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NOVAS MODALIDADES DE CENSO DEMOGRÁFICO: O CENÁRIO INTERNACIONAL A PARTIR DAS

EXPERIÊNCIAS DOS ESTADOS UNIDOS, FRANÇA, HOLANDA, ISRAEL E ALEMANHA∗∗∗∗

Andréa Diniz da Silva♣♣♣♣ Andréa da Silva Borges1

Rodrigo Aires Leme2 Ana Paula Moura Reis Miceli3

Palavras-chave: Modalidades alternativas de censo demográfico, censo contínuo, censo com base em amostras, censo com base em registros administrativos, censo americano, censo francês, censo alemão, censo holandês, censo em Israel

Resumo

Considerando, a necessidade cada vez mais premente da produção de informações detalhadas em nível geográfico e com maior freqüência que as atualmente produzidas a partir dos censos decenais, bem como a necessidade do enfrentamento das dificuldades para garantir recursos financeiros para a realização dos censos nacionais; tem sido cada vez mais freqüente que os países busquem alternativas metodológicas para o atendimento da demanda por informações tradicionalmente utilizadas para a distribuição de recursos financeiros públicos, elaboração de políticas públicas nas áreas de educação, saúde e transporte, por exemplo, entre outras aplicações. Baseado na inequívoca contribuição que vem sendo dada pelas experiências já em curso nos Estado Unidos, França, Alemanha, Holanda e Israel, o presente trabalho foi elaborado com a pretensão de contribuir para o debate em torno do tema e ainda para que se possa avaliar a viabilidade de tais modelos de censo: baseados em registros administrativos e baseados em amostras periódicas, como alternativa ao modelo tradicional de censo demográfico por enumeração completa da população. Considerando-se que, a exceção da Holanda onde a experiência de censo baseado em registros administrativos já está consolidada, as experiências apresentadas encontram-se em processo de implementação ou preparatório para sua breve implementação, o presente artigo se baseia principalmente em artigos recentes e busca dar uma visão geral da modalidade de censo utilizada ou a ser adotada em cada um dos países. A primeira seção, que apresenta as experiências da Alemanha, Holanda e Israel, cujos censos baseiam-se em registros administrativos, foi elaborada a partir da tradução livre dos artigos apresentados por cada um dos países no UNECE Seminar on New Methods for Population Censuses, em Genebra em novembro de 2004. Na seção seguinte são apresentadas as experiências americana e

∗ Trabalho apresentado no XIV Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú- MG – Brasil, de 20- 24 de Setembro de 2004. ♣ Filiação Institucional de todos os autores: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. 1 Autora da seção “American Community Survey: O redesenho do censo americano”. 2 Autor da seção “Censo Integrado de Israel”. 3 Autora da seção “O Novo Método do Próximo Censo Populacional na Alemanha”.

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francesa, cujos censos são baseados em amostras periódicas não sobrepostas. Consideração adicionais são apresentadas nas seções introdutória e final, assim como em cada seção temática.

MODALIDADES ALTERNATIVAS DE CENSO DEMOGRÁFICO: O CENÁRIO INTERNACIONAL A

PARTIR DAS EXPERIÊNCIAS DOS ESTADOS UNIDOS, FRANÇA, HOLANDA, ISRAEL E ALEMANHA ∗∗∗∗

Andréa Diniz da Silva♣♣♣♣ Andréa da Silva Borges4

Rodrigo Aires Leme5 Ana Paula Moura Reis Miceli6

Introdução

Desde o final da década de 70, o amostrista húngaro Leslie Kish vinha tecendo considerações sobre a utilização de métodos alternativos ao censo por enumeração completa da população de um país ou região, para a produção de informações detalhadas que descrevam suas características e estrutura. Na década de 80, Kish (Kish e Verma, 1986) defendeu o uso de informações provenientes de registros administrativos e de pesquisas por amostragem como fontes complementares ao censo. Neste contexto ressaltou que não se tratava da idéia de utilizar um dos métodos em substituição ao outro, mas de combinar os métodos. Mais tarde, Kish (1998, p38) fez uma crítica severa, reconhecendo que os censos por enumeração completa representam mais uma tradição ou força legal que propriamente a única alternativa metodológica para obtenção de informações detalhadas sobre a população. Contudo, enfatizou que não podia ser imediata a substituição do modelo tradicional e que a adoção da nova metodologia necessitava do desenvolvimento de diferentes técnicas para diferentes realidades.

A partir da experiência concreta de países escandinavos com o uso de registros administrativos para prover informações detalhadas sobre a população, em substituição ao modelo tradicional de censo, ainda na década de 90 as Nações Unidas passaram a considerar a possibilidade de supressão do censo por enumeração completa da população (Statistical Standards and Studies, Nº 49). Ainda durante esta década, a França e os Estados Unidos, ∗ Trabalho apresentado no XIV Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú- MG – Brasil, de 20- 24 de Setembro de 2004. ♣ Filiação Institucional de todos os autores: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. 4 Autora da seção “American Community Survey: O redesenho do censo americano”. 5 Autor da seção “Censo Virtual Holandês”. 6 Autora da seção “O Novo Método do Próximo Censo Populacional na Alemanha”.

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realizaram uma série de estudos para a realização de pesquisas utilizando amostras periódicas não sobrepostas para prover informações detalhadas sobre a população, baseando-se na teoria desenvolvida por Leslie Kish (1979a, 1979b, 1981, 1983, 1986, 1990, 1997, 1998, entre outros).

Já nos anos 2000, diante de duas diferentes modalidades alternativas ao censo tradicional: censo baseado em registros administrativos e amostras periódicas, apresentadas no seminário “UNECE Seminar on New Methods for Population Censuses”, foi formalizada recomendação da ONU de que fossem avaliadas as possibilidades da implementação de tais modalidades alternativas para os censos da rodada de 2010.

