Проблемы Внедрения Электронного Голосования в...
TRANSCRIPT
1
Содержание.
1. Введение………………………………………………………………………...2
2. Проблема теоретического определения электронного голосования……...3-6
3. Проблема правового регулирования электронного голосования………..6-10
4. Проблема организации электронного голосования……………………..10-12
5.Проблема разработки и оптимизации технологических решений
электронного голосования…………………………………………………...12-18
6. Интегративные проблемы внедрения электронного голосования……..18-22
7. Рекомендации, пожелания и итоги внедрения электронного
голосования…………………………………………………………………...22-29
8. Заключение………………………………………………………………...29-30
2
1. Введение.
Электронное голосование, бесспорно, одна из самых перспективных
областей современного избирательного процесса. Связано это с тем, что
электронное голосование открывает новые возможности для развития
демократии, в той мере, в какой электронное голосование связано с понятием
электронной демократии. Данные возможности заключаются в
недостижимом для традиционного (бумажного) голосования уровня
быстроты, удобства, экономичности1. Однако, при внедрении электронного
голосования в избирательную практику проявляется ряд взаимосвязанных
проблем, которые на практике требуется учитывать. В противном случае,
электронное голосование способно нарушить стабильность избирательной
системы, создать дополнительные возможности для фальсификации выборов,
злоупотреблений и искажения реальной воли избирателей. Больше того, в
отечественной юридической науке этот вопрос изучен крайне слабо, причем
в тех исследованиях, которые имеются, проблемы внедрения электронного
голосования освещены лишь в общих чертах2. Собственно все это и
обуславливает актуальность выбранной темы.
Таким образом, целью настоящей работы будет являться исследование
проблем, возникающих при внедрении электронного голосования в
избирательную практику.
Задачами буду являться исследование следующих проблем: а)
теоретического определения электронного голосования б) правового
регулирования электронного голосования в) организации электронного
голосования г) разработки и оптимизации технологических решений при
внедрении электронного голосования д) интегративных проблем.
1 Также проявляется необходимость приведения процедуры голосования в соответствие с требованиями
современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). 2 С.Д. Князев. Повторное голосование на выборах: законодательная основа и электронная практика // Конституционное и муниципальное право. - № 6 – 2004. – С. 16-20; Л.С.
Жакаева. Процессуальные вопросы применения электронной системы голосования в Республике Казахстан // Конституционное и муниципальное право. - № 2. – 2005. – С. 32-37;
А.А. Вешняков Международно-правовой и зарубежный опыт применения электронных средств голосования при проведении выборов // Международное публичное и частное право.
- № 5. - 2006. – С. 18-24; А.Г. Арешев, Л.В. Приходько. Зарубежный и отечественный опыт использования и правового обеспечения электронного голосования // Теоретические
проблемы информационного права. - 2006. - С. 175-200; А.А. Насыбуллин Проблемы электронного голосования // Актуальные проблемы экономики и права. - № 1 (9). - 2009. – С.
147-151; Л.П. Кетова, Е.С. Харсеева. Опыт электронного голосования в РФ // Российское государство и право: история и современность. Сборник статей преподавателей и студентов
специальности «Юриспруденция». - ЮРГТУ (НПИ) 2009. – С. 49-56; А.В. Павлушкин, А.Е. Постников. Правовой механизм дистанционного электронного голосования (анализ
возможной модели) // Журнал российского права. № 11. - 2009. – С. 5-13.
3
2. Проблема теоретического определения электронного голосования.
На самом деле проблема теоретического определения электронного
голосования имеет принципиальное значение причем, не только
доктринальное, но и практическое, поскольку всякая разумная практика
должна базироваться на не менее разумной теории. При этом по вопросу
определения электронного голосования, мнений может быть предельно
много, поэтому не будем их все освещать. В целях единого понимания
электронного голосования, предлагаем сложившийся в международной
практике интегративный подход к его определению.
В рамках этого подхода, нужно отметить, что понятие «Электронное
голосование», непосредственно связано со смежными понятиями
«Электронная демократия» и «Электронное Правительство» и поэтому
требуется остановиться на них более подробно. Так, понятие «Электронное
Правительство» исследователь Шолль определяет, как «использование
информационных технологий для поддержки деятельности органов
государственного управления, привлечения к участию граждан и
обеспечения выполнения государственных обязательств и услуг. Оно
включает в себя не только электронное управление, но и электронное участие
граждан»3. Другие исследователи, Рейнемен и фон Лак, предлагают
разделять понятия «Электронное правительство» и «Электронная
демократия». Так, электронная демократия, по их мнению, означает
«электронное представление демократических процессов»4. А исследователи
Парисек и Сибоек предлагают разделить эти демократические процессы на
следующие «подпроцессы»: а) Сбор информации, б) Формирование
общего мнения в) Принятие решения.
Понятие же электронная демократия, по их мнению, состоит из двух
основных частей: 1) Подготовка к принятию решения (то есть стадии «а» и
3 Scholl, Jochen: E-government: A Special Case of ICT-enabled Business Process Change. 36th Hawaiian Conference of System Sciences (HICSS36), 2003. P. 36-41. 4 von Lucke, J., Reinermann, H.: Speyerer Definition von Electronic Government, 2004. Доступно по адресу: http://foev.dhv-speyer.de/ruvii accessed on 2004-04-28.
4
«б»); 2) Область электронного голосования или принятие решений (то есть
стадия «в»)5.
В этом смысле электронное голосование рассматривается, не просто
как фиксация воли избирателей с использованием электронных технологий, а
как процесс принятия политически, юридически и социально значимых для
государства и общества решений посредством процедуры выборов. Таким
образом, можно прийти к выводу, что электронное голосование нужно
рассматривать и в материальном (содержательном) аспекте, то есть как
процесс принятия политически и юридически значимых решений, и в
формальном аспекте - как процесс фиксации воли избирателей с
использованием электронных технологий.
Мы считаем такое разделение научно оправданным, поскольку понятия
электронное правительство, электронная демократия и электронное
голосование имеют различное смысловое содержание (фактически понятие
электронное правительство производно от понятия электронная демократия),
а в связи с этим требуется их доктринальное разграничение, вариант
которого мы и предложили. Более того, именно в таком отношении
(рассмотрение электронного голосования, как составной части электронной
демократии) нам представляется правильным строить дальнейшие
рассуждения и выводы.
Для системного восприятия электронного голосования, предлагаем
также классификацию форм электронного голосования:
1) Электронное голосование на избирательном участке. Причем,
электронное голосование на избирательном участке можно разделить, по
мнению, например, исследователя Рене Пералта6 на:
А) Систему прямой записи (DRE) с использованием сенсорных
экранов; См. об этом подробнее следующие исследования7.
5 Parycek, P., Seeboeck, W.: Elektronische Demokratie: Chancen und Risiken fur Gemeinden. In: Prosser, A., Krimmer, R.: E-Democracy: Technologie, Recht und Politik, OCG publication
#174, Vienna, 2003. P. 16-20. 6 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/1472946/electronic-voting/278912/E-voting?anchor=ref1006102 7 http://www.internetpolicy.org/research/e_voting_report.pdf (2001-11-20) ; http://avirubin.com/e-voting.security.pdf (23.5.2004)
5
Б) Систему оптического сканирования – представляющего собой
устройства ввода, использующие лучи света для сканирования кодов (штрих-
кодов), текста или графических изображений, при этом полученные данные
мгновенно передаются в компьютер или систему компьютеров8. Более
подробно смотри также9. Здесь стоит отметить, что в пределах системы
оптического сканирования выделяются две базовые технологических схемы:
- Штрих-код сканер. См. об этом подробнее10.
- Система ручного сканирования. См. об этом подробнее11.
Необходимо заметить и то, что в некоторых вариациях этих двух
технологических схем заполненный избирательный бюллетень сканируется с
помощью специального сертифицированного сканера, который сообщает
избирателю о допущенных неточностях в заполнении бюллетеня и позволяет
начать заполнение сначала, что позволяет избежать последующего
отсеивания неправильно заполненных бюллетеней при подсчете голосов12.
2) Электронное голосование в неконтролируемой сети интернет
(интернет-голосование).
Что же касается типичных (распространенных) технологических
решений, то, допустим, арабский исследователь Ноха Эль Микави (Noha El-
Mikawy)13 выделяет в их числе следующие:
А) Так называемые перфокарты, которые одновременно являются и
счетными машинами (особо распространены в США);
Б) Оптические машины, которые при голосовании сканируют
электронную карту для голосования (особо распространены в США);
В) Машины для голосования с сенсорным экраном, в которых выбор
кандидата производится избирателями посредством использования экранных
сенсоров (жидкостных, емкостных либо органических)14, а в случаях ошибки
8 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/283266/optical-scanner 9 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/130429/computer 10 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/52455/bar-code 11 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/283266/optical-scanner 12 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/283266/optical-scanner 13Noha El-Mikawy E-Voting as a Tool Enhancing Good Governance of the Election Process: A Critical Evaluation. United Nations Development Programme. P. 3 Доступно по адресу: http://
arabstates.undp.org/contents/file/E-voting.doc 14 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/45046/automotive-ceramics/76782/Sensors
6
в подсчете голосов некоторые модели таких машин сообщают об этом
(Бразилия, Голландия).
