meneses lagos, fabián; \"el modelo de desarrollo endogeno\", universidad de concepción,...

$: Meneses Lagos, Fabián; \"El Modelo de Desarrollo Endogeno\", Universidad de Concepción, Chile, 2004$
FABIÁN MENESES LAGOS. EL MODELO ENDÓGENO: UNA VISIÓN TERRITORIAL DEL DESARROLLO . UNIVERSIDAD DE CONCEPCIÓN ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1

INDICE

INTRODUCCIÓN ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 5

CAPÍTULO I

LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

1. INTRODUCCIÓN AL DESARROLLO ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 6

1.1. Naturaleza del Desarrollo ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 6

2. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL DESARROLLO ... ... ... ... ... ... ... ... 7 2.1. Riqueza ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 8 2.2. Evolución ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 8

2.3. Progreso ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 9 2.4. Crecimiento ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 9

2.5. Industrialización ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 10

3. TEORÍAS DEL DESARROLLO ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 11

3.1. Tendencias del Desarrollo ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 12 3.2. Planificación Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 13

3.3. Objetivos de la Planificación Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... 14

4. INTERVENCIONES DE PLANIFICACIÓN REGIONAL ... ... ... ... ... ... ... ... 15

4.1. Desarrollo Integrado de Cuencas Hidrográficas ... ... ... ... ... ... ... 15

4.2. Polos de Desarrollo ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 16 4.3. Desarrollo Rural Integrado ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 17 4.4. Modelo Neoclásico ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 18

4.5. Estrategias Neoliberales ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 18 5. PROPUESTAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL .... ... ... ... ... ... ... ... 19

5.1. Proceso de Cambio Social ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 20

5.2. Potenciamiento Local ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 21


2

CAPÍTULO II

EL DESARROLLO REGIONAL

6. NATURALEZA DEL DESARROLLO REGIONAL ... ... ... ... ... ... ... ... ... 22

6.1. Planificación Territorial ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 23 6.2. Planeación Administrativa en Regiones ... ... ... ... ... ... ... ... ... 24 6.3. Política de Desarrollo Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 24

7. DESCENTRALIZACIÓN EN CHILE ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 26

7.1. Marco Conceptual ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 27 7.2. Propuesta de Reforma Constitucional ... ... ... ... ... ... ... ... ... 28 7.3. Política Nacional de Descentralización ... ... ... ... ... ... ... ... ... 28

8. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN REGIONES ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 29

8.1. Distinción entre Gobierno y Administración ... ... ... ... ... ... ... ... 29 8.2. Gobierno Interior en Regiones ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 30 8.3. Administración Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 30

9. ÓRGANOS REGIONALES ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 31

9.1. Intendente ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 31 9.2. Consejo Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 34 9.3. Gobierno Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 36 9.4. Secretarías Regionales Ministeriales ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 39 9.5. Servicios Públicos Regionales ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 40 9.6. Gabinete Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 40 9.7. Estructura del Nivel Provincial ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 41

9.7.1. El Gobernador ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 41 9.7.2. El Consejo Económico Social y Provincial ... ... ... ... ... ... ... 41

10. PROCESO DE INVERSIÓN PÚBLICA ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 42

10.1. Organización Funcional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 42 10.2. Descentralización Territorial ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 43 10.3. Proceso de Planificación Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 44 10.4. Instrumentos de Decisión Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 50

10.4.1. Fondo Nacional de Desarrollo Regional ... ... ... ... ... ... ... 50 10.4.2. Inversión Regional de Asignación Local ... ... ... ... ... ... ... 50 10.4.3. Inversión Sectorial de Asignación Regional ... ... ... ... ... ... 51 10.4.4. Convenios de Programación ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 51


3

CAPÍTULO III

EL DESARROLLO ENDÓGENO

11. INTRODUCCIÓN AL DESARROLLO ENDÓGENO ... ... ... ... ... ... ... ... 53

11.1. Naturaleza del Desarrollo Endógeno ... ... ... ... ... ... ... ... ... 54 11.2. Racionalidad en los Modelos Territoriales ... ... ... ... ... ... ... ... 55

12. MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 56 12.1. Modernización del Estado ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 57 12.2. Innovación de la Gestión Territorial ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 58

12.2.1. Articulación Público Privada ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 58 12.2.2. Redes Públicas ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 61 13. LOCALIZACIÓN PRODUCTIVA ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 61

13.1. Competitividad ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 62

13.1.1. Competitividad Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 63 13.1.2. Ranking de Competitividad ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 64

13.2. Complejos Productivos ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 64 13.3. Plataformas de Servicios ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 65

14. SISTEMA SOCIOCULTURAL ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 67 14.1. Redes Sociales ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 67 14.2. Capital Intangible ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 68

