the well‐acknowledged success of Freeview,  the BBC was able  to 

reinforce  its  position  through  concrete  proofs  of  the  effort  put  at  stake.  In  a  2004 

report  commissioned by Department  for Culture, Media  and  Sport  (DCMS)  called 

“Progress  Towards  Achieving  Digital  Switchover:  A  BBC  Report  to  the 

Government”, the description of Freeview’s performance was, indeed, presented as a 

43

noticeable  example  of  how  the  public  broadcaster  was  contributing  to  help  the 

government’s plan for digital switchover.  

According to what is generally pointed out by Michael Starks in his book “Switching 

to  digital  television: UK  public  policy  and  the market”  (2007)  the  British  Labour 

government at the time was willing to recognize to the BBC the central role in digital 

take‐up for which the corporation had already self‐promoted itself. On the one hand, 

there was  an  ideological motivation, which  is  the belief within  the  ruling political 

party of  the need  to support  the service of public broadcasting, while on  the other 

hand,  there was a pragmatic  reason  represented by  the unavoidable  recognition of 

the  continuous growth of Freeview, meaning  that  the BBC was definitely going  to 

play a significant role in the time to come.  

A few months later, the corporation published another report titled “Building Public 

Value: Renewing the BBC for a Digital World”. In the context of this work, it outlined 

the main purposes and activities for the next decade, enhancing its future key role in 

the digital switchover. Quoting from the same report, the BBC claimed to be ready to 

“invest  in  digital  infrastructure,  content  services  and promotion  to  help  bring  the 

benefits of the new digital technologies to everyone” aiming to be at the head of the 

construction “of a full digital Britain”. 

 

In March 2006, the government published the White Paper “Building Digital Britain”, 

which  has  been  already  briefly  mentioned  in  the  first  chapter.  Throughout  the 

document not only the BBC’s leading role was reaffirmed, but its key responsibilities 

in the switchover were also identified. As expressed by Starks (2007), the latter can be 

grouped  into  three  core  activities:  extending  the  digital  transmission  network, 

informing  the public both directly and  through  the  company Digital UK, and also 

helping the most vulnerable TV audience in facing the technical difficulties related to 

the transition from analogue to digital. 

44

In the words of Galperin (2004), it is somehow understandable how the development 

of DTTV ended to be managed by the State but through the use of an effective arm 

such as the BBC. Although one of the first justifications for the introduction of digital 

terrestrial was  to  create  a  competitive  force  capable of providing  an  alternative  to 

BskyB’s dominance of the pay‐TV sector, the possibility to realize a smooth transition 

seemed  to  be  achievable  at  best  following  this  path.  In  fact,  according  to many 

politicians,  it was preferable  to  let  the BBC  run  this process  instead of  involving a 

direct government spending or requiring the set‐up of potential intrusive regulation 

on  digital  equipment  as  well  as  services.  Galperin  argues  that  for  the  Blair 

administration in charge at that time, such a solution looked like the most acceptable 

and attractive political strategy. In addition, the author explains that what emerged 

from  this  strategic  choice  is  the  build‐up  of  a  government‐industry  partnership, 

where  the  first controlled  the second  in  terms of  its  funding,  that  is  the  licence  fee, 

and  its  service  provision  in  order  to monitor  the  transition  progress, whereas  the 

second  benefited  from  a  not  unfavourable  regulatory  treatment.  To  many 

perspectives  this  condition  seemed  to  imply  relevant  industrial  policy  concerns, 

however,  according  also  to  Galperin,  it  has  to  be  evaluated  in  the  context  of  an 

aggressive promotion of market competition in the broadcasting service, which was 

considered the final and most important goal. 

 

Furthermore, the government’s White Paper did resolve also some relevant questions 

concerning  the  future  of  the  BBC’s  role  in  a  new  era  of  multiplatform  devices, 

addressing the issue of its public funding. In fact, in the document it is reported that 

the  licence  fee  funding mechanism  is  assured  until  2016,  a  choice  based  on  the 

Corporation’s contribution to providing the audience with impartial information and 

to promoting the cultural life of the country. As a consequence, such decision placed 

the BBC  in  a  better position  than  its  commercially  funded  terrestrial  broadcasting 

45

rivals, for instance ITV, Channel 4 and 5, who also “have public service obligations, 

but whose  advertising  income  and  funding models  are  under  threat  from  further 

audience  fragmentation  and  changes  in  media  consumption  habits”  (Smith  and 

Steemers, 2007).  

 

In the context of the debate on the future existence of public service broadcasting as 

long  as  the  digital  switchover will  be  completed,  one  of  the  arguments  raised  by 

those  supporting  its  survival  is,  indeed,  that  commercial  operators  would  have 

increasing difficulties  in keeping a good quality standard  for  their programming  if 

their  audience  will  decrease  and  assume  a  small  niche  dimension.  As  indicated 

above,  the  reason  for  this  could  be  their  exposure  to  an  increasing  market 

fragmentation  as  well  as  audience  segmentation,  which  is  one  of  the  first 

consequences of having many more digital channels available (Payne, 2010). In that 

case,  commercial  operators would  be  less  able  even  to  support  their  former  core 

services. 

In addition  to previous considerations,  it  is noticeable  that  the challenge ahead  for 

the  corporation  is  to  shape  a  future  strategy  to  cope  with  the  possible  changes 

implied by digitisation completion. For example, among the main issues to take into 

account  there  is  the review of  the relationship with  its audience, whose nature and 

composition  could  change  or  evolve,  but  also  the  rethink  of  the  current  funding 

system, given  that by 2016  the country  is expected  to be completely digital and  the 

BBC will  have  no  reasons  to  keep  on  informing  the  public  about  the  switchover, 

extend the digital network and provide help to weaker customers as it is right now 

(Smith and Steemers, 2007). 

 

As described by Payne  (2010),  the  licence  fee argument  is going  to play a  relevant 

role in the years to come also because viewers will probably be less willing to pay a 

46

compulsory  charge  for  a  few  channels,  they might  or might  not watch, when  the 

alternative  free  digital  offer  would  have  become  extremely  broad,  allowing  the 

audience  to  choose  many  more  options.  According  also  to  a  DCMS  publication 

released  in  2008,  namely  “Funding  the  BBC  –  The  Television  Licence  Fee  and 

Alternative options”, the resistance from the audience side to pay the fee could have 

the effect of decreasing public respect and affection for the BBC. 

 

The proportion of  the debate around  the  future of  the existing  funding mechanism 

can be better understood specifying its basic characteristics. To be precise, in the UK 

a television licence is required to receive any live television transmission, whether it 

is  received  via  terrestrial,  satellite,  cable  or  the  Internet;  it  is  set  annually  by 

the Secretary  of  State,  Culture  and  Sport with  the BBC responsible  for  collecting 

payment and  it  is classified as a  law  tax. The  latter  is almost entirely used  to  fund 

the BBC’s domestic radio, television and internet services.  

Therefore, what comes to light is an immediate conflict between this system and the 

enlargement  of  a  multiplatform,  multichannel  environment,  reinforcing  what 

presented in previous paragraphs’ analysis. 

 

In  the  latest  years,  the  BBC  constantly  argued  that  it would  be  able  to  offer  new 

forms of public provision in line with its public service objectives even with the new 

technical developments. Paul Smith (2009) states that “in pursuing this path the BBC 

is relying on political willingness to further endow public service broadcasting with a 

social purpose, which, while reflecting changes in society, still accepts some forms of 

media provision as universally available public goods which fulfil specific objectives 

that  are  noticeably  different  from  the  profit‐orientated  objectives  of  commercial 

media and contribute to the well‐being of culture, society and the political system”.  

Moreover, according  to him,  if public  service broadcasting  is going  to  survive and 

47

maintain such a  role,  then  the main problem  lies  in determining which activities  it 

will cover precisely, and the extent to which they deserve public funding. 

 

While making an effort to provide an answer to those challenges, the BBC’s approach 

can  be  gathered  from  the  words  of  the  Director‐General  Mark  Thompson 

pronounced  in  April  2006  at  the  launch  of  the  corporation’s  “Creative  Future” 

content strategy program. In his view “the BBC should no longer think of itself as a 

broadcaster of TV and  radio with  some new media on  the  side. We  should aim  to 

deliver public service content to our audiences in whatever media and on whatever 

device makes sense for them whether they’re at home or on the move. We can deliver 

much more public value when we  think  across all platforms,  rather  than  focusing 

separately on different platforms or channels. We need a new relationship with our 

audiences. They won’t just be audiences anymore, but participants and partners. We 

need  to get  to know  them as  individuals and  communities and  let  them  configure 

our content services in ways that work best for them”.     

Such program outlined the new cross‐platform content strategies of the corporation 

and  represented  a  new  editorial  blueprint  designed  to  deliver more  value, more 

freedom of choice and easier content fruition to the audience. However, the program 

was still built on the central informative function that characterises BBC’s history. 

 

In  following  this  direction,  the  BBC  seemed  to  move  close  to  the  concept  of 

universality of content provision and access expressed by the international expert in 

broadcasting  Karol  Jakubowicz  (2006),  for  whom  the  former  means  releasing 

programs  across  a  full  portfolio  of  services  targeted  at  both  specific  and  general 

audiences,  while  the  second  means  being  present  on  all  relevant  media  and 

platforms enabling viewers to choose how to reach the content they are interested to, 

48

with the final result of endowing the public with the greatest amount of benefits over 

all. 

 

The  “Creative Future” program  represents one  example of how  the BBC has been 

pursuing the opportunities afforded by digital media. As a matter of fact, in the last 

decade its focus has been mainly on the development of on demand services, which 

could  be  constantly  available  on  whatever  devices,  and  on  facilitating  audience 

interaction, providing users with  the possibility  to distribute  their own  content,  in 

particular  thanks  to  the  improvement  in  digital  internet  services  (Smith  and 

Steemers, 2007). 

In Georgina Born’s judgment, reported in her working paper “Digitising Democracy” 

(2006), the BBC demonstrated to be aware of the need to take carefully into account 

the  complementarity  between  services, which  is  an  essential  aspect  in  an  age  of 

technological  convergence.  By  acting  at  different  scale  levels,  namely  platforms, 

channels  and  content  in  a  decreasing  order  of  magnitude,  it  tried  to  enable 

innovation to occur across and between them. 

