reformas constitucionales en américa latina
TRANSCRIPT
Reformas Constitucionales en América Latina
Detlef Nolte
Colloque international Le constitutionnalisme latino-américain aujourd’hui,
entre renouveau juridique et essor démocratique 4 de Abril 2013
2
“‘We show that constitutions are almost certainly subject to environmental shocks, but the power of these shocks is probably overstated. Structural and design features of the constitution appear to have direct effects on endurance and may even condition the effects of shocks.” (Elkins et al 2009: 213
1. Introducción
Punto de partida de este estudio es el gran número de reformas constitucionales1 en
América Latina durante el periodo democrático actual, el cual comenzó a fines de los
años 1970s. Después de los procesos de transición democrática en las décadas de
los años 1980s y 1990s, la mayoría de los países latinoamericanos han modificado
sus constituciónes. Unos cuantos lo han hecho, por lo menos una vez, pero la
mayoría de los casos, con mucha frecuencia. En algunos casos se elaboraron y
promulgaron nuevas constituciones, y en otros casos nuevas constituciones fueron
promulgadas más tarde cuando el proceso de transición democrática ya había
terminado por mucho tiempo.
Según nuestro análisis, en América Latina (18 países) hubo un total de 388
reformas constitucionales parciales (enmiendas) entre 1978 y 2012. Asimismo,
fueron promulgadas 16 nuevas constituciones2. Algunas de las reformas
constitucionales han sido muy limitadas respecto a su volumen (número de artículos
reformados) y contendido. Otras reformas han sido muy profundas y amplias, sin la
necesidad de promulgar una nueva constitución. Por ejemplo, la constitución chilena
en 2005 ha sido revisada de una manera fundamental borrando los últimos
elementos autoritarios.
En el caso de América Latina sorprende el gran número de reformas
constitucionales. Los sistemas políticos son democracias presidenciales a los cuales,
1 En sintonía con Lorenz (2008b: 21) – que usa la palabra cambio constitucional /
Verfassungsänderung – definimos reformas constitucionales como: “decisiones formales sobre un cambio o varios cambios sustanciales (por lo tanto de contenido) de las constituciones.” Se trata de cambios de la constitución mediante modificaciones del contenido del texto de la constitución (amendments) o la promulgación de una nueva constitución (replacement). Igualmente, es posible cambiar la constitución mediante leyes interpretativas (o orgánicas) o mediante la interpretación judicial por parte de los tribunales. Respecto al rol de los tribunales constitucionales y su jurisdicción en América Latina ver Lösing (2001); Navia/Ríos-Figueroa (2005); Sieder et al. (2005). 2 Nuevas constituciones fueron promulgadas por ejemplo en Brasil (1988), Colombia (1991),
Paraguay (1992), Perú (1993), Ecuador (1998; 2008), Venezuela (1999), Bolivia (2009) y la República Dominicana (2010).
3
tradicionalmente, se han atribuido una mayor propensión de bloqueos políticos entre
el poder legislativo y el poder ejecutivo. Además, en comparación con sistemas
parlamentarios, hay más puntos de veto institucional que desde ya complican el
proceso legislativo ordinario.
Este estudio documenta en forma cuantitativa las reformas constitucionales en
América Latina – tanto la promulgación de nuevas constituciones como reformas
parciales – desde 1978 con un énfasis especial en el periodo 1990-2012. Se analiza
al mismo tiempo si ha aumentado la frecuencia de reformas en las últimas dos
décadas. Y se estudia hasta que punto América Latina es diferente en lo que se
refiere a la frecuencia de reformas constitucionales y la rigidez de sus constituciones
en comparación con otras regiones del mundo.
Estamos conscientes, que reformas constitucionales son el resultado de
procesos multidimensionales que reflejan intereses políticos y que dependen de las
mayorías legislativas en el parlamento. No obstante, este artículo hace énfasis en
la pregunta de qué manera factores institucionales – como los requisitos u
obstáculos para una reforma constitucional (total o parcial) – influyen en la
frecuencia de reformas constitucionales.
2. Reformas constitucionales en perspectiva comparada
Debido al gran número de transiciones democráticas como parte de la “tercera ola”
el proceso de diseñar y elaborar constituciones en nuevas democracias ha
despertado un interés tanto en la ciencia como en la consultoría política3. De las 200
constituciones vigentes al comienzo del siglo XXI más que la mitad han sido
renovadas o reformadas en forma substancial en las tres decadas anteriores (Hart
2003: 2; Widner 2008). Sin embargo, mucho menos interés han atraído las reformas
constitucionales menores o las reformas constitucionales en democracias
tradicionales.4 Como causa para ese desinterés se puede especular que se ha
3 Ver por ejemplo el proyecto “Constitution Building” de IDEA (Institute for Democracy and Electoral
Assistance) (http://www.idea.int/conflict/cbp/index.cfm), y los procedimientos del taller conjunto sobre “Constitution Building Processes” del Bobst Center for Peace & Justice, Princeton University e IDEA en mayo 2007 (http://www.princeton.edu/bobst/docs/Edited_Proceedings_1_(2).doc) 4 El proyecto „Constitution Writing & Conflict Resolution“ coordinado por Jennifer Widner (2008) se
refiere a la elaboración y promulgación de constituciones en sociedades con conflictos y excluye a democracias consolidadas. Están incluidos reformas constitucionales en América Latina que causaron un cambio del régimen. Ver la Webside del proyecto (http://www.princeton.edu/~pcwcr/).
4
atribuido una alta estabilidad a las constituciones, porque las mismas definen los
principios básicos de un estado y su sistema político. Además, en contraste con la
legislación normal, en el caso de reformas constitucionales, hay que cumplir con
requerimientos especiales (respecto a los procedimientos y mayorías necesarias), lo
que hace menos probable su ocurrencia. No obstante, estudios recientes (Lorenz
2008) documentan, que reformas constitucionales son frecuentes en democracias
enraizadas. Hubo reformas constitucionales en 32 de 39 democracias estables en el
periodo 1993-2002, en su promedio fueron 5,8 reformas por año (y país) (Lorenz
2005: 339). Además, en tres países (Suiza, Finlandia y Polonia) se promulgaron
nuevas constituciones.
Recientemente se puede constatar un interés creciente en estudios
comparativos de ciencia política sobre los temas “reformas constitucionales” y
“cambio constitucional” que incluyen la frecuencia de reformas y sus causas. Se trata
de una area de investigación nueva pero en expansión.5 Mucho menos han sido
estudiados, hasta ahora, las consecuencias de reformas constitucionales, como por
ejemplo para la calidad de la democracia.
El primer estudio amplio y comparativo sobre el tema reformas constitucionales
fue realizado por Donald Lutz a mediados de los años 1990s. Lutz (1994) analizó
las reformas constitucionales en 50 estados de los Estados Unidos y en 32 países
(en diferentes regiones del mundo y periodos históricos) con respecto a los factores
que favorecen la realización de estas reformas. Según su análisis estadístico son, la
longitud de la constitución (número de palabras) y las dificultades u obstáculos
legales para reformar una constitución (que se miden con un índice de dificultad muy
diferenciado y complicado) las que determinan la frecuencia (tasa de cambios por
año) de las reformas constitucionales. Sin embargo, los resultados de Lutz (1994) no
fueron confirmados en un estudio subsiguiente de Lorenz (2004; 2005; 2008) para
un grupo de democracias enraizadas para el periodo 1993-2002. El mismo resultado
negativo se da en un análisis aún más amplio de 37 democracias estables para el
periodo 1945-2004 (Lorenz/Seemann 2009).