14.2.1. Capital Cultural ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 68 14.2.2. Capital Cognitivo ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 69 14.2.3. Capital Social ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 69 14.2.4. Capital Simbólico ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 70


4

CAPÍTULO IV

EL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE RANQUIL

15. INTRODUCCIÓN AL DESARROLLO LOCAL ... ... ... ... ... ... ... ... ... 71

15.1. La Revalorización del Territorio ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 74

15.2. El Estudio de Caso ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 74 16. DESARROLLO LOCAL EN RANQUIL: REGIÓN DEL BIOBÍO, CHILE ... ... ... ... ... 75

16.1. Rasgos Territoriales de Ranquil ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 75

16.2. Programa de Desarrollo de la Micro empresa ... ... ... ... ... ... ... 77 17. INTEGRANTES DE LA EXPERIENCIA DE RANQUIL ... ... ... ... ... ... ... ... 78 17.1. La Experiencia Piloto de Desarrollo Local ... ... ... ... ... ... ... ... 78 17.2. Actores y Alianzas en Ranquil ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 80

17.3. Propuesta del Programa ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... ... 81 17.4. La Experiencia de Ranquil ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 82

17.5. Descentralización de los Instrumentos de Fomento ... ... ... ... ... ... 84 18. ANÁLISIS Y CONCLUSIONES DE LA EXPERIENCIA DE RANQUIL ... ... ... ... 85 18.1. Nueva Institucionalidad para el Desarrollo Local ... ... ... ... ... ... 86 18.2. Clima de Confianza ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 86

18.3. El Conocimiento Territorial ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 87 18.4. Los Actores Territoriales y sus Roles ... ... ... ... ... ... ... ... ... 87 18.5. Cooperación Público Privada ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 87 18.6. Redes Públicas ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 88

18.7. Plataforma de Servicios y Fomento de la Microempresa ... ... ... ... ... 88 18.8. Eslabonamientos Productivos de la Microempresa ... ... ... ... ... ... 88 18.9. Procesos Locales y su Vinculación con Actores Regionales ... ... ... ... 89

CONCLUSIONES GENERALES ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 90

INDICE BIBLIOGRÁFICO ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 94


5

INTRODUCCIÓN

El presente seminario contiene material conceptual y de campo en el tema del desarrollo endógeno. A

la vez que intenta analizar los aspectos más significativos de la visión territorial en el marco de las

políticas de desarrollo; tanto exógenas o tradicionales, cuanto también institucionales y endógenas.

Se organiza a través de cuatro temas centrales: la planificación del desarrollo, basado en los

elementos fundamentales del desarrollo y la planificación; el desarrollo regional, que recoge aspectos

de la gestión territorial a la luz de la institucionalidad chilena; el desarrollo endógeno, que intenta

esbozar los conceptos y actores relevantes de este modelo; y , por último, la gestión del desarrollo

local: el caso de Ranquil, en el cual se describe un caso de estudio que revela la importancia de la

articulación de actores territoriales para la movilización eficiente de los recursos endógenos en una

localidad de la región del Biobío, Chile.

En el ámbito del desarrollo territorial, la pregunta central que intenta responder este trabajo está

referida a la eficiencia de las políticas de descentralización en la movilización y articulación de

recursos territoriales. Bajo el supuesto que en este aspecto del desarrollo endógeno importa el

contexto institucional ¿Las políticas territoriales de desarrollo, en particular las referidas a la

descentralización en Chile, promueven la articulación entre actores regionales y locales? En atención

a esto, el presente estudio considera que la visión territorial favorece el liderazgo de los actores

públicos en la tarea de coordinar iniciativas de desarrollo local, puesto que ello permite abrir espacios

de conversación entre los distintos agentes territoriales.

A través de la introducción conceptual del desarrollo y la planificación territorial e institucional, se

define el enfoque endógeno como una concepción que intenta contextualizar los problemas reales del

desarrollo en cada territorio. Ello supone abordar este asunto desde el análisis integrado de tres

grandes ámbitos: el sector público, sus actores e instituciones; el sector privado, su organización en el

ámbito regional; y finalmente, la sociedad civil y sus espacios de conversación y articulación. De esta

manera, esta exposición supone la aproximación conceptual de C. Montero en la cual el modelo

endógeno privilegia el protagonismo de tres nuevos actores: los clusters o eslabonamientos

productivos, la articulación público privada y la organización de la sociedad civil.


6

I

LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

1. INTRODUCCIÓN AL DESARROLLO

Constituye un fenómeno complejo. Fue definido por corrientes intelectuales venidas desde el seno de

las ciencias sociales. En mayor medida desde la economía y la sociología. Para algunos teóricos,

este tópico denotaría un discurso de poder. Sin embargo, sus concepciones históricas sólo superaron

situaciones de crisis por escasos períodos de tiempo.