 

As  a  last  remark,  it has  to be  seen how  the  steps  taken by public broadcasting  in 

helping digital take‐up and switchover as well as in spreading its related advantages 

could actually  turn out  to be  just  those elements undermining  the centrality of  the 

broadcaster’s own role. Therefore, as pointed out also by Smith (2009), the figure of 

the  BBC  as  a  “trusted  guide”  and  an  intermediary  between  the  public  and  the 

information is likely to be threatened more by its future moves in dealing with next 

digital challenges than by any other factor. 

 

49

3.3 Public policy support to digital television and switchover 

In  February  2008,  the  UK  government  through  the  Secretary  of  State  for Media, 

Culture and Sport completed a process of redefinition of the main policy objectives 

and decisions  concerning  the  country’s digital  transition. This work  represented  a 

review of  the public  tasks and goals  that had already been pointed out  in  the 2004 

“Digital Television Action Plan”, a document  jointly established by  the DCMS and 

the Department of Trade and Industry (DTI).  

Within the new scheme three main policy objectives were indicated as the key ones 

to  be  achieved  in  order  to  approach  “the  universal  availability,  affordability  and 

accessibility of DTV”. Precisely, they were the following (Sourbati, 2009): 

 

• to secure that the delivery of the technical changes required to transmit television 

pictures and the equipment needed by consumers to receive them is effective;  

• to  put  in  place  effective  arrangements  to  inform  consumers  and  help  them 

prepare for the switchover;  

• to provide adequate and cost‐effective support to those  identified as most  likely 

to experience difficulties with the switchover. 

 

As far as the second aim is concerned, it can be noticed how several marketing and 

information  campaigns have  been put  in  action  especially  between  2001  and  2004 

thanks  to  the coordinated efforts of  the DCMS and  the DTI. Therefore,  in  this  first 

phase the government decided to centrally manage these activities instead of relying 

on an external source and, according to many experts, it came out to be an effective 

choice because it helped to largely catch public attention.  

 

On  the contrary,  in 2005 a second phase began  in which  the  information provision 

was promoted by Digital UK,  the  consortium  formed by UK’s public broadcasters 

50

and multiplex operators. As Maria Sourbati  (2009) still remarks,  the creation of  the 

latter entity was promoted by the state to take forward the implementation of digital 

switchover in a less pervasive but however successful way. 

 

In  the  previous  section  the  role  of  the  BBC  in  leading  the  British walk  towards 

digitisation has been carefully analysed. Still, a few comments can be added here for 

the  completeness  of  that  study  and  in  relation  to  the  current  arguments  under 

debate. 

First of all, the BBC was the main promoter of the information campaign during the 

second phase  given  the  statutory  requirement  of  administering Digital UK  action. 

Likewise  it has been noticed  in previous discussions, the corporation was generally 

considered to act not simply as a public broadcaster but rather as the government’s 

arm with the duty of realizing its policy prescriptions. 

Furthermore, the BBC contributed also actively  in helping DTV penetration being a 

partner of the free‐to‐air terrestrial consortium Freeview, whose success, according to 

Sourbati (2009) once more, had the effect of making DTV reception more affordable 

as competition between manufacturers and retailers of digital set‐top boxes resulted 

in remarkable price reductions. Thus, the consequence was a positive and significant 

step in addressing the first of the three objectives. 

 

Besides  the  last aspect described above,  the government has been  trying  to project 

other  initiatives  in order  to enhance effectively  the delivery of  technical changes as 

well as of the receiving equipment and devices. Among those, two important results 

were  the  introduction of “Digital  tick”  logo and  the publication  in 2007 of another 

action  plan  called  “The  Usability  of  Digital  TV  Equipment”.  The  former  is  a 

certification  for  goods  and  services  to  guarantee  that  they  are  designed  to work 

through  switchover;  in particular,  the  logo  is owned by  the Secretary  for Business 

51

Innovation  and  Skills  (BIS), while Digital UK has been  licenced  to  administer  and 

coordinate  the key aspects about  its use. The  latter,  instead, aimed at  fostering  the 

development  and  availability  in  the  UK  market  place  of  a  wide  range  of  DTV 

receivers incorporating some commonly agreed optimal practical features. 

When looking at the multiple parties involved in the final effort of accomplishing the 

digital switchover it has to be kept in mind that every single initiative has constantly 

been  put  under  the  supervision  and  the  scrutiny  of  Ofcom,  the  independent 

regulator and competition authority  for  the communications  industry, which has a 

statutory  duty  to  further  the  interest  of  consumers  in  communication  matters. 

Indeed, as formally and legally determined, the authority is responsible for ensuring 

competition between digital platforms,  the  optimal use  of  the  radio  spectrum  and 

that broadcaster  and  others  comply with  their  licence obligations  in  areas  such  as 

transmission coverage and reception.     

 

With  regard  to  the  third  and  final  objective,  it  is  noticeable  that  the  British 

government undertook what can be considered one of its most relevant policy efforts 

in  order  to  address  such  sensitive  issue.  The  result  was  the  so‐called  “Digital 

Switchover Help  Scheme”, whose  revised  final version was  released  at  the  end of 

December  2009  and  whose  primary  goal  was  to  provide  practical  help  to  those 

people who are expected to experience the highest difficulties in making the switch 

to DTV. The document was prepared and readjusted a couple of times by the DCMS 

with the help of the BBC, which was also appointed as responsible for its delivering. 

The underlying idea was to build a tool that could support the government general 

switchover  plan  in  handling  the most  problematic  situations  and  soften  the more 

dramatic aspects of the region‐by‐region progressive analogue switch‐off. 

 

52

As  a  consequence,  the  Help  Scheme  identified  a  targeted  group  of  eligible 

households to whom it could be applied. Within the document it was stated that the 

program  would  cover  only  families  possessing  the  following  requirements:  first, 

those with  one  person  aged  75  or more;  second,  those with  one  person  having  a 

significant  disability  in  a  proper  qualification  period;  and  third,  those where  one 

person is registered severely sight impaired or blind. 

Therefore, a concrete help would have been available free of charge to all qualifying 

households where  the  qualifying  person was  also  in  receipt  of  an  income  related 

benefit or pension credit, while other households would have been charged  to pay 

just  a modest  amount.  Such  help would  consist  in  one  out  of  the  three  possible 

options presented below: 

 

• appropriate  equipment,  namely  a  set‐top  box,  meeting  the  core  receiver 

requirement appropriate  for  the  regional switchover  to convert one TV set and, 

where requested,  the relevant help  to  install and use such equipment,  including 

where necessary provision of set‐top aerials or aerial upgrades as appropriate; or   

• a contribution of equivalent value within the DTTV option to an integrated digital 

television  (iDTV),  digital  video  recorder  (DVR)  or  free‐to‐view  satellite 

equipment which the scheme will make available ; or 

• a contribution of equivalent value  towards connection  to a non‐DTTV platform, 

meaning  either  a  free‐to‐view  satellite  service,  or  a  pay  service  or  any  new 

platform providing TV services. 

 

Moreover,  the  scheme was  announced  to be operated on  a platform neutral basis. 

The  eligible  households  would  get  advice  on  all  the  options  available  from  the 

scheme and they would be also able to choose from whom to receive assistance.  

53

In  addition,  given  that  the  scheme’s  eligibility  criteria  were  based  on  age  or 

qualification for social security benefits, the promoter’s intention was to involve the 

Department  of Work  and  Pensions  (DWP)  requiring  it  to  disclose  social  security 

information  to  the BBC, or organisations  involving  the BBC. This possibility would 

have facilitated the identification process of the targeted group and would have also 

avoided written  claims  from  TV  viewers  as well  as  the  need  to  produce  concrete 

documentary evidence to prove qualification requirements. 

 

One last remark concerns the fact that the help scheme was expected to be rolled out 

following exactly the regional order for switching the signals. Thus, a person living 

in an area which was not due to switch for some time would not be eligible until just 

before switchover affects them. 

For the completeness of this investigation about the policy measures implemented by 

the UK  government,  it  has  to  be  reminded  that  all  the  initiatives  that  have  been 

presented and described can be classified within the general framework of the wide 

“Digital  Switchover  Programme”, whose  general  intention was  to  coordinate  the 

activities of all  the different actors and  stakeholders  involved  in  the whole project 

aimed at reaching digitisation completion. 

 

Finally, there  is a further  initiative taken by the UK administration which has to be 

underlined  and  whose  importance  in  dealing  with  the  switch  from  analogue  to 

digital has been essential: the realization in 2005 of a “Cost Benefit Analysis (CBA) of 

Digital  Switchover”  by  a  coordinated  group  of  economists  belonging  to  the 

Department  of Trade  and  Industry  (DTI),  the Department  for Culture, Media  and 

Sport  (DCMS),  and  the Radio  communications Agency  (RA).  In  the  framework  of 

such  study,  the  experts  involved  developed  a  model  to  evaluate  the  costs  and 

benefits  to  the UK of completing digital switchover  through a comparison between 

54

two  possible  alternatives:  on  the  one  hand  the  switch‐off  of  analogue  terrestrial 

transmissions and  the  subsequent use of  the  released  radio  spectrum, on  the other 

hand  the  continuation  of  both  analogue  and  digital  transmissions,  namely 

simulcasting. 

From a  technical perspective  the model  took advantage of estimates provided by a 

broad number of industry stakeholders as far as both the various costs of converting 

signals  and  the  benefits  to  broadcasting  companies  from  shutting  down  analogue 

platforms were  concerned, whereas  the  estimates  of  the  costs  to  consumers who 

would  not  voluntarily  convert  before  switchover  as well  as  those  of  the  benefits 

related  to  future  spectrum  use where  commissioned  by  the DTI  to  other  external 

operative bodies, among which there was also Ofcom. 

In  the  following  table are  reported  the  results of  the core analysis  implemented by 

the  study;  in particular,  the  indicator  took  into  account  is  the  overall Net Present 

Value  (NVP)  of  the digital  television  switchover  as  compared with  the  alternative 

option of keeping on simulcasting. Because of the comparative nature of the analysis, 

the  estimates  of  costs  and  benefits4  used  in  the  CBA  to  calculate  the  NPV  are 

practically  the  estimates  of  the  difference  between  the  switchover  and  the 

simulcasting scenarios. Having explained this, it has to be said that the final step in 

calculating the NVP consisted in subtracting those estimates of total costs from those 

of total benefits. 

Furthermore, it should be noticed that calculations have been done varying the year 

of switchover for each of the years from 2010, assumed as first possible time line, to 

2015. 