Стоит отметить, что такой специфический вид электронного
голосования, как интернет-голосование, распространен в значительно
меньшей степени, и общество относится к нему с большим опасением, чем к
традиционному голосованию, поскольку производится оно в
неконтролируемой среде интернета, причем полный контроль за этим
процессом в рамках существующей архитектуры в принципе невозможен.
Именно поэтому основными проблемами интернет-голосования являются
вирусные15 и так называемые «Denial of service attack» или «DOS» атаки16.
Такого рода атаки возможны, когда передача данных осуществляется через
компьютерную сеть, то есть сеть, в пределах которой два или более
персональных компьютера соединены между собой для передачи данных в
электронном виде, при этом подключение между компьютерами не всегда
бывает физическим17. См. например, архитектуру WiFi18. На практике
различают два типа сетей – это локальные сети (LAN)19 и глобальные сети
(WAN)20. Считаем необходимым отметить здесь то, что сама архитектура
интернета предполагает объединение множество глобальных (WAN) сетей21.
Однако, как первые (LAN), так и вторые (WAN) используются в рамках
технологии интернет-голосования. Локальные сети используются, как
правило, для обработки голосов, а глобальные сети для их получения.
3. Проблема правового регулирования электронного голосования.
Проблема правового регулирования электронного голосования
включает в себя, по крайней мере, два вопроса:
1) Каков должен быть объем правового регулирования (иначе говоря: что
регулировать)?
15 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/1477142/malware 16 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/1055468/denial-of-service-attack 17 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/130637/computer-network 18 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/1056116/WiFi 19 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/345541/local-area-network 20 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/643173/wide-area-network 21 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/291494/Internet
7
Данный вопрос на практике имеет ключевое значение. Это обусловлено
тем, что в отличие от традиционного (бумажного) голосования, голосование
электронное не имеет единых стандартов внедрения, как бумажное
голосование, поскольку электронные урны или машины для голосования от
разных поставщиков всегда будут иметь отличия программного и
технологического характера. Законодатель сам объективно не сможет не
только предусмотреть все нюансы, все возможные проблемы и пути их
разрешения, но и определить те моменты, которые требуют правового
регулирования и те, которым это не требуется. Такие моменты могут
определить только разработчики подобных технологических решений.
В этой связи конструктивным и решением, объективная оправданность
которого подтверждается сложившейся международной практикой22, может
стать направленное взаимодействие экспертов, организаций-поставщиков
электронного голосования и законодательных органов власти всех уровней.
Это позволит действительно грамотно решить эту проблему.
2) Какую модель (вариацию) правового регулирования следует выбрать?
Здесь отметим, что в общемировой практике сложились две основных
вариации правового регулирования электронного голосования в различных
странах, которые можно выделить: это централизованное законодательное
регулирование электронного голосования и так называемая конкретизация
рамочных законов. Рассмотрим их подробнее на примере опыта различных
стран.
А) Централизованное законодательное регулирование электронного
голосования.1) Эстония. В Эстонии процедура электронного голосования
закрепляется в нескольких нормативных правовых актах: Закон «О выборах в
Парламент» от 12 июня 2002 года, Закон «О выборах в Европарламент» от 18
декабря 2002 года, Закон «О выборах в органы местного самоуправления» от
27 марта 2002 года, Закон «О референдуме» от 12 марта 2002 года. 2)
22 См. например: Norske og internasjonale erfaringer Kapittel 4 i Rapporten «Elektronisk stemmegivning - utfordringer og muligheter» fra 2006.
/http://www.regjeringen.no/upload/kilde/krd/red/2006/0009/ddd/pdfv/272294-elektroniskstemmegivning.pdf; http://www.kiesraad.nl/nl/Verkiezingen/Verkiezingen-
Algemene_informatie_OSV/Achtergrond_van_stemmachines_naar_OSV.html ; http://www.umic.pt/index.php?option=com_content&task=section&id=32&Itemid=360 ;
http://www.umic.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=3119&Itemid=454
8
Бельгия. В Бельгии действует Закон «Об организации автоматизированного
(электронного) голосования» от 11 апреля 1994 года. Интересно, что
голосование в Бельгии, является по Конституции обязательным, а за
неисполнение обязанности предусмотрен в качестве санкции выговор и
денежный штраф 23. Примечательный факт: в 2003 году 44 процента от всего
количества эстонских избирателей (примерно 3,2 млн. человек)
проголосовали с использованием Интернета24. 3) Франция. Избирательный
кодекс Французской Республики допускал электронное голосование еще с
1969 года. МВД Франции в 2003 году приняло документ, содержащий
перечень технических требований к сертификации комплексов электронного
голосования, которые используются без бумажного носителя. Конкретизация
положений относительно граждан, проживающих за границей, произведена
соответствующим указом в 2009 году25. 4) Норвегия. Здесь действуют два
законодательных акта, регулирующих вопросы электронного голосования26,
27. 5) Испания. С 2004 года в Испании действует Закон «Об электронном
правительстве для Баскской автономии», который содержит отдельные
нормы по вопросам электронного голосования28.
Централизованное законодательное регулирование характерно и для
целого ряда других стран, таких как Финляндия, Нидерланды, Германия,
Бразилия, Австралия и Филиппины.
Б) Конкретизация рамочных законов. 1) Швейцария. С 21 июня 2002
года в контексте частичного пересмотра Федерального закона от 17 декабря
1976 года «О политических правах» сформировалась рамочная
законодательная основа для электронного голосования в Швейцарии. Данный
закон позволяет Федеральному совету, проконсультировавшись с
заинтересованными кантонами и муниципалитетами, проводить
23http://www.ibz.rrn.fgov.be/index.php?id=1664&L=0 24 http://www.steria.com 25 http://www.edemocracy-forum.com/2009/07/frencevoting2009.html 26 Representation of the People Act (the Election Act) (Act No. 57 of 28 June 2002 relating to parliamentary and local government elections) /
http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Kampanjer/valgportal/Regelverk/Representation_of_the_People_Act170609.pdf 27 2003-01-02 no. 05: Regulations relating to parliamentary and local government elections (Representation of the People Regulations) /
http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Kampanjer/valgportal/Regelverk/Regulations_2003_EN_170609.pdf 28 Rosa M Fernández, Esther González, José Manuel Vera. «The electoral legislation of the Basque autonomous community regarding electronic vote» // www.e-
voting.cc/files/fernandez_basque_e-voting_71-83/
9
эксперименты по электронному голосованию. Кантоны29, в которых
эксперименты проходили успешно и без сбоев, в течение длительного
времени, могут подать в Федеральный Совет запрос на санкционирование
проведения электронного голосования и в дальнейшем. Федеральный Совет
может отменить проведение электронного голосования в любое время, вне
зависимости от места, времени или вопроса, ставящегося на голосование.
Для экспериментов установлены общие требования к удостоверению
личности избирателя, к тайне голосования и к прозрачности. Федеральный
Совет должен контролировать проведение подобных экспериментов. Кроме
того, вышеуказанный Федеральный закон Швейцарии закрепляет положение,
о том, что в случае проведения эксперимента по электронному голосованию
каждый кантон должен сам определить правила подсчета голосов, процедуру
голосования и основания недействительности выборов в соответствующем
законе на локальном уровне. 2) США. В Соединенных Штатах Америки
удельный вес общегосударственного законодательства, по вопросам выборов
в сравнении с законодательством штатов крайне мал. Законодательство в
этой сфере и его осуществление - прерогатива каждого штата.
Отметим, что по рекомендации Американской комиссией содействия
осуществлению выборов (в дальнейшей ВАС), в рамках принятого Закона «О
Выборах», был учрежден «Национальный информационный центр
информационных процедур и ресурсов». Для проведения выборов
федерального уровня ВАС было предложено сформулировать руководящие
принципы для технического управления процедурными моментами в системе
электронного голосования, а также разработать национальную программу
для тестирования и сертификации данной системы.
Федеральный закон от 2002 года «Помоги Америке проголосовать»
(«Help America Vote (HAVA)»), предусматривает, что с 2006 года все
избирательные участки должны быть оборудованы электронной системой
29 Кантон – субъект Швейцарской конфедерации.
10
голосования, за исключением ряда штатов, где, допустим, все избиратели
голосуют исключительно по почте, а также в ряде других случаев30.
Таким образом, исходя из рассмотренных вариаций правового
регулирования отразим, что с одной стороны централизованное
законодательное регулирование более распространено и, следовательно,
должно быть признано более оптимальным, однако, с другой стороны
конкретизация рамочных законов позволяет избежать громоздких единых
законодательных актов, регламентирующих многие частные аспекты
электронного голосования, и предоставляет свободу регионам
самостоятельно решать их, что, как мы считаем, более целесообразно. На
Общегосударственных выборах всякая альтернатива централизованному
законодательному регулированию, на наш взгляд, не приемлема.
4. Проблема организации электронного голосования.
Проблема организации электронного голосования связана с поиском
наиболее быстрых, эффективных вариантов организации процесса
голосования с использованием средств электронного голосования, как на
избирательном участке, так и с использованием интернета или посредством
дистанционных средств голосования. Рассмотрим наиболее интересные
варианты организации на основе опыта зарубежных стран.