Tras la observación teórica del desarrollo, finalmente, la vasta literatura que consagra su estudio

concedió a este fenómeno un estrecho vínculo con la sociedad. Entendiendo a ésta como una entidad

dinámica y logrando representarla a través de una visión más integral.1

1.1. Naturaleza del Desarrollo

El desarrollo empieza a delinearse como concepto y discurso político en 1941 tras la dictación de la

carta del Atlántico.2 En este evento, se expresa que el único fundamento cierto de la paz reside en

que todos los hombres libres del mundo puedan disfrutar de seguridad económica y social.

Posteriormente, y en esta misma línea histórica, los propósitos de desarrollo quedan ratificados en

1945 cuando se redactan las bases de la Organización de Naciones Unidas.3 En 1947 el organismo

1 Autores como Sergio Boisier, 2000; Claudio Rojas, 1998, entre otros; utilizan el neologismo compuesto entre sociedad y totalidad: “societal”, a modo de calificar el desarrollo con un adjetivo que imbrique estas características, haciéndolo un objetivo axiomático del desarrollo. Por lo general estos autores utilizan este calificativo para distinguir entre desarrollo y crecimiento; el primero es societal, mientras que el segundo es estrictamente económico. 2 Boisier, S., “Conversaciones Sociales y Desarrollo Regional”, textos del IlLPES, p. 35, año 2000, Chile. Quien sostiene que: “El desarrollo es un concepto que aparece en política recién en 1941 a través de la Carta del Atlántico suscrita por Roosevelt y Churchill”. 3 Los propósitos de desarrollo económico y social quedaron explícitamente reconocidos en la Conferencia de San Francisco, cuando se expresa que los pueblos de Naciones Unidas, “decididos a promover el progreso y mejorar sus niveles de vida dentro de una libertad mayor, se encomiendan a emplear las instituciones internacionales de orden económico, social, cultural o de carácter humanitario”. Véase de Sunkel, O.,“El Concepto de Desarrollo”, textos del ILPES, p. 19, 1967, Chile.


7

de las Naciones Unidas publica un reporte de la situación económica de América Latina,4 donde se

señalaba la percepción general acerca de cómo delinear y llevar las políticas de desarrollo: se debía

implementar la recuperación económica tras los efectos devastadores de la segunda guerra mundial.

De esta forma, en esta región continental el desarrollo fue delineado bajo preceptos estrictamente

económicos, lo cual promovió la creación en 1948 de la Comisión Económica para América Latina,

CEPAL.5

Por otro lado, entre la década de 1960 y 1970 la producción literaria en torno al desarrollo es

abundante. Autores como Pierre Vilar, Albert Hirschman, Osvaldo Sunkel, Celso Furtado,6 entre otros,

constituyen toda una corriente de especialistas abocados a estudiar las distintas percepciones

históricas de este tópico. Las contribuciones son innumerables. Sin embargo, podemos señalar que

éstas tuvieron como característica común el método analítico que implementaron: la identificación de

antecedentes económicos como base fundamental para entender los problemas sociales. En cuanto a

aspectos no económicos como causales de desarrollo, adquieren relevancia los factores históricos de

Pierre Vilar y la importancia de la participación social de O. Sunkel. 7

2. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL DESARROLLO

Dentro de todo instrumento de desarrollo las diferentes concepciones económicas han contribuido

con marcos teóricos de relevancia. Éstas han definido metodologías que tuvieron como propósito

transformar planes de desarrollo en acciones concretas, logrando algunas servir de base para

estrategias de desarrollo que han perdurado en el tiempo. O. Sunkel, con fines eminentemente

académicos, coteja el concepto de desarrollo con las antiguas acepciones económicas de riqueza,

evolución, crecimiento, progreso e industrialización. Ello con el objeto de compararlas con estas

4 “Report of the Ad hoc Committee on Proposed Economic Commission for Latin America, Economic an Social Council”, Supplement, N º 7, Nueva York, 1947. Citado en “El Concepto de Desarrollo”, ob. cit. p. 21. 5 Este órgano constituye una de las cinco comisiones regionales del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas. 6 Véase Pierre Vilar, 1969 “Crecimiento y Desarrollo”, Albert Hirschman, 1971, “El comportamiento de los proyectos de desarrollo”, Celso Furtado, 1972, “Teoría y política del desarrollo económico”, Osvaldo Sunkel y Pedro Paz, 1970, “El subdesarrollo Latinoamericano y la Teoría de desarrollo”, todas de Editorial Siglo Veintiuno, México. 7 Con respecto al “aspecto histórico” de P. Vilar, 1969; este autor sostiene que el desarrollo adquiere un sentido concreto a través del estudio histórico. En su prólogo, retóricamente manifiesta: ”Ni la historia sin análisis económico, ni teoría económica valedera fuera de la historia”. La “participación social” como causal de desarrollo, es delineado en el transcurso del presente capítulo.