Por esa razón, en otro estudio (nuevamente para el periodo 1993-2002) Lorenz
(2008), mediante diferentes procedimientos estadísticos, intenta identificar factores
5 Hay que mencionar el número especial de Publius: The Journal of Federalism 39 (2009) 2 sobre
„Federalism and Constitutional Change“ como el „Comparative Constitutions Project“ que fue originalmente domiciliado en la Universidad de Illinois y que tiene como objetivo registrar con un alcance global el contenido de todas constituciones desde 1789 (ver Elkins/Ginsburg/Melton 2008; 2009 y la webside del proyecto (http://www.comparativeconstitutionsproject.org/).
5
adicionales que influyen en la frecuencia de reformas constitucionales. Los
resultados son los siguientes: Hay menos reformas constitucionales en estados
unitarios que en estados federales. Reformas constitucionales son menos frecuentes
cuando un partido político tiene más del 50% de los mandatos en el parlamento. En
contraste, existe una relación positiva entre el número efectivo de partidos políticos
en el parlamento y la frecuencia de reformas constitucionales. Hay menos reformas
constitucionales cuando las constituciones son muy jóvenes o muy viejas. Si bien es
cierto que la rigidez constitucional disminuye la frecuencia de reformas
constitucionales (aunque la relación estadística no es muy fuerte), se sobreponen
otros factores que tienen un impacto mayor (Lorenz 2008).
Otros estudios tomaron como base los datos de Lutz (1994) pero aplicaron otros
métodos estadísticos más sofisticados. Ferejohn (1997) desagregó los componentes
del índice de dificultad de Lutz (1994) y llegó al resultado que el requerimiento de
mayorías especiales, la necesidad de aprobar la reforma en diferentes corporaciones
parlamentarias (sistemas bicamerales) o periodos legislativos influyen en la
frecuencia de reformas constitucionales. Además, tasas de cambio constitucional
moderadas – en contraste con tasas altas o bajas – no aumentan como fue
pronosticado por Lutz (1994) la vida de una constitución.
Según otro estudio (Rasch/Congleton 2006), que abarca 19 países de la OECD
y que se basa en los datos (tasas de cambio constitucional) de Lutz (1994) es el
número de puntos de veto en el proceso de reforma constitucional que influye en la
frecuencia de reformas constitucionales.
Así pues hay resultados contradictorios, aún cuando en algunos de los estudios
se aplican los mismos instrumentos de análisis o se usa la misma base de datos. Si
se hace un balance de los resultados de diferentes estudios empíricos-estadísticos,
hay que concluir que por lo menos, en las democracias enraizadas y estables,
factores institucionales como la rigidez constitucional no tienen o tienen muy poca
influencia en la frecuencia de las reformas constitucionales. Probablemente hay una
superposición de otros factores sobre la rigidez constitucional.6 Tomando los
resultados de Ferejohn (1997) como base para una reflexión más amplia se puede
argumentar que no todos los mecanismos de reforma constitucional tienen el mismo
6 Lorenz/Seemann (2009) analizan, por ejemplo, el impacto del así llamado efecto de
retroalimentación, el cual conlleva a ciclos de reforma constitucional. Reformas constitucionales exitosas bajan los costos de reformas futuras hasta que se llegue a un cierto punto de saturación para que tal vez en el futuro comienze otro ciclo.
6
impacto. Desde esta perspectiva, los índices que suman diferentes requerimientos
para una reforma constitucional conllevan a resultados erróneos y contradictorios.
Los estudios, hasta ahora presentados, hacen énfasis en la frecuencia de
reformas constitucionales y sus causas. En contraste el „Comparative Constitutions
Project“ (Elkins et al. 2008; 2009), que fue originalmente domiciliado en la
Universidad de Illinois, tiene como objetivo registrar7 todas las constituciones de los
últimos 200 años - desde la promulgación de la constitución de Estados Unidos en
1787 hasta 2006 - y explicar su durabilidad. Desde una perspectiva global, la vida
promedia de las constituciones no ha aumentado en los últimos 200 años. La ‚tasa
de mortalidad’ de constituciones aumenta hasta la edad de 17 años. La mediana de
la “muerte” - cuando ya la mitad de las constituciones murieron - es de 19 años.
Solamente cuando una constitución tiene más que 50 años baja el riesgo de su
sustitución.8 Los siguientes factores prolongan la vida de una constitución: pocos
obstáculos para reformar la constitución (se mide en base de la frecuencia
observada de reformas) – pero una flexibilidad demasiado alta aumenta el riesgo
que se promulgue una nueva constitución - , la longitud del texto de la constitución
(como un indicador de la especificidad de sus normas) y el modo de su aprobación
(por un referéndum o por una asamblea constituyente). La importancia de factores
institucionales ha aumentado en los últimos 60 años en comparación con las
constituciones del periodo antes de 1945. Entre los factores contextuales son de
importancia el efecto de difusión (reformas en los países vecinos; ver también Elkins
2010) y cambios de régimen (de autocracia a democracia y al revés).
Entre los resultados más interesantes del estudio de Elkins et al. (2009) hay que
mencionar que factores institucionales, como el diseño de la constitución y los
procedimientos de reforma constitucional, son de gran importancia para la
supervivencia de una constitución. Elkins et al. (2009) sintetizan los factores que
facilitan la supervivencia de constituciones en los conceptos inclusión (inclusion),
especificidad (specificity) y flexibilidad (flexibility).
7 Fueron tomados en cuenta 220 países, 935 constituciones y alrededor de 1.700 amendments, que
hay que interpretar como reformas mayores (Elkins et al. 2009: 51). No se divulgan los criterios de selección. 8 Según resultados preliminares, América Latina se diferencia de otras regiones del mundo por un
número relativamente alto de reformas desde 1789 (Gomez 2008). Por eso las constituciones en América Latina duran mucho menos que en Europa de Oeste y Asia.
7
3. Investigaciones sobre reformas constitucionales en América Latina
Como fue explicado, estudios comparativos de ciencia política sobre las reformas
constitucionales en democracias enraizadas son muy recientes. Se trata de un
campo de investigación todavía joven. América Latina rara vez ha sido incluida en
estudios comparativos (como lo fue en los trabajos de Ginsburg et al. 2007, Elkins et
al 2009; Lorenz 2005). Por esa razón, no sorprende que, en el ámbito de la ciencia
política, el tema de las reformas constitucionales en América Latina ha sido poco
estudiado desde una perspectiva comparada.
Existen estudios con un enfoque de derecho constitucional sobre el tema. Las
reformas constitucionales en América Latina fueron un tema recurrente en el
“Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano“ (ver por ejemplo Bernales
2005; Lezcano 2005). También existen algunos estudios con un enfoque desde la
ciencia política pero sobre casos singulares de reforma constitucional9, sobre las
reformas en un país o en un grupo de países (como por ejemplo los países andinos;
Bejarano /Segura 2004; 2008). La mayoría de los estudios existentes enfocan la
promulgación de nuevas constituciones o reformas específicas de mayor
envergadura. Casi no hay estudios sobre reformas parciales (enmiendas).
Gargarella (1997) realizó una sistematización y evaluación de las reformas
constitucionales en América Latina desde la transición democrática hasta mediados
de los años 1990s, pero su análisis se centra en las nuevas constituciones y algunas
pocas reformas parciales de mayor envergadura. La antología de Zovatto/Orozco
(2008) sobre el tema „Reforma política y electoral en América Latina 1978-2007“ no
enfoca de manera sistemática el tema de las reformas constitucionales. Muchos de
los estudios de caso en esta antología fueron elaborados desde una perspectiva de
derecho constitucional y no con un enfoque de ciencia política. En general, para
América Latina se puede constatar que hasta poco ha existido un déficit de estudios
comparativos de ciencia política sobre el contenido, las causas y los factores
institucionales que facilitan o dificultan reformas constitucionales.