Норвегия. В Норвегии первые эксперименты, связанные с внедрением
электронного голосования были проведены на муниципальных выборах в
районах «Oppdal», «Hovden» и «Larvik» 15 сентября 2003 года, а 26 и
27 октября и в районе «Longyearbyen». Примененные технологические
решения были одинаковыми на всех четырех участках. ИКТ Компанией31
ErgoEphorma впервые были апробированы новые технологические решения,
позволившие избирателям проголосовать с помощью электронных средств. В
Норвегии, была также использована идентификация с помощью смарт-
карты. Далее проводилась двухступенчатая система голосования: сначала
голосование за список кандидатов, а затем, в рамках этого списка, уже за
30 «Избирательное законодательство и выборы в современном мире»/ В.И. Лысенко, А.Г. Головин; Под общ.ред. В.Е. Чурова; ЦИК России. – М.: МедиаПресс, 2009, с. 350, 354. 31 ИКТ – информационно-коммуникационные технологии.
11
конкретных кандидатов. Более того, предоставлялась возможность
проголосовать за отдельных кандидатов и в других списках (был
сформирован алфавитный список кандидатов и реализован поиск по спискам
различных политических партий). Допускалось и голосование «против всех».
Этот факт стоит особо выделить, поскольку так было реализовано законное
требование, согласно которому избиратели должны иметь такую же свободу
выбора в пределах электронных форм голосования, как, и в рамках
традиционного голосования. (Carlsen, Aardal и Christensen 2005)32.
Швейцария. В Швейцарии отметим некоторые особенности интернет-
голосования. Оно представляет собой полностью автоматизированную
систему, направляющую избирателя на специализированный сайт. Для
подтверждения своего права избирателю необходимо ввести уникальный
идентификационный номер, который, по словам разработчиков, может
совпасть один раз на 5 миллиардов избирателей. Только теперь избиратель
допускается на сервер, где проводится само голосование. После того как
выбор сделан избирателю, необходимо подтвердить его, путем ввода
специального PIN-кода и данных своего паспорта33.
Эстония. В Эстонии нам интересен в первую очередь именно опыт интернет-
голосования. Здесь для увеличения активности избирателей вообще и
повышения интереса среди молодых избирателей в частности, а также в
целях глобальной модернизации процедуры голосования в соответствии с
требованиями современных ИКТ и создания более удобных интерфейсов
была осуществлена разработка открытых электронных ключей (PKI) для
обеспечения прозрачности, реализована система цифровой подписи и
достаточно эффективная и быстрая система проверки ее подлинности34.
Главной целью всего технологического решения было обеспечение тех
гарантий и принципов проведения выборов, которые закреплены в Эстонской
Конституции, особенно это относилось к тайне голосования35. Заметим, что в
32 Norske og internasjonale erfaringer Kapittel 4 i Rapporten «Elektronisk stemmegivning - utfordringer og muligheter» fra 2006. P. 22 /
http://www.regjeringen.no/upload/kilde/krd/red/2006/0009/ddd/pdfv/272294-elektroniskstemmegivning.pdf 33 http://www.geneve.ch/evoting/english/securite.asp. 34Maaten, E.: Practicing Internet Voting in Estonia. In Baltic IT&T Review 2007, http://www.ebaltics.com/00704985?PHPSESSID=f5849c543bdc4a1b621bd4c73eb62fc0 35 Drechsler, W.; Madise, U. E-voting in Estonia. – TRAMES 2002, 3, vol 6 (56/51) P. 160-165.
12
основе системы интернет-голосования в Эстонии36 лежит использование
персонального документа, удостоверяющего личность (идентификационной
карточки), который в законно установленном порядке принимается для
удостоверения личности в сети Интернет и совершения электронной
цифровой подписи. Отразим также, что достоинства законодательной основы
электронного голосования в Эстонии отмечают и иностранные эксперты37.
Стоит также отметить, говоря в целом о концепции реформы электронного
голосования не только в Эстонии, но и в любой другой стране, то, что
обеспечению прозрачности при развитии технологической базы
электронного голосования должно уделяться, самое пристальное внимание,
ибо именно в этом заключена его основная проблема в настоящее время38, 39. .
Таким образом, подводя итог изложенному, нам хотелось бы заметить,
что организация электронного голосования непосредственно связана с
технологическими решениями, поэтому правовая регламентация процесса
голосования не может иметь один наиболее «правильный» шаблон. С другой
стороны, сама организация электронного голосования, должна
предполагаться еще при разработке технологических решений и быть одним
из приоритетных моментов. Правовое регулирование не в состоянии в
полной мере исправить недостатки технологических решений и процесс
голосования, поэтому, как мы отметили, разработка технологических
решений должна учитывать организационный компонент заблаговременно.
5. Проблема разработки и оптимизации технологических решений
электронного голосования.
Проблема разработки и оптимизации технологических решений
электронного голосования имеет взаимосвязь с проблемами правового
36 См. подробнее: http://www.vvk.ee/internetvoting 37 Drechsler, W, Madise, U.: «E-Voting in Estonia» Trames, 2002, 6(56/51), 3, P. 234-244 ; Drechsler, W., Madise, U.: Electronic Voting in Estonia. In: N. Kersting and H. Baldersheim (eds.)
Electronic Voting and Democracy. A Comparative Analysis. Basingstoke: Palgrave Macmillan 2004, P. 97-108 ; Maaten, E., Madise, U., Vinkel, P.: Internet Voting at the Elections of Local
Government Councils in October 2005. Report on Internet Voting to the National Election Committee, Tallinn 2006, http://www.vvk.ee/english/report2006.pdf. 38 Hyde, S.: How International Election Observers Detect and Deter Fraud. In Alvarez, R.M. Hall, T.E. and Hyde, S. (eds): Understanding, Detecting, and Preventing Election Fraud: Domestic
and International Perspectives. Washington, D.C., Brookings Institution Press 2008. - P. 27-35 ; Bell, A.: Constitutional Aspects. The International and Comparative Law Quarterly. Vol. 44, No.
3. (Jul., 1995), P. 700-705 ; Bloomfield, R. and M. O’Hara.: Market Transparency: Who Wins and Who Loses? The Review of Financial Studies. Vol. 12, No. 1. (Spring, 1999), P. 5-35 ; Faust,
J., Svensson, E.O.: The Equilibrium Degree of Transparency and Control in Monetary Policy. Journal of Money, Credit and Banking, 2002, vol. 34, No. 2., P. 520-539 ; Moncrieffe, J.M.:
Reconceptualizing Political Accountability. International Political Science Review / Revue internationale de science politique 1998, Vol. 19, No. 4. (Oct.), P. 387- 406 ; Pagano, M., A. Roell.:
Transparency and Liquidity: A Comparison of Auction and Dealer Markets with Informed Trading. The Journal of Finance, 1996,Vol. 51, No. 2, P. 579-611 ; Stirton, L., Lodge, M.:
Transparency Mechanisms: Building Publicness into Public Services. Journal of Law and Society 2001, Vol. 28, No. 4., P. 471-489 ; Hall, T., Wang, T.: Show Me the ID: International Norms
and Fairness in Election Reforms. Public Integrity, 2008, 10, 2: P. 97-111 ; Hall, T., Wang, T.: Normative Principles for Evaluating Election Fraud. In Alvarez, R.M. Hall, T.E. and Hyde, S.
(eds): Understanding, Detecting, and Preventing Election Fraud: Domestic and International Perspectives. Washington, D.C., Brookings Institution Press 2008. P. 117-129. 39 Если эта проблема будет решена, то электронное голосование сможет в полной мере заменить традиционное голосование, не снижая планку его требований и гарантий. Прим.
Автора.
13
регулирования и организации электронного голосования. Фактически все
рассмотренные проблемы имеют взаимосвязь друг с другом и их отделение в
практическом смысле, не всегда целесообразно. С другой стороны их
теоретическое выделение все же необходимо. Отметим, что проблема
разработки технологических и оптимизации технологических решений,
помимо непосредственно технического аспекта имеет и аспект правовой. Он
заключается, во-первых в системе сертификации технологических решений
и, во-вторых, в их последующем правовом анализе, конечным результатом
которого является издание нормативно-правового акта федерального и (или)
регионального уровня, регулирующего общественные отношения, которые
складываются в процессе голосования с использованием электронных
средств. С другой стороны, технологические решения должны оцениваться
больше с позиции эффективности и целесообразности, нежели с позиции их
последующей правовой регуляции. Невозможно добиться эффективности и
целесообразности путем установления только лишь конкретных правил
поведения, ибо правовое регулирование само по себе в этом случае не несет
содержательного части и не стимулирует развитие технологических решений
в каком-то конкретном направлении. Наиболее оптимальным нам
представляется в этом смысле вариант непосредственного конструктивного
сотрудничества между экспертами и разработчиками с одной стороны и
законодательными органами власти с другой. Проиллюстрируем проблему
разработки и оптимизации технологических решений примерами из
международной практики.
