НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ

ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

На правах рукопису

ШУЛЬГА ІРИНА ЛЕОНІДІВНА

УДК 35.072.21(477)

ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКІ ВІДНОСИНИ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО

УПРАВЛІННЯ: ТЕНДЕНЦІЇ, КОНЦЕПЦІЇ, УДОСКОНАЛЕННЯ

25.00.01 ─ теорія та історія державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Науковий керівник ─ ТЕЛЕШУН

Сергій Олександрович,

доктор політичних наук, професор,

заслужений діяч науки і техніки

України

Київ – 2014

2

ЗМІСТ

ВСТУП ....................................................................................................................... 4

РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИ

ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКИХ ВІДНОСИН В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО

УПРАВЛІННЯ ......................................................................................................... 13

1.1. Сутність та поняття політико-управлінських відносин в системі

державного управління ....................................................................................... 13

1.2. Категорії та поняття взаємодії суб’єктів

політико-управлінських відносин ..................................................................... 26

1.3. Організаційно-правові основи політико-управлінської взаємодії в

системі державного управління України .......................................................... 49

Висновки до розділу 1 ............................................................................................ 65

РОЗДІЛ 2 СУЧАСНІ ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ ПОЛІТИКО-

УПРАВЛІНСЬКИХ ВІДНОСИН В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ:

ЗАРУБІЖНИЙ ТА ВІТЧИЗНЯНИЙ ДОСВІД ..................................................... 69

2.1. Зарубіжний досвід модернізації політико-управлінських відносин . 69

2.2. Оснівні тенденції розвитку політико-управлінських відносин ......... 86

2.3. Впровадження зарубіжного досвіду в вітчизняну практику політико-

управлінських відносин .................................................................................... 105

Висновки до розділу 2 .......................................................................................... 122

РОЗДІЛ 3 НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПОЛІТИКО-

УПРАВЛІНСЬКИХ ВІДНОСИН В СИТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

УКРАЇНИ ............................................................................................................... 124

3.1. Проблеми розвитку політико-управлінських відносин в системі

державного управління України ...................................................................... 124

3.2. Місце та роль державних та суспільних суб’єктів державного

управління в удосконаленні політико-управлінських відносин .................. 139

3.3. Інструменти удосконалення політико-управлінських відносин ...... 160

Висновки до розділу 3 .......................................................................................... 173

3

ВИСНОВКИ ........................................................................................................... 176

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ............................................................. 181

4

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. В умовах трансформації

політичної, соціальної, економічної сфер українського суспільства виникає

потреба комплексного аналізу шляхів оптимізації управління суспільними

відносинами у форматі “органи державної влади – політичні партії –

громадянське суспільство”, теоретичного осмислення процесу

демократичного розвитку України, удосконалення політико-управлінських

відносин, зокрема оптимізації їхньої взаємодії. Під час вироблення та

реалізації політики важливого значення набуває взаємодія між

адміністративною і політичною складовою державного управління.

Оптимальна модель цієї взаємодії дає змогу забезпечити максимальну

ефективність підготовки та реалізації виважених управлінських рішень для

подальшого розвитку держави, тому дослідження сутності політико-

управлінських відносин з метою визначення ефективних стратегій управління

суспільно-політичними й економічними процесами стає дедалі важливим,

особливо в умовах політичної, економічної та соціальної нестабільності в

державі.

Питання функціонального розмежування політичної й адміністративної

складових державного управління вперше чітко сформувалося в політичній

думці найбільш розвинених західних країн наприкінці ХІХ ст. Так, у працях

В.Вільсона та М.Вебера проблема взаємодії політиків і державних діячів

визначена в чіткій формі, але різнохарактерність обов’язків політиків і

чиновників була побіжно зазначена у філософській думці середньовіччя та

стародавніх часів. Еволюція державних апаратів спровокувала загострення

проблеми співіснування функціональних обов’язків політиків і чиновництва,

що дало поштовх зростанню суспільного попиту на наукові дослідження в

цьому напрямі. Подальшого розвитку збалансування політико-управлінських

відносин надали європейські й американські науковці (Ю.Абербах, Г.Аліссон,

Р.Арон, Т.Борзел, Т.Веймер, К.Дойтч, Ж.Зіллер, C.Кембел, Р.Пунтам,

5

Г.Пітерс, Б.Рокман та інші), які визначили основні концептуальні засади

політико-управлінської взаємодії в системі управління державою, зокрема в

цих дослідженнях береться до уваги специфіка політико-управлінських

відносин в європейських країнах та США. Однак для кожної держави

характерні власні особливості політико-управлінських відносин, які

визначаються головним чином рівнем розвитку економіки, науковою базою,

рівнем демократичності суспільства та моральними якостями кожного

громадянина, розвитком інноваційних технологій, ресурсами держави. Отже,

питання дослідження місця та ролі політико-управлінських відносин у

вирішенні завдань державного управління в Україні залишається відкритим.

Теоретико-методологічне підґрунтя дисертаційної роботи складають

наукові праці з теорії державного управління, публічної політики,

менеджменту, державної служби тощо. Основними серед таких праць є

дослідження Т.Василевської [8], Р.Войтович [16], Л.Гаєвської [21], Н.Гончарук

[28], І.Грицяка [162], Н.Грицяк [138], І.Дегтярьової [138], Д.Іманбердієва [60],

Ю.Ковбасюка [49], В.Малиновського [78], І.Надольного [177], Д.Неліпи [36],

О.Оболенського [38], В.Олуйка [98], Т.Пахомової [168], О.Петроє [104],

І.Пантелейчук [102], А.Рачинського [15], С.Серьогіна [148], Г.Ситника [152],

Ю.Сурміна [46], Т.Федорів [176], С.Хаджирадєвої [168], В.Цвєткова [181] та ін.

Праці вказаних учених дали змогу провести системний аналіз розвитку

державного управління, публічної політики, інституту державної служби,

управлінської діяльності та загальних принципів функціонування державного

апарату.

Теоретичним аспектам методології та специфіки політико-управлінських

відносин приділили увагу такі українські науковці, як: Е.Афонін [69],

Я.Бережний [69], О.Валевський [69], В.Голубь [31], Л.Гонюкова [29],

О.Даниляк, Ю.Друк [45], М.Логунова [84], М.Пірен [69], О.Пшеничнюк [84],

В.Ребкало [69], Т.Сивак [151], В.Солових [156], В.Тертичка [141], В.Шахов

[141] та ін. Можливості вдосконалення взаємодії політичної та

адміністративної ланок державного управління в контексті забезпечення

6

публічної політики досліджують вітчизняні науковці О.Пухкал [136],

І.Рейтерович [135], С.Ситник [185], С.Телешун [135] та ін. Проблематиці

розмежування політичних та управлінських функцій у системі державного

управління приділили значну увагу В.Авер’янов [40], В.Бакуменко [6],

К.Ващенко [9], М.Головатий [24], В.Князєв [2], В.Луговий [69],

М.Михальченко [82], Н.Нижник [95], В.Погорілко [105], А.Пойченко [107],

В.Скуратівський [143], В.Шаповал [41] та ін.

Не менш важливий внесок у дослідження політико-управлінських відносин

зробили російські науковці, зокрема: Г.Атаманчук [3], В.Афанасьєв [170],

В.Комаровський [108], Ю.Мігачов [121], О.Оболонський [97], Л.Попов [121],

Л.Сморгунов [49], С.Тихомиров [121] та ін.

Аналіз наукових праць доводить актуальність вивчення політико-

управлінських відносин, від ефективності яких залежить можливість

державно-управлінської системи вчасно реагувати на потреби суспільства.

Таким чином, дослідження особливостей політико-управлінських відносин, а

також урахування світового досвіду в цій сфері дає змогу стверджувати про

актуальність зазначеної теми з метою забезпечення ефективного управління

державою.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційну роботу виконано відповідно до тематики досліджень

Національної академії державного управління при Президентові України (далі

‒ Національна академія) в межах комплексного наукового проекту “Державне

управління та місцеве самоврядування” за темою “Розробка теоретико-

методологічних засад публічної політики та експертно-аналітичного

супроводу діяльності органів державної влади та органів місцевого

самоврядування” (ДР № 0111U000146), у рамках якої автором визначено місце

та роль політико-управлінських відносин у системі державного управління

України, здійснено розмежування понять “політико-управлінські відносини” і

“політико-адміністративні відносини”, розроблено пропозиції щодо

застосування математичного інструментарію для дослідження окремих

7

аспектів політико-управлінських відносин.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в

науково-теоретичному обґрунтуванні політико-управлінських відносин у

системі державного управління України та у визначенні напрямів їх

удосконалення.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення таких завдань:

– провести аналіз теоретико-методологічних засад побудови політико-

управлінських відносин у системі державного управління;

– проаналізувати організаційно-правову базу політико-управлінських

відносин у системі державного управління України;

– з’ясувати різницю між поняттями “політико-управлінські відносини” і

“політико-адміністративні відносини” та уточнити формулювання поняття

“політико-управлінські відносини”;

– виявити основні тенденції розвитку політико-управлінських відносин;

– проаналізувати зарубіжний досвід політико-управлінських відносин

та визначити можливості його впровадження у вітчизняну практику;

– дослідити вплив формальних і неформальних інститутів

громадянського суспільства на прийняття політико-управлінських рішень у

системі державного управління України;

– визначити напрями вдосконалення політико-управлінських відносин у

системі державного управління України.

Об’єкт дослідження – політико-управлінські відносини в системі

державного управління.

Предмет дослідження – тенденції, концепції та вдосконалення

політико-управлінських відносин у системі державного управління України.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених завдань було

використано комплекс взаємопов’язаних підходів і методів наукового

дослідження, зокрема:

комплексний підхід застосований для забезпечення цілісності

дослідження, що дало можливість здійснити комплексне дослідження поняття

8

політико-управлінських відносин, з’ясувати особливості державного

регулювання взаємодії політичного й адміністративного компонентів

державного управління, а також вивчити їх зв’язки;

системний підхід – для визначення складових об’єкта дослідження,

виявлення взаємозумовленості його структури та функцій;

метод аналізу використаний у процесі дослідження стану вивчення

політико-управлінських відносин, виявлення особливостей в організації

взаємодії політичної та управлінської складових системи державного

управління, що сприяло виявленню особливостей політико-управлінських

відносин, їхньої специфіки та характерних властивостей;

порівняльний метод – під час формування теоретичної бази

дослідження на основі вивчення вітчизняних і зарубіжних джерел та

зарубіжного досвіду; з метою вивчення можливості імплементації зарубіжного

досвіду побудови політико-управлінських відносин у системі державного

управління України;

методи узагальнення, синтезу та аналогії – у процесі дослідження

операцій для систем масового обслуговування до визначення кількісних

характеристик функціонування органу влади в системі державного

управління; з метою формулювання висновків щодо напрямів удосконалення

політико-управлінських відносин у системі державного управління України та

виявлення основних тенденцій розвитку політико-управлінських відносин;

метод моделювання – під час розроблення загальних теоретичних

рекомендацій застосування математичного інструментарію дослідження

операцій для систем масового обслуговування щодо вивчення окремих

аспектів політико-управлінських відносин, у тому числі визначення кількісних

показників роботи органу державної влади.

Наукова новизна одержаних результатів визначається особистим

внеском автора у вирішення актуального наукового завдання в галузі

державного управління, що полягає в теоретико-методологічному

обґрунтуванні політико-управлінських відносин у системі державного

9

управління України та визначенні напрямів їх удосконалення, зокрема:

уперше:

розглянуто політико-управлінські відносини крізь призму основних

засад публічної політики, що дало змогу охарактеризувати політико-

управлінські відносини як окремий тип відносин, що виникають між акторами

(суб’єктами) публічної політики в процесі її вироблення, а також під час

визначення та вжиття комплексу заходів для практичного вирішення завдань;

обґрунтовано можливості застосування математичного

інструментарію дослідження операцій для систем масового обслуговування з

метою визначення кількісних показників роботи органу державної влади та

розроблено загальні рекомендації застосування цього методу для створення

детальнішої картини функціонування системи державного управління;

удосконалено:

понятійно-категоріальний апарат сфери державного управління,

зокрема: обґрунтовано різницю між поняттями “політико-управлінські

відносини” і “політико-адміністративні відносини”, яка полягає у відмінності

організуючого впливу політико-управлінських відносин на суспільні

відносини в економічній, соціально-культурній, адміністративно-політичній

сферах, що передбачає застосування державно-владних повноважень, має

широку сферу впливу та включає політико-адміністративні відносини як

складову політико-управлінських; запропоновано визначення поняття

“політико-управлінські відносини в контексті публічної політики” як окремий

тип відносин, що виникають між акторами (суб’єктами) публічної політики в

процесі формування публічної політики під час визначення та вжиття

комплексу заходів для практичного вирішення соціально орієнтованих

завдань;

класифікацію політико-управлінських відносин державного

управління з точки зору видів взаємодії між управлінською та політичною

складовими державного управління шляхом виокремлення цих відносин у

системі публічної політики як взаємодії між акторами публічної політики,

10

спрямованої на вирішення соціально орієнтованих завдань;

періодизацію етапів розвитку політико-управлінських відносин в

Україні, зокрема виокремлено сьомий етап (з 2014 року ‒ до теперішнього

часу), визначальним для якого є перехід від президентсько-парламентської до

парламентсько-президентської форми правління, з одночасним посиленням

впливу адміністративної складової на прийняття політичних рішень;

набули подальшого розвитку:

організаційно-правові основи політико-управлінської взаємодії в

системі державного управління України, зокрема обґрунтовано необхідність

децентралізації влади з метою усунення подвійної підпорядкованості та

підзвітності органів державної влади;

напрями застосування зарубіжного досвіду політико-управлінських

відносин у системі державного управління країн пострадянського простору в

українських реаліях, зокрема: децентралізація виконавчої влади шляхом

створення нових рівнів управління та передавання їм прав і обов’язків,

відповідальності; підвищення ступеня керованості державної системи з огляду

на перспективу відділення центру прийняття рішень від вирішення поточних

завдань, зосередження уваги на стратегічних завданнях; оптимізація

бюджетної системи шляхом збільшення суми коштів, розпорядниками яких є

органи місцевого самоврядування; демократизація системи публічної влади

шляхом заснування підконтрольних громадськості представництв

територіальних об’єднань місцевого рівня та надання їм повноважень щодо

вироблення та реалізації політики;

напрями вдосконалення політико-управлінських відносин у системі

державного управління України, серед яких: реалізація демократичного

врядування шляхом забезпечення дотримання принципів відкритості,

підконтрольності та підзвітності державного апарату, персональної та

коаліційної відповідальності представників уряду; забезпечення оптимального

розподілу владних функцій та адміністративно-розпорядчих повноважень між

гілками влади одночасно із розмежуванням політичних та адміністративних

11

посад; посилення ролі неурядових організацій під час прийняття політико-

управлінських рішень шляхом забезпечення громадського контролю на всіх

рівнях державної влади та здійснення обов’язкового звітування органів

державної влади в процесі вироблення політико-управлінських рішень;

використання теоретичної моделі визначення кількісних показників

ефективності роботи органу державної влади будь-якої сфери державного

управління.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні

положення, висновки та пропозиції, розроблені дисертантом, можуть бути

використані в науково-дослідній роботі, у практичній діяльності органів

державного управління, під час розроблення проектів нормативно-правових

актів, а також у навчальному процесі.

Результати дослідження були використані:

Кіровоградською обласною державною адміністрацією під час

визначення ефективності розгляду звернень громадян у процесі проведення

аналізу надання адміністративних послуг громадянам (довідка про

впровадження від 26 березня 2014 року);

виконавчим комітетом Знам’янської районної ради Кіровоградської

області під час визначення ефективності розгляду звернень громадян у процесі

проведення аналізу діяльності Центру надання адміністративних послуг

(довідка про впровадження від 03 лютого 2014 року);

у навчальному процесі Національної академії під час викладання

дисципліни “Прогнозування, проектування і моделювання в політиці та

управлінні” за спеціальністю “Публічна політика та управління” (акт про

впровадження від 12 травня 2014 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною

науковою працею. Наукові результати, висновки і пропозиції, винесені на

захист, отримані автором особисто. У працях, що були підготовлені у

співавторстві з С.Телешуном, дисертантом описано процедуру голосування;

визначено форми реалізації процедур публічної політики.

12

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження

оприлюднені на міжнародних наукових і науково-практичних конференціях,

зокрема: “Інновації в державному управлінні: системна інтеграція освіти,

науки, практики” (Київ, 2011); “Модернізація системи державного управління:

теорія та практика” (Львів, 2012); “Наука як ресурс модернізаційної стратегії

держави” (Київ, 2012); “Наука державного управління: досягнення, завдання,

перспективи” (Київ, 2012); “Технології забезпечення якості освіти в

державному управлінні: виклики сьогодення” (Київ, 2012); “Государственное

управление в XXI веке: повестка дня российской власти” (Москва,

2012); “Становлення публічного адміністрування в Україні” (Дніпропетровськ,

2013); “Модернізація системи державного управління: теорія та практика”

(Львів, 2013); “Інноваційні підходи та механізми державного та

муніципального управління” (Київ, 2013); “Модернізація державного

управління та європейська інтеграція України” (Київ, 2013); форумі молодих

учених “Публічне врядування: виклики та загрози в умовах глобалізації”

(Феодосія, 2013); міжнародному науковому конгресі “Публічне управління

ХХІ століття: від соціального діалогу до суспільного консенсусу” (Харків,

2014).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 22 наукові праці: шість

статей у наукових фахових виданнях з державного управління, одна стаття в

іноземному періодичному виданні з напряму, за яким підготовлено

дисертаційне дослідження; 12 тез у матеріалах науково-практичних

конференцій, форуму та конгресу; три праці в інших виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі

вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг

дисертації становить 196 сторінок, з них 180 сторінок основного тексту.

Робота містить одну таблицю, два рисунки. Список використаних джерел

налічує 217 найменувань, у тому числі 30 – іноземною мовою.

13

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИ ПОЛІТИКО-

УПРАВЛІНСЬКИХ ВІДНОСИН В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1.1. Сутність та поняття політико-управлінських відносин в системі

державного управління

Дослідження політико-управлінських відносин передбачає застосування

різноманітних методологічних підходів. Такі підходи дозволяють не лише

проаналізувавши дослідити причинно-наслідковий зв'язок процесів, які

постійно змінюються, а й проілюструвати отримані результати у нових

поняттях та графічних схемах.

У своєму історичному розвитку проблема взаємодії політичної та

адміністративної складових державного управління зазнала застосування

безлічі полярних підходів до аналізу. Вважаємо, що для дослідження

політико-управлінських відносин на сучасному етапі розвитку науки

державного управління дедалі вагомим постає питанням визначення меж

компліментарності політики та управління. В даному випадку під поняттям

“межі компліментарності потики та управління” мається на увазі границя

взаємовпливу й міра взаємодоповнюваності політичної та адміністративної

складової державного управління.

З теоретико-методологічної точки зору значною перепоною в

удосконаленні політико-управлінських відносин в системі державного

управління на теоретичному рівні є термінологічна невизначеність. Тому

вивчаючи специфіку політико-управлінських відносин варто звернути

особливу увагу на тлумачення “інструментальних понять”, які дозволять

досягнути продуктивності науково-дослідної роботи. Під час визначення

методології дослідження логічно постає необхідність побудови відповідного

категоріального ряду для аналізу політико-управлінських відносин. Згідно з

обраною понятійною базою та специфікою запропонованого дослідження

14

системоутворюючими категоріями виступають поняття “влада” та

“відносини”. Необхідна при цьому формалізація побудованого таким чином

дискурсу потребуватиме уточнення супутніх категорій (“державне

управління”, “управління”, “адміністрування”, “керівництво”, “менеджмент”,

“політика”, “політико-управлінські відносини”, “політико-адміністративне

управління”, “політико-управлінська система”, “політико-адміністративна

система” та ін.), що окреслюють не тільки властивості вихідних понять, але

також властивості теоретико-методологічної бази дослідження в цілому.

Дослідження політико-управлінських відносин в першу чергу потребує

визначення власне поняття “відносини” в правовому, політичному,

соціальному та управлінському полі. Загалом відносини є складовою

частиною багатьох суспільно-економічних понять (виробничі, громадські,

міждержавні, міжнародні, міжнаціональні, моральні, політичні, правові,

суспільні, суспільно-виробничі та ін.). Українські науковці В.Б. Авер’янов,

О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, С.В. Ківалов, В. В. Цвєтков визначають

державно-управлінські відносини особливим видом суспільних відносин, які

виникають у процесі державного управління, встановлюються у ході взаємної

діяльності та відповідають меті держави. Державно-управлінські відносини

визначаються економічними та політичними основами суспільного устрою і

мають вольовий та організаційний характер [40 с. 23-33].

Малиновський В. Я. особливим видом відносин виокремлює

управлінські відносини. На думку українського науковця управлінські

відносини це суб’єкт-об’єктна взаємодія у сфері державного управління, яка

виникає “у процесі цілеспрямованого впливу суб'єкта управління, наділеного

відповідною компетенцією для реалізації юридично встановлених функцій, на

об'єкт управління, що має переважно виконавчі обов’язки”. Зважаючи на те,

що здійснення функцій управління не є одностороннім впливом суб'єкта на

об'єкт управління, автор наголошує на участі об’єкта управління у формуванні

владного волевиявлення суб’єкта [78]. У сфері місцевого самоврядування

відносини визначаються як формальні зв’язки, що виникають між органами

15

державної влади на місцях, підприємствами, установами, організаціями та

населенням в результаті їхньої взаємодії [49, с. 36]. З адміністративної точки

зору термін “відносини“ набуває характеру державно-службових відносин.

Державно-службові відносини визначаються як “об’єкт регулювання

законодавством державної служби“ [78]. Політична наука інтерпретує поняття

“відносини” як “політичні відносини” називає їх суспільною взаємодією щодо

“виникнення, розвитку, функціонування, модернізації та трансформацій

державної, політичної влади” [61].

Важливого значення поняття “відносини” набуває з точки зору публічної

політики. Враховуючи те, що публічна політика є формою політичного

процесу, реалізується в публічному просторі за допомогою інформаційно-

комунікаційного ресурсу у вигляді комплексу прозорої взаємодії акторів у

вертикальних й горизонтальних взаємодій [135, с. 5].

Узагальнюючи вищезазначене, поняття “відносини” у сфері державного

управління можна визначити як взаємодію організаційного і вольового

характеру між акторами публічної політики, що характеризується

економічними, політичними, правовими, публічними і моральними факторами

суспільного устрою.

У сфері державного управління поняття “відносини” пов’язане із не

менш важливим поняттям “влада”. Український науковець

Малиновський В. Я. розглядає владу як можливість окремих груп інтересів

здійснювати визначальний вплив на діяльність інших людських спільнот “за

допомогою політичних, економічних та моральних засобів“ [78, с. 29]. В більш

широкому змісті владу характеризують як здатність і можливість особи,

соціальної групи, інституту, організації провадити свою волю через певні

засоби та канали впливу на діяльність і поведінку людей, їх спільності.

Відносини управління, панування, підпорядкування, покори є сутністю влади.

Вчені зазначають, що влада є багатогранним суспільно-політичним і

правовим поняттям, що характеризується як спосіб самоорганізації людської

спільноти, заснованої на розподілі функцій управління і виконання [48, с. 90].

16

Найвпливовішою у суспільному процесі є державна влада, яка

здійснюється у порядку, передбаченому конституцією та законами,

домагається своїх цілей економічним стимулюванням, ідеологічним впливом,

примусом тощо. До системи державної влади належить комплекс органічно

пов’язаних між собою державних органів, політичних партій, закладів і осіб,

наділених певними повноваженнями, а також політичних партій і організацій,

безпосередньо наділених владою, що здійснюють її [48, с 145].

Українські науковці Бакуменко В Д. та Кравченко С. О. зазначають, що

державна влада характеризується як політико-правовий інструмент

забезпечення існування держави та досягнення її цілей через систему

повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту та

реалізації спільного інтересу, реалізації потреб суспільства, реалізації функцій

регулювання та вирішення конфліктів у суспільстві. Державна влада

здійснюється державою за допомогою спеціального апарату примусу або

переконання, володіє монопольним правом видавати нормативно-правові

акти, обов'язкові для всіх громадян держави [6, с.97].

В межах нашого дослідження варто зазначити, що одним із різновидів

влади є політична влада – можливість певної соціальної групи чи особистості

за допомогою політики та правових норм втілювати свою волю та здійснювати

організований вплив на суспільство [48, с 145-146].

В науковій літературі поняття “політико-управлінські відносини“ часто

ототожнюється із поняттям “політико-адміністративні відносини”. Цей факт

можна пояснити тим, що з англомовної літератури поняття “administration”

має переклад як “управління”, так і “адміністрування”. Саме тому вважаємо

доцільним розмежувати поняття “політико-управлінські відносини“ від

поняття “політико-адміністративні відносини”. Поставлене нами завдання

передбачає попередній розгляд термінів “управління” та “адміністрування”.

В суспільних науках поняття “адміністрування” визначається як

формальне бюрократичне управління, що здійснюється шляхом наказів та

розпоряджень [78]. З іншого боку поняття “адміністрування” у вузькому

17

значенні означає професійну діяльність державних чиновників, спрямовану на

виконання рішень керівництва. У широкому значенні це не тільки професійна

діяльність чиновників, але і вся система адміністративних інститутів з

достатньо суворою ієрархією, за допомогою якої підпорядкованість

відповідальності за виконання державних рішень відбувається зверху вниз.

Український науковець Оболенський О.Ю. зазначає, що поняття

“адміністрування” відповідає поняттю “адміністративного державного

управління”, яке визначає особливу соціальну функцію, спрямовану на

упорядкування розвитку в інтересах всього суспільства, де державний

чиновник виступає соціальним агентом влади. Державне адміністрування

характеризується скоординованими груповими діями у державних справах,

які:

пов’язані з законодавчою, виконавчою та судовою владою та їх

взаємодією;

мають важливе значення для формування державної політики і є

частиною політичного процесу;

значно відрізняються від адміністрування у виробничій і культурній

сферах;

тісно пов’язані з багатьма соціальними групами та індивідами, які

працюють у різних компаніях і організаціях [38].

Інше тлумачення характеризує поняття “адміністрування” як здійснення

процесу керування за допомогою спеціального кадрового апарату. Тобто

бюрократичний стиль управління, що ґрунтується на використанні наказових

та командних методів. Іншими словами така “модель прийняття управлінських

рішень, в основі якої лежить намагання дотриматися формальних вимог, а не

бажання вирішити проблему“. Важливим фактором для визначення суті

адміністрування є процес суб'єктивації влади, суть якого полягає в тому, що

адміністративна посада трансформує індивідуальну владну волю службовця у

державну і суттєво посилює першу в усіх її проявах, як позитивних так і

негативних.

18

Вітчизняний науковець О. Бойко зазначає, що на процес

адміністрування суттєвий відбиток накладають вольові, інтелектуальні та

моральні якості задіяних осіб. Тому процес адміністрування може

реалізовуватись як правомірно, раціонально, так і волюнтаристично,

ірраціонально. Наголошуємо, що процесу адміністрування, як стилю

управління, притаманні формалізм, сваволя, підпорядкування всієї діяльності

збереженню і зміцненню власної влади. На думку вченого, крім суб’єктивації

влади, тяжіння адміністративної влади до бюрократичного стилю управління

обумовлене й іншими об'єктивними факторами. По-перше, поділ влади на

законодавчу, виконавчу та судову спонукає спроби адміністративної ланки не

лише вийти з-під контролю, а й ствердити своє домінування у межах владного

трикутника. По-друге, надзвичайні ситуації, війни, епідемії, катастрофи,

масові безчинства, які в умовах глобалізації стають все частішими, є

своєрідними каталізаторами адміністрування, оскільки вимагають посилення

виконавчої влади та актуалізують застосування адміністративних важелів. По-

третє, існування певної залежності судової та законодавчої гілок влади від

адміністративно-виконавчої, що базується на наявності в останньої потужного

управлінського ресурсу (розгалужений та численний бюрократичний апарат,

фінансова база, контроль над засобами масової інформації, значний арсенал

засобів примусу, можливості суттєво впливати на процес підбору кандидатів у

депутати і на судові посади тощо) [115, с. 807].

Ми погоджуємось із вітчизняними науковцями які характеризують

адміністрування, як управлінську діяльність посадових осіб, що має чітко

регламентовані функції. Предметно “адміністрування” тісно пов’язане з

“управлінням”. Наукова думка визначає поділ управлінців на управлінця-

лідера й управлінця-адміністратора. В такому змісті адміністрування означає

діяльність управлінця-адміністратора, що передбачає здійснення

розпорядницьких, керівних функцій. До поняття адміністрування входить

поняття “адміністрація” як органи виконавчої влади, управління; керівний

персонал установи, підприємства, організації. Здійснення адміністративних

19

функцій науковцями характеризується, як бюрократичне керування установою,

організацією, підприємством за допомогою наказів і розпоряджень.

Процес адміністрування здійснюється в системі органів державної влади

та органів місцевого самоврядування на основі системного принципу

зворотного зв’язку. Науковці наголошують, що адміністрування може бути

успішним лише тоді, коли керуюча система одержуватиме інформацію про

результат, досягнутий суб’єктом управління, у відповідності до поставленої

мети [48].

Можна зробити висновок, що адміністрування – це процес керування за

допомогою спеціального кадрового апарату, спрямований на вироблення,

постановку та досягнення перспективних цілей, заснований на використанні

наказових та командних методів.

З наукової точки зору поняття “управління” більш широке, ніж

“адміністрування”. Наукова думка визначає управління як сферу людської

діяльності, що виникла в результаті розподілу праці, з допомогою якої людина

впливає на технологічні, економічні і соціальні процеси для досягнення

певних цілей. Процес управління забезпечує необхідне проходження процесів

перетворення енергії, речовини та інформації, підтримання працездатності та

безаварійності функціонування об’єкту шляхом збирання і обробки інформації

про стан об’єкту та зовнішнього середовища, вироблення рішень про вплив на

об’єкт та їх використання [38, с. 390-391].

В системі соціальних наук управління визначається як вплив на

діяльність людей, об’єднаних у соціальні групи з різними інтересами, тобто

управління соціальними системами, називають управлінням людьми або

соціальним управлінням [46, с. 723].

В системі державотворення поняття “управління” визначається як

певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий та розпорядчий

характер. Управління полягає в організуючому впливі на суспільні відносини

в економічній, соціально-культурній, адміністративно-політичній сферах та

здійснюється шляхом застосування державно-владних повноважень.

20

Управління як процес характеризується певними ознаками. Воно базується на

нормативно-правових актах, тісно пов’язане з використанням методів

нормотворчості й розпорядливості; має підзаконний характер, передбачає

можливість судового захисту громадянами своїх прав і свобод у разі їх

порушення органами та посадовими особами виконавчої влади. Разом з тим

управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади ─ у

внутрішньо-організаційній діяльності органів інших гілок державної влади, на

рівні державних підприємств, установ і організацій.

Зміст поняття “управління” охоплює такі елементи: суб'єкти управління

─ органи виконавчої влади та об’єкти управління ─ сфери та галузі

суспільного життя, на які спрямовано вплив держави. Управлінська діяльність

є видом суспільних відносин, в яких реалізуються різноманітні зв'язки і

взаємодії між суб'єктами та об'єктами управління. [1, с. 160].

Управління є одним із видів діяльності держави. Суть його полягає у

здійсненні організуючого впливу за допомогою використання повноважень

виконавчої влади через організацію виконання законів. З метою комплексного

соціально-економічного та культурного розвитку держави управління

передбачає забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах

суспільного життя та створення умов для реалізації громадянами їх прав і

свобод [38].

Здатність та вміння державних службовців творчо підходити до

постановки й реалізації організаційних цілей шляхом застосування

управлінської науки в практиці державного управління науковці називають

“мистецтвом управління”. Мистецтво управління ґрунтується на основі

особистого життєвого досвіду або випрацьовується шляхом спеціального

навчання, залежить від наявності навичок, інтуїції, здібностей і враховуючи

конкретних особливостей функціонування об'єкта і суб'єкта державного

управління [78].

З точки зору взаємодії політичної та адміністративної складових

системи державного управління доцільно зауважити, що окремим різновидом

21

функцій управління наукова думка вирізняє політико-адміністративні функції

управління. Український науковець Голубь В. В. Політико-адміністративні

функції управління особлива сфера діяльності органів виконавчої влади, що

має на меті вирішення завдань політико-адміністративного характеру та

реалізується у формі державного управління шляхом здійснення певних

завдань. Основними, з яких є:

– оборона країни: утримання армії, мобілізаційна робота, участь військ

у міжнародних миротворчих операціях;

– національна безпека;

– охорона кордонів та митниця;

– зовнішня політика: зовнішні зносини, представництво країни за

кордоном, захист прав співвітчизників за межами країни, зовнішня економічна

політика;

– забезпечення правопорядку: охорона прав і свобод громадян, боротьба

зі злочинністю, охорона власності та фізичних осіб, попередження

правопорушень;

– політика в інформаційній сфері [78 с. 144].

Виходячи з міркувань, що поняття “управління” ширше, ніж

“адміністрування” оскільки передбачає адміністрування та залежить від його

ефективності, вживати доцільним вважаємо саме термін “політико-

управлінські відносини”, а не “політико-адміністративні відносини”, оскільки

він передбачає не лише застосування адміністративних впливів, а й всебічну

взаємодію між політичною та адміністративною складовими державного

управління, направлену на визначення та реалізацію курсу розвитку держави.

Суть політичної складової почнемо розглядати з базового терміну

“політика”, а також коло завдань, функцій та обов’язків що входять у сферу

політики.

Під поняттям “політика” науковці розуміють діяльність, пов’язану із

визначенням та впливом на устрій державної влади, зокрема її суть, форму

завдання та функції а також взаємостосунки з іншими державами. Основною

22

метою політики як діяльності є реалізація особистих чи групових інтересів

стосовно влаштування соціального життя держави. [38; 186; 115].

В загальному вигляді поняття “політика” є комплексним, оскільки

включає три тлумачення, які залежать одне від одного. Перше значення можна

розглядати як категорію policy (англ.) – політичний курс, стратегія – найбільш

точним аналогом є поняття “публічна політика”.

В даному випадку термін “політика” виступає як взаємостосунки

суб’єктів політичного процесу стосовно розгляду та вирішення проблем щодо

впливу на устрій державної влади із застосуванням механізмів політичного

процесу. Інше тлумачення поняття “політика” вживається для визначення

раціонального напрямку діяльності (чи бездіяльності) політичних акторів –

policy (англ.). Під раціональним напрямком діяльності політичних акторів

мається на увазі певний сценарій дій направлений на реалізацію поставлених

цілей. У сфері застосування до державного управління таке поняття політики

частіше інтерпретується у визначення “внутрішня політика” та “зовнішня

політика”. Наступне значення терміну “політика” характеризує категорію як

систему інститутів – упорядкування форм артикуляції суспільством власних

інтересів. В даному випадку термін виступає як категорія “polity” (англ.) ─

“політія”. Перше тлумачення поняття “політика” передбачає процес боротьби

та відносну ірраціональність дій і непередбачуваність вчинків. Інше

тлумачення характеризується раціональним, комплексним уявленням щодо

проблем суспільства і вмінням окреслювати шляхи її вирішення.

Демократичні системи передбачають висвітлення політичних кроків

громадськості, що і надає цим діям статусу відповідних політик. В процесі

передвиборчої боротьби та за допомогою перемоги на виборах

запропонований політичний курс набуває легітимного статусу, а значить і

право на реалізацію цієї політики в певній сфері життя суспільства.

Різниця між поняттями “politics” і “policy” існує, хоч вона не є значною і

залежить від контексту. На нашу думку, в контексті досліджуваної

проблематики розмежування між політичним процесом та державним

23

управлінням проводити не варто, оскільки кожне управлінське рішення

реалізується в певному середовищі та породжує політичну боротьбу різної

сили. Взаємодія між політикою як процесом та державним управлінням

залежить від певних чинників. По-перше, врегулювання на законодавчому

рівні механізму забезпечення політичної нейтральності працівників

державного апарату. По-друге, зв’язком функціональних відносин із

політичною ситуацією, тобто вплив політичних партій на організацію системи

влади [115]. Фактори, що характеризують цей зв'язок науковці визначають як

“контекстульні чинники”, які в значній мірі впливають на характер політики.

В різних країнах та навіть регіонах ці чинники можуть кардинально

відрізнятися, оскільки залежать від економічного розвитку регіону, рівня

розвитку демократії в країні та багатьох інших факторів [115]. Обидва терміни

(“politics” і “policy”) характеризують одне явище – процес обговорення

суспільних інтересів з метою прийняття оптимального рішення, направлених

на задоволення потреб якомога більшої частини суспільства, а тому повне

розмежування цих понять неможливе.

Незважаючи на законодавче унормування політичних переконань, які

визначають сценарій дій виконавчої влади, політичні дії є ілюстрацією

особистого ставлення політиків до суспільних проблем. Тому вирішення

суспільних питань залежить від наявного розподілу влади.

Політика є багатосуб’єктною, що і породжує її конкурентність. Втілення

особистих інтересів у соціумі неможлива переконання інших акторів або без

пошуку компромісу між ними, що і зумовлює політику, як діяльність.

Конфліктність є супутником політики ще на початковому етапі розвитку

людства натомість важливим стримувальним механізмом соціальної регуляції

є держава. Владні відносини набувають встановленої, прийнятої форми у

владних інститутах. Відтак найважливішим питанням політики є утримання

державної влади.

Отримання політико-управлінською функцією статусу професійної

сфери діяльності одночасно із раціоналізацією суспільного життя дало

24

поштовх процесу відокремлення політики від особи. Набуття політиками та

державними службовцями права щодо управління суспільством спровокувало

переформатування безпосередніх зв’язків між людьми на непрямі відносини

груп, що характеризується складною структурою та базуються на засадах

конкурентності.

На думку науковців [115] до об’єднання громадян в групи, з метою

захисту особистих принципів, чому спонукає тотожність світосприйняття, а

також схожість оцінок. Просування ж власних інтересів породжує втілення в

життя відповідних програм влаштування суспільства, що є базисом для

організації в політиці відповідних груп інтересів. Такими групами інтересів є

партії, громадські організації неформальні групи впливу тощо. Для реалізації

власних інтересів групи інтересів намагаються залучитися підтримкою

суспільства. Цей процес підкреслює важливу властивість політики як

легітимація (процес набуття легітимності), який має історичний характер та

якісно визначається параметрами відповідного суспільства.

Державне управління, як система містить два основоположні елементи:

політичну та управлінську складові. Наявність зв’язків між цими базовими

елементами та рівень їхнього взаємовпливу визначає особливості будови

політико-управлінських відносин у певній державі. Головним вимірами, що

дозволяють визначити тип політико-управлінських відносин, є участь

державних службовців та політичних діячів у формуванні політичного курсу

(публічної мети), а також контроль за реалізацією політики. Іншими словами

квітесенція політико-управлінських відносин заключається у взаємодії

політичної та адміністративної складових державного управління.

Розглядаючи термін «політико-управлінські відносини», варто

зауважити, що вони характеризуються науковцями як особливий тип відносин,

що виникають у процесі формування та реалізації політики держави.

Основними фігурантами політико-управлінських відносин є адміністративний

апарат та політичні діячі, які співіснують розділяючи обов’язки щодо

вироблення політичного курсу та його реалізації. З точки зору державного

25

управління політико-управлінські відносини доцільно розглядати як

співвідношення між метою та засобами її досягнення. [46, с. 539].

Взаємозв’язки функціональних складових системи державного управління,

призначених для розробки та впровадження державної політики складають

політико-управлінську систему [155, с. 63].

Державне управління і політика є складовими системи політико-

управлінської суспільної взаємодії. Така взаємодія український науковець

Голубь В. В. характеризує поняттям “політико-адміністративне управління”.

Політико-адміністративне управління як процес пов’язане із такими

чинниками, як: прийняття та реалізація політичних рішень; пошук нових форм

взаємодії законодавчої і виконавчої влади в управлінні суспільними

процесами; політико-адміністративний контроль у сфері державного

управління; виконавча та організаційна діяльність направлена на забезпечення

ефективного використання ресурсів (соціальних, матеріальних, економічних

та ін.) [46, с.539].

Ефективність державного управління прямопропорційно залежить від

рівня взаємодії політичних, адміністративних державних інституцій та

суспільства. В межах нашого дослідження за умов визначення суб’єктів

державного управління в контексті публічної політики важливого значення

набуває політико-адміністративне управління. Політико-адміністративне

управління пов’язане із новим розумінням публічної політики та управління,

діяльність яких направлена на вирішення соціальних проблем суспільства, а їх

дієвість якісно залежить від вибору моделі взаємодії політичної та

адміністративної складових державного управління.

Враховуючи зазначене вище під поняттям “політико-управлінська

система” слід розуміти взаємозв'язки структурних елементів, що відповідальні

за розробку та провадження політики в державі. Тому політико-управлінські

відносини в цьому контексті доцільно визначити як взаємодію акторів

публічної політики щодо визначення курсу розвитку держави та його

реалізації.

26

В свою чергу взаємовідносини між політичною та адміністративною

складовими системи державної влади визначають особливості функціонування

моделі політико-управлінських відносин у певній державі. Тому основною

характеристикою для визначення моделі є участь політиків та управлінців у

формуванні публічних завдань розвитку держави, та їх контролю за

здійсненням публічної політики [155, с. 64].

Політико-управлінські відносини є невід’ємною складовою публічної

політики. В даному аспекті важливе значення належить місцю політико-

управлінських відносин під час вироблення та реалізації публічної політики.

Для визначення системних характеристик політико-управлінських

відносин доцільно визначитись із поняттям “публічна політика”.

Узагальнюючи різноманітні тлумачення поняття “публічна політика”

українські науковці Телешун С. О., Ситник С. В. та Рейтерович І. В.

визначають публічну політику (public policy) як «політику органів публічного

управління, засновану на механізмах публічного узгодження інтересів

заінтересованих сторін та спрямована на досягнення суспільнозначимих цілей

та вирішення суспільноважливих задач» [185].

За таких міркувань політико-управлінські відносини в системі публічної

політики є окремим типом відносин, які виникають між акторами (суб’єктами)

публічної політики в процесі формування публічної політики, визначення та

виконання системи заходів, для практичної реалізації соціально-зорієнтованих

завдань.