Una excepción interesante respecto a la metodología y la profundidad del
análisis constituyen los estudios sobre el cambio constitucional en Brasil realizados
9 Como por ejemplo la reforma constitucional chilena de 1989 – Ensalaco (1994); Montes/Vial (2005);
Uggla (2005); Heiss/Navia (2007); la reforma constitucional uruguaya de 1996 – Buquet (1997/98), Lauga (1998), Mieres (1999); la reforma constitucional en Bolivia de 2007/2008 - Kramer (2006); Buitrago (2007); International Crisis Group (2007), PNUD/IDEA (2007); Deheza (2008), Lazarte (2008); Schilling-Vacaflor (2010).
8
por Couto y Arantes (2003; 2006; Arantes/Couto 2007; 2008). Partiendo de la
experiencia brasilera los autores diferencian entre normas constitucionales que se
refieren a la polity y reglas constitucionales que se refieren a policies.10 Las
primeras se refieren a la definición del Estado y la Nación, los derechos
fundamentales, y las reglas básicas del juego político (diseño institucional etc.). En
una versión más amplia se incluyen también derechos materiales que se refieren al
bienestar, la igualdad y las funciones estatales correspondientes. Para realizar un
control si de verdad se tratan de reformas que se refieren a la polity se toman en
cuenta dos criterios más: el grado de generalidad de las normas constitucionales y
que estas reformas no sean objeto de controversias para la política coyuntural.
Normas constitucionales que se refieren a policies contienen prescripciones
concretas para las políticas públicas (como por ejemplo el permiso o la prohibición
de concesiones estatales en el sector de la telecomunicación o respecto a la
creación de fondos sociales estatales).
Según este criterio un 30,5% de las normas en la constitución brasilera de
1988 se refieren a policies y casi 70% de las reformas constitucionales durante las
presidencias de Fernando Enrique Cardoso (1995–1998, 1999–2002) conciernen
políticas públicas. La legislación mediante reformas constitucionales para las cuales
es necesario una mayoría de 3/5 tiene su explicación en la “constitucionalización” de
políticas públicas en Brasil por la constitución de 1988. Esto se debe al modo
descentralizado de la elaboración de la constitución brasilera en los años 1987-1988,
lo que facilitó la articulación e inclusión de intereses y normas particulares en la
constitución. Por eso, cambios del rumbo político por causa de nuevas mayorías o
nuevas posiciones políticas solamente se pueden realizar mediante un cambio de la
constitución. Durante la presidencia de Cardoso se incluyeron en total 250 nuevas
normas en la constitución. Una amplia mayoría (82,7%) hizo referencia a policies.
Como consecuencia, el gobierno de su sucesor, el Presidente Lula, ha continuado
los procesos de legislar mediante reformas constitucionales y de gobernar con
coaliciones que cuentan con una súper mayoría. Estas son necesarias para contar
con las mayorías requeridas para una reforma constitucional. Lamentablemente no
existen análisis comparables y de la misma profundidad sobre el contenido de las
reformas constitucionales en otros países latinoamericanos. Las excepciones son
10
Esta diferenciación se basa en reflexiones de Sartori (1994: 202) según las cuales, en primer lugar, las constituciones deberían definir cómo se crean normas legales vinculantes pero no el contenido de estas normas. Las constituciones deberían ser neutrales con respecto al contenido de la política.
9
los estudios de Melo (2008) y Negretto (2008; 2009a; 2009b). Negretto ha llevado a
cabo el análisis comparativo y empírico hasta ahora más amplio sobre reformas
constitucionales en América Latina. El autor analiza la estabilidad de constituciones y
reformas constitucionales en 18 democracias latinoamericanas para el periodo de
1946 hasta 2000 (en parte hasta 2008)11.
Los trabajos de Negretto ponen el énfasis en la sustitución de constituciones
por nuevas constituciones, reformas parciales (amendments) son incluidas
solamente en forma selectiva. En el análisis, se incluyen tanto constituciones que
fueron promulgadas en regímenes autoritarios como constituciones con una
legitimidad democrática. La estabilidad constitucional se define como la duración de
una constitución en el tiempo. La duración de una constitución abarca los años
desde su promulgación hasta su sustitución por otra constitución. Mientras más
tiempo sobrevive una constitución, más estable es. No se interpreta como elemento
de inestabilidad constitucional ni reformas profundas de la constitución mediante
reformas parciales ni la suspensión de la constitución durante regímenes militares.
Negretto hace un cálculo (Cox regression) de las probabilidades de la
sustitución de una constitución tomando en cuenta factores institucionales (sistemas
unicamerales o bicamerales etc.) y factores políticos (protestas sociales,
intervenciones militares etc.). Los resultados son muy variados. Inestabilidad política
y cambios de régimen aumentan la probabilidad de un cambio de constitución
(replacement). Lo mismo es valido para recambios del sistema de partidos (por el
surgimiento de nuevos partidos), manifestaciones contra el gobierno y huelgas
generales. Con respecto a los factores institucionales, un parlamento bicameral, la
necesidad de aprobar la constitución con mayorías calificadas y la existencia de un
tribunal constitucional (con las atribuciones de invalidar leyes y actos de gobierno)
aumentan las perspectivas de supervivencia de las constituciones. La posibilidad de
una re-elección presidencial (tanto en forma directa como después de un periodo
presidencial por medio) aumenta el riesgo de un recambio constitucional. Entre los
variables de control son el efecto de difusión (reformas en países vecinos) y los
recambios constitucionales recurrentes en el pasado que aumentan el riesgo de
sustitución constitucional. Además, se demuestra, que el riesgo de la sustitución de
11
Negretto (2009a; 2009b) demuestra dos tendencias paralelas en lo que se refiere a las reformas de instituciones políticas en los sistemas presidenciales latinoamericanos. Por un lado, los sistemas electorales son cada vez más inclusivos. Por el otro lado, aumenta el poder de agenda de los presidentes, en parte también se refuerzan las atribuciones de los parlamentos.
10
la constitución aumenta con el tiempo. La edad no mejora las perspectivas de
supervivencia de una constitución
4. Reformas constitucionales en América Latina desde 1978: cifras y
tendencias
En contraste con los trabajos de Negretto (2008; 2009a; 2009b) y Elkins et al. (2009)
este estudio no pone su énfasis en las probabilidades de supervivencia de
constituciones. El enfoque es más amplio y abarca no solamente la promulgación de
nuevas constituciones sino también reformas parciales (enmiendas). Las últimas
ocurren más frecuentemente y cumplen, en general, con otra lógica política que la
promulgación de nuevas constituciones. Eso ya se refleja en los, por regla,
diferentes procedimientos para reformas parciales y reformas totales (ver cuadro xx).
En muchos países el umbral para una reforma total de la constitución es mucho más
alto que para las reformas parciales (enmiendas) por lo que son éstas las más
recurrentes. Además, muchas reformas constitucionales totales (sustitución) se
llevaron a cabo al margen de los procedimientos establecidos.