A recomendação se justifica pelo fato de que as experiências já em curso destacam vantagens associadas a pelo menos três demandas mais emergentes em diversos países ao redor do mundo, inclusive em países considerados desenvolvidos: redução de custo da operação, redução da participação dos informantes e a necessidade de produção de informações com maior freqüência. O atendimento das demandas emergentes é possível em ambas as modalidades de pesquisa: baseada em registros administrativos e em amostras periódicas. Contudo dentre as experiências apresentadas, apenas a França e os Estados Unidos apresentaram a pretensão de produzir informações detalhadas anualmente, ainda que os americanos não pretendam prescindir da enumeração completa da população a cada dez anos. Holanda, Alemanha e Israel mencionaram apenas a intenção de substituir o censo no modelo tradicional, destacando somente as vantagens associadas à redução de custo e da participação do informante.

A necessidade de produção de informações detalhadas, com maior freqüência que as atualmente produzidas é uma motivação contundente para que seja avaliada a utilização de modalidade alternativa ao censo tradicional. Atualmente, na maioria dos países, as informações para os níveis mais desagregados, para os mais diversos usos, são produzidas a cada dez anos quando da realização do censo demográfico. Durante o período intercensitário, as várias aplicações baseadas no tamanho ou nas características da população, são feitas com base em estimativas. Sendo assim, a distribuição de recursos financeiros públicos e a elaboração de políticas públicas nas áreas de educação, saúde e transporte, por exemplo, são feitas com base em estimativas que podem estar defasadas em até 9 anos.

Como lembra Kish(1986, p384), no entanto, a escolha entre censo por enumeração completa, censo com base em registros administrativos ou com base em pesquisas por amostra envolve decisão política e definição de estratégias para situações específicas. Portanto, alguns aspectos como a finalidade para a qual a informação é produzida, ou seja, o tipo de informação necessária, a periodicidade desejada, e ainda a existência de fontes ou outros recursos necessários, devem ser considerados.

No sentido de contribuir para a discussão de um modelo que seja aplicável à realidade brasileira, o presente artigo reúne informações sobre as modalidades de censo desenvolvidas, ou em fase de desenvolvimento, para aplicação na França, Estado Unidos, Holanda, Alemanha e Israel, a partir do que pretende-se fomentar o debate em torno do tema, acrescentando-se informações baseadas na inequívoca contribuição destes países.

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Censos baseados em registros administrativos e pesquisas por amostra

As três experiências apresentadas têm em comum o uso do registro de população (population register - PR), instituídos a partir de 1964 nestes países, como fonte de dados sobre a população. Nos casos da Holanda e da Alemanha, considera-se ainda a agregação de informações provenientes de pesquisas por amostra e do censo de domicílio. Em Israel será realizada pesquisa domiciliar por amostra exclusivamente para prover informações detalhadas e complementares ao censo.

Nas experiências mencionadas destaca-se o avanço no desenvolvimento de métodos aplicados ao uso de dados provenientes de diferentes fontes de dados. Especialmente na Holanda foi desenvolvido método baseado na aplicação repetida de modelos de regressão para eliminar inconsistências numéricas entre tabelas de estimativas, o que é um trabalho não trivial.

Além disso tanto a Holanda quanto a Alemanha apontam vantagens em relação a redução imediata dos custos para a realização do censo, enquanto em Israel a redução é esperada para as operações posteriores. Na Holanda, enquanto o custo estimado para a realização do censo de maneira tradicional é de 300 milhões de euros, o censo virtual consumiu apenas 3 milhões de euros. Na Alemanha o gasto estimado com o censo baseado em registros e pesquisas é de 336 milhões de euros, mas seria cerca de 1 bilhão de euros se fosse feito por enumeração completa da população.

Censo Virtual Holandês7

Desde o último censo tradicional, realizado em 1971, a Holanda vem buscando alternativas que ajudem a superar principalmente as dificuldades relacionadas com a queda da cooperação dos informantes do censo demográfico e de domicílios. A alternativa encontrada se traduz na realização de censo com bases em registros administrativos e pesquisas independentes, que além de mais barata é socialmente mais aceitável por uma população que preza valores ligados à privacidade.

Para os censos de 1981 e 1991, houve investimento para a combinação das informações disponíveis no registro de população (population register) e pesquisas sobre a força de trabalho (labour force) e domicílio (housing). Contudo, para o censo de 2001 foi necessário atender demandas advindas de organizações internacionais, como Census Eurostat, no que diz respeito à comparabilidade internacional e o nível de detalhamento das estatísticas produzidas.

7 Resumo do artigo “The Dutch Virtual Census 2001: A New Approach by Combining Different Sources”, apresentado no Seminar on New Methods for Population Censuses Organized in cooperation with UNFPA, Geneva, 22 November 2004.

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Com a experiência adquirida ao longo de duas décadas, foi possível desenvolver uma base de dados de estatísticas sociais (Social Statistical Database), contendo informações demográficas e socio-econômicas detalhadas, para pessoas e domicílios. O registro de população é a principal fonte da base de dados (SSD), mas algumas informações como educação e atividade são obtidas em outras fontes, por exemplo a pesquisa sobre força de trabalho.

Com a necessidade de assegurar a consistência entre as tabelas de dados do censo 2001 foi desenvolvido pelo Statistics Netherlands um novo método de estimação, especificamente para garantir a consistência das estimativas baseadas em dados obtidos em diferentes fontes. O novo método, repeated weighting, consiste na aplicação repetida de modelos de regressão até eliminar as inconsistências numéricas entre tabelas de estimativas. Note-se que o censo holandês gera tabelas de dados e não base de microdados, portanto o método é aplicado diretamente às tabelas.

Uma importante questão considerada está relacionada com o aspecto financeiro. Estima-se que os gastos para a realização de um censo tradicional poderiam ser de cerca de 300 milhões de Euros, enquanto o censo virtual gastou cerca de 3 milhões. Tais custos incluem, além do trabalho preparatório com o desenvolvimento da nova metodologia e desenvolvimento de softwares, o trabalho de análise dos resultados, porém não incluem a construção das bases de dados do registro de população.