Отже, теоретико-методологічним апаратом для дослідження політико-

упралінських відносин складають поняття “влада” та “відносини”,

“управління”, “адміністрування”, “політика”, “політико-управлінські

відносини”, “політико-адміністративне управління”, “політико-управлінська

система”, “публічна політика” та зв’язки між ними.

1.2. Категорії та поняття взаємодії суб’єктів політико-управлінських

відносин

27

Створення ефективної дієвої системи державного управління, здатної

реагувати на соціально-економічні ризики та вимоги становлення

демократичного суспільства є однією із головних проблем сучасності.

Ефективність діяльності державного механізму неможлива без максимальної

функціональності кожної із його складових. Основою злагодженої роботи

системи державного управління є гармонійна взаємодія системи державного

влади та громадянського суспільства. В цій сфері виникає проблема пошуку

шляхів удосконалення політико-управлінських відносин, що забезпечить

оптимальний сценарій взаємодії політичної та адміністративної складових

державного управління.

Досить довго науковий підхід до вивчення політико-управлінських

відносин перебував під впливом ідей протиставлення політики та управління.

Еволюція поглядів на державне управління в ХХ сторіччі привела до

виникнення альтернативного бачення взаємодії політиків та державних

службовців. Розвиток системного та кібернетичного підходів спровокував

появу нового підходу до проблеми політико-управлінських відносин. Цей

підхід базується на відмові від протистояння адміністративної та політичної

складових державного управління та спонукає до пошуку нових форм їхньої

взаємодії. Із розвитком нових підходів поняття державного управління

розширюється та включає в себе коло притаманних суспільству феноменів

(формування ринкових відносин, розвиток форм суспільної комунікації, тощо)

[26, с.185].

Дослідження політико-управлінських відносин передбачає пошук

відповіді на питання хто із акторів публічної політики має владу: політики, чи

державні службовці. Український науковець Солових В. П. зазначає, що з

“формально-правової точки зору” саме політики мають владні повноваження.

Але при детальному вивченні відповідь не є однозначною. У роботах

американських науковців Ю. Абербаха та Б. Рокмана зазначено, що причиною

неоднозначності розподілу влади те, що знання про механізми роботи уряду ─

28

царина державних службовців, а не політиків [46, с. 539].

Дослідники [1, 198, 216, 10, 12, 154] акцентують увагу на визначенні

формальних принципів діяльності державних службовців та політичних діячів

під час реалізації завдань публічної політики. Для опису їх відносин довгий

час основоположною вважалася концепція дихотомічного розподілу на

політику та адміністрацію. Ця теорія передбачає чітке розмежування процесу

визначення політичного курсу, який належить до компетенції політиків, від

процесу виконання обраного політичного курсу, який знаходиться в

компетенції виконавчої влади. Такий підхід передбачає співвідношення між

політикою та управлінням як між метою та засобами її досягнення. Іншими

словами вироблення політичних рішень – основне завдання політичних діячів,

а реалізація їх – цілковита прерогатива адміністративної складової апарату

державного управління. Отже, політики та управлінці здійснюють свою

діяльність в одному напрямку, але в різних сферах із власними принципами

організації досягнення поставлених цілей [46, с. 539-540].

Взаємовідносини між політичною та адміністративною складовими

системи державної влади визначають особливості моделі політико-

управлінських відносин у певній державі. Тому основною характеристикою

для визначення моделі є участь політиків та управлінців у формуванні

публічних завдань розвитку держави, та їх контролю за здійсненням публічної

політики [155, с. 64].

Теорія науки державного управління містить різноманітні способи

класифікації політико-управлінських відносин, моделі яких базуються на

різних концепціях. Так, Веберівська, або Вільсонівська концепція передбачає

формальне законодавче розмежування політики та управління. Вона базується

на розмежуванні професій та постійності державної служби. За цією

концепцією в політико-управлінських відносинах статус державного

службовця вищий, ніж політика, оскільки державний службовець, виконуючи

вказівки політичних керівників, залишається науковцем тому, що державне

управління ─ це наука, а політика ─ це мистецтво [35, с. 15].

29

Початок теоретичному розробленню питань взаємодії політики та

управління році поклав американський історик, політолог, президент США,

професор Вудро Вільсон у 1887 році. Вчений наголошвав на тому, що наука

державного управління покликана покращити організацію діяльності уряду та

привести в порядок організацію управління. [216]. На його думку

адміністративна складова знаходиться поза зоною політики як такої оскільки

“питання управління не є політичними питаннями. І хоча політика ставить

завдання перед управлінням, не можна допускати, щоб вона маніпулювала

державними службовцями” [216]. В. Вільсон наголошував, що

адміністративний апарат має бути незалежним від змін політичного

керівництва. Завданням управлінців має бути оперативне та компетентне

втілення в життя рішень будь-якої групи політичних лідерів. Такий підхід до

державного управління В. Вільсон застосував для створення моделі

“адміністративної ефективності”, яка передбачає використання в державному

управлінні методів організації бізнесу. Необхідною запорукою успіху цієї

моделі вчений вважав забезпечення високого рівня професіоналізму

державних службовців шляхом добору спеціалістів за критеріями професійної

компетенції. В такий спосіб адміністративна складова системи державного

управління мала стати інструментом професійного управління із сталими

принципами ієрархії та поділу функціональних обов’язків [216].

Дихотомічну концепцію політика – управління також пов’язують із

роботами німецького соціолога, філософа, історика та політичного економіста

М. Вебера. Науковець наголошував на необхідності чіткого розмежовування

бюрократії та політики, оскільки їх співіснування загрожує розвитку політики

в ХХ сторіччі [215]. Зокрема, занепокоєння у Вебера викликало посилення

впливу бюрократії, що могло призвести до заміни питань здійснення політики

вирішенням проблем функціонування бюрократії. З міркувань запобігання

подібної ситуації Вебером запропоновано систему механізмів обмеження

влади управлінців, до яких належать правові норми, ефективний парламент та

політичні лідери на чолі адміністративних органів. За таких умов політики

30

визначають оптимальний курс розвитку держави, а завданням управлінців є

виконання поставлених цілей [109, с. 15].

Подібні ідеї висловлював американський політолог Френк Дж. Гуднау.

В своїй праці “Політики та управлінці” (Politics and Administration, 1905)

також наголошував на функціональному розмежуванні політики та

управління. Свою позицію Д. Гуднау аргументував різним функціональним

навантаженням цих складових. На його думку в той час коли політика

направлена на вироблення політичного курсу та виконання волі держави,

основним завданням адміністративної ланки є перетворення в життя цього

політичного курсу [1]. Досліджуючи американську систему державного

управління (кінець ХІХ ─ початок ХХ ст.ст.) Д. Гуднау та В. Вільсон прагнули

розробити функціональну модель бюрократії, здатну працювати в рамках

демократичного суспільства. Теоретична концепція, побудована ними, дала

можливість дослідникам початку ХХ ст. поєднати демократичні принципи із

діяльністю професійної державної служби. Під впливом ідей Д. Гуднау й

В. Вільсона основне місце в теорії державного управління посіли питання

незалежного від політичних впливів наукового управління (менеджменту)

[156, с. 81].

Американський науковець Лютер Гулік в “Працях з науки управління”

(Papers on the Science of Administration, 1937) наголошував на тому, що

залучення адміністративної ланки в діяльність політичної може мати лише

негативні наслідки. Вчений зазначав, що оскільки перед обома складовими

стоять різнорідні завдання, то функціональне поєднання їх в межах структури

управлінської ланки призведе до неефективності управління.

На нашу думку така позиція є хибною, оскільки незважаючи на різні

завдання, що стоять перед політичною та адміністративно складовими

державного управління, загальна мета є однакова: розвиток держави у

визначеному політиками напрямі. Отже, при різних завданнях кінцева ціль

обох складових однакова.

Праці В. Вільсона, В. Вебера, Д. Гуднау та Л. Гуліка мали значний вплив

31

на розвиток науки державного управління. Сформульовані та розроблені ними

норми теорії державного управління дали початок подальшому розвитку

державного управління як науки, та дослідження проблемі політико-

управлінських відносин зокрема. На початку 40-х років ХХ століття питання

розмежування політичної та адміністративної складових державного

управління стало предметом критики з теоретико-методологічної, практичної,

нормативно-правової точок зору. З теоретико-методологічної точки зору

концептуального перегляду потребували ключові поняття політичної науки.

Наступною передумовою перегляду ключових понять політико-управлінських

відносин стало те, що на практиці значна кількість управлінців брала участь у

визначенні політичного курсу. Не менш важливою причиною критики теорії

дихотомічного розмежування політики та управління стало бажання брати

участь адміністрації у формуванні політики, що мало б бути гарантією захисту

своїх інтересів, які досить рідко відстоювались виборними посадовцями.

Найсуворішими критиками стали дослідники теорії політики та політичних

процесів, оскільки були впевнені, що управлінці приймають активну участь у

прийнятті політичних рішень. Наукові підходи в сфері вивчення державного

управління післявоєнного періоду особливо підкреслювали актуальність

участі адміністративних органів у формуванні політичного курсу. Державне

управління розглядалось як багатосторонній, колективний та політичний

процес [109].

Концепція дихотомічної взаємодії політики та управління на той час

також мала місце, хоча і в меншій мірі. Прихильники цього підходу

стверджують, що наявність межі між політикою та управлінням є

обов’язковою умовою жорсткого політичного контролю над адміністративною

ланкою. Необхідність політичного контролю обумовлена побоюваннями

посилення ролі бюрократичного апарату, що є загрозою політичному та

демократичному розвитку держави. Проблема такого роду особливо гостро

постає у випадку, коли нові політичні лідери намагаються зруйнувати старий

адміністративний апарат та створити нову надійну систему державної служби.

32

Американський науковець Т. Верхейн зазначив, що в подальшому подвійний

характер ролі бюрократії буде визнано науковою думкою, що і зумовить

послаблення впливу норм дихотомічної концепції [109].

Друга половина 70-х років ХХ ст. ознаменувалася появою концепції

“нового публічного менеджменту”, яка стала основною доктриною

державного управління та привернула зацікавленість наукової думки до

принципів дихотомічної взаємодії політики та управління. Концепція “нового

публічного менеджменту” є результатом наукового пошуку шляхів

підвищення ефективності управління, коли найбільші держави напередодні

глобальних завдань зіткнулися з недостатністю ресурсів. Зокрема практичне

застосування зазначеної моделі пов’язують із внутрішньодержавною

діяльністю прем’єр-міністра Великобританії М. Тетчер та президента США

Р. Рейгана. Популярності розглядувана модель набрала завдяки своїй

орієнтації на результативність управлінського процесу. В її основу покладено

принципи діяльності недержавного сектора економіки, а основним поштовхом

до такої модернізації державного управління, на думку російського науковця

Л. Сморгунова, стали бюджетний дефіцит та зростання державних витрат,

зокрема: збільшення кількості осіб пенсійного віку при зниженні чисельності

економічно активного населення; зростання безробіття та постійне збільшення

споживчих очікувань населення щодо підвищення загальних стандартів життя,

в тому числі стандартів суспільних послуг, що забезпечуються державою

[154].

Концепція розділення формування політичного курсу від його

виконання зберігається не лише в теоретичних підходах до аналізу державного

управління, а й в менталітеті політиків та державних службовців. На думку

Г. Пітерса політики та державні службовці в однаковій мірі зацікавленні в

збереженні такого розподілу [208]. Т. Верхейн зазначав, що концепція

дихотомічного розподілу для політиків може слугувати причиною пояснення

невдач в політичній діяльності, для державних службовців – стимулом до

посилення їхнього впливу на політичний процес. Зважаючи на те, що межа

33

між управлінськими та політичними рішеннями має розмитий та прихований

важливістю політичної діяльності характер, державні службовці мають змогу

суттєво впливати на процес формування політичного курсу, ухиляючись при

цьому від будь-якої форми відповідальності перед суспільством [109, с. 17].

На нашу думку, окремі риси вищевказаної моделі мають місце в

політико-управлінських відносинах у системі державного управління України,

що можна прослідкувати під час виконання посадових обов’язків політичними

фігурами, впливовими на адміністративну складову державного управління.

В “елітичній концепції системи врядування” британські науковці Х'ю

Текло та Аарон Вілдавськи характеризують функціонування вищих щаблів

влади як своєрідне “село”, де всі мають однакове соціальне походження та

освіту, працюють у владі багато років, а значить добре знають один одного.

Отже, є одна правляча еліта, суб’єкти якої мають спільний інтерес, що полягає

в здійсненні правління для просування власних справ [35, с. 16].

Концепція суперництва, запропонована професором Піттсбурзького

університету, Г. Пітерсом базується на тому, що політики та державні

службовці є супротивниками, замість того, щоб бути партнерами. Такі

стосунки можуть бути інституційними, тобто складатися зовсім не навколо

державної політики чи політичної діяльності, а лише навколо інституційних

прерогатив державної служби [35, с. 17].

Науковці твердять, що відповідний тип політико-управлінських

відносин характеризується структурним, функціональним та комунікативним

чинниками. Під структурним чинником мається на увазі ступінь організації

складових системи державного управління (політичної та адміністративної);

функціональним чинником виступає значення складових системи в процесі

державного управління; комунікативним, який визначається напрямом,

якісною та кількісною динамікою зв'язків в трикутнику політична влада

виконавчий апарат державного управління та громадянське суспільство [158].

Серед теоретичних моделей взаємодії політики та адміністрації

американські науковці Р. Путнам, Б. Рокман та Ю. Абербах виділяють чотири

34

ідеальних моделі [109, с. 17].

Так перша модель: політика-адміністрація передбачає дихотомічний

поділ політики та управління у веберівському розумінні. Протягом тривалого

часу питання дихотомічного розподілу політики та управління були одними із

найбільш дискусійних, оскільки в основі проблеми лежить характер взаємодії

адміністративного апарату, політичної складової державного управління та

інститутів громадянського суспільства.

Друга модель названа науковцями інформація–інтереси базується на ідеї

обмеженій участі державних службовців у вирішенні завдань формування

політичного курсу. За цієї моделі завданням державних службовців є надання

експертної оцінки на основі своїх та наявної інформації про політико-

управлінське рішення. Прерогативою політичної складової державного

управління є вирішення питань вибору стратегії політики.

Наступна модель визначена принципом діяльність – рівновага

передбачає участь у політичному процесі як політиків так і державних

службовців. За такої моделі в той час як політики виражають розрізнені

інтереси широкого спектру електорату, державна служба є провідником у

реалізації конкретних інтересів вузьких груп. За такого розподілу обов’язків

політична складова державного управління виступає рушійною силою змін в

політиці держави, в той час як адміністративна складова є стабілізуючим

чинником, що дозволяє проводити політику пристосовуючи її до конкретних

умов. За четвертої моделі (гібрид) науковці відзначають, що різниця між

мірою участі політиків та управлінців у формування політичного курсу

нівелюється, внаслідок чого наявною стає тенденція до об’єднання цих двох

груп. Найбільше це стосується державних службовців вищого корпусу, які

володіють як адміністративними, так і політичними повноваженнями. За таких

умов відбувається посилення політичних впливів під час призначення в

державній службі, що провокує ротацію кадрів із політичних посад на

адміністративні і навпаки. Це і призводить до розмиття межі між політичною

та управлінською складовими державного управління.

35

Подальшою розробкою цієї класифікації займається професор

Пітбурзького університету, Г. Пітерс. В рамках четвертої моделі науковець

виокремив декілька різновидів політико-управлінських відносин. Перший

різновид моделі передбачає насторожене ставлення вищих державних

службовців до політиків, яку вчений називає «реактивною поведінкою».

Другий різновид передбачає більш конструктивну участь – «проактивну

поведінку». Мова йде про ще одне поділ державних службовців на

професіоналів у сфері політики та державних службовців, які займаються

політикою. На думку вченого професіонали, які оперують достатньою базою

знань у сфері управління досить часто спеціалізуються принаймні в одному

ключовому напрямку політики. Також державні службовці, які займаються

партійною політикою будують свій проактивний курс, базуючись на партійних

вподобаннях.

Наступним важливим фактором дослідження політико-управлінських

відносин є форма взаємодії державних службовців та політиків під час

формування політичного курсу. Зважаючи на це Г. Пітерс стверджує, що існує

п’ять основних форм політико-управлінських відносин, близьких до

ідеальних.

Перша форма політико-управлінських відносин характерна чітким

розподілом між політиками та управлінцями, за умови абсолютній

підпорядкованості державних службовців вказівкам призначуваних на посади

політиків.

Друга форма (так звана модель «сільського життя») передбачає, що

державні службовці і політики є частиною об'єднаної державної еліти, а отже,

не мають вступати у владні конфлікти в межах чинної структури державної

влади.

Третя ─ форма (так звана модель «функціонального сільського життя»)

─ передбачає певний ступінь інтегрованості державної служби та політичних

посадовців. Політик і державний службовець, які працюють в одному

міністерстві, мають більше спільного, ніж той самий міністр та його колеги в

36

політичному кабінеті, які мають різні державні портфелі.

Четверта ─ («модель суперництва») передбачає істотний розрив між

двома групами (політиками та бюрократами), не розв'язуючи чітко питання

їхньої боротьби за владу.

П'ята форма політико-управлінських відносин характеризується чітким

розмежуванням між виробниками політики та управлінцями. Така модель

передбачає домінування саме державних службовців. Практика доводить, що

існують різні схеми взаємодії між політиками та державною службою [50,

с. 12-13].

Іншу класифікацію моделей політико-управлінських відносин

запропонував український науковець Солових В. П. Він наголошує, що тип

політико-управлінських відносин у певній державі визначається існуванням

зв’язків між політичною та адміністративною складовими системи державного

управління. Основними характеристиками для визначення відповідної моделі

є участь політичних діячів та державних службовців у визначенні та реалізації

політичного курсу, а також контроль здійсненням політики [155, с. 64-65].

На нашу думку для визначення типу політико-управлінських відносин

важливим є не лише наявність вказаних зв’язків, а й їх якість, що характерна

визначеністю, урегульованістю, функціональністю та практичністю.

Український вчений умовно виділяє три евристичних типи моделей

політико-управлінських відносин: поглинання, дихотомічний та

комунікативний. Тип моделі поглинання являє собою ситуацію коли в процесі

державного управління відбувається переважання політичного компонента

над адміністративним (або навпаки). Дихотомічний тип передбачає чітке

розмежування політичної та адміністративної складових системи державного

управління. Комунікативний тип характеризується взаємним впливом

політичної та адміністративної складових державного управління [155, с. 64-

65].

За першого типу моделі можливі дві ситуації. Перша визначається

абсолютним впливом політичної складової системи політико-управлінських

37

відносин на адміністративний апарат. За такої ситуації доступ до

адміністративного компонента відбувається лише через політичний, а зі

зміною особового складу політиків стається майже повна зміна службовців

адміністративного апарату держави. Політики не лише обирають курс

розвитку держави, й активно беруть участь у практичній його реалізації [155,

с. 65].

Така модель має переваги лише у випадку коли політики готові не лише

визначити стратегію розвитку держави, а й втілити в життя поставлені

завдання щодо реалізації обраного курсу. За умов представницької демократії

такі вимоги не завжди можливо виконати, оскільки процес управління вимагає

специфічних знань, умінь та навиків. Недоліком же такої моделі є

нестабільність державної служби. Негативні тенденції розвитку

адміністративної ланки державного управління зумовлені тим, що за умов

впливу політиків на інститут державної служби можливість кар’єрного росту

та власне прихід на державну службу залежить не від професійних якостей, а

від політичних поглядів особистості [155, с. 65]. У крайньому своєму вияві

така модель зумовлює формування патронажного типу відносин між

політиками та державною службою.

Модель поглинання політичним компонентом адміністративного

(модель політико-адміністративного поглинання) притаманна державам із

парламентською формою правління, коли політичні діячі, програючи

політичну боротьбу та маючи суттєвий вплив в системі виконавчої влади,

займають посади вищих ланок системи державної служби [156, с. 108-109].

Елементи моделі політико-адміністративного поглинання реалізуються

наразі в Україні. Яскравою ілюстрацією цього явища є зайняття посад

виконавчої влади особами, які в минулому були політиками та призначені на

адміністративні посади із врахуванням їхніх політичних поглядів, тобто

відданості провладній політичній еліті.

Друга ситуація характерна поглинанням адміністративним компонентом

політичного. Домінування адміністративного компонента над політичним

38

базується на твердженні, що державні службовці мають більше професійних

знань стосовно управління державою, ніж політики. На підтвердження цього

Б. Гай Пітерс стверджує, що чиновники на відміну від політиків в більшій мірі

спроможні діяти у формальному ключі [156, с.108-109].

Головним позитивом такої моделі є можливість врегулювання

суспільних процесів під час політичної нестабільності держави [156, с. 109].

Інтегрування особистих інтересів у публічну мету досягається завдяки

політичної діяльності, натомість адміністративна ланка політико-

управлінської діяльності передбачає лише виконання завдань для реалізації

поставленої мети. При поглинанні політичної складової управлінською

можливим стає випадок невідображення публічної мети в діяльності

адміністративної складової державної влади. Це тягне за собою соціальну

нестабільність, джерело якої є напруга в суспільстві породжена втратою у

громадян відчуття безпеки та захищеності [156, с. 109]

На практиці модель поглинання має ряд недоліків основними серед яких

є наступні:

- адміністративна (бюрократична) модель державного управління

передбачає створення громіздкої ієрархічної структури, що з часом

перетворюється у закриту структуру з низьким рівнем адаптації;

- домінування політичного компонента над адміністративним може

призвести до зловживання владою та розповсюдженням популізму у

діяльності політичних інститутів.

Наступна модель характеризується дихотомічним поділом на політику й

адміністрацію. Основою цієї моделі О. Рабрентович визначає чіткий розподіл

повноважень, сфер діяльності та функціональних обов’язків між здійсненням

політики та реалізацією поставлених політикою завдань [109, с. 12].

Лейтмотивом дихотомічної моделі політико-управлінських відносин в

загальному виді є принцип панування права та контроль за здійсненням

політики з боку громадськості. Таким чином напрям розвитку держави, тобто

політику як таку, мають визначати особи обрані демократичним шляхом, а

39

реалізовувати поставлені політиками завдання на практиці – адміністратори –

фахівці, призначені на посади [155, с. 66].

Засновниками дихотомічної моделі політико-управлінських відносин є

В. Вільсон та М. Вебер. У своїй праці “Дослідження управління” (1887 р)

В. Вільсон наголошує на тому, що адміністративна складова державного

управління функціонує поза сферою діяльності політиків, оскільки

адміністративні завдання не є політичними і політика має лише ставити

завдання виконавчій гілці влади, а маніпулювати процесом управління їй

недозволено [158, 12].

Серед науковців панує думка, що модель дихотомічного поділу дозволяє

зменшити рівень корупції чим забезпечить ефективність та дієвість обох

складових політико-управлінських відносин. Обмеження корупції досягається

за допомогою усунення політиків від виконавчого механізму реалізації

завдань публічної політики [155, с. 66].

В кристальному виді така модель відображає співвідношення політики

до процесу управління як мети до засобів її досягнення. Тобто політики та

державні службовці здійснюють свою діяльність в одному напрямку, але у

різних площинах, керуючись власними методами, правилами та

інструментами [158].

У застосуванні на практиці така модель дає негативні та позитивні

результати. Позитивним моментом є надання права визначати політичний курс

розвитку держави або “правила гри” особам, обраних суспільством

демократичним шляхом. Таким чином, за допомогою процедури виборів

суспільство погоджується із певним політичним курсом надаючи йому тим

самим легітимності [156, с. 110].

Не менш вагомим позитивом є система обмежень, направлена на

зниження корупційності обох сторін політико-управлінських відносин. Так,

встановивши певний курс розвитку держави політики не мають доступу до

ресурсів, необхідних для втілення в життя обраного курсу. В той же час

адміністративний апарат не має змоги впливати на прийняття суто політичних

40

рішень. Пріоритетом також виступає політична нейтральність державного

службовця, що дозволяє забезпечити постійність процесу державного

управління [156, с. 111].

Варто зауважити, що така модель ефективно діє лише за умови

обов’язкового панування в системі принципу верховенства права та наявності

в правовому полі діючих на практиці виважених механізмів контролю з боку

громадськості політиків та державних службовців. У випадку неналежної

роботи хоча б одного з цих факторів, практика дихотомічної моделі матиме

деструктивні наслідки для системи державного управління.

Недоліками цієї системи є ряд факторів, які можуть призвести до

порушення функціонування системи державного управління як злагодженого

механізму. Іншими словами вади системи загрожують зниженням рівня

ефективності прийнятих управлінських рішень, втратою суб’єктності

органами державної влади та, як наслідок, зменшенням рівня легітимності

політичної влади. Очевидними негативними моментами є обмеження

діяльності політика в часі, та втрата балансу в системі державної влади.

Розглянемо зазначені ситуації детальніше. Обмеження в часі діяльності

політика провокує прийняття політичних рішень популістського характеру.

Такі політичні рішення апріорно не можуть бути реалізованими на практиці,

оскільки не мають належної ресурсної бази. В той же час втрата балансу в

системі державної влади наступає внаслідок неузгодженості “кроків”

політичної та управлінської складових системи державного управління.

Відсутність причинно-наслідкового зв’язку діяльності політиків та

управлінців тягне за собою відокремлення дій та прийняття непов’язаних між

собою політичних та управлінських рішень. Внаслідок цього в управлінській

діяльності політичні рішення не виконуються взагалі, або виконуються

частково, що й призводить до неефективності системи державного управління

[156, с. 111].

Протягом тривалого часу питання дихотомічного розподілу політики та

управління були одними із найбільш дискусійних, оскільки в основі проблеми

41

лежить характер взаємодії адміністративного апарату, політичної складової

державного управління та інститутів громадянського суспільства [164].

Третій виокремлюваний тип ─ діалогова модель або «синергетично-

мережева» [156, с. 111]. Ця модель передбачає наявність у взаємодії між

політичним та адміністративним компонентами як сегмента взаємозалежності,

так і сегментів виключної сфери діяльності зазначених компонентів. За цих

умов необхідними факторами є участь управлінців у виробленні політичного

курсу, та водночас участь політиків у його реалізації. На думку українського

науковця Соловиха В.П. така модель є найбільш складною.

За запропонованою американським вченим Ю. Абербахом типологією

діалогова модель існує в трьох різновидах. Основним критерієм для

визначення типів діагологової моделі вчений визначив роль політиків та

державних службовців під час втілення в життя політичного курсу [156,

с. 112].

За першим типом моделі державні службовці, володіючи необхідною

теоретичною та практично базою спеціальних знань, забезпечують технічну

реалізацію визначеного політичного курсу. Роль політичної складової полягає

в посередництві між державою та суспільством. За таких умов основною

функцією діяльності політиків є вміння вчасно реагувати на якісні зміни в

суспільстві. Політичні діячі зосереджують свою діяльність на визначенні та

збалансуванні вимог широкого електорату та організованих груп із чітко

вираженою системою інтересів [188, с 4-6]. Такий тип взаємодії визначається

як “інформація-інтереси” [155; 156, с. 112].

До наступного типу (“енергія-рівновага” [155]) американський

науковець Ю. Абербах відносить взаємодію політиків та державних

службовців, за якої обидві сторони беруть участь у визначенні політичного

курсу, але задачі у них різні. Завданням політиків на його думку є висвітлення

інтересів широкого електорату, функцією представників адміністративної

ланки є реалізація вимог та інтересів організованих груп. За цих умов має

місце передання державним службовцям частини повноважень щодо

42

вирішення політичних конфліктів у випадку відсутності у політиків

узгодженої думки стосовно шляхів вирішення конфлікту [188, с. 9].

Взаємодія за останнім типом (“чистий гібрид”) повністю нівелює

функціональне розмежування між управлінцями та політиками [155; 156,

с. 112]. У визначенні політики та її технічній реалізації беруть участь обидва

суб’єкти політико-управлінських відносин, артикулюючи та реалізуючи

інтереси всіх електоральних груп [158]. Варто зазначити, що на даному етапі

розвитку системи державного управління Україні притаманний гібридний тип

взаємодії політиків та державних службовців, який характеризується

відсутністю чіткого розмежування функцій між державними службовцями та

політичними діячами і участю обох сторін у формуванні курсу розвитку

держави.

Розглядаючи евристичні типи моделей політико-управлінських

відносин приходимо до висновку, що кожна із моделей має свої

позитивні та негативні риси. З іншого боку функціонування конкретної

моделі визначається багатьма факторами.

На думку українського науковця Соловиха В.П. визначальними

зовнішніми факторами для певного типу політико-управлінських

відносин є, перш за все, структура правової системи держави. Правова

система державної влади регламентує взаємостосунки між політиками та

адміністративним апаратом [157].

Не менш вагомими факторами є вплив груп тиску, на прийняття

стратегічних рішень у сфері політики, а також діяльність політичних

партій та робота територіальних структур влади [156, с. 23].

В теоретичному виді існує дві основні форми державного

управління: парламентська та президентська. Парламентська форма

правління передбачає тісну взаємодію політичної складової

(законодавчої влади) та адміністративної складової (виконавчої влади).

Така взаємодія обумовлена тим, що адміністративний компонент

державного управління формується політичним. Як наслідок, політиками

43

парламенту будуть відстояні більшість пропозицій, що надійшли від

виконавчої влади [159].

Неоднозначна ситуація складається за президентської форми

правління. Адміністративний апарат має підтримувати взаємостосунки як

з політиками парламенту, так і з членами уряду. За таких умов політики

та державні діячі в боротьбі за владу в межах уряду протиставлені один

одному. На додаток прийнято вважати, що інтереси суспільства, держави

в більшій мірі відстоюють обрані політики, тоді як відданість державних

службовців у реалізації інтересів громадськості почасти викликає сумнів

[159].

Важливим фактором в політико-управлінських відносинах є вплив

груп тиску (груп інтересів), які є представниками інтересів певних

соціальних та фінансово-політичних груп на прийняття стратегічних

рішень у сфері політики. Групами тиску є суспільно-політичні

об’єднання громадян, основною метою діяльності яких є задоволення

власних інтересів шляхом здійснення впливу на державну владу чи

політичні партії [119, с. 83]. Групи інтересів можуть відігравати важливу

роль у процесі формування політичного курсу, шляхом застосування

методів прямої дії на систему державної влади, визначаючи таким чином

розподіл політичних і адміністративних обов’язків між політиками і

бюрократами [159]. Дослідник таких груп інтересів Ж. Мейно зазначає,

що характерною ознакою груп інтересів є відсутність законодавчої

регламентації дій [119, с. 83]. Однак взаємостосунки в комунікативному

трикутнику “групи інтересів” ─ “політики” – “чиновники” можуть мати

як законний, так і незаконний характер. До законних належать ті типи

відносин, що визнані державними органами. Ці законні групи інтересів

(трудові асоціації, профспілки тощо) виступають партнерами уряду в

політичному процесі, забезпечуючи його інформацією та сприяючи

втіленню в життя певних політичних рішень [208]. За незаконного типу

відносин, групи інтересів не визнаються урядом як партнери. Їхня

44

діяльність може мати непрогнозовані наслідки для політичного процесу

та розвитку політико-управлінських відносин [159]. У цьому разі

можливими є три варіанти розвитку політико-управлінських відносин.

За першого варіанту має місце формування «залізного трикутника»

[109, с. 25], головними елементами якого є лідери груп інтересів,

політики та державні службовці. Лідери груп інтересів забезпечують

політикам підтримку на виборах, політики стежать за тим, щоб

бюрократичні органи були забезпечені всім необхідним, а бюрократичні

органи надають послуги цим групам. Отже, існує значний рівень

співпраці між політиками, державними службовцями та лідерами груп

тиску інтересів [156, с. 114].

Другий варіант передбачає об’єднання політиків та лідерів груп

інтересів для «боротьби» з адміністративною ланкою системи

державного управління. Визначальним у такій ситуації є надання

групами інтересів інформації, якою як правило, володіють виключно

державні службовці, політикам. Ця інформація використовується

останніми у спілкуванні з представниками адміністративної ланки

системи державного управління. Групи інтересів можуть сприяти

організації громадської підтримки певних політичних рішень або заходів,

що спрямовані проти бюрократії. Тобто групи інтересів

використовуються політиками як інструмент контролю над

адміністративним апаратом [156, с. 114].

За третього варіанту групи інтересів та адміністративна ланка

державного управління переслідують спільні інтереси в формуванні

політичного курсу. За таких умов адміністративний апарат, що схиляє

політичний компонент до прийняття конкретних, заздалегідь визначених

адміністраторами рішень, має значну підтримку груп інтересів. Саме

вони в свою чергу є основним вирішальним формуючим чинником, який

забезпечує громадську підтримку щодо вигідного для управлінців

вирішення питання [156, с. 114].

45

Наступним вирішальним у формуванні певного типу політико-

управлінських відносини фактором є власне політичні партії. Політична

партія, як незалежне об’єднання громадян, згуртованих на спільних

суспільно-політичних поглядах є визначальною у політико-

управлінських відносинах сполучною ланкою громадянського

суспільства та держави. Політичні принципи цього інституту

громадянського суспільства можуть бути визначальними при вироблені

політичного курсу. Політичні партії можуть суттєво впливати не лише на

визначення політичного та адміністративного компонентів політико-

управлінських відносин, а й на організацію взаємодії між ними. В

державах з парламентською формою правління формування органів

державної влади вищого рівня здійснюється виключно політичною

партією [156, с. 114].

Заключним фактором виступає територіальна організація влади або

регіоналізація. Територіальною організацією влади визначається міра

поділу державної влади. На думку українського науковця Соловиха В. П.

важливими аспектами політико-управлінських відносин щодо цього

фактору виступають наступні два: поділ повноважень органів державної

влади центрального та регіонального рівнів, а також міра участі

регіональних органів державної влади у визначенні політичного курсу

держави. Розмежування повноважень центральних та регіональних

органів державної влади характеризує ступінь автономії регіону в тому

числі й місцевого органу державної влади цього регіону [156, с. 114].

В межах нашого дослідження ступінь автономії регіонального

органу державної влади передбачає право приймати в межах своїх

повноважень політико-управлінські рішення, відповідно до яких

здійснюватиметься формування політики регіону; стабільне надходження

матеріальних ресурсів; можливість здійснювати добір та підготовку

спеціалістів у сфері державного управління; можливість самостійно

реалізовувати внутрішню політику.

46

Вирішення основних управлінських проблем може бути

зосереджене на рівні центральної влади. У такому разі ефективність

політико-управлінських рішень не може бути забезпечена. Ілюстрацією

неефективності прийнятих управлінських рішень за умови зосередження

вирішення керівних питань на рівні центральної влади є розподільча

політика тоталітарних режимів [110, с. 347]. Зокрема за радикально-

тоталітарного режиму СРСР політика Держплану та Держпостачу

характеризувалася централізованим фінансуванням, ат також дефіцитом

та забезпечення реалізації соціальних програм за «залишкового»

принципу. Стратегія управління, що базується на вищевказаних підходах

управління отримала назву тотальної централізації. За тотальної

централізації реалізацію управлінських завдань покладено виключно на

державні органи. Разом з тим на центральну владу покладено прийняття

та затвердження всіх адміністративних рішень, незалежно від їх

масштабу й значимості для держави. Державні органи місцевого та

регіонального рівнів залишаються суто технічними виконавцями

прийнятих рішень [110, с. 347].

За демократичного режиму територіальна організація влади, як

впливовий на політико-управлінські відносини фактор, теоретично має

три форми взаємодії щодо прийняття та реалізації політико-

управлінських рішень, зокрема: деконцентрація, децентралізація й

«передавання влади» [110, с. 348].

Деконцентрація, як процес передання обмеженого кола владних

повноважень на місця, передбачає право держави на реалізацію основних

владних повноважень. Регіональні органи влади, як суб’єкти

деконцентрації, є виконавцями рішень, прийнятих центральним рівнем

влади, проте наділені власними повноваженнями та в межах своєї

компетенції мають право на самостійне прийняття й реалізацію рішень.

Деконцентрація передбачає монопольне право держави на реалізацію

провідних управлінських функцій. Утім на противагу централізації

47

регіональні органи влади наділені більшим ступенем самостійності, в

межах однієї системи державного управління, а також підконтрольні й

підзвітні органам центрального рівня [47, с. 125].

Український науковець Солових В. П. як випадок деконцентрації

влади наводить реформу адміністративної системи Франції, розпочату в

1982 р., завдяки якій частка владних повноважень була передана

провінціям та комунам. Разом з тим за державою було залишено право

здійснювати контроль за діяльністю органів державної влади на місцях

[159, с. 115].

В державному управлінні існує інший досвід, що характеризується

поняттям “передавання влади”. Така ситуація має місце якщо виконання

основних функцій та прийняття рішень належить до кола повноважень

створеним тимчасово та із визначеною спрямованістю виконавським

органам. Керівники таких органів призначаються центральним рівнем

влади, а не обираються із числа мешканців певної адміністративно-

територіальної одиниці. За цих умов і звітування відбувається не

ієрархічно, а безпосередньо центральному рівню влади [156, с. 115].

Забезпечення функціонування такого формату реалізації управлінських

рішень здійснюється шляхом утворення відповідних комісій, штабів

тощо, яким надається коло відповідних повноважень. Така організація

державно-управлінських відносин виправдовує свою ефективність за

умов надзвичайного стану (ліквідація наслідків катастроф, на територіях

проведення антитерористичних операцій, бойових дій, за умов

військового стану). Іншими словами, коли прийняття політико-

управлінських рішень, їх реалізація та контроль за втіленням їх у життя

має бути здійснене на місцях, хоча зазвичай це належить до компетенції

центральних органів влади та керівників держави [156, с. 115].

За умов концентрації прийняття політико-управлінських рішень на

вищому рівні виконавчі органи регіональних рівнів є структурною

складовою, що наділена лише виконавськими функціями, в

48

повноваження яких входить лише питання впровадження прийнятих

«угорі» рішень на місцях. Коли вироблення та реалізація політико-

управлінських рішень відбувається на засадах деконцентрації,

регіональний рівень виступає самостійною адміністративною одиницею,

що володіє не лише виконавчими та законодавчими функціональними

повноваженнями, а й частиною повноважень центрального рівня та уряду

[156, с. 114-116].

Нові моделі політико-управлінських відносин визнають необхідність

взаємодії адміністративної та політичної складових. Такі моделі базуються на

твердженні, що політики та управлінці повинні об’єднатися на взаємовигідних

умовах для досягнення однієї мети. Така взаємна доповнюваність компонентів

державного управління базується на: взаємозалежності політичної та

адміністративної складових, яка не обмежує коло їх повноважень;

обов’язковості політичного контролю та зобов’язань формувати та

реалізовувати соціально орієнтовану внутрішню політику; аналізі політичних

кроків через залучення фахівців адміністративного апарату системи

державного управління.

Для досягнення поставленої мети політики та управлінці виконують свої

функції в одній сфері, завдання їх перетинаються, але різняться підходами до

аналізу наслідків впровадження політико управлінських рішень[156, с.136].

На нашу думку для досягнення ефективності демократичного

врядування державне управління має забезпечити основні умови. По перше, це

надання населенню якісних адміністративних послуг, по друге ─ втілення в

життя оптимальної моделі політико-управлінських відносин, орієнтованої на

побудову дієвої системи державного управління, здатної реагувати на виклики

та потреби суспільства. Для модернізації державного управління

орієнтованого на обслуговування потреб населення необхідним є

професіоналізація відносин між політиками та державною службою.

Реалізація такої взаємодії повинна базуватися на засадах публічної політики та

за допомогою залучення державних службовців та громадськості як до

49

процесу прийняття політичних рішень, так і до надання кваліфікованої оцінки

рівня ефективності політики. Така схема взаємовідносин визначає нове місце

державного службовця у політико-управлінських відносинах.

1.3. Організаційно-правові основи політико-управлінської взаємодії в

системі державного управління України

У процесі підготовки та реалізації політики важливого значення набуває

нормативно-правове поле взаємодії між адміністративною та політичною

складовою державного управління. Оптимальна модель такої взаємодії

дозволяє забезпечити максимальну ефективність підготовки та реалізації

виважених управлінських рішень для подальшого розвитку держави.

Взаємодія осіб, які займаючи політичні, посади визначають курс розвитку

держави та державних службовців, які покликані зобов’язувати реалізацію

політичних рішень є дискусійною темою.

На сучасному етапі державного будівництва політична складова

державного управління перебуває в стані змін від командно-адміністративної

системи до демократії” [157]. Свідченням тому є процеси формування й

підсилення значення складових політичної системи. Політика як чинник

процесу державного управління є складною динамічною системою. Цій

системі притаманна велика кількість вертикальних і горизонтальних зв’язків

між елементами, окремі процеси утворення нових та розпаду діючих її

складових, а також транзитивний стан політичної системи суспільства. Для

вивчення політичної складової державного управління основними критеріями

варто визначити контроль над владою, рівень залучення громадян до

формування політики держави, підтримка населенням політико-управлінських

рішень [157].

Зосередження влади в руках окремого соціального інституту

характеризується певними ознаками. До таких ознак науковці відносять:

а) легальність ─ існування чітко визначеної структури, в якій окремі

50

особистості та соціальні групи мають можливість закріплювати статус носія

влади та функціонувати в межах закону; б) легітимність ─ визнання та

прийняття основною частиною суспільства правомірності та справедливості

владних рішень та дій; в) автономність ─ право на самостійне здійснення

політики за умови існування стабільного джерела ресурсів, а також незалежної

структурної та кадрової політики.

Виходячи із цих міркувань зазначимо, що складовими політичного

чинника державно-управлінських відносин є: політичні та громадянські

інститути (політичні партії, громадські об'єднання та рухи тощо); державно-

політичні інститути (Верховна Рада України, інститут Президента України

тощо); фінансово-економічні групи [156, с. 117-118].

Доцільно проаналізувати роль цих інститутів в політико-управлінських

відносинах та їхній вплив на прийняття політико-управлінських рішень.

Політичні інститути утворюються та здійснюють свою діяльність з

метою реалізації інтересів певних соціальних груп, а їхня функціональність

залежить від того, наскільки вони здатні реалізовувати ці інтереси. До складу

політичних інститутів дослідники відносять політичні партії та громадські

організації. Головна відмінність цих типів інститутів полягає в тому, що

основною метою діяльності політичних партій є отримання влади, натомість

громадські організації намагаються впливати на владу [156, с. 118].