Sin embargo la diferenciación entre una nueva constitución y una reforma parcial
no es siempre tan nítida. Por un lado, la reforma constitucional de 2005 en Chile
borró todos los elementos autoritarios de la constitución de 1980. Por el otro lado, la
constitución brasilera recorre un proceso permanente de reformas. Entre 1988 y
2012 fue modificada 77 veces, en promedio, tres veces por año. También la
constitución mexicana ha sido reformada de manera muy profunda en las últimas
dos décadas, con un promedio de cuatro reformas por año en el periodo 2000-2009.
4.1. Frecuencia de reformas
La sustitución (replacement) de constituciones en América Latina durante el siglo XX
fue muy frecuente. El promedio de constituciones por país (18 países) fue de 5,7 (ver
cuadro 1).
11
Cuadro 1: La promulgación de nuevas constituciones en América Latina en el siglo XX
País Número de constituciones, 1900–2000
Duración promedio (en años)
Argentina 3 36,75
Bolivia 6 20,00
Brasil 6 18,20
Chile 3 55,70
Colombia 2 57,00
Costa Rica 4 32,25
Ecuador 8 12,90
El Salvador 7 16,30
Guatemala 5 24,20
Honduras 8 13,25
México 2 71,00
Nicaragua 8 13,40
Panamá 4 24,00
Paraguay 4 32,50
Perú 5 26,60
República Dominicana 4 28,25
Uruguay 6 28,30
Venezuela 16 6,30
Suma 101
Promedio 5,7 28,70
Fuente: Negretto (2008: 12).
El promedio de vida de una constitución latinoamericana fue de 28,7 años con
grandes variaciones como por ejemplo entre Chile o Colombia, por un lado, con una
duración promedio de más que 50 años y Venezuela o Ecuador, por el otro lado, con
una duración promedio de 6 y 13 años. Algunas constituciones como la constitución
mexicana de 1917 y la constitución argentina de 1853 (modificada en importantes
aspectos en 1993) ya han logrado una edad respetable.
Desde una perspectiva cronologica más corta, a partir del inicio de la tercer ola de
democratización en América Latina en 1978 se promulgaron 16 nuevas
constituciones12 - con una tendencia decreciente en la última década (ver grafico 1).
Antes del año 2000 fueron promulgadas nuevas constituciones en Brasil (1988),
Colombia (1991), Paraguay (1992), Perú (1993), Ecuador (1998) y Venezuela
(1999). El proceso de reformas constitucionales fue continuado en el siglo XXI.
Nuevas constituciones fueron promulgadas en el 2008 y 2009 en Ecuador y Bolivia
respectivamente. En ambos países el proceso de reformas fue altamente
cuestionado. El ultimo caso de elaboración de una nueva constitución fue en la
República Dominicana cuya constitución fue promulgada en enero de 2010.
12
La nueva constitución de la República Dominicana fue promulgada en forma solemne en enero 2010. Pero el proceso de aprobación de la nueva constitución en el parlamento ya fue finalizado en 2009.
12
En el mismo periódo (1978-2012) hubo un total de 388 reformas constitucionales
parciales (enmiendas) 13. Esta vez la frecuencia fue creciente en la mitad de los
países durante la última década (ver gráfico 2). Por eso, en el caso latinoamericano,
no es suficiente focalizar el análisis comparativo solamente en la promulgación de
nuevas constituciones o en la aprobación de reformas mayores. Hay que tomar en
cuenta también reformas constitucionales de menor envergadura. Algunas de las
reformas constitucionales parciales han sido muy limitadas respecto a su volumen
(número de artículos reformados) y contendido. Sin embargo, otras reformas
parciales han sido muy profundas y amplias, aún sin la promulgación de una nueva
constitución.
Hay indicios (ver cuadro 2) – que por el número reducido de casos hay que
interpretar en forma muy cautelosa – que sugieren, que en promedio, los países en
los cuales no fueron promulgadas nuevas constituciones en el periodo 1990 - 2009
han reformado sus constituciones más frecuentemente que países con nuevas
constituciones. Parece que una mayor flexibilidad de las constituciones hace menos
necesario su reforma total. Ese resultado es consistente con los resultados del
estudio de Elkins et al. (2009) que subraya la flexibilidad como un elemento que
hace las constituciones más duraderas.
13
Hubo en total alrededor de 1.500 modificaciones de artículos en ese tiempo (en ese cálculo no se ha incluido las nuevas constituciones). Algunos artículos fueron modificados varias veces.
Gráfico 2: Cambios constitucionales en América Latina 1990-
2009 - promedio anual (por país) - reformas parciales
0 1 2 3 4 5 6
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mexico
Nicaragua
Panama
Paraguay
Peru
Uruguay
Venezuela
promedio anual
13
Cuadro 2: Promulgación de nuevas constituciones y frecuencia de reformas constitucionales en el periodo 1990-201214
Frecuencia de las reformas constitucionales – amendments
(promedio por año)
Antes de la promulgación de una nueva constitución
Después de la promulgación de una nueva constitución
Sin nueva constitución
Bolivia (2009) 0,18
Ecuador (antes de 1998) 0,62 0
Ecuador (antes de 2008) 0
Colombia (1991) 1,60
Paraguay (1993) 0,04
Perú (1993) 0 0,39
República Dominicana (2010)
0,05
Venezuela 0 0,04
promedio 0,05
valor medio 0,17
Argentina 0,04
Chile 1,22
Brasil 3,34
Costa Rica 0,82
El Salvador 1,04
Guatemala 0,04
Honduras 0,86
México 3,82
Nicaragua 0,47
Panamá 0,13
Uruguay 0,13
promedio 1,18
valor medio 0,82
Con respecto a la frecuencia de reformas constitucionales en los diferentes
países latinoamericanos hay grandes diferencias. Algunos países como Brasil,
Colombia y México y con una frecuencia menor Chile, Costa Rica (hasta 2002),
Honduras y Perú han recurrido a un proceso permanente de reformas
constitucionales (gráfico 2). Otros países – como Argentina y Paraguay – han
modificado sus constituciones rara vez desde la transición a la democracia. En
Paraguay la constitución de 1992 estipuló que a partir de su promulgación es
improcedente cualquier reforma parcial para tres años y una reforma total para diez
años.
En total en el periodo 1990 – 2009 se han promulgado un promedio de 0,76
reformas constitucionales por año o dos reformas constitucionales cada tres años.
14
No se tomaron en cuenta a Colombia y Paraguay para el cálculo del promedio y la mediana. En el primer caso una nueva constitución fue promulgada al principio de nuestro periodo de investigación, en el otro caso (Paraguay) la nueva constitución fue promulgada (1992) pocos años después del comienzo de la transición democrática (1989). Argentina y Chile fueron puestos por separado en el cuadro porque en ambos casos fueron aprobadas reformas muy profundas y amplias de sus constituciones – con resultados sustancialmente distintos respecto a la frecuencia de reformas constitucionales.
14
Brasil y México son, de lejos, los países con el más alto número y la más alta
frecuencia de reformas constitucionales en América Latina.
Gráfico 2: Cambios constitucionales en América Latina 1990-2012
promedio anual (por país) - reformas parciales (enmiendas)
0 1 2 3 4 5 6
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mexico
Nicaragua
Panama
Paraguay
Peru
Uruguay
Venezuela
promedio anual
1990-99 2000-09 2010-12
15
La tasa anual de reformas encubre el hecho que el contenido y la magnitud de las
reformas pueden variar de manera significativa. Los ejemplos de Brasil, Chile,
Colombia, Honduras y México demuestran que la mayoria de las reformas parciales
(enmiendas) se refieren solamente a un articulo. Algunos de hecho tienen impacto
mediano (de tres hasta 10 artículos), pero hay también algunas reformas de gran
envergadura.