8

nociones que según él cumplieron, o cumplen, un papel similar al que desempeñan desarrollo y

subdesarrollo.

2.1. Riqueza

Este término es una noción atribuida a los economistas clásicos, quienes fundan sus fundamentos en

“La riqueza de las Naciones” de Adam Smith en 1776. Según George H. Savine, a la obra de Smith

se le añade la de los fisiócratas,8 quienes reciben su formulación más importante en “los Principios de

Economía Política” de David Ricardo en 1817. O. Sunkel define riqueza citando a J.S. Mill, (1848)

como “aquel conjunto máximo de bienes que un país puede obtener, dada la naturaleza de su suelo,

su clima y su situación respecto de otros países. Constituye el indicador de prosperidad o decadencia

de las Naciones.”9 Para este autor, la idea de riqueza percibida por los autores clásicos estuvo

referida a una situación óptima o máxima, la que podría alcanzarse si la sociedad se organizaba de

acuerdo con un orden individualista natural. Así mismo, debemos recordar que la filosofía del

liberalismo descansaba en las bases de la libre concurrencia económica, basada a su vez en

principios de la filosofía liberal individualista del Derecho y del Estado, específicamente en principios

no intervencionistas “liberales”, como la libertad individual, la propiedad privada, la libertad de los

contratos, entre otros.

2.2. Evolución

El concepto de evolución es atribuido según G. Sabine a Herbert Spencer, uno de los más

importantes exponentes del evolucionismo en el S. XIX, quien también pertenecía a la corriente

filosófica del liberalismo político. Para Spencer, dice Sabine, “la naturaleza avanza en línea recta de

la energía a la vida, de la vida a la mente, de la mente a la sociedad, de la sociedad a la civilización, y

así a civilizaciones más altamente diferenciadas e integradas.”10

8 Véase “Historia de la Teoría Política”, Ed. Fondo de la Cultura Económica, México, 1934. El autor sostiene que los fisiócratas fundan su obra en el “Tableau Economique” de Quesnay (1758), quienes argumentaban “hay leyes económicas naturales -y agrega– lo que Adam Smith denominó más tarde como el obvio y sencillo sistema de la libertad natural que producen la mayor prosperidad y armonía, de no haber interferencias en su funcionamiento”, ps. 417- 500. 9 Sunkel, O., 1970, ob. cit., p. 22. 10 Sabine, G., 1934, ob. cit., p. 523.


9

Otros autores como O. Sunkel y P. Paz sostuvieron que la evolución implicaba la noción natural

de cambio, de mutación gradual y espontánea. De esta forma el cambio a que se referían los autores

neoclásicos, por lo general podía expresarse en variaciones pequeñas de elementos parciales del

sistema económico. Esta percepción constituye hoy la base del supuesto económico que todo lo

demás permanece constante cuando se altera una de las variables.11

2.3. Progreso

El término progreso también se atribuye al pensamiento neoclásico del S. XVIII. Está ligado a la

aplicación de las ciencias en las actividades productivas, a la incorporación de nuevas técnicas, como

así también a la modernización de las instituciones sociales y de la forma de vida. De esta manera se

incorpora una visión optimista al pensamiento económico, vinculada esencialmente al desarrollo

capitalista. La noción de progreso es sintetizada en el supuesto de que en el adelanto técnico reside

la causa fundamental de todo avance económico.

2.4. Crecimiento

Este concepto es más actual que los anteriormente mencionados. Está asociado a la teoría

macroeconómica y acepta de los evolucionistas la mutación gradual y continua; y de los progresistas,

la importancia de las innovaciones técnicas en el proceso de crecimiento. En esta corriente, surgida

de las dificultades que enfrentó el capitalismo maduro en las décadas de 1920 y 1930, entre ellas el

desempleo y la desocupación, destaca la importancia de la acción deliberada en la política económica

para mantener un ritmo expansivo, o más específicamente, que asegure la ocupación plena.

Según O. Sunkel, el núcleo esencial de la temática del desarrollo en las teorías del crecimiento

son la preocupación por el crecimiento del ingreso, de la capacidad productiva y de la ocupación. Su

método de análisis es macrodinámico y está esencialmente en la misma línea de las escuelas

clásicas y neoclásicas. No incluye las ideas de diferenciación del sistema productivo, de cambios

institucionales, de dependencia externa y otras que se relacionan con el desarrollo.