Outra vantagem desta modalidade de censo está associado com o ganho de qualidade das informações. Apesar do caráter obrigatório do censo holandês, algumas pessoas não participavam e outras tantas embora participassem não prestavam todas as informações solicitadas. Com o censo baseado em registros e pesquisas, a taxa de não-resposta é menor, pois está presente somente nas pesquisas. Além disso são típicas de informações específicas e considerando que o registro de população é a principal fonte dos dados do censo a não-resposta afeta apenas a parte complementar do censo.

Para o censo de 2001 foram conjugadas várias fontes de dados. Como nos anos anteriores, o Registro de População foi a principal fonte, contudo a base de dados de estatísticas sociais (SSD) não ficou disponível em tempo e foi utilizada a base de 2000 como aproximação da situação em 1 de janeiro de 2001. As variáveis de ocupação e nível de escolaridade foram obtidas na pesquisa sobre força de trabalho (Labour Force Survey – LFS) dos anos de 2000 e 2001 e a variável de quantidade de trabalho (job size) foi obtida na pesquisa sobre emprego e rendimento (survey on employment and earnings – SEE). Para as tabelas de domicílio foram utilizados o registro de população (PR) de 2001, o registro de domicílios(housing register) de 2001, a pesquisa sobre condições dos domicílios (survey on housing conditions - SHC) de 2000. Para as tabelas sobre deslocamento foram utilizados o PR 2000 e 2001, a SEE 2000 e a SSD de 2000.

Algumas variáveis, como sexo, idade, estado conjugal e de emprego, estão disponíveis para a totalidade da população, mas aquelas que têm como fonte as pesquisas por amostra não. Desta forma a consistência entre as tabelas foi obtida aplicando o método desenvolvido, com a ajuda do software VRD, pelo Statistics Netherlands. Contudo em alguns casos não se pode obter a consistência desejada ou não se pode medir o grau de precisão das estimativas em razão da complexidade do desenho amostral das pesquisas, então foram estabelecidas regras práticas para a divulgação dos dados. Assim, as tabelas com celas baseadas em menos de 10 pessoas são

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sempre suprimidas; as tabelas com celas baseadas em 25 pessoas ou mais são sempre publicadas. Se a tabela tiver celas baseadas entre 10 e 24 pessoas, elas só são publicadas se for uma desagregação por sexo ou idade, não houver celas baseadas em menos de 10 pessoas e ao menos 50% da celas que estiverem sendo desagregadas tiverem mais que 25 pessoas.

O censo virtual holandês é considerado bem sucedido na Holanda. Além do baixo custo, os resultados do terceiro censo virtual puderam ser comparados com censos anteriores e com os resultados obtidos em outros países que fizeram o censo da rodada de 2001. Além disso utilização do método desenvolvido contribuiu para o aumento da cobertura das informações uma vez que possibilita a consistência dos dados obtidos em diferentes fontes e com isso as informações incompletas em uma determinada fonte podem ser buscadas em outra. Por fim, esta modalidade contribuiu também para a melhora da qualidade dos registros de população (PR) municipais, uma vez que são estes a fonte primeira do censo holandês.

Censo Integrado de Israel8

Os censos tradicionais em Israel foram realizados nos anos de: 1948, 1961, 1972, 1983 e 1995. A causa para as irregularidades nas datas dos censos foi a inexistência de requerimento legal para a realização do Censo no país. O primeiro censo, realizado em 1948, teve a função primordial de estabelecer o Registro Populacional ( RP ).

Para 2008, o Instituto Central de Estatísticas de Israel planeja substituir o censo tradicional pelo censo “integrado”. Segundo avaliação do Israel Central Bureau of Statistics (ICBS), censos tradicionais apresentam duas grandes dificuldades: são caros e muito vulneráveis a cooperação da população.

A alternativa óbvia para o censo tradicional é um censo “register-based”, ou seja, baseado em registros, que utiliza listas oficiais de pessoas, criadas para propósitos administrativos. A melhor lista oficial para propósitos do censo é o Registro Populacional, que contém informação de cada uma das pessoas. Em Israel cada pessoa tem um único número de identificação de registro populacional.

Na teoria, o PR de Israel poderia prover as mesmas informações que o questionário curto, ou básico, do censo : idade, sexo, endereço, lugar de nascimento, data de imigração, raça, estado matrimonial e religião.

Censo Integrado

O objetivo do censo integrado é combinar os benefícios de um censo convencional com aqueles dos censos baseados em registros, enquanto reduz as dificuldades de cada um. O censo integrado poderá prover a contagem da população além de estimativas das características

8 Resumo do artigo “The 2008 Israel Integrated Census of Population and Housing”, apresentado no Seminar on New Methods for Population Censuses Organized in cooperation with UNFPA, Geneva, 22 November 2004.

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populacionais pela combinação das informações do Registro Populacional com as informações obtidas no levantamento por amostra em campo.

Uma das principais razões que levaram Israel a conduzir, escolher, um censo integrado é o fato de Israel não possuir registros de residência, portanto não é capaz de alocar famílias em residências nas bases de informações administrativas. O levantamento da amostra permitirá prover informações sobre famílias.

Procedimento básico do Censo integrado de 2008

Usando a divisão administrativa do país, em localidades e áreas estatísticas dentro dessas localidades tendo 10.000 habitantes ou mais, são divididas em Enumeration Areas (EA), que são grupos de 50 famílias geograficamente contíguas, cujas fronteiras não ultrapassem as fronteiras das localidades ou áreas estatísticas. A divisão em EA é baseada em informações de endereço do Registro Populacional.

O RP é uma lista de indivíduos e não de residências ou de famílias, porém o RP para cada indivíduo incluí o número dos registros filhos e cônjuge. Sendo assim, é possível criar “famílias administrativas” e usá-las para definir os Enumeration Areas.