Порядок створення, реєстрації та контролю діяльності політичних партій

визначається відповідними нормативно-правовими актами України [56, 54, 53,

129, 44, 89, 90, 88, 87, 91, 85]. Відповідно до Закону України “Про політичні

партії в Україні” від 5 квітня 2001 року № 2365-ІІІ та постанови Кабінету

Міністрів України “Про затвердження Положення про Міністерство юстиції

України” від 14 листопада 2006 року № 1577 політичні партії реєструються

Міністерством юстиції України, яке здійснює контроль стосовно дотримання

політичними партіями норм Конституції та законів України, а також вимог

партійних статутів.

Місце політичних партій є визначальним під час формування та втілення

51

політичного курсу держави. З моменту проведення в Україні перших виборів

за змішаною системою у 1998 році та по теперішній час роль політичних

партій в процесі державотворення постійно посилюється. Так, зі вступом у дію

нової редакції Конституції Україні, політичні партії та блоки відіграють

важливу роль при формуванні державної політики. Вони утворюють фракції

Верховної Ради України, та за поданням Президента України призначають

Прем'єр-міністра України й впливають на комплектування складу Кабінету

Міністрів України [156, с. 119].

Діяльність громадських організацій та рухів є не менш важливою при

формуванні державної політики. Ці суб’єкти громадянського суспільства

мають стати основною рушійною силою при створенні соціальних запитів до

органів державної влади.

До другого виду структур – державно-політичних належать інститути

державної влади. З метою визначення змісту зазначених видів структур

доцільно провести аналіз інституцій українського суспільства щодо рис

владної суб'єктності: легальності, легітимності та автономності [156, с. 119].

Основою легальності є Конституція України. Стаття 6 Конституції

України визначає здійснення державної влади “на засадах її поділу на

законодавчу, виконавчу та судову”. Єдиним органом законодавчої влади

визначається парламент – Верховна Рада України (ст. 75). Вищим органом

виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (ст. 113). Правосуддя

здійснюється лише судами. Судочинство здійснюється Конституційним Судом

України та судами загальної юрисдикції (ст. 124). Головним елементом цього

типу владних інституцій є глава держави ─ Президент України (ст. 102-112).

Легалізація органів місцевого самоврядування здійснюється відповідно до

Конституції України (ст. 140-146) та згідно Закону України “Про місцеве

самоврядування” [127].

Друга ознака – легітимність. Легітимізація Верховної Ради України та

Президента України здійснюється шляхом виборів. Отже, джерелом влади цих

інститутів є населення країни. Під час створення цих інститутів фігурує

52

перетворення влади громадськості, тобто здатності та можливості народу

впливати на процес державотворення, у політичну та публічну владу. В

даному випадку політичну владу розглядаємо як засіб втілення в життя

інтересів певних груп населення, чи окремих осіб, а публічну ─ як отримання

додаткових прав для здійснення інтересів [156, с. 120].

Згідно з Конституції України Верховна Рада України має у своєму

складі 450 депутатів, які обираються за змішаною системою шляхом таємного

голосування громадян. Процес легітимізації влади органів місцевого

самоврядування також здійснюється шляхом виборів, що відбуваються за

змішаною системою таємним голосуванням.

Відмінний від розглянутого вище механізм застосовано у легітимізації

виконавчої влади. Для його аналізу варто зупинитись на організаційній

структурі виконавчої гілки влади. Головним джерелом виконавчої влади в

Україні є Кабінет Міністрів України, який складається з Першого віце-

прем'єр-міністра, трьох віце-прем'єр-міністрів та міністрів [68, ст.ст. 113, 114].

Цей інститут в цілому формується Президентом України лише посада

Прем'єр-міністра погоджується Верховною Радою. Формування

персонального складу Кабінету Міністрів України є цілковитою прерогативою

Прем'єр міністра та Президента України [126]. Програма діяльності Кабінету

Міністрів України базується на передвиборній програмі Президента України

та затверджується Верховною Радою України. Отже, за ознаками

“легальність” та “легітимність” до суб'єктів влади можна віднести інститути,

які утворюють державну владу в Україні (Верховна Рада України, Президент

України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади,

судова влада), які організаційно належать до системи державної влади та за

змістом реалізовує виконавчу владу на території відповідної адміністративно-

територіальної одиниці (місцеві державні адміністрації та органи місцевого

самоврядування).

Не менш важлива ситуація з автономністю, тобто можливістю

вироблення органами місцевого самоврядування управлінських рішень

53

місцевого рівня. Право на здійснення функцій держави на місцях належить

органам місцевого самоврядування, які з метою розвитку власної території

ухвалюють рішення та забезпечують їх виконання. Законодавством

гарантується постійне джерело надходження ресурсів, та право визначати

структуру власних органів, тобто створювати та ліквідовувати підрозділи

відповідно до необхідності вирішення проблем [127]. Натомість практика

функціонування свідчить, що органи місцевого самоврядування не мають

стабільного джерела надходження фінансових та кадрових ресурсів [156,

с. 120]. Причина цього полягає в тому, що надходження зазначених ресурсів

до органів місцевої влади цілком залежить від політики держави в бюджетній

сфері, які мають нестабільну динаміку. Формування доходної частини органів

місцевого самоврядування відбувається за рахунок загальнодержавних

податків та зборів, місцеві збори становлять невелику частку. Відповідний

перерозподіл бюджетних коштів не спонукає органи місцевого

самоврядування до нарощування економічного потенціалу та збільшення

доходів. Оскільки логічно, що більші вилучення будуть із більших доходів,

натомість субвенції державою надаються у відповідності з кількістю

населення і не більше [111]. Обов’язки щодо виконання обласних та районних

програм покладені на відповідні обласні та районні адміністрації, які водночас

представляють державну владу на місцях. Тому кадрова політика цих органів

залежить від центральних органів влади, а значить вони не є автономними

складовими. Зазначене вище доводить, що невід’ємними частинами державно-

політичних структур є лише: Президент України, Верховна Рада України,

Кабінет Міністрів України та судові органи влади [156, с. 121]..

Досвід функціонування політичної складової державного управління

свідчить, що головними її елементами є Верховна Рада України, Президент

України та Кабінет Міністрів України. Саме між цими інститутами влади

розподілено головні владні функції, а їхня взаємодія визначає стабільність та

ефективність публічної влади [156, с. 121].

Визначивши зміст політичного чинника державного управління, варто

54

детально розглянути суть адміністративної складової. Для досягнення

поставленої мети варто проаналізувати законодавчу базу та звернути увагу на

основні аспекти діяльності та повноважень адміністративної ланки

державного управління. Відповідно до Конституції України Президент

України має широкий спектр повноважень щодо адміністративної діяльності.

Він представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво

зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає

міжнародні договори України; зупиняє діяльність актів Кабінету Міністрів

України з причин невідповідності їх Конституції України з одночасним

зверненням до Конституційного Суду України щодо їхньої конституційності;

скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим [68, ст. 106].

Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади забезпечує

проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики;

політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти,

науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і

природокористування; розробляє та здійснює загальнодержавні програми

економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку

України; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої

влади; відповідно до закону утворює, реорганізовує та ліквідовує міністерства

та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів,

передбачених на утримання органів виконавчої влади; за поданням Прем'єр-

міністра України призначає на посади та звільняє з посад керівників

центральних органів виконавчої влади [68, ст. 116].

Законодавством визначено, що до центральних органів виконавчої влади

належать міністерства й інші органи виконавчої влади, а саме: державні

комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких

прирівнюється до Державного комітету України; центральні органи

виконавчої влади зі спеціальним статусом (комітети, адміністрації, служби,

комісії, державні комісії, державні департаменти, управління і т. ін.);

центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується й

55

координується Кабінетом Міністрів України через відповідні міністерства

[133, ст. 1]. Розглянемо окремо кожен із інститутів державної влади

адміністративної ланки управління.

Державна політика у відповідних сферах здійснюється міністерствами

як органами виконавчої влади України. У своїй діяльності міністерства

керуються Конституцією України, законами України, постановами Верховної

Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами і

розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також положенням про

відповідний центральний орган виконавчої влади. Міністерство є головним

органом у системі центральних органів виконавчої влади, створеним для

забезпечення реалізації державної політики в певній сфері діяльності. Міністр

як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення та

реалізацію державної політики [133, ст. 1].

Наступним вартим уваги органом виконавчої влади є Державний комітет

(державна служба) ─ центральний орган виконавчої влади. Його діяльність

спрямовує й координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-

міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить

пропозиції з формування державної політики відповідним членам Кабінету

Міністрів України і забезпечує її реалізацію в певній сфері діяльності,

здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та

функціональне регулювання в питаннях, віднесених до його компетенції.

Державний комітет (державну службу) очолює його голова.

Не менш важливим є діяльність центральних органів виконавчої влади зі

спеціальним статусом. Суть її визначається Конституцією та законодавством

України. Ці органи виконують особливі завдання та повноваження. Відносно

них може встановлюватися спеціальний порядок формування, реорганізації,

ліквідації, підконтрольності, підзвітності, призначення на посади та

звільнення керівників, а також вирішення інших питань. Центральний орган

виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

Повноваження центральних органів виконавчої влади визначається

56

галузевими і міжгалузевими рамками, координованими згідно з

особливостями системи цього органу. Міністерства та інші центральні органи

виконавчої влади беруть участь у формуванні та реалізації державної політики

як у цілому, так і за відповідними напрямами, розробляють механізм її

реалізації; прогнозують розвиток економіки у виробничій, науково-технічній,

мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній,

соціальній, фінансовій та інших сферах; беруть участь у розробленні

Державної програми економічного і соціального розвитку України,

Державного бюджету України; готують пропозиції й беруть участь у

формуванні й реалізації політики у сфері виконання робіт і постачання

продукції для державних потреб; розробляють цільові перспективні програми,

а також комплекс заходів, спрямованих на поглиблення економічної реформи;

реалізують державну стратегію розвитку відповідних галузей (групи суміжних

галузей); здійснюють інші функції [124].

Структурними підрозділами виконавчої гілки влади є місцеві державні

адміністрації. До їхньої компетенції належать: виконання Конституції та

законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України,

інших органів виконавчої влади; законність і правопорядок; додержання прав і

свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-

економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях

компактного проживання корінних народів і національних меншин ─ також

програм їхнього національно-культурного розвитку; підготовка та виконання

відповідних обласних і районних бюджетів; звіт про виконання відповідних

бюджетів та програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування;

реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними

радами повноважень [128].

Двоїстість правового статусу місцевої державної адміністрації

визначається її положенням у системі органів публічної влади, порядком

набуття повноважень та їх об’ємом. Склад місцевих державних адміністрацій

формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних

57

асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних

адміністрацій, їх голови визначають структуру місцевих державних

адміністрацій. Орієнтовні переліки управлінь, відділів та інших структурних

підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про

них затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Конституції і законів України, голови місцевих

державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні як

перед Президентом України, так і перед Кабінетом Міністрів України. Крім

того, вони є підзвітними та підконтрольними органам виконавчої влади

вищого рівня [68].

Важливим питанням є делегування повноважень місцевим державним

адміністраціям згідно Закону України «Про місцеве самоврядування в

Україні». У частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи

обласними радами, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні

відповідним радам. Повноваження, покладені на місцеві державні

адміністрації, охоплюють фактично всі аспекти місцевого життя. Але при

цьому система їх підпорядкування і підзвітності побудована таким чином, що

в своїй діяльності вони мають керуватися не стільки спільними інтересами

територіальних громад сіл, селищ і міст, які перебувають на території

відповідної адміністративно-територіальної одиниці, скільки розпорядчими

документами і вказівками органів виконавчої влади вищого рівня, які часом

можуть суперечити місцевим інтересам.

У нормативно-правовому полі існують неузгодженості щодо організації

співпраці органів державної влади з органами місцевого самоврядування.

Місцеві державні адміністрації утворюються «згори» та забезпечують

виконання функцій, делегованих виконавчими органами. Місцеві ради мають

право висловити недовіру головам місцевих державних адміністрацій,

наслідком чого є відставка. Разом з тим правових механізмів контролю

місцевих державних адміністрацій за діяльністю місцевих рад не визначено

[142]. Правовий статус голів місцевих державних адміністрацій набуває

58

серйозної невизначеності. Разом з тим суттєво ускладнюється механізм

реалізації повноважень місцевих державних адміністрацій у взаємодії з

органами місцевого самоврядування.

Чинне законодавство не містить чітко визначеного переліку підстав

висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації

обласною чи районною радами. Це створює поживний ґрунт для прийняття

силових рішень представницькими органами місцевого самоврядування щодо

місцевої державної адміністрації.

Місцеві державні адміністрації, формування яких залежить від

центральної влади, представляють інтереси регіонів у державі та виконують

більшість функцій публічної адміністрації. Дублювання повноважень між

місцевими державними адміністраціями та органами місцевого

самоврядування сьогодні є однією із серйозних загроз для сучасного

державного управління [55].

Особливої уваги заслуговує територія, в межах якої здійснюються

повноваження органами місцевого самоврядування сіл, селищ та міст. Як

правило, ця територія окреслюється межами населених пунктів. В окремих

випадках ─ межами забудови, якщо вони не винесені в натуру на місцевості.

Вся інша територія між населеними пунктами перебуває під юрисдикцією

районних державних адміністрацій. Проте такий стан речей не є перешкодою

до дублювання повноважень. Дублювання повноважень між місцевими

державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування сьогодні

є однією із серйозних загроз для сучасного державного управління. Щоб

переконатися у цьому, достатньо порівняти повноваження місцевих

державних адміністрацій відповідно до Закону України «Про місцеві державні

адміністрації» (ст. 13, 17-27) та повноваження виконавчих органів сільських,

селищних, міських рад, визначені Законом «Про місцеве самоврядування в

Україні» (ст. 27-41) [55]. Це питання потребує негайного врегулювання.

Існує проблема взаємовідносин між місцевими органами виконавчої

влади та центральними органами виконавчої влади. У першу чергу, це

59

стосується механізму взаємодії голів місцевих державних адміністрацій з

Кабінетом Міністрів України, що сприяє розвитку дуалізму конституційно ─

правового статусу голови місцевої державної адміністрації. Зокрема, «голови

місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з

посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України» (част.

4 ст. 118 Конституції) або «голови місцевих державних адміністрацій при

здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і

Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої

влади вищого рівня» (част. 5 ст. 118 Конституції) [68].

Відповідно до Конституції України, забезпечення реалізації внутрішньої

політики держави покладено на Кабінет Міністрів України (стаття 116).

Водночас голови місцевих державних не відповідальні перед Кабінетом

Міністрів, а лише підзвітні та підконтрольні йому (част. 5 статті 118).

Призначення на посаду голови місцевої державної адміністрації відбувається

за участі Президента, а не уряду. Отже за умов настання протистояння на рівні

«Глава держави ─ Уряд» такий механізм призначення нівелює ефективність

державної політики в регіоні [68].

Слід відмітити також неефективну організацію взаємодії між місцевими

державними адміністраціями різних рівнів. Районний рівень є достатньо

слабким для проведення ефективної державної політики. Крім того,

контрольні функції районної державної адміністрації обмежені лише містами

районного значення, селами, селищами. Щодо міст обласного значення, то

передбачена Конституцією контрольна функція місцевих державних

адміністрацій практично не застосовується ні з боку обласної державної

адміністрації, ні з боку районної державної адміністрації. Механізми такого

контролю законом поки що не передбачені [68].

При виконанні більшості завдань уряду обласні державні адміністрації

часто слугують лише поштовою скринькою, посередником між центральними

органами виконавчої влади та районними державними адміністраціями.

Районні державні адміністрації здебільшого не мають відповідних ресурсів (у

60

першу чергу кадрових) для виконання завдань публічної діяльності. У той час,

обласні державні адміністрації через віддаленість від територій не мають

можливості для ефективної реалізації державної політики.

Отже, найбільш важливими проблемами взаємодії політичної та

адміністративної складових державного управління є суперечності у

нормативно-правовому полі, щодо визначення організаційної системи та

компетенції органів місцевого самоврядування та місцевих державних

адміністрацій; відсутність чіткого розподілу повноважень між органами

місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, за

наявності повної централізації системи державного управління.

Проведенню реформи публічної влади (як державної, так і місцевого

самоврядування) має передувати створення відповідної сучасним вимогам

територіальної основи для діяльності органів виконавчої влади та органів

місцевого самоврядування з чітким розподілом повноважень між органами

місцевого самоврядування і органами місцевої виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації мають бути наділені повноваженнями

щодо контролю за відповідністю актів органів місцевого самоврядування

відповідної території Конституції та законам України. Повноваження місцевих

державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування мають бути

чітко розмежованими, делегування повноважень від органів місцевого

самоврядування місцевим державним адміністраціям повинно відбуватися на

підставі закону у випадку, коли органи місцевого самоврядування з якихось

причин їх не здатні виконувати.

Голови місцевих державних адміністрацій мають бути кар'єрними

державними службовцями, що призначаються на посаду та звільняються за

спеціальними процедурами. Спосіб призначення голів державних

адміністрацій повинен залежати від виконуваних ними функцій. [83].

Повноваження місцевих державних адміністрацій повинні бути також

розділені між рівнями. Так, більшість повноважень організаційно ─

розпорядчого та контрольного характеру повинні бути передані на рівень

61

району. На рівні області мають залишитись тільки ті функції, які недоцільно

передавати на районний рівень.

Послідовність у побудові ефективної публічної влади на територіях

вимагає посилення контрольних функцій місцевих державних адміністрацій за

законністю рішень органів місцевого самоврядування. При їх здійсненні

необхідно забезпечити законність, неупередженість, оперативність, дієвість.

Основними інституційними змінами в діяльності місцевих державних

адміністрацій мають бути: створення на базовому рівні самоврядних,

дієздатних, фінансово спроможних територіальних громад; формування

повноцінного місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях;

перетворення місцевих державних адміністрацій з органів виконавчої влади

загальної компетенції на контрольно-наглядові органи виконавчої влади, що

здійснюють функції контролю виконання Конституції і законів України, актів

Президента України, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади,

забезпечення законності та правопорядку, узгодження державних і

регіональних програм соціально-економічного й культурного розвитку;

перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами

місцевого самоврядування, вдосконалення їх матеріально-фінансового

забезпечення.

Для ефективності та повноти дослідження організації діяльності

виконавчої гілки влади важливим є аналіз Закону України «Про державну

службу». Успіх адміністративної реформи в цілому залежить від вдало

визначених шляхів діяльності органів виконавчої влади, місцевого

самоврядування, громадських організацій та підприємств при здійсненні

делегованих державних функцій [125]. Тому в умовах розвитку суспільних

відносин у сфері державного управління виникає потреба реформування

існуючих в Україні норм чинного законодавства в тому числі тих, що

регулюють діяльність державних службовців. Затверджений 17 листопада

2011 року Закон України "Про державну службу" (№ 4050-VI) лише в деяких

положеннях співпадає із нормами Концепції адміністративної реформи,

62

ухваленої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98.

Для успішної реалізації адміністративної реформи важливим є чіткий

розподіл посад органів виконавчої влади на політичні, адміністративні та

посади патронатної служби. Цей крок дозволить чітко визначити сфери

діяльності та функціональні повноваження працівників органів виконавчої

влади всіх рівнів.

Водночас європейський досвід доводить, що посилення ефективності

роботи органів виконавчої влади неможливе без посилення їх

дебюрократизації. На думку доктора політичних наук професора

Телешуна С.О., дебюрократизація є організаційним забезпеченням

економічних імперативів, що орієнтують на ефективність державного сектора

в цілому. Дебюрократизація можлива лише при жорсткій функціоналізації.

Під поняттям дебюрократизація слід розуміти процес послаблення наказів, що

обмежують самостійність органів виконавчої влади з метою підвищення

ефективності та функціональності в державному управлінні.

Аналізуючи основний нормативно-правовий акт, що регламентує

державно-службові відносини, варто зазначити наступне. Закон визначає

принципи, правові та організаційні основи держслужби, умови та порядок

реалізації громадянами права на державну службу. Змінено класифікацію

посад держслужби, зокрема, замість передбачених чинним законом 7

категорій держслужбовців новою редакцією посади держслужби залежно від

характеру та обсягу посадових повноважень поділяються на 5 груп, кожна з

яких ділиться на 4 підгрупи. Замість діючих 13 рангів вводиться 9 рангів

держслужби. Нові підходи до класифікації посад (стаття 6), а особливо вимоги

до рівня професійної компетентності (стаття 16) можуть стати з одного боку

причиною серйозної дестабілізації серед державних службовців, а з іншого

створити проблеми з укомплектуванням спеціалістами місцевих державних

адміністрацій в депресивних територіях [52].

Відмінним від діючого закону є той факт, що схема посадових окладів

держслужбовців щорічно визначатиметься Кабінетом Міністрів, при цьому

63

мінімальний розмір посадового окладу чиновника не повинний бути меншим

ніж 2 розміри мінімальної зарплати. Але не визначено можливість

преміювання державних службовців, що може негативно вплинути на

зацікавленість (мотивацію) працівників.

Порівнюючи новий закон "Про державну службу", прийнятий 17

листопада 2011 року № 4050-VI, з законом від 16 грудня 1993 року № 3723-

XII варто зазначити певні протиріччя [51]. Так у пункті 2 статті 7 зазначено,

що контроль за додержанням цього закону та інших нормативно-правових

актів про державну службу «здійснюється спеціально уповноваженим

центральним органом виконавчої влади з питань державної служби у межах

його повноважень», проте положення про цей орган не прийнято, як і не

вказано його назву.

Недоліки є також у визначенні прав державного службовця (стаття 10),

серед яких має бути зазначено право користуватися правами та свободами,

гарантованими Конституцією України, окрім випадків визначених законом;

захищати свої права та законні інтереси у вищестоящих державних органах та

в судовому порядку. Негативом видається той факт, що в законі невизначено

обов’язок державного службовця в письмовій формі доповісти про одержання

ним доручення, що суперечить чинному законодавству, посадовій особі, яка

дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні ─ повідомити вищу за

посадою особу. Ця норма, на нашу думку, дозволить убезпечити державних

службовців від неправомірних наказів та перевищення службових

повноважень. У частині 3 статті 12, де йде мова про відповідальність за

виконання доручення, міститься припис, що особа, яка виконала доручення

«звільняється від відповідальності, якщо доручення буде визнане незаконним

у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного

наказу». У цьому контексті незрозуміло чи є синонімами терміни «наказ» і

«доручення», за якими критеріями спеціалісту органу влади слід віднести

наказ до «явно злочинного» та наскільки вірною може бути його оцінка [52].

Також варто зазначити, що з метою належного виконання вимог

64

статті 48 нового закону важливо переглянути визначений Кабінетом Міністрів

України порядок надання службового житла та поліпшення житлових умов

держслужбовців [52].

В загальному можна зауважити, що реалізація норм нового закону «Про

державну службу» потребує витрат таких ресурсів як час, інтелектуальний,

організаційний, інформаційний та фінансовий. Найгострішим є питання

можливості фінансування нової державної служби. При своєму позитиві Закон

«Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-19 має ряд ризиків, які

можуть створити проблеми із застосуванням його в реальному житті та

зашкодити формуванню європейського типу державної служби.

Загалом система державного управління, яка існує в країні, неефективна,

відірвана від потреб громадян та суперечлива. Все це створює значні труднощі

для раціоналізації державного управління загалом та системних перетворень

зокрема. До основних причин незадовільного стану діяльності

адміністративної складової вчені відносять відсутність нормативно-правової

бази функціонування органів державної влади, здатної відповідати

демократичним стандартам; незавершеність перетворення Кабінету Міністрів

України в орган політичного керівництва; недосконалий механізм взаємодії

органів державної влади на центральному, регіональному та місцевому рівнях;

низький рівень проведення органами влади аналізу та прогнозу реалізації

управлінських рішень та відсутність паритетних засад у відносинах особи з

державними органами; недотримання органами виконавчої влади та місцевого

самоврядування принципів прозорості та відкритості; часткове використання

механізму електронного врядування [156, с. 132].

В умовах демократії діяльність більшості державних органів залежить

від політичних чинників. Тому питання адміністративної та політичної

реформи мають розглядатися системно, а вирішуватись на базисному

правовому рівні та в рамках конституційного процесу. Реформування системи

державного управління є необхідною передумовою забезпечення потреб

сучасного суспільства у належному демократичному врядування, основа якого

65

─ ефективність та відкритість інститутів влади всіх рівнів. Головною метою

адміністративної реформи є перехід від моделі адміністративного державного

управління до моделі доброго врядування із принципами верховенства права,

надійності, звітності та прозорості, організаційної спроможності та залучення

громадян до державного управління [156, с. 134].

У відносинах влади із громадянським суспільством визначальним має

бути покращення спілкування між владою, неурядовими організаціями та

громадянами; створення на законодавчому рівні належних умов для

повноцінної діяльності інститутів громадянського суспільства; удосконалення

рівня державного замовлення інститутам громадянського суспільства щодо

надання соціальних послуг населенню [156, с.136].

Практика доводить існування двох основних тенденцій в державному

управлінні, покликаних забезпечити ефективність демократичного

врядування. По перше, це надання населенню якісних адміністративних

послуг, по друге ─ втілення в життя оптимальної моделі політико-

управлінських відносин, орієнтованої на побудову дієвої системи державного

управління, здатної реагувати на виклики та потреби суспільства. Для

забезпечення належної орієнтації державного управління на обслуговування

потреб населення необхідним є професіоналізація відносин між політиками та

державною службою. Реалізація такої взаємодії повинна базуватися на засадах

публічної політики та за допомогою залучення державних службовців та

громадськості як до процесу прийняття політичних рішень, так і до надання

кваліфікованої оцінки рівня ефективності політики. Така схема

взаємовідносин визначає вагоме місце державного службовця у політико-

управлінських відносинах.

Висновки до розділу 1

Проаналізувавши теоретико-методологічну та нормативно-правову базу,

що визначає політико-управлінські відносини, можна зробити такі висновки:

66

1. Поняття “управління” передбачає адміністрування та залежить від

його ефективності. Виходячи з цих міркувань вважаємо доцільним вживати

саме термін “політико-управлінські відносини”, оскільки він передбачає не

лише застосування адміністративних впливів, а й всебічну взаємодію між

політичною та адміністративною складовими державного управління

направлену на визначення та реалізацію курсу розвитку держави.

Політико-управлінські відносини є особливим типом відносин, що

виникають у процесі формування та реалізації політики держави. Основними

фігурантами цих відносин є адміністративний апарат та політичні діячі, які

співіснують розділяючи обов’язки щодо вироблення політичного курсу та

його реалізації. Політико-управлінські відносини доцільно розглядати як

співвідношення між метою та засобами її досягнення. Зв’язки функціональних

складових системи державного управління, призначених для розробки та

впровадження державної політики складають політико-управлінську систему.

Так державне управління і політика є складовими системи політико-

управлінської суспільної взаємодії.

Ефективність державного управління прямопропорційно залежить від

рівня взаємодії політичних, адміністративних державних інституцій та

суспільства. В цьому випадку розуміння політико-управлінських відносин в

системі державного управління пов’язане із новим розумінням публічної

політики, діяльність якої направлена на вирішення соціальних проблем

суспільства, а їх ефективність якісно залежить від вибору моделі взаємодії

політичної та адміністративної складових державного управління.

Сутність політико-управлінських відносин полягає у взаємодії

політичної та адміністративної складових державного управління. Тому

політико-управлінські відносини доцільно визначити як взаємодію акторів

публічної політики щодо визначення курсу розвитку держави та його

реалізації.

Запропоновано визначення поняття “політико-управлінські відносини в

контексті публічної політики” як окремий тип відносин, що виникають між

67

акторами (суб’єктами) публічної політики в процесі формування публічної

політики під час визначення та вжиття комплексу заходів для практичного

вирішення соціально орієнтованих завдань.

2. Будь-яка система державного управління складається з двох

складових: політичної та управлінської, зв'язки між якими визначають

специфіку організації політико-управлінських відносин в системі державного

управління. Тому основною характеристикою для визначення моделі є участь

політиків та управлінців у формуванні публічних завдань розвитку держави,

та їх контролю за здійсненням публічної політики.

Політична й адміністративна складові державного управління

характеризується різними функціональними навантаженнями: через політичну

складову відбувається легітимізація політичного курсу, а процес його

реалізації ─ через адміністративну складову. Це накладає певний відбиток на

політичні та адміністративні посади в державному управлінні. Під час

реалізації завдань державного управління взаємодія політиків та державних

службовців ускладнюється невизначеністю розподілу обов’язків та

повноважень. Тому варто внести відповідні корективи до нормативно-

правових актів з метою усунення подвійної підпорядкованості та підзвітності

органів державної влади.

3. Базуючись на концепціях, типи політико-управлінських відносин

трансформуються в певні моделі, які визначають рівень участі політиків та

управлінців у формуванні політичного курсу. Основними рисами, що

породжують виникнення тої чи іншої моделі політико-управлінських

відносин, є організація взаємозв’язків структурних елементів, які відповідають

за розробку та впровадження політики. У відповідності до кожної моделі

політико-управлінських відносин характер взаємодії політики та адміністрації

може набувати як рис поглинання, так і рис взаємодії.

На даному етапі державотворення Україні притаманна гібридна модель

політико-управлінських відносин, яка характеризується відсутністю чіткого

розмежування між політиками та державними службовцями, та участю обох у

68

визначенні політичного курсу розвитку держави. Це призводить до

дисгармонії між вибором політичного курсу та його виконанням, і як

результат – до неефективності реформ (пенсійної, податкової, політичної та

ін.). Тому необхідною передумовою для забезпечення стабільного розвитку

країни є чітке функціональне розмежування між політиками та державними

службовцями, а також залучення експертів та інститутів громадянського

суспільства до процесу вироблення й прийняття політико-управлінських

рішень.

69

РОЗДІЛ 2

СУЧАСНІ ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКИХ

ВІДНОСИН В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: ЗАРУБІЖНИЙ ТА

ВІТЧИЗНЯНИЙ ДОСВІД

2.1. Зарубіжний досвід модернізації політико-управлінських відносин

Дослідження зарубіжного досвіду політико-управлінських відносин

варто сконцентрувати на огляді побудови цих відносин постсоціалістичних

країн Центральної і Східної Європи (ЦСЄ), оскільки їх досвід є найбільш

придатним до імплементації його в українських реаліях.

Процеси перебудови політико-управлінських відносин в країнах ЦСЄ

беруть початок з 80-х ХХ століття, після “оксамитових революцій”

(Чехословаччина, 1989р.), результатом чого було скасування комуністичного

режиму. Здійснення в цих країнах реформування політичної та

адміністративної систем мало позитивний вплив на ефективність державного

управління, підвищення результативності державно-управлінського апарату,

забезпечило успішне проведення децентралізації, значно зменшило

заполітизованість та дозволило уникнути персоніфікації політики. Такі зміни

вдалося здійснити внаслідок системного підходу до реформування системи

державного управління.

Першочерговим у трансформації цих держав із авторитарних до

демократичних стало прийняття нових конституцій, переформатування

складових авторитарного державного апарату та здійснення очищення влади.

Конституції Угорщини, Хорватії, Болгарії, Чехії, Словаччині, Словенії,

Румунії, Польщі, прийняті на початку 90-х рр. ХХ століття спрямовані на

відокремлення управлінської складової від монопольного впливу правлячої

комуністичної партії та започаткувати багатопартійність.

Побудова політико-управлінських відносин в постсоціалістичних

країнах (ЦСЄ) тривала в декілька етапів реформ. Перший етап

70

модернізаційних реформ розпочався наприкінці 1980-х років. Цей період

характерний введенням інституту президентства в тих країнах ЦСЄ, де цього

інституту не було. На перших порах президент обирався парламентом, але із

розвитком соціально-економічних та політичних перетворень суспільства

більшість країн ЦСЄ визначили пріоритетним для держави прямі

президентські вибори. Це пояснює формування на постсоціалістичному

просторі двох видів республік: президентської (Болгарія, Польща, Румунія) та

парламентської (Албанія, Словаччина, Угорщина, Чехія). Варто зауважити, що

ставлення керівництва постсоціалістичних держав ЦСЄ до досвіду західних

демократій було суто прагматичним. Цілком ідеологічні рішення, які

приймалися на перших етапах становлення державного управління в цих

країнах витіснились кроками із позиції суто національних інтересів. Ці

закономірні кроки відіграли важливу роль в успішності проведення реформ

[58, с. 133]. Бажання політичної еліти створити політичний простір в кращих

традиціях демократичності, відкритості та прозорості влади стимулювало

політичні партії до знаходження вірної єдиної узгодженої думки.

Маючи спільну історичну спадщину, та схожу з Україною початкову

базу, що залишилась від пострадянського періоду країни Польща досягла

значних успіхів у побудові демократичної держави, яка здатна вчасно

реагувати на потреби суспільства. Ми вважаємо, що саме польський досвід

може бути успішно імплементований в Українські реалії.

Нині Республіка Польща є взірцем держави, яка успішно здійснила

суспільно-політичні, економічні та адміністративні перетворення внаслідок

яких Польща є однією з стабільних та передбачуваних в Європі. Більшість

польських експертів таку успішність пояснюють членством країни в

Європейському Союзі та НАТО [18].

Політичні проблеми Польщі, породжуються суперечностями політичних

партій. Наприклад зіткнення політичних сил 2012 року, що пов’язані із діями

опозиційних політичних партій, спрямованими на послаблення рівня

суспільної довіри, в першу чергу, до уряду Польщі, очолюваного Дональдом

71

Туском, а також до правлячої партії “Громадська платформа”. Предметом

суперечностей стало загострення питання щодо розгляду обставин

авіакатастрофи 2010 року Ту-154 на борту якого перебували президент Польщі

Лех Качинський, відомі польські політики, військове командування й

громадські та релігійні активісти. Проте, вказані факти знаходяться в межах

буденних політичних процесів, що мають місце в політичному житті будь-якої

європейської країни та не є визначальними в зміні курсу розвитку країни [18].

Наприкінці 1980-х років початок становлення Польщі, як республіки та

відхід від комуністичної системи, ознаменувався багатьма змінами в структурі

системи державного управління країни. Модернізаційні зміни мали значний

вплив на економічну, політичну, соціальну сфери. Визначальним є

гарантування безпосередньої участі громадян держави брати участь у

політичному житті країни, зокрема це є вираження своїх поглядів та

переконань, вступ до різних політичних партій та громадських рухів. Зміни

щодо впровадження принципів демократичного урядування, зокрема стосовно

розширення можливостей громадян брати участь у політичному життя країни

спричинені виборами до Сейму та Сенату, проведені 4 липня 1989 року.

Наприкінці 1989 року незалежна Польська держава утворила оновлений уряд,

завданням якого було перевтілення економічної системи зорієнтованої на

командну форму управління в систему, основу якої складають закони

ринкової економіки [146, 13].

У часи структурних реформ ефективні зміни економічної, політичної та

суспільної сфер функціонування держави потребували переформатування

системи державного управління, в тому числі і політико-управлінських

відносин, побудову нових способів легітимності рішень та формування

оновлених підходів до поняття управління. Очевидно, що за таких умов

необхідність реформування системи управління державного управління була

відзначена з початку державних перетворень [167, 57]. Варто зауважити, що

задовго до модернізаційних змін науковцями в сфері державного управління

та незалежними аналітичними центрами було здійснено підготовку більшої

72

частини науково-теоретичної бази щодо нововведень. Так теоретично

відпрацьовані організаційні моделі та інституційні механізми були

підготовлені та очікували свого часу [43, 419].

Разом з тим зміни системи державного управління Польщі містили

значну кількість недоліків. По перше, внаслідок функціонування

централізованої системи державного управління та повної підконтрольності

органів місцевого самоврядування виконавчим органам центрального рівня,

рівень результативності державного управління залишався низьким.

Наступним недоліком стало те, що в основі побудови системи

державного управління було закладено домінування галузевого принципу. Це

спричинило ситуацію, коли зв’язків під час прийняття управлінських рішень

важливе значення відведено вертикальним зв’язкам поряд відсутністю

належного рівня горизонтальної координації. Важливим фактором стала

фінансова криза, спричинена неефективним розподілом коштів державного

бюджету.

Одним із дестабілізуючих факторів стала сильна територіальна

фрагментація у воєводствах та брак функціональних структурних формувань

на регіональному рівні. Це ускладнювало здійснення регіональної політики,

зокрема виділення державної допомоги певним адміністративним одиницям та

унеможливлювало формування політики розвиту окремого регіону.

Не менш вагомим негативним фактором стала відсутність виваженого

розподілу функціональних повноважень між органами місцевого

самоврядування, органами виконавчої влади на місцях та центральними

органами виконавчої влади. Чіткий розподіл функціональних повноважень

мав передбачати також і відповідальність, в тому числі з використання

бюджетних коштів [189, 27].

Окреслюючи поставлені польським урядом стратегічні цілі, що мали бути

досягнуті в результаті вдалого проведення реформування системи державного

управління, в тому числі і політико-управлінських відносин в системі

державного управління, вчені зазначали на подвійності завдань [193, 70].

73

Реформа була необхідною для забезпечення ефективності роботи

адміністративної складової системи державного управління, що дозволило б

реалізовувати її завдання з найменшими витратами. Разом з тим зміни були

зумовлені переформатуванням середовища, де діяли органи державного

управління. За таких умов виокремлюють наступні стратегічні цілі

реформування політико-управлінських відносин в системі державного

управління Республіки Польща:

децентралізація виконавчої влади системи державного управління

одночасно із створенням нових рівнів державного та місцевого управління, а

також та наділення їх відповідними повноваженнями, переліком обов’язків та

відповідальністю.

посилення можливості керованості системи державного управління

через відокремлення центру, який приймає політико-управлінські рішення від

вирішення буденних завдань та зосередження його діяльності на реалізації

стратегічних завдань. Запровадження воєводств є визначальним для

досягнення цієї цілі;

збільшення сум, що надаються державою на розвиток окремого

регіону та, відповідно, розміру видатків, що є у розпорядженні місцевого

самоврядування;

запровадження на місцевому рівні підконтрольного громадськості

політичного осередку територіальних об’єднань (представництв, що несуть

відповідальність за формування й реалізацію політики а адміністративно-

територіальній одиниці) [199, с. 34].

Реформування державно-управлінської системи Польщі було розпочато

з 1989 року здійснювалось окремими етапами, не мало постійного характеру та

не відзначалась послідовними діями й системними змінами у всіх сферах

(соціальній, економічній, політичній тощо). Починаючи з 1992 року державою

було взято курс на забезпечення ефективності раціональності та оптимізацію

системи державного управління.

Початковим етапом у оптимізації політико-управлінських відносин в

74

системі державного управління Польщі можна вважати проведення ґмінної

реформи, що забезпечувало налагодження роботи місцевого самоврядування

та мало на меті забезпечення керованості управлінського апарату шляхом

упорядкування адміністративно-територіального устрою, налагодження

функціонування центральних й територіальних структур системи державного

управління та важливим фактором для забезпечення функціонування

громадянського суспільства. Базовим нормативно-правовим актом, яким

розпочиналась реалізація розглядуваної реформи був Закон від 8 березня 1990

року „Про територіальне самоврядування”, який згодом змінено в Закон «Про

гмінне самоврядування» [165, с. 63]. Наступними кроками стало прийняття

закону про «Про повітове самоврядування» (1996 р.), нової Конституції (1997

р.), а також закони про повіти та воєводства (1999р.), що стало завершальним

етапом реформування адміністративно-територіального устрою Польщі. Варто

зауважити, що утворення відповідних рівнів адміністративного устрою Польщі

супроводжувалось наданням цим рівням функціональних повноважень щодо

вирішення питань на відповідному рівні. Гміни уповноважені вирішуати

публічні завдання спільноти на місцевому рівні, повіти – публічні завдання,

що не входять да сфери впливу гміни, діяльність воєводств спрямована на

вироблення та реалізацію політико-управлінських рішень щодо регіональної

політки суспільства. Варто зауважити перелічені адміністративні рівні одиниці

діють самостійно, не підпорядковані одид одному. Кожен має власний

бюджет, розпоряджання яким здійснює самостійно. Наглідові функції щодо

дотримання законних рамок покладені на центральну владу.

Зміни щодо організації політико-управлінських відносин в країні

здійснювались урядом, очолюваним Ганною Сухоцькою, яким в листопаді

1992 року було прийнято рішення створити посаду Уповноваженого Ради

міністрів Польщі з питань адміністративної реформи [197 с.79].

Протягом грудня 1992р. – березня 1993р. року Управлінням

адміністративної реформи було підготовлено проект „Принципи і напрямки

реформи державного управління”, який оперував положенням, стосовно

75

територіального устрою країни, а також критикою щодо організації діяльності

уряду та центральних органів виконавчої влади, функціонування інституту

державної служби, інформатизації державного управління. В положенні

наголошувалосьна необхідноті реформування та відзначалась відсутність

функціонального розмежування між політичною та виконавчою гілками

влади, а також відсутність чіткої кадрової політики, багатозатратність

державного апарату та розфукусованість організаційної системи [165, с. 65].

Основоположними цілі реформування адміністративної ланки системи

державного управління вбачалися у забезпеченні керованості держави, що

можливо здійснити за допомогою оптимальної організації роботи центру

виконавчої влади шляхом упорядкування структурних відомств центрального

та територіального рівнів; забезпечення проведення подільшої децентралізації

влади; налагодження функціонування механізмів громадянського суспільства

та завершення реформування місцевого самоврядування; забезпечення

відкритості адміністрацій шляхом організації належного доступу до

інформації, зокрема щодо прийняття політико-управлінських рішень;

формування інституту державної служби, здатного відповідати вимогам

реформ.

До 1996 року урядом Польщі і парламентом було здійснено ряд заходів

щодо реформування системи політико-управлінських відносин в системі

державного управління, які включали в себе розширення повноважень

великих міст шляхом надання виконавчим органам місцевого рівня

повноважень державних адміністрацій, а також прийняття закону “Про

державну службу” та реформування системи органів державної влади

внаслідок чого було ліквідовано деякі міністерства.

Незважаючи на прийняті реформаторські нормативно-правові акти (за

винятком адміністративно-територіальної реформи), з 1990 року організація

політико-управлінських відносин загалом залишалась незмінною. Разом з тим

політико-управлінські рішення щодо організації самоврядування на місцях не

несли радикальних змін, окрім того, що гміни були органами виключно

76

самоврядними, а не територіальними структурами виконавчої влади.