11 Sunkel, O., 1970, ob. cit., p. 22. El autor señala que este supuesto constituye un instrumental analítico del período neoclásico de frecuente uso en el aspecto económico y que se ha mantenido vigente hasta nuestros días.


10

2.5. Industrialización

Es el antecedente más inmediato del Desarrollo. Durante algún tiempo, en gran parte de la literatura

especializada, esta noción fue considerada como sinónimo de desarrollo económico. En Chile, por

ejemplo, la estrategia de industrialización, denominada ISI por constituir el diminutivo de

industrialización basada en la sustitución de importaciones, comienza a implementarse en la década

de 1930 al ser inducida desde el exterior por grandes acontecimientos como la primera guerra

mundial, la gran depresión y la segunda guerra mundial. Todos los cuales provocaron una aguda

escasez de productos importados, cuyos precios relativos subieron, aumentando así la rentabilidad de

la inversión en la ISI. En principio, esta se apoyó por incentivos de mercado, tales como los precios

para canalizar recursos hacia las manufacturas.12

Según Naciones Unidas,13 a partir de la década de 1930 la política de industrialización aplicada

en América Latina tiene como fundamento la necesidad de diversificar la economía y así superar la

dependencia externa. De esta forma, en algunos países de esta área regional se impulsó un proceso

acelerado de sustitución de productos manufacturados. S. Boisier, señala que en Chile el proceso de

industrialización se inició con posterioridad a la crisis provocada por la segunda guerra y después de

las consecuencias devastadoras del terremoto de Chillán en enero de 1939. Este autor señala que

después de esta crisis se abre un fructífero período de modernización, el cual se instrumentaliza

mediante la génesis de la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO, y que constituye un

importante organismo estatal encargado de promover el desarrollo nacional.14

12 Meller, P., “Un Siglo de Economía Política Chilena: (1890 – 1990)”, Editorial Andrés Bello, Chile, año 1996, pp. 50 y sigtes; De Mattos, C., “Reestructuración, Globalización, Nuevo Poder Económico y Territorio en el Chile de los noventa”; Daher, A., “Privatización y Regionalización en Chile”, ambos en “Globalización y Territorio: Impactos y Perspectivas”, Fondo de Cultura Económica, México, p. 306. 13 Consúltese “Reporte de la Situación Económica para América Latina”, Naciones Unidas, Suplemento N ° 7, Nueva York, año 1947. 14 Boisier, S., La Descentralización en Chile: Pasado, Presente y Futuro. Véase “Seminario Internacional de Regionalización, Descentralización y Desarrollo Regional”, edit. por Universidad de Valparaíso, p. 27, año 1994, Chile. El autor detalla como parte del programa de industrialización proyectos de regadío, generación de energía, fruticultura y otros; los cuales modificaron notablemente la geografía productiva de Chile.


11

Síntesis. Podemos señalar que las distintas acepciones económicas tuvieron como sustentos

teóricos ideologías imperantes de cada época. Estas contribuyeron a definir nuestra percepción del

desarrollo, así como también promovieron la incorporación de políticas económicas en actos

concretos; siempre obedeciendo a imperativos intelectuales temporarios. En este sentido, podemos

decir que el desarrollo es un tema que fácilmente se polariza ideológicamente, planteándose en

términos doctrinales de cualquier ciencia, o de cualquier corriente de intelectuales que desee darle

una explicación, pero nunca en términos realmente pragmáticos que hagan converger teoría, doctrina,

necesidades, realidades y acciones concretas en pos de la prosperidad y bienestar de la sociedad. En

suma, al pensamiento económico debemos la mayoría de las connotaciones específicas que están

detrás de cada teoría de desarrollo.

3. TEORÍAS DEL DESARROLLO

Considerando algunas aproximaciones de los modelos del pensamiento económico anteriormente

analizados, podemos distinguir algunas teorías que han sido delineadas, aproximadamente, a fines

de la década del cincuenta y durante el decenio posterior del siglo XX. Estas teorías fueron influidas

por el pensamiento de Keynes, de Hirschman, de Arthur Lewis, de autores como Benjamín Higgins de

Oxford, entre otros tantos.