Нидерланды40. В ходе многолетнего общенационального обсуждения
политические партии, муниципалитеты и Центральная Избирательная
комиссия Голландии в итоге посчитали использование электронного
голосования в ходе выборов целесообразным, в свете соотношения
прилагаемых средств и предполагаемого позитивного результата. Поэтому
Избирательный Совет, во взаимодействии с Ассоциацией голландских
40 См. подробнее: http://www.rijksoverheid.nl
14
муниципалитетов, организовали разработку программного обеспечения
(OSV) для проведения выборов и голосования. Причины для этого были
следующие: а) большой объем информации, подлежащей обработке; б)
необходимость скорейшего подведения итогов голосования и выборов.
Впервые новое программное обеспечение OSV было использовано на
выборах в Европейский парламент 4 июня 2009 года.
Программный комплекс OSV состоит из шести программ: Программа 0:
Создание определенных выборов; Программа 1: Создание списков
кандидатов; Программа 2: Исследование конкретных кандидатов; Программа
3: Идентификация кандидатов; Программа 4: Создание основы для
подведения итогов голосования; Программа 5: Распределение голосов и мест
в списках от низшего к высшему41.
Здесь стоит отметить, что наибольшее значение для электронного
голосования имеет не только техническая архитектура решений электронного
голосования, но и их программное обеспечение.
Бельгия42. В Бельгии из особенностей применяемых технологических
решений стоит особо выделить следующие: А) Сами технологические
решения состоят из моноблока с сенсорным экраном, оптического пера и
считывателя смарт-карт. Б) При этом считыватель смарт-карт состоит из двух
устройств: одно – для проверки магнитных карт, а второе – для
непосредственной регистрации и учета голосов избирателей. В) Допускается
голосование «против всех». Г) Более того избиратель имеет возможность,
либо подтвердить свой первоначальный выбор, либо отменить его и
произвести голосование заново. Д) Когда выбор подтвержден, избиратель
получает свою магнитную карту и после этого никакое изменение сделанного
выбора уже невозможно. Интересно, что избиратель после осуществления
голосования обязан опустить смарт-карту в специальную урну для
голосования под наблюдением ответственного лица на избирательном
41 http://www.kiesraad.nl/nl/Verkiezingen/Verkiezingen-Algemene_informatie_OSV/Verkiezingen-Algemene_informatie_OSV-Introductie_OSV.html 42 http://www.elections.fgov.be
15
участке. Сделано это в основном для обеспечения прозрачности голосования
и предельно точного учета голосов избирателей.
Франция. Во Франции интернет-голосование применяется исключительно
для граждан, находящихся за границей (около 800 тысяч человек) с 2003
года, а само электронное голосование ориентировано исключительно на
машины для голосования на избирательных участках. Так, во Франции 21 и
28 марта 2004 года, в пределах Брестского муниципалитета проводился
эксперимент по внедрению электронного голосования. После этого также
проводился ряд других экспериментов. Технологическое решение было
разработано голландской компании «Nedap». Правительство 18 марта 2004
года, официально санкционировало проведение экспериментов по внедрению
форм электронного голосования в рамках 33 муниципалитетов43. Более того,
на Общенациональном Референдуме по Конституции Европейского Союза,
проводившемся 29 мая 2005 года, машины для электронного голосования
использовались в 60 муниципалитетах. Стоит отметить, что в
муниципалитетах эксперименты проводились с применением, уже
рассмотренных выше, идентификационных смарт-карт.
В 2007 году во Франции впервые были использованы электронные
машины для голосования с сенсорным экраном и функцией подтверждения
выбора на президентских выборах (на парламентских выборах впервые они
использовались в июне 2006 года). При этом оппозиционные партии
выражали немало сомнений в их надежности. Для слабовидящих избирателей
было, кстати, предусмотрено аудио-сопровождение. До выборов была также
предусмотрена возможность попрактиковаться. Однако эти выборы
оппозицией впоследствии были охарактеризованы негативно, хотя
официально они и считалась законными и легитимными44.
Великобритания45. Первые эксперименты по внедрению электронного
голосования в Великобритании были начаты в 2001 и продолжались вплоть
43 Нужно отметить, что ходе этих экспериментов были апробированы три различных, в основном с программной стороны, технологических решения ( «Nedap 2.07», «Ivotronic» и
«Point &»). Прим. автора 44 Norske og internasjonale erfaringer Kapittel 4 i Rapporten «Elektronisk stemmegivning - utfordringer og muligheter» fra 2006. P. 37-38 /
http://www.regjeringen.no/upload/kilde/krd/red/2006/0009/ddd/pdfv/272294-elektroniskstemmegivning.pdf 45 См. подробнее: http://www.justice.gov.uk/whatwedo/electoralmodernisation.htm
16
до 2002 года. В ходе них было проведено более 150 пилотных проектов в 100
округах, охвачено 6,4 миллиона избирателей, реализовано 17
централизованных проектов электронного голосования – интернет-киоски,
интерактивное телевидение, голосование по телефону, и посредством смс-
сообщений. При этом 14 проектов касались интернет-голосования. В рамках
их голосование могло осуществляться с любого компьютера с применением
персонального пароля, получаемого одновременно с идентификационной
картой для голосования. Формальное закрепление данные инициативы
получили в специальном консультативном документе46, где особо отмечалась
их эффективность47.
Заметим, что на муниципальных выборах использовались сенсорные, а
также сканирующие электронные устройства для голосования и тональные
телефоны. При этом сам факт использования таких устройств существенно
не сказался на повышении показателей явки избирателей, интереса граждан к
избирательному процессу, и на уровне их доверия к выборам48.
В 2002-2005 годах проводились масштабные апробации различных
систем электронного голосования. В 2002 году в ряде районов было
разрешено голосование через интернет (с домашних компьютеров) и с
использованием мобильных телефонов (посредством смс-сообщений)49. На
муниципальных выборах в Ливерпуле и в Шеффилде в экспериментальном
порядке было разрешено голосование через Интернет50. А в 2003 также в
Шеффилде51 и в Сент-Олбанс52. Интересно, в ходе этих экспериментов
применялась полностью электронная – лазерная регистрация избирателей53.
США. В США имеется богатый опыт в сфере электронного голосования:
международному сообществу известны их многочисленные эксперименты и
новаторские инициативы. Отметим наиболее интересные из них. А) Для
повышения уровня доверия избирателей к электронному голосованию в ряде
46HM Government. In the Service of Democracy - a consultation paper on a policy for electronic democracy. Published by the Office of the e-Envoy, Cabinet Office, London, (2002). 47 См. подробнее: register Alexandros Xenakis and Prof. Ann Macintosh The UK deployment of the e-electoral International Teledemocracy Centre Napier University , Edinburgh, UNITED
KINGDOM. P. 5-68. 48Electoral Commission. (2003e), Technical Report on the May 2003 Pilots. P. 4-9. 49 Pratchett, L. «The implementation of electronic voting in the UK LGA Publications», the Local Government Association, (2002). P. 78-91. 50 Electoral Commission. Pilot scheme evaluation Liverpool City Council 2 May 2002. P. 24-27 ; Electoral Commission. Pilot scheme evaluation Sheffield City Council 2 May 2002. P. 18-22. 51 Electoral Commission. Pilot scheme evaluation Sheffield City Council 1 May 2003. P. 1-2 52 Electoral Commission. Pilot scheme evaluation St Albans City and District Council. P. 3. 53 http://www.ideainfoage.gov.uk/services/laser/index.shtml
17
штатов были приняты решения о замене сенсорных машин для голосования
на сканирующие электронные средства для голосования (таким образом,
избирателям предоставляется возможность удостовериться в своем
электронном выборе при помощи бумажного носителя). Б) В настоящее
время 18 штатов из 2654, использующих сенсорные электронные средства для
голосования, приняли законодательные акты о том, что комплексы для
электронного голосования должны быть снабжены бумажным носителем В)
В 41 штате применяются оптические комплексы для электронного
голосования, наряду с сенсорными, включая 17 штатов, где они
используются на всех без исключения избирательных участках. Г)
Голосование посредством использования сети Интернет применяется только
в графстве Окалооза (остров Окалооза), штат Флорида55.
Бразилия56. В Бразилии электронные устройства для голосования состоят из
двух частей: устройство для идентификации избирателя и так называемая
«электронная урна» (стоимость одной электронной урны составляет в
среднем порядка 700 долларов США). «Электронная урна» имеет связь с
технологическим центром, и состоит из экрана и цифровой клавиатуры, на
которой избиратель должен набрать цифровой код кандидата (в
труднодоступных для обычной связи районов была предусмотрена еще и
спутниковая связь). Идентификация производится только с помощью карты
избирателя – документа, который гражданин обязан получить по достижении
им 18-летнего возраста. Отметим также и тот факт, что без карты избирателя
в Бразилии, нельзя, например, получить водительское удостоверение,
поступить в ВУЗ, получить пенсию или же оформить кредит в банке.
Поэтому такую карту можно считать универсальной и достаточно удобной.