 

 

 

4 remember that both costs and benefits values in the table are expressed in £ million (2004) 

55

Table 2: Results from CBA model 

Year of switchover completion  2010 2011 2012 2013  2014 2015

Benefits             

Consumer  benefit  in  current  non‐DTT 

areas 

3246  2987  2725  2495  2262  2035 

Consumer benefit from additional 

services in retailed spectrum 

787  724  659  605  548  493 

Consumer benefit from re‐use of 

released spectrum 

1181  1086  1011  907  821  740 

Imputed consumer benefit of 

compulsory migration 

689  678  657  626  599  574 

Broadcaster benefit from savings on  

analogue transmission and energy costs 

1377  1282  1191  1103  1018  936 

Total Benefits  7280 6759 6244 5736  5247 4778

Costs             

Non‐voluntary consumer costs on 

reception equipment 

2504  2454  2357  2220  2082  1963 

Additional consumer energy costs   1651  1529  1412  1297  1187  1081 

Broadcaster investment in digital  

infrastructure 

702  660  619  580  542  505 

Marketing & practical support costs  174  169  163  157  152  147 

Total costs  5031 4812 4551 4254  3963 3696

Total NPV  2249 1947 1692 1482  1285 1082

 

Source: CBA (2005) 

 

56

As a result, the NPV turned out to be positive in each year, starting from the value of 

£2.249 billion for the switchover occurring in 2010. In addition, it can be underlined 

how  the NPV  falls by more  than £200 million  for  each year  that  the  switchover  is 

delayed and it can be also seen, likewise stated in the CBA, that the eventual loss of 

benefit as a consequence of one year of delay is higher than the corresponding loss in 

terms of cost. 

Another  aspect  to  be underlined  is  also  the  fact  that  this  study does not  quantify 

among the class of benefits the relevant increase of programs and the provision of a 

broader  and more  thematic  variety  of  contents  directly  implicated  by  the  digital 

adoption. It is thus straight forward that taking into account this further detail affects 

even more positively the conclusions of the current analysis. 

   

In  the  end,  from  this  brief  glance  at  the  study  carried  on  by  the UK  government 

together with its outcomes, it is possible to understand some basic economic reasons 

why  the  switch‐off  of  analogue  transmission  has  been  at  the  heart  of  British 

television policy  agenda  for  a decade  and  it  still  keeps  being  a  true priority  even 

though its achievement is almost complete. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

57

4 TELEVISION MARKET IN ITALY 

4.1 The road towards digitisation in the Italian duopolistic market 

According  to  the  2010  “Annual  Report” written  by  the National  Communication 

Authority  (AGCOM)  the  Italian  television market  is  currently  characterised  by  a 

progressive decline  of  the  analogue platform  in  favour  of digital  networks. To  be 

more specific,  the  latest years witnessed  the remarkable development of  the digital 

terrestrial television and saw also the consolidation of Satellite broadcasting together 

with the emergence of other minor platforms.  

From a look at the structure of the revenues distribution within the TV sector it can 

be noticed  that  the  landscape  is dominated by  three main actors, namely RAI and 

Mediaset  on  the  terrestrial  network  and  Sky  Italia  on  the DTH  Satellite,  therefore 

defining a  true oligopolistic  condition. Next  table  reports precisely  such values  for 

the year 2009 and shows clearly what has just been mentioned. 

 

Table 3: Television sector revenues per operator (in % of total revenues) 

RAI  31,7

Mediaset  29,2

Sky Italia  31,5

Telecom Italia Media  1,6

TLC Operators  1,0

Other broadcasters 4,9

Total  100,0

  

Source: AGCOM (2010)  

 

In  the  framework  of  this  investigation  as  far  as  the  new  digital  technique  is 

concerned,  the  analysis will  be  focused  on  its  adoption  in  the  terrestrial  platform 

58

given  its  historical  and  absolutely  primary  position  within  the  national  TV 

environment.  In  fact,  it  is properly  the process of digitisation of such network  that 

has  been  setting  the  stage  for  the  largest  political,  economic  and  cultural  debate 

during the  last couple of years. As a consequence, this study of the Italian case will 

not directly deal with Satellite as well as other less considerable platforms.   

 

To begin with,  it  is necessary  to present an overview of  the evolution of  the  Italian 

terrestrial  television market across  the  last decades, narrowing  the attention on  the 

main  legislative  efforts  in  order  to  regulate  the  market  itself  and  to  shape  the 

conditions for the introduction of the new digital transmission. 

 

Since the mid‐1980s the Italian broadcasting industry has been considered, according 

to  both  television  experts,  scholars  and  public  opinion,  to  have  become  a  true 

duopoly which was dominated by the following actors: the three channels belonging 

to  the giant public broadcaster RAI, namely RAI 1, RAI 2 and RAI 3 and  the  three 

networks under the control of Mediaset, that is Canale 5, Italia 1 and Rete 4. 

Precisely, the first player was the State financed and controlled corporation existing 

from  the  beginning  of  television  broadcasting  in  the  country,  which  had  been 

endowed with a monopolistic power over broadcasting by the government in order 

to  fulfil  the  basic  informative,  educational  as well  as  socio‐political  functions  that 

television was generally believed to have to pursue. The second player, instead, was 

the  commercial  broadcasting  company  that,  after  the  1976  Constitutional  Court’s 

decision concerning the legalization of local private broadcasting in order to promote 

market  liberalization,  had  best  exploited  the  opportunities  deriving  from  the 

subsequent  unregulated  expansion  of  transmission  services,  as  explained  by 

Francesca Gardini and Hernan Galperin in the book “Digital Terrestrial Television in 

Europe” (2005). 

59

According to Padovani (2007), the Italian legislature, although constantly remarking 

the  importance  of  achieving  a  good  level  of  media  pluralism  for  keeping  the 

democratic system  in a healthy condition, has been putting  little effort  in opposing 

the duopoly itself for decades. The improvement of external pluralism, which means 

the  necessity  to  guarantee  the  presence  of  a plurality  of media  sources,  had  been 

placed  high  among  the  priorities  outlined  by  the  Constitutional  Court,  but  the 

concrete initiatives of law makers had not properly taken such recommendations into 

account. 

 

In 1990,  indeed, the so‐called Mammì Law, which represented the first real attempt 

to  regulate  private  broadcasting’s  behaviour,  somehow  legitimated  the  duopoly 

existing within  the  Italian TV market establishing  that no  single broadcaster  could 

own  more  than  three  out  of  the  nine  channels  licenced.  In  particular,  the  exact 

antitrust limit imposed was expressed in terms of 25% of total terrestrial frequencies 

assigned. 

 

A  concrete  but  little  action  to  increase  the  level  of  competition  in  the market  and 

challenge the RAI‐Mediaset dominance was introduced seven years later through the 

Maccanico Law. Gardini and Galperin underline that the  latter not only established 

the new Communication Authority (AGCOM) and provided it with more strength in 

shaping  antitrust  policies  and  exerting  control  over  media  markets,  but  it  also 

lowered  the  previously  current  limit  to  20%  and  introduced  a  further  limitation, 

which consisted in a prohibition for television operators to collect more than 30% of 

all  the revenues distributed within  the market. However,  the authors shed also  the 

light on  the  fact  that  the  law did not  imply any structural change  in  the  Italian TV 

system and did not suggest any specific behaviour  for  the broadcasters  to adopt  in 

order to keep their activities within those legal boundaries.   

60

Afterwards, in 2001 AGCOM identified in the 31 December 2003 the time deadline by 

which one of Mediaset’s three channels exceeding such limits would have to migrate 

on digital satellite platform, but the prescription was never respected. 

 

In  September  2002  the  Italian  Parliament  expressed  a  favourable  vote  on  the  first 

draft of the law that had been presented by the ruling centre‐right majority and was 

supposed to govern and structure the transition from analogue to digital television, 

which  is what would be  later  called  the Gasparri Law. The  episode  raised a wide 

number  of  concerns,  in  particular  President  Carlo Azeglio  Ciampi  requested  law 

makers  to  review  the proposed  law because  it was not addressing  in any way  the 

Constitutional Court decree establishing  that every analogue channel exceeding  the 

transmissions  limit  was  to  be  sent  to  a  digital  platform,  namely  satellite  one 

(Padovani, 2007).  

According  to  law makers  instead,  there was  no  reason  to  take  such  an  issue  into 

account given  that  the switch  to digital  television would have allowed many other 

players  to enter  television market,  therefore reinforcing and  increasing competition 

inside it and eliminating the need to migrate exceeding channels.  

On 3 May 2004  the  final version of  the Gasparri Law was approved  in a context of 

strong opposition but no modifications  to  the original  text were made. Among  the 

others,  the element  that caused  the most  intense debate within  the Parliament and 

was  fiercely  criticized  by  the  opposition minority  regarded  the  new  definition  of 

antitrust limitations. The law, indeed, stated that the 30% limit had to be calculated 

not just on television market revenues but on the entire media market, thus including 

also radio, cinema, the different aspects of advertising,  internet, and so on. The  law 

was  indicated by  the opposition as a mean  to  circumvent  the previous  imposition 

defined in 1997 and to allow the duopoly existing in the analogue context to continue 

in the new digital one as well.  

61

It has to be also noticed that among its various prescriptions, such decree determined 

for  the  first  time  a  deadline  for  the  switch  from  analogue  to  digital  television 

transmissions, namely 31 December 2006. The setting of  this date generated  further 

debate between the parliamentary forces as it was considered too close and therefore 

not realistic by many perspectives.  Indeed,  in 2005  the Council of Ministers agreed 

on postponing it to the end of 2008, which seemed a more affordable schedule. 

A further step concerning the development of the  legislation around the shaping of 

the  future digital environment was represented by another proposal  introduced by 

the new centre‐left government in October 2006. A few months before the European 

Commission  had  expressed  its worries  about  the  fact  that  the Gasparri  Law was 

providing  anticompetitive  advantages  to TV operators  already broadcasting  in  the 

market  while  imposing  excessive  restrictions  to  potential  new  entrants.  The 

European Commission argued that the law was not in compliance with the directive 

“Television without Frontiers” (1989) and required the Italian government to modify 

the most problematic issues. 