São amostrados aproximadamente 20% das EA dentro de cada área estatística (ou dentro da localidade se ela possuir menos de 10.000 habitantes), levando em consideração várias características populacionais para tornar as amostras das EA tão representativas quanto às das áreas estatísticas(ou das localidades).

Testes de campo

Os testes de campo para o censo de 2008 envolvem três componentes principais: comportamento requerido para os enumeradores e demais integrantes da equipe de campo, com relação a obtenção de informações do censo; processo de criação de arquivo administrativo integrado a ser usado pelo censo; e funcionamento dos programas e tecnologias computacionais usados pelo pessoal de campo.

Foram programados três testes:

1) BET SHEMESH (cidade de 50.000 habitantes) – 2002

Objetivos: Criação de um arquivo de endereço improvisado (IAF) baseado no Registro Populacional; realização de um levantamento de campo para obter informação necessária para corrigir o (IAF); baseado neste levantamento criar arquivo final de dados expandidos do censo; e computar estimativas populacionais usando esse arquivo final de dados.

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O teste mostrou que precisavam melhorar os procedimentos para alocação dos “excessos de registros”, que se referem a pessoas listadas no RP mas não encontradas no levantamento de campo da amostra das EA.

2) Cinco localidades: GIVATAYIM (47.000 habitantes), TIRA (cidade de Árabes de 20.000 hab.), YARHIV,NEWE YAMIM e ELISHAMA (menos de 1.000 hab. cada uma) – Novembro 2004

Objetivos: Desenvolver procedimentos para alocação dos “excessos de registros”; desenvolver procedimentos de enumeração para localidades de Árabes que não tem um sistema organizado de endereços; desenvolver procedimentos de enumeração para pequenas localidades que não têm um sistema organizado de endereços; em pequena escala, desenvolver procedimentos para gerenciamento dos trabalhos de campo; em pequena escala, avaliar o funcionamento do escritório local de campo; e em pequena escala, avaliar o procedimento de recrutamento de enumeradores ( recenseadores ).

3) Localidades totalizando 600.000 HABITANTES (aproximadamente 10% da população ) – 2006

Objetivos: Testar procedimentos para enumeração de “populações especiais”; avaliar o funcionamento de procedimentos de identificação e localização dos ”excessos de registros”; testar a versão final dos procedimentos de enumeração implementados no teste de 2004; em larga escala, testar o funcionamento dos escritórios locais de campo e do quartel-general do censo no Israel Central Bureau Of Statistics (ICBS); avaliar os procedimentos para atingir as estimativas do censo; e testar a versão preliminar das ferramentas de disseminação de dados pela Internet.

Algumas considerações

Uma das mais importantes razões para se mudar de um censo convencional para um censo integrado é o custo crescente do censo por enumeração completa da população. O censo de 1995 custou $11 por pessoa recenseada e o censo integrado de 2008 está estimado em $20 por pessoa, o mesmo que seria necessário para se realizar um censo convencional. Esse valor se justifica pois é o custo inicial necessário para se desenvolver novos procedimentos e tecnologias envolvidas no censo integrado. Porém, a expectativa é de que para os censos integrados subsequentes o custo será menor do que para um censo convencional.

O censo integrado de Israel em 2008 servirá de base para os censos seguintes. O censo integrado combina dados de registros administrativos com dados da enumeração realizada em campo. O objetivo de longo prazo é utilizar os dados administrativos para substituir a enumeração em campo.

Para que isso ocorra, deverão ser levados em consideração no planejamento dos censos integrados futuros, tais como melhorar o Registro Populacional; identificar fontes administrativas de dados sócio-economicos com adequada cobertura da população como alternativa da coleta dessas informações das famílias; desenvolver ferramentas estatísticas para prover estimativas válidas; e prover estimativas do censo mais freqüentemente.

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O Novo Método do Próximo Censo Populacional na Alemanha9

Após a II Guerra Mundial, foram realizados quatro censos de população e domicílio na Alemanha: em 1950, 1961, 1970 e 1987. O censo agendado para 1981 foi adiado duas vezes: primeiramente, por razões financeiras, e, ainda uma segunda vez, porque a lei do censo foi cancelada pela Federal Constitutional Court, na primavera de 1983.

Em outubro de 1982, a população deu início, por razões políticas, a um movimento de boicote contra o censo populacional, resultando em inúmeras reclamações de cidadãos contra a lei do censo na constituição do país. Inesperadamente, a Corte Suprema cancelou a lei do censo. O veredicto se deu em virtude de que o envio dos microdados do censo às municipalidades, para ajustes dos registros populacionais, ser considerado uma infração ao direito geral de privacidade. Esse veredicto ainda é válido.

Em decorrência dos altos custos de um censo tradicional e da possibilidade de movimentos de boicote, o órgão Statistical Offices of the Federation and the Länder foi encarregado de desenvolver um modelo de censo baseado em registros oficiais, que deveria tornar possível produzir um conjunto de dados, para cada cidadão, que contivesse todas as variáveis típicas de um censo populacional.

O Novo Modelo desenvolvido de um Censo Baseado em Registros

O elemento mais importante na nova abordagem do censo é a utilização de uma combinação de registros administrativos e pesquisas (enumerações completas) como as fontes de dados.

As fontes de dados principais:

a) Registros populacionais

Os registros populacionais armazenam características geográficas, demográficas e familiares de pessoas, de uma forma descentralizada, pelas municipalidades. Cada uma das 13.500 municipalidades mantém um registro populacional e cada pessoa tem obrigação legal de fazer seu registro.

b) Registros dos empregados

A Federal Employment Agency mantém registros que cobrem:

� todas as pessoas empregadas sujeitas à seguridade social obrigatória,

9 Resumo do artigo “The New Method of the Next German Population Census”, apresentado no Seminar on New Methods for Population Censuses Organized in cooperation with UNFPA, Geneva, 22 November 2004.

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� todas as pessoas registradas como desempregadas na administração do trabalho e

� todas as pessoas que estão participando de um programa de treinamento vocacional, na administração do trabalho.