З метою пошуку шляхів реалізації поставлених реформаторами цілей

для роботи над проблемою належної організації реформ в 1996 році урядом

були залучені експерти. За результатами роботи експертної групи було

складено документ “Ефективна, дружня, безпечна держава: Програма

децентралізації державних функцій і розвиток місцевого самоврядування”.

Поряд з тим, що визначені у документі пункти повторювали ідеї декларовані

урядом в 1992-1993 роках, головним положенням акт містив оцінку

проведених вже реформ одночасно із визнанням необхідності забезпечення

робочими місцями працівників державних адміністрацій, що будуть скорочені

внаслідок ліквідації воєводств. Важливу частину експертного звіту становили

розрахунки витрат коштів на створення повітів [196, 67].

Завдяки реформуванню центральної виконавчої влади Польщі в 1996

році розширили повноваження прем’єр-міністра, реорганізували урядові

функції в консолідованих міністерствах, що і дало поштовх децентралізації

відповідальності до рівні воєводств тощо. Розширення повноважень прем’єр-

міністра стало основним кроком реформи. Прем’єр міністру надавалась

можливість обирати кількісний та якісний склад міністрів, а також вимагати

від них дотримання загальноурядової політики. Реформування центральних

органів влади Польщі в 1996 році мали суттєвий вплив на функції міністерств

завдяки анулюванню галузевого прикріплення міністерств, поряд із наданням

повноважень стосовно стратегії розвитку держави та реалізацією

контролюючих функцій щодо впровадження відповідних політико-

управлінських рішень. Завдяки зміні внутрішньої структури міністерств

вдалося досягнути чіткого розподілу між політичними та адміністративними

посадами. До політичних посад віднесено міністрів та заступників міністрів, а

посади генерального директора офісу та його підлеглих склали блок

адміністративних посад. Також було змінено побудову уряду держави.

Створене Міністерство економіки перейняло багато функцій від кількох

ліквідованих міністерств та Міністерство фінансів, в обов’язки якого

77

покладено регулювання відносин у сфері публічних фінансів. Центральний

планувальний офіс із великою кількістю повноважень реорганізовано в

Державний центр Державний центр стратегічних досліджень,

функціональними обов’язками якого стали аналіз, моніторинг та оцінка.

Загалом завдяки реформі було скорочено кількість міністерств із 48 до 16. Для

досягнення консенсусу під час вирішення окремих питань та підготовки

відповідних рішень щодо реалізації завдань в окремих сферах державної

політики урядом ініціюється створення постійних урядових комісій із складу

членів уряду. Такі комісії є допоміжними та експертними органами Ради

міністрів, а їх рішення носять рекомендаційний характер [45, с. 115].

Польський формат організації політико-управлінських відносин в

системі державного управління є більш стабільною та ефективнішою, ніж

модель організації взаємодії між політичним та адміністративним

компонентами державного управління в Україні [58, с. 162]. Такі результати

було досягнуто запровадженням ефективних механізмів взаємовпливу

парламенту та Президента, а значить і виконавчої влади.

Український науковець Друк Ю.Я. наголошує, що фактори які

забезпечать ефективну ротацію державних службовців та підвищення

політичної відповідальності партій є коаліційний принцип формування уряду

та конституційний вотум недовіри [45, с. 116].

Отже, починаючи з 1997 року урядом Польщі було зосереджено увагу на

реформі територіального самоврядування та запровадження трирівневого

адміністративно-територіального устрою держави. При цьому зазначалося, що

децентралізація і деконцентрація влади є основними передумовами успішного

проведення інших реформ [165, с. 12].

Реформи проведені у Польщі поділяють на два типи. Перший

визначався прийняттям невиважених рішень, які були сформовані без

врахування довготривалих наслідків та витрат на їх реалізацію. Так реформи

коаліційного уряду 1998р. ─ 1999р. добре розроблені теоретично, проте

втілення іх на практиці супроводжувалось невдачею через брак політичної

78

підтримки та суперечностями між політиками коаліції [45].

Другий тип характерний прийняттям політичних рішень під тиском груп

впливу та ризиком коаліційних сил втратити політичну підтримку. За таких

умов прийняття відповідних рішень відтерміновувалось, що провокувало

перетворення ситуації в кризову, та призводило до впливу міжнародних

організацій, які вимагали найскорішого вирішення питання. За таких умов

уряд отримував підтримку від засобів масової інформації та громадськості при

реалізації реформ, які з планових вже мали нагальний характер. Запізніле

прийняття політико-управлінських рішень несло негативні наслідки як для

державного бюджету, так і для суспільства.

Позитиву реформаторських заходів було б складно досягнути без

розробленням заходів та механізмів спрямованих на забезпечення управління

змінами в державі. Основними позитивними чинниками були: віднесення до

компетенції уряду повноваження щодо прийняття рішень стосовно напрямів

реформування та реалізацію відповідних кроків та утворення посади

Уповноваженого з питань адміністративної реформи (функціонував з 1990р.

по 1997р.) та наділення її широким колом повноважень в частині

реформування державно-управлінської системи, зокрема розробка моделі

оновленої системи державного управління та визначення програми реалізації

відповідних заходів.

В 1997 році було утворено Міністерство внутрішніх справ та

адміністрації, в повноваження якого було віднесено виконання завдань

стосовно реалізації реформ, а посаду Уповноваженого Ради міністрів Польщі з

питань адміністративної реформи було ліквідовано.

З 1990 року щороку передбачались відповідні витрати на реалізацію

завдань щодо перетворень, зокрема це дослідження наявної ситуації,

моделювання, розробку проектів основних нормативно-правових актів та

визначення заходів щодо регіонального розмежування.

Реформування політико-управлінських відносин Польщі здійснювалось

зусиллями міністерством внутрішніх справ, зокрема, як представниками

79

адміністративної ланки (державні службовці), що здійснювали розробку

відповідних актів, так і політичної складової (прем’єр-міністр і його

заступники), які забезпечували утвердження необхідних законопроектів у

парламенті та створювали позитивну громадську думку щодо реалізації

реформ.

З метою забезпечення позитивних результатів реформування політико-

управлінських відносин та системи державного управління загалом важливу

увагу було приділено наступним аспектам, головними з яких були:

викорінення командно-адміністративного принципу побудови системи

державного управління, ліквідація принципу підпорядкування підприємств

центральним органам влади, реструктурування внутрішньої організації Ради

міністрів та міністерств за функціональним принципом, функціональному

розмежуванні політичних та управлінських повноважень в системі державного

управління; відокремлення повноважень щодо розробки політики та

контролюючих від виконавських; надання виконавських повноважень щодо

реалізації політики агентствам, а також зосередження діяльності органів

виконавчої влади центрального рівня на стратегічному плануванні,

забезпечення реалізації регуляторних функцій, а також координації процесу

впровадження політики [203, 210].

Важливої ваги набуває утворення „центру уряду”, діяльність якого

забезпечується наявністю працівників з відповідними навиками та

процедурними механізмами, завдяки чому прем’єр-міністрові полегшено

функції щодо управління урядом та координації діяльності органів виконавчої

влади центрального рівня.

Важливим питанням, що потребувало негайного вирішення постало

реформування самого уряду. Групою з питань реформування, очолюваною

Є. Стомпнем, яка складалася із представників уряду (державних службовці), а

також експертів, в тому числі зарубіжних, в 1992 році представлено проект

„Вступних положеннях перебудови державного управління”, де

наголошувалось на необхідності проведення реформи уряду розпочинаючи із

80

зміни позиції Прем’єр-міністра та Ради міністрів. Причому реформування

мало здійснюватись в напрямку відділення зазначених фігурантів від

виконання адміністративних функцій [112, с. 55]. Першочерговим завданням

вбачалась відмова від поділу на міністерства як за галузевим, так і за

функціональним, натомість формування діяльності центрального уряду має

буди пов’язане із завданнями територіальних одиниць Польщі.

Основоположним група вбачала переформатування уряду в ефективний орган

для управління країною, виключивши можливість його представників

лобіювати інтереси певної галузі. Важливою умовою для ефективності

державно-управлінського апарату вбачалась функція міністра, виключно як

політичної фігури в системі виконавчої влади [112, с. 55]. Організація складу

центру уряду передбачала Політичний кабінет Прем’єр-міністра, Секретаріат

Голови Ради міністрів та Генеральний секретаріат уряду, в повноваження

якого входить організаційно-правове забезпечення діяльності уряду [212,

с. 85].

Політичний кабінет пропонувалося створити як неформальний орган

політичного характеру в повноваження якого мало входити забезпечення

прийняття політичних рішень. Зазначений орган мав складатись із віце-

прем’єри, міністри, визначені Радою міністрів, представники Кабінету

міністрів, Канцелярії президента та представники урядової коаліції. Рішення,

ухвалені політичним кабінетом мали або визначати основу рішень, прийнятих

Радою міністрів, або окреслювати вектори діяльності уряду [212, с. 85].

З 1992-1993р. зазначений проект декілька раз доповнювався, проте до

серпня 1993 року розробка проектів щодо зазначеного питання було основним

завданням Групи. Варто зауважити, що частина цих ідей була прийнята Радою

міністрів, відповідний законопроект був надісланий до Сейму, але врешті

решт це питання було не повністю доведено до логічного завершення [112, с.

55].

Загалом, основною метою реформаторських кроків було оптимальний

розподіл сфер впливу, обов’язків та повноважень Голови Ради міністрів,

81

міністрів й очільників органів виконавчої влади центрального рівня. Проект

документа передбачав покладання обов’язків прем’єр-міністра щодо нагляду

за центральними органа державної влади центрального рівня в повноваження

міністрів. Головним кроком було створення у 2000 році Правого центру уряду,

в повноваження якого входили координація діяльності щодо законодавчих

ініціатив уряду.

Зазначені дії посилювали позицію прем’єр-міністра. Впливовими

факторами щодо посилення ролі цієї політичної фігури стали, зокрема

наділення повноваженнями на самостійне визначення структури, змісту, а

також способів реалізації діяльності Ради міністрів; формування центру уряду;

конституційне визначення прем’єр-міністра керівником державної служби

Польщі; наглядова функція щодо діяльності центральних органі виконавчої

влади держави; та контролюючі повноваження щодо контролю за діяльністю

місцевого самоврядування.

На початку 1999 року було реформовано Канцелярію у центр уряду із

затвердженням нового складу. Варто зауважити, що керівник цього

державного органу не входив до складу уряду [165, с. 115]. Внаслідок

реформування центр уряду займався питаннями аналітичного організаційно-

технічним та бюрократичним супроводом Голови Ради міністрів на трьох

рівнях. До першого рівня належить сам Політичний кабінет Голови Ради

міністрів та його Секретаріат. Обслуговування на другому рівні здійснювалось

Секретаріатом Голови Ради міністрів, Управлінням Голови Канцелярії Голови

Ради міністрів, Секретаріату колегіуму із спеціальних служб, управлінь

контролю й координації, та скарг і відгуків. Діяльність на третьому рівні була

зумовлена виконанням завдань поставлених прем’єр-міністром Раді міністрів

та постійним комітетам. На цьому рівні здійснювався збір інформації та її

аналізу. Забезпечували його діяльність декілька департаментів, діяльність яких

була направлена на інформування, аналіз, моніторинг справ та здійснення

прогнозів у соціальній, економічній сферах, питань щодо регіональної

політики, закордонних справ, національної оборони, моніторингу реформ.

82

Наступним, вартим уваги кроком щодо удосконалення політико-

управлінської взаємодії в системі державного управління Польщі ми вважаємо

застосування механізмів та процедур, спрямованих на забезпечення

відкритості, прозорості та ефективності діяльності органів державної влади. В

зазначеному аспекті В країні було запроваджено систему публічних

замовлень, заходи, в тому числі в нормативно-правовому полі, щодо вільного

доступу до публічної інформації, а також забезпечення відкритості механізмів

фінансування та стосовно боротьби з корупцією а також В цьому напрямі

важливим є запровадження системи публічних замовлень та унормування

основ щодо вільного доступу до публічної інформації [211, 128]. Нормативно-

правове урегулювання цих заходів сприяли налагодженню фінансової

дисципліни, зокрема забезпечили ефективність витрат бюджету, належну

якість адміністративних послуг, що забезпечило формування державної

системи, яка здатна вчасно реагувати на потреби суспільства.

Головним курсом у реформуванні політико-управлінських відносин в

системі державного управління Польщі були зміни щодо організації діяльності

на центральному рівні, в першу чергу це перетворення уряду з контролюючого

та наглядового на державну структуру, основними повноваженнями якого є

саме вироблення стратегій. Реформування уряду Польщі здійснювалось у

відповідності до інституційних вимог країн-членів Європейського союзу.

Основну увагу у реформуванні зосереджено на посиленні ролі керівника

уряду, пере форматування уряду в координуючий орган, забезпечення урядом

можливості вчасно формувати та аналізувати ситуації в країні, відокремлення

політичних та адміністративних посад в адміністративному апараті.

Важливим аспектом, за допомогою якого досягнуто значних успіхів у

встановленні ефективних політико-управлінських відносин в системі

державного управління країн пострадянського простору є саме

децентралізація влади. В цьому плані визначальним є побудова базового

незалежного від виконавчої влади базисного рівня адміністративно-

територіального устрою держави. Ці органи місцевого врядування мають

83

повноваження та можливість самостійно вирішувати публічні питання

місцевого рівня відповідно до обраних пріоритетів розвитку регіону.

Основоположним ефективним результатом стала спроможність державно-

управлінської системи до обмеження власних повноважень та звуження сфери

впливу. Не менш важливим аспектом стало наділення владними

повноваженнями громадян на місцях та надання можливості на найнижчому

рівні вирішувати поточні питання та приймати відповідні рішення у

відповідності до потреб та пріоритетів громади. Це забезпечило можливість

системи державного управління бути ефективною та вчасно реагувати на

потреби суспільства здійснення. Завдяки утворенню в Польщі ґмін, а також

забезпечення їх правом визначати політику свого регіону, та надання їм

відповідних важелів впливу, забезпечило формування громадянського

суспільства, зокрема розвиток інституцій громадянського суспільства, що

забезпечило дотримання демократичних засад в державному управлінні.

Адміністративна реформа, яка була проведена в Польщі була

спрямована на зміну адміністративної системи країни, територіального поділу

держави вона не передбачала, що й забезпечило швидке її проведення та

позитивні результати.

Адміністративно-територіальна реформа стала наступним етапом змін в

Польщі та мала не менш важливі наслідки. Її основоположними пунктами

вбачались забезпечення результативності роботи органів публічної влади,

надання державних послуг на високому якісному рівні, забезпечення

управління фінансами на місцевому й регіональному рівнях, а також

формування на цих рівнях інститутів громадянського суспільства. Виконання

поставлених завдань передбачало формування територіальних структур,

здатних діяти на ефективно та раціонально, що могло бути забезпечено

шляхом передачі їм широких повноважень та забезпечення відповідного їх

фінансування.

Основоположним чинником у формуванні належних політико-

управлінських відносин в системі державного управління стала повітова

84

реформа, якою передбачалась перебудова системи територіального розподілу

влади. Головним завданням цієї реформи з точки зору демократизації

суспільства стало заохочення громадян місцевих громад брати активну участь

у громадському житті на місцях та забезпечити відповідальне їх ставлення о

своїх громадянських обов’язків.

Внаслідок проведення повітової реформи було утворення воєводств, та

надання їм (в особах представників місцевих громад) можливості здійснювати

регіональну політику та виробляти політико-управлінські рушення щодо

стратегії розвитку свого регіону. Варто зауважити, що стосовно визначення

меж воєводств під час проведенні цієї реформи було взято соціальну

інфраструктуру, історичну спадщину, традиції та зв’язки [165, с. 118].

Однією з реформ, яка мала не менш важливі наслідки для забезпечення

відкритості та ефективності публічної влади було втілення оновлених

механізмів та процедур щодо діяльності органів державної влади. З цією

метою урядом було ухвалено ряд законів, визначальними з яких стали закони

«Про державні замовлення» (1993 р.) та «Про вільний доступ до публічної

інформації» (2001 р.), окрім того було ухвалено та налагоджено

функціонування системи нормативно-правових актів антикорупційного

характеру та щодо публічних фінансів. Не менш важливого значення мало

прийняття Закону «Про державну службу» (1998 р.), завдяки якому було

створено корпус державної служби, здатного реалізовувати державні завдання

професійно, ретельно та політично нейтрально. Цей нормативно-правовий акт

визначав, що інститут державної служби має діяти на принципах відкритості,

прозорості та конкурентності при влаштуванні на державну службу [112, с. 56-

59] та багато інших аспектів, які мають місце і в Українських реаліях. Проте,

як і в Україні нині, позаяк відповідності зазначеного нормативного акту

нормам Європейського Союзу, практично державна служба ще достатньо

залежна від змін у політичній площині.

Головними змінами, яких вдалося досягнути в Польщі було

переформатування взаємовідносин між політичною та адміністративно

85

складовими системи державного управління, зокрема виділення політичних

посад державної служби; зміцнення принципу субсидіарності; запровадження

панування територіального принципу над галузевим, що полягає в

децентралізації повноважень державних органів щодо вироблення та

прийняття політико-управлінських рішень; вироблення завдань та розподілу

коштів; обмеження розмірів державного апарату; чітке регламентування

процедури вироблення та прийняття рішень; забезпечення прозорості

діяльності органів виконавчої влади та забезпечення доступу до публічної

інформації; зміна вертикальних зв'язків горизонтальними; оцінка діяльності

органів виконавчої влади не за кількісними критеріями, а за якісними;

застосування механізмів суспільного діалогу під час прийняття суспільно

важливих рішень; забезпечення на нормативно-правовому рівні належної

поведінки державних службовців [112, с. 59-60].

Для цілісної картини варто зауважити, що удосконалення політико-

управлінських відносин супроводжувалось реформами правоохоронної,

судової систем та прокуратури.

Реформування системи державного управління та удосконалення

політико-управлінських відносин Польщі мало й негативні прояви. По-перше,

це брак цілісної картини реформування системи державного устрою під час

проведення децентралізації та реалізація реформування уривчасто, без

бачення наступних кроків. По-друге – неврахування економічного стану

держави, відмова від принципу підпорядкування при формуванні

організаційних зв’язків, розширення апарату державного управління та

збільшення різниці в чисельності працівників органів державної влади

місцевого рівня відносно центрального. По третє це розширення управління

шляхом утворення організаційних структур, що мали три рівні або чотири.

Четвертим чинником є неврахування вартості реформування та зволікання із

реалізацією послідовних кроків та брак досліджень щодо якості результатів

реалізації реформ. Наступним і останнім негативом можна виокремити вплив

політичних груп інтересів на процес реформування.

86

Завдяки реалізації у Польщі адміністративної реформи вдалося

забезпечити розмежування функціональних повноважень та видатки

державного бюджету між адміністративними органами та місцевим

самоврядуванням, ліквідація в державі державних адміністрацій на рівні

повітів. Забезпечення розвитку інститутів громадянського суспільства на

місцевому рівні. Забезпечення значного рівня організації політичної

структурованості уряду, що вдалось досягнути завдячуючи впровадженню

пропорційної виборчої системи з високим прохідним бар’єром для партій та

коаліцій.

Загалом удосконалення політико-управлінських відносин в Польській

Республіці здійснювалось в трьох проекціях, зокрема це відродження

інституту місцевого самоврядування та забезпечення адекватного вимогам

суспільства розподілу повноважень між центральним та місцевим рівнями;

перетворення центрального рівня виконавчої влади на центр координації та

вироблення стратегічних рішень, а також зміна адміністративно-

територіального поділу.

Разом з тим варто зауважити на позитивах практики розпуску

парламентів. Зазначений важіль впливу покликаний забезпечити належне

ставлення партій, парламенту та кожного з політичних діячів, що може

забезпечити реалізацію конституційних прав виборців.

Варто зауважити, що в Україні основоположними причинами

гальмування реалізації адміністративної реформи, а також вжиття дієвих

кроків щодо удосконалення політико-управлінських відносин вбачаються у

відсутність єдності гілок влади та небажання створювати орган державної

влади із спеціальним статусом, який був-би відповідальним за реформування,

аналогічно польському досвіду.

2.2. Оснівні тенденції розвитку політико-управлінських відносин

Реалізація в постсоціалістичних державах Центральної та Східної

87

Європи адміністративної, адміністративно-територіальної та політичної

реформ дала змогу удосконалити політико-управлінські відносини в системі

державного управління країн, що дало змогу підвищити ефективність

державно-управлінської системи, досягнути значних успіхів у подоланні

корупції, забезпеченні прозорості діяльності органів влади, зменшити тиск

політиків на адміністративну систему та зменшити роль політичних груп

впливу на формування стратегії розвитку держави.

Досвід удосконалення політико-управлінських відносин шляхом

реформування системи державного управління підтверджує необхідність

еволюційних перетворень з метою переходу до нового формату державного

управління. Під новим форматом державного управління мається на увазі

формування системи державної влади, здатної вчасно реагувати на потреби

суспільства, відкритої та прозорої для нього, такої, що передбачає чіткий

розподіл функціональних повноважень та чітко регламентованих механізмів

взаємодії між політичною та адміністративною складовими системи

державного управління.

Формування ефективних політико-управлінських відносин в системі

державного управління має бути спрямоване на створення демократичної

держави з авторитетним Президентом, ефективно діючим Парламентом,

професійним Урядом, який підтримується парламентською коаліцію,

незалежними від політичних впливів адміністративним апаратом, судовими

органами та засобами масової інформації [45, с. 64].

Успіху у побудові стабільної системи державного управління в

постсоціалістичних країнах вдалося досягти шляхом системності

реформаторських кроків, а також розмежування повноважень між гілками

влади уникнення надмірного політичного впливу на адміністративний апарат

та забезпечення професійності, компетентності та політичної неупередженості

державної служби.

Налагодження політико-управлінських відносин в системі державного

управління шляхом реформування самої державно-управлінської системи – є

88

звичайним сценарієм, що успішно реалізовується в європейських країнах з

метою забезпечення відповідності систем державного управління вимогам

суспільства в даний період часу.

На нашу думку, в процесі реформування політико-управлінських

відносин в країнах Східної Європи можна виділити два головних напрямки,

корисних для України: децентралізацію та деконцентрацію.

Удосконалення політико-управлінських відносин в системі державного

управління передбачає переформатування самої державної управлінської

системи за допомогою успішної реалізації реформ. Реформи системи

державного управління, що були реалізовані в західноєвропейських країнах на

теоретичному рівні досліджено, систематизовано та класифіковано.

Науковцями визначено три основних типи реформ. До першого типу

відносяться зміни організаційної структури системи державного управління.

Такі реформи поділяють на зміни в територіальній організації держави та

зміни функціональної структури країни. Зміни територіальної організації

реалізовані шляхом реформування територіальної організації держави

супроводжуються змінами в юрисдикції адміністративно-територіальних

одиниць. Зміни функціонального характеру передбачають перетворення щодо

сфер впливу, компетенції, повноважень обов’язків та завдань в системі

державної влади. Часто зміни територіальної організації систем державного

управління супроводжуються змінами функціонального характеру. Наступним

типом є реформи, спрямовані на зміну зв’язків в організаційній структурі

системи. До цього типу відносять зміни, спрямовані на забезпечення

децентралізації та деконцентрації в системі державного управління.

Наступним типом визначаються зміни в організації системи державного

управління як один із чинників політичної трансформації [165].

Серед адміністративних реформ Р.Хербутом виокремлено декілька типів

в залежності від спрямування змін. До першого віднесено ринкові реформи.

Вони визначаються переходом від системи з ієрархічною організацією зв’язків

до ринкової організації. Другий тип реформ складають зміни спрямовані на

89

розширення учасників, залучених до прийняття державно-управлінських

рішень. Останній тип визначається змінами базових засад, покладених в

основу організації діяльності системи державного управління [153, с. 21]

В.Райтом запропонована інша типологія адміністративних реформ, в

основу якої покладено характер впливових чинників або результативних

фактору:

– реформи, що здійснені внаслідок переформатування політичної

системи держави. За таких реформ модернізація в державному управлінні

важливим чинником в змінах політичної стратегії або типом „секторальної”

реакції. Реформування системи державного управління європейських країн

визначається в контексті приведення системи публічної влади до норм

Європейського Союзу. Часто процес реформування спровокований

необхідністю приведення політичних систем до глобальних змін, що

супроводжуються появою нових ринків та впровадженням інших оновлених

технологічних рішень;

– реформи, спровоковані змінами оточуючого середовища. До таких

відносяться проведення Німеччиною адміністративної реформи, що стала

необхідною після об’єднання східної та західної її частин, Бельгією були

здійснені реформи внаслідок федералізації державної управлінських структур,

Іспанії та Італії реформування системи державного управління спричинено

регіоналізацією політичної системи;

– поступові реформи в організації системи державного управління,

важливою характеристикою яких є прагматичні очікування реформаторів;

– адміністративні реформи, що є складовою процесу загального

переформатування країни, які, наприклад, можуть бути спрямованими на

обмеження впливу системи державного управління на функціонування

інститутів громадянського суспільства [217, 108].

Для успішної реалізації реформ важливого значення набувають наміри

реформаторів, що визначаються рівнем мислення творців реформ. Визначено

три рівні реформаторського мислення, перший, з яких – модернізаційний,

90

який базується на необхідності постійного удосконалення системи державного

управління. Реформування на модернізаційному рівні спрямоване на

забезпечення ефективності державно-управлінської системи з технічної точки

зору. Цей рівень характерний застосуванням методів налагодження організації

управління, дослідницькі процедури, а також аналітичні техніки.

Наступний рівень реформування спровокований необхідністю

удосконалення організації зв’язків в системі державного управління.

Останній рівень включає переформатування устрою системи державного

управління, що може бути спровокований внаслідок зміни основних

державних засад. Наприклад внаслідок зміни конституції держави необхідним

є проведення реформ, спрямованих на приведення у відповідність системи

державного управління нормам Основного закону [165].

Окреслені фактори присутні в модернізації політико-управлінських

відносин систем державного управління постсоціалістичних країн. В

тенденціях розвитку політико-управлінських відносин в східноєвропейських

країн важливим фактором є революційні зміни в політичній, економічній,

суспільній сферах життя суспільства [200]. Натомість реформування системи

державного управління розвинених країн обмежується удосконаленням

існуючи складових та не передбачає кардинальних кроків щодо зміни

організації зв’язків всередині системи [165].

До тенденцій у реформуванні політико-управлінських відносин можна

віднести:

– зміну місця та ролі системи державного управління в суспільному

житті країни та переформатування її в контексті забезпечення публічних

інтересів;

– сприйняття системи державного управління як інституту,

діяльність якого спрямована на забезпечення суспільних інтересів, а не

впливового чинника;

– зміни спрямовані на забезпечення деконцентрації державного

управління;

91

– зміни щодо посилення самоврядування за умов забезпечення

децентралізації державного управління;

– зміни принципів формування державного бюджету в напряму

встановлення першочергових цілей та забезпечення ефективності

використання видатків державного бюджету;

– забезпечення державою підтримки розвитку приватного сектору;

– оновлення методів управління, а також методів та форм контролю,

визначення форм впливу держави на систему місцевого самоврядування та

забезпечення можливості контролю з боку громадянського суспільства;

– забезпечення ефективності діяльності органів державної влади;

– забезпечення належної кваліфікації працівників апарату

державного управління шляхом впровадження нових критеріїв відбору,

впровадження системи оцінки діяльності державних службовців, зменшення

впливу політичних чинників на діяльність інституту державної служби;

– оновлення принципів культури поведінки державних службовців

[207, 165].

Однією із важливих тенденцій розвитку політико-управлінських

відносин є децентралізація. В загальному вигляді децентралізація визначає

формування в державній системі самостійних одиниць, які є представниками

та джерелом формування й артикуляції інтересів громади. За умов

децентралізації ці структури наділені нормотворчими повноваженнями в

межах адміністративно-територіальної одиниці та мають широкий спектр

управлінських функцій.

За умов адміністративно-командної системи державного управління

система державного управління є централізованою, та скеровує свій вплив за

принципом “зверху-вниз”. Централізована організація системи державного

управління забезпечує сильний вплив на суспільне життя та спроможна

придушувати незадовільні прояви в суспільстві стосовно критики

функціонування системи державного управління. Водночас за умов

централізації характерним є існування однієї головної цілі, що є об’єктом

92

управління. Натомість децентралізація зорієнтована на досягнення кількох

цілей одночасно та завдяки зниженню ролі контролюючих впливів на

управлінську діяльність структур може спровокувати зниження уваги до

функціонування адміністративної системи.

Централізація державної влади дозволяє ефективно здійснювати

управління системою загалом та, зокрема, діяльності органів влади. Проте

відзначити ефективність централізованої організації управління не вбачається

доцільним оскільки через надмірну кількість ієрархічних рівнів

уповільнюються процеси щодо обробки та аналізу інформації, внаслідок чого

відповідь на запити суспільства та продукування відповідних управлінських

рішень відбувається із затримкою. Цього можна уникнути при децентралізації

управління, проте за умов неспівпадіння інтересів координація діяльності

структур може бути ускладнена.

Формування децентралізації як явища визначене двома моделями теорії

державного управління. Відповідно до класичної консервативної ідеології ХІХ

століття органи державного управління регіонального та місцевого рівнів є

похідними від центрального рівня, проте наділені “згори” квотою самостійних

повноважень, що має забезпечити лобіювання інтересів держави на місцях.

Наступний підхід базується на засадах федералізму та полягає в тому, що

місцева громада, як політичне формування є первинною, а центральний уряд

виконує функції, наділені йому місцевою громадою [165].

Децентралізація влади забезпечує реалізацію ряду важливих аспектів

щодо демократизації суспільства. За умов децентралізації влада: забезпечує

можливість представників місцевого самоврядування впливати на формування

курсу розвитку окремого регіону, і, як наслідок, курсу розвитку держави

загалом; здатна вчасно визначати інтереси представників громад, у зв’язку з

чим може виробляти ефективні рішення, спрямовані на забезпечення цих

інтересів; забезпечує формування еліти на місцевому рівні; гарантує

можливість нововведень щодо організації управління та впровадження нових

програм; забезпечує ефективність публічних послуг; забезпечує зв’язок

93

центрального рівня та представників громади [165]

Деконцентрація державного управління передбачає перерозподіл

обов’язків та повноважень між різнорівневими органами державної влади.

Розрізняють вертикальну та горизонтальну децентралізацію. Перша форма

деконцентрації передбачає створення виконавчих органів на регіональному та

місцевому рівнях, за другої форми на ріні міністерств утворюються спеціальні

органи для виконання певних завдань. Варто зауважити, що під час

деконцентрації відсутня вертикальне ієрархічне підпорядкування в системі

держаної влади, проте зазначені органи залишаються в підпорядкуванні

центрального рівня. За рахунок деконцентрації забезпечується наближення

органів державної влади до споживачів послуг, завдяки такій налагодженій

взаємодії відбувається налагодження ефективності щодо прийнятих

управлінських рішень.

Щодо тенденцій розвитку політико-управлінських відносин в

східноєвропейських країнах пострадянського простору, варто зауважити, що

політичні трансформації в цих державах розпочалися з демократизації і

децентралізації влади. Першочерговою задачею стояло утворення нової

системи державного управління, що дозволило забезпечити соціальну,

економічну та політичну стабільність в державах. Реалізація реформ та

формування представництв місцевих громад шляхом проведення

демократичних виборів мали прискорити оновлення еліти на місцях та

змінити стару владу. За допомогою реформування відбулася легітимізація

оновленої влади, що забезпечило зміни в системі державного управління та

гарантували відмову від пострадянських принципів в управлінні державою

[165].

Головним дискусійним питанням, що потребувало вирішення під час

здійснення децентралізації системи державного управління було визначення

розміру одиниць місцевого врядування, оскільки це рішення визначало

перспективи розвитку місцевих громад. Разом з тим форма організації системи

управління на місцях закладає відправні пункти для визначення можливостей

94

функціонального розподілу та комунікації між управлінськими структурами

центрального та місцевого рівнів, оскільки чим більший орган місцевого

врядування, тим більш широкі функції він здатен реалізувати.

Територіальна консолідація у східноєвропейських країнах, що мала

місце в 70-х роках ХХ ст. була реалізована з метою забезпечення масовості

виробництва. Внаслідок об’єднання громад в Польщі, Угорщині та Чехії їх

кількість було зменшено вдвічі, зокрема кількість польських громад становила

2400 в 1973р., угорських – 1364 в 1988р. та чеських ─ 4104 в 1988р. Тому в 90-

х роках початок реформування системи державного управління в

постсоціалістичних державах східноєвропейського регіону ознаменувався

різким зростанням цього показника. Кількість громадських об’єднань

Угорщини зросла на 43%, Чехії – на 50%, Словаччини – на 20%, натомість в

Польщі теж відбулось зростання, проте не більше 5%.

Науковці зауважують, що місцеві громади, чисельність яких незначна

(до 100 осіб) не лише не спроможні надавати якісні публічні послуги, а й

негативно впливають на децентралізацію системи державного управління.

Разом з тим, велика кількість таких місцевих громад загострює проблеми,

обумовлені різницею можливостей органів місцевого самоврядування

обслуговувати певний регіон та географічними кордонами самого регіону.

Багаточисельність місцевих громад є позитивною для реалізації цілей

закладених у реформуванні, оскільки: значно знижується їх залежність від

держави, що забезпечує більш широкий спектр можливостей щодо вибору

політичного курсу розвитку регіону; наявність потужного економічного

підґрунтя разом з низькими витратами на одиницю населення забезпечує

достатній рівень прибутку, завдяки чому відбувається накопичення

фінансових ресурсів для розвитку регіону; забезпечення концентрації ресурсів

на великих грандах, найбільш важливих для громади; значно ширші

можливості використання механізмів фінансування інвестиційних проектів;

рівень розвитку інфраструктури прямопропорційно залежний від чисельності

та розміру одиниці місцевого самоврядування [147, 11].

95

Позитивним якостями фрагментації місцевого самоврядування

вбачається в тому, що формування хороших та міцних зв’язків між органом

державного управління та жителями громади. Вивчення ситуації щодо

сприйняття жителями малочисельних місцевих громад постсоціалістичних

держав Східної Європи дало змогу визначити, що громадяни цих місцевих

громад впевнені в більшій своїй залученості до суспільного життя громади.

Вони володіють максимально повною та актуальною інформацією щодо

ситуації в громаді, знають особисто всіх представників та впевнені у своїй

можливості впливати на прийняття рішень, що є позитивним стосовно

забезпечення демократизації суспільства. Разом з тим за результатами

здійсненого аналізу чисельності жителів адміністративно-територіальних

одиниць, які беруть участь у місцевих виборах у відношенні до чисельності

жителів місцевої громади встановлено обернено пропорційну залежність цих

показників. Тобто жителі малочислених адміністративно-територіальних

одиниць більше зацікавлені брати участь у виборах місцевого рівня, ніж

представники громад, чисельність жителів яких є в рази більшою.

Уникнути негативні чинники, що впливають на розвиток мало

чисельних адміністративно-територіальних одиниць можливо за допомогою

налагодження зв’язків з метою забезпечення співпраці декількох сусідніх

територіальних громад. Така взаємодія громад поширене явище в

постсоціалістичних державах Східної Європи. До прикладу в практиці

державного управління Угорщини налагоджено таку форму співробітництва

місцевого самоврядування сусідніх адміністративних одиниць. Сусідні місцеві

громади, чисельність яких складає менш, ніж тисяча осіб утворюють спільні

установи, які забезпечують адміністративними послугами жителів декількох

селищ. Спільних установ щодо надання адміністративних послуг населенню в

Угорщині налічується близько 1400. Разом з тим в східноєвропейських

державах практикується об’єднання адміністративних структур громад з

метою забезпечення розвитку окремих галузей регіонів, що є позитивним для

регіонального розвитку держав з місцевими громадами, чисельність жителів

96

яких невелика, так і з густонаселеними регіонами.

Варто зауважити, що для забезпечення росту економічних показників

розвитку регіону доцільним вважається укрупнення адміністративно-

територіальних одиниць, проте формування демократичного розвитку регіону

з більшою ймовірністю успіху може бути забезпечене саме в муніципалітетах

населених пунктів з невеликою чисельністю жителів. Відтак питання щодо

визначення розмірів та обсягів місцевих громад має вирішуватись на

загальнодержавному рівні із врахуванням поставлених цілей реформування та

у відповідності до наявних обставин, підґрунтям яких є історична спадщина,

спільні традиції, економічні зв’язки, туристична інфраструктура регіонів,

тощо.

Вагомими факторами, що позначились на реалізації адміністративних,

адміністративно-територіальних та політичних реформ, в тому числі одо

децентралізації та деконцентрації влади у східноєвропейських країнах

пострадянського простору стали, по-перше, політичний вимір цілей

перетворень; переважні сподівання стосовно децентралізації; наслідки

соціалістичного формування життя суспільства (психологічні чинники,

побудова управлінської системи, політичні переконання) [147].

Внаслідок обмеження в часі проведення реформ держава зіткнулось із

ситуацією, коли перевірка на практиці побудованих моделей значно

відтерміновувала сам процес реформування, відтак ризики щодо успішності

реалізації реформ зростали в рази. Відтак реформування здійснювалось з

точки зору нагальності саме політичних змін, якість змін в економічній сфері

та формування нової системи державного управління, в тому числі й політико-

управлінських відносин розглядались як супровідні.

Головними питанням, яке потребує зваженого рішення під час

децентралізації в системі державного управління країни вбачається у

визначенні числа та якості адміністративних послуг, що будуть гарантовані на

всіх рівнях державного управління. Під час прийняття рішень в цьому аспекті

реформатори виходять з політичної точки зору, лейтмотивом дій тоді стають

97

спроба забезпечити більше владних повноважень за мінімальної

відповідальності, а не раціональні чинники формування належної організації

діяльності одиниць місцевого самоврядування, зокрема їх можливості

забезпечити населення регіону відповідними послугами. За певних умов такі

полії слугували основними передумовами для відмови від взятого курсу на

децентралізацію державної влади та забезпечення виконання певного числа

державно-управлінських функцій на центральному рівні. Проте в переважній

більшості після старту реформ, спрямованих на децентралізацію системи

виконавчої влади уряди вимушені були посилити контроль щодо діяльності

державних органів місцевого та регіонального рівнів у сферах, найбільш

важливих для забезпечення позитивної динаміки розвитку держави. Так

наприклад забезпечення належного контролю за діяльністю державних органів

в бюджетній сфері є вагомим стримувальним чинником.

Головним негативом процесу децентралізації системи державної влади,

який має місце в східноєвропейських країнах пострадянського простору

виступає децентралізація корупції, що є логічним наслідком реалізації реформ.

Такий розвиток корупції є абсолютно логічним, оскільки внаслідок

децентралізації повноважень відбувається децентралізація послуг та коштів

державного бюджету. Традиційні механізми боротьби та запобігання

корупційних проявів є ефективними за умови малочисельної місцевої громади,

натомість ефективність цих механізмів знижується із збільшенням громад.

Ці обставини стали передумовами до необхідності розвитку публічної

влади, внаслідок чого Європейським Союзом було наголошено на важливості

якісного росту систем державного управління країн, що претендують бути в

складі Європейського Союзу. В цьому аспекті важливим є ефективність

процедур вироблення та прийняття рішень, засоби, що застосовуються для

координації реалізації цих рішень; функціонування інституту державної

служби в державі та якісні показники його роботи, ефективне використання

фінансових ресурсів; забезпечення перевірки реалізації управлінських рішень

в сфері управління фінансами, та можливість здійснення зовнішнього аудиту

98

[165]. Ці чинники формують адміністративну здатність держав.

Варто зауважити, що адміністративна здатність держав визначається не

лише можливістю їх здійснювати вироблення та реалізацію політико-

управлінських рішень за європейськими принципами. Важливим чинником

тут є здатність системи державного управління забезпечувати належний

захист громадянського суспільства, гарантування росту економічних

показників, що забезпечує успішний процес реформування систем державного

управління у відповідності до європейських стандартів.

Держави, що визначили необхідним для забезпечення подальшого

розвитку вступ до складу Європейського Союзу мали забезпечити дотримання

розвитку, визначеного наступними векторами:

приведення до належного рівня нормативно-правової бази шляхом

унормування законодавства щодо держаної служби, функціонування

центральних органів виконавчої влади, антикорупційного законодавства та

інших нормативно-правових актів, що лежать в основі діяльності органів

державної влади;

удосконалення організації діяльності основних інститутів системи

державного управління;

забезпечення належного рівня розвитку людських ресурсів

шляхом формування нових або удосконалення існуючих механізмів

управління персоналом та забезпечення формування механізмів постійного

підвищення кваліфікації працівників системи державного управління;

розподіл повноважень між політичною та адміністративною

складовими системи державного управління, відокремлення політичних посад

від адміністративних;

забезпечення функціонування механізмів підзвітності та

підконтрольності, особливо щодо використання коштів державного бюджету;

забезпечення функціонування комунікативних зв’язків організації

та інститутів громадянського суспільства із уповноваженими структурами

99

Європейського Союзу з метою забезпечення дотримання курсу на

європеїзацію не лише на загальнодержавному рівні, а й всередині країни.

За переконанням Б.Нанберг існує два впливових на адміністративну

здатність системи державного управління фактори, один з яких полягає в

здатності державно-управлінської системи прийняти норми Acquis

Communautaire та забезпечити адаптацію власного законодавства до цих норм.

Наступний є логічним наслідком попередніх умов та полягає в наявності

достатньо розвиненої адміністративної та судової бази до імплементації

вищевказаних норм. Європейською комісією було здійснено аналіз виконання

умов адміністративної здатності в країнах, які претендують бути у складі

Європейського Союзу. За результатами дослідження цього питання зазначена

комісія дійшла висновку про нагальність реформування в державах в

напрямку інституційного посилення системи державного управління

(управлінська здатність) та забезпечення формування публічної влади.

На думку науковця визначальними є дві ситуації, які вимагають

посилення управлінської здатності. За однією головним мотиваційним

чинником посилення є вимоги до системи державного управління, встановлені

Європейським Союзом. Наступна ситуація спровокована необхідністю

парламенту володіти таким-же рівнем компетентності та незаангажованості,

який є нормою для урядів європейських країн, що входять до складу

Європейського Союзу [206].

Рівень відповідності реформування політико-управлінських відносин в

країнах-кандидатах було визначено за наступними показниками: ступінь

розвитку інституту державної служби та його стабільність, здатність органів

державної влади продукувати найбільш дієві політико-управлінські рішення;

орієнтованість на Європейський Союз [191].