 

The new proposal was  formulated by  the  current Communications Minister at  the 

time,  Paolo  Gentiloni  and,  in  particular,  it  contained  two  important  elements 

addressing  the  problems  and  concerns  expressed  at  the  supranational  level:  it 

required TV broadcasters owning more than two national analogue channels to move 

those in excess to a digital platform by the end of 2009 and furthermore, it imposed 

that  once digitisation  completion was  reached,  content providers  for domestic TV 

market  would  have  not  been  able  to  use  more  than  20%  of  total  transmitting 

capabilities. The introduction of these prescriptions would have caused the allocation 

of one RAI channel as well as of the Mediaset’s network Rete 4 on the digital satellite 

platform and would have encouraged new operators to enter and start broadcasting 

62

in the market, as explained by   Gardini and Galperin. However, the proposal never 

became an effective legislative act.  

It should also not be forget that under Gentiloni’s ministry the previous deadline for 

the completion of digital switchover was again postponed to the end of 2012 through 

the 222 law enacted on 29 November 2007, given the slow penetration rate of the new 

technology which had been registered by that time. 

 

The European  recommendation  for  the adoption of  remedies aiming at solving  the 

above described  compliance problem was not  followed  by  any  formal  action. The 

two  Commissioners  directly  involved,  that  is  Viviane  Reding  and  Neelie  Kroos, 

decided to wait and see  if and how such measures would have been  introduced by 

the national government. 

 

To  conclude  this  overview  of  the main  steps  taken  by  the media  legislation with 

regard to digitisation in Italy, it is useful to deepen the discussion and explain why it 

has been felt the need to focus the attention on  the challenges faced by the existing 

duopoly in the last two decades.  

According once more to Galperin (2004), the different policy strategies that have been 

implemented  in  the  broadcasting  industry  in  every  single European  country  have 

been  historically  dictated  by  “national  political  administrative  traditions”,  thus 

leading  to  different  structures  for  analogue  TV  sectors.  Given  that,  the  author 

remarks  the  importance  of  studying  the  structural  features  of  analogue  TV  sector 

because he believes that the condition and the specific development occurred in that 

sector  deeply  constrain  the  transition  strategy  to  digital  and  they  can  help 

understanding the reasons behind the adoption of certain policies instead of others. 

 

63

The same concept has been reinforced by another scholar, Alfredo Del Monte, in the 

framework of the book “Digital broadcasting” (2006). Throughout his analysis of the 

development  of DTV  in  Italy,  he  underlines  how  in many  states  the  transition  to 

digital has been  following  the well‐known pattern determined by  the analogue TV 

structure  already  at  stake. Moreover,  in his view  the  Italian  example provides  the 

highest support to this hypothesis, considering how the presence of an untouchable 

two‐headed market dominion inevitably affected the shaping of digital policy.  

In addition, Del Monte adds that it is predictable to have incumbent operators in the 

analogue  TV  market  fighting  for  delaying  the  introduction  of  DTV  or  adopting 

behaviours  functional  to  obtain  a  dominating  role  in  the  new  digital  market. 

Assuming this fact as physiological for the market, a government should design the 

allocation of the licences to broadcast in the new digital context in a way to “tilt the 

market  in  favour  of  new  entrants  and  restrain  dominant  operators”.  As  a 

consequence,  the author’s opinion  is  that  the  Italian  case  represents an example of 

how  the constraint embodied by  the  level of concentration existing  in  the analogue 

environment could prevent the realization of such desirable outcome. 

 

In order to deepen the investigation, the structure of the policy for the assignment of 

digital frequencies in Italy is going to be the object of the study contained in the next 

paragraph. 

 

4.2 The national frequency assignment policy  

The National Frequency Plan  (PNAF5) approved by AGCOM with  the 15/03/CONS 

resolution  in  2003,  and  built  on  the  first  one  released  in  1998,  destined  a  total  of 

eighteen  multiplexes  to  digital  television  services,  among  which  twelve  single‐

frequency networks (SFNs) were for national TV operators, while the other six multi‐

5 “Piano Nazionale di Assegnazione delle Frequenze televisive”  

64

frequency networks (MFNs) were for regional ones. Given that each multiplex could 

carry, on average, three digital channels endowed with the same quality standard as 

well as coverage the final number of channels available, and thus related frequencies, 

amounted to 54. It was also estimated that the population covered would have been 

around  90%  of  the  total  national, whereas  just  80%  of  the  territory would  have 

received  the  signals. These new digital  channels would have used  fewer  spectrum 

than  the  previous  analogue  ones  and  it  was  predicted  that  once  digitisation 

completion  would  have  been  attained  competition  in  the  sector  would  have 

increased  because  previous  limitations  associated with  bandwidth  scarcity would 

have no more represented an issue.  

Furthermore,  it  should be noticed  that  in  this  initial phase  the business model  for 

DTTV was all free‐to‐view and based only on revenues from advertising. 

 

According  to Del Monte,  at  the  eve  of  the  digital  transition  there were  two main 

obstacles  to  overcome  in  order  to  enhance  the  creation  of  a  true  competition  for 

digital TV services. First, the two biggest incumbent broadcasters RAI and Mediaset 

owned  around  almost  80%  of  the  frequencies  and  towers  in  the  analogue market. 

With the completion of the switch to digital, the two actors could broadcast the same 

channels  they  used  to  in  analogue  format  using  no  more  than  20%  of  those 

frequencies, but it was not likely to expect both RAI and Mediaset surrendering  part 

of their frequencies.  

 

Second,  the  initial 1998  frequency plan had  freed up a  total of  four  frequencies  in 

order to launch an equivalent number of digital TV channels; the latter would have 

covered  the whole national  territory. The  strategy  chosen  by  the  authority was  to 

create “network providers” and to appoint them to be in charge of the multiplexes. In 

particular, only applicants suitable to obtain a licence to be network providers were 

65

consequently offered a multiplex, but at the same time no spectrum was allocated to 

them.  Therefore,  in  order  to  broadcast  its  channels,  a  network  provider  had  two 

possible choices: in case it was already established in the market being an analogue 

terrestrial broadcaster, it could use the frequencies already owned; otherwise it could 

buy frequencies on the market. 

It has  to be noticed  that  the greatest number of  frequencies available  in  the market 

where  those  belonging  to  the many  local  TV  channels  which  were  experiencing 

serious financial difficulties at the time, and thus were eager to sell their frequencies 

rather than to make risky investments. Moreover, even the already existing analogue 

terrestrial broadcasters were demanding for further frequencies in order to cope with 

the dual transmission effort required by the simulcasting period. 

 

For many  scholars and TV experts all  these elements  together with  the  lack or  the 

weakness of  effective plans  to assign  frequencies during  the past had  the  effect of 

generating an inefficient spectrum allocation. 

By the end of 2005 five DTTV multiplexes had been licenced and none of them was 

assigned to operators who were not previous terrestrial broadcasters. As a matter of 

fact, RAI  got  two multiplexes while Mediaset, Holland Co‐ordinator  and Telecom 

Italia got one multiplex each. One  feature  that contributed  to partially mitigate  this 

condition was  the  introduction of  the requirement  for each multiplex owned by an 

operator which used  to handle  at  least  three  analogue  terrestrial  channels,  to  rent 

40% of its broadcasting capacity to third independent parties. This prescription was 

presented within  the 66/2001  law and  later maintained by  the Gasparri Law. In  the 

light of such requirements, Telecom Italia and Mediaset were directly addressed and 

had to behave accordingly to them, while it was decided that RAI did not have to do 

it since it had a public nature and role.   

 

66

However,  in  this  period  a  remarkable  change  occurred  in  the  digital  terrestrial 

environment: next to the all free‐to‐air business model, pay‐TV contents started to be 

offered by a group of broadcasters led by Mediaset. As underlined by Petros Iosifidis 

(2007)  such  action was  aimed  at  challenging  the  Satellite  pay‐TV  consortium  Sky 

Italia  through  the  launch  of  premium  programs  on  the  new  alternative  and 

potentially competitive platform.  

 

Another  step  towards  a more  detailed  definition  of  the mechanism  to  assign  the 

licences to control multiplexes and broadcast TV contents on their related frequencies 

is  represented  by  the  417/07/CONS  resolution  still  approved  by AGCOM  in  2007. 

This document  incorporated a review of  the previous 2003 PNAF  through a public 

consultation, but according to many experts, it neither addressed its more critical and 

debated  aspects  nor  presented  relevant  new  elements.  However,  such  resolution 

together  with  the  immediate  following  one,  namely  603/07/CONS,  remarked  an 

important  element already  introduced by  the  law 249/97:  the  establishment  that at 

least 1/3 of total frequencies as well as global broadcasting capacity would have been 

reserved exclusively to the advantage of local TV operators.   

 

In the context of this evolution towards the definition of a fair frequency assignment 

scheme,  AGCOM  as  well  as  a  broad  number  of  independent  television  experts 

contributed to discuss and explain the technical implications of the digital transition. 

In  particular,  among  the  issues  at  stake  it was  underlined  the  importance  of  the 

switch  from  a multi‐frequency  system  as  the  one  existing  in  the  analogue  sector 

where more frequencies where used to broadcast a single channel in different areas 

close to each other, to a more efficient single‐frequency one, currently enabling a sole 

multiplex to transmit up to 5 or 6 channels through the use of just one frequency. As 

it  has  been  shown  when  describing  the  2003  PNAF,  the  digital multiplexes  can 

67

actually be either SFNs or MFNs and the choice of one network instead of the other is 

considered to be functional to the goal to pursue. Anyhow, the SFNs efficiencies can 

provide large advantages where they can be deeply exploited.   

 

By  the  beginning  of  2010  a  significant  number  of multiplexes  had  already  been 

licenced  and  the  situation  at  stake was  as  follows:  five multiplexes  each had been 

assigned  to RAI and Mediaset,  three  to Telecom  Italia Media and  the  rest  to other 

national operators like Rete A, TELECAPRI and Centro Europa 7. 

   

As a last step of this investigation the attention should be focused on the most recent 

PNAF, which has been approved on 3 June 2010 and whose programmatic structure 

received a positive feedback from both the government and the opposition minority. 

In the words of the former Communications Minister Paolo Gentiloni, “the frequency 

plan  recently  approved  by AGCOM  can  enhance  a more  efficient  use  of  a  scarce 

resource which has been so far surrounded by a jungle‐like environment”.  