Esses registros servem como fontes das seguintes variáveis econômicas:

� “status” da atividade no dia de referência,

� “status” no emprego,

� emprego de horário integral ou meio período,

� ocupação,

� indústria (ramo da atividade econômica),

� local de trabalho,

� mais alto nível de educação.

c) Censo de habitação

Para seguir a recomendação internacional de que um censo deve também prover dados estatísticos de informações sobre as condições de habitação da população, decidiu-se incluir um censo de habitação no novo modelo.

Os donos (ou gerentes dos prédios) devem fornecer os seguintes dados:

� para prédios: período de construção, número de residências, tipo de prédio;

� para residências: “status” de ocupação, “status” de posse, número de cômodos/área da habitação, cozinha, banheiros, tipo de aquecimento, renda mensal.

O censo de habitação deve cumprir as propostas de prover informação usada para:

� agrupar pessoas para constituir habitações e

� checar e melhorar a qualidade dos dados dos registros populacionais.

A combinação das fontes de dados

No novo modelo de censo, os dados de diferentes fontes serão combinados em etapas:

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� fusão dos registros populacionais descentralizados, armazenados nos municípios, para formar um Registro Central de População.

� reunir os registros de dados do Registro Central de População e os registros de dados dos empregados.

� combinar os dados do censo de habitação com os dados do Registro Central de População, para agrupar as pessoas e constituir as famílias.

Esse processo finalmente resultará em um registro de dados para cada pessoa, contendo todas as variáveis do censo, as quais foram identificadas como necessárias e essenciais para os usuários, e um registro de dados para cada família.

Resultados das Avaliações-Teste

Foram realizados testes para checar a eficiência do novo modelo de censo:

a) O teste de registros teve o objetivo de obter estimativas confiáveis das taxas de entrada não canceladas nos Registros Populacionais (taxas de sobrecontagem e de subcontagem), para todo o país. Foi realizada uma amostragem proporcional ao tamanho do município, de modo que, em aproximadamente 550 municipalidades, 38.000 prédios foram selecionados. Esse método possibilitou focalizar os grandes prédios nas maiores cidades. Como resultado foi confirmada a hipótese original de que as maiores diferenças, na qualidade dos Registros Populacionais, são encontradas entre as grandes cidades e as pequenas municipalidades.

b) O teste de checagem de entrada dupla foi realizado para avaliar o número de pessoas que têm registro duplo, em um ou mais municípios. Outro objetivo foi comparar os resultados de diferentes técnicas aplicadas para minimizar esse problema. Ficou decidido que a melhor maneira para reduzir as taxas de registro duplo, no próximo censo, seria desenvolver um programa computacional próprio, em vez de utilizar programas comerciais já existentes.

c) A qualidade dos dados dos Registros Populacionais também foi um item considerado. Os testes mostraram que as sobrecontagens, nesses registros, podem ser reduzidas se forem aplicados testes de ajuste (comparar dados armazenados em duas datas de referência diferentes, checar entradas duplas, entrevistar famílias que residam em duas ou mais casas etc).

Recomendações para o próximo Censo

O Statistical Offices of the Federation and the Länder, baseado no resultado dos testes, deixou algumas recomendações para a realização do próximo censo:

� Requerer dados de registros populacionais de todas as municipalidades (aproximadamente 13.500), em duas datas de referência;

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� Requerer dados de registros da Federal Employment Agency (aproximadamente 34.500.000 empregados que contribuem para a seguridade social) e da administração pública (aproximadamente 2.000.000 pessoas: servidores civis, pessoal das forças armadas e juízes);

� Conduzir um censo de habitação via postal, entrevistando 17 milhões de proprietários de prédios;

� Coletar dados das pessoas que moram em casas institucionais e de estudantes em alojamentos;

� Checar o registro central de população para verificar entradas duplas ou múltiplas;

� Agrupar indivíduos para formar famílias, através da combinação de dados de registros populacionais e de dados de censos de habitação;

� Realizar uma avaliação complementar por amostragem em aproximadamente 1500 municipalidades, com 10.000 ou mais habitantes.

Conclusões

O novo modelo de censo representará uma alternativa de menor custo, em relação aos projetos de censo realizados no passado. O custo do censo baseado em registros está estimado em 336 milhões de EUR, ou seja, um terço dos custos esperados em um censo tradicional. Uma outra vantagem é que o novo modelo de censo irá combinar a coleta de dados e a utilização de dados de registros, assim o peso da informação coletada diretamente dos cidadãos será muito menor.

A desvantagem principal é o fato de essa nova abordagem não garantir acesso à informação completa de um censo e nem a resultados detalhados em níveis regionais: em municipalidades de menos de 10.000 habitantes haverá uma subcontagem de população; não serão armazenadas informações que não puderem ser obtidas dos registros ou do censo de habitação; os resultados de unidades locais menores que as municipalidades podem ser tendenciosos, pois os erros nos registros populacionais serão corrigidos através de dados de amostragem. Uma opção interessante seria utilizar técnicas para estimar as variáveis adicionais de pequenas cidades e para unidades locais dentro das grandes cidades.

No final de 2003, o relatório dos principais resultados das avaliações-teste, incluindo as recomendações do Statistical Offices, foi entregue ao Ministério do Interior (Federal Ministry and Ministries of the Länder). A decisão oficial sobre o método e a data de referência do próximo censo deve ter sido divulgada no encontro anual dessas autoridades, que aconteceu em novembro de 2004. A próxima rodada do censo na União Européia está agendada para 2011.

Censos baseados em amostras periódicas não sobrepostas - censos contínuos

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A principal contribuição deste tipo de modalidade é possibilitar a produção continua resultados para áreas pequenas , uma vez completado o primeiro ciclo para a cumulação das amostras. Durante este ciclo faz-se a acumulação das amostras de modo a obter o tamanho amostral que garanta a precisão desejada na produção contínua das informações. Em ambos os casos, americano e francês, o ciclo é de cinco anos e a produção de resultados para pequenas áreas será produzido anualmente a partir do sexto ano. Além disso já no primeiro ano é possível produzir resultados para os totais populacionais de ambos os países, grandes regiões e áreas com mais de 65.000hab nos Estados Unidos e com mais de 50.000hab na França.