Для оцінювання інституту державної служби бралося до уваги політична

нейтральність державної служби, рівень професійності кадрів, можливість

забезпечення кар’єрного зростання. За умовами Європейської комісії

громадяни інших держав союзу повинні мати можливість зайняти від 60% до

100

90% посад в країні [192]. Разом з тим серед державних службовців країни

мали бути кваліфіковані кадри, які можуть бути залучені до діяльності

представництв, робочих груп, комітетів тощо в інших державах. Наступним не

менш вагомим чинником є кадрова політика, головною умовою якої є

професіоналізація державної служби, з метою уникнення ризиків штрафних

санкцій внаслідок некомпетентності працівників.

Наступний чинник характеризує можливість країни на центральному

рівні визначати пріоритетні завдання розвитку держави, приймати відповідні

політико-управлінські рішення та найбільш ефективно впроваджувати їх в

життя. В цьому аспекті важливими є якість підготовки рішень; найкоротші

строки, в рамках яких може бути забезпечена реалізація цього рішення, а

також міра врахування інтересів суб’єктів, залучених до реалізації цих рішень.

Не менш важливим чинником є європейська зорієнтованість держави.

Характерним для нього є визначення рівня розвитку інститутів держави їх

потужність та можливість залучати трудові, людські, інформаційні ресурси

актуальної інформації щодо впровадження реформ.

Державам, які претендують на членство в Європейському союзі

рекомендувалося провести регіоналізацію з метою приведення системи

державного управління країн-аплікантів до норм Союзу (згідно до вимог

системи NUTS (Nomenclature des Unites Territoriaux Statistiques). Норми NUTS

використовуються для забезпечення статистичної відповідності, вони можуть

не співпадати адміністративно-територіальному розподілу держави проте в

країнах-членах Європейського Союзу зазначені межі можуть не відповідати

адміністративному поділу. Положення Союзу не вимагають адміністративного

поділу, натомість принципи організації політико-управлінських відносин в

державі визначає необхідність територіального розподілу [165].

Т.Рабска визначає, що під час вступу до Європейського Союзу

нагальними та потребуючими негайного вирішення питання стосуються

удосконалення структурної організації системи державного управління;

потужності публічної влади приймати до виконання поставлені європейською

101

спільнотою завдання, формування та забезпечення належної організації

інституту державної служби та професіоналізму; „права на хороше

урядування” [209].

Розглядаючи структурну організацію системи державного управління,

варто наголосити на винятковому значенні субсидіарності. Завдяки цьому

принципу вдається регулювати взаємостосунки не лише на міждержавному

рівні, а й всередині держави. Відповідно до принципу субсидіарності

Євопейський Союз впливає на вирішення проблем держави лише за загрози та

у тій мірі якщо реалізація поставлених завдань знаходиться під загрозою

недосягнення державою-аплікантом.

Право держави на хороше врядування передбачає використання терміну

“добре демократичне врядування”, що виникло західноєвропейській науковій

літературі, як основний елемент концепції нового публічного менеджменту.

Добре демократичне врядування передбачає переформатування системи

державного управління, яка діяла на принципах централізації на таку, в основі

якої покладено взаємодію в багатьох напрямах одночасно: з бізнесом,

інституціями громадянського суспільства та політиків під час вироблення та

прийняття політико-управлінських рішень. Це визначає курс на

децентралізацію, деконцентрацію влади та делегування повноважень.

Кодекс доброго урядування, прийнятий 6 вересня 2001 року

Європейським парламентом [214] та Біла книга Європейської Комісії [195]

містять вичерпне число умов, що визначають якість державного управління.

Відповідно до положень цих документів впливовими на якість державного

управління факторами є побудова системи державного управління з метою

забезпечення прийняття вчасних та дієвих управлінських рішень. Ці фактори

визначають характер діалогу влади та суспільства (в тому числі можливість

виникнення конфліктів), перспективи розвитку економічної сфери держави,

стан екологічної безпеки в державі та гарантії забезпечення прав та свобод

людини і громадянина.

Відповідно до положень Білої книги, процес управління визначається

102

правилами, процедурами, та адміністративною поведінкою. Ці чинники є

визначальними під час реалізації функцій державного управління. Отже,

урядування як процес носить характер більше політико-управлінської

культури, ніж системи управління. Різноманітні чинники такої культури

забезпечують ефективність функціонування системи державного управління, а

також відкритість, співпрацю й підзвітність [195].

Основні чинники хорошого врядування, як відкритість, підзвітність,

співпраця, послідовність та ефективність, визначаються в наступному:

- забезпечення інформування населення держави щодо планів,

перспективних наслідків та змісту рішень, які приймаються в державі на

вимогу Європейської спільноти;

- інформування щодо вжиття заходів та відповідальність за їх

виконання в процесі діяльності органів влади держави та європейських

інститутів;

- забезпечення високого рівня довіри до результатів діяльності

шляхом співпраці між інститутами держави;

- забезпечення послідовності прийнятих у державі рішень та їх

логічності з точки зору раціонального підходу та у відповідності до інтересів

суспільства;

- визначення конкретних критеріїв ефективності, відповідно до яких

здійснюється оцінка прийнятих рішень

Головним чинником, серед спрямованих впливати на розвиток політико-

управлінських відносин в системі державного управління є формування нової

системи державної служби. Деструктивними чинниками, що дістались у

спадок від пострадянської системи державної служби є високу залежність від

політичного пливу, а також відсутність механізмів відповідальності державної

служби перед суспільством. Відтак визначальним напрямом щодо

удосконалення політико-управлінських відносин було створення незалежної

від політичних впливів, професійної, відповідальної та відкритої перед

суспільством системи державної служби.

103

В більшості країн східноєвропейських країнах пострадянського

реформування системи державної служби не було першочерговим. Тоді як

після втілення реформ системи державного управління логічною необхідністю

постало реформування інституту державної служби.

Варто охарактеризувати особливості модернізованої державної служби

Польщі. Розуміння державної служби в Польщі зосереджено на

адміністративних повноваженнях осіб, які забезпечують роботу адміністрації

уряду в міністерствах, а також інших центральних органів державної влади,

органів влади регіонального та місцевого рівнів, зокрема адміністрацій

воєводств, охоронних і контролюючих органів, перелік яких визначений у

нормативно-правовому полі [122].

Організація діяльності інституту державної служби Польщі в

нормативно-правовому полі визначена Конституцією та Законом про

державну службу. Працівники органів місцевого самоврядування, навчальних

установ, сфери охорони здоров’я, представники судових органів, збройних сил

не входять до системи державної служби [122].

Корпус державної служби містить посади в центральній адміністрації та

адміністраціях воєводств, підпорядковані Прем’єр-міністру. Представники

органів, які віднесені до сфери підпорядкування Парламенту, Президента,

омбудсмена, Конституційного трибуналу та інших, не відносяться до корпусу

держаної служби, як і представники ґмін, повітів та воєводств також є поза

межами державної служби. Така ситуація склалася з посадами міністрів,

державних секретарів та їх заступників та радників. Ці посади є політичними

[122].

Система державної служби, яка функціонує в Польщі розрізняє

державних службовців та працівників державної установи, хоча всі вони

відносяться до корпусу державної служби. Статус державного службовця в

Польщі є стабільнішим від статусу працівника державної установи. Рівень

стабільності трудових відносин державних службовців порівняно від

працівників, випадки, за якими можливе їх звільнення є чітко виписані

104

законодавством та не можуть бути розширені. Разом з тим державні службовці

забезпечені додатковими заохочувальними привілеями, зокрема порівняно

високий рівень заробітної платні та терміни відпустки. Натомість державним

службовцям встановлено значний перелік обмежень та більший спектр

обов’язків. Наприклад додатковий робочий час та обмеження, стосовно

громадської діяльності. Разом з тим виокремлено посади вищого рівня, на які

законодавством про державну службу встановлено перелік обмежень щодо

механізму набору, а також обмеження стосовно мобільності та прав й

обов’язків [122].

Відповідно до прийнятої в Польщі Стратегії управління людськими

ресурсами на 2011 – 2020 головними напрямками удосконалення системи

державної служби вбачаються у забезпеченні управлінської спроможності та

ефективності системи державної служби, належного рівня компетентності та

професіоналізму. Важливими шляхами модернізації державної служби є

вироблення практик для всіх сфер управлінської діяльності та забезпечити

уніфікований підхід до управління людськими ресурсами. Визначальним

також є розроблення механізмів визначення оптимального трудового

навантаження органів державної влади та система оплати праці, що мала би

більше заохочувальних показників [122].

Для успішного реформування державної системи та удосконалення

політико-управлінських відносин утворення органу уповноваженого на

координацію реформаторських дій. Головними аспектами належної організації

діяльності такого органу варто визначити наступні:

- наявність найповнішого спектру важелів впливу для подолання

спротиву апарату державної служби, для чого необхідною умовою є створення

його на рівні уряду;

- термін роботи його визначений терміном впровадження реформ та

перевіркою дієвості оновлених механізмів державного управління на практиці;

- кадровий склад представників повинен містити представників

системи державної служби, експертів у галузі економіки, державного

105

управління, тощо для вироблення політико-управлінських рішень, так і

політичних сил, для забезпечення соціальної підтримки впроваджених

реформ.

В процесі удосконалення політико-управлінських відносин держави

пострадянського простору зіткнулись із необхідністю проведення радикальних

змін в системі державного управління, адміністративних та адміністративно-

територіальних реформ з метою переорієнтації системи управління, яка

базувалась на тоталітарних засадах до демократично зорієнтованої,

відмовитися від командно зорієнтованої схеми до ринкової економіки,

переоцінці змісту діяльності державних органів та забезпечення орієнтації

системи державного управління на потреби суспільства, утворення публічних

органів державної влади основним завданням яких є забезпечення потреб

громадян, утворення структури місцевого самоврядування, оновлення

інституту державної служби, заснованого на принципах професійності,

компетентності, політичної нейтральності.

Визначальними чинниками здійснених реформ стали децентралізація,

деконцентрація державного управління а також наближення його до

стандартів Європейського союзу.

2.3. Впровадження зарубіжного досвіду в вітчизняну практику

політико-управлінських відносин

Реалізація східноєвропейськими країнами політико-адміністративних

реформ дала позитивні результати, та дозволила забезпечити ефективну

роботу системи державного управління, мінімізувати корупцію, забезпечення

неупередженості державної служби та зменшити вплив політичного чинника

на вироблення та реалізацію управлінських рішень, та знизити вплив

олігархічних груп на прийняття політичних рішень. В сумарному зміни

сприяли забезпеченню зростання ефективності, а також рівня активної

діяльності, підзвітності та зацікавленості органів державної влади в

106

найскорішому вирішенні питань, децентралізацію та деконцентрацію

відродження самоврядування та визначення його як основи демократизації

суспільства, підвищення результативності діяльності органів державної влади,

а також залучення представників недержавного сектора до надання послуг

[138, с. 237].

Зарубіжний досвід підтверджує необхідність проведення змін в державі,

яка має відбуватись поступово, проте цілеспрямовано. Необхідно чітко

визначити, що основним пріоритетом змін має бути формування

відповідальної перед громадянським суспільством системи державного

управління, відкритої та наближеної до суспільства, здатної діяти відповідно

до його потреб, в основі якої лежить оптимальний розподіл повноважень та

виважені механізми взаємодії між гілками влади. Діяльність державної влади

має бути спрямована на вирішення потреб суспільства, а не зорієнтована на

задоволення потреб груп впливу та бажання змінити нормативно-правову базу

під впливом власних політичних інтересів, що спровокувало боротьбу між

політичними силами в намаганнях внести додаткових змін в Конституцію.

Нагальним є необхідність формування демократичної, правової,

соціально зорієнтованої системи державного управління, пріоритетними

напрямами діяльності якої є прийняття та впровадження спрямованих на

розвиток суспільства. Для повноцінного функціонування цієї держави

важливим є авторитетний Президент, компетентний та ефективно діючий

Парламент, професійний Уряд, підтриманий парламентською коаліцією,

незалежною від політичних та адміністративних впливів системою

судочинства та чесними і незаангажованими засобами масової інформації [45,

с. 80].

Постсоціалістичним європейськими країнам вдалося досягнути

позитивних наслідків реформування системи державного управління завдяки

системному підходу щодо формування сценаріїв змін, розмежування

повноважень, обов’язків та сфер впливу між структурним елементами системи

державної влади, уникнення персоніфікації політики, а також перетворенни

107

парламенту на “найвищий орган державної влади”.

Переформатування організації діяльності та самої структури системи

державного управління України є нагальними питанням. Система державного

управління, яка функціонує в державі є неефективною, відірваною від потреб

суспільства, неефективно поєднує інститути залишені від тоталітарного

режиму з інститутами, сформованими за період незалежності. В державі немає

чіткого розподілу владних повноважень, функцій та обов’язків між органами

влади, що є чи не найголовнішим деструктивним чинником негативного

впливу незбалансованої політичної системи. Налагодити співпрацю в системі

державної влади, уникнути протистояння політичної та адміністративної

складових системи влади є досяжним завдяки забезпечення ефективного

розподілу функціональних повноважень між гілками влади. Саме це визначає

зміст удосконалення політико-управлінських відносин.

Політична система української держави, яка знаходиться в стані

динамічних змін та характерна змішаністю елементів тоталітарного режиму та

складових, утворених за часи незалежності, внаслідок спроб демократичного

орієнтування суспільства та держави. Результатом чого стала неефективність

влади штучне поєднання інститутів та основ різноманітних політичних та

правових систем, незбалансованість змісту політичних інститутів й методів

реалізації своєї діяльності, неузгодженість старих напрацювань з новими

впровадженнями, спрямування до авторитарності державної влади, виняткове

значення клану порівняно з низькою роллю юридичних процедур, негласність

прийняття політичних рішень, закритість від суспільства публічної політики та

низький рівень відкритості системи державного управління.

Всі ці перелічені чинники провокують утворення декількох центрів

вироблення, прийняття та впровадження політичних рішень. Ці центри

деформують систему розподілу влади між гілками. Таким чином демократичні

процедури вироблення апробації та прийняття політичних рішень

замінюються застосуванням кулуарних та партикулярних засобів, наслідком

чого є панування груп тиску та груп інтересів, які діють в складі фінансово-

108

політичних груп. Завдяки такому сценарію розвитку системи державного

управління характерним для України на початку становлення її державності

було незначне задіяння методів спрямованих на забезпечення державного

регулювання [45, с. 109].

Серед об’єктивних причин необхідності реформування управлінської

системи були наступні.

- невиважені положення Закону України “Про Кабінет Міністрів

України” від 16 травня 2008 року № 279-VI перетворювали недоліки в

діяльності Уряду на недосконалості системного плану, що виявлялось на всіх

рівнях діяльності уряду;

- організаційна структура уряду наразі складається багатьох

компонентів, що дісталися Україні у спадок від радянського минулого,

основними з яких є: здійснення управління за галузевим принципом,

функціонування застарілої системи ведення кадрової політики, вироблення та

прийняття політико-управлінських рішень здебільшого без урахування думки

громадськості та фахівців, відсутність відбору проектів та інше;

- функціонування органів виконавчої влади місцевого та

регіонального породжує дублювання функцій та невизначеність системи

повноважень органів місцевого самоврядування, що в свою чергу

супроводжується подвійною підзвітністю цих органів та неефективністю

роботи самих органів та функціонування системи державного управління в

цілому;

- завдяки формуванню системи виконавчої влади за вертикальним

принципом, ініціатива органів місцевого самоврядування, а як наслідок і

можливість самостійно приймати суспільно важливі рішення різко обмежена,

що нівелює ефективність діяльності самого органу місцевого врядування.

Відтак розширення повноважень органів місцевого самоврядування може

спровокувати втрату державою можливості керувати системою, що знижує

рівень відповідальності очільників місцевих рад за результати своєї

управлінської діяльності [116, с. 139-140].

109

Український науковець Ю. Друк виокремлює чотири етапи становлення

та розвитку організаційних структур державного управління України. Перший

етап, що мав місце з 1989 по 1991 роки., відзначився перебудовою ─

реформуванням владних інститутів часів існування СРСР. Другий етап

розпочався з 1991 року та тривав до 1995 року. Характерним для нього вчений

зазначає створення та розбудову на демократичних засадах нових інститутів

системи державного управління, а також вибір стратегії розвитку держави як

парламентсько-президентську форму правління.

Для наступного етапу розвитку (1996-2001 рр.) визначальним стало

посилення президентської гілки влади, що було відтворено у новому

Основному законі України та намагання остаточно закріпити президентську

вертикаль Всеукраїнським референдумом.

Останній етап характерний послабленням ролі Президента внаслідок

глибокої політичної кризи восени 2000 – 2001 рр.. На думку вченого внаслідок

політичної реформи, що взяла свій початок з січня 2006 року продовжила

формування політико-адміністративного ладу із збільшенням повноважень

представницьких виборчих органів [45, с. 123].

До зазначеної періодизації на нашу думку варто додати ще декілька,

зокрема: п’ятий етап – посилення ролі парламенту в політико-управлінських

відносинах (2006-2010 рр.), шостий етап – посилення статусу президента

України (2010 – 2014 рр. ), сьомий етап, визначальним для якого є перехід від

президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми

правління, з одночасним посиленням впливу адміністративної складової на

прийняття політичних рішень (з 2014 року ‒ до теперішнього часу).

Головним лейтмотивом політичного курсу обраного владою з 2010 року

щодо парламенту було забезпечення повної підконтрольності діяльності

парламенту Президентові. Поставлена мета була досягнута завдяки впливу на

тип виборчої системи; на процес виборів шляхом застосування

адміністративного ресурсу з метою формування зручної для адміністративної

ланки складу парламенту; під час вибору керівництва парламенту; протягом

110

формування парламентської структури; звуження можливостей опозиції (в

тому числі парламентської) впливати прийняття рішень; негативного

формування громадської думки щодо діяльності Верховної Ради за допомогою

засобів масової інформації; унеможливлення на законодавчому рівні

реалізацію парламентського контролю; втручання під час створення органів,

які мають бути підпорядковані парламенту, чи призначення посадовців замість

необхідної участі представників Верховної ради; намагання применшити

значення парламенту шляхом проведення референдуму.

Разом з тим положення Конституції 1996 року не визначали остаточно

взаємовідносини між Президентом, Верховною Радою та Уряду. Не визначено

механізми формування уряду та забезпечення взаємодії між урядом і

парламентом.

Відповідно до Конституції України 1996 р. найвищим політичним

керівництвом є інститут президентства, який було створено як

системотворчий компонент розбудови політико-управлінських відносин

незалежної держави. Стратегія політичної реформи була зорієнтована на

зміцнення цього інституту, перерозподіл повноважень між Президентом,

Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. Було підсилено статус

Глави держави як гаранта політичної стабільності в державі, ініціатора і

арбітра широкого суспільного діалогу між різними політичними силами.

Інститут президентства мав стати тим фактором, який урівноважує парламент

з урядом і активно впливає на політичне життя. При цьому адміністративні

обов’язки Президента стосовно Уряду, на думку експертів, могли б бути

виписані у формі контрольних повноважень або у формі партнерства [138, с.

263].

Експертами було наголошено, що за часи державної незалежності

відбулося посилення впливовості Президента під час вироблення та

впровадження державної політики; визначалась необхідність посилення

інституту президентства, саме для країн, система державного управління

котрих перебуває в стані динамічних змін. Посилення вертикалі виконавчої

111

влади на чолі з Президентом, дозволяло гарантувати стабільність уряду,

незалежність його від політичних змін, забезпечити його професійність, а

також оперативність взаємодії між політичною та адміністративною

складовими системи державного управління.

Найбільш важливими є формування системи стримувань та противаг,

здатної урівноважити взаємні обов’язки, повноваження та відповідальність

політиків та адміністративної ланки системи державного управління.

Нагальність питання полягає в тому, що в державі не вироблена система

понять і уявлень, що спонукала б політичних діячів та державних службовців

бути відповідальним перед суспільством за наслідки своєї управлінської чи

політичної діяльності.

Українська держава на даний момент потребує вироблення

збалансованої системи норм, щодо визначення сценарію політико-

управлінської взаємодії. Українськими політиками та державними

службовцями наразі усвідомлено необхідність радикальних змін щодо

модернізації державного управління, а також удосконалення форм взаємодії

політиків та державних службовців; розроблено Концепцію адміністративної

реформи в Україні, де визначено одним із головних питання розмежування

державних посад на політичні та адміністративні, у відповідності до

прийнятих світовим товариством норм та принципів побудови

демократичного суспільства; в загальних рисах запропонований варіант

розмежування політичних та адміністративних функцій; здійснюється пошук

напрямів ефективного реформування політичної та адміністративної сфери

державного управління.

З урахуванням європейського досвіду щодо принципів функціонування

системи державного управління Концепцією адміністративної реформи

Україна визначила пріоритетним завданням розмежування політичних та

адміністративних ланок. Разом з тим на практиці втілення цих норм

виявилось, що перенесення західноєвропейських механізмів в українські реалії

не дає позитивних результатів, оскільки не враховано ресурсне забезпечення

112

реалізації цих завдань, а також історичну спадщину, менталітет суспільства,

національні традиції державного будівництва тощо.

Відтак для пошуку шляхів удосконалення політико-управлінських

відносин в системі державного управління варто розглядати із врахуванням

особливостей всіх підструктур суспільства як соціальної системи. Також для

визначення оптимального сценарію взаємовідносин політичної та

адміністративної складових державного управління варто виокремлювати

декілька основоположних факторів щодо позиції політичної складової та

політичного керівництва. По-перше політики є містком взаємодії державно-

управлінської системи із громадськістю, інститутами громадянського

суспільства, недержавними організаціями, місцевим самоврядуванням та

ринковими інституціями, що здійснюється без участі органів державного

управління. По-друге політичне керівництво варто розглядати як чинник, що

формує основні засади побудови принципів функціонування державної

служби, що не безпосередньо але забезпечує реалізацію впливу на

суспільство. Останнім фактором виступає можливість політиків бути

чинником, що може забезпечити налагоджену співпрацю органів державної

влади з інститутами громадянського суспільства Це в свою чергу сприяє

збалансуванню повноважень та може забезпечити як передання певного кола

управлінських функцій до інститутів громадянського суспільства, так і

обмежити функціональні повноваження цих інститутів, надаючи перевагу

повноваженням інституту державної служби.

Суть удосконалення політико-управлінських відносин в системі

державного управління полягає в пошуку засобів, що гарантуватимуть не

лише якісне виконання своїх обов’язків політиками та державними

службовцями забезпечити, а й встановлять оптимальні умови для їх взаємодії.

Незбалансованість політико-управлінських відносин в системі державного

управління спровокована як неефективністю діяльності кожної із складових

(політичної та адміністративної), так і відсутністю виваженого та

унормованого механізму їх взаємодії.

113

Проявами неефективності діяльності політичної складової системи

державного управління в Україні є бездіяльність та безініціативність політиків

(прийняття лише необхідних наразі рішень); неспроможність перспективного

погляду на проблеми з метою визначення пріоритетних цілей для розвитку

держави; зволікання з прийняттям важливих наразі політичних рішень, що

негативно позначається на економічному розвитку держави; невідповідності

прийнятих рішень цілям реформування та інтересам громадянського

суспільства; переслідування власних інтересів або інтересів фінансово-

політичних груп під час вироблення політичних рішень; надмірному впливу

політичної еліти на формування політики країни.

Факторами, які визначають неефективність організації діяльності

управлінської складової політико-управлінських відносин є відсутність

підтримки політичних рішень, що проявляється у відсутності обов’язкового

виконання прийнятих політико-управлінських рішень; несвоєчасність та

неточність виконання політико-управлінських рішень, або підміні цілей цих

рішень; підвищенні затрат ресурсів при реалізації завдань; надмірний вплив

управлінської еліти під час продукування управлінських рішень.

З метою удосконалення політико-управлінських відносин в системі

державного управління доцільно окреслити основні чинники, які визначають

розмежування повноважень між політиками та державними діячами юридично

та на практиці.

Напрямами удосконалення політико-управлінських відносин в системі

державного управління в українських реаліях можуть бути наступні:

перегляд чисельності корпусу державної служби та переліку їх

функціональних повноважень з метою визначення оптимального

співвідношення цих факторів;

унормування стримувальних механізмів з метою уникнення

корпоратизації в системі державної служби;

забезпечення політичної (коаліційної) відповідальності

представників парламентського корпусу, та державних службовців за

114

допомогою вироблення критеріїв оцінки ефективності роботи органу

державної влади та державної служби загалом;

долучення до процесу прийняття політико-управлінських рішень

максимальної кількості зацікавлених інституцій та експертів, що дозволить

забезпечити виваженість та публічність політичної діяльності, а також

гарантуватиме підтримку прийнятих рішень громадськістю;

забезпечення громадського контролю за діяльністю політичної

складової системи державного управління, та адміністративним компонентом.

До основоположних чинників, спрямованих на забезпечення ефективної

взаємодії політиків та державних службовців можна віднести:

формування механізмів виваженого добору кадрів в органах

виконавчої влади на всіх рівнях системи державного управління як на

політичні, так і на адміністративні посади, у тому числі передбачити норми

відбору що гарантують співпрацю посадовців в одному напрямі, уникаючи

протистояння;

забезпечення конкурентності як в політичному середовищі, так й у

сфері державної служби, з метою забезпечення допуску до діяльності на

посадах в органах державної влади в якості експертів спеціалістів з бізнесу,

освіти, науки, взаємодії з громадськими організаціями;

унормування в законодавчому полі конструктивних взаємовідносин

політиків та представників корпусу державної служби;

формування адміністративної та правової регламентації

розмежування політичних й адміністративних функцій у системі державного

управління з метою зменшення конфронтації в процесі взаємодії політиків та

державних службовців;

забезпечення професійної та комунікативної підготовки політиків й

державних службовців з метою формування бази навиків побудови

конструктивного діалогу під час вироблення та реалізації політико-

управлінських рішень [63].

Пошук шляхів налагодження взаємодії політичного та адміністративного

115

складових політико-управлінських відносин в системі державного управління

є актуальними, оскільки основним завданням представників адміністративної

ланки системи державного управління забезпечення найповнішої реалізації

поставлених політичним корпусом цілей.

Форма взаємодії політиків та державних службовців в системі

державного управління України реалізована на засадах інтеграції

політичного та адміністративного компонентів. Визначальні показники

становлять посилення переваги політичних інститутів над управлінськими та

економічними, а також поєднання функціональних обов’язків та сфер впливу

політиків та управлінців. Перехід до західної моделі розмежування

функціональних обов’язків передбачає забезпечення балансу політичного та

управлінського впливів на формування системи державного управління та

базується на засадах підпорядкування та функціонального розподілу між

державними службовцями та політиками.

Держави, які перебувають у стані змін та переходу на демократичні

засади державного будівництва, як правило, стикаються із надмірною

політизацією державної служби. Недотримання політичного нейтралітету, а

також принципів професійності, компетентності та неупередженого ставлення

корпусу державної служби провокує вироблення неузгодженої, непослідовної

та непередбачуваної державної політики, що деструктивно впливає на перехід

до єдиних стандартів управління персоналом, що в свою чергу спричиняє

високу ймовірність суб’єктивізму при оцінюванні діяльності управлінців.

Перспектив зміни кадрового складу державних службовців внаслідок зміни

політичного керівництва не лише негативно впливають на привабливість

діяльності адміністративної ланки системи державного управління, а й

викликає ряд запитань щодо професійності корпусу державної служби [63].

Формування в Україні політико-управлінських відносин в системі

державного управління та розвиток інституцій призвела до утворення

впливових адміністративних структур, якою наразі стала Адміністрація

Президента.

116

Найгострішим дискусійними питанням, яке ніколи не втрачало своєї

актуальності в контексті налагодження політико-управлінської взаємодії було

розмежування функціональних обов’язків між Верховною Радою та

Адміністрацією (Секретаріатом) Президента. З метою вирішення цього

питання було видано укази Президента України “Деякі питання Адміністрації

Президента України” від 5 квітня 2011 року № 352/2011, “Про Положення про

Адміністрацію Президента України” від 2 квітня 2010 року N 504/2010, “Про

затвердження Положення про Адміністрацію Президента України” від 19

лютого 1997 року, тощо.

Посилення місця Кабінету Міністрів України як центру формування і

реалізації державної політики визначає пріоритетні напрями удосконалення

взаємодії між політичною та адміністративною складовими системи

державного управління. Основною кінцевою ціллю удосконалення політико-

управлінських відносин є знаходження виходу із ситуації, коли під час

вироблення стратегії розвитку держави єдиним напрямом для розроблення

стратегій урядом є політичний курс Президента України, основою якого є

щорічні послання Глави держави до Верховної Ради України. Ці умови

спровокували перетворення уряду зі структури, діяльність якої має бути

спрямована на вироблення стратегій діяльності виконавчої влади, на

виконавця завдань інституту Президента. Разом з тим Концепцією

затвердженою Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98

“Про заходи щодо впровадження Концепціїа дміністративної реформи в

Україні” передбачено, що сновним завданням уряду є розроблення напрямів

реалізації внутрішньої та зовнішньої політики, а також спрямування

діяльності усіх підлеглих органів на забезпечення ефективності її реалізації.

Певною спробою утвердження подібного ставлення до ролі уряду можна

вважати положення ст. 9 Указу Президента України від 29 травня 2001 року

№ 345 “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної

реформи в Україні” відповідно до якого, міністр як член Кабінету Міністрів

України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики;

117

в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні

напрями роботи міністерства [134, с. 4].

Відповідно до законодавчих ініціатив Президента України – внесення у

2013 році на розгляд Верховної Ради України законопроекту “Про внесення

змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення парламентського

контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України та його членів” № 2465

від 5 березня 2013 року. Проте наразі цей нормативно-правовий акт так і

залишається в якості проекту.

В результаті внесення змін до Конституції України від 8 грудня 2004 р.

Кабінет Міністрів України, який був підпорядкований в більшій мірі Главі

держави, ніж Верховній Раді, перетворився на владну структуру, що не є

залежною від Президента, що є визначальним для висновку про зменшення

впливу Президента на формування механізмів виконавчої влади наслідки

таких змін можуть спровокувати відсторонення Президента від керівництва не

лише внутрішньою, але й зовнішньою політикою. Разом з тим від Глави

держави до уряду було передано повноваження щодо утворення, реорганізація

та ліквідація міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, за

поданням прем’єр-міністра призначення та звільнення керівників центральних

органів виконавчої влади, які не є в складі Кабінету Міністрів України.

Водночас прем’єр-міністру будо передано від Президента функцію подання на

розгляд Верховної Ради кандидатур членів Кабінету Міністрів [45, с. 128].

Зазначені зміни Конституції не вирішили проблему збалансування

повноважень між основними владними структурами держави, взаємодії

Парламенту й Уряду. Натомість забезпечили подвійне підпорядкування

місцевих держадміністрацій і Уряду і Президенту. Разом з тим за словами

науковців “підпорядкованість органів виконавчої влади двом чи кільком

вищим органам можлива та виправдана за умов чіткого визначення

функціональних прав і обов’язків; якщо ж “усі вищі установи намагатимуться

здійснювати керівництво з усіх питань, важко буде уникнути не тільки

надмірного дублювання, а й навіть вакууму в управлінні”, “а підпорядкований

118

орган перетвориться на Труфальдіно, який слугує двом господарям” [118, с.

123].

Змінений закон України “Про Кабінет МіністрівУкраїни” від 7 жовтня

2010 року теж суперечив закріпленим у модифікованій Конституції

повноваженням Президента щодо скасування рішень голів місцевих

держадміністрацій Президентом або головою місцевої держадміністрації

вищого рівня (відповідно до цього закону Кабінет Міністрів може скасовувати

акти місцевих держадміністрацій повністю чи в окремих частинах). Зазначені

норми були вилучені із чинного Закону України “Про Кабінет Міністрів

України” від 27 лютого 2014 року № 794-VII.

Реформування має забезпечити формування статусу Кабінету Міністрів

України як вищого органу виконавчої влади в Україні, створені ефективні

механізми взаємодії уряду з іншими структурами виконавчої влади

центрального рівня та державними адміністраціями на регіональному рівні.

Разом з тим зосередження виконавчої влади в одних руках вбачається

небезпечним для ефективності функціонування системи державного

управління, оскільки існують ризики надмірного зосередження влади в руках

парламентської більшості, та як наслідок – у руках уряду, панування якого над

коаліцією парламентських фракцій може стати домінуючим [65, с. 32].

Відповідно до Концепції адміністративної реформи затвердженої Указом

президента України від 22 липня 1998 року “Про заходи щодо впровадження

Концепції адміністративної реформи в Україні” одним з напрямів покращення

діяльності міністерств має бути подальше удосконалення правової основи їх

діяльності. В цьому питанні доцільно здійснити дослідження утворення та

налагодження діяльності подібних органів пострадянських держав щодо

визначення можливостей, а також шляхів впровадження їх досвіду в систему

державного управління України.

Для удосконалення політико-управлінських відносин в системі

державного управління України важливим також є уникнення протистояння та

боротьби між політичною та адміністративною складовими системи

119

державного управління за вплив на вертикаль влади. В цьому напрямі

актуальним є впровадження механізмів формування Уряду коаліційними

парламентськими фракціями та запровадження коаліційної відповідальності

політиків. Ця мета вбачається досяжною за умови реалізації політичного

реформування у векторі врівноваження повноважень Верховної Ради,

Президента та Кабінету Міністрів.

Необхідно забезпечити роль уряду як центру концентрації делегованої

суспільством політики, та головним органом, уповноваженим на розроблення

державної політики, що базується на вказаному делегуванні, а також

розробником нормативно-правового підґрунтя для реалізації стратегії.

Основними перспективами щодо удосконалення політико-управлінських

відносин в системі державного управління забезпечення формування уряду

шляхом прийняття узгодженого рішення головними політичними силами та

забезпечити механізми політичної відповідальності.

На думку українського науковця Ю. Друка, наразі головними

питаннями, що потребують нагального вирішення силами українських

політиків є: подолання напруги й невдоволеності суспільства та забезпечити

формування нормальних стабільних умов з метою налагодження

законодавчого процесу; забезпечення співробітництва фракцій із

застосуванням поза політичних джерел, оскільки після чергових виборів

імовірною може стати необхідність об’єднання для створення коаліційної

більшості [45, c. 112].

Головною виступає проблема оптимізації взаємовідносин між Главою

держави та Верховною Радою. Внаслідок браку конституційної практики

застосування механізмів політичної відповідальності в українському

нормативно-правовому полі зовсім не визначено механізмів відповідальності

цих політичних суб’єктів. Відтак за недолугість державних механізмів,

помилкових політичних рішень, що призводили до політичних, соціально-

економічних криз ні Президент, ні Парламент не брали політичної

відповідальності перед суспільством у вигляді відставки чи саморозпуску.

120

Забезпечення продуктивної діяльності уряду неможливе без формування

більшості конституційного складу парламенту, здатної відповідально та

виважено діяти базуючись на узгодженості позицій та перспективних поглядів

на курс розвитку держави, яка складала б основу коаліційного уряду.

Наступною умовою є обов’язкове впровадження механізмів політичної

відповідальності представників Парламенту та Глави держави за наслідки

своєї діяльності.

Удосконалення політико-управлінських відносин в системі державного

управління є важливою умовою політичного реформування, основу якої

мають становити радикальні політичні зміни щодо організації роботи вищого

ешелону державної влади, її політичного та адміністративного компонентів.

Нагальним є формування нового базису діяльності органів державної влади.

Необхідною передумовою такого формування є збільшення значення

планування, контролю й координування в системі державного управління

вищого рівня. Це дозволить впроваджувати політико-управлінські рішення,

зорієнтовані на досягнення єдиної мети, чітко визначати курс розвитку

держави, застосувавши найширший спектр реформ, а також оптимізувати

діяльність державного органу шляхом передання окремих функцій

недержавним організаціям.

Необхідно переформатувати відносини державної влади та

громадянського суспільства, що можливо здійснити, відмовившись від владно-

стримувальних механізмів такого діалогу та зосередити увагу на формуванні

активної взаємодії заснованої на засадах співпраці державної влади та

суспільства. Передумовою забезпечення повноцінного діалогу має бути

формування офіційно встановлених та нормативно затверджених умов для

забезпечення участі громадськості в управлінні державою. Не менш вагомим

умовою виступає структурна організація суспільства, формування його

соціальної зацікавленості, артикуляція його вимог перед державою,

забезпечення ефективної організації співпраці органів державної влади з

інститутами громадянського суспільства на всіх рівнях.

121

Нагальним питанням є модернізація діяльності громадських рад та

колегій при органах державної влади, створення громадських колегій на

центральному рівні, забезпечення реалізації контролюючих механізмів

спрямованих на здійснення нагляду громадськості за діяльністю органів

влади. Доцільно також визначитись із оновленням матеріальної бази органів

виконавчої влади регіонального та місцевого рівнів, відповідно розвитку

технологій, що дозволить забезпечити функціонування системи державного

управління відповідно розвитку технологій.

Український науковець, фахівець з питань ефективності публічної

політики Телешун С.О. зазначає, що на даному етапі розвитку державного

управління в Україні важливо перейти від політики до вирішення суспільних

проблем. На думку професора існує 13 викликів, які ставлять під загрозу

виконання завдань публічної політики. В контексті розглядуваної

проблематики визначимо основні:

- неефективність управління, що супроводжує необхідність відмови

від зарубіжних моделей управління економікою та політикою та визначити

власну модель управління, направлену на вирішення суспільних проблем;

- демографічна або міграційна проблема, яка полягає в тому, що

населення не прив’язане до території, і як наслідок відбувається витік

кадрового потенціалу з держави;

- протиріччя між глобальними економічними структурами

супроводжує зростання різниці між багатими і бідними, внаслідок чого

змінюється роль середнього класу, який перестає бути рушійною силою

внутрішніх позитивних змін зростання економіки держави.

Це ще раз приводить до висновку, що для України важливо виробити

власну модель державного управління, вагому частину якої займають

принципи публічної політики. Для побудови моделі варто вивчати зарубіжний

досвід, але використовувати його потрібно із врахуванням вітчизняних

особливостей та цілей розвитку суспільства на даному етапі. Побудова

організаційних зв’язків української системи державного управління має бути

122

національно та особистісно зорієнтованою та направленою на реалізацію

принципів публічної політики.

Висновки до розділу 2

1. На підставі аналізу організації політико-управлінських відносин у

системі державного управління зарубіжних країн встановлено, що польська

модель політико-управлінських відносин у системі державного управління є

найбільш пристосованою для українських реалій та відповідає критеріям

стабільності й динамічності. Ці результати було досягнуто завдяки

запровадженню дієвих важелів впливу парламенту на президента і виконавчу

владу та навпаки. Коаліційний принцип формування уряду і конституційний

вотум недовіри є чинниками, які сприяють ротації управлінських кадрів,

підвищенню відповідальності політичних партій.

2. Основними тенденціями розвитку політико-управлінських відносин

є: посилення ролі політичної складової державного управління та формування

політико-управлінської взаємодії в напрямі парламентсько-президентської

республіки з розширеними повноваженнями представницьких органів;

посилення субсидіарності; забезпечення прозорості діяльності органів влади

та участі інститутів громадянського суспільства під час прийняття політико-

управлінських рішень; оцінювання діяльності органів державної влади за

якісними критеріями.

У розвитку політико-управлінських відносин в Україні окрім

виокремлених раніше чотирьох етапів визначено ще декілька, зокрема: До

зазначеної періодизації на нашу думку варто додати ще декілька, зокрема:

п’ятий етап – посилення ролі парламенту в політико-управлінських

відносинах (2006-2010 рр.), шостий етап – посилення статусу президента

України (2010 – 2014 рр. ), сьомий етап, визначальним для якого є перехід від

президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми

правління, з одночасним посиленням впливу адміністративної складової на

123

прийняття політичних рішень (з 2014 року ‒ до теперішнього часу).

3. Для вдосконалення політико-управлінських відносин у системі

державного управління України необхідним є впровадження зарубіжної

практики щодо: формування політико-управлінської взаємодії в напрямі

парламентсько-президентської республіки з наданням повноважень

представницьким органам; забезпечення панування територіального принципу

над галузевим, що досягнуто шляхом децентралізації в системі державної

влади; посилення прозорості діяльності органів державної влади та ролі

суспільних суб’єктів державного управління під час прийняття рішень;

перехід від кількісних критеріїв оцінювання діяльності органів державної

влади до якісних, що забезпечить здатність системи державного управління

вчасно реагувати на потреби суспільства.

4. Напрями імплементації зарубіжного досвіду в українські реалії

державного управління полягають у такому: децентралізація виконавчої влади

шляхом утворення нових рівнів управління та надання їм відповідних прав,

обов’язків та відповідальності; підвищення ступеня керованості системи

державного управління з огляду на перспективу відокремлення центру

прийняття політико-управлінських рішень від розв’язання поточних завдань,

зосередження уваги на реалізації стратегічних завдань; оптимізація бюджетної

системи шляхом збільшення суми коштів, що є в розпорядженні органів

місцевого самоврядування; демократизація системи публічної влади шляхом

заснування підконтрольних громадськості представництв територіальних

об’єднань місцевого рівня та надання їм повноважень щодо вироблення та

реалізації політики.

124

РОЗДІЛ 3

НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКИХ ВІДНОСИН

В СИТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ

3.1. Проблеми розвитку політико-управлінських відносин в системі

державного управління України

Головним завданням системи державного управління є належне

дотримання прав та свобод людини і громадянина, народного суверенітету,

гарантування можливості суспільству впливати на процеси державотворення,

визначення політики за допомогою демократичних засобів реального впливу

громадян. Важливе місце для удосконалення політико-управлінських відносин

в системі державного управління посідають питання забезпечення

демократизації суспільства, зокрема удосконалення виборчої системи.

Виняткова необхідність розгляду процедури виборів обумовлена такими

обставинами, як невисокий рівень розвитку українських інститутів

громадянського суспільства визначає вибори як чи не єдиний засіб впливу

громадян на процеси державотворення. Разом з тим проведення виборів до

парламенту за пропорційною системою визначає політичні партії основним

джерелом формування парламенту.