In  detail,  the  300/10/CONS  resolution  identifies  5  additional  multiplexes,  among 

which  3  are  available  exclusively  for  the  new  entrants  in  the  market;  these 

multiplexes allow the broadcast of 25 national DTTV channels through their related 

frequencies.  Precisely,  21  are  national  channels  in  Digital  Video  Broadcasting  – 

Terrestrial  technique  (DVB‐T)  and  4  are  national  channels  in  Digital  Video 

Broadcasting – Handheld  technique  (DVB‐H). The operators  invited  to  take part  to 

the auction for the licencing of the two residual multiplexes involve besides RAI and 

Mediaset  other  national  broadcasters  already  owning  at  least  one  multiplex, 

including the same Telecom Italia Media, Rete A and Centro Europa 7 to name some 

of  the most  relevant  ones. However,  it has  to be  remarked  that  the group  of new 

operators who are also going  to  take part  to  the auction  is quite broad, and among 

them  there  is  also  Sky  Italia,  which  received  the  necessary  approval  from  the 

68

European Commission in July of the same year. In particular, this recent decision has 

been  openly  criticized  and  opposed  by Mediaset,  given  the  potential  competitive 

threaten  that  an  eventual  entrance  of  Sky  on DTTV  could  create  for  its  powerful 

deeply‐rooted  position.  Actually,  it  has  to  be  noticed  that  the  leader  satellite 

company  has  been  granted  only  a  conditional  access:  in  fact,  according  to  the 

Commission Decision C(2010) 4976, DTTV frequencies could be assigned to Sky Italia 

but  the  company  would  not  be  able  to  launch  premium  contents  before  2015, 

therefore having to operate only in free‐to‐air modality for the five years to come. For 

a matter of clearness, it has to be added that Sky’s participation to the auction would 

be also  limited  to  just one out of  the  three multiplexes  to which  it could have had 

access. 

 

Moreover,  it  has  to  be  observed  that  in  addition  to  the  5  currently  available 

multiplexes,  it  is  forecast  that  once  digitisation  completion will  be  attained more 

networks would be available to be licenced according to a planned scheme shaped in 

order  to  favour  the widest possible participation at  fair conditions, even  though no 

prescriptions on how to build it have been developed yet. 

 

In  the  light  of  what  has  been  stated  so  far,  it  is  interesting  to  add  a  couple  of 

considerations  as  far  as  the  comparison  with  the  British  case  is  concerned.  As 

outlined in the previous chapter of this work, in UK the BBC was the sole operator to 

receive the control of an entire DTTV multiplex, while the other incumbent operators 

were obliged  to  share  transmission capacity on  two other multiplexes.  In addition, 

the  government,  although defending  the  leading  role  of  the BBC  in  the  transition 

phase, tried to make room also for the entrance of new actors, allowing them to get 

licences for digital terrestrial broadcasting. 

69

According to the already quoted Del Monte, the strategy in Britain was planned so to 

modify the structure of the industry and achieve the desirable condition of favouring 

new market entrants and limit dominant operators. In Italy, instead, the trend seems 

to  be  mainly  characterised  by  the  fact  that  the  structure  of  the  industry  in  the 

analogue sector is changing only slightly, and however not significantly, in the new 

digital world. The migration  to digital seems  to have been built around  the goal of 

preserving  the central role of  the  two giant  incumbents’ duopoly, and use  the new 

platform also to corner Sky’s ambitions of extending  its satellite dominant position, 

as later described. 

 

4.3  The DTTV switchover and the region‐by‐region roll out  

As far as the timing for the transition to digital is concerned, the law 222/07, besides 

fixing 2012 as final deadline for the completion of the passage as a whole, introduced 

the precise temporal scheme for the switch‐off of analogue TV signals in every single 

Italian  region.  In  a  nutshell,  the  country was  divided  into  sixteen  technical  areas, 

more or less overlapping with the existing regional zones but in some cases including 

two  or more  of  them;  then  for  each  region  a  specific  switch‐off  date was  agreed 

within the time window going from 2008 to the end of 2012. 

 

As reported  in  the “Quarto Rapporto sulla Televisione digitale  terrestre  in  Italia ed 

Europa” published at the beginning of May 2010 by DGTVi6, by the end of 2009 the 

analogue  signal  had  been  already  switched  off  for  30%  of  the  population, which 

represented the group of the “all digital” citizens. In October 2008 Sardegna was the 

6 DGTVi  is  the  Italian  association  for  the  development  of DTTV which  has  been  set  up  by  RAI, Mediaset, Telecom  Italia Media,  the multiplex DFree, FRT  (Federazione Radio Televisioni)  and  the operators’ association Aeranti‐Corallo. The group aims at promoting  the  full development of digital terrestrial  TV  in  the  country  providing  final  users with  helpful  information,  enhancing  networks interoperability  and  cooperating  with  institutional  bodies  as  well  as  with  AGCOM  to  the implementation of the migration to the new technology.  

70

first  region  to  switch‐off  the  signal,  then  followed  in  2009  by  Valle  d’Aosta,  the 

western part of Piemonte,   Trentino‐Alto Adige, Lazio and Campania, while during 

the last year the regions which  joined the group were Lombardia, Emilia‐Romagna, 

Friuli Venezia Giulia, Veneto and  the  rest of Piemonte. Therefore,  the “all digital” 

population  has  been  highly  increasing  so  far  and  has  overcome  60%  of  the  total 

value.    

 

The table below puts in evidence the proper region‐by‐region process for the gradual 

accomplishment of digitisation completion. The following scheme has been updated 

until the end of 2010. 

 

Table 4: Regional scheme for analogue switch‐off  

Number 

of area 

Technical area Switch‐off 

date 

Transition 

status 

1  Western Piemonte  24/09–9/10 

2009 

Completed

2  Valle d’Aosta  14/09–23/09 

2009 

Completed

3  Lombardia (excluding the Province of 

Mantova), Eastern Piemonte and the 

Provinces of Parma and Piacenza 

25/10–26/11 

2010 

Completed

4  Trentino Alto Adige  15/10–27/10 

2009 

Completed

5  Emilia Romagna  27/11–2/12 

2010 

Completed

6  Veneto, Province of Mantova and Province 

of Pordenone 

30/11–10/12 

2010 

Completed

71

7  Friuli Venezia giulia  3/12–15/12 

2010 

Completed

8  Liguria (excluding Province of La Spezia)  1st semester 

2011 

Not 

started 

9  Toscana, Umbria, Province of La Spezia 

and Province of Viterbo 

1st semester 

2012 

Not 

started 

10  Marche  1st semester 

2011 

Not 

started 

11  Abruzzo, Molise and Province of Foggia  1st semester 

2011 

Not 

started 

12  Lazio (excluding the Province of Viterbo)  28/10–13/11 

2009 

Completed

13  Campania  1/12–16/12 

2009 

Completed

14  Puglia (excluding the Province of Foggia), 

Basilicata, Provinces of Cosenza and 

Crotone 

1st semester 

2011 

Not 

started 

15  Sicilia and Calabria (excluding the 

Provinces of Cosenza and Crotone) 

2nd semester 

2012 

Not 

started 

16  Sardegna  18/10–31/10  

2008 

Completed

 

Source: DGTVi (2010) 

 

However,  the  report  adds  that  if  the  analysis would  have  taken  into  account  not 

simply the population reached by TV signals exclusively through a digital platform, 

but  all  the  families  owning  at  least  one  digital  receiver  at  home,  the  number  of 

72

households  satisfying  such  condition would have been around 18,7 million, which 

means almost 80% of all citizens. 

Moreover, out of this significant number, by February 2010 more than 16 million of 

households were endowed with a set‐top box or an  integrated receiver for catching 

digital  terrestrial signals. On  the contrary,  the number of  families owning a set‐top 

box for receiving DTH satellite signals for pay‐TV amounted only to 4,7 million and 

lower numbers were registered for the third network in terms of importance, namely 

IPTV7,  therefore witnessing  how much  the  Italian market  is  characterised  by  the 

dominance of one platform over the others. 

 

In  addition,  it  is  also  remarkable  that  by  the  same  date  the  number  of  totally 

analogue families left was  just about 5 million and the trend is keeping on showing 

further decrease. 

From  the  following  graph  it  can  be  observed  the  evolution  of  the  penetration  of 

digital  television  in general,  and  specifically of DTTV,  from  the beginning of  2009 

until the first months of 2010. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7 “Internet Protocol Television” 

73

Figure 6: 

Total digital and terrestrial digital penetration in Italy (2009 ‐ 2010)

8,110,4

13,816,1

14 14,616,5

18,7

02468

101214161820

households (in million)

DTTVDTV

Feb‐09                     Jun‐09                      Nov‐09                      Feb‐10            

Source: DGTVi (2010)           

 

Another  aspect  underlined  by  the  document  is  the  fact  that  terrestrial  technology 

cannot, even potentially, cover the whole territory and thus the whole population in 

the country given its particular orographic structure. In Italy such condition opened 

the door  to  the creation of  the  first national  satellite platform  for broadcasting  free 

digital  contents, namely TivùSat. Besides  transmitting  the generic TV offer already 

supplied  by  DTTV,  this  network  is  also  able  to  provide  a  wide  number  of 

international  channels  thanks  to  satellite’s  coverage  of  broad  geographic  areas. 

Basically this service can be considered as the equivalent of the UK’s FreeSat. 

 

Moving back to the description of the DTTV service, it is noticeable that its programs’ 

offer  is a quantitatively  rich one, whose  capacity already  included 40 national  free 

channels  by March  2010. Within  Europe  as  a whole  the  only  terrestrial  network 

74

providing  a  similar  service  at  that  time was  the UK’s  Freeview, which  has  been 

investigated in the context of the previous chapter. 

As far as the offer is concerned, it has to be noticed that both RAI and Mediaset have 

been  developing  a  significant  number  of  secondary  channels  which  are  mainly 

thematic  ones,  in  that  they  focus  on  a  specific  kind  of  content  and  build  their 

programming around it. For instance, RAI has launched on DTTV two channels such 

as RAI  4  and RAI Movie  that propose  only TV  series  or movies,  two  other  sport 

channels  like RAI Sport 1 and RAI Sport 2, a history channel and other additional 

ones  still  targeting  very  narrow  audiences. On  the  other  side, Mediaset  has  been 

behaving  in a similar way  through  the distribution of channels among which  there 

are Iris, showing overall movies and documentaries, Mediaset Extra, dedicated to re‐

proposing vintage past successful transmissions, and the kids‐targeted Boing. 

However,  from  the  first  introduction  of  a  pay  subscription‐based  offer  on  the 

platform  through  the  launch  of  Mediaset  Premium,  the  latter  service  has  been 

growing evidently. According to various perspectives, the enhancement of Mediaset 

pay‐per‐view  contents  on  digital  terrestrial  has  represented  a  strategic  effort  to 

challenge  Sky  Italia’s  dominance  within  Satellite  pay  market  and,  therefore,  an 

aggressive attempt to steal part of its audience. 