Венесуэла. По словам разработчиков, в Венесуэле в настоящее время
система электронного голосования позволяет осуществлять единое
голосование и подсчет голосов, агрегацию, выделение и распределение
результатов на выборах любого уровня. Система полностью 54 Кстати, в 9 штатах сенсорные комплексы для электронного голосования являются единственным средством для голосования избирателей. Прим. Автора. 55 http://www.webplanet.ru/news/life/2008/10/31/esay.html 56 См. подробнее: http://www.tse.gov.br/internet/urnaEletronica
18
автоматизированная, безопасная и поддается проверке. Кроме того, передача
данных осуществляется через безопасное соединение в рамках частной сети,
предоставляемой CANTV57. Машины для голосования применяются модели
«Smartmatic». Из используемых технологий стоит отметить, биометрическую
идентификацию по отпечаткам пальцев, общий случайно генерируемый
буквенно-цифровой код, результаты выборов впоследствии автоматически
печатаются машиной. Интернет-голосование в Венесуэле не применяется58.
6. Интегративные проблемы внедрения электронного голосования.
Основной интегративной проблемой электронного голосования
является обеспечение его прозрачности и надежности. Эта проблема
пронизывает проблемы правовые и организационные. Стоит заметить, что
обеспечение прозрачности и надежности не только определяет уровень
доверия избирателей на выборах, но и зачастую является камнем
преткновения всей реформаторской деятельности, направленной на
внедрение электронных технологий в области избирательного процесса.
Более того прозрачность и надежность на практике являются основными
критериями оценки эффективности системы электронного голосования.
Проиллюстрируем это следующими примерами. А) В Нидерландах59, в ходе
выборов в 2006 году, в одном из муниципалитетов некий кандидат набрал
181 голос на одном избирательном участке, в тоже время на всех остальных в
сумме он получил только одиннадцать голосов. Сразу вызвало подозрения
то, что кандидат являлся работником этого самого избирательного участка и
имел доступ к системе электронного голосования. Однако, аппарат «Недап»,
не обладал техническими возможностями для проверки и пересчета голосов.
Окружной прокурор в этой связи был вынужден вызвать для дачи показаний
всех избирателей, проголосовавших на данном избирательном участке. В
результате выяснилось, что подозреваемый кандидат набрал лишь
незначительное число голосов. После этого было предъявлено обвинение и
57 CANTV – организация- поставщик технологий электронного голосования ; http://www.cne.gob.ve/web/sistema_electoral/tecnologia_electoral_historia.php 58 http://www.cne.gob.ve/web/sistema_electoral/tecnologia_electoral_descripcion.php 59 Leontine Loeber. «E-Voting in the Netherlands; from General Acceptance to General Doubt in Two Years» // www.e-voting.cc/files/loeber_e-voting-in-the-netherlands_21-30/
19
дело направлено в суд, первой инстанции, который, впрочем, оправдал
подозреваемого, из-за недостаточности доказательств. Далее окружной
прокурор оспорил решение в апелляционном порядке, который жалобу
удовлетворил, признав кандидата виновным в мошенничестве.
Вскоре после этого случая было организованно общественное
движение «Мы не доверяем электронному голосованию». Чтобы подтвердить
свою позицию они смогли «взломать» аппараты «Недап» и внедрить туда
программу, делающую возможным изменение результатов голосования. В
марте 2007 инициативная группа граждан подала иск об отмене решения о
сертификации аппаратов фирмы «Недап». По результатам рассмотрения иска
1 октября 2007 года Окружной Суд Амстердама отменил решение о
сертификации всех аппаратов для голосования фирмы «Недап». Однако,
сертификация машин «Сду» была отменена еще до этого, и в стране просто
не осталось сертифицированных устройств для электронного голосования. 21
октября 2007 года состоялась окончательная отмена Правил по сертификации
машин для голосования. Также в Декрет от 19 октября 1989 года были
внесены изменения, которые заключались в изъятии полномочий у
компетентного органа (Министерства) по созданию подобных правил.
Больше того, нельзя было больше сертифицировать новые устройства
вообще. На практике это означало, что до тех пор, пока не будут разработаны
новые механизмы электронного голосования, и правила относительно их
использования не будут законодательно закреплены, - будет разрешено
использование исключительно бумажных бюллетеней. И, как известно, такие
механизмы были разработаны. Об этом мы говорили выше.
Уже после 2009 года, в окончательном докладе эксперта Корталса
(Korthals) «Голосование с уверенностью», отражены восемь гарантий
избирательного процесса в Нидерландах, которым проводимые выборы
должны соответствовать. К ним относятся: прозрачность, подотчетность,
честность, справедливость сделанного выбора, свобода голосования, тайна
голосования, уникальность и общедоступность голосования.
20
В целом, Комитет, уполномоченный по вопросам выборов, пришел к
выводу, что «голосование бумажными бюллетенями на избирательных
участках с точки зрения прозрачности и подотчетности»
предпочтительнее. Он также отметил, что стоимость технологических
решений не всегда оправдана и объективна: в нее зачастую входит стоимость
дополнительных устройств (принтер с электронным счетчиком голосов)60.
Б) Во Франции, уже перед вторым туром президентских выборов 2007
года вокруг электронных машин для голосования разгорелся серьезный
скандал. При этом Конституционный Совет Франции подтвердил законность
внедрения электронного голосования. Проведенные испытания двух из трех
типов машин для голосования показали, что четыре человека из семи в
возрасте 65 лет и старше не смогли проголосовать, используя их. В таких
условиях риск искажения результатов выборов значительно увеличивается.
Так, один из кандидатов в президенты Франции Франсуа Байру, даже, заявил
в отношении электронной системы голосования: «эту эволюцию надо
пресечь в самом ее зарождении, пока это еще возможно» 61. Однако,
дальнейшие реформы избирательной системы Франции эту позицию не
восприняли и электронное голосование по-прежнему применяется.
В) В Индии, несмотря на то, что выборы, проведенные с
использованием технологий электронного голосования, были положительно
охарактеризованы властью, до сих пор присутствует целый ряд серьезных
недоработок и проблем, отмечаемых экспертами. Во-первых, машины для
голосования не представляют никакого документа (ни в электронном, ни в
бумажном виде), который бы подтверждал факт голосования и посчитанные
в автоматическом режиме результаты. Во-вторых, исходный код создавался
закрытым, и это создало почву для обоснованной критики, поскольку
машины для голосования никто дополнительно не проверял. Фактически
действительно грамотно и профессионально проверить их может только
60 http://www.kiesraad.nl/nl/Verkiezingen/Verkiezingen-Algemene_informatie_OSV/Achtergrond_van_stemmachines_naar_OSV.html 61 http://www.cmdp-kvorum.org/democratic-process/62
21
узкоспециализированный эксперт. Это в свою очередь вызывает
определенные вопросы к прозрачности электронного голосования в Индии.
2) На практике возникают проблемы связанные с целесообразностью
внедрения электронного голосования. Для разрешения этих проблем, как
правило, проводятся компетентные исследования. Приведем некоторые
примеры. А) В Португалии для того, чтобы получить объективные данные, и
всесторонне исследовать вопрос о необходимости полного внедрения
системы электронного голосования на избирательных участках в рамках
агентства UMIC62 было начато компетентное исследование в 2006,
завершенное в марте 2007 года. См. об этом подробнее63. Развитию системы
электронного голосования активно способствовало взаимодействие UMIC и
AMA - «Агентство по административной модернизации».64 1 мая 2007 года,
с началом деятельности нового агентства AMA, а также в связи с передачей
большей частью полномочий в области внедрения электронного голосования
UMIC , началось активное внедрение электронного голосования,
продолжающееся и по настоящий день65. Б) В Бельгии, в настоящее время,
проводятся достаточно серьезные, официально санкционированные, научные
исследования по поводу перспектив внедрения электронного голосования в
избирательную систему 66. В) Однако, существует и иная практика решения
этой проблемы. Так в Ирландии, комиссия, перед которой Правительством
была поставлена задача по оценке имеющихся технологических решений для
электронного голосования, не рекомендовала применять их в дальнейшем и
поэтому реализация всех ранее запланированных проектов была
приостановлена. Примечательно, что Комиссией данный вывод не был
основан на реальных фактах, которые бы четко и явно указывали на то, что
система не будет работать надлежащим образом. Их позиция была основана
только на том, что у Комиссии нет полной уверенности в том, что эти
62 http://www.umic.pt/index.php?option=com_content&task=section&id=32&Itemid=360 63 http://www.umic.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=3119&Itemid=454 64 http://www.ama.pt/ 65 http://www.umic.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=44&Itemid=112 66 http://www.ibz.rrn.fgov.be/fileadmin/user_upload/Elections2011/fr/presentation/bevoting-1_gb.pdf ; http://www.ibz.rrn.fgov.be/fileadmin/user_upload/Elections2011/fr/presentation/bevoting-
2_gb.pdf
22
решения будут работать надлежащим образом67. При этом, формированию
такой позиции поспособствовало критическое исследование двух ученых68.
Наконец стоит отметить, что отсутствие прозрачности обусловлено
тем, что обработка голосов осуществляется в среде доступной только для
узкого круга специалистов69. Обычные граждане фактически отстранены от
участия в проверке правильности подсчета голосов70. Однако, с другой
стороны, этим исключаются некомпетентные проверки. Таким образом, при
внедрении электронного голосования всегда наблюдаются, как позитивные,
так и негативные моменты, касающиеся, как правовых и технологических
вопросов, так и иных аспектов71. Пока что эта проблема является
«непоколебимой константой» современного электронного голосования и
полное устранение ее в рамках существующей технологической архитектуры
объективно невозможно.