Орієнтованість політичних партій на владу мотивує спрямування

електорату на боротьбу за завоювання влади. З цією метою партіями

створюються осередки та відповідним чином здійснюється підготовка

активістів діяльність яких спрямовується на досягнення партіями мети

розподілу та утримання владних повноважень. Такі характерні особливості

організації діяльності політичних партій визначають першочерговість завдань

та основний перелік функцій. Відтак зміни політичної системи провокують

партії зміни в політичних партіях. До переходу України на пропорційну

виборчу систему вважалося, що це дозволить забезпечити якість політичної

організації та демократизацію суспільства, оскільки громадянам надано

125

можливість обирати не лише політичну партію, а й окремих представників, які

представлятимуть інтереси цього самого громадянина в Парламенті.

Проведення в державі виборів за централізованими партійними списками, як

наслідок формування влади країни за допомогою партійно-парламентських

механізмів, визначила нагальність зміни системи проведення виборів з метою

уникнення посилення контролю політичних партій на механізми системи

державного управління [45].

Застосування в практику державотворення принципів формування

політичної складової системи державного управління за допомогою

пропорційної системи виборів може мати ряд перешкоджаючих чинників що

зумовлюються належним функціонуванням декількох сильних партій. До

впровадження пропорційної системи важлива функція політичних партій, як

лобіювання політичних інтересів, реалізовувалась за допомогою інших

інститутів.

Досвід функціонування політичної складової системи державного

доводить, що партії приходять до влади переважно за допомогою коаліційних

формувань. Ці коаліційні утворення мають нестабільний характер завдяки

відсутності інтересу в подальшій спільній діяльності після завершення

виборчої кампанії та досягнення основної мети – потрапити до Верховної

Ради.

Базовими для налагодження плідної співпраці політичних сил мала б

стати мета не лише потрапити до Парламенту, а й формувати уряд для

ефективного впровадження політичних рішень. Разом з тим проведення в

Україні виборів за змішаною виборчою системою та прийняття відповідного

закону варто розцінювати із врахуванням формування належних умов, з

метою забезпечення ефективність функціонування системи політичних

інститутів, діяльність яких спрямована на реалізацію політичної влади. За

умов недовіри політичним партіям більшої частини населення країни, що мало

місце в українських реаліях, партії вимушено обираються виборцями які

взагалі не довіряють партіям [45, с.144].

126

Головною метою виборів, в її найкращому вияві, є максимально

правдива ілюстрація вподобань, переконань та намірів громадянського

суспільства щодо напрямку розвитку держави. Відтак виборча система має

забезпечити найповнішу реалізацію волі громадян. Виборча система не

повинна бути засобом для представництва політичних партій, які

представляють інтереси певної частини суспільства, яка є основним

електоратом, а й засобом, за допомогою якого реалізується вплив на

співвідношення політичних партій, що беруть участь у виборах. За таких умов

виборча система розглядається науковцями як засіб ілюстрації очікувань

суспільства, так і спосіб впливу на формування політичної системи держави.

Демократична система державного управління має забезпечити

рівнозначність законодавчої і виконавчої влади суспільстві уникаючи впливу

політичної складової на реалізацію управлінських завдань та навпаки.

Відсторонення влади та відірваність її від потреб українського суспільства

спостерігається під час визначення складу парламенту та прослідковується

протягом всього періоду повноважень обраного Парламенту.

Впровадження нових форм виборчого права породжує виникнення

суперечок щодо доцільності застосування того чи іншого методу реалізації

даного права. Серед теоретичних поглядів стосовно форм реалізації виборчого

права та основних цілей можна виокремити декілька основних. Одна із точок

зору полягає в тому, що визначення виборчої системи є засобом для впливу на

формування та зміну існуючої політичної системи держави та, як наслідок на

наявну політичну ситуацію в державі. З іншого боку виборча система є

інструментом, завдяки я кому відбувається відображення інтересів виборців в

представницькому органі. Разом з тим виборчу систему розглядають, як

систему дій, спрямованих на забезпечення розподілу посад між впливовими

політичними силами, своєрідний обмін виборчих голосів на можливість

певних політичних сил визначати політику держави [45].

Для посткомуністичних режимів характерним є проведення виборів за

змішаною системою. В даному випадку формування уряду таким способом

127

вбачалось як компроміс між необхідністю забезпечити у парламенті

максимальної кількості політичних партій та стабільною діяльністю

створеного уряду. Вважається, що за допомогою цього вдасться скоріше

розвинути демократичні засади побудови політичної системи та відмовитися

від використання авторитарних методів під час формування політичної

системи країни та здійснити демократичні перетворення. Наразі реалізація

змішаної виборчої системи може слугувати характеристикою країн, які

знаходяться в стані динамічних змін та формують політичну систему.

Застосування змішаної виборчої системи в державі провокує виникнення

ряду негативних наслідків які можуть проявитись в різноплановості поглядів

депутатів, порушення партійної дисципліни, відсутність мотивації для

постійної приналежності до певної фракції. Завдяки різним поглядам

політиків, що обираються за змішаною системою, існує ймовірність “розламу

за мандатною відмінністю” в законодавчому органі. Депутати, обрані за

змішаною системою представляють місцеві інтереси в Парламенті, натомість

бажання задовольнити місцеві вимоги може стати впливовим деструктивним

чинником на забезпечення партійної дисципліни. Перспективи діяльності

депутата, обраного за партійними списками визначається політичною партією.

Отже, існує загроза розколу в парламенті та протистояння мажоритарників та

депутатів, обраних за партійними списками під час голосування. З іншого

боку, народні обранці, яких обрано до Парламенту за партійними списками, є

лояльними до перебування в певній фракції, на противагу депутатам, обраним

за мажоритарною частиною, оскільки вони представляючи інтереси виборців

певних округів можуть змінювати фракцію [47].

Варто зауважити, що Законом України “Про вибори народних депутатів

України” від 17 листопада 2011 року № 4061-VI застосовується положення про

сплату фінансової застави, а не збору. На думку науковців, ця норма є

важливою для забезпечення права участі у виборчому процесі та слугує

гарантом забезпечення прозорості виборів.

Також існують негативні чинники реалізації пропорційної виборчої

128

системи, які можуть проявитись в незадовільному функціонуванні органів

місцевого самоврядування. Завдяки впровадженню пропорційної виборчої

системи комунікативні зв’язки народних обранців та самих громадян, які

власне обирають цих народних обранців нівелюється, завдяки відірваності

органу місцевого самоврядування від інтересів громадян. Разом з тим,

враховуючи структуру органів місцевого самоврядування, за пропорційної

системи виборів може відбутися протистояння між депутатами ради та її

очільником, за умови належності цих суб’єктів політичної системи до різних

політичних партій. З метою недопущення виникнення таких ситуацій Законом

України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,

місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” від 10 липня 2010 року №

2487-VI передбачено, здійснення виборів сільських, селищних, міських голів

за мажоритарною системою відносної більшості. Проте вибори депутатів усіх

місцевих рівнів, окрім сільських, селищних рад, мають здійснюватись за

пропорційною системою.

Водночас з метою забезпечення ефективності політико-управлінських

відносин, реформування системи державної влади має здійснюватись на всіх

рівнях та торкатися структурно-функціональних перетворень на всій владній

вертикалі [140].

Досліджені аспекти удосконалення політичної складової системи

державного управління дозволяють стверджувати на необхідності пошуків

шляхів оновлення нормативно-правової бази щодо реалізації виборчого права.

Унормування та оптимальний вибір механізмів формування політичної

складової системи державного управління дозволить забезпечити

ефективність функціонування парламенту.

Водночас розбіжності та неузгодженість вчинків народних депутатів та

політичних партій, що формують Верховну Раду метою яких здебільшого

виступають індивідуальні (особистісно зорієнтовані) або корпоративні

інтереси, забезпечують високу ймовірність фальсифікації політичних

цінностей та нівелювання наданого їм права представляти інтереси

129

суспільства в Парламенті, завдяки чому парламент став ареною відстоювання

корпоративних інтересів окремих олігархічних груп, а уряд ─ виконавцем

вимог, продиктованих законодавчим органом.

Для розвитку політико-управлінських відносин в системі державного

управління України необхідним та нагальним є усунення деструктивних

чинників, які нівелюють демократичні цінності громадянського суспільства.

Удосконалення механізмів спрямованих на дотримання права громадян брати

участь та впливати на формування системи державного управління.

За умови дотримання умов формування системи державної влади із

застосуванням партійно-парламентських механізмів на засадах

парламентсько-президентської форми правління визначає інший характер

мотивації політичних сил. Політичні партії є єдиним джерелом не лише

парламенту, а й представницьких органів державної влади. Варто зауважити,

що за умов застосування партійно-парламентських механізмів склад

парламентську більшість становитимуть активні та заручені підтримкою

суспільства політичні сили, що визначає спірним питання щодо мінімального

відсотку голосів, необхідного для проходження партії до парламенту.

Збільшення прохідного бар’єру вдвічі дозволило б забезпечити позитивні

результати реформування політичної системи держави.

Доцільно зауважити, що на початку формування української системи

державного управління партії виступали інструментом руйнування старої

політичної системи, а не засобом формування нових політико-управлінських

відносин. Виконання переважно деструктивної функції більшістю українських

партій у поєднанні з відсутністю ретельно розроблених програм

державницької діяльності призвели до певної неспроможності політичних

партій реалізовувати свої функції на практиці, що негативно відзначилось на

свідомості багатьох українських партійних функціонерів. Склалась ситуація,

за якої при незначній кількості ідеологічно визначених партій існує велика

кількість партійних угруповань, які офіційно декларують цілі та завдання, що

зазвичай розходяться з їх програмами. Така ситуація негативно впливає на

130

формування вподобань електорату, що ускладнює його орієнтування на

виборах, спонукає обирати кандидатів від “більш зрозумілих” політичних сил

та здебільшого не відповідає інтересам виборця [58, с. 143-144].

Наступним проблемним питанням є забезпечення комунікативних

зв’язків між політичними партіями та громадянським суспільством. У випадку

коли частина політичних партій втратила свої фракції у парламенті,

втрачається можливість цих партій здійснювати вплив на формування

законодавчої бази. Разом з тим, впливати на формування законодавчої бази

стало можливим для представників політичних партій, які не брали участь у

виборчій кампанії. За цих умов сумнівним видається політична

відповідальність партій та визначається недолугість або відсутність діалогу

політичних партій та їх виборців, що знаходиться поза межами основ

представницької демократії. Така ситуація є наслідком недосконалості

законодавчої бази; відсутності політичної відповідальності народних обранців,

а також надмірному впливу адміністративної складової політико-

управлінських відносин та груп тиску на політичну структуризацію

парламенту.

Особливості формування політичних партій визначаються впливом

певних факторів, основна частина яких визначається змінами нормативно-

правової бази, яка регламентує формування та діяльність політичних партій;

структуризації громадянського суспільства, та характеру запитів на

формування політичних партій певної ідеологічної спрямованості; впливу

виконавчої влади на процес формування політичних сил; необхідності

продукування політичних рішень з метою захисту інтересів груп тиску;

унормування інтересів фінансово-промислових груп; реалізація суб’єктивних

переконань представників політичної еліти.

Велика кількість політичних партій організовуються з метою

просування інтересів фінансово-політичних груп, тоді як мають забезпечувати

реалізацію інтересів відповідного прошарку суспільства – власного електорату

суспільства. За таких умов політичні партії є засобом унормування

131

корпоративних інтересів фінансових груп тиску та діють з метою отримання

владу. Такі політичні сили вступають у політичні дебати здебільшого за

перспективи зміни керівництва влади чи з метою підтвердження свого

легітимного статусу. Таку ситуацію можна трактувати лише тим, що

підтримка суспільством політичних партій, сформованих зусиллями

фінансово-політичних та інших груп тиску, потрібна цим групам лише на

термін виборчої кампанії. Тобто до проведення виборів в боротьбі за владу

зв’язок із виборцями необхідний, як вимушений засіб апелювати до

громадськості. Після отримання доступу до влади зацікавленість цих

політичних партій в підтримці суспільством раптово зникає [166].

Відсутність належної інституціоналізації української політичної системи

є вагомим деструктивним чинником до об’єднання українського суспільства.

Формат організації державної влади в Україні зумовлює незначний

вплив політичних партій на формування та реалізацію державної політики в

виконавчою гілкою влади. Конституція України не містить положень щодо

утворення уряду політичними силами, які сформували парламентську

більшість. Відтак вплив політичних партій на уряд здійснюється на основі

домовленосте між партіями, парламентськими фракціями та Президентом

України [45, с. 150].

Виборча кампанія, зосереджує можливості партійних ідеологів щодо

пріоритетів розвитку суспільства. До прикладу, у передвиборній програмі

СДПУ(о) визначено наступними чинники: перехід до парламентської

республіки; встановлення публічної відповідальності політиків і посадовців;

запровадження механізмів зворотного зв’язку між політиками і виборцями;

створення системи громадянської та правової освіти для виборців, політиків і

посадовців. Головними елементами реалізації програми інтеграції політичної

системи України до Євросоюзу є санація і модернізація. Першочергові заходи

санації – розслідування під контролем громадськості злочинів вищих

посадовців; ліквідація партій – філій олігархічних угрупувань; санація

політичного істеблішменту, створення системи антикорупційної фільтрації;

132

бюджетна дисципліна, суспільний контроль за видатками [45, c. 147].

Політичні партії повинні мати чітко визначені правові засади, що

регулюють їх діяльність та забезпечують гарантії для демократичного

розвитку без будь якого контрольно-наглядового впливу з боку органів

державної влади. Підсилює процес партійної структуризації суспільства

прийнятий 27 листопада 2003 р. Верховною Радою України Закон України

“Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із

запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні”.

Законом передбачено фінансування політичних партій за рахунок коштів

загального фонду Державного бюджету України (у разі поділу бюджету на

загальний та спеціальний фонди). Фінансується статутна діяльність партій, не

пов’язана з участю у виборах до органів державної влади, місцевого

самоврядування або їхніх посадових осіб, та відшкодовуються витрати партій

(партій, що входили до виборчих блоків партій), пов’язані з фінансуванням

їхньої передвиборчої агітації під час виборів народних депутатів України [45].

Існуючі проблеми, пов’язані зі статусом політичних партій в суспільстві,

частково було вирішено прийняттям Закону України від 5 квітня 2001 року

“Про політичні партії в Україні” № 2365-III. До прийняття Закону України

“Про політичні партії в Україні” їх створення і функціонування регулювалося

Законом України від 16 червня 1992 року “Про об’єднання громадян” № 2460-

XII, яким, природно, не могли бути врегульовані всі особливості вимог до

створення та функціонування політичних партій [45].

Закон України від 5 квітня 2001 року “Про політичні партії в Україні”

№ 2365-III вводить норму обов’язкової участі партій у виборах Президента та

Верховної Ради України: статтею 24 “Анулювання реєстраційного свідоцтва”

передбачено, що у разі “не висунення політичною партією своїх кандидатів по

виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом

десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до

суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва”. Це є важливим

формуванні ефективної партійної системи. Водночас, певний простір для

133

вільних тлумачень і зловживань викликає положення, що в разі порушення

політичною партією вищезгаданої норми закону “орган, який зареєстрував

політичну партію, має звернутися до суду з поданням про анулювання

реєстраційного свідоцтва”. Виходить, якщо “орган” не звернеться, то Закон не

буде дотримано. Відтак, має діяти принцип закону прямої дії, коли для його

застосування не потрібно ніяких додаткових рішень [45].

Оскільки парламентські вибори засвідчили про помітне посилення

впливу регіональної еліти на виборчий процес, то, на думку представників

регіональних властей, є доречним дозволити реєстрацію партій з регіональною

програмою суспільного розвитку [45].

За умов, коли українські партії представляють в загальнонаціональному

вимірі лише кілька відсотків громадян, за доцільно було б замість

загальнонаціонального партійного списку ввести регіональне партійне

представництво, яке діє в переважній більшості демократичних європейських

країн. Єдиний прийнятний для України шлях – це збереження унітарних засад

при певній економічній децентралізації, чіткому розподілі повноважень

центру і областей. Відмітимо, що зарубіжний досвід функціонування

парламентських партій довів, що через конкретний механізм всередині

парламентських структур (парламентські фракції політичних партій)

здійснюється вплив виборців на формування і політику державних структур

[116, с. 96-97].

У більшості сучасних країн взаємодія політичних партій з органами

державної влади найбільш наглядно виявляється у відносинах, що виникають

між партіями і урядом. При всьому значенні для партій парламентської

діяльності головним їх завданням є оволодіння урядовою владою, що

зумовлює вирішальну роль партій у формуванні та діяльності уряду.

Проведення парламентських виборів за пропорційною системою дає

політичним партіям шанс значно підвищити свій статус у політичній системі

країни і стати повноцінними суб’єктами формування влади. Головний позитив

партійної влади полягає в тому, що ця влада перестане бути анонімною,

134

знеособленою, а принцип її формування стає більш прозорим і зрозумілим для

суспільства, оскільки вибори за пропорційною системою є реальним

механізмом здійснення політичної відповідальності партій. Якщо ж виходити з

інтересів становлення демократичної політичної системи і демократизації

органів державної влади, то слабкий вплив партій на останні зумовлений

слабкістю (організаційною, ідейною тощо) політичних партій. [45].

У свою чергу, практична відстороненість політичних об’єднань від

цивілізованого впливу на державне управління обумовлює реалізацію

формальної партійності в Україні переважно як політичних клубів.

За низької стабільності у міжпартійному змаганні менш прогнозованими

стають і результати виборів, а отже знижується і загальна стабільність

політичної системи. Укоріненість партій в суспільстві пов’язана із

стабільністю партійного змагання, підтримуючи її. Навпаки, швидка

мінливість політичних партій призводить до зниження стабільності політичної

системи і, як результат, непослідовності і неефективності структур

державного управління. Ступінь вкоріненості партій має значний вплив на

політичні процеси. За низької вкоріненості значна частина виборців голосує

більше виходячи з особистісних характеристик, що часто штовхає кандидатів

до популізму. Механізми демократичної відповідальності в таких системах

теж, як правило, є слабкими. Сьогодні поширення набула думка про

зменшення ролі партій в політиці навіть в усталених демократіях [45].

Серед головних необхідних передумов піднесення ролі партій до рівня

повноцінних суб’єктів політичної системи: чітке структурування парламенту,

передусім формування стійкої парламентської більшості, здатної

забезпечувати ефективну законотворчу діяльність у взаємодії з урядом;

забезпечення максимального представництва інтересів соціальних груп і

регіонів; підвищення політичної активності та правової культури громадян,

стимулювання процесів творення громадянського суспільства [45].

На сучасному етапі державотворення удосконалення виборчого

законодавства (з урахуванням першого досвіду проведення виборів на

135

пропорційній основі) необхідно розглядати як чинник зміцнення інститутів

державної влади і забезпечення конституційних прав кожного громадянина.

Подальше удосконалення законів України “Про вибори народних депутатів

України”, “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки

Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” слід вважати

одним з головних пріоритетів конституційної реформи у контексті

реформування політичної системи в цілому, стимулювання розвитку

потужних політичних партій. Водночас, без належної конституційної

підтримки партії втрачають можливості впливу на уряд, тим більше за

недосконалості реальних механізмів взаємодії і відповідальності уряду і

парламенту, звідси – невирішеність багатьох питань єдності і ефективності

державної політики [45].

Активне залучення громадян та їх об’єднань до прийняття державно-

управлінських рішень, забезпечення їхньої безпосередньої участі у

формуванні органів влади, подолання корупції в державному апараті,

унеможливлення набуття управлінською діяльністю станово-корпоративних

ознак доцільно вважати одним з головних чинників необхідності зміни

існуючої виборчої системи в Україні та ключовим фактором функціонування

демократичного врядування. Посиленню впливу громадянського суспільства

на процеси організації влади та вироблення державної політики має

послугувати прийняття нової редакції законів України “Про політичні партії”,

“Про об’єднання громадян”, впровадження європейської системи управління

якістю, що визначає систему адміністративних послуг, які надає орган

державної влади; добросовісне виконання Програми запровадження системи

управління якістю в органах виконавчої влади України [45].

Існує необхідність досягнення балансу державної влади “в трикутнику –

сильний Президент – сильний Парламент – сильний Уряд плюс незалежний

суд”, досягнення “політичного компромісу трьох найвищих посадовців”,

перспективним напрямом реформування державного управління вбачається

законодавче упорядкування статусу Кабінету Міністрів України в системі

136

державного управління як центру тактичного управління, зосередження

делегованої парламентською більшістю політики, розробки програми

діяльності Уряду на основі змісту такого делегування та необхідних для його

реалізації законодавчих актів. При цьому президентська інституція і

представницька (законодавча) влада мають визначати стратегічні пріоритети

розвитку держави, забезпечувати виконання державно-політичних рішень

усіма суб’єктами політико-владних, політичними та громадськими

структурами; відставка Уряду, сформованого парламентською коаліцією, має

бути підставою для розпуску Парламенту [45].

Окремої уваги потребує розгляду питання щодо відповідальності

політиків та державних службовців. Проте законодавчий рівень закріплення

слабкий, що провокує малоефективне здійснення прийнятих в Україні законів,

загальнодержавних і регіональних програм та проектів [14, с.196].

Політична відповідальність містить комунікативну та етичну складові.

Комунікативний чинник полягає в тому, що за допомогою нього політик чи

посадова особа позиціонує себе в політичному просторі, що здійснюється

шляхом проголошення суб’єктом намірів, планів та обіцянок. Етична складова

полягає в необхідності суб’єктів політики виконувати проголошені плани і

програми [81, с. 176].

Отже, формування поняття політичної відповідальності пов’язане із

застосуванням оцінювальних суджень, та з необхідністю раціонального

осмислення наслідків діяльності політика чи посадової особи, що має бути

тотожним відображенням планів, із врахуванням засобів їх реалізації та

визначенням отриманих результатів.

Політична відповідальність виконує функцію, яка полягає в здійсненні

контролю за діяльністю суб’єктів політики. Вимоги до впровадження

політичної відповідальності виконують також захисну функцію від

некомпетентної політики. Крім того, політична відповідальність виступає

стимулом для подальшого розвитку політичних інститутів і державного

управління. Використовуючи засоби підвищення політичної відповідальності

137

можна будувати більш оптимальну систему політичних відносин і ефективне

державне управління. Таким чином, політична відповідальність є змістовою

характеристикою демократичних політичних систем, засобом демократичного

контролю за владою, який сприяє стабільності суспільства [118, с. 4].

Українська нормативно-правова база визначає політичну

відповідальність передусім політичних державних діячів. Водночас необхідно

зазначити, що законодавець намагається уникнути вживання поняття

"політична відповідальність" при створенні законів, які визначають діяльність

учасників політичного процесу [81, с. 176].

В Законі України “Про політичні партії”, як і в нормативно-правовому

полі стосовно виборів депутатів Верховної Ради, місцевих рад всіх рівнів, у

законах України “Про регламент Верховної Ради України”, “Про Кабінет

Міністрів України” та інших нормативно-правових актах, що визначають

діяльність суб’єктів державної політики використовуються виключно поняття

адміністративної та кримінальної відповідальності. Разом з тим поняття

політичної та коаліційної відповідальності партій, депутатів та посадових осіб

відсутнє.

Питання підвищення відповідальності стосується першочергових

завдань формування ефективного державного управління, яке має спиратись

на юридично сформований інститут політичної відповідальності. Серед

головних засад формування політичної відповідальності визначальним постає

удосконалення правової бази шляхом запровадження ефективних механізмів

контролюючих діяльність органів державної влади з боку інститутів

громадянського суспільства. Для реалізації механізмів контролю в

нормативно-правовому полі доцільно, визначити форми контролю

громадянського суспільства над політичними фігурантами. Громадський

контроль має включати різні засоби: від попередження і висловлення вотуму

недовіри до відставки та позбавлення повноважень [13, с. 167].

Окремим напрямом у цій справі має бути унормування вимог до

політичних програм та коаліційних угод. Суть цих змін має полягати в

138

позбавленні маніпулятивних чинників політичних програм. Нормативно-

правова база, що визначає діяльність суб’єктів політики, має містити

концептуальні вимоги до політичних та передвиборчих програм, які повинні

виступати базисом здійснення оцінювання результативності діяльності

політика чи посадової особи.

Важливим чинником удосконалення політичної відповідальності має

бути впровадження процедур дострокового припинення повноважень

політичних фігур, а також відзив депутатів Верховної Ради і місцевих рад всіх

рівнів за умови порушення ними політичної відповідальності.

Наразі нормативно-правовою базою України забезпечено майже

абсолютну недоторканість депутатів парламенту. Це є ще одним чинником,

який унеможливлює формування політичної відповідальності. Основи

депутатської недоторканності в системі гарантій депутатської діяльності

встановлені ст. 80 Конституції України: “Народним депутатам України

гарантується депутатська недоторканність. Вони не несуть юридичної

відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті

та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Народні

депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України

притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані” [68].

Депутатська недоторканність нашій державі поширюється на

кримінальну відповідальність, арешт, а також заходи щодо адміністративної

відповідальності, що накладаються в судовому порядку. Поза межами

депутатської недоторканності залишаються: цивільно-правова

відповідальність, деякі положення адміністративної, а також дисциплінарна та

матеріальна.

Разом з тим практика розвинених демократичних держав доводить, що

відповідальність за вчинення неправомірних дій має поширюватись як на

державних службовців, посадових осіб політичного корпусу, так і на

представників парламенту. Варто зауважити про відсутність практики

абсолютної недоторканості в державах, проте законодавством розвинених

139

демократій передбачено комплекси заходів, спрямованих на захист політика,

як представника інтересів виборців.

Отже, в українському нормативно-правовому полі для удосконалення

політико-управлінських відносин нагальним є забезпечення персональної

відповідальності як народних депутатів, так і політичних посадовців, на яких

не поширюється дія законодавства щодо державної служби.

3.2. Місце та роль державних та суспільних суб’єктів державного

управління в удосконаленні політико-управлінських відносин

В умовах побудови соціальної, правової, демократичної держави та

розвиненого громадянського суспільства для удосконалення політико-

управлінських відносин визначають одним із пріоритетних завдань побудова

конструктивного діалогу у трикутнику взаємодії “політичні партії” – “органи

державної влади” – “інститути громадянського суспільства”.

Пріоритетами Української держави ХХІ ст. має бути перехід від

постіндустріального суспільства до інформаційного, що має

супроводжуватись забезпеченням розвитку інститутів громадянського

суспільства, створенням політичними силами та органами виконавчої влади

умов та можливостей для реалізації інтелектуальних, ділових, соціальних,

культурно-освітніх та інших ініціатив представників громадянського

суспільства, в тому числі неурядових організацій; забезпечення ефективності

політико-управлінських відносин зорієнтованих на потреби суспільства;

посилення відповідальності представників як політичної так і

адміністративної сфери системи державного управління, з метою

забезпечення росту рівня та якості життя громадян та розвитку

демократичного суспільства [69].

Зазначені умови визначають новий стандарт організації політико-

управлінських відносин в системі державного управління, що повинен

відповідати нормам демократичного врядування, сприяти наближенню

140

системи державного управління до потреб громадян шляхом забезпечення

високого рівня надання державних, в тому числі адміністративних, послуг.

Формування умов для забезпечення ефективного діалогу політичних

партій, органів державної влади та інститутів громадянського суспільства

забезпечує реалізацію основних завдань демократизації держави, що може

бути забезпечене шляхом належної організації взаємовідносин політичних

сил, органів влади та інститутів громадянського суспільства.

Узгоджена діяльність органів державної влади, політичних партій та

інститутів громадянського суспільства в одному напрямі та зосереджена на

досягненні однієї мети дозволить забезпечити побудову демократичної

політичної культури суспільства і політики взагалі. Водночас наявність

налагоджених, ефективно діючих механізмів взаємодії політичних партій,

органів державної влади всіх рівнів та “третім сектором” виступає запорукою

якості функціонування системи державного управління зорієнтованої на

потреби кожного громадянина, забезпечує підконтрольність суспільству

діяльність як політичної, так і адміністративної чинників політико-

управлінських відносин, а також відповідності систем державного управління

стратегічним національним інтересам [69].

Такі інститути громадянського суспільства, як громадські, благодійні

організації, волонтерські рухи, творчі спілки, інші установи та

непідприємницькі товариства представляють інтереси різних корпоративних

груп. Завдяки своїй різноплановості вони мають бути активним учасником

політико-управлінських відносин в системі державного управління

демократичної правової держави, з метою забезпечення відкритості

публічного діалогу стосовно вирішення всіх суспільно-важливих питань, а

також сприяти самоорганізації громадськості та мати дієві механізми,

професійний потенціал та кадрові ресурси для можливості впливати на

вирішення соціально важливих питань.

На думку українських науковців, “визначальним чинником

демократизму сучасної держави є встановлення рівноваги в суспільстві та

141

гармонійних відносин між державою і громадянами” [180, с. 285].

Взаємодія державної влади з неурядовими організаціями має бути

визначена як суспільний діалог державних інститутів і громадянського

суспільства та співпраця системи державного управління й демократичних

проявів громадської ініціативи, виступати механізмом демократизації

державно-управлінської системи та засобом налагодження відкритих

суспільству політико-управлінських відносин в системі державного

управління.

Громадські організації часто іменують “третім сектором”. А сам “третій

сектор” ─ громадянським суспільством у вузькому розумінні [139, с. 13].

Формуючими складовими “третього сектора“ є об’єднання й асоціації окремих

громадян та юридичних осіб, зокрема, громадські організації та рухи,

профспілки, політичні партії, недержавні заклади освіти та охорони здоров'я,

благодійні організації, професійні асоціації, незалежні засоби масової

інформації та інші форми об'єднань громадян, для яких отримання прибутку

не є основною метою [69].

Неурядові організації мають характерні показники, що дають змогу

розглядати їх як інститути громадянського суспільства, і як важливий чинник

у формуванні відкритих політико-управлінських відносин в системі

державного управління. Ці фактори дозволяють забезпечувати дієві

стримувані та контролюючі механізми під час участі в політико-

управлінських відносинах. До таких характеристик відносять:

– наявність організованої та визначеної структури;

– відокремленість цих організацій від держави, їх приватний та

незалежний характер;

– відсутність спрямованості на прибутковий характер діяльності;

– самоуправлінський характер організації;

– необов’язковість участі, тобто участь громадян в діяльності

неурядових організаціях є результатом їх громадянської позиції для реалізації

суспільно важливих завдань;

142

– створення таких організацій здійснюється, з метою забезпечення

реалізації інтересів певних суспільних груп [69].

В українських реаліях побудови виважених та оптимальних політико-

управлінських відносин в системі державного управління взаємодія

державних інститутів із неурядовими організаціями є взаємовигідною. Це

визначається певним набором причин. Основними із чинників є наступні:

– переважна кількість неурядових організацій створюються з метою

позитивного вирішення тих-же питань, вирішувати які мають державні органи

місцевої влади. Окрім того, діяльність неурядових організацій здійснюється на

громадських засадах, та не є зорієнтованою на прибуток;

– державним органам вигідніше перераховувати кошти неурядовим

організаціям, що зобов’язані на основі домовленостей виконувати конкретні

завдання, ніж самій створювати для цього додаткові структури. Це

пояснюється тим, що багатьох випадках діяльність громадських організацій є

більш продуктивною порівняно з діяльністю державних органів;

– важливість функціонування незалежних від державного апарату та

політичних сил "фабрик думок", які незалежно від діючих державних

аналітичних служб здійснюють аналіз, результати якого дозволяють

полегшити продукування рішень у різних сферах державної політики;

– неурядові організації сприяють формуванню громадянського

суспільства, його демократизації, розвитку місцевого самоврядування;

зменшують соціальну напруженість тощо. Йдеться про різноманітні форми

участі громадян у суспільному житті, зокрема обговорення в засобах масової

інформації, соціологічні опитування та моніторинги громадської думки, що

сприяє порозумінню влади та громадськості [149, с. 243].

В формуванні належних політико-управлінських відносин в системі

державного управління важливим вбачається налагодження співпраці влади з

громадськими (неурядовими) організаціями є важливим, оскільки ефективна

співпраця та партнерство має забезпечити створення відносин, заснованих на

довірі.

143

В 2005 р. Інститутом громадянського суспільства розроблено Концепцію

взаємодії держави і громадянського суспільства, де визначено основні засади,

форми та принципи співпраці органів державної влади з неурядовими

організаціями. У концепції розкриваються такі основні поняття, як:

– органи публічної влади ─ органи державної влади, органи

місцевого самоврядування;

– організації громадянського суспільства ─ громадські, благодійні

організації, творчі спілки, інші установи та непідприємницькі товариства, що

представляють інтереси різних корпоративних груп та створені не для

отримання прибутку;

– громадянські ініціативи ─ об'єднання громадян без статусу

юридичної особи, громадські слухання, будинкові комітети, мирні зібрання,

публічні обговорення тощо [70].

Дана Концепція передбачає:

– визначення засад, на яких мають будуватись взаємодія органів

публічної влади та організацій громадянського суспільства;

– удосконалення існуючих та створення нових форм соціального

партнерства, співробітництва органів публічної влади та громадянського

суспільства;

– створення ефективних засобів та методів підтримки діяльності

організацій громадянського суспільства та соціально значимих проектів, які

ними реалізуються;

– створення інфраструктури взаємодії органів публічної влади та

організацій громадянського суспільства [70].

У Концепції визначені також принципи, на яких має ґрунтуватися

взаємодія органів влади з громадськістю, а саме:

1. Громадська активність, як ініціативна та добровільна участь людей у

житті суспільства та вироблення державної та місцевої політики у різних,

значущих для людей сферах, є важливим складовим елементом

демократичного суспільства. Органи публічної влади мають підтримувати

144

громадську ініціативу шляхом створення сприятливих умов для її виникнення

та реалізації.

2. Партнерство, що полягає у взаємодії органів публічної влади та

організацій громадянського суспільства має будуватись на основі партнерства

та рівноправності. Це сприятиме ефективній співпраці та створить умови для

об'єднання зусиль державного й громадського сектору з метою вирішення

суспільно значущих питань.

3. Відкритість та відповідальність, основу якої становить діяльність

організацій громадянського суспільства, органів державної влади, органів

місцевого самоврядування має бути відкритою, відповідальною та підзвітною

суспільству з питань своєї діяльності, у тому числі з питань реалізації проектів

та фінансового забезпечення цих проектів.

4. Політична незалежність, відповідно до якої організації

громадянського суспільства у процесі здійснення своєї діяльності мають бути

вільними та незалежними, діяти виключно в рамках закону. Підтримка

громадських ініціатив та організацій за рахунок бюджетів та фондів органів

державної влади чи органів місцевого самоврядування має здійснюватись, як

правило, на конкурсній основі з дотриманням прозорих процедур та

безсторонності, аби не допускати надання привілеїв чи створення обмежень

політичного характеру, а також поширення політичного впливу на громадські

ініціативи.

5. Запобігання корупції, в основі чого лежить принцип за підтримки

громадських ініціатив та організацій за рахунок бюджетів і фондів органів

державної влади чи органів місцевого самоврядування необхідно створити

умови та механізми, що виключають конфлікт інтересів та запобігатимуть

корупції.

6. Раціональний і збалансований розвиток, що може бути забезпечений

наступним чином: органи публічної влади, а також організації громадянського

суспільства при реалізації власних чи спільних проектів та програм мають

дбати про їх раціональний та збалансований розвиток відповідно до існуючих

145

у суспільстві потреб. Така діяльність має максимально покривати потреби

суспільства в різних сферах суспільного життя та не припускати надмірної

концентрації проектів у одній чи кількох сферах, що веде до дублювання та

неефективного використання ресурсів, коли інші залишаються поза увагою

влади та організацій громадянського суспільства.

7. Комплексність, що полягає в ому, що форми реалізації громадських

ініціатив через організації громадянського суспільства є взаємопов'язаною та

взаємодоповнюючою системою до виконання органами публічної влади

власних повноважень в інтересах суспільства в цілому та окремих, соціально

уразливих груп населення зокрема. Усі форми реалізації громадянських

ініціатив мають розвиватись та діяти цілісно і системно. Кожна з форм є

невід'ємним елементом громадянського суспільства, що сприяє становленню

та зміцненню інститутів громадянського суспільства [70].

Одним із нових та вкрай важливих нормативних документів щодо

сприяння зміцненню громадянського суспільства в Україні та вдосконаленню

форм співпраці органів державної влади з неурядовими організаціями є

Стратегія державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства

в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації, ухвалена Указом

Президента України від 24.03.2012р. № 212/2012 [130].

Основними завданнями Стратегії є:

приведення національного законодавства щодо діяльності інститутів

громадянського суспільства у відповідність з європейськими стандартами;

конституційне закріплення інститутів громадянського суспільства,

основ їх взаємодії з органами виконавчої влади та органами місцевого

самоврядування;

сприяння становленню та розвитку мережі інститутів

громадянського суспільства;

налагодження ефективної взаємодії з органами виконавчої влади та

органами місцевого самоврядування;

забезпечення участі громадянського суспільства та його інститутів у

146

процесах формування і реалізації державної, регіональної політики;

впровадження європейських підходів до питань делегування

інститутам громадянського суспільства окремих функцій держави щодо

реалізації державної політики в гуманітарній та соціальній сферах;

забезпечення умов для активізації участі громадян у процесі

підготовки та прийняття управлінських рішень, здійснення ефективного

громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади та органів

місцевого самоврядування, зокрема, щодо запобігання та протидії корупції,

підвищення прозорості діяльності цих органів;

підтримка різноманітних форм місцевої демократії;

укорінення громадянської культури та суспільної практики

волонтерства і благодійництва, забезпечення сприятливих умов для їх

розвитку;

створення системи ресурсного забезпечення діяльності інститутів

громадянського суспільства;

підтримка громадських ініціатив, щодо формування культури

гендерної рівності [130].

Взаємодія органів виконавчої влади з інститутами громадянського

суспільства здійснюється на основі наступних принципів:

– соціальне партнерство ─ налагодження конструктивної взаємодії

органів виконавчої влади, інститутів громадянського суспільства і суб'єктів

господарювання для вирішення питань державного управління й суспільного

життя;

– забезпечення рівних можливостей ─ створення органами

виконавчої влади однакових умов для діяльності зазначених інститутів,

пов'язаної із захистом прав і свобод людини та громадянина, наданням

соціальних послуг;

– взаємовідповідальність ─ усвідомлення органами виконавчої

влади та інститутами громадянського суспільства спільної відповідальності за

рівень їх взаємодії;

147

– відкритість та прозорість ─ забезпечення органами виконавчої

влади доступу інститутів громадянського суспільства до інформації шляхом:

– розроблення і впровадження ефективного механізму

налагодження комунікацій з громадськістю;

– надання громадським інститутам у повному обсязі інформації про

свою діяльність, за винятком тієї, що відповідно до законодавства становить

державну таємницю;

– проведення роз'яснювальної роботи щодо доцільності розроблення

проектів державно-управлінських рішень та їх прийняття;

– сприяння висвітленню у засобах масової інформації проектів

ефективного співробітництва органів виконавчої влади з інститутами

громадянського суспільства, а також питань розвитку громадянського

суспільства загалом;

– участь інститутів громадянського суспільства у формуванні та

реалізації державної політики ─ залучення органами виконавчої влади

громадських інститутів як зацікавлених сторін до управління державними

справами;

– невтручання ─ унеможливлення втручання органів виконавчої

влади у діяльність НДО, за винятком випадків, установлених законом;

– визнання органами виконавчої влади різних видів діяльності

інститутів громадянського суспільства ─ створення умов для різноманітної їх

діяльності, налагодження взаємодії на професійно-профільній основі;

– ефективність процесу взаємодії ─ досягнення позитивних

результатів у процесі взаємодії органів виконавчої влади з НДО, прийняття

органами виконавчої влади рішень з урахуванням суспільних потреб та

інтересів [132, c. 3-4]

Сприяння з боку державної влади об’єднанню зусиль інститутів

громадянського суспільства для здійснення ними незалежного, об'єктивного,

компетентного, громадянського контролю за роботою всіх механізмів та

складових державної машини покликане стати наочним свідченням готовності

148

держави, влади, управлінських кадрів до сутнісних змін в їх діяльності, без

яких не може відбутися їх якісне відновлення та перехід на сучасний етап у

взаємовідносинах політики й державного управління [69].

Винятково важливого значення питання набуває в контексті посилення

впливу громадян та їх об'єднань на проведення адміністративної, політичної,

соціально-економічної реформ в Україні, досягнення соціального діалогу та

розвитку сучасної правової соціальної держави [69].

Без виконання цих вимог впровадження демократичних цінностей , як

основи подальшого ефективного державного розвитку і реального впливу

неурядових організацій на рішення, що приймає влада і які стосуються життя

конкретної жителів держави, та розвитку і майбутнього всієї нації ризикує

стати або неможливим, або пріоритетом для протилежних за змістом та

спрямуванням суспільних процесів [69].

До форм громадської участі у політиці й державотворчому процесі

відносять:

– участь інститутів громадянського суспільства в розробленні та

обговоренні проектів нормативно-правових актів з питань, що стосуються

суспільно-економічного розвитку держави, інтересів широких верств

населення, прав і свобод людини та громадянина;

– здійснення ними громадського контролю за діяльністю органів

виконавчої влади щодо розв'язання проблем, що мають важливе суспільне

значення (у формі громадського моніторингу підготовки та виконання рішень,

експертизи їх ефективності, подання органам виконавчої влади експертних

пропозицій);

– надання інститутами громадянського суспільства соціальних послуг

населенню відповідно до укладених з органами державної влади договорів;

– утворення спільних консультативно-дорадчих та експертних органів,

рад, комісій, груп для забезпечення врахування громадської думки у

формуванні та реалізації державної політики;

– співпраця органів виконавчої влади з інститутами громадянського

149

суспільства в процесі підготовки та перепідготовки кадрів, спільного навчання

державних службовців та представників громадських організацій навикам

ефективної взаємодії, ознайомлення широких верств населення з формами їх

участі у формуванні та реалізації державної політики;

– проведення органами виконавчої влади моніторингу й аналізу

громадської думки, забезпечення своєчасного публічного реагування на

пропозиції та зауваження громадськості;

– виконання спільних проектів інформаційного, аналітично-

дослідницького, благодійного і соціального спрямування [132, c. 5].

Співпраця органів державної влади з неурядовими організаціями у

пострадянських країнах супроводжувалась виникненням ряду проблемних

питань. Основу яких становить те, що очікування населення від влади, оцінки

якості та необхідності її діяльності суттєво відрізняються. Це має місце на тлі

серйозної недовіри з боку населення до діяльності системи державного

управління та їх спроможності реалізувати потреби населення, забезпечити

умови для стабільного, економічно ефективного розвитку суспільства [69].