 

It  is  interesting  to  note  that,  in  the  Italian  case,  the  evolution  of  the  pay  offer  on 

DTTV  seems  to  have  been  favoured with  respect  to  the  general  free  one, where 

despite the existence of many channels, program’s quality is not comparable and less 

appealing.  In  the  words  of  Cinzia  Padovani  (2007),  what  we  are  witnessing  is 

probably a polarization of the national television market, where “valuable content is 

available for a fee, and only cheap programs are available for free”.    

75

4.4 The new challenges for the public service: RAI into the digital 

world 

On May  2010, during  the  launch  of  an  informative  campaign  for  the  transition  to 

DTTV  the  president  of  RAI,  Paolo Garimberti,  together with  the  director  general 

Mauro Masi  claimed  that  the  national  company  had  already  agreed  on  destining 

between 700 and 750 million euros of budgetary expenditures to the development of 

digital  terrestrial  television.  Despite  recording  an  increasing  amount  of  losses  in 

terms  of  net  revenues  and  closing  the  budget  year  in  deficit  for  the  fourth 

consecutive  time,  the public  broadcaster  remarked  its primacy  in  the  transition  to 

DTTV through the expression of its intention to make such a costly investment.  

 

Likewise  the  British  case, where  the  BBC  played  a  leading  role  in  fostering  and 

favouring the switch to digital, in Italy, the main goal of RAI has been to behave as 

the major  actor  in  coordinating  as  well  as managing  the  complex  road  towards 

complete switchover. 

With  respect  to  the  UK,  the  element  of  discontinuity  that  can  be  immediately 

observed  is  the  following:  while  the  BBC  was  the  sole  leader  in  charge  of  the 

promotion of  the new  technology,  the duopolistic nature of  the  Italian TV and  the 

strict ties of both the two broadcasters with the current centre‐right government, led 

the  group  RAI‐Mediaset  to  promote  the  digital  transition  by  sharing  efforts  and 

initiatives, sometimes behaving as a unique entity.  

The close cooperation within the media sector of a public and a commercial company 

in  contributing  to  the accomplishment of a national policy program proposed and 

implemented directly by the government, can be thus considered a peculiarity of the 

Italian system. 

 

76

In any case, this analysis aims at focusing solely on the role of RAI, especially trying 

to discuss the actions put at stake by the company to sustain the migration phase and 

to investigate how it is going to be able to deal with the new challenges implicated by 

the  arising  national  digital  landscape  and what  role  it  could  possibly  play  in  the 

times to come.  

 

To provide an example of the importance of RAI’s central involvement in the launch 

of DTTV, it can be seen that the government required the public service to guarantee 

a  complete  and  continuous  territorial  coverage  during  the  various  regional  steps 

towards full national analogue switch‐off. Such requirement represented, indeed, the 

governmental  strategic  answer  to  the  eventual  increase  of  the  so‐called  “digital 

divide”  due  to  the  transition  itself  and  a mean  to  achieve  a  homogeneous  digital 

diffusion.  As  depicted  by  Marsden  and  Ariňo  in  the  book  “Digital  Terrestrial 

Television in Europe” (2005), the adoption of the new type of technology entails the 

burden of additional  information, educational and entertainment costs  for viewers, 

with the eventual consequence of increasing the existing gap between people having 

access  to  television  contents  and  people,  instead,  at  least  partially  excluded.  This 

phenomenon is precisely what is labelled as “digital divide”, and whose elimination 

is a key objective not just in Italy but in every European country. 

 

As far as RAI’s activity in the transition phase is concerned, it has to be affirmed that 

an essential direct effort conducted by  the public service was about  informing and 

preparing customers to deal with the novelties deriving from the migration process. 

It  is  remarkable  the  fact  that  RAI  was  a  co‐founder  of  DGTVi  being  an  active 

supporter and organizer of its informative initiatives. Moreover, such campaign has 

been brought on through the transmission on its three core channels of public official 

77

statements and spots together with a provision of announcements in the framework 

of TV news and other types of programs.  

 

However, as also briefly pointed out  in  the paragraphs above,  the  commitment  to 

behave as a sort of guiding head in this innovative time of television history, has to 

be  countervailed  with  two  significant  evidences:  on  the  one  hand  its  constant 

negative economic performance, and on the other hand, the conspicuous decrease of 

its audience in the last years.  

As stated by Padovani (2007), even if Italy has been characterised so far by a “limited 

multichannel environment” where next  to  terrestrial free‐to‐air service, pay‐TV and 

subscription‐based DTH channels have not reached a high level of development yet, 

the general  future need  for  a pervasive  and  influential public  service  such  as RAI 

represents has not to be given for granted. Beyond that, the latter issue is even more 

delicate when looking at those plain difficulties that are affecting the service.   

 

To provide an example, it can be noticed how in 2000 the entire RAI’s revenues from 

advertising were around 60% those of the commercial operator Mediaset, whereas in 

2009, after almost a decade, the value had dropped to 44% (AGCOM, 2010). 

Still,  the  Italian  scholar  remarks  that  the  supremacy  of  generalist  television  is 

diminishing  and,  as  a  consequence  of  the  audience’s  erosion,  “RAI will  have  to 

capitalise on other  resources  in order  to  take on a  central part  in  the multichannel 

and  multiplatform  audio‐visual  markets”.  According  to  an  article  written  in 

September 2006 by the journalist Marco Mele on the newspaper “Sole 24 Ore”, given 

the  current  condition  of  the  company,  the  immersion within  digital  environment 

could  have  potentially  been  a  significant  opportunity  to  plan  a  deep  internal 

restructuring and to redefine the mechanisms governing its functioning. 

 

78

Anyhow, many scholars and experts tend to agree on the fact that the key not only to 

RAI’s future success but also simply to its future existence relies on the quality and 

the  appeal  of  its  content  provision.  Investing  in  high  level  contents  is  broadly 

considered the sole way to stay competitive in the market on a long‐term basis and to 

justify the maintenance of its historical position. 

 

In  the  context  of  this  debate,  a  further  element  that  needs  to  be  analysed when 

looking at the Italian case is whether a system where a public broadcaster offers not 

only  education  and  information  programs  funded  by  licence  fees  but  also 

commercial  contents  funded  through  advertising  can  keep  being  sustainable,  in 

particular in the digital era (Del Monte, 2004). 

As  it  has  been  already  explained,  digitisation  has  the  effect  of  questioning  the 

legitimacy  of  public  operators  to  regulate  television  and  dominate  terrestrial 

broadcasting,  and  furthermore,  it  reduces  if  not  eliminates  the  need  for  public 

broadcasters to provide commercial programs. 

 

In the last decades, a wide number of proposals for restructuring RAI’s organisation, 

and especially  its  funding mechanisms, have been presented by many perspectives 

including  politicians,  scholars  and  sector  experts.  In  shaping  such  proposals,  one 

example which has been observed carefully  is  just  the current situation concerning 

the British public  broadcasting  system.  Indeed,  in  the UK market which  has  been 

studied  in  the  previous  chapter,  there  are  actually  two  public  operators,  because 

besides  the BBC also Channel 4  is a  state‐owned  company. Here,  the  former giant 

actor,  composed by  the  two arms BBC 1 and BBC 2, provides only  information or 

general  interest  contents  and  it  is  funded  solely  through  the described  licence  fee, 

while the latter is funded only through its advertising and commercial activities. 

 

79

Among the different proposals, a relevant one was introduced in 2007 by Gentiloni’s 

ministry.  According  to  his  view,  the  incidence  of  advertising  revenues  for  the 

company had  to diminish and a possible solution was  to decide  that  two channels 

(e.g. RAI 1 and RAI 3) would have been funded only through the licence fee, while 

the third one would have become completely funded with money from advertising, 

recreating therefore a system very similar to the UK’s experience. 

Moreover,  in 2010 another  similar proposition has been promoted by  the  leader of 

the main opposing party, namely “Partito Democratico” (PD), Pier Luigi Bersani. His 

intention was still  to divide RAI  into  two  separate companies,  that means a public 

service provider funded through licence fees and a commercial body funded through 

advertising following the same mechanisms valid for every existing private operator, 

but at the same time claiming for a global reform of its governance. According to his 

words  pronounced  in  June  2010,  the  public  broadcaster  is  in  a  condition  of  both 

“democratic  and  economic  crisis”;  therefore,  a  solution  could  be  to  substitute  its 

current board of directors with a completely new one which should  then appoint a 

managing director whose election would be regular only  if receiving more than 2/3 

of total votes. In addition, a significant element of innovation was represented by the 

fact  that  the director would have  been  in  the position  of  reporting directly  to  the 

Parliament.  

    

Besides  this  view  just  expressed,  other  different  proposals  have  found  common 

ground and  support across  the years. An  important example  is  represented by  the 

suggestion for a complete privatization of the company which has been put forward 

more than once by both centre‐left and centre‐right bodies. As far as such proposition 

is  concerned,  its  latest  version  has  been  presented  in October  2010  by  “Futuro  e 

Libertà” (FLI), the right party created only a couple of months before by a group of 

members  of  the  Italian  Parliament  belonging  to  the  government who  decided  to 

80

leave  the  majority  coalition.  The  two  main  points  identified  by  the  project  are 

basically  the  following:  first,  to  sell  the  entire  company’s  capital  to  the  State,  and 

second to assign the provision of public service to private operators selected through 

“ad hoc” auctions. 

         

In conclusion,  it  is  significant  to  report what argued by Michele Polo  in  the article 

“No, non  é  la BBC” published at  the beginning of November 2010 on  the website 

lavoce.info.  In  his  view,  an  information‐based  public  television  service managed 

according to pluralistic criteria would be an important factor in the Italian TV market 

and is now lacking. In order to pursue this goal, RAI’s governance should be shaped 

so  to  allow  its  leadership  not  to  depend  on  the  government  of  the  day  and  to 

guarantee representation for diverging political, cultural and institutional entities. 

   

4.5 The main national policies supporting DTTV introduction into 

society 

Over  the  last decade  the  Italian governments have been  focusing  their attention on 

how to shape an effective range of public policies in order to enhance the penetration 

of the new digital technology and to foster a nation‐wide positive acceptance of the 

latter. This fact represents a sort of trait d’union between the country and many other 

European nations for whom the explanation to local population and communities of 

the potential benefits  implied by  television  signals digitisation and  the  consequent 

effort  to  spread  such  benefits  in  order  to  not  exclude  anyone,  have  been  a  key 

challenge to face.  