7. Рекомендации, пожелания и итоги внедрения электронного
голосования.
Сначала выделим некоторые пожелания и рекомендации, которые
позволят избежать проблем при внедрении электронного голосования:
1)Швейцарские исследователи Ян Герлах и Урс Гэссер72 полагают, что
электронное голосование может быть крайне привлекательным для молодых
избирателей73. Более того внедрением электронного голосования можно
добиться повышения не только показателей явки молодых избирателей, но и
политической активности молодежи вообще74, особенно это касается
городов75. Этой точки зрения придерживается и Федеральный Совет
Швейцарии76. Однако, ряд иных исследователей не согласны с тем, что
67 http:// www.cev.ie/index.htm 68McGaley M.; Gibson J.P.: Electronic Voting: A Safety Critical System; Department of Computer Science, National University of Ireland, Maynooth, March 2003,
www.cs.may.ie/research/reports/2003/nuim-cs-tr-2003-02.pdf, accessed on 2004-03 69 Hans Geser, E-voting projects in Switzerland, Zürich 2002, p. 16 / http://socio.ch/intcom/t_hgeser12.htm. 70 Federal Council, Bericht über den Vote électronique: Chancen, Risiken und Machbarkeit elektronischer Ausübung politischer Rechte, Jan. 9, 2002, BBl. 2002. 645, p. 656. 71 Lorenz Engi & Francine Hungerbühler, E-Voting -- Stand und Entwicklung in der Schweiz, Medialex 1/06, P. 17-27. 72 Jan Gerlach and Urs Gasser. Three Case Studies from Switzerland: E-Voting. - Internet & Democracy Case Study Series. - March 2009. - Berkman Center Research Publication No. 2009-03.1 73 Christin & Trechsel, Analysis of the 26th September 2004 ballot as held in four Geneva municipalities (Anières, Carouge, Cologny and Meyrin), Geneva 2005, /
http://www.geneve.ch/evoting/english/doc/rapports/rapport_26sept_ english_final.pdf, P. 16. 74 Isabelle Imhof, Schritt für Schritt zum «Vote électronique,» Neue Zürcher Zeitung, September 13, 2006. / http://www.nzz.ch/nachrich-ten/zuerich/article9zhm5_1.333163.html 75См. например, Zurich Statistics Office, Briefliches Abstimmen und Stimmverhalten, Nov. 1999, http://www.statistik.zh.ch/themenportal/themen/down. php?id=241&fn=1999_11.pd 76 Federal Council, Bericht über den Vote électronique: Chancen, Risiken und Machbarkeit elektronischer Ausübung politischer Rechte, Jan. 9, 2002, BBl. 2002. P. 645-655.
23
электронное голосование способно действительно повысить электоральную
активность и активно это аргументируют77.
2) Большую роль в вопросе доверия к электронному голосованию играет
субъективное отношение к технологическому решению вообще. Более того,
применение электронного голосования, особенно интернет-голосования
предполагает изменение порядка предоставления информации о кандидатах
(от традиционного бумажного представления к электронному)78.
3) Внедрение электронного голосования оказывает положительное влияние
не только на развитие демократии, но и благотворное воздействие на
развитие экономики, поскольку так задействуются ее новые сектора79, 80.
4) Немалое значение при внедрении технологий интернет-голосования имеет
наличие постоянного интернет соединения у избирателей. В Швейцарии,
допустим, такой проблемы нет (2/3 населения подключены к Интернету)81.
5) Очевидно, что в рамках электронного голосования требуется обеспечение
конфиденциальности и надежная система отделения реальных избирателей
от «компьютерных ботов»82, троянов83, то есть компьютерных программ,
выдающих себя за реального избирателя. В этом ключе, часть экспертов и
Федеральный Совет Швейцарии84 полагают, что электронное голосование
никогда не сможет стать полностью безопасным с этой точки зрения85.
6) Как правило, к числу недостатков электронного голосования относят
отсутствие прозрачности, поскольку обработка голосов осуществляется в
среде доступной только для узкого круга специалистов86. Обычные граждане
фактически отстранены от участия в проверке правильности подсчета
голосов87. Однако, с другой стороны, этим исключаются некомпетентные
проверки. Таким образом, при внедрении электронного голосования всегда
77 Norris, Pippa, Will New Technology Boost Turnout? Evaluating Experiments in E-Voting v. All-Postal Voting Facilities in UK Local Elections, Aug. 19, 2003, P. 10, Доступно по адресу:
http://ssrn.com/abstract=437140. 78 Jan Gerlach and Urs Gasser. Three Case Studies from Switzerland: E-Voting. - Internet & Democracy Case Study Series. - March 2009. - Berkman Center Research Publication No. 2009-03.1.
P. 3-4. 79Republic and Canton of Geneva, E-Voting: The Geneva Internet Voting System, July 2007, http://www.geneve.ch/evoting/english/presentation_projet.asp#autonomie. 80 Telephone interview with Dr. Hans-Urs Wili, Director of the Federal Chancellery's section for political rights, on June 20 2008. 81FederalStatisticsOffice,Indikatoren:Internetnutzung,http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/16/04/key/approche_globale.indicator.30106.301.html?open=1#1 (last visited Oct. 22,
2008). 82 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/1671390/bot 83 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/606295/trojan 84Federal Council, Bericht über die Pilotprojekte zum Vote électronique vom 31. Mai 2006, BBl 2006. P. 5459-5528. /
http://www.bk.admin.ch/themen/pore/evoting/00776/02793/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB_8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVpzLhmfhnapmmc7Zi6rZnqCkkI-
R2fXx7bKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo 85 См. например: Ben Adida, Advances in Cryptographic Voting Systems, PhD Thesis, 2006, pp. 26 et seq. / http://ben.adida.net/research/phd-thesis.pdf 86 Hans Geser, E-voting projects in Switzerland, Zürich 2002, p. 16 / http://socio.ch/intcom/t_hgeser12.htm. 87 Federal Council, Bericht über den Vote électronique: Chancen, Risiken und Machbarkeit elektronischer Ausübung politischer Rechte, Jan. 9, 2002, BBl. 2002. 645, p. 656.
24
наблюдаются, как позитивные, так и негативные моменты, касающиеся, как
правовых и технологических вопросов, так и иных аспектов88.
7) Внедрение технологий электронного голосования предполагает также
формирование новой, электронной системы предвыборной агитации
избирателей89. Но это далеко не всегда сможет принести позитивный
эффект90. По мнению некоторых экспертов, в этом случае, снизится
количество общественных дискуссий и будет наблюдаться «пресыщенность»
избирателей информацией91. Более того необходимо будет создать новую
систему нормативно-правового регулирования и контроля такой агитации92.
8) Интересно, что в США, теоретической основой для возражений в
отношении интернет-голосования, стали многочисленные научные
исследования, утверждавшие о дискриминации материально необеспеченных
слоев населения, которые не имеют доступа в интернет93, 94.
Говоря о рекомендациях и пожеланиях, помимо, непосредственно
научных рекомендаций, следует, конечно, отметить регулярные
рекомендации Совета Европы95. Здесь отразим, что в рекомендациях Совета
Европы от 2009 года отражены наиболее значимые «руководящие
принципы» электронного голосования. Среди них необходимо особо
выделить следующие: А) Электронное голосование – это не новая форма
демократии, а способ поддержания уже существующих форм, путем
повышения их эффективности, а также новая стратегия их развития; Б)
Внедрение электронного голосования в некоторых моментах должно быть
индивидуальным для каждого конкретного общества; В) Электронное
88 Lorenz Engi & Francine Hungerbühler, E-Voting -- Stand und Entwicklung in der Schweiz, Medialex 1/06, P. 17-27. 89 Hans Geser, E-voting projects in Switzerland, Zürich 2002, P. 16, Доступно по адресу: http://socio.ch/intcom/t_hgeser12.htm. 90Yannis Papadopoulos from the University of Lausanne describes this to be part of a general trend toward the “privatization” of political votes. Federal Council, Bericht über die Pilotprojekte
zum Vote électronique vom 31. Mai 2006, BBl 2006. P. 5459-5495. 91Wolf Linder, Gutachten zum E-Voting, Berne 2001, P. 12. Доступно по адресу: http://
www.bk.admin.ch/themen/pore/evoting/00776/02030/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB_8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVpzLhmfhnapmmc7Z-
i6rZnqCkkIN3hHyAbKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo. 92 Etienne Strebel, UNO-Auszeichnung für Zürcher E-Voting, Swissinfo, June 26, 2007, http://www.swissinfo.org/ger/suche/Result.html?siteSect=882&ty=st&sid=
7949660. 93 См. Американские исследования: Gronke, P.: Early Voting Reforms and American Elections. Paper presented at the 2004 Annual Meeting of the American Political Science Association. P.
1-33 / http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/0/7/4/pages60740/p60740-1.php; Berinsky, A.: The Perverse Consequences of Electoral Reform in the United States.