Em razão de ser uma operação realizada anualmente, o impacto do custo é menor se comparado ao desembolso em uma só vez dos recursos necessários para a operação decenal. Na França o custo anual da operação será cerca de 14% do custo estimado para a realização de um censo tradicional e nos Estados Unidos cerca de 25% do valor gasto com o censo 2000.

American Community Survey: O redesenho do censo americano

A American Community Survey - ACS. A ACS é uma pesquisa em nível nacional, que proporcionará aos usuários dados atualizados sobre as mudanças no perfil tanto de grupos populacionais quanto de unidades geográficas menores, como cidades, municípios ou áreas metropolitanas.

O U.S. Census Bureau começou a planejar a ACS no meio da década de 90 e a sua primeira coleta de dados foi feita em 1996, em quatro municípios de teste. Em 1999, houve uma expansão para 31 setores de teste em 36 municípios diferentes. Muitos desses setores pertenciam a um município apenas, enquanto alguns setores pertenciam a dois ou mais municípios. A seleção dos setores ACS foi feita considerando o tamanho e crescimento populacionais e a dificuldade de enumeração. Procurou-se incluir áreas que representam diferentes características de interesse, como grupos étnicos, populações de caráter sazonal, trabalhadores migrantes, reservas indígenas, entre outras, e ainda selecionar setores com usuários ativos dos dados produzidos pelo U.S. Census Bureau para participar da avaliação e sugerir melhorias na ACS.

Foram coletados três anos de dados (1999 - 2001), que foram usados para comparar a ACS com o Censo 2000 nos municípios como também em níveis geográficos menores. Essa comparação irá ajudar na compreensão das diferenças entre a ACS e o questionário amostra do Censo. Já são esperadas algumas diferenças devido à metodologia usada nas duas pesquisas. Durante o Censo 2000 foi realizada uma pesquisa suplementar, nos moldes da ACS, para avaliar a viabilidade de coleta desses dados simultaneamente aos do censo decenal.

A ACS cobre todos os municípios dos Estados Unidos, e será conduzida usando técnicas de autoresposta e envio postal utilizadas nos censos decenais, combinadas com técnicas de acompanhamento de coleta que produzirão dados de qualidade. A coleta será feita ao longo do ano, em ciclos contínuos de três meses, usando uma combinação de mala direta, entrevista por telefone assistida por computador e entrevista pessoal assistida por computador. O uso otimizado dessas três modalidades de coleta de dados resulta em estatísticas de alta qualidade, que valem o custo de todo o processo, estimado em 155 milhões de dólares por ano.

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Nos censos anteriores, o questionário básico era composto de sete perguntas, enquanto que o questionário da amostra era composto por 46 perguntas que permitiam traçar um perfil da comunidade. A partir do Censo de 2010, todos os domicílios receberão apenas o questionário básico, pois as informações adicionais serão coletadas pela ACS.

O questionário amostra do censo decenal era enviado a cerca de 17% dos domicílios, uma amostra selecionada para produzir estimativas confiáveis para áreas pequenas. A ACS também produzirá estatísticas confiáveis para áreas pequenas, porém a coleta dos dados será contínua. Depois de sua completa implementação, a amostra da ACS incluirá cerca de três milhões de domicílios em todo o país a cada ano, e ainda 2,5% da população em domicílios coletivos e cerca de 36.000 endereços em Porto Rico.

A ACS produzirá estimativas sobre as características demográficas, domiciliares, sociais e econômicas a cada ano para todos os estados, assim como para as cidades, os municípios, áreas metropolitanas e grupos populacionais de 65.000 habitantes ou mais. Para áreas menores, levará de três a cinco anos para acumular as amostras de modo a alcançar tamanho amostral suficiente para produzir estatísticas confiáveis. Por exemplo, áreas com 20.000 a 65.000 habitantes poderão usar a média dos dados acumulados por três anos; e para áreas rurais, periferias ou grupos de menos de 20.000 habitantes, levará cinco anos para acumular uma amostra que seja semelhante a do censo decenal. Essas médias poderão ser atualizadas a cada ano. Eventualmente, será possível mensurar as mudanças ao longo do tempo para áreas e grupos populacionais pequenos.

A cada mês, serão selecionadas amostras sistemáticas de endereços da versão mais atualizada do Master Address File (MAF), um arquivo nacional de endereços atualizado a cada ano, para constituir a amostra da ACS, representando cada município dos Estados Unidos. Nenhum endereço irá receber o questionário da ACS mais que uma vez em um período de cinco anos. Para garantir a confiabilidade das estimativas para unidades pequenas, como reservas indígenas e vilarejos, uma proporção maior de endereços será selecionada. A proposta é que a amostra da ACS englobe três milhões de endereços do MAF a cada ano, incluindo todos os níveis geográficos.

Com a implementação da ACS, o U.S Census Bureau espera atender às solicitações dos usuários, que demandam dados o mais atualizados possível para que possam tomar decisões que envolvam grandes somas ou que afetem a qualidade de vida de milhares de indivíduos, permitindo identificar mudanças na população e mostrando um retrato estatístico dessa população a cada ano, e não uma vez a cada dez anos.

O Novo Censo Francês

Desde 1801 a França vem realizando censo por enumeração completa da população. A pretensão de realização do censo a cada cinco anos se cumpriu até a segunda guerra mundial. A partir de 1946, ocasião em que foi criado o Institut National de la Statistique et des Études Économiques - INSEE, a periodicidade do censo se tornou irregular, variando entre seis e nove anos. O aumento da periodicidade do censo foi resultante, entre outros fatores, da baixa popularidade da operação junto à população, que passou a questionar o alto investimento para a

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obtenção de informações cuja disponibilidade em um número cada vez maior de fontes em registros administrativos, era crescente.