 

Among  all  the  initiatives  undertaken,  a  group  of  relevant  actions  was  the  one 

established to provide financial facilitations and help to the weakest segments of the 

population. In particular, an example of an effective program was the introduction of 

81

subsidies  to  purchase  interactive  set‐top  boxes  for  the  reception  of  DTTV 

transmission. 

Indeed,  in  2005  the  government  for  the  first  time  decided  to  directly  provide  a 

general subsidy  to households satisfying some specific criteria. Shortly after,  it was 

clarified that these contributions would have been addressed to each region involved 

in the switchover according to the needs related to their schedule. 

 

However, a concrete step was  taken only with  the  law 296/2006  through which  the 

so‐called “Fondo per il passaggio al digitale” was created within the Department for 

Communications of  the Ministry  for Economic Development. Thanks  to  such  fund 

the government would have delivered economic contributions equal to 50 euros each 

for  the  purchase  of  one  single  decoder  to  every  citizen  respecting  the  following 

requirements: 

 

• being at least 65 years old or more by the end of 2009 

• having a net income lower than 10 000 euros per year 

• having no debts as far as the payment of the licence fees is concerned 

• being a first time claimant  

 

As a consequence of the beginning of the region‐by‐region switch‐off, from 2008 the 

number of set‐top boxes sold to Italian families increased significantly and by the end 

of 2009  it had  reached  the  level of 20,7 million. Therefore,  the national project  just 

described seems to have been an effective tool in helping people to buy the necessary 

equipment for accessing the new service. 

In addition, it has to be noticed that in the last two years the set‐top boxes purchased 

kept‐on increasing at an average rate close to 2,2 million per month and by the end of 

82

2010  they were  around  45 million. More  specifically,  the  figure  below  shows  the 

remarkable trend registered in the second half of last year. 

 

Figure 7: Yearly and monthly sales of set‐top boxes (June‐November 2010) 

                      Jun‐10       Jul‐10       Aug‐10      Sept‐10      Oct‐10      Nov‐10         

 

Source: DGTVi (2010) 

 

As reported by  the DGTVi report called “Quarto rapporto sulla  televisione digitale 

terrestre”, what  emerges  is  also  that  among  the whole  digital  equipment  sold  to 

consumers across  the  last  two years  the amount of external set‐top boxes  is higher 

than  the  number  of  television  with  an  integrated  receiver.  This  evidence  is 

understandable given the lower cost of the former and its applicability to an already 

owned  analogue  TV  set;  anyhow,  it  turns  out  to  be  clear  how  a  condition  of 

“compulsory” purchase brought viewers to opt for the less invasive device. Still, for a 

matter of precision, it has to be observed that in this period even the sales concerning 

TV with  integrated receivers have reached  levels above the physiological standards 

commonly registered. 

83

Furthermore,  in  order  to  provide  any  additional  information  concerning  digital 

terrestrial television’s set‐top boxes, the Department for Communications established 

also  a web  service  on  the  internet. To make  some  examples,  the website  contains 

information about where to purchase the items, which typologies are covered by the 

national subsidy, which are  the operative centres  for clients’  technical support and 

where they are located.  

 

However, the introduction of this public subsidy has been attracting the attention of 

the European Commission  and  in  the middle of  June  2010  the European Court of 

First  Instance,  that  is a  jurisdictional body of  the EU Court of  Justice, affirmed  that 

such form of contribution violated State Aid policy requirements because it was not 

respecting  the  concept of  technological neutrality  (or platform neutrality) and was 

thus providing an indirect advantage to terrestrial TV operators with respect to those 

on satellite.  Indeed, by offering  financial help exclusively  to  the purchase of DTTV 

set‐top  boxes,  the  Italian  government  was  basically  not  taking  into  account  the 

principle  according  to which  no  existing  technology  should  receive  a  favourable 

policy treatment, in order to regulate the market without conferring advantages on a 

selection basis. 

Furthermore,  this  condition  registered within  the  Italian market  had  already  been 

addressed and debated by the same European Union in 2007 as a consequence of the 

consistent complaints reported by satellite broadcasters. 

 

Having explained and discussed  the government  subsidy  scheme,  the analysis  can 

move to investigate other measures promoted at the political level in order to foster 

the development of DTTV. One very recent instrument which has been presented by 

the government in December 2010 is the so‐called plan “Italia Digitale”. According to 

the current Minister  for Economic Development Paolo Romani,  it  represents a  tool 

84

created by  the Ministry  to  stimulate  the development of digital  infrastructure  and 

foster a large scale diffusion of digital technology as well as services with the aim of 

promoting  competition,  efficiency  and  productivity  in  the  context  of  a  global 

country’s economic growth.  

With  regard  to what  stated by  the plan  itself,  an  important  aspect  concerning  the 

document is that it underlines the importance of taking in the main principles of the 

“Digital Agenda”, an ambitious project launched at the European level with the final 

aim  of  delivering  sustainable  economic  and  social  benefits  through  a  fully  digital 

single  market  based  on  fast  and  ultra‐fast  interoperable  applications  for 

communications.    

As far as digital television is concerned, the Italian plan narrows its attention on the 

DTTV roll out as well as on the frequency allocation process. In detail, it is explained 

how the regional‐based path towards complete switch‐off is proceeding and it is also 

identified  a proposition  for  eventually  anticipating  the  end  of  such process  to  the 

final  months  of  2011,  therefore  one  year  in  advance  with  respect  to  the  official 

schedule. Moreover,  it  is remarked  that  in order  to achieve  this goal  the auction  to 

assign  the  available  frequencies had  been  anticipated  to  the  current  year,  2011,  as 

well.  

 

A  further  initiative  brought  on  by  the  government  has  been  the  activation  of  a 

national call centre once more coordinated by the Department for Communications. 

This  tool  enables  consumers  to  receive  detailed  information  on  both  all  existing 

opportunities  and  advantages  they  can  freely  access  and  all  possible  technical 

problems that may occur together with advices for a possible fast solution. According 

also  to  AGCOM  (2010),  the  call  centres  have  been  playing  an  important  part  in 

making  citizens more  aware  of what  actually were  the  direct  implications  of  the 

process  they  were  witnessing  on  their  lives.  Since  the  experience  of  Sardegna’s 

85

digitisation completion in 2008, the authority claimed also for a strengthening of the 

service,  considering  that  its provision  could be deeply  effective only  if guaranteed 

constantly on a long‐term basis and thus exceeding the final switchover deadlines.  

 

Finally,  the  general  information  campaign  about  DTTV  penetration  has  to  be 

considered  an  additional  and  essential  service  to  the  national  community whose 

impact on the population was the strongest and the most far‐reaching. Although the 

previous section has already dealt with this issue, there is another aspect that needs 

to  be  here  outlined.  Indeed,  relying  on  the  will  of  the  Ministry  for  Economic 

Development which was also the direct funder of such campaign, local TV players in 

this phase acted  in a primary position having  the duty of  informing  the  local areas 

reached by their transmission. The underlying idea was that these operators could be 

more  successful  in  addressing  small  and  isolated  communities,  according  to  the 

application of the subsidiarity principle.    

 

 

 

 

 

  

 

 

   

       

                                                                                                                                                   

86

5 SUMMARY AND CONCLUSIONS 

From this deep investigation of the transition process towards a European integrated 

digital television market and from the careful study of the two paths followed in the 

UK  and  in  Italy  to  achieve  a  complete  digital  switchover,  some  significant 

considerations and remarks should be drawn, in order to evaluate the main strategic 

moves and  the key policies applied  in both countries. These considerations need  to 

be brought back to the context of the more general discussion around what optimal 

technical  features and which  competitive  conditions  should be  enhanced  in a new 

digital world made  of  almost  unlimited  spectrum  availability,  abundant  channels 

offer and on‐demand programming. 

 

Through our comparative approach, it can be seen that the switch to digital implied 

for both nations an  increase  in terms of contents provision even  if some differences 

have  to  be  underlined.  In  the  UK  the  remarkable  development  of  the  terrestrial 

Freeview involved a broader offer of mainly free‐to‐air programs, with the addition 

of  some  pay‐per‐view  subscription‐based  channels,  and  this  important  offer was 

considered as an essential tool to create a concrete alternative to the incumbent wide 

Satellite programming promoted by a deeply rooted player such as BSkyB. In fact, in 

the British  television environment  the  latter represented an historical component of 

the market  as  a whole  and  a  new  offer was  to  be  structured  in  order  to  endow 

consumers with a broader but still qualitatively high choice.   

In  this  reality,  the  role of  the BBC was undoubtedly  central  in promoting DTTV’s 

take up and  it was also exploited by the government to fasten  its spread across the 

country, somehow replicating in the new landscape the previous analogue terrestrial 

conditions and equilibria. However, it can be observed how this process, and more in 

general  the  full  launch of DTV, was characterised by a strong promotion of market 

competition, considering that within the same Freeview both terrestrial and satellite 

87

leaders, namely the BBC and BSkyB, coexisted while competing in other fields, as it 

was in the case of their two separate digital free services introduced on the satellite, 

namely the two Freesat groups.  

Therefore, an  important push  to provide equal conditions of access  to all platforms 

for  every  single  operator  and  to  constantly  tilt  the  TV market  in  favour  of  new 

entrants has been a clear characteristic of the UK environment, and these goals have 

been fostered relying also on the idea that they represented the most effective way to 

achieve the best possible services to the benefit of consumers and to reduce as much 

as possible the divergence between free and pay transmissions quality level. 

   

As  far  as  the  Italian  case  is  concerned,  DTTV  has  also  introduced  much  more 

channels  and  created  a  thematic  free‐to‐air  offer,  even  though  a  high  amount  of 

frequencies has been handled exclusively by the duopoly historically dominating the 

terrestrial  sector, and national policies have been acting  controversially  in  shaping 

the  competitive  features  for  the  new  platform,  in  the  end  basically  adopting  a 

protectionist attitude aimed at guaranteeing that RAI and Mediaset centrality was to 

be maintained.  