Partiremos exponiendo tres teorías que Werner Will, consultor alemán de ordenamiento territorial,

hace referencia de manera muy lúcida en textos y cursos que ha estado impartiendo en Chile y en

otros países. Estas corresponden a las teorías del crecimiento, de la modernización y de la

dependencia.

i. teoría del crecimiento. Es un enfoque basado en la teoría económica clásica, la cual centra su

atención en el crecimiento económico. (desarrollo = crecimiento)

ii. teoría de la modernización. Es un enfoque que busca combinar crecimiento económico con

transformación social. (desarrollo = crecimiento + modernización)


12

iii. teoría de la dependencia. Es un enfoque orientado a explicar el desarrollo como un resultado

estructural de la división internacional del trabajo y de las relaciones de desigualdad entre los países

industrializados y los países en vías de desarrollo. (desarrollo=división internacional del trabajo)

3.1. Tendencias del Desarrollo

Con respecto a las tendencias del desarrollo, O. Sunkel identifica tres supuestos que se preocupan de

esta materia. En cierta forma, éstos complementan los lineamientos de W. Will anteriormente

mencionados. Están orientadas de acuerdo a quienes perciben desarrollo como crecimiento, el

desarrollo como una etapa o teoría del subdesarrollo de Higgins,15 y el desarrollo como un proceso de

cambio estructural.

i. el desarrollo como crecimiento

El nivel de desarrollo se percibe en términos de ingreso por habitante. El proceso de desarrollo se

mide en términos de tasa de crecimiento. De esta forma, el ingreso por habitante es para esta escuela

el indicador más adecuado para definir el nivel y ritmo de desarrollo. Quienes comparten estas ideas

también fueron influidos por lineamientos Keynesianos, donde se postulaba por la industrialización e

intervención del estado en forma conjunta. Además de algunas teorías macrodinámicas.

ii. el subdesarrollo como etapa

Se concibe el desarrollo como una secuencia de etapas históricas. Estas son las mismas que pueden

observarse en la evolución de los países actualmente desarrollados. Este enfoque, suscitó políticas

de modernización referidas a programas de desarrollo en comunidades. Además, introdujo la

preocupación por la productividad en la empresa; y la modernización en el sentido de valores y

actitudes. Dentro de esta tendencia se mencionan especialistas como A. Hirschman y Arthur Lewis,

entre otros.


13

iii. el desarrollo como proceso de cambio estructural global.

A través de investigaciones realizadas por CEPAL, se identificaron aspectos esenciales del

subdesarrollo en Latinoamérica. Se destacaron: la dependencia externa; la desigualdad económica,

social y cultural; la falta de participación social; la desigualdad de oportunidades, entre otros aspectos.

La corriente que atendió estos asuntos se denominó “estructuralista”. En este sentido, esta escuela

acentuó la política de desarrollo como un conjunto de reformas estructurales, en la función del Estado

como orientador, promotor y planificador; además, la relacionó como una reforma y ampliación

sustancial de las modalidades de financiamiento externo y del comercio internacional”.16 Finalmente,

debemos mencionar que a fin de plasmar valores de desarrollo en realidades concretas, el

instrumento principal para esta corriente fue la “planificación.”

3.2. Planificaciones Regionales en América Latina

Introducción. En los años cincuenta la planificación como tal, como método de racionalización de las

decisiones y acciones para la implementación de un proyecto político, no contaba con el apoyo de las

autoridades latinoamericanas dada su estrecha vinculación con el régimen de desarrollo soviético, lo

cual en varios países tenía connotaciones subversivas. No obstante, los problemas que afectaron en

la posguerra a gran parte de países del área, obligaron a buscar vías alternativas a los clásicos para

la adopción de decisiones relacionadas con la asignación de recursos.17

En este apartado, trataremos los procesos regionales de planificación e intervención de desarrollo

aplicados en América Latina. Estas formas de planificaciones no escaparon a las características

esenciales de las teorías antes mencionadas, como fue la lógica de las transformaciones, de los

cambios globales o de las mutaciones impuestas al sistema económico, características que

15 Sunkel, O., en “El Subdesarrollo de Latinoamérica y la Teoría del Desarrollo”, ob. cit., p. 34, quien señala que las teorías que conciben el desarrollo como una etapa o sucesión de etapas, Higgins las denomina teorías del subdesarrollo. Véase “Economic Develpment: Principles, Problems and Polities”, Norton, Nueva York, 1959, parte 4. 16 Sunkel O., “El Subdesarrollo en Latinoamérica y la Teoría del Desarrollo”, ob. cit., p. 33. 17 Rojas, C., “El Desarrollo después de la Crisis del Estado de Bienestar: Sus Posibilidades en el Caso de Concepción”, Cuadernos del ILPES, Chile, año 1995, p. 61 y 62.


14

posibilitarían las posibilidades de desarrollo. Obedecieron a la percepción intelectual de la posguerra,

y se denominan Estrategias Tradicionales Modernizantes. Al respecto, C. Rojas indica que la

problemática regional de posguerra y las estrategias aplicadas en función de éstos se denominan de

“arriba–abajo”. De esta forma, se considera que en la reflexión sobre los procesos de intervención

pública a nivel regional, no se pueden dejar de considerar los objetivos y factores que definían la

problemática regional de posguerra.