Період освоєння нових демократичних цінностей та їх трансформування

у стимулюючі мотиви до співпраці з органами державної влади займає

тривалий час, у деяких випадках і десятки років. У цілому ж у таких країнах,

як Україна, він є непростим як для населення, так і для влади. Водночас слід

зазначити, що в такій мірі, як соціальні мотиви впливають на поведінку

людей, поведінка людей може також відповідно впливати на їх мотиви та

поведінку. Тобто соціальні мотиви можуть змінюватися у процесі створення

інституційних умов та реальних, дієвих інструментів і механізмів залучення

громадян до спільної діяльності з органами державної влади, у тому числі й у

процесі їх участі в прийнятті управлінських рішень [69].

Забезпечення ведення діалогу між політичними партіями, органами

державної влади та інститутами громадянського суспільства з метою

вирішення суспільно важливих завдань, не тільки підвищує їх соціальну роль

та значення, а й має суттєві соціально-економічні та суспільно-політичні

150

наслідки: через нормативно-правові інструменти, економічні важелі та

готовність влади до діалогу з суспільством створюється середовище, яке

сприяє процесам розвитку громадянського суспільства.

Головними умовами ефективної співпраці державних інститутів з

неурядовими громадськими організаціями є:

- соціальне та моральне налаштування й готовність учасників

суспільно-державної взаємодії до розвитку і зміцнення такої співпраці;

- зрілість інститутів громадянського суспільства, що є необхідним як

для зацікавленості органів державної влади співпрацювати з ними, так і для

чіткого та точного вираження своїх інтересів, прагнень та побажань;

- наявність інституціалізованих правових та організаційних меж

співпраці як для влади, так і для громадськості, а також рамок для здійснення

партнерства, під яким у даному випадку маємо на увазі сталі форми їх

взаємодії;

- певна економічна незалежність та стабільний рівень діяльності

організацій громадянського суспільства, їхня спроможність бути повноцінним

партнером органів державної влади [69].

На сучасному етапі розвитку демократичних країн взаємовідносини

держави і неурядових організацій базуються на численних формах взаємодії

між ними. Найбільш реалізовані форми взаємодії системи державного

управління та інститутів громадянського суспільства західних демократичних

країн, визначені в нормативно-правовому полі України в системі управління є:

• фінансова підтримка діяльності різних за спрямуванням

неурядових та громадських організацій, що здійснюється, наприклад:

а) шляхом цільового фінансування конкретних організацій, які

проводять соціально значущу роботу;

б) конкурсним розміщенням державних чи муніципальних грантів у

середовищі громадських організацій. Оскільки такі ініціативи не входять до

схеми бюджетного фінансування, то влада оголошує про надання підтримки у

вигляді фінансування проектів недержавних організацій. При цьому конкурс

151

проводиться з певними обмеженнями та тематичними ознаками, що дає змогу

сконцентрувати державні кошти на розв'язанні певного вузь кого кола

проблем;

– участь неурядових організацій у розробленні та обговоренні проектів

нормативно-правових актів з питань, що стосуються суспільно-економічного

розвитку держави, інтересів широких верств населення, прав і свобод людини

та громадянина. До форм такої участі можна віднести лобіювання, аналітичну

роботу, публічні консультації тощо;

– здійснення ними громадського контролю за діяльністю органів

виконавчої влади щодо розв'язання проблем, які мають важливе суспільне

значення (у формі громадського моніторингу підготовки та виконання рішень,

експертизи їх ефективності, подання органам виконавчої влади експертних

пропозицій);

– надання неурядовими організаціями соціальних послуг населенню

відповідно до укладених з органами державної влади договорів. При цьому

укладання угод про співпрацю можуть ґрунтуватися як на тимчасовій основі,

тобто в їх рамках можуть проводитися різноманітні одноразові заходи чи акції

соціального спрямування, так і на довгостроковій. Ці угоди можуть визначати

принципи взаємовідносин різних суспільних груп або їх частин (тристоронні

угоди між виконавчою владою, підприємцями та профспілками);

– утворення спільних консультативно-дорадчих та експертних органів,

рад, комісій, груп для забезпечення врахування громадської думки у форму

ванні та реалізації державної політики;

– співпраця органів виконавчої влади з неурядовими організаціями в

процесі підготовки та перепідготовки кадрів, спільного навчання державних

службовців та представників громадських організацій навичкам ефективної

взаємодії, ознайомлення широких верств населення з формами їх участі у

формуванні та реалізації державної політики;

– проведення органами виконавчої влади моніторингу й аналізу

громадської думки, забезпечення своєчасного публічного реагування на про

152

позиції та зауваження громадськості;

– виконання спільних проектів інформаційного, аналітично-

дослідницького, благодійного і соціального спрямування;

– створення асоційованих структур (державно-громадські, громадсько-

державні фонди, асоціації партнерства тощо), які мають визначене коло зав

дань і створюються за принципом цільового підходу для їх досягнення та

вирішення [69].

Взаємодія державної влади та неурядових організацій базується на

певних принципах, які визначають не лише характер соціальної взаємодії у

форматі “державна влада ─ громадянське суспільство“, а й рівень готовності

обох суб'єктів до реального та взаємовигідного партнерства. За основу

систематизації принципів взаємодії державної влади та неурядових

організацій українськими науковцями [69] взято класифікацію, запропоновану

Л.Усаченко [69]. Таким чином, основними принципами вказаної взаємодії

визначено:

– відкритість. Це потребує здійснення систематичного

інформування громадськості про політику державної влади. При цьому

повідомлення, адресовані органами державної влади неурядовим організаціям,

мають робити ся в простій та зрозумілій формі з використанням конкретних

переконливих фактів замість необґрунтованих;

– реалізація громадських ініціатив, що здійснюється шляхом

забезпечення участі неурядових організацій у формуванні та реалізації

державної політики. Це передбачає надання неурядовим організаціям

можливості висловлювати свою думку щодо важливих проектів та планів

органів державної влади ще до прийняття остаточного рішення про

доцільність цих проектів; прийняття управлінських рішень, пропущених крізь

призму потреб не урядових організацій, розробка спільних та реалістичних

цілей на рівні фактичних шляхів їх реального досягнення;

– соціальне партнерство. Проведення відкритих дискусій з метою

встановлення партнерських відносин між державною владою та громадськими

153

організаціями, організація та постійне здійснення свідомої і продуманої

оптимізації діалогу й контактів з неурядовими організаціями, стимулювання

державою неурядових організацій до активної взаємодії у форматі "влада ─

громадські організації" дасть змогу створити умови для об'єднання зусиль

державного та громадського секторів з метою вирішення суспільно значущих

питань;

– відповідальність. Діяльність неурядових організацій та органів

державної влади має бути відкритою, відповідальною та підзвітною

суспільству з питань своєї діяльності, в тому числі з питань реалізації проектів

і фінансового забезпечення цих проектів;

– політична незалежність, тобто свідоме усунення державної влади

від участі в процесі створення й функціонування неурядових організацій;

відмова органів державної влади від прямого нав'язування своїх рішень

неурядовим організаціям;

– етичність. Необхідно дотримання у взаємодії державної влади і не

урядових організацій етичних принципів. Зокрема, організовувати та

здійснювати взаємодію з неурядовим сектором мають морально відповідальні

державні службовці [69].

Розглянуті форми та принципи взаємодії державних інститутів та

неурядових організацій здебільшого стосуються співпраці останніх з органами

державної влади, визначальною ознакою яких є наявність у них державно-

владних повноважень, юридичне вираження яких перебуває в їх компетенції

(права й обов'язки, функції та повноваження, предмети відання), визначеній

конституцією чи законом про повноваження органу. Отже, взаємодія держави

та неурядових організацій є двостороннім процесом, що характеризується

взаємними впливами цих двох суб'єктів. Отже визначаючи вплив неурядових

організацій на політико-управлінські рішення варто враховувати, що участь

інститутів громадянського суспільства у виробленні державної політики

можлива лише за умов відкритості, публічності, прозорості державної влади,

сформованої демократичним шляхом [69]. У країнах "західної демократії

154

реалізована консенсусна модель політичної культури, яка передбачає

існування згоди між громадянами з приводу механізмів прийняття політичних

рішень, а також стосовно головних проблем, які постають перед суспільством,

і шляхів їх розв'язання [7, с. 286-287], вплив неурядових організацій на вказані

механізми є значним [69].

Існують різні форми участі неурядових організацій у продукуванні та

реалізації політико-управлінських рішень. Найвищий рівень ефективності

мають наступні форми взаємодії:

– громадський лобізм;

– представництво а також захист прав та інтересів громадян. Яки

полягає в тому, що громадські організації здійснюють пошук шляхів

забезпечення інтересів населення шляхом здійснення тиску або переговорів із

інститутами системи державної влади;

– громадський контроль якості впровадження державної політики;

– пошук та впровадження нових шляхів вирішення питань за

допомогою залучення неурядових аналітичних центрів до розробки та

прийняття політико-управлінських рішень.

Вплив неурядових організацій на формування та прийняття політико-

управлінських рішень пов'язаний з вирішенням переліку питань щодо

здійснення контролю за впровадженням політико-управлінських рішень. У

демократичних країнах контроль за політичними рішеннями перетворюється

на засіб формування відповідальної політичної влади [149, с. 244]. Таким

чином, громадський контроль є невід’ємним чинником забезпечення

функціонування демократичного устрою формою соціального контролю, що

здійснюється громадськістю. Громадський контроль часто інтерпретується як

засіб громадської оцінки ступеня виконання органами влади та іншими

підконтрольними об’єктами їх соціальних завдань. Натомість завдання

громадського контролю в демократичних країнах не може обмежуватися

оцінкою діяльності самої держави. Завданням громадського контролю є не

тільки в не допущені дій контрольованих органів та посадовців поза межами

155

законності й правопорядку, але й уникнути можливі відхилення від намічених

цілей, в обхід інтересам суспільства, а у разі появи цих відхилень усунути їх

негативні наслідки [149, с. 247].

Засобами реалізації громадського контрою є:

– публічні консультації;

– діяльність громадських рад, сформованих при державних органах

законодавчої та виконавчої гілок влади, складом представників неурядових

організацій;

– підготовка громадських експертиз, експертних висновків і оцінок

документів, рішень, суспільних подій;

– організація громадських акцій;

– участь неурядових організацій у забезпеченні дотримання

демократичних вимог та принципів відкритості під час виборів до органів

державної влади всіх рівнів;

– направлення неурядовими організаціями пропозицій, звернень,

вимог до органів влади, які безпосередньо приймають управлінські рішення.

Ефективність впливу неурядових організацій на прийняття органами

державної влади політико-управлінських рішень залежить від ступеню

проблем з вирішенням яких стикаються неурядові громадські організації.

Питаннями загального характеру, зокрема захист прав людини, ядерна зброя

або національна безпека, важко, а інколи і неможливо вплинути неурядовим

організаціям, навіть у демократичних країнах. Ці проблеми потребують

більше часу, матеріальних та людських ресурсів для їх розв’язання. Внаслідок

їх глобального характеру досить важко визначити, які саме потреби слід

задовольняти на даному етапі та в чому полягають складності. Водночас у

локальних питаннях, вирішення яких не потребує багато фінансових ресурсів

та інших ресурсів і не становить безпосередньо загрозу суспільним цінностям,

неурядовим організаціям набагато легше вийти на продуктивний діалог з

органами державної влади [69].

Якісна та ефективна взаємодія політичної та адміністративної складових

156

системи державного управління з громадянським суспільством можлива за

наявності наступних елементів:

– структурного підрозділу органу державної влади, установи,

департаменту та відділу в системі державної влади, які безпосередньо

відповідають за співпрацю з неурядовими організаціями;

– державної програми сприяння розвитку взаємодії державних органів

та структур з громадянським суспільством;

– письмових угод (меморандумів) між органами державної влади та

неурядовими організаціями щодо їхньої спільної діяльності [69].

Функціонування усіх трьох перелічених чинників не є обов’язковим,

проте практика взаємодії інститутів громадянського суспільства з органами

державної влади спрямована на інституціалізацію цього процесу. У сучасній

Україні все частіше встановлюється системність всіх перелічених елементів як

обов’язкова та достатня умова.

Зупинимось на основних формах взаємодії органів державної влади та

місцевого самоврядування з громадськими організаціями.

Громадські слухання як важливий інструмент отримання інформації від

громадян проводяться органів державної влади не тільки з метою

інформування громадськості про свою діяльність або про хід виконання

проектів і програм, але й для того, щоб почути побажання, поради, з'ясувати

рівень задоволеності громадськості діяльністю влади. На відміну від

одностороннього інформування, спрямованого від органів державної влади до

громадянського суспільства, тут має місце двосторонній зв'язок і

двосторонній потік інформації. Такий зворотний зв'язок забезпечує

можливість взаємовпливу та взаємообміну не тільки ідеями, але й

інформацією. Як правило, результатом громадських слухань стають спільні

плани дій і спільні проекти [69].

Бюджетні слухання, будучи формою громадських слухань,

відрізняються від них чітко окресленою бюджетною тематикою і

проблематикою. Крім того, на відміну від громадських слухань, бюджетні

157

слухання передбачають перш за все звітування влади про хід виконання

бюджету, особливо про основні напрями розподілу коштів та їх використання.

Бюджетні слухання сприяють порозумінню влади з громадськістю, дають

можливість владі заручитися підтримкою громадян щодо фінансування

основних проектів і програм [69].

Громадські дорадчі ради або комітети ─ групи волонтерів із

представників громади, які працюють на постійній основі в режимі

проведення засідань і допомагають з'ясовувати інтереси громади в питаннях,

вирішенням яких опікується громадська організація [69].

Визнаючи важливість на центральному рівні громадських дорадчих

комітетів для демократичного розвитку суспільства та прозорості в діяльності

органів державної влади, учені вважають, що здебільшого така форма

застосовується у співпраці з органами місцевого самоврядування.

Підтвердженням цього є визначення дорадчого комітету (робочої групи) як

тимчасового колективу представників територіальної громади та органів

місцевого самоврядування, створеного для вирішення питань, які потребують

поєднання різних функцій і залучення фахівців з різних галузей [69].

Громадські дорадчі комітети сприяють передусім взаємодії та

взаємовпливу влади і громадськості, допомагають їм у спокійній, творчій

обстановці почути один одного, знайти шляхи вирішення проблемних питань,

спільно розробити подальшу політику владного органу.

Громадський дорадчий комітет являє собою робочу групу, членами якої

є активні й фахові представники громадянського суспільства. Функціонуючи

при органах державної влади та органах місцевого самоврядування, такий

комітет надає консультативну допомогу; виражає прагнення та побажання

територіальної громади, громадських об'єднань, широкого загалу

громадськості щодо основних напрямів державної політики або політики

органів місцевого самоврядування та її реалізації. Причому іноді на

громадські дорадчі комітети можуть покладатися функції контролю за

діяльністю в органах державної влади та органах місцевого самоврядування

158

[69].

Важливим напрямом співпраці є громадські та громадсько-професійні

експертизи проектів нормативно-правових актів і програм діяльності уряду,

інших державних програм соціально-економічного розвитку притаманні

центральному рівню державного управління. Як правило, громадські

експертизи проводяться представниками громадських рухів та об'єднань.

За організацією здійснення громадські експертизи можуть набувати двох

видів. За першого типу організації процесу нормативний документ надається

широкому загалу громадських об’єднань. На першому етапі вони

розсилаються поштою або розміщуються на веб-сайті організації, що їх

розробляла. Потім - організація отримує висновки громадських рухів та

об’єднань також поштою або на своєму сайті [69].

Можливі такі варіанти подальших дій:

• після реалізації другого етапу співпраця органів державної влади і

громадських рухів та об'єднань припиняється і орган державної влади, на

основі отриманих результатів, доробляє зазначені документи;

• із представників організацій, які брали участь у першому турі

експертизи, створюється робоча група для опрацювання документів до

повного їх прийняття та впровадження в життя.

За другої форми організації процесу нормативний документ

пропонуються на розгляд робочій групі, створеній із представників

громадськості з метою доопрацювання запропонованих документів.

Недоліком такого виду є той факт, що орган державної влади, який розробляв

документ, має можливість створити робочу групу із числа осіб, які будуть

лояльно ставитися до документа в цілому та до окремих дискусійних його

аспектів.

На відміну від громадської експертизи, громадсько-професійна

експертиза здійснюється не тільки представниками громадськості, але й

науковцями та фахівцями з питань, розміщених у зазначених документах.

Тому вона є більш ефективною, оскільки хороші результати досягаються за

159

умови спільної роботи найкращих фахівців та найактивніших представників

громадськості над вирішенням важливих завдань і проблем сьогодення.

В умовах демократизації політичного процесу в Україні актуалізується

завдання організації системи державної влади, діяльність якої заснована на

принципах демократичного врядування, відкритості, прозорості та

транспарентності, зорієнтованої на забезпечення інтересів суспільства.

Формування сучасної ціннісної системи державного управління, яка б

відповідала потребам сьогодення і усталеним демократичним принципам

функціонування політики, користувалася підтримкою й довірою з боку

неурядових організацій неможлива без налагодження якісної співпраці як

всередині системи державно-управлінських відносин між різними владними

структурами, так і в системі їх взаємовідносин з інститутами громадянського

суспільства і громадськістю в цілому.

Співпраця органів державної влади з неурядовими організаціями

виступає запорукою якісної державної політики, спрямованої на потреби

населення, невід’ємним елементом демократичної політичної культури, є

виявом взаємодії політики й державного управління загалом, тією основою, на

якій формуються демократичні засади політичного й управлінського процесів

[69].

Взаємодія держави і громадянського суспільства за умов демократії

передбачає наявність дієвих засобів і механізмів підтримки діяльності

організацій громадянського суспільства і тих соціально значимих проектів, які

ними реалізуються [69].

Ефективна співпраця влади й громадськості може бути успішно

реалізована за умови дотримання суб'єктами даної взаємодії (передусім

державою) наступних принципів ─ партнерства і рівноправності, відкритості

та відповідальності, раціональності й збалансованості, узгодженості інтересів

та запобігання корупції, компетентності, політичної незалежності [69].

Взаємодія органів виконавчої влади з неурядовими організаціями

здійснюється в різних формах. До найбільш поширених в українській практиці

160

можна віднести громадські слухання, громадські дорадчі ради і комітети,

громадську експертизу [69].

Сьогодні активна українська громадськість уже не залишається

байдужою до процесів демократизації суспільства, до підвищення якості

державних послуг. Форми її співпраці з органами влади характеризуються

різноманітністю. Проблема полягає в їх ефективності [69].

3.3. Інструменти удосконалення політико-управлінських відносин

Удосконалення політико-управлінських відносин повинно забезпечити

перехід від корпоративної моделі державного управління до моделі

демократичного врядування, в основі якої покладено засади транспарентності,

підконтрольності та підзвітності органів влади усіх рівнів, коаліційної та

персональної відповідальності представників політичної сфери та державних

службовців. Головними аспектами удосконалення політико-управлінських

відносин в системі державного управління мають складати базові засади

організації та функціонування публічної влади, зорієнтованої на вирішення

соціально зорієнтованих завдань.

Наковці виділяють дві сторони удосконалення політичної та

адміністративної складових системи державного управління є: структурно-

функціональні чинники, які пов’язані із формуванням інститутів управління

відповідно до функціональної спрямованості системи державного управління;

соціокультурні – ті, за допомогою яких визначаються механізми оновлення

сукупності принципів, засад, векторів, критеріїв управління, що забезпечує

успішність переходу до нових моделей управлінської діяльності та політико-

управлінської взаємодії.

Процеси удосконалення системи державного управління та

налагодження взаємодії політичної та адміністративної її складових в

державах пострадянського простору варто визначати як заходи модернізації,

спрямовані на забезпечення позитивних досягнень з метою забезпечення

161

постійності та безперебійної діяльності системи державного управління, як

механізму, забезпеченні посилення позицій органів місцевого самоврядування,

демократизації суспільства за допомогою ефективного розподілу

управлінських функцій центральних органів державної влади та органів

місцевого самоврядування. Успішне впровадження в постсоціалістичних

державах реформаційних проектів позитивно відзначилось на формуванні

системи державного управління, прозорої та відкритої до потреб населення,

забезпечила зменшення політичних впливів та дозволила уникнути

корпоративізму.

На сучасному етапі розвитку політико-управлінських відносин в системі

державного управління України за умови наявної інституційної

незбалансованості системи влади, та формування політичного курсу партіями

не завжди ідеологічно спрямованими на розвиток суспільства непродуктивної

співпраці парламенту з органами виконавчої влади за Президентом в

нормативно-правовому полі мають бути закріплені арбітражні функції, як

впливового фактора на засоби реалізації та урівноваження влади, розподілу

функціональних повноважень під час продукування та реалізації стратегії

розвитку країни.

Суперечки, які провокують політичні кризи, є звичним явищем, що

виникають в політичному житті кожного суспільства, яке переживає період

системних змін. Головною причиною неврівноваженості політико-

управлінських відносин в системі державного управління України є

незбалансованість повноважень, впливових чинників та послаблення

адміністративної ланки системи державного управління одночасно із

посиленням політичних впливів, а також багатьох інших чинників, які

породжують виникнення конфліктних ситуацій у Верховній Раді а також

провокують нестабільність фракцій та надмірного впливу політичних партій

на формування адміністративної ланки системи державного управління.

Організація відносин в системі державного управління протягом

історичного періоду незалежності довела значний рівень суперечливості,

162

відірваності від інтересів суспільства та потребує реформування з метою

подальшого вдосконалення. Діяльність державної влади, спрямована на

впровадження основних положень адміністративної реформи в Україні, а

також узгодження системи центральних органів виконавчої влади, а також

перегляду функціональних повноважень складових системи державного

управління не визначались системністю дій та носили здебільшого

спорадичний характер. Завдяки такого підходу удосконалення державно-

управлінської системи окреслилось лише змінами структури системи

центральних органів виконавчої влади.

Разом з тим, в умовах динамічних змін політичної ситуації, соціально-

економічної нестабільності держави, важливого значення для України набуває

нагальності питання забезпечення ефективної підготовки державних

службовців та політичних діячів із знаннями специфіки кризового

менеджменту, публічної політики, конфліктології , що може бути реалізоване

за допомогою удосконалення системи підготовки, перепідготовки та

підвищення кваліфікації державних службовців із врахуванням

компетентнісного підходу в формуванні професійної компетентності.

Головними наразі завданнями щодо удосконалення політико-

управлінських відносин в системі державного управління в Україні має бути:

розмежування функціональних повноважень між владними інститутами

системи державного, як в нормативно-правовому полі, так й на практиці;

реформування системи державної служби шляхом завершення розмежування

політичних та адміністративних посад; розподіл адміністративних і

політичних функцій у системі виконавчої влади; реформування системи

центральних органів виконавчої влади на основі функціонального принципу,

що дозволить уникнути дублювань повноважень та функцій в органах

виконавчої влади, та дозволить оптимізувати функціонування системи

виконавчої влади; децентралізація влади шляхом передання їх функцій та

відповідних ресурсів на регіональні та місцеві рівні.

Не менш важливим інструментом удосконалення політико-

163

управлінських відносин може бути зміна статусу місцевих адміністрацій.

Наразі функції виконавчої влади районного та обласного (регіонального)

рівнів мають бути передані виконавчим комітетам місцевих рад, що дозволить

підвищити демократизацію суспільства та статус місцевих рад. Разом з тим

актуальним постає створення інституту представників Президента в регіонах,

до повноважень яких мало би бути віднесені виключно функції контролю та

нагляду.

Запорукою належної організації політико-управлінських відносин є

належна організація функціонування інституту державної служби, здатного

працювати на засадах професіоналізму, політичної нейтральності,

неупередженості, що може бути досягнуто завдяки забезпеченню оновлення

законодавства щодо державної служби; виваженого впровадження ефективної

системи надання адміністративних послуг; визначення та прийняття в

нормативно-правовому полі етичних норм поведінки як для державних

службовців та більшою мірою це актуально для політичних діячів.

Разом з тим важливе значення надається змінам адміністративно-

територіальної організації державної влади на місцевому рівні. Тут важливого

значення набуває удосконалення територіального механізму організації влади

та створення належних умов (економічних та щодо налагодження політико-

управлінських відносин ) для забезпечення безперервного економічного

розвитку, що може бути досягнуто шляхом внесення змін у нормативно-

правову базу щодо місцевого самоврядування, організацію діяльності місцевих

державних адміністрацій та стосовно місцевих виборів.

Удосконалення політико-управлінських відносин в системі державного

управління України має супроводжуватись прийняттям відповідних норм

законодавства. За умов конфліктної політичної сфери внесення змін до

конституції України не повинно провокувати обмеженням повноваження

Глави держави, відстороненням Уряду від Парламенту оскільки це може

негативно вплинути на формування політико-управлінських відносин в

системі державного управління. Важливого значення набуває інститут

164

президентства. Для удосконалення політико-управлінських відносин в системі

державного управління важливого значення набуває визначення у

нормативно-правовому полі інституту президента України шляхом прийняття

Закону про Президента України.

Визначення ефективності діяльності політико-управлінських відносин

залежить як від якісних так і від кількісних показників діяльності кожної із

складових. Для визначення кількісних показників роботи органу державної

влади, на нашу думку, можна застосовувати дослідження операцій для

немарківських систем масового обслуговування.

Немарківськими системами масового обслуговування є ті, яким властива

багатоетапність операцій. Для їх дослідження використовуються окремі

результати, які можливо виразити в аналітичному вигляді через задані умови

задачі: кількість каналів, характер потоку, спосіб розподілу умов

обслуговування [11, с.132]. Завдяки багатоетапності операцій в цих системах

для визначення кількісних показників діяльності органу виконавчої влади

доцільно застосовувати аналітичний інструмент дослідження саме

немарківських систем масового обслуговування. Це пояснюється тим, що

процес надання адміністративних послуг також багатоетапний і

характеризується наявністю черги та залежить від кількості працівників, які

забезпечують роботу державного органу.

Проілюструємо механізм визначення кількісних показників на прикладі

надання адміністративних послуг. З метою забезпечення належної доступності

адміністративних послуг населенню створені відповідні Центри надання

адміністративних послуг (далі – Центри). Це постійно діючі самостійні органи,

або структурні підрозділи органу виконавчої влади, які забезпечують надання

адміністративних послуг через адміністратора шляхом його взаємодії з

громадянами. На нашу думку, для визначення кількісних показників

діяльності Центру, можна застосувати дослідження для одноканальних систем

масового обслуговування з чергою, на яку не накладено обмежень ні щодо

часу очікування, ні щодо довжини черги. Зрештою, визначення кількісних

165

показників роботи цих органів також є складовою у прийнятті рішень і щодо

організації роботи кожного центру окремо, і щодо оптимальної кількості таких

центрів взагалі.

До Центру надходить потік заяв з певною інтенсивністю , , ,…, ,

… Інтенсивність стала, тому у загальному маємо . Аналогічно потік

обслуговувань має інтенсивність , обернений середньому часу

обслуговування заяви . Математично завдання полягає в знаходженні

фінальних ймовірностей стану системи, та чисельних характеристик її

ефективності. Визначимось із позначеннями:

– середня кількість завдань в системі,

– середній час перебування завдання в системі,

– середня кількість завдань, що перебувають в черзі,

– середній час перебування завдання в системі,

– ступінь зайнятості системи.

– абсолютна пропускна здатність системи, тобто середня кількість

завдань, що обслуговуються за одиницю часу. В даному випадку вона рівна λ,

оскільки черга необмежена. Відносна пропускна здатність, середня частка

заяв, що надійшли до Центру – . За умов необмеженості по часу та по

розміру черги .

Стан системи будемо нумерувати по кількості заяв, що знаходяться в

Центрі:

– канал вільний (заяв немає),

– канал зайнятий (обслуговується одна заява), черги немає,

– канал зайнятий, одна заява в черзі,

……

– канал зайнятий, заява стоїть в черзі,

……

Оскільки теоретично кількість станів нічим не обмежено, граф

діяльності системи матиме вид, зображений на рис. 3.1.

166

Це система загибелі та розмноження з багатьма станами. Як бачимо на

графі, по всім стрілкам потік завдань з інтенсивністю λ переводить систему

зліва на право, а з права на ліво – потік обслуговувань з інтенсивністю μ.

Перед тим як записати залежності ймовірностей переконаємось у їх

існуванні. З плином часу ( черга запитів може необмежено зростати.

Якщо середня кількість вхідних на розгляд завдань менша середнього числа

виконаних завдань (за одиницю часу), тобто відношення

, то черга заяв

не зростатиме. В протилежному випадку

черга зростатиме

нескінченно.

Складемо систему алгебраїчних рівнянь для визначення ймовірності ─

станів надання адміністративних послуг , , …, . Для стану маємо

(3.1). В нашому випадку маємо . Для стану маємо

з урахуванням залежності (3.1) рівняння матиме вигляд

. Аналогічно для стану : . В загальному вигляді

, де k приймає значення від 0 до n. Отже, ймовірності

задовольняють рівняння

(3.2)

Розв’язуючи систему рівнянь отримаємо загальну закономірність для

••• •••

••• •••

Рис. 3.1. Граф-схема зайнятості вікон під час розгляду

звернень громадян

167

будь-якого

(3.3).

З теорії ймовірностей знаємо, що (3.4).

Підставимо всі імовірності станів , виражені через в рівність

(3.4) та здійснивши елементарні алгебраїчні спрощення отримаємо:

(3.5)

Для нескінченної кількості станів закономірність (3.5) матиме вигляд

,

(3.6) де

.

Оскільки кінцеві ймовірності існують лише при , то геометричний

ряд із цим знаменником залежності (3.6), зводиться до суми

. Тому

, а з урахуванням (3.3) маємо, що

(3.7). Отже кінцеві ймовірності інших станів можна визначити за формулами:

(3.8)

За таких умов середню кількість заяв, що знаходяться в системі можна

розрахувати за формулою математичного очікування, яка із врахуванням (3.8)

приймає вигляд

. В розглядуваному

випадку (при )

Середня кількість заяв, що знаходяться в розгляді

(3.11), де ─ середня кількість заяв, що розглядаються. Середню кількість

заяв, що вирішуються визначимо за формулою математичного очікування

кількості заяв, що вирішуються, яке приймає значення 0 (у випадку

відсутності заяв до розгляду) або 1 (система зайнята)

. Тобто, середня кількість заяв, що розглядаються рівна ймовірності того,

що система зайнята:

. (3.12)

З урахуванням (3.8) (3.13).

168

За формулою (3.11) із врахуванням (3.10) та (3.13)

(3.14)

Окрім того доведено, що при будь-якому потоці заяв, при будь-якому

розподілі часу вирішення, при будь-якій організації вирішення середній час

перебування звернення в системі, рівна середньому числу заяв в системі,

поділеному на інтенсивність потоку звернень (формула Літла), тобто

(3.15), та

, (3.16). На основі цих залежностей та із

врахуванням (3.14) та (3.10) середній час перебування заяви на розгляді

(3.17), а середній час перебування заяви в черзі ─

(3.18).

Від теорії перейдемо до практики. За даними Головного управління

Держземагентства у Рівненській області за період з 01.01.2013р. по

25.07.2013р. серед всіх звернень розглянуто 2, що надійшли від інших органів

виконавчої влади та місцевого самоврядування [25]. Інтенсивність

надходження цих звернень складає 2 за 206 діб, отже 0,0097 звернень за добу.

Середній час, необхідний для прийняття рішення щодо звернення має

становити 15 діб з моменту отримання звернення (Закон України «Про

звернення громадян» ст.20).

. Оскільки

ρ=0,15˂1, то черга на розгляд даного виду звернень не може зростати і кінцеві

ймовірності існують. Знайдемо їх. Ймовірність, що звернень у розгляді немає

, тоді як ймовірність, що звернення розглядаються

становить .

Скориставшись закономірністю (3.8) ймовірності, що розглядаються

1,2,3 звернення (тобто чекають на розгляд 0,1,2 звернення), рівні:

, звідки ,

, звідки 0,0191,

, звідки 0,0029.

Ймовірність того, що на вирішення чекають більше, ніж 2 рішення рівна

сумі ймовірностей 0,1495.

169

Середня кількість рішень, які чекають розгляду:

чер

.

Середній час перебування звернення на розгляді:

Середня кількість звернень, що знаходяться в розгляді

.

Визначимо середній час перебування заяви в черзі:

Для визначення кількісних характеристик ефективності розгляду великої

кількості звернень в органи державної влади на нашу думку доцільно

використовувати аналітичні формули для багатоканальної системи операцій з

необмеженою чергою. Визначимось із умовними позначеннями. Звернення

щодо надання адміністративних послуг надходять до органу державної влади

із певною інтенсивністю λ та обслуговуються з інтенсивністю μ. Завданням є

знайти показники ефективності. Система знаходиться в одному із станів

пронумерованих по кількості звернень. Зокрема –

звернення відсутні, всі вікна для надання адміністративних послуг вільні; –

задіяне одне вікно, а решта вікон вільні; ─ задіяно два вікна, а решта вікон

вільні; в загальному випадку при ─ залучено вікон, решта вікон вільні;

– задіяно всі вікон, але черги немає; ─ задіяно всі вікна для надання

адміністративних послуг та одна заява знаходиться в черзі; – задіяно всі

вікон, та звернень перебуває в черзі і так далі. Граф станів системи

зображено на рис. 3.2. Варто звернути на те, що на відміну від попередньої

ситуації інтенсивність обслуговування не залишається сталою, а по мірі

збільшення кількості звернень від 0 до збільшуються і величини μ до ,

оскільки відповідно збільшується і кількість вікон для обслуговування. При

кількості звернень в системі більшій, ніж кількість вікон, інтенсивність потоку

170

обслуговування зберігається на рівні .

Якщо

, то черга зростає до нескінченності. Використовуючи

залежності (3.5) та (3.3) для процесу загибелі та розмноження отримаємо

залежності для граничних станів ймовірності – канальної системи з

необмежено чергою

(3.20) де

.

Відповідно:

Імовірність того, що звернення з’явиться в черзі:

Кількість зайнятих вікон в розглядуваній – канальній системі знайдемо

=ρ (3.23)

Середнє число заяв в черзі визначимо скориставшись формулою

.

Середня кількість заяв в системі .

Середній час перебування заяви в системі знайдемо за формулами Літла

(3.17) та (3.18). В нашому випадку будь-яке звернення щодо надання

адміністративних послуг буде розглянуто. Тому за умовами задачі відносна

••• •••

••• •••

(k+1)μ

2μ

••• •••

••• •••

••• •••

Рис. 3.2. Граф-схема зайнятості вікон під час розгляду

великої кількості звернень громадян

171

пропускна здатність , та абсолютна пропускна здатність така-ж, як

інтенсивність надходження звернень, тобто .

Можливості використання на практиці теоретичного матеріалу

проілюструємо на прикладі визначення основних показників ефективності

роботи Центру надання адміністративних послуг м. Харкова [57]. За звітними

даними за 1 квартал 2013 року до Центру надання адміністративних послуг

м. Харкова звернулися 22097 заявників з питань отримання адміністративних

послуг та надання відповідних консультацій, які відносяться до компетенції

Центру. Для визначення кількісних показників ефективності необхідно

визначити мінімальну кількість вікон для надання адміністративних послуг

, при якій черга не буде зростати та відповідні характеристики

обслуговування при . Важливо також визначити оптимальну кількість

вікон при якій відносна величина затрат С , пов’язана з витратами на

обслуговування вікон та з перебуванням в черзі звернень. Визначатиметься

залежністю С

, буде мінімальна та зберігатиме характеристики

обслуговування при та опт. Інтенсивність надходження

звернень до центру надання адміністративних послуг складає 22097 звернень

за 90 діб, отже 245,5 звернень за добу та відповідно 0,17 звернень за хвилину.

Середній час ( ), необхідний для обслуговування звернення, становить 15

хвилин [57].

. Черга не зростатиме за умови

, тобто при . Отже мінімальна кількість вікон для

обслуговування заявників становить . Знайдемо кількісні

характеристики для обслуговування системи при .

Імовірність того, що у розглядуваній організаційній системі відсутні

звернення визначимо скориставшись залежністю (3.20).

,

тобто в середньому 3,9% часу вікна для надання адміністративних

послуг будуть незадіяні. Імовірність того, що надання адміністративних

172

послуг в даному центрі здійснюється з чергою встановимо за допомогою

залежності (3.22),

.

Середня кількість заявників, що чекають в черзі на подання звернення

знайдемо, використавши залежність (3.24),

.

Для визначення середнього часу очікування звернення в черзі варто

скористатися формулою Літла (3.16):

, звідки

. Середня кількість

заявників у центрі за : .

Середній час перебування заявників в Центрі визначимо за формулою

(3.15)

.

Середню кількість зайнятих вікон для надання адміністративних послуг

можна визначити за залежністю (3.23), .

Частка зайнятих обслуговуванням вікон відн

.

Абсолютна пропускна здатність Центру , тобто 245,5 звернень

за робочий день, або 30,7 звернень за годину. Аналіз характеристик

обслуговування свідчить про те, що Центр перевантажений при наявності

трьох вікон.

Відносна величина затрат при

С

Розрахуємо відносну величину затрат при інших значеннях (табл. 3.1.)

173

Табл. 3.1.

Характеристика

обслуговування

Кількість вікон для обслуговування

3 4 5 6 7 8 9 10

Імовірність

простою вікон, 0,039 0,069 0,075 0,077 0,077 0,077 0,077 0,08

Середня кількість

заявників в черзі,

24,904 3,531 0,864 0,227 0,058 0,014 0,003 0,001

Відносна

величина затрат

92,309 34,052 31,918 35,872 41,231 46,963 52,795 58,652

Як видно з таблиці 3.1, мінімальні затрати отримані при опт

(вікон).

Визначимо характеристики для . Отримаємо

чер чер чер сист сист

Наведена теоретична модель визначення кількісних показників

ефективності роботи органу державної влади, чисельні значення якої можливо

визначити, застосувавши залежності (5) – (10), може бути використана для

визначення ефективності роботи будь-якої сфери державного управління, що

дасть змогу експертам у галузі державного управління скласти детальнішу

картину функціонування системи державного управління.

Висновки до розділу 3

1. Сутністю модернізації політико-управлінських відносин України

в умовах політичної реформи є перехід від кланово-корпоративної моделі

державного управління до демократичного урядування, концептуальну основу

якого становлять принципи відкритості, підконтрольності та підзвітності

органів влади всіх рівнів, коаліційної та персональної відповідальності

представників владних структур. В основу модернізації державного

управління покладено принципи, конкретизовані в понятті публічної політики,

зорієнтованої на обслуговування суспільства.

174

2. Удосконаленню політико-управлінських відносин в Україні в

умовах інституційної незбалансованості притаманні два аспекти: структурно-

функціональний, пов’язаний зі становленням нових інститутів управління,

відповідно до нового функціонального імперативу системи управління, та

соціокультурний, що характеризує процеси формування нової системи

принципів, цінностей, орієнтирів і критеріїв управління та перехід до нових

моделей управлінської діяльності та взаємодії.

3. Інституційна розбалансованість влади в Україні, яка виникла через

її формування політичними партіями позасистемного походження, що

зумовлює неефективність діяльності парламенту дає можливість внести

пропозицію щодо необхідності закріплення за Президентом України

арбітражної функції з метою збалансування протиріч, які виникають між

різними гілками влади в ході формування й реалізації стратегії державного

розвитку.

4. Головною проблемою розвитку політико-управлінських відносин в

Україні є брак виваженого функціонального розподілу повноважень вищих

органів державної влади. Підвищення ефективності взаємодії всіх гілок влади, а

також запобігання конфронтації між ними можливе за умови виваженого

розподілу владних функцій.

Вдосконалення політико-управлінських відносин у системі державного

управління України має бути спрямовано на забезпечення інтересів

суспільства та базуватися на принципах публічної політики; передбачає

необхідність здійснення оптимального розподілу владних функцій та

адміністративно-розпорядчих повноважень між гілками влади, що дасть

можливість покращити організацію співпраці органів державної влади всіх

рівнів і не допустити протистояння гілок влади.

Удосконалення взаємодії політичних та адміністративних складових

системи державного управління має бути зорієнтоване на європейські

стандарти, забезпечувати комплексне досягнення стабільного функціонування

державного механізму, здатного вчасно реагувати на потреби суспільства.

175

Чіткий розподіл політичних і управлінських функцій, а також посилення ролі

суспільних суб’єктів державного управління та використання досвіду

експертів у галузі державного управління дасть змогу виробити оптимальну

модель політико-управлінських відносин у системі державного управління, що

може бути успішно реалізована в українських реаліях.

5. Використання запропонованого механізму визначення кількісних

показників ефективності державного управління може бути корисним для

визначення ефективності роботи будь-якої сфери державного управління, та

дозволить експертам дати більш точну картину функціонування системи

176

ВИСНОВКИ

Таким чином, отримані й узагальнені результати дослідження, апробація

їх на численних науково-комунікативних заходах доводять, що вихідні

методологічні положення були обрані вірно й дозволили виконати поставлені

завдання. На підставі отриманих результатів сформульовано такі висновки:

1. Аналіз теоретико-методологічних засад побудови політико-

управлінських відносин у системі державного управління дозволив

встановити, що система державного управління складається з двох складових:

політичної та управлінської, зв’язки між якими визначають специфіку

політико-управлінських відносин у певній державі. Ці складові

характеризується різними функціональними навантаженнями: через політичну

складову відбувається легітимізація політичного курсу, а процес його

реалізації – через адміністративну складову, що накладає певний відбиток на

політичні й адміністративні посади в державному управлінні.

Базуючись на концепціях (дихотомічного розподілу, елітичної концепції

системи врядування, суперництва тощо), типи політико-управлінських

відносин трансформуються в певні моделі (“політика ‒ адміністрація”,

“інформація ‒ інтереси”, “діяльність – рівновага”, “гібридна модель”,

“сільського життя”, “функціонального сільського життя”, “суперництва”; у

загальному вигляді це моделі поглинання адміністративним компонентом

політичного і, навпаки, моделі дихотомічного розподілу та комунікативні

моделі), які визначають рівень участі політиків і державних діячів у

виробленні політичного курсу.

Основними рисами, що породжують виникнення певної моделі

політико-управлінських відносин, є організація взаємозв’язків структурних

елементів, які відповідають за розробку та впровадження політики. Відповідно

до кожної моделі політико-управлінських відносин характер взаємодії

політичної й адміністративної ланок може набувати як рис поглинання, так і

рис взаємодії.