02468
101214161820222426283032343638
fre
cu
en
cia
1 2 3 bis 5 6 bis 10 11 bis 20 21 bis 50 > 50
Gráfico 3: Numero de articulos per reforma por enmienda 1978-2012
Colombia
Chile
Honduras
Brasil
México (1990-2009)
¿Se han realizado más reformas y cambios constitucionales en América Latina que
en otras regiones del mundo? Una comparación de la región con países
democráticos en otras partes del mundo – especialmente Europa – demuestra, que
según un primer análisis somero el número y la frecuencia de reformas no son muy
diferentes. Según los cálculos ya mencionados de Lorenz (2005: 339) 32 de 39
democracias liberales – incluyendo cuatro países latinoamericanos (Bolivia, Chile,
Costa Rica y Uruguay) – modificaron su constitución en el periodo 1993 – 2002. En
promedio, en el lapso de diez años, hubo 5,8 reformas constitucionales parciales por
país. Además, tres países – Suiza, Finlandia y Polonia – promulgaron nuevas
constituciones en ese periodo. Durante el mismo periodo (1993-2002) en América
Latina se promulgaron tres nuevas constituciones (Perú, Ecuador, Venezuela) y 16
de 18 países realizaron reformas de su constitución. En diez años hubo un promedio
de 8,6 reformas constitucionales parciales por país. Excluyendo a Brasil y México
como países con un número muy alto de reformas constitucionales parciales, el
promedio latinoamericano baja a 4,7 reformas por país (en diez años).
16
4.2. Requisitos institucionales para reformas constitucionales en América Latina
Los países latinoamericanos se diferencian de manera significativa con respecto a
la frecuencia de reformas constitucionales (ver gráfico 2). Esta variación, tal vez, se
explica porque los obstáculos legales para una reforma constitucional son de
diferente grado de dificultad. Por tanto, a continuación, se da un resumen de los
diferentes procedimientos de reforma constitucional en la región para analizar
después su impacto respecto a la frecuencia de reformas constitucionales.
En suma, América Latina abarca un amplio espectro de mecanismos legales de
reforma constitucional que en diferentes combinaciones incluye mayorías calificadas,
votaciones múltiples en diferentes legislaturas o parlamentos compuestos de
diferente manera (parlamentos bicamerales, segunda votación después de la
renovación del parlamento), asambleas constituyentes y referéndums (ver cuadro 3).
Casi siempre el parlamento debe aprobar la reforma constitucional (la mayoría
de las constituciones requiere una mayoría de dos tercios), sin embargo en algunos
países se tiene que convocar una asamblea constituyente (por lo menos en los
casos de reformas amplias o la elaboración de una nueva constitución) y muchas
veces los ciudadanos tienen que aprobar las reformas constitucionales mediante un
referéndum. Uruguay, Bolivia y Ecuador son los únicos países en los cuales es
factible una reforma constitucional sin la participación del parlamento (Art. 331 A; Art.
441; Art. 444). Argentina es el único país donde, para cualquiera reforma
constitucional, se debe convocar una asamblea constituyente. En otros cinco países
(Bolivia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay, Venezuela) solamente en el caso de una
reforma total (nueva constitución) hay que convocar una asamblea constituyente. En
cinco países (Bolivia, Guatemala, Paraguay, Uruguay, Venezuela) cualquier reforma
constitucional debe ser aprobada en un referéndum. En otros siete países es posible
– cumpliendo con ciertos requisitos legales – llevar a cabo un referéndum sobre las
reformas constitucionales. México es el único país donde una mayoría de los
parlamentos de los Estados miembros de la federación tiene que aprobar la reforma
constitucional (el mismo procedimiento existió en Venezuela según la Constitución
de 1961). Finalmente, en El Salvador y Panamá (y en Perú hasta 1993 y en Bolivia
hasta 2004) dos parlamentos compuestos de diferente manera (después de su
renovación mediante elecciones regulares) tienen que aprobar la reforma
17
constitucional.
18
Cuadro 3: Instrumentos de reforma constitucional en América Latina
País congreso
(mayoría necesaria) asamblea
constituyente referéndum parlamentos
de los estados (sistemas federales)
Argentina x (2/3)
x
Bolivia 1967 Bolivia 2002 Bolivia 2004 Bolivia 2009
X a (2/3) x a (2/3)
x (2/3) (x) f (2/3)
(x) b
(x) b
x
x e
Brasil x (3/5)
Chile x (3/5; 2/3)
(x)
Colombia x (mayoría absoluta)
(x) (x)
Costa Rica x (2/3)
(x) b (x)
Ecuador 1998 Ecuador 2008
x (2/3)
x (mayoría absoluta)
x
x
x e
El Salvador x a (2/3) c
Guatemala x (2/3)
(x) d x
Honduras x (2/3)
México x (2/3)
x
Nicaragua x (60%; 2/3)
(x) b
Panamá x a (mayoría absoluta)
(x)
Paraguay x (mayoría absoluta)
(2/3)
(x) b x
Perú x (mayoría absoluta)
(2/3)
(x)
República Dominicana 1966 República Dominicana 2010
x (2/3)
x
(2/3)
x f
Uruguay x (2/5)
x (mayoría absoluta)
x (2/3)
x
x
x
x e
Venezuela 1961 Venezuela 1999
x (mayoría absoluta)
x (2/3)
x (mayoría absoluta )
x (2/3)
(x) b
x
x
x
x
x obligatorio (x) no obligatorio a) Dos parlamentos diferentes deben aprobar las reformas constitucionales ( quiere decir despues de elecciones nuevas); b) asamblea constituyente sólo para la aprobación de una nueva constitución; c) primeramente mayoría simple; el parlamento siguiente debe aprobar con mayoría de 2/3; d) sólo en el caso de reformas de derechos fundamentales; e) proceso de reformas puede ser iniciado por medio de iniciativa ciudadana sin participación del parlamento; f) sólo en en caso de algunos temas.
19
Desde una perspectiva comparada se puede preguntar, ¿Cuan difícil es la
aprobación de reformas constitucionales en América Latina? Para encontrar una
respuesta a esta pregunta es necesario aplicar un procedimiento estandarizado para
evaluar la rigidez de las constituciones.
Hay dos métodos básicos para determinar la dificultad de reformar una
constitución o la rigidez de una constitución. El primer enfoque se basa en las
mayorías necesarias (simple, absoluta, dos tercios etc.) para aprobar una reforma
constitucional. Ese método fue diseñado originariamente por Arend Lijphart (1999).
Lijphart (1999) aplica una escala de cuatro puntos para medir la rigidez de una
constitución: aprobación con una mayoría absoluta (1 punto); aprobación con una
mayoría de menos de dos tercios pero con más de una mayoría absoluta o con una
mayoría absoluta combinado con un referéndum (2 puntos); aprobación con una
mayoría de dos tercios (3 puntos); aprobación con una mayoría de más de dos
tercios o aprobación con una mayoría de dos tercios más la aprobación por una
mayoría de los parlamentos de los estados miembros en un sistema federal (4
puntos). En el cuadro 4 se hizo un cálculo de la rigidez de las diferentes
constituciones latinoamericanas según el índice Lijphart, pero con algunas
modificaciones.15 Si hay diferentes procedimientos de reforma constitucional, Lijphart
ha basado su cálculo en el procedimiento que se refiere a las partes principales de la
constitución. Este estudio tiene como objetivo de analizar todo el espectro de
reformas constitucionales. Por eso se han calculado diferentes valores para reformas
amplias (o principales) y reformas de menos envergadura. En la mayoría de los
casos los valores no difieren. El índice de Lijphart varía en el caso de América Latina
entre un valor máximo de 4,0 y un valor mínimo de 1,0 ( un promedio de 2,5 en el
caso de reformas simples y 2,7 en el caso de reformas amplias).