3.3. Objetivos de la Planificación Regional

Los objetivos de la planificación territorial tradicional se refieren, específicamente, a la solución de

problemas identificados como limitantes del desarrollo. Carlos de Mattos señala dos problemas

fundamentales del desarrollo: Por un lado, las disparidades interregionales y, por otro; la

desarticulación económica territorial entre zonas de un espacio determinado, la cual puede darse en

un país, una región o un bloque de éstos.18 A estas zonas, De Mattos las denomina centrales y / o

periféricas.

Las disparidades interregionales, según C. Rojas, se derivan de la desigual dotación de recursos

productivos y de las capacidades de acumulación. Según este autor, variados estudios han

demostrado que en los países latinoamericanos que tuvieron tasas elevadas y sostenidas en los años

cincuenta y sesenta, las disparidades interregionales mostraron mayor rigidez. De hecho, las

desigualdades interregionales aumentaron a pesar del crecimiento sostenido.19 En relación al

segundo problema identificado por De Mattos, este se refiere a los efectos de las políticas de

industrialización aplicadas en Latinoamérica y que, en la necesidad de extender los mercados

internos, se ampliaron los sistemas productivos destinados a suplir estas necesidades a través de la

movilización de recursos existentes en las regiones.

18 En “Paradigmas, Modelos y Estrategias en la Práctica Latinoamericana de Planificación Regional”. Pensamiento Latinoamericano: Revista de Economía Política, p. 10. año 1986. El análisis de planificación tradicional regional efectuado por De Mattos es usualmente referenciado en estudios de desarrollo territorial. Véase p. e. Rojas, C., 1995, ob. cit.; Consúltese también Castro, B., “El Desarrollo Regional y Local Endógeno Desde la Participación Ciudadana”, Ed. Universidad de Concepción, 2000, p. 17, Chile. Ambos autores citan a De Mattos, para efectos de analizar los declives interregionales. 19 Véase Rojas, C., 1995, ob. cit., p. 62.


15

4. INTERVENCIONES DE PLANIFICACIÓN REGIONAL

En las intervenciones de planificación regional aplicadas en América Latina es posible identificar

diversas influencias, tanto europeas como estadounidenses.20 Estas han sido detallas en diversas

publicaciones de CEPAL. C. Rojas nos señala que en el tema del desarrollo territorial es posible

distinguir tres etapas que marcaron época: El Desarrollo Integrado de Cuencas Hidrográficas,

estrategia que se destaca por la participación activa del sector público y por algunos factores de

planificación; los Polos de Crecimiento y, finalmente, las estrategias de Desarrollo Rural Integrado.

Todas estas se distinguen por tener como objeto la reducción de las disparidades interregionales

antes mencionadas.

A continuación, detallamos las experiencias denominadas por la literatura especializada como: el

desarrollo integrado de cuencas hidrográficas; la estrategia de los polos de desarrollo; desarrollo rural

integrado; el modelo neoclásico y su alcance en el desarrollo regional y, finalmente, las estrategias

neoliberales.

4.1. Desarrollo Integrado de Cuencas Hidrográficas

Esta estrategia marcó época en las intervenciones territoriales. Fue delineada teniendo como

influencia mayor las actividades del Organismo gestor del Valle de Tennesse, en Estados Unidos,

realizada en 1933 como instrumento del gobierno federal norteamericano. Al respecto, el

Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente de la Organización de los Estados

Americanos,21 que en su actuar ejecutaba programas de cooperación técnica para la conservación de

recursos naturales de sus estados miembros, señala que los estudios en materia de cuencas

hidrográficas, nacionales e internacionales, tienen como objetivo la preparación de programas de

desarrollo sostenible y manejo ambiental, e incluyen la elaboración de estrategias y acciones de

desarrollo con proyectos de objetivos múltiples. Esta estrategia consiste en promover el desarrollo de

un área determinada ocupada por una cuenca hidrográfica, canalizando los recursos naturales de

20 Autores como Boisier: 1981; Castro: 2000; Rojas: 1994; Stöhr: 1981; De Mattos: 1984, han referenciado influencias externas con respecto a las intervenciones de planificación territorial. 21 Abolida por la creación de la Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente en 1997, dependencia de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral.


16

ésta a través de inversiones en infraestructura y construcción de centrales hidroeléctricas. Suelen

complementarse con programas de desarrollo agropecuario.22

4.2. Polos de Desarrollo

Se relaciona usualmente a Francois Perroux.23 Se viabiliza con la existencia de industrias y firmas

propulsoras que actúan como polos de crecimiento. Las industrias denominadas principales,

manejaban múltiples procesos que estimulaban a otras industrias y negocios. Estas últimas se

caracterizaban por el grado de innovación en sus procesos, por su alta tecnología, y por su fuerte

unión con otros sectores; mientras que las firmas propulsoras, eran relativamente grandes y seguían

a una industria creciente. A la vez que tenían una gran habilidad para innovar y generar

crecimiento.”24

La idea original de la teoría de los polos consistía en una estructura coherente de relaciones

económicas y sociales, que partía de un centro dominador hacia sus alrededores. Este centro

dominante estaba constituido por industrias propulsoras que generaban un efecto de difusión hacia

otras industrias. Por consiguiente, podemos entender un polo de desarrollo como un conjunto o

aglomeración de industrias propulsoras que frecuentemente surgen como un centro metropolitano.