Fatores associados à mudança do perfil da demanda que passou a estar mais voltada para informações estatísticas que pudessem subsidiar a elaboração de políticas públicas locais, portanto mais específicas, detalhadas e, principalmente, oportunas; e ainda a descentralização politico-administrativa em curso nos últimos 20 anos que levou ao aumento da responsabilidade das municipalidades e conseqüente diminuição da função do Censo na produção das informações locais, também contribuíram para que emergisse a necessidade de reformulação do modelo até então empregado.

Para que fosse possível atender tanto às antigas demandas de diminuição do custo da operação censitária, quanto às novas de produção de informações mais detalhadas, tanto geograficamente quanto do ponto de vista temático, além de oportunas, foi adotado a partir de 2004, modelo de censo baseado em amostras periódicas não sobreposta em substituição ao modelo de enumeração completa da população.

Alternativa ao Censo Decenal

O desenho proposto em substituição à contagem exaustiva da população, permite fornecer estatísticas detalhadas, para todos os níveis, incluindo o municipal, a partir do quinto ano. Para o total nacional, região e municípios recenseados no ano, poderão ser obtidas estimativas a partir do primeiro ano. No caso francês, como o novo desenho está sendo implementado em 2004, uma estimativa para o total nacional, regiões e municípios recenseados será possível já em 2005, enquanto as estimativas para os demais municípios e a população oficial da França estarão disponíveis a partir de 2008.

A partir do novo desenho do censo francês, as estimativas de população para todos os níveis geográficos, incluindo os mais desagregados como é o caso dos pequenos municípios, poderão ser obtidas anualmente a partir do quinto ano de coleta. Ao completar este primeiro ciclo, será possível acumular as cinco primeiras amostras. No ano seguinte, serão acumuladas as cinco amostras anteriores, ou seja, as amostras feitas entre o segundo e o sexto ano, e assim sucessivamente. Contudo, já a partir do primeiro ano(2004), foram obtidos os totais nacional, regional e para os 100 maiores municípios, ou seja, aqueles com população em torno de 50.000 habitantes ou mais. Para os duzentos municípios com população a partir de em torno de 35.000 habitantes, os totais foram obtidos acumulando-se as amostras do primeiro e segundo anos (2004 e 2005). A partir do final do terceiro ano, pretende-se produzir estimativas para todos os municípios acima de 10.000 habitantes, acumulando-se as três primeiras amostrais anuais.

Com o redesenho do plano de coleta, o custo estimado da operação total, prevista para ser realizada em cinco anos, é de pouco mais de 70% do custo estimado para a enumeração completa da população realizada um único ano, portanto menor que o da operação tradicional. A redução do custo total é conseqüência da realização da coleta por amostra nos municípios com mais de 10.000 habitantes, uma vez que para os municípios menores, os quais são visitados uma vez a cada cinco anos, os custos se mantêm.

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Amostra

Os quase 37.000 municípios foram divididos em "pequenos e médios", que são os municípios com menos de 10.000 habitantes; e "grandes", aqueles com 10.000 ou mais habitantes. Das cerca de 60 milhões de pessoas que vivem na França, 30 milhões vivem em municípios pequenos e médios e as demais em grandes. No total, anualmente serão recenseadas cerca de 8,5 milhões de pessoas, 6 milhões em municípios pequenos e médios e 2,5 milhões em grandes municípios.

Os municípios pequenos e médios foram divididos em cinco grupos de rotação, equilibrados segundo as seguintes características: número de domicílios, número de domicílios coletivos, população dos departamentos, sexo e grupo de idade (<20, 20-39, 40-59, 60-74 e 75 ou mais). Os dados utilizados para o balanceamento foram extraídos do Censo 1999. A cada ano os municípios de um dos grupos de rotação serão recenseados, ou seja, todos os domicílios e pessoas destes municípios serão contados e caracterizados. Ao final de cinco anos todos os municípios pequenos e médios terão sido recenseados.

Todos os municípios grandes serão visitados anualmente, porém os domicílios serão amostrados. Serão constituídos cinco grupos de rotação de endereços a partir do RIL(Répertoire d'immeubles localisés) , equilibrados segundo os mesmos critérios utilizados para os pequenos e médios municípios. A cada ano será extraída amostra de 8% dos endereços pertencentes ao grupo do ano. Ao final de cinco anos serão pesquisados 40% dos endereços em municípios grandes.

Vantagens e desvantagens do novo desenho

Em análise comparativa ao modelo tradicional de censo, foram destacadas algumas vantagens, entendidas como características que se apresentam mais acentuadas no novo desenho de censo francês.

Rapidez: considerando-se ser uma operação que não inclui cobertura total do território e das unidades, será necessário menos tempo para a execução do trabalho;

Menor custo: se considerarmos a mesma periodicidade para os dois modelos, o custo pode ser menor no modelo alternativo. No caso da França o custo de implementação do novo desenho é cerca de 70% daquele associado ao censo tradicional, se considerarmos para ambos o intervalo qüinqüenal;

Oportunidade: a produção anual oferece informações com maior freqüência, portanto mais oportunas para a elaboração de políticas, de estudos e pesquisas;

Eficiência: o principal ganho associado aos processos contínuos é a manutenção das unidades locais (rede de coleta); e

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Qualidade: aumento de qualidade decorrente da capacitação contínua dos profissionais envolvidos no trabalho, diminuição do efeito cascata, renovação permanente de equipamentos e ferramentas, ajustes constantes na metodologia etc.