Según el segundo metódo básico (Rasch/Congleton 2006) para determinar la
rigidez de constituciones se cuenta el número de puntos de veto en el proceso de
reforma constitucional (como por ejemplo el número de votaciones en órganos
legislativos compuestos de manera diferente, referéndums, la aprobación por los
parlamentos de estados miembros en sistemas federales etc.). Cuando solamente el
parlamento (unicameral) tiene que aprobar la reforma se asigna el valor 0 en el
15
Si se pueden aplicar procedimientos alternativos de reforma constitucional Lijphart (1999) ha calculado los valores para el procedimiento menos restrictivo. Sin embargo en América Latina muchas veces no resulta tan fácil determinar cuál es el método menos restrictivo. Depende de la estrategia para llevar a cabo la reforma y las mayorías en el parlamento. Cuando no fue posible determinar la opción menos restrictiva se ha optado por el promedio de los diferentes procedimientos.
20
índice. En este estudio se ha modificado el índice de Rasch/Congleton (2006) en el
sentido que la numeración comienza con 1 (solamente un parlamento unicameral
tiene que aprobar la reforma constitucional). Para América Latina el número de
puntos de veto varia entre 1 y 5, con un promedio de 2.
Un tercer método (Lorenz 2004; 2005; 2008) combina el número de puntos de
veto con las mayorías requeridas16 en las diferentes arenas políticas – incluyendo
referéndums17 – que hay que recorrer en el proceso de reforma constitucional.18 En
los casos donde entre dos votaciones sobre una reforma constitucional hubo
elecciones para renovar la cámara, se ha contado este punto de veto (y las mayorías
requeridas) dos veces. El tribunal constitucional, el gobierno o el presidente cuentan
como un punto de veto (para la mayoría simple) cuando tienen que aprobar la
reforma constitucional. Para América Latina los valores del índice Lorenz varían
entre 2 y 10, con un promedio de 4,3.
¿Cuan rígidas son las constituciones latinoamericanas en comparación con las
constituciones en otras regiones y países? En promedio las reformas
constitucionales en América Latina tienen que pasar por dos puntos de veto. En el
estudio de Lijphart (1999), que abarca 36 democracias en el periodo 1945-1996
(incluyendo a Colombia y Costa Rica), el promedio de rigidez constitucional fue de
2,6 y la mediana fue de 3,0. El estudio de Lorenz (2004) que se basa en 24
democracias, en su mayoría europeas (periodo 1993-2002), resultó en un promedio
(según el índice de rigidez de Lijphart) de 2,8. En este estudio de 18 democracias
latinoamericanas (1978-2009) el promedio es de 2,7 (2,5 para reformas parciales y
simples) y la mediana es 3,0 ( según el índice Lijphart). Si se aplica el índice de
Lorenz (2004; 2005; 2008a) el promedio para América Latina es de 3,8 en
comparación con una mediana de 4,85 para 39 países en el estudio de Lorenz
(2005). En conclusión, desde una perspectiva comparada las constituciones
latinoamericanas se diferencian poco con respecto a su rigidez de las constituciones
en otras regiones del mundo, como por ejemplo Europa. Las mismas son incluso un
poco menos rígidas. Además, no se puede identificar una tendencia inequívoca de
facilitar o obstaculizar las reformas constitucionales en América Latina cuando se
16
Lorenz modifica la escala de Lijphart y clasifica una mayoría de tres tercios como una mayoría de dos tercios (3,0 puntos). 17
En el caso de referéndums el índice asigna dos puntos para una mayoría absoluta y tres puntos para una mayoría de dos tercios. 18
El índice de dificultad de Lutz (1994) también combina puntos de veto con las mayorías requeridas. Sin embargo el índice es muy complicado para calcular los valores. Toma en cuenta un total de 68 procedimientos posibles para iniciar y llevar a cabo una reforma constitucional.
21
promulgó una nueva constitución. Más aún, la tendencia de los cambios varía según
el índice que se usa (ver cuadro 4.)
Cuadro 4: Rigidez Constitucional en América Latina, 1978–2010
País Valor del índice (puntos)
Índice Lijphart
Índice
puntos de veto
Índice Lorenz
Reformas amplias
Reformas limitadas
Argentina 3.0 3.0 2 4.0
Bolivia 1967 Bolivia 2002 Bolivia 2004
Bolivia 2009
3.0 3.0 3.0
4.0
3.0 3.0 3.0
3.0
4 5 4
<2> 2
<3>
9.0 10.0 9.0
<4.0> 4.0
<5.0>
Brasil 2.0 2.0 2 6.0
Chile 3.0 2.0 3 / 4 9.0 / 10.0
Colombia 1.0 1.0 2 / 3 2.0 /3.0
Costa Rica 3.0 3.0 1 <2>
3.0 <4.0>
Ecuador 1979 Ecuador 1996/98 Ecuador 2008
3.0 3.0 3.0
3.0 3.0 3.0
2 / 3 2 / 3 2 / 2 <3>
5.0 6.0 /7.0 3,5/2,5 <3,0>
El Salvador 3.0 3.0 2 3.5
Guatemala 3.0 3.0 2 4.0
Honduras 3.0 3.0 1 3.0
México 4.0 4.0 3 7.0
Nicaragua 2.0 <3.0>
2.0 1 <2>
3.0 <2.5 >
Panamá 1.0 1.0 2 / 3 2.0 / 3.0
Paraguay 3.0 2.0 3
3.0 <7.0>
Perú 1979 Perú 1993
1.0 2.0/3.0
1.0 2.0/3.0
4 2 / 1
4.0 2.0 / 3.0
República Dominicana 1966 República Dominicana 2010
3.0 3.0
3.0 3.0
2 2 / 3
6.0 7.0
Uruguay 2.0 2.0 2 / 3 2.0 /3.0/7.0
Venezuela 1961 Venezuela 1999
<3.0>
3.0
3.0
3.0
3 <4>
2
5.0 <9.0>
4.0
América Latina (promedio) Tomando el valor más bajo de la constitución más reciente
2.7
2.5
2.0
4.0
< > valor para aprobar una nueva constitución / existen diferentes opciones / procedimientos con diferentes valores
22
Como ya fue mencionado en la literatura científica relevante se trata de relacionar
la frecuencia de reformas constitucionales con la rigidez de las constituciones. De
este modo resultan varios problemas prácticos: Por un lado, se debe diferenciar
nítidamente la promulgación de una nueva constitución de reformas parciales porque
los procedimientos (y requerimientos) son diferentes y cumplen con una lógica
política distinta. Probablemente sería útil de introducir al lado de las categorías
reforma completa (replacement) y reforma parcial (enmienda) otra categoría más
que se puede denominar revisión constitucional. Aqui se trata de reformas amplias
de la constitución, que cambian partes / contenidos básicos, lo que se puede
interpretar como una revisión de la constitución. Para hablar de una revisión
constitucional es necesario la modificación de un número grande de artículos y de
diferentes partes de la constitución. Ejemplos son las reformas constitucionales en
Argentina (1993) y Chile (2005).