177

2. Проаналізовано організаційно-правову базу політико-управлінських

відносин у системі державного управління України, що дає змогу

стверджувати: під час вирішення завдань державного управління взаємодія

політиків і державних службовців ускладнюється невизначеністю розподілу

обов’язків і повноважень, тому варто внести відповідні корективи до

нормативно-правових актів (законів України “Про державну службу”, “Про

місцеві державні адміністрації” та інших) з метою усунення подвійної

підпорядкованості та підзвітності органів державної влади.

На сучасному етапі державотворення Україні притаманна гібридна

модель політико-управлінських відносин, яка характеризується відсутністю

чіткого розмежування між політиками і державними службовцями та

розмежування їхньої участі в розробленні політичного курсу розвитку

держави, що призводить до дисгармонії між вибором політичного курсу та

його реалізацією, і як результат – до неефективності реформ (пенсійної,

податкової, політичної та ін.). Тому необхідною передумовою для

забезпечення стабільного розвитку країни є чітке функціональне

розмежування між політиками і державними службовцями, а також залучення

експертів, інститутів громадянського суспільства до процесу вироблення та

прийняття політико-управлінських рішень.

Головною проблемою розвитку політико-управлінських відносин в

Україні є відсутність чіткого розподілу функцій і повноважень вищих органів

влади.

3. З’ясовано різницю між поняттями “політико-управлінські відносини”

і “політико-адміністративні відносини”. Доведено, що доцільно вживати

термін “політико-управлінські відносини”, оскільки це передбачає не лише

застосування адміністративних впливів, а й усебічну взаємодію між

політичною й адміністративною складовими державного управління,

спрямовану на вироблення та реалізацію курсу розвитку держави.

З точки зору публічної політики, ураховуючи сутність політико-

управлінських відносин у системі державного управління, що полягає у

178

взаємодії політичної й адміністративної складових державного управління,

політико-управлінські відносини у системі державного управління доцільно

характеризувати як взаємодію акторів публічної політики щодо вироблення

курсу розвитку держави та його реалізації.

Запропоновано визначення поняття “політико-управлінські відносини в

контексті публічної політики” як окремий тип відносин, що виникають між

акторами (суб’єктами) публічної політики в процесі формування публічної

політики під час визначення та вжиття комплексу заходів для практичного

вирішення соціально орієнтованих завдань.

4. Виявлено основні тенденції розвитку політико-управлінських

відносин, базовими серед яких є: посилення ролі політичної складової

державного управління та формування політико-управлінської взаємодії в

напрямі парламентсько-президентської республіки з розширеними

повноваженнями представницьких органів; посилення субсидіарності;

забезпечення прозорості діяльності органів влади та участі інститутів

громадянського суспільства під час прийняття політико-управлінських

рішень; оцінювання діяльності органів державної влади за якісними

критеріями.

У розвитку політико-управлінських відносин в Україні визначено

сьомий етап, характерним для якого є перехід від президентсько-

парламентської до парламентсько-президентської форми правління, з

одночасним посиленням впливу адміністративної складової на прийняття

політичних рішень (з 2014 року ‒ до теперішнього часу).

5. Проаналізовано зарубіжний досвід політико-управлінських відносин

країн пострадянського простору Центральної та Східної Європи. Установлено,

що для вдосконалення політико-управлінських відносин у системі державного

управління України необхідним є впровадження зарубіжної практики щодо:

формування політико-управлінської взаємодії в напрямі парламентсько-

президентської республіки з наданням повноважень представницьким

органам; забезпечення панування територіального принципу над галузевим,

179

що досягнуто шляхом децентралізації в системі державної влади; посилення

прозорості діяльності органів державної влади та ролі суспільних суб’єктів

державного управління під час вироблення та прийняття суспільно важливих

рішень; перехід від кількісних критеріїв оцінювання діяльності органів

державної влади до якісних.

6. Досліджено вплив формальних і неформальних інститутів

громадянського суспільства на прийняття політико-управлінських рішень у

системі державного управління України. З’ясовано, що взаємодія органів

виконавчої влади з неурядовими організаціями проводиться в різних формах,

зокрема: участь у розробленні та обговоренні проектів нормативно-правових

актів, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої

влади, надання соціальних послуг на підставі укладених з органами державної

влади договорів; співпраця з органами державної влади під час підготовки та

перепідготовки кадрів; моніторинг громадської думки, що здійснюється

органами державної влади; участь у спільних експертних групах,

консультативно-дорадчих комісіях тощо. Установлено, що ефективна

співпраця влади й громадськості може бути успішно реалізована за умови

дотримання суб’єктами цієї взаємодії принципів партнерства і рівноправності,

відкритості та відповідальності, раціональності й збалансованості,

узгодженості інтересів та запобігання корупції, компетентності, політичної

незалежності.

7. З метою пошуку шляхів забезпечення можливості державно-

управлінської системи вчасно реагувати на потреби суспільства визначено

основні напрями вдосконалення політико-управлінських відносин у системі

державного управління України, серед яких:

– реалізація демократичного врядування шляхом забезпечення

дотримання принципів відкритості, підконтрольності та підзвітності

державного апарату, а також персональної та коаліційної відповідальності

представників уряду, що має бути закріплено в нормативно-правовому полі у

вигляді комплексу заходів, які можуть бути вжитими у разі невиконання чи

180

неналежного виконання обов’язків, покладених на посадових осіб;

– забезпечення оптимального розподілу владних функцій та

адміністративно-розпорядчих повноважень між гілками влади одночасно із

розмежуванням політичних та адміністративних посад, що дасть змогу

покращити організацію співпраці органів державної влади всіх рівнів і не

допустити протистояння гілок влади;

– посилення ролі неурядових організацій під час прийняття політико-

управлінських рішень шляхом забезпечення громадського контролю на всіх

рівнях державної влади та здійснення обов’язкового звітування органів

державної влади в процесі вироблення політико-управлінських рішень;

– використання теоретичної моделі визначення кількісних показників

ефективності роботи органу державної влади будь-якої сфери державного

управління, що дасть можливість експертам скласти детальнішу картину

функціонування системи державного управління.

Перспективи подальших досліджень зумовлені тим, що вдосконалення

політико-управлінських відносин у системі державного управління України

потребує розроблення механізмів оптимального розподілу владних функцій та

адміністративно-розпорядчих повноважень між гілками влади; забезпечення

громадського контролю на всіх рівнях державної влади; застосування

запропонованої теоретичної моделі з метою підвищення ефективності

діяльності органів державної влади, що забезпечить можливість ефективно та

вчасно реагувати на потреби суспільства.

181

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Адміністративне право України : Підручник / [Битяк Ю.П., Гаращук В.М.,

Дьяченко О.В. та ін.]; За ред. Ю.П.Битяка – К. : Юрінком Інтер, 2006. – 543 с.

2. Аналітика і влада : журн. експертно-аналіт. матеріалів і наук. праць. - 2012. -

N 6. - С. 59-63.

3. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : учебник / Г.В.

Атаманчук. - М. : Издательство «ОмегаЛ», 2010. - 525 с

4. Аузан А.А. «Колея» российской модернизации //Общественные науки и

современность. - 2007. - № 6. - С. 54-60.

5. Афонін Е., Радченко О. Всевладдя політичних партій як загроза

демократизації держави //Політичний менеджмент. - 2007. - № 4. - 48-54.

6. Бакуменко В.Д. Методологія системних досліджень в державному

управлінні : Навч. посіб. / Бакуменко В.Д., Кравченко С.О. - К. : ВПЦ АМУ, 2011. -

115 с.

7. Валевський О.Л. Державна політика в Україні: методологія аналізу,

стратегія, механізми впровадження. - К.: НІСД, 2001. - 242 с.

8. Василевська Т. Е. Етичні аспекти реформування системи державної служби

// Демократичне врядування. - 2011. - Вип. 7. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу

: http://nbuv.gov.ua/UJRN/DeVr_2011_7_18.

9. Ващенко К.О. Політичний аналіз і прогноз у сучасній Україні : монографія /

К. О. Ващенко. - К. : Логос, 2008. - 286 c.

10. Вебер М. Политика как призвание и профессия / М. Вебер - М., 1990. с.

644-706

11. Вентцель Е.С. Исследование операций: задачи, принципы, методология:

пособие для вузов/Е.С. Венцель. - М.: Дрофа, 206с.

12. Вильсон В. Основы науки государственного управления / В. Вильсон. - М.,

1995. - 311 с. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://bib.convdocs.org

13. Вісник Львівського національного університету імені Івана Франка. - Львів.

- 2011. - Вип. 14. - с. 166-174.

14. Вісник Національного університету "Юридична академія України імені

182

Ярослава Мудрого". - Х.: Право, 2013. - №5 (19). - 288 с. - С. 193-202.

15. Вітчизняна бюрократія та її роль у процесах модернізації державного

управління / А. Рачинський, І. Пантелейчук // Вісник НАДУ. - 2010. - № 3. - С. 38-47.

16. Войтович Р. В. Методологія побудови сильної держави: пострадянський та

європейський досвід / Р. В. Войтович // Вісник НАДУ. - 2013. - № 3. - С. 11-16.

17. Воронов І. О. Громадянське суспільство і влада / І. О. Воронов // Людина і

політика. - 2003. - № 1 (25). - С. 31-41.

18. Вступ Польщі до Європейського Союзу, НАТО та його наслідки /

Незалежний аналітичний центр геополітичних досліджень «БОРИСФЕН ІНТЕЛ»

[Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://bintel.com.ua/uk/pages/about

19. Вюртенбергер Т. Історія та легітимація децентралізованої держави /

Т.Вюртенбергер - К., 2005. - С. 9.

20. Гаджиев К.С. Политология: Уч. для высших учебных заведений. - М.:

Логос, 2002. - 488 с.

21. Гаєвська Л.А. Компетентнісний підхід у процесі підготовки державних

службовців та посадових осіб місцевого самоврядування / Л.А.Гаєвська // Стратегія

державної кадрової політики - основа модернізації країни - К. : НАДУ, 2012. - c. 254-

255.

22. Гелей С. Д., Рутар С. М. Політико-правові системи світу Навчальний

посібник. - К.: Знання, 2006. - 668 c.

23. Глазунова Н.И. Система государственного управления. – М.: ЮНИТИ, 2002

– 551 с.

24. Головатий М. Ф. Соціологія політики: Навч. посіб. – К.: МАУП, 2003. – 504

с. – Бібліогр.: с. 491–501.

25. Головне управління Держземагенства у Рівненській області [Електронний

ресурс] – Режим доступу : http://www.zemres.rv.ua.

26. Голубь В.В. Політико-адміністративні аспекти формування

громадянського суспільства в транзитивних суспільствах / В. Голубь // Вісник

НАДУ. - 2010. - N1. - С.183-192.

27. Голубь В. В. Політико-адміністративні реформи як реалізація нової

управлінської парадигми: європейський вимір і Україна / В. Голубь. - К.: НАДУ, 2009.

183

- 52 с.

28. Гончарук Н. Вища управлінська еліта на сучасному етапі державотворення /

Н. Гончарук, І. Сурай // Вісник НАДУ, 2011. т.Вип. 2.-С.5-10

29. Гонюкова Л. Особливості застосування змішаної виборчої системи в

Україні / Л. Гонюкова // Вісник НАДУ. - 2013. - № 2. - С. 164-170.

30. Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I.Уровни,

технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / [ред.

JI.B. Сморгунова]. — М.: РОССПЭН, 2007. — 495 с.

31. Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть ІI:

Концепции и проблемы государственной политики и управления / [ред.

JI.B. Сморгунова]. - М.: РОССПЭН, 2006. - 489 с

32. Гурне Бернар. Державне управління. - К.: Основи, 1993. - 165 с.

33. Дегтярьова І.О. Інструменти інноваційного розвитку регіону: зарубіжний та

вітчизняний досвід застосування / І.О. Дегтярьова. - [Електронний ресурс]. - Режим

доступу : http://www.academy.gov. ua/ej/ej11/txts/10diovdz.pdf

34. Демократическое правовое государство и гражданское общество в странах

Центрально-Восточной Европы. - М.: Наука, 2005. - 184 с.

35. Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-

адміністративні стосунки : матеріали XVIII міжнар. конгр. з підготов. вищих держ.

службовців, (Київ, 15-17 черв. 2005 р.) / НАДУ України. - К. : К.І.С., 2005. - 293 с.

36. Держава та регіони. Серія : Державне управління. - 2014. - № 2. - С. 37-42.

37. Державна політика у сфері надання доступу до публічної інформації : навч.-

метод. матеріали / Н. В. Грицяк ; уклад. В. В. Святненко. - К. : НАДУ, 2013. - 32 с.

38. Державне управління та державна служба : словник-довідник / уклад. О.

Ю. Оболенський - К. : КНЕУ, 2005. - 480 с.

39. Державне управління та місцеве самоврядування : тези IХ Міжнар. наук.

конгр., 26–27 берез. 2009 р. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2009. - С. 33–34.

40. Державне управління: теорія і практика / В. Б. Авер'янов [та ін.] ; ред. В. Б.

Авер'янов ; НАН України, Інститут держави і права ім. В.М.Корецького. - К. :

Юрінком Інтер, 1998. - 431 с.

41. Державне управління: теорія і практика / В. Б. Авер'янов, В. В. Цвєтков, В.

М. Шаповал, С. П. Кисіль, Л. Т. Кривенко - К. : Юрінком Інтер, 1998. - 431 c.

184

42. Держалюк О.М. Закон України «Про Кабінет Міністрів України»: основні

суперечності //Стратегічні пріоритети. - 2007. - № 2 (3). - С. 183-187.

43. Децентрализация: эксперименты и реформы: Органы местного

самоуправления в Центральной и Восточной Европе / [ред. Т. Хорвата]. - Будапешт:

OSI/LGI, 2000. - 450 c.

44. Деякі питання діяльності Державної реєстраційної служби” від 15 червня

2011 року № 633 : постанова КМ України

45. Друк Ю.Я. Модернізація державного управління в контексті реформування

політичної системи: дис... канд. наук з держ. упр.: 25.00.01/ Львів. регіон. ін-т держ.

упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. — Л., 2008.

46. Енциклопедичний словник з державного управління / уклад. Ю.П. Сурмін

та ін.] - К. : НАДУ, 2010. — 820 с.

47. Енциклопедія державного управління : у 8 т/ [Ю. В. Ковбасюк та ін.] - Т. 8 :

Публічне врядування — Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2011. — 630 с.

48. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / [Ю. В. Ковбасюк та ін.] - Т. 1

: Теорія державного управління - К. : НАДУ, 2011. - 748 с.

49. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / [Ю. В. Ковбасюк та ін.] - Т. 5

: Територіальне управління - Х. : Вид- во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2011. - 408 с.

50. Європейські принципи державного управління / Укр. Акад. держ. упр. при

Президентові України, Центр дослідж. адм. реформи ; [Пер. О.Ю.Куленкової]. - К.,

2000. — 50 с.

51. Закон України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-XII

// [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua

52. Закон України "Про державну службу" від 17 листопада 2011 року (№ 4050-

VI) // [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua

53. Закон України “Про вибори народних депутатів України” від 17.11.2011

№ 4061-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua

54. Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у

зв'язку із запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні” від

27.11.2003 року № 1349-IV [Електронний ресурс]. - Режим доступу :

http://zakon1.rada.gov.ua.

55. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні“ від 21 травня 1997

185

року N 280/97-ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua

56. Закон України Про політичні партії в Україні від 5 квітня 2001 року

№ 2365-ІІІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua

57. Звіт про результати базового відстеження регуляторного акта рішення 16

сесії Харківської міської ради від 22.06.2012 р. № 763 / 12 «Про оптимізацію надання

адміністративних послуг в м. Харкові» [Електронний ресурс]. - Режим доступу :

http://izvestia.kharkov.ua

58. Зеленько Г. “Навздогінна модернізація”: досвід Польщі та України. - К.:

КРИТИКА, 2003. - 216 с.

59. Зелінська М. Можливі моделі розвитку інституту президентства в Україні

//Політичний менеджмент. - 2007. - № 3 (24). - 69-77.

60. Иманбердиев Д. Ч. Современный этап развития профессиональной

подготовки государственных служащих в Украине / Д. Ч. Иманбердиев, М. Н.

Билинская // Вест. АУП КР. - 2012. - № 16. - С. 69–78.

61. Іщенко М. П. Політологія / Черкас. нац. ун-т ім. Б.Хмельницького. —

Черкаси, 2004. — 387 с.

62. Калініченко М. Влада громадянського суспільства : монографія / М.

Калініченко. - Суми : ВТД "Універ. кн.", 2006. - 175 с.

63. Карпенко С.В. Взаємодія політики та державної служби [Електронний

ресурс]. - Режим доступу : http://www.social-science.com.ua

64. Категоренко В. Сучасні концепції конфлікту як суспільного явища

//Людина і політика. - 2002. - №3 (21). - С. 75-87.

65. Клітченко О. Ефективність влади і політична реформа //Політика і час. -

2004. - № 6. - С. 55-64.

66. Козлов К. І. Розвиток публічного врядування в умовах еволюції політико-

адміністративних систем [Електронний ресурс] / К. І. Козлов. - Режим доступу :

http://www.kbuapa.kharkov.ua.

67. Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи (Аналітична

доповідь) //Національна безпека і оборона. - 2007. - № 1. - 68 с.

68. Конституція України // [Електронний ресурс]. - Режим доступу:

http://zakon2.rada.gov.ua

69. Концептуальні засади взаємодії політики й управління :навч. посіб. / за заг.

186

ред. В. А. Ребкала, В. А. Шахова, В. В. Голубь, В. М. Козакова. - К. : НАДУ, 2010.-

300 с.

70. Концепція взаємодії держави і громадянського суспільства / Ін-т громадян.

сусп-ва, 2005. // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : www.csi.org.ua

71. Кресіна І., Перегуда Є. Політична реформа: проблеми і перспективи //Віче. -

2003. - № 2. - С. 22-27; №3. - С. 15-22; № 4. - С. 12-15.

72. Крупник А. С. Громадський контроль: сутність та механізми здійснення / А.

С. Крупник // Теоретичні та прикладні питання державотво рення. - 2007. - № 1. - С.

96-115.

73. Курочкин А.В. Новый институциональный подход к анализу

государственного управления //Сравнительное государственное управление: теория,

реформы, эффективность. - СПб.: Изд-во Санкт-Петербург. ун-та, 2000. - С. 29-37.

74. Кынев А.В. Институт президентства в странах Центральной и Восточной

Европы как индикатор процесса политической трансформации //ПОЛИС. - 2002. - №

2. - С.126-137.

75. Лапкин В.В. Циклы, ритмы, волны: проблемы моделирования

политического развития //ПОЛИС. - 2002. - № 4. - С. 26-31.

76. Латишева В. В. Поняття "громадський контроль" та "управлінські послуги"

в дослідженні громадянського суспільства / В. В. Латишева // Теоретичні та прикладні

питання державотворення. - 2007. - № 1. - С. 76-89.

77. Лугвин С. Становление новой модели госуправления и госслужбы в

Республике Беларусь //Власть. - 2007. - № 5. - С. 31-35.

78. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління. —

К. : Центр сприяння інституц. розвитку держ. служби, 2005. — 253 с.

79. Малкіна Г. Демократія і політична відповідальність / Г.Малкіна // Вісник

Київського національного університету імені Тараса Шевченка. - Київ: Вип. 21, 2010.

- с. 23-32.

80. Маштакова Е. А. Теоретико - правовые вопросы государственного контроля

в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Маштакова Е. А. -

Ростов н/Д, 2000. - 189 с.

81. Мельниченко В. Політична відповідальність публічно-владних інституцій у

системі соціальної відповідальності / В. Мельниченко // Вісник НАДУ . - Київ.– 2011.

187

- Вип. 1. - С. 175-183.

82. Михальченко, М. Політична система в Україні: що ми модернізуємо? /

М. Михальченко // Віче : теорет. і громад.-політич. журн. - 2011. - N 1. - С. 27-30.

83. Модернізація України - наш стратегічний вибір/ Щорічне звернення

Президента україни до Верховної ради // [Електронний ресурс]. - Режим доступу

http://www.president.gov.ua/docs/Poslannya_sborka.pdf

84. Морально-психологічна складова соціальної взаємодії в контексті політики

й державного управління / М. Логунова, О. Пшеничнюк // Вісник НАДУ. - 2009. -

Вип. 4. - С. 182-193.

85. Наказ Держкомстат України від 1 жовтня 2007 року № 364 “Про

затвердження Інструкції щодо заповнення форми державного статистичного

спостереження №1-ПГО “Звіт про політичні партії та громадські організації”

86. Наказ Міністерства юстиції України “Про внесення змін до Реєстру

політичних партій” від 30 грудня 2009 року № 2608/5;

87. Наказ Міністерства юстиції України “Про затвердження Положення про

Єдиний реєстр громадських формувань” від 19 грудня 2008 року № 2226/5;

88. Наказ Міністерства юстиції України “Про затвердження форм заяв про

реєстрацію політичної партії та її структурного утворення, форми відомостей про

склад керівних органів політичної партії” від 4 квітня 2005 року № 26/5;

89. Наказ Міністерства юстиції України “Про затвердження форм реєстрів

політичних партій, обласних, міських і районних організацій або інших структурних

утворень, передбачених статутом партії” від 3 липня 2001 року № 556/7

90. Наказ Міністерства юстиції України “Про затвердження форми Списку

підписів громадян України, зібраних на підтримку рішення про створення політичної

партії” від 20 жовтня 2004 року № 119/5;

91. Наказ Міністерства юстиції України “Про реєстрацію символіки політичної

партії” від 26 березня 2008 року № 465/5;

92. Налагодження механізмів взаємодії уряду з неурядовими громадськими

організаціями : [С. А. Чукут та ін.] - Київ : НАДУ, 2011. - 79 с.

93. Нетесова М. О разграничении функций контроля и надзора в

государственном управлении //Власть. - 2007. - № 2. - С. 97-101.

94. Нижник Н. Верховна Рада і Кабінет Міністрів: правила симетрії //Віче. -

188

2002. - № 4. - С. 3-6.

95. Нижник Н. Р. Виконавча влада в Україні: реформування та перспективи / Н.

Р. Нижник, І. О. Кульчій, О. В. Муза; Укоопспілка, ВНЗ "Полтав. ун-т економіки і

торгівлі Укоопспілки". - Полтава : ПУЕТ, 2012. - 143 c.

96. Оболонский А.В. Великобритания: на пути к новой модели госслужбы

//Общественные науки и современность. - 2007. - № 6. - С. 86-97.

97. Оболонский Л. В. Бюрократия для XXI пека? Модели государственной

службы: Россия. США. Англия. Австралия. М.: Дело. 2002.

98. Олуйко В. М. Ефективне управління: ключовий фактор стабільного

економічного розвитку регіонів / В. М. Олуйко Університетські наукові записки. -

2009. - № 1. - С. 331-332. Режим доступу: http://nbuv.gov.ua

99. Ославський М.І. виконавча влвда в Україні: організаційно правові засади :

Навч посіб. - К. Знання, 2008. - 216с.

100. Основи інформаційно-аналітичної діяльності в публічному управлінні :

навч. посіб / Телешун С. О., Титаренко О. Р., Рейтерович І. В.- К. : [НАДУ], 2009. -

168 с.

101. Основи публічної політики та управління / Телешун С.О., Вировий С.І,

Титаренко О.Р.та ін. - К.: Видавництво НАДУ, 2010. - 326 с.

102. Пантелейчук І. В. Політичний режим в Україні: проблеми демократичного

транзиту / І. В. Пантелейчук // Актуальні проблеми державного управління. - 2010. -

№ 2. - С. 282-289

103. Пахомов І. Адміністративна реформа: предмет реформування //Право

України. - 2004. - № 3. - С. 22-24.

104. Петроє О. М. Основні напрями вдосконалення державного управління

соціогуманітарним розвитком на регіональному рівні / О. М. Петроє // Вісник НАДУ.

- 2014. - № 2. - С. 69-74.

105. Погорілко В. Ф. Конституційне право України: підручник - К. : Наук. думка

: Прецедент, 2007. - 344 с.

106. Пожидаєв Є. О. Неурядові організації у суспільно-політичному житті

України: межі участі та пріоритети діяльності / Є. О. Пожидаєв // Стратег. пріоритети.

- 2007. - № 4 (5). - С. 19-26.

107. Пойченко А.М. Політичний процес в сучасній Україні: Навч. посіб. - К.:

189

Вид-во УАДУ, 2001. - 56 с.

108. Политико-административное управление: Учебник / [ред.

В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова]. - М.: Изд-во РАГС, 2004. - 496 с.

109. Политико-административные отношения: кто стоит у власти? [ред. Т.

Верхейн] — М.: «Права человека», 2001. — 512 с.

110. Политология : учебное пособие для вузов / ред. Н. Сазонов. - X. : Фолио,

2001. - 831 с.

111. Політика регіонального розвитку в Україні: особливості та пріоритети.

Аналітична доповідь. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://old.niss.gov.ua

112. Політико-правові перетворення в Центрально-Східній Європі наприкінці

ХХ ст.: монографія / Б.Б. Мельниченко. - Львів: ЛьвДУВС, 2012. - 204 c

113. Політична аналітика в державному управлінні : навч. посіб. / С. О. Телешун,

Ю. Г. Кальниш, І. В. Рейтерович, О. Р. Титаренко. - К. : НАДУ, 2012. - 228 с.

114. Політична аналітика та прогнозування: навч. посібник / В. А. Ребкало [та

ін.] ; Українська Академія держ. управління при Президентові України. - К. :

Видавництво УАДУ, 2002. - 60 с.

115. Політична енциклопедія / НАН України, Ін-т політ. і етнонац. дослідж. ім. І.

Ф. Кураса ; [Ю. Шаповал, Ю. Левенець та ін.]. — К. : Парлам. вид-во, 2011. — 807 с.

116. Політична реформа як засіб демократизації українського суспільства.

Матеріали наук.-практ. конф. м. Харків, 18 квітня 2003 р. - Х.: ХарРІ УАДУ

“Магістр”, 2003. - 152 с.

117. Політична система і громадянське суспільство: європейські і українські

реалії /За заг. ред. А.І. Кудряченка. - К.: НІСД, 2007. - 396с.

118. Політична система сучасної України: особливості становлення, тенденції

розвитку. - К.: Парламент. вид-во, 2002. - 327 с.

119. Політологічний енциклопедичний словник: навчальний посібник для

студентів вищих навчальних закладів.– К. : Генеза, 1997. - 400 с.

120. Політологія: історія та методологія /За ред. Ф.М. Кирилюка. - К.: Здоров’я,

2000. - 632 с.

121. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Государственное управление

и исполнительная власть: содержание и соотношение / [ред. Л. Л. Попова]. — М. :

Норма : ИНФРА-М, 2011.-320 с.

190

122. Порівняльне дослідження систем управління державною службою на

прикладі 4 країн ЄС: Великої Британії, Польщі, Австрії та Франції / [Електронний

ресурс]. - Режим доступу : http://nads.gov.ua

123. Практичні аспекти інформаційно-аналітичної роботи : навч. посібник / С. О.

Телешун [та ін..] - К. : Видавництво НАДУ, 2007. - 43 с.

124. Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-

правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади : постанова КМ

України від 28 грудня 1992 року № 731

125. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в

Україні : указ Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98

126. Про Кабінет Міністрів України : закон України від 7 жовтня 2010 року

№ 2591-VI

127. Про місцеве самоврядування в Україні : закон України від 21 травня

1997 року № 280/97-ВР

128. Про місцеві державні адміністрації: закон України від 9 квітня 1999 року

№ 586-XIV

129. Про реалізацію статей 9, 11 Закону України “Про політичні партії в

Україні” від 13 липня 2001 року № 840 : постанова КМ України

130. Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського

суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації: указ Президента

України від 24.03.2012р. № 212/2012

131. Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої влади роз витку

громадянського суспільства : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21

листоп. 2007 р. № 1035-р

132. Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку

громадянського суспільства : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21

листопада 2007 р. № 1035-р

133. Про центральні органи виконавчої влади : закон України від 17 березня

2011 року № 3166-VI

134. Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в

Україні: Указ Президента України № 345/2001 від 29 травня 2001 р.

135. Публічна політика та управління / С. О. Телешун, О. Р. Титаренко, С. В.

191

Ситник, С. І. Вировий. - К. : НАДУ, 2010. - 36 с.

136. Пухкал О.Г. Роль громадських організацій у становленні та розвитку

громадянського суспільства в україні / Пухкал О.Г. [Електронний ресурс]. — Режим

доступу: http://www.economy.in.ua

137. Пухкал О.Г. Національна ідея як важливий чинник розвитку

громадянського суспільства в україні / О.Г. Пухкал // [Електронний ресурс]. — Режим

доступу: http://www.economy.in.ua/?op=1&z=2263&i=30

138. Ресурси розвитку. Адміністративна реформа в Україні. Матеріали Всеукр.

семінару та коорд. наради “Ресурсне забезпечення місцевого і регіон. розвитку”, Київ,

10 листопада 2001 р. - К.: Логос, 2002. - 308 с.

139. Реформа государственного управления: институциализация консультаций

между институтами власти и неправительственными организациями в странах СНГ.

Условия, формы, практика. - Братислава, United nations development programme, 2002.

- 118 c.

140. Реформу треба проводити дуже швидко. Розмова з А. Чемерисом

//Львівська газета. - 2005. - № 107. - 16 червня.

141. Реформування державної політики в Україні: теоретико-методологічні

засади дослідження та впровадження / [ред.: В. В. Тертичка, В. А. Шахов] - Київ. -

Львів : НАДУ, 2012. - 351 c.

142. Реформування публічної адміністрації в Україні: місцевий та регіональний

рівні [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.pravo.org.ua

143. Реформування соціальної політики в Україні: проблеми та перспективи /

[В. А. Скуратівський, В. П. Трощинський, П. К. Ситник та ін.] Львів : НАДУ, 2012. -

368 с.

144. Романюк А. Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи:

інституційний вимір / А. Романюк. - Львів : Тріада плюс, 2004. - 392 с.

145. Саак А. Э., Тюшняков В. Н.Разработка управленческого решения -

СПб.:Питер, 2007. - 272с.

146. Самоврядування та територіальна організація влади в Польщі / [ред.

Я.Гонцяжа]. - К.: Міленіум - Вид-во УАДУ, 2001. - 184 с.

147. Свянєвич П. Територіально-адміністративна реформа - досвід Центральної

та Східної Європи. - К.: Ларгіс, 2004. - 30 с.

192

148. Серьогін С.М. Синергетичні засади державного управління в умовах

реформ : монографія / С.М. Серьогін. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2007. -194 с.

149. Сибіга І. Форми та методи впливу неурядових організацій на прийняття

державно-владних рішень / І. Сибіга // Вісник НАДУ. - 2012. - Вип. 1. - С. 242-249.

150. Сивак Т. В. Інституційні альтернативи визнання регіональних інтересів

публічними / Т. В. Сивак. - Режим доступу : http://irbis-nbuv.gov.ua

151. Сивак Т. В. Консолідація дійових осіб публічної політики в процесі

реалізації соціального проекту / Т. В. Сивак. - Режим доступу : http://irbis-nbuv.gov.ua

152. Ситник Г.П. Державне управління у сфері національної безпеки - К.: НАДУ,

2011. –730 с.

153. Скрипнюк О. Державна влада в Україні: проблеми взаємодії політики і

управління //Право України. - 2003. - № 3. - С. 14-21.

154. Сморгунов А. В. Сравнительный анализ политико-административных

реформ / Л. В. Сморгунов. - Режим доступу : http://www.politstudies.ru.

155. Солових В. П. Антикризове управління в системі політико-управлінських

відносин // Актуальні проблеми державного управління. — Х., 2008. — N 1 (33). — С.

62–68

156. Солових В. П. Політико-управлінські відносини: методологія та практика :

монографія / В. П. Солових - Х. : ХарРІ НАДУ "Магістр", 2009. - 163 с.

157. Солових В. П. Політична складова системи державного управління в

Україні: концептуальний аналіз [Електронний ресурс] / В.П. Солових. - Режим

доступу : http://www.nbuv.gov.ua.

158. Солових В. П. Типи та моделі політико-адміністративних відносин у

системі державного управління [Електронний ресурс] / В. П. Солових. - Режим

доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua.

159. Солових В.П. Політико-адміністративні відносини в контексті сучасної

державно-управлінської парадигми : дис. … д-ра наук з держ. упр. : 25.00.01 /

Солових В.П.; НАДУ при Президентові України, Харк. регіон. ін-т держ. упр. — Х.,

2012. — 31 с.

160. Соловьев А. И. Политология: Политическая теория, политические

технологии / А. И. Соловьев. — 2-е изд., М.: ЗАО «Аспект Пресс», 2014. — 575 с.

161. Соціальна політика регіону / [Говоруха В.В., Бульба В.Г., Тамм А.Є. та ін.]/

193

- Х.: ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. - 272 с

162. Стандарти європейського врядування : навч. посіб. / [І. А. Грицяк та ін.] - К.

: НАДУ, 2011. - 183 с.

163. Становлення парламентаризму в Україні: на тлі світового досвіду :

монографія / П. Кислий, Ч. Вайз. - К. : Абрис, 2000. - 416 с.

164. Становлення публічного адміністрування в Україні : матеріали IV Всеукр.

міжвуз. конф. студентів та молодих учених / [ред. В. І. Вікторова]. - Дніпропетровськ :

ДРІДУ НАДУ, 2013 - С. 118–120.

165. Стойко О. М. Особливості і реформування політико-владних відносин у

перехідних суспільствах (на прикладі країн Вишеградської групи): дис... канд. політ.

наук: 23.00.02 / НАН України. Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. — К., 2006.

166. Сумська В. В. Лобіювання як інструмент публічного врядування :

зарубіжний досвід [Електронний ресурс] – Режим доступу :

http://archive.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Tpdu/2011_4/doc/5/15.pdf.

167. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-

правові детермінанти - К.: Концерн „Видавничий Дім „Ін Юре”, 2003. - 496 с.

168. Сучасні аспекти професіоналізації державної служби в Україні / [М. М. Іжа

та ін..]; НАДУ, Одес. регіон. ін-т держ. упр . - О., 2009. - 220 c.

169. Телешун С.О., Ситник С.В. Правові механізми реалізації публічної політики

/Телешун С.О., Ситник С.В. // [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://www.academy.gov.ua/ej/ej12/txts/10tsorpp.pdf

170. Теория и практика разработки целевых комплексных программ : / [ ред. В.

Я. Афанасьев и др.]. - М. : ГУУ, 2010. - 203 с.

171. Токовенко В. В. Політичне керівництво і державне управління: проблеми

взаємовідносин та оптимізація взаємодії / В. В. Токовенко - К. : Вид-во УАДУ, 2001. -

256 с.

172. Туронок С.Г. Политический анализ. Курс лекцій : учеб.пособие / С.Г.

Туронок. - М. : Дело, 2005. - 360 с.

173. Українське суспільство 1992-2008. Соціологічний моніторинг / [ред.

В. Ворона] - К. : Ін-т соціології НАН України, 2008. - 656 с.

174. Усаченко Л. М. Теоретико-методологічні засади розвитку взаємовідносин

органів державної влади з неурядовими організаціями. - Х. : Вид-во ХУУП, 2008. - c.

194

343

175. Усаченко Л. Принципи системи взаємовідносин органів державної влади з

неурядовими організаціями / Л. Усаченко. [Електронний ресурс] - Режим доступу :

http:// www.nbuv.gov.ua/e-journals/Patp/2009_2/09ulmvno.pdf

176. Федорів Т. Концептуалізація феномену репутації в державно-

управлінському вимірі / Т. Федорів // Вісник НАДУ - 2010. - N 4. - С. 32-41.

177. Філософія : навч. посібник / І. Ф. Надольний [та ін.] - К. : Вікар, 1998. -

622 с.

178. Фінансово-політичні групи інтересів у системі публічної політики : навч.

посіб. / С. О. Телешун, І. В. Рейтерович - К. : [НАДУ], 2009. - 90 с.

179. Халипов В.Ф. Власть: Кратологический словарь. - М.: Республіка, 1997. -

431 с.

180. Цвєтков В. В. Демократія - управління - бюрократія: в контексті

модернізації українського суспільства : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького,

2001. - К. 248 с.

181. Цвєтков В. В. Демократія і державне управління: теорія, методологія,

практика / В. В. Цвєтков; Юрид. Думка - К. 2007. - 336 c.

182. Черноног Є.С. Державна служба: історія, теорія і практика - К.: Знання,

2008. - 458с.

183. Чернявский А.Д., Денисенко С.А. Управление в условиях рыночных

отношений. - К.: „Будівельник”, 1992. - 104 с.

184. Шебанова М.А. Международная бюрократия как слой транснациональных

политических плит / М.А. Шебанова. // Полис. - 2012. - № 1. - С. 136-148.

185. Що таке публічна політика? Телешун С.О., Ситник С.В., Рейтерович І.В.

[Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.vidkryti-ochi.org.ua

186. Юридична енциклопедія : в 6 т. / [Ю.С. Шемшученко [та ін.]. - Т. 1. А - Г /

Вид-во “Укр. енцикл.” ім. М. П. Бажана ; 1998. - 670 с. с. 663-669.

187. Якубовський О. Державна влада і громадянське суспільство: система

взаємодії - Одеса : Вид-во ОРІДУ НАДУ, 2004. - 196 с.

188. Aberbach J. Image IV Revisted: Executive and Political Roles / J. Aberbach, B.

Rockman / Governance. - 1988. Vol. 1: - P. 1-25.

189. Administracja publiczna w procesie dostosowania państwa do Unii Europejskiej,

195

pod red. T. Mołdawy. - Warszawa, „Politeja”, 2003. - 257 р.

190. Alerbach Joel D., Putnam Robert D., Rockman Bert A. Bureaucrats and

Politicians in Western Democracies, England: Harvard University Press, 1981.

191. Barbone L., Derlien H., Nunberg B. The State after Communism: Administrative

Transitions in Central and Eastern Europe. - Washington, D.C.: World Bank, 1996. - 291 р.

192. Bossaert D., Demmke C. Civil Services in the Accession States. - Maastricht:

European Institute of Public Administration, 2003. - 107 р.

193. Cele i skuteczność reformy administracji publicznej w RP w latach 1999-2001 /

Рod redakcją Andrzeja Piekary, Warszawa 2003. - 451 р.

194. Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej w Polsce // Samorząd

terytorialny. - 2004. - № 1-2. - S. 3-35.

195. European Commission „White Paper - Preparation of the Associated Countries of

Central and Eastern Europe for Integration into the Internal Market of the Union”. - COM

(95) 164, Brussels, 1995. - 147 р.

196. Gorzelak G., Ehrlich E., Faltan L., Illner M. Central Europe in Transition -

Towards EU Membership. - Warsaw, Wydawnictwo Naukowe Scholar, 2001. - 286 р.

197. Gorzelak G., Jałowiecki B., Woodward R. Dynamics and Factors of Local

Success іn Poland. - EUROREG-CASE, Warsaw, 1999. - 154 s.

198. Gulick, L., Urwick, L., (eds.) (1937), Papers on the Science of Administration,

New York: Institute of Public administration.

199. Herbut R. Zasadnicze przesłanki procesu reformowania administracji publicznej

// Administracja i polityka: Administracja publiczna w procesie przemian, pod red.

A.Ferensa i I.Macek. Wydawnictwo UWr., Wrocław 2002. - S. 3-32.

200. Hesse J. From Transition to Modernisation: Administrative Change in Central and

Eastern Europe // Public Administration. - 1993. - Vol. 71. - Р. 219–257.

201. Izdebski H., Kulesza M. Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne. -

Warszawa, Wydawnictwo „Liber”, 2004. - 396 s.

202. Kemp P., Truch E., Bridle J., Colins P., Poznański J. Propozycje w zakresie

reformy Urzędu Rady Ministrów (URM). - Warszawa 1993. - 65 s.

203. Kulesza M. Methods and Techniques of Managing Reforms in CEE Countries:

The Polish expierence // Mastering Decentralization and Public Administration Reforms in

196

Central and Eastern Europe. - Budapest, Local Government Initiative, 1999. - P. 189-213.

204. Mainwaring S. Party Systems in the third Wave //Journal of Democracy; Vol.

9; № 3.

205. Niskanen W. Bureaucracy &Representative Government / W. A. Niskanen, Jr. -

New Brunswick, NJ : Aldine Transaction, 2007. - 241 p.

206. Nunberg B. Ready for Europe: Public Administration Reform and European

Union Accession in Central and Eastern Europe. Washington, D.C.: The World Bank, 2000.

207. O’Dwyer C. Civilizing the State Bureaucracy: The Unfulfilled Promise of

Public administration Reform in Poland, Slovakia, and the Czech Republic (1990-2000). -

Year 2002 Paper, University of California, Berkeley - 41 p

208. Peters B. G. The politics of bureaucracy / B. Guy Peters. - 5th ed. - L. ; N.-Y. :

Routledge, 2001. - 388 p.

209. Rabska T. Administracja publiczna w świetle integracji z Unią Europejską //

Samorząd terytorialny. - 2003. - №3. - Р. 5-11.

210. Regular Report from the Commission on Poland’s Progress Towards Accession. -

Commission of the European Communities, Brussels, October 13, 1999. - 98 p.

211. Regular Report on Poland’s Progress Towards Accession. - Commission of the

European Communities, Brussels, October 9, 2002. - 164 p.

212. Regulski G. Rządowy system decyzyjny w Polsce. Studium politologiczne. / G.

Regulski. - Warszawa : Liber, 2002. - 276 s.

213. Rydlewski G. Integracja europejska jako wyzywanie dla administracji

publicznej w Polsce / Polityka zagraniczna i wewnętrzna państwa w procesie integracji

europejskiej, (red.) E. Haliżak. - Warszawa 2004. - S. 63-84.

214. The European Code of thе Good Administration, September 6, 2001. - 134 p.

215. Weber M. Essays in sociology (1946) [Електронний ресурс]. — Режим

доступу:https://archive.org

216. Woodrow T.W. The Study of Administration / [Електронний ресурс]. —

Режим доступу: http://www.commentary.com

217. Wright V. Reshaping the State: The implication for public administration //

West European Politics. - 1997. - № 3. - Р. 102-137.

ДОДАТКИ

Додаток А

Акти та довідки про впровадження, участь у науково-дослідній роботі