In a television market where terrestrial was the  leading platform by far, and where 

satellite, which was  characterised by  the prominence  of  the BSkyB  subsidiary  Sky 

Italia, was not strongly developed yet, the promotion of DTTV has served as a tool to 

replicate  the  previous  analogue  contents  and  also  to  favour  the  expansion  of  a 

premium  offer,  especially  launched  by Mediaset. As  a matter  of  fact,  the political 

effort to favour the new platform has turned out to enhance the spread of the same 

network where the pay offer of the latter operator, plus some other minor ones, had 

been introduced.  

As a consequence, according also to many TV experts, the digital terrestrial platform 

has been perceived not properly as an instrument to promote fair competition among 

88

all  the operating broadcasters but  rather as  the place where  to  further  increase  the 

duopolistic  strength,  in  particular  through  the  reinforcement  of Mediaset  and  the 

support to its attempt to enlarge activity and become dominant in the pay‐TV offer to 

the detriment of Sky Italia’s service on satellite.   

 

The  above  detailed  evidence  is  reinforced  also  by  two  other  aspects:  first,  the 

opposition  of  Mediaset,  sustained  by  the  national  government,  to  the  eventual 

entrance  of  Sky  Italia  on  the DTTV  as  allowed  by  the European Commission  and 

second, the subsidization policy which has been applied solely to the purchase of “ad 

hoc”  set‐top  boxes, without  offering  any  type  of  facilitation  for  buying whatever 

equipment required by different platforms. 

With regard  to  the  latter aspect  it has been noticed  that  in  the UK  the provision of 

help  to citizens,  through  the “Digital Switchover Help Scheme”,  included different 

forms of contributions of equivalent value for both DTTV and non‐DTTV equipment, 

therefore  fostering  a  platform  neutrality  approach  that  is  at  the  basis  of  an  even 

competition both inter and intra networks. 

 

In addition to what emerges from such comparison, it is also important to look at the 

role  of  the  main  public  Italian  broadcasters  in  the  light  of  the  British  BBC’s 

experience.  Indeed, what can be affirmed  is  that, although RAI’s attempt  to be  the 

leading figure in the transition to digital terrestrial transmission, there have been and 

there still are some elements that tend to undermine it. What can be acknowledged is 

that the company is hardly comparable to the UK main public television entity, given 

that not only  its penetration does not  reach any other platform but  its  services are 

also regarded as an old format unable to evolve or strategically innovate its offer, and 

the  quality  of  its  programs  seems  to  be  destined  to  decrease  even more with  the 

progressive concentration of less and less resources for their realization in a free‐to‐

89

air  modality.  Another  aspect  to  be  kept  in  mind  is  the  role  that  its  financial 

difficulties  are  inevitably  playing  in  limiting  its  capability  of  investing  in  new 

appealing contexts. 

 

Therefore, what we are witnessing is the effort of two public operators to keep their 

historical role within each national television market and to retool their activities in 

order  to  face  the  challenges  implied  by  the most  inner  revolution  that  has  ever 

affected TV  industry. By  now,  the BBC  appears  to  have  been directed  to  act  in  a 

strategic way that could better help and sustain  its future broadcasting, thanks to a 

general  regulation  of  the  market  aimed  at  pushing  it  to  compete  on  different 

platform levels but still through the sole provision of informational and educational 

content. On the contrary, the actual condition of RAI, currently providing both public 

interest  and  commercial  programs,  and  thus  forced  to  compete  also with  private 

operators,  could  seriously be a  true bottleneck  to  its  transmission’s  survival  in  the 

years to come. 

 

From a broader perspective,  it has to be observed that full digitisation has fastened 

the run towards a more freely accessible television industry and has been pushing for 

a  deeper  process  of  liberalization,  where  the  provision  of  any  type  of  content, 

including  information  and  education,  could potentially be  allocated  in  an  efficient 

manner to any operator just by market forces. As a consequence the degree to which 

PSBs are going to preserve their essential role is believed to depend mostly on their 

capability  to  increase  the  quality  of  their public  interest  format  and  to  strengthen 

their  pluralistic  function.  Assuming  this,  the  BBC  model  reveals  once  more  its 

preferable features with respect to RAI’s one and  its core development towards the 

above standards is confirmed by its relevant inter‐platform diffusion.    

  

90

References  Adda,  J. and M. Ottaviani  (2005). The  transition  to digital  television, Economic Policy, January 2005, pp. 159‐209.  AGCOM (2010). Relazione Annuale 2010.  Analysys (2005), Public Policy treatment of digital terrestrial television  in communication markets, Final Report for the European Commission.  Association of Commercial Television in Europe (ACT) (2009), Annual Report.  Bardoel, J. and L. D’Haenens (2008). Reinventing public service broadcasting  in Europe: prospects, promises and problems, SAGE, Vol. 30(3), pp. 337‐355.  BBC (2004). Building public value: Renewing the BBC for a digital world. London.   Benkler,  Y.  (1998).  Communications  Infrastructure  regulation  and  the  distribution  of control over content, Telecommunications policy, Vol. 22, pp. 183‐196.   Born,  G.  (2006).  Digitising  Democracy,  The  Political  Quarterly  Publishing  Co.Ltd, pp.102‐123.  Brown, A.  and R.G. Picard  (2005). Digital Terrestrial Television  in Europe, Lawrence Erlbaum Associates, Inc., Publishers.  Cave, M.  and  K.  Nakamura  (2006).  Digital  Broadcasting.  Policy  and  Practice  in  the Americas, Europe and Japan, Edwar Elgar, Cheltenham, UK.  Commission  of  European  Communities  (2005).  Communication  on  accelerating  the transition from analogue to digital broadcasting, COM (2005) 204 final.   Commission of European Communities  (2002).   eEurope 2005: An  information Society for all, COM (2002) 263 final.  

91

Commission of European Communities  (2003). Ninth Report on  the  Implementation of the Telecommunications Regulatory Package, COM (2003) 715 final.  DCMS  (Department  for Culture, Media and Sport), DTI  (Department of Trade and Industry), RA  (Radio communications Agency). 2008. Cost Benefit Analysis  (CBA) of Digital Switchover.  DCMS  (Department  for  Culture, Media  and  Sport).  2006.  Building  Digital  Britain. White Paper.  DCMS  (Department  for  Culture, Media  and  Sport).  2004. Digital  Television  Action Plan.  DCMS  (Department  for  Culture, Media  and  Sport).  2008.  Funding  the  BBC  –  The Television Licence Fee and Alternative options.   DCMS (Department for Culture, Media and Sport). 2004. Progress Towards Achieving Digital Switchover: a BBC Report to the Government.  DGTVi (2010). Quarto Rapporto sulla Televisione Digitale Terrestre in Italia e in Europa.  Digital  Television  Terrestrial  Action  Group  (DigiTAG),  (2006).  Strategies  to  end analogue terrestrial television in Europe, www.digitag.org.  Eurobarometer  (2010).  E‐Communications Households  Survey,  Special  Eurobarometer 335, October 2010.   Galperin, H.  (2004). New  Television, Old  Politics.  The  Transition  to Digital  TV  in  the United States and Britain, Cambridge University Press.  Hart,  J.A.  (2004).  Technology,  Television,  and  Competition.  The  Politics  of Digital  TV, Cambridge University Press.  Hazlett, W.  and  J. Mueller  (2004). The  social  value  of TV  band  spectrum  in European countries, Conference Paper, International Communications Society.   

92

Humphreys, P. (1996). Mass media and media policy in Western Europe, European Policy Research Unit Series, Manchester University Press.  Humphreys, P. (2008). EU Audiovisual Policy, Cultural Diversity and the Future of Public Service Broadcasting, Berghahn Books.  Iglesias, M and L. Sabucedo  (2010). From Analogue  to Digital Television; Strategies  to Promote Rapid Adaptation and Awareness, Journal of Universal Computer Science, Vol. 16, No. 8, pp. 1056‐1074.  Iosifidis, P. (2006). Digital Switchover in Europe, SAGE, Vol. 68(3), pp. 249‐268.  Iosifidis,  P.  (2007). Digital  TV, Digital  Switchover  and  Public  Service  Broadcasting  in Europe, Javnost‐the public, Vol. 14, No. 1, pp. 5‐20.  Jakubowicz,  K.  (2006).  PSB:  the  beginning  of  the  end  or  a  new  beginning  in  the  21st century?, Presentation for RIPE@2006 Conference.  Maier, N. and M. Ottaviani (2004). Switching to Digital Television: Business and Public Policy Issues, London Business School.   Mele, M. (2006). RAI, risorse carenti per la tv digitale, il direttore generale Cappon denuncia anche l’impoverimento di competenze interne all’azienda, Il Sole 24 Ore, 22 Settembre.   Ofcom (2010). PSB Report 2010.  Padovani, C.  (2007). Digital  Television  in  Italy:  from Duopoly  to Duality,  Javnost‐the public, Vol. 14, No. 1, pp. 57‐76.  Payne (2010). Can the BBC survive the digital age?, A Journal of Student Research, Vol. 1, No. 1.  Polo, M. (2010). No, non é la BBC, 5 Novembre 2010, www.lavoce.info.   Rochet, J.‐C. and J. Tirole (2003). Platform Competition in Two‐Sided Markets, Journal of the European Economic Association, Vol. 1(4), pp. 990‐1029. 

93

 Rochet  J.‐C.  and  J.  Tirole  (2006).  Two‐sided  markets:  a  progress  report,  The  RAND Journal of Economics, Vol. 37, No. 3, pp. 645‐667.   Smith,  P.  (2009).  From  Government  to  Governance:  The  case  of  UK  Television  Policy, March 2009, Leicester University.  Smith,  P.  and  J.  Steemers  (2007).  BBC  to  the  rescue!  Digital  switchover  and  the reinventing of public broadcasting  in Britain, Javnost‐the public, Vol. 14, No. 1, pp. 39‐56.  Sourbati, M. (2010). The digital switchover as an information society initiative: The role of public  policy  in  promoting  access  to  digital  ICTs,  Telematics  and  Informatics,  2010 Elsevier Ltd.  Starks, M. (2007). Switching to digital television: UK public policy and the market, Intellect Books.  Suárez  Candel,  R.  (2007).  Governing  the  transition  to  Digital  Terrestrial  Television: Challenges  for  Public  Policy  and  the  role  of  Public  Service  Broadcasters, www.robertosuarez.es.   Suárez Candel, R.  (2007).  The Migration  towards Digital  Terrestrial  Television  (DTT): Challenges for Public Policy and Public Broadcasters, Observatorio (OBS*) Journal, Vol. 1, pp. 185‐203.