En este estudio se analizan solamente enmiendas sin diferenciar entre enmiendas
mayores y enmiendas menores. La mayoría de los estudios sobre el tema, que
tienen como objetivo comprobar si existe una correlación estadística entre la
frecuencia de reformas constitucionales y la rigidez de las constituciones, se basan
en un índice de rigidez que asigna un valor a los diferentes requisitos legales
(mayorías necesarias; puntos de veto etc.). Como resultado de ese procedimiento,
por un lado, la varianza de los valores de los índices es muchas veces muy baja,
por el otro lado, no se puede captar enteramente la importancia relativa de los
diferentes requisitos legales. Este estudio se interesa por el impacto que tienen
diferentes requerimientos / procedimientos de reforma constitucional en lo que tiene
que ver con la frecuencia de reformas constitucionales. ¿La obligación de realizar un
referéndum facilita la aprobación de una reforma constitucional? ¿Un número
creciente de puntos de veto en el proceso de reforma constitucional tiene un impacto
negativo con respecto a la frecuencia de reformas?
Parece que el número de puntos de veto que tiene que pasar una reforma
constitucional no influye de manera decisiva en la frecuencia de las reformas
constitucionales. Por un lado, el promedio respecto a la frecuencia de reformas
constitucionales parciales es más alto para tres puntos de veto que para un punto de
veto. Por el otro lado, el valor medio de las reformas constitucionales (por año) baja
considerablemente cuando el número de puntos de veto sube de 1 a 2 o 3. Pero son
23
muy pocos casos con 1 punto de veto y los países con la más alta frecuencia de
reformas tienen 2 o incluso 3 puntos de veto.
Cuadro 5: Número de puntos de veto y frecuencia de reformas constitucionales (por año) 1990-2012
Puntos de veto
1 2 3 y más
Costa Rica 0,82
Honduras 0,86
Nicaragua 0,47
promedio 0,72
valor medio 0,82
Argentina 0,04
Brasil 3,35
Colombia 1,60
Ecuador 0,34
El Salvador 1,04
Guatemala 0,04
Panamá 0,13
Perú 0,39
República Dominicana 0,08
Uruguay 0,13
Venezuela II 0,07
promedio 0,72
valor medio 0,13
Bolivia 0,13
Chile 1,22
México 3,82
Paraguay 0,04
Venezuela I 0
promedio 1,04
valor medio 0,13
Si el número de puntos de veto no tiene gran influencia respecto a la frecuencia de
reformas constitucionales, tal vez hay que estudiar los diferentes tipos de puntos de
veto o mecanismos de reforma constitucional en forma separada.
24
Cuadro 6: Mecanismos de reforma constitucional y frecuencia de reformas parciales de la constitución 1990-2012
país Asamblea constituyente
obligatoria Referéndum obligatorio
Dos parlamentos diferentes
Centrado en un solo
parlamento
Argentina 0,04
Bolivia (hasta 2004)
0,14
El Salvador 1,04
Panamá 0,13
promedio 0,44
valor medio 0,14
Bolivia (desde 2004)
0
Ecuador (1998-2007)
0
Guatemala 0,04
Paraguay 0,04
Uruguay 0,13
Venezuela (desde 1999)
0,04
promedio 0,05
valor medio 0,04
Brasil 3,35
Chile 1,22
Costa Rica 0,82
Dom. Rep. 0,08
Ecuador 0,34
Honduras 0,86
Colombia 1,60
México 3,92
Nicaragua 0,47
Perú 0,39
promedio 1,29
valor medio 0,84
El cuadro 6 sugiere que un referéndum obligatorio, la prescripción de una
asamblea constituyente para cualquier reforma (solamente Argentina) y la necesidad
de aprobar la reforma constitucional por dos parlamentos compuestos de manera
diferente – o sea con una elección parlamentaria en medio – tienen un impacto
negativo en la frecuencia de reformas constitucionales. Ese argumento se podría
reforzar incluyendo a Perú antes de la promulgación de la nueva constitución en
1993. La constitución de 1979 también demandó la aprobación por dos parlamentos
diferentes, y no hubo reformas constitucionales entre 1978 y el quebrantamiento del
orden constitucional de 1992.
Por el contrario, reformas constitucionales son, en promedio, más frecuentes en
países donde el proceso de reforma constitucional se concentra en el parlamento
(en un solo parlamento sin elecciones por medio). La existencia de un parlamento
25
bicameral no influye en la frecuencia de reformas constitucionales, hay en promedio
más reformas en parlamentos bicamerales.
Cuadro 7: Frecuencia de reformas constitucionales en parlamentos unicamerales y bicamerales (solamente casos de concentración de decisión en
el parlamento)
parlamento unicameral parlamento bicameral
Brasil 3,34
Chile 1,22
Colombia 1,60
México 3,82
República Dominicana 0,08
promedio 2,01
valor medio 1,60
Costa Rica 0,82
Ecuador I (1990-97)
0,60
Honduras 0,86
Nicaragua 0,47
Peru 0,39
promedio 0,63
valor medio 0,60
5. Conclusiones
Reformas constitucionales son fenómenos recurrentes en América Latina, tanto
reformas parciales (enmiendas) como la promulgación de una nueva constitución. En
ese aspecto América Latina no es tan diferente en comparación con otras regiones
del mundo, como por ejemplo Europa. Tampoco los países de América Latina
difieren respecto a la rigidez de sus constituciones. Las constituciones
latinoamericanas son en promedio un poco menos rígidas que las constituciones en
otras partes del mundo.
Al mismo tiempo, existe una gran variación con respecto a la frecuencia de
reformas constitucionales entre los diferentes países latinoamericanos. En este
estudio se hizo un análisis de los factores institucionales – los requerimientos o
procedimientos de reforma - con respecto a su influencia en la frecuencia de
reformas parciales de las constituciones. Se demuestra que, para América Latina, el
número de puntos de veto en el proceso de reforma constitucional tiene poco
impacto respecto a la frecuencia de cambios constitucionales. Es más importante de
diferenciar entre categorías de puntos de veto. Parece que referéndums –
26
especialmente referendúms obligatorios - y el requerimiento de aprobar la
constitución por dos parlamentos diferentes (con elecciones por medio) – disminuyen
la frecuencia de reformas constitucionales. El mismo efecto tiene la necesidad de
aprobar cualquier reforma constitucional por una asamblea constituyente (pero hay
solamente un caso – Argentina). Se puede interpretar el resultado de la siguiente
manera: los tres mecanismos mencionados aumentan la inseguridad en el proceso
de toma de decisiones y bajan la voluntad de iniciar una reforma constitucional. Por
otro lado, hay más reformas constitucionales parciales en los países donde los
procedimientos para la reforma se concentran en el parlamento y se acercan a la
lógica de la legislación ordinaria. Estos resultados ponen en duda el uso de índices
de rigidez que suman diferentes requerimientos sin darse cuenta que no todos
requerimientos tienen el mismo impacto.