American Politics Research 33, 2005, P. 471-491 ; Traugott, M.: Why Electoral Reform Has Failed: If You Build It, Will They Come? ; (A.N. Crigler, M. R. Just, and E. McCaffery): Rethinking
the Vote: The Politics and Prospects of American Election Reform. New York Oxford University Press. P. 78-90; Prevost, A.; Schaffner, B.: Digital Divide or Just Another Absentee Ballot?
Evaluating Internet Voting in the 2004 Michigan Democratic Primary.” American Politics Review, forthcoming, 2008. P. 57-68. 94 См. данные и отчеты, на которых Американские исследования базировались: Neeley, G.; Richardson, L.: Who is Early Voting? An Individual Level Examination. The Social Science ;
Journal 38, 2001, P. 381-392 ; Stein, R.; Garcia-Monet. P.: Voting Early but Not Often. Social Science Quarterly 78, 1997, P. 657-671 ; Alvarez, R. M.; Nagler, J.: The Likely Consequences of
Internet Voting for Political Representation. Loyola Law Review, 34, 2001; P.1115-1153 ; Gibson, R.: Elections Online: Assessing Internet Voting in Light of the Arizona Democratic Primary.
Political Science Quarterly 116, 2002, P. 561-583 ; Solop, F.: Digital Democracy Comes of Age: Internet Voting and the 2000 Arizona Democratic Primary Election. PS: Political Science and
Politics 34, 2001, P. 289-293. 95 См. например: Electronic democracy (e-democracy) Recommendation CM/Rec(2009)1 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 18 February 2009 and explanatory
memorandum ; Rec 2004 of the Committee of Ministers to member states on legal, operational and technical standards for e-voting.
25
голосование должно отвечать всем гарантированным демократическим
идеалам и общепризнанным принципам демократии, не ограничивая и не
искажая их; Г) Технологические решения для электронного голосования
должны иметь прозрачную для инспектирования архитектуру с одной
стороны, а с другой стороны они должны быть надежно защищены от
возможных посягательств. Здесь отдельными исследователями выделяется
также важность пересчета голосов для устранения возможных ошибок96.
Далее предлагаем рассмотреть позитивный опыт (итоги) внедрения
электронного голосования в избирательную практику в различных странах.
Полагаем, это будет наиболее логичным завершением данной работы,
которое позволит обрисовать перспективы и реальные результаты внедрения
электронного голосования в контексте общемировой практики.
А) Эстония. Здесь в числе интересных фактов стоит отметить то, что в
Эстонии интернет-голосование впервые в мире было реализовано на
общегосударственных выборах97. А в 2011 году там планируется внедрение
голосования по телефону98. Б) Финляндия. Отметим, что Министерство
Юстиции Финляндии обсудило перспективы дальнейшего развития
электронного голосования, в рамках заседания 13 января 2010 года. Своим
решением оно постановило, что развитие электронного голосования на
избирательных участках не будет продолжено. Таким образом, то место,
которое занимает традиционная система выборов, будет сохранено. В то же
время, особое внимание будет уделяться развитию электронного голосования
на международной арене99.
Стоит отметить, что уже сейчас планируется решение о запуске пилотного
проекта по применению интернет-голосования в ходе муниципальных
выборов 2016 года. Причем, срок реализации этого проекта зависит не
96 См.: http://www.estadao.com.br/tecnologia/coluna/stanton/2000/ nov/13/194.htm ; См. Также Исследование Питера Неймана: www.csl.sri .com/neumann/ncs93.html ; Исследование Кена
Томпсона : www.acm.org/classics/sep95 ; Исследования Амилькара Бруназо Филью: www.votoseguro.org ; Эссе Освальдо Манесчи: www.jus.com.br/doutrina/urnael14.html ;
http://www.senado.gov.br/senadores/requiao/aseguran.htm 97 The National Election Committee E-Voting System, Overview - Tallinn 2005. P. 21-35; E-voting in Estonia 2005. The first practice of country-wide binding Internet voting in the world Ulle
Madise, Tarvi Martens, 2006. P. 15-27; Report for the Council of Europe Internet voting in the March 2007 Parliamentary Elections in Estonia, Study directed by Prof. Alexander H. Trechsel,
Director of the European Union Democracy Observatory (EUDO), Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florence, 31 July 2007. P. 56-64. 98 http://www.edemocracy-forum.com/evoting/ 99 http://www.vaalit.fi/42735.htm
26
столько от четко установленных временных рамок, сколько от способности
создать безопасные системы с открытым исходным кодом100.
В завершении, Министерство Юстиции Финляндии разработало меморандум
о результатах эксперимента по внедрению электронного голосования. Здесь
требуется отметить также и Приложение к Меморандуму от 30 сентября 2009
года (в ред. от 14 января 2010 года), где также была отражена подобная
позиция, но уже в сравнительно-аналитическом сопоставлении финского
опыта с опытом других стран101. В) Норвегия. В Норвегии, в рамках
проектов электронного голосования в 2011 году, ответственное за них
Министерство местного самоуправления и регионального развития,
планирует непрерывно развивать технологические решения и организацию
электронного голосования в сотрудничестве с местными органами власти и
компанией «ErgoGroup» - их основным поставщиком технологий
электронного голосования. Отразим также особенности новой концепции
электронного голосования в Норвегии:
1) Каждый гражданин Норвегии, обладающий активным избирательным
правом, который желает проголосовать с использованием электронных
средств голосования, должен быть зарегистрирован до выборов в качестве
пользователя, так называемого «MinID» (электронного идентификатора
избирателя на выборах), и получить соответствующий PIN-код102.
2) Новая версия криптографического протокола103. Уже существует его
предварительное аналитическое исследование экспертом Кристианом Гжести
(Kristian Gjstee)104. Стоит отметить и такую немаловажную тему, как вопросы
защиты. Она, разумеется, не забыта и отражена в рамках данной концепции в
соответствующем документе105. Г) Швейцария. В Швейцарии106, проводится
от четырех до шести выборов в год. Это означает, что преимущества,
которые можно получить от электронного голосования будут проявляться
100 http://www.valtioneuvosto.fi/ajankohtaista/tiedotteet/tiedote/en.jsp?oid=285753 101 http://www.vaalit.fi/uploads/31w9lgli_1.pdf 102 См. более подробно: www.minid.difi.no 103Смотри более подробно об этом исследовании : http://www.regjeringen.no/en/dep/krd/prosjekter/e-vote-2011-project/news-about-the-e-vote-2011-project/year/2010/Description-of-
cryptografhic-protocol-.html?id=598204 104 http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Kampanjer/valgportal/e-valg/Nyheter/core.pdf 105 http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Kampanjer/valgportal/e-valg/tekniskdok/Security_Objectives_v2.pdf 106 См. подробнее: http://www.bk.admin.ch/themen/pore/evoting ; http://www.geneve.ch/evoting/english
27
значительно сильнее, чем в большинстве других стран. В основном именно в
результате часто проводимых выборов и на фоне постоянной борьбы
сопряженной с низкой явкой избирателей на выборах, в 25 из 26 Кантонов107
были введены специальные «буквы для голосования» около десяти лет
назад. Причинами внедрению электронного голосования были и иные
причины. Так, в Швейцарии, по так называемой, репрезентативной выборке,
66% жителей проголосовали за Интернет-голосование. Кроме того,
большинство политических партий были также за внедрение электронных
форм голосования в избирательную практику (Гезер 2004:80)108. Вообще в
Швейцарии электронное голосование применялось всего семь раз, причем
последние два раза на общегосударственном уровне. Технологические
решения были протестированы исключительно в пределах референдумов,
поскольку экспериментов на выборах в представительные органы власти не
проводилось109. Однако, в настоящее время эксперименты с внедрением
электронных форм не проводятся по причине их нецелесообразности для
современной избирательной системы Швейцарии. Д) Голландия. В
Голландии с 2009 года стала применяться, так называемая специфическая
система электронного голосования «OSV», состоящая из множества
подпрограмм и выбранная в связи с тем, что остальные системы, по мнению,
целого ряда экспертов, вызывали слишком много нареканий110. В качестве
итога, приведем достаточно интересный, на наш взгляд, доклад. В Голландии
после проведения испытаний электронного голосования на выборах в 2006
году была создана специальная экспертная комиссия (OESO), которая
должна была оценить примененные технологические решения. Ей был
опубликован доклад, в котором отмечалось, что самым оптимальным
вариантом голосования на избирательном участке является использование
107 Кантон - административно-территориальная единица, субъект Швейцарской Конфедерации. 108Norske og internasjonale erfaringer Kapittel 4 i Rapporten «Elektronisk stemmegivning - utfordringer og muligheter» fra 2006. P. 31 /
http://www.regjeringen.no/upload/kilde/krd/red/2006/0009/ddd/pdfv/272294-elektroniskstemmegivning.pdf ; Ülle Madise: http://www.vvk.ee/english/ylle.ppt 109См. Более подробно: Etienne Strebel, UNO-Auszeichnung für Zürcher E-Voting, Swissinfo, June 26, 2007,
http://www.swissinfo.org/ger/suche/Result.html?siteSect=882&ty=st&sid=7949660 ; Press Conference, Das e-Voting-System des Kantons Zürich im Einsatz bei der Studierendenratswahl (Dec.