Foram destacadas também algumas desvantagens, associadas ao novo desenho do censo, as quais sejam:

Ciclo inicial: é necessário esperar cinco anos para obter os primeiros resultados desagregados para pequenas áreas (menos de 10.000 hab);

Perda da fotografia: com o desenho alternativo não mais será possível falar em fotografia do país, uma vez que as estatísticas nacionais serão compostas por estimativas;

Risco de perda da marca: a marca associada o processo contínuo não terá tanto impacto quanto aquela associada à operação tradicional;

Influências exógenas: haverá risco constante de influências externas, pois é impossível escolher uma data de referência que não coincida com nenhum evento local(festas, feriados etc);

Reação dos usuários: há que discutir amplamente com os usuários, no sentido de construir a credibilidade necessária à utilidade das informações produzidas;

Legislação: pode ser necessário elaborar uma nova legislação o que depende de mobilização de outros órgãos/poderes do Estado;

Cobertura: é menos inclusiva que o censo tradicional, uma vez que nos municípios com 10.000 ou mais habitantes só serão pesquisados cerca de 40% das pessoas, o que pode também afetar a credibilidade das estatísticas produzidas; e

Dependência de Fontes externas: é mais dependente de fontes externas uma vez que se utilizará amplamente de métodos de estimação.

Considerações Finais

Considerando-se que no Brasil, assim como em outros países ao redor do mundo, é crescente a demanda por informações detalhadas em nível geográfico ao mesmo tempo que mais atualizadas que as atualmente produzidas pelo modelo tradicional; e ainda que o elevado custo de um censo por enumeração completa da população impõe dificuldades à garantia de recursos para sua realização, o presente artigo busca trazer informações que contribuam para a reflexão em torno da possibilidade de que sejam aplicadas metodologias alternativas, com custo mais reduzido e possibilidade de produção de informações mais atualizadas, em substituição ao modelo de censo decenal brasileiro.

Apesar de no Brasil a necessidade de redução da participação do informante não ser ainda uma preocupação tão difundida, assim como o é na Europa, tem crescido a cada censo a

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incidência de pessoas não recenseadas (falhas de cobertura), especialmente em razão da mudança do padrão de comportamento associado, entre outros, ao crescimento da violência urbana e à necessidade de que todos os membros das famílias trabalhem, mais comum nos grandes centros urbanos.

A necessidade de produção de informações detalhadas, com maior freqüência que as atualmente produzidas é uma motivação contundente para que seja avaliada a utilização de modalidade alternativa ao censo tradicional. Atualmente as informações para os níveis mais desagregados, para os mais diversos usos, são produzidas a cada dez anos quando da realização do censo demográfico brasileiro. Durante o período intercensitário, as várias aplicações baseadas no tamanho ou nas características da população, são feitas com base em estimativas cuja desagregação maior é por unidade da federação ou áreas metropolitanas. Sendo assim, a distribuição de recursos financeiros públicos e a elaboração de políticas públicas nas áreas de educação, saúde e transporte, por exemplo, são feitas com base em estimativas que podem estar defasadas em até 9 anos. Considera-se crítica esta defasagem uma vez que os métodos utilizados para obtenção das estimativas não incorporam, de maneira precisa, fatores como a mobilidade da população, considerada alta no Brasil.

No que concerne aos recursos necessários para a implantação das modalidades baseada em registros administrativos e/ou baseada em pesquisas por amostra mencionadas, a primeira e mais fundamental diferença entre as duas está no fato de que a primeira depende da existência de fontes em registros administrativos de boa qualidade e a segunda do desenvolvimento de métodos e técnicas adequados à realidade brasileira.

Considerando a situação do Brasil, onde as fontes em registros administrativos existentes não são suficientes para prover informações completas e de boa qualidade sobre a população, encontra-se nisto mesmo o primeiro obstáculo para a utilização da modalidade baseada em registros administrativos. Pensando na possibilidade de criação ou melhoria da qualidade dos registros já existentes, é inevitável que tenhamos que levar em conta, além do custo, as possibilidades concretas de fazê-lo. No caso do Brasil, já com mais de 180 milhões de habitantes, uma extensão territorial de 8.514.877 km2, e uma grande diversidade social, cultural e econômica, não é trivial manter atualizados se quer registros de nascimentos e de mortes, por exemplo. Além disso, o alto custo de uma operação desta natureza dificilmente justificaria a utilização desta forma como alternativa ao modelo tradicional de censo, ao menos no que concerne à redução de custo.

Na atual realidade brasileira, na busca de alternativa metodológica que possa substituir o modelo tradicional de censo por enumeração completa da população, a opção por realizar pesquisas periódicas por amostra parece mais factível, contudo suscita um sem número de aspectos a serem avaliados.

Dentre as principais questões surgidas está a necessidade de discutir o tipo de informação demandada e em que medida elas podem ser produzidas com o uso de uma modalidade alternativa à enumeração completa. Atualmente são produzidas a partir do censo tradicional, além de características demográficas da população, informações referentes aos temas de educação, trabalho e rendimento, fecundidade e mortalidade infantil, migração e outras. Para que a utilização de uma nova modalidade seja viável, é necessário que atenda pelo menos as

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principais demandas já existentes. Além disso, é desejável que seja capaz de atender novas demandas, uma vez que a produção de informações com maior freqüência, despertará o interesse de usuários não tradicionais.

Diante do cenário apresentado a partir das experiências da França, Estados Unidos, Holanda, Alemanha e Israel é inequívoco que relevantes contribuições já foram produzidas quando se trata do uso de modalidades alternativas à enumeração completa da população. Contudo, para que se possa delinear com clareza uma proposta aplicável à realidade brasileira, muito trabalho ainda há que ser feito, especialmente no que diz respeito às técnicas de acumulação de informação a partir de amostras periódicas, uma vez que as experiências francesa e americana têm demonstrado que diferentes técnicas podem ser utilizadas para a obtenção de resultados similares. Neste sentido, as informações aqui reunidas pretendem contribuir para o debate em torno da viabilidade de que seja aplicada uma modalidade alternativa à enumeração completa da população brasileira, assim como para uma avaliação preliminar das limitações e vantagens de cada uma delas de modo que seja possível convergir para a definição da modalidade que melhor se ajusta à nossa realidade.

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