27
Bibliografía
Arantes, Rogério Bastos / Couto, Cláudio Gonçalves, 2007. Shifting policies: the process of constituional amendment in Brazil, Paper prepared for delivery at the 2007 Meeting of the Latin American Studies Association, Montreal, September 5-8, 2007. Barros, Robert, 2002. Constitutionalism and Dictatorship, Cambridge. Cambridge University Press. Bejarano, Ana María / Segura, Renata, 2008. Reforma constitucional en tiempos de crisis: Lecciones de Colombia y Venezuela, Revista Latinoamericana de Política Comparada 1, 151-176. Bejarano, Ana María / Segura, Renata, 2004. Ni una asamblea más sin nosotros’ Exclusion, Inclusion, and the Politics of Constitution-Making in the Andes, Constellations 11.2, 217-236. Bernales Ballesteros, Enrique. 2005. Los caminos de la reforma constitucional en el Perú, in: Anuario de Derecho Constitucional 11 tomo 1, Montevideo: KAS,157-173. Buitrago, Miguel, 2007. El Proceso constitucional boliviano: dos visiones de país, Iberoamericana, Nr 26, 189-196. Buquet, Daniel, 1997/1998. Reforma política y gobernabilidad democrática en Uruguay: La reforma constitucional de 1996, Revista Uruguaya de Ciencia Política 10, 9-24. Couto, Cláudio Gonçalves / Arantes, Rogério Bastos, 2008. Constitution, Government and democracy in Brazil, World Political Science Review 4.2, Art. 3. Couto, Cláudio Gonçalves / Arantes, Rogério Bastos, 2006. Constituição, governo e democracia no Brasil, Revista Brasileira de Ciências Sociais Vol. 21, N° 61, 41-62 Couto, Cláudio Gonçalves / Arantes, Rogério Bastos, 2003. ¿Constitución o políticas públicas? Una evaluación de los años FHC, en: Vicente Palermo (ed.), Política brasileña contemporánea: de Collor a Lula en años de transformación, Buenos Aires: Siglo Veintuno Editores, 95-149. Deheza, Grace Ivana, 2008. Bolivia: Es posible la construcción de un nuevo Estado? La Asamblea Constituyente y las autonomias departamentales, Revista de Ciencia Política 28.1, 61-79. Elkins, Zachary, 2010. Diffusion and the Constitutionalization of Europe, Comparative Political Studies 43.8/9, 969-999. Elkins, Zachary/Ginsburg, Tom//Melton, James, 2009. The Endurance of Constitutions, Cambridge: Cambridge University Press. Elkins, Zachary/ Ginsburg, Tom /Melton, James, 2008. The Comparative Constitutions Project : A Cross-National Historical Dataset of Written Constitutions. Survey Instrument http://www.comparativeconstitutionsproject.org/files/surveyinstrument.pdf Ensalaco, Mark, 1994. In with the New, Out with the Old? The Democratising Impact of Constitutional Reform in Chile , Journal of Latin American Studies 26.2, 409-429. Ferejohn, John, 1997. The Politics of Imperfection: The Amendment of Constitutions, Law and Social Inquiry 22.2, 501-530. Gargarella, Roberto, 1997. Recientes reformas constitucionales en América Latina: una primer aproximación, Desarrollo Económico 36.144, 971-990. Hart, Vivien, 2003. Democratic Constitution Making, Washington D.C.: United States Institute of Peace (Special Report 107). Heiss, Claudia / Navia, Patricio, 2007. You Win Some, You Lose Some : Constitutional Reforms in Chile’s Transition to Democracy, Latin American Politics and Society 49.3, 163-190.
28
International Crisis Group, 2007. Bolivia’s New Constitution: Avoiding Violent Confrontation (Latin America Report No. 23), Brüssel 31 August 2007. http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=5044 Kramer, Andrea, 2006. Bolivien auf dem Weg zu einer neuen Verfassung, Lateinamerika Analysen 14.2, 193-206. Lauga, Martín, 1998. La reforma constitucional uruguaya de 1996, en: Dieter Nohlen /Mario Fernández (Hrsg.), El presidencialismo renovado, Caracas: Nueva Sociedad, 309-324. Lazarte, Jorge, 2008. La Asamblea Constituyente de Bolivia: de la oportunidad a la amanaza, in: Revista Latinoamericana de Política Comparada 1, 177-208. Lezcano Claude, Luis, 2005. La reforma constitucional en el Paraguay, in: Anuario de Derecho Constitucional Jg., 11 Bd.1, Montevideo: KAS,123-156. Lijphart, Arend, 1999. Patterns of Democracy: Govenment Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven: Yale University Press. Lösing, Norbert, 2001. Die Verfassungsgerichtsbarkeit in Lateinamerika, Baden-Baden: Nomos. Lorenz, Astrid, 2008a. Negotiating Constitutional Amendments: A Threshold Model Paper to be presented at the ECPR 2008 Joint Sessions of Workshops, 11 – 16 April 2008, Rennes Lorenz, Astrid, 2008b. Verfassungsänderungen in etablierten Demokratien. Motivlagen und Aushandlungsmuster, Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften. Lorenz, Astrid, 2005. How to measure constitutional rigidity, Journal of Theoretical Politics 17 (3): 339-361. Lorenz, Astrid, 2004. Stabile Verfassungen? Konstitutionelle Reformen in Demokratien, Zeitschrift für Parlamentsfragen 35 (3): 448-468. Lorenz, Astrid / Seemann, Wenke 2009, Verfassungspolitische Konjunkturzyklen? Überlegungen zur Wirkungsweise konstitutioneller Rigidität, en: Jahrbuch für Handlungs- und Entscheidungstheorie, Wiesbaden: VS Verlag, 55-86. Lutz, Donald S., 1994. Toward a Theory of Constitutional Amendment, American Political Science Review, 8.2, 355-370. Melo, Marcus André, 2008. Hiper-constitucionalización y calidad de la democracia: mito y realidad, in: Manuel Alcántara/Carlos Ranulfo Melo (eds.), La Democracia Brasilena. Balance y Perspectivas para el Siglo XXI, Salamanca: Ediciones Universidad Salamanca, 187-210. Mieres, Pablo, 1999. La Reforma Constitucional de 1996 en Uruguay y sus posibles efectos sobre los partidos a el sistema de partidos, Barcelona: Institut de Ciències Politiques i Socials (WP 158). Montes, J. Esteban / Vial, Tomás, 2005. The Role of Constitution-Building Processes in Democratization. Case Study Chile, Stockholm: IDEA. Navia, Patricio / Ríos-Figueroa, Julio, 2005. The Constitutional Adjudication Mosaic of Latin America, Comparative Political Studies 38.2, 189-217. Negretto, Gabriel, 2006. La reforma constitucional en México. Apuntes para un debate futuro, 13.2, 361-392. Negretto, Gabriel L., 2008. The Durability of Constitutions in Changing Environments: Explaining Constitutional Replacements in Latin America, Kellog Institute Working Paper Nr.350, Notre Dame. Negretto, Gabriel, 2009. Political Parties and Institutional Design: Explaining Constitutional Choice in Latin America, in British Journal of Political Science 39, 117–139
29
Negretto, Gabriel, 2009. Paradojas de la Reforma Constitucional en América Latina, Journal of Democracy en Espanol 1, 38-54. http://www.journalofdemocracyenespanol.cl/pdf/negretto.pdf
Rasch, Bjorn Erik/Congleton, Roger D., 2006. Amendment Procedures and Constitutional Stability, in: Congleton, Roger D. / Swedenborg, Birgitta (eds.), Democratic Constitutional Design and Public Policy, Cambridge: MIT Press, 319-342. Sartori, Giovanni, 1994. Comparative Constitutional Engineering, Houndmills: Macmillan. Uggla, Fredrik, 2005. “For a Few Senators More?” Negotiating Constitutional Changes During Chile’s Transition to Democracy, in: Latin American Politics and Society 47.2, 51-75. Widner, Jennifer, 2008. Constitution Writing in Post-Conflict Settungs: An Overview, in: William & Mary Law Review 49.4, 1513-1541. Zovatto, Daniel /Orozco, Jesús, 2008. Reforma política y electoral en América Latina 1978-2007, Mexico: UNAM/IDEA.