14, 2004) / http://www.statistik.zh.ch/produkte/evoting/folien.pdf ; Uwe Serdült & Alexander H. Trechsel, Umfrage bei Stimmberechtigten der Zürcher Gemeinden Bertschikon, Bülach und
Schlieren anlässlich des Pilotversuchs zum Vote électronique vom 27. November 2005, Geneva 2006, P. 6 / http://edc.unige.ch/edcadmin/images/Umfrage%20bei%20Stimmberechtigten.pdf ;
David Knöri & Elisabeth Prader, E-Voting des Kantons Zürich, Feb.10, 2006, P. 3 / http://www.exebit.ch/e_voting_Kt_ZH.pdf ; Statistics Office, Canton of Zurich, Abgeschlossenes Pilotprojekt
e-Voting des Kantons Zürich / http://www.statistik.zh.ch/produkte/evoting/index.php?p=5 ; Press Release, Statistics Office, Canton of Zurich, Ausbau von E-Voting im Kanton Zürich, May 27,
2008 / http://www.statistik.zh.ch/services/mm/2008/mm04_2008_evoting.pdf. ; Press Release, Statistics Office, Canton of Zurich, Ausbau von E-Voting im Kanton Zürich, Aug. 27, 2008 /
http://www.ji.zh.ch/Internet/ji/de/aktuelles/medienmitteilungen/aktuelle_news/219.html. ; Simon Eppenberger, Rubbel-Probleme beim elektronischen Abstimmen, Tages Anzeiger, Sept. 25,
2008. P. 117-121 ; Jeder Vierte stimmte elektronisch ab, Tages Anzeiger, Sept. 29, 2008. P. 64-81. 110 http://www.kiesraad.nl/nl/Verkiezingen/Verkiezingen-Algemene_informatie_OSV.html
28
машин для голосования, соединенных с принтером, который бы печатал
бланк с результатом выбора избирателя. При этом голоса машина сама не
подсчитывает. Такой бланк опускается избирателем в урну. Это позволит
избежать ошибок при заполнении бланков с одной стороны, а с другой
стороны, таким образом, производится обеспечение прозрачности
голосования на каждой стадии111. Е) Бельгия. В Бельгии на следующих
парламентских выборах, голосование будет осуществляться с
использованием электронных форм голосования, в более чем в 200
муниципалитетах, что эквивалентно 44% от общего числа избирателей.
Голосование сначала будет проходить в Палату представителей, а затем в
Сенат, причем эти два голоса будут записаны на одну магнитную карту112.
Ж) Бразилия. В Бразилии сейчас идет процесс активного внедрения новых
технологических решений в действующую систему электронного
голосования, обеспечивающие его безопасность, в частности биометрическая
идентификация по отпечаткам пальцев113, цифровая подпись114 и многие
другие, за реализацию которых в первую очередь отвечает Верховный
Избирательный Трибунал Бразилии. Однако некоторые местные эксперты
отмечают несовершенство внедряемых технологических решений
электронного голосования115. Некоторые исследователи, даже, считают, что
достижение такого же уровня безопасности и надежности, как при бумажном
голосовании добиться в принципе невозможно116. З) США. В США, в целом
и власти и научная общественность относятся к электронному голосованию
положительно, хотя в настоящее время после ряда безуспешных
экспериментов говорить о масштабном внедрении технологий электронного
голосования не приходится. Сейчас вопрос электронного голосования в
111 Ion Cosuleanu, Constantin Gaindric. Distance voting (e-voting): the ways of its applicability in Moldova // Computer Science Journal of Moldova, vol.15, no.3(45), 2007. P. 364. /
http://www.math.md/files/csjm/v15-n3/v15-n3-(pp354-380).pdf 112 http://www.ibz.rrn.fgov.be/index.php?id=1666&L=0 113 http://www.tse.gov.br/internet/urnaEletronica/identificacaoSegura.html 114 http://www.tse.gov.br/internet/urnaEletronica/seguranca.html 115 См. например: Xenakis, A.; Macintosh, A.: Procedural Security in Electronic Voting. Proceedings of the 37th Hawai International Conference on Systems Sciences, 2004, P.118 ; Konrad, R.:
E-voting critics point to security hole. California primary results appeared online before polls closed. Associated Press MSNBC News, 2003. Доступно по адресу:
http://stacks.msnbc.com/news/964736.asp?0dm=n15ot.; Manjoo, F.: Hacking democracy?, 2003. Доступно по адресу: http://www.salon.com/
tech/feature/2003/02/20/voting_machine_standards ; Harris, B.: Black Box Voting: Vote Tampering in the 21 Century. Elon House/Plan Nine, 2003 ; Rodrigues-Filho, J., Gomes, N.: E-Voting in
Brazil – Exacerbating Alienation and the Digital Divide. 6th European Conference on e-Government, Marburg, 2006. P. 71-95; Fischer, E.: Election Reform and Electronic Voting Systems
(DREs): Analysis of Security Issues. Congressional Research Service (CRS) Report for Congress, 2003. P. 34-46; Maneschy, O.: Fraude Eletronica nas Eleicoes, 2000. Доступно по адресу:
http://www1.jus.com.br/doutrina/. 116 Moynihan, D.: Building Secure Elections: E-Voting, Security, and Systems Theory. Public Administration Review 64(5), 2004, P. 515-528 ; Oostveen, A.; van den Besselaar, P.: Ask No
Questions and Be Told No Lies. EICAR Conference CD-ROM, Copenhagen, 2004. P. 231-244.
29
США носит сугубо теоретический характер. В силу отсутствия
централизованных стандартов существуют и разночтения в оценках
технологических решений на выборах одного и того же уровня117.
Таким образом, большинство рассмотренных нами стран относятся к
электронному голосованию положительно, хотя, как мы отмечали, есть и
исключения, в том числе и на уровне субъектов (например, штаты в США).
8. Заключение.
В результате проведенного исследования можно сделать следующие
выводы и обобщения:
1) Электронное голосование это такая область в избирательном процессе,
которая имеет целый ряд специфических черт и преимуществ, которые
обуславливают существование комплекса взаимосвязанных проблем. Эти
проблемы, как мы выяснили, являются, по сути, содержанием одной
монопроблемы - проблемы внедрения электронного голосования. На наш
взгляд, конструктивным и востребованным ее решением (а, следовательно, и
комплекса проблем, выделенных нами для более четкого разделения) может
стать систематическое взаимодействие между экспертами и разработчиками
технологических решений и законодательными органами власти на всех
стадиях внедрения электронного голосования в избирательную практику. Это
позволит соблюсти требуемую эффективность и целесообразность правового
регулирования, посредством введения процесса разработки технологических
решений в правовые рамки и необходимым образом ориентировать
организаций-поставщиков электронного голосования на единые требования и
стандарты с одной стороны, с другой стороны это позволит законодательным
органам власти создать эти требования и стандарты реальными, а не
фиктивными. И, наконец, при должном взаимодействии законодательных
117 Считаем необходимым, в качестве иллюстрации, привести один интересный случай. Правительство штата
Калифорния заявляло, что по данным проведенных тестов «с технологической стороны в машинах для
электронного голосования больше дыр, чем в швейцарском сыре». Однако, один из руководителей
организаций – поставщиков, Секвойя, сообщил, что проведенные лабораторные тесты не воспроизводили
реальных выборных условий, поскольку проводились с привлечением экспертов в течение двух недельного
срока. Такое, по его словам, на избирательном участке сделать невозможно. См. подробнее:
http://www.theregister.co.uk/2007/07/30/evoting_machine_review/
30
органов с одной стороны и экспертов и разработчиком с другой стороны,
положительный эффект, как нам представляется, сложно будет переоценить.
2) Электронное голосование – это не обособленное направление, но, как мы
указали, часть такого комплексного направления, как электронная
демократия. Электронная демократия, по нашему мнению, это без сомнения,
будущее современной демократии; она позволит максимально эффективно
обеспечить уже декларируемые права и предоставит новые возможности для
реализации гражданами своих прав, в частности, упростить процедуру
референдумов. Электронное голосование, в этом смысле, это первый шаг к
электронной демократии.
3) С позиции технологической и организационной можно выделить
некоторые рекомендации к проведению электронного голосования:
- в настоящее время самыми перспективными решениями считаются
комплексные решения для электронного голосования, которые
дополнительно фиксируют то, что голос избирателем был сделан, позволяя
избежать ошибок электроники. Нам думается, перспективным могло бы стать
использование веб-камер в машинах для голосования с привязкой
фотографии к сделанному избирателем голосу.
- Рекомендуется использовать закрытые сети, которые минимизируют
возможность внедрения извне и хакерских атак.
- Организация голосования должна быть максимально простой, чтобы
позволить всем гражданам реализовать свои избирательные права.
- В силу технологических особенностей многих существующих в настоящее
время решений118, рекомендуется проводить не менее двух независимых
экспертных проверок, чтобы исключить возможность злоупотреблений.
- При внедрении электронного голосования рекомендуется учитывать
общественное мнение, а при внедрении интернет-голосования
дополнительно и уровень обеспеченности населения Интернетом.
118 В частности, это относится к Индии.