4.3. Desarrollo Rural Integrado

En el ámbito de las planificaciones territoriales, W. Will nos señala que el Desarrollo Rural es un

término genérico utilizado para señalar conceptos, aproximaciones, metodologías y propuestas de

políticas de desarrollo para los espacios rurales. Según la Organización para la Cooperación

Económica y el Desarrollo, OCED, estas estrategias se definieron en el contexto internacional,

específicamente en Alemania, a través del indicador de densidad de población. De esta forma, la

22 Con el propósito de progresar en el manejo de cuencas hidrográficas y en la promoción del desarrollo sostenible de América Latina y el Caribe, se crea en 1980 la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Manejo de Cuencas Hidrográficas (REDLACH). Tiene como propósito general aumentar progresivamente la capacidad tecnológica de los países, a través del intercambio de experiencias y conocimientos, la cooperación técnica horizontal y la promoción de programas y proyectos de inversión en manejo de cuencas. 23 Aportó a la economía el efecto del dominio que ejercen los factores políticos en los mercados. 24 Véase Castro, B., 2000, ob. cit., p. 19.


17

unidad administrativa más pequeña, en el caso de Chile la comuna, se considera rural cuando su

densidad de población se sitúa bajo 150 habitantes por kilómetro cuadrado.

El concepto de desarrollo rural, según este mismo autor, es parte del proceso de evolución de las

políticas de desarrollo para los espacios rurales, especialmente en o para los países en vías de

desarrollo. A partir de la experiencia de desarrollo realizada en la República Federal Alemana,

surgieron conceptos y aplicaciones de desarrollo rural que han sido estudiados en Chile,

específicamente, en proyectos de ordenamientos territoriales.25

En relación al Desarrollo Rural, W. Will sostiene que entre 1945 y 1965 las intervenciones se

limitaron a la modernización de los aspectos productivos –agropecuarios- de los espacios rurales, lo

cual fue conocido como desarrollo agrícola. Entre 1965 y 1975, con mayor experiencia y conocimiento

de las realidades rurales, las políticas de desarrollo se orientaron a abordar de manera relativamente

independiente diferentes aspectos claves de los espacios rurales. Al tema agropecuario se sumaron

educación, infraestructura, medicina, etc. Estas aproximaciones llevaron a la introducción del término

de desarrollo rural. A partir de 1975, se constató que las intervenciones sobre los espacios rurales

requerían de ciertos niveles de coordinación. Los especialistas empezaron a delimitar el concepto de

Desarrollo Rural Integrado (DRI). En un principio se expuso el objetivo del desarrollo de los sectores

más pobres, lo cual encontró su mayor fundamento en el crecimiento del sector agrícola como clave

del desarrollo rural.

4.4. Modelo Neoclásico

La teoría neoclásica del crecimiento y de la movilidad espacial de factores se desarrolla

fundamentalmente en la década de 1970 y presupone que en un contexto donde predomine el

mercado, se habrá de generar condiciones favorables para lograr un mayor equilibrio interregional

y, por consiguiente, para una paulatina superación de las disparidades regionales. Según De Mattos,

podemos entender que los enfoques neoclásicos suponen que en una economía de libre mercado

25 Cabe mencionar, a modo de ejemplo, el proyecto de Ordenamiento Territorial de la Zona Costera en la Región del Bío Bío. Will Werner, “Proyecto Apoyo a la Planificación Comunal, Instrumentos y Normativas de Ordenamiento Territorial Ambiental Actual y Definición de Situaciones Críticas”, Octubre 2001, Chile. Véase proyecto de Ordenamiento Territorial de la Zona Costera de la Región del Bío Bío, pp. Web http://www.zonacostera.cl/Glosario/


18

con una elevada intercomunicación interna, el crecimiento de una determinada región estará

condicionado por su dotación de recursos naturales y por el crecimiento que en ella tengan los

factores capital – trabajo. Además de la incorporación del progreso técnico. Por otra parte, se

postulaba que las fuerzas del mercado habrían de favorecer el desplazamiento del capital y del

trabajo, en función de las diferencias de sus respectivas remuneraciones en distintas regiones.”26

4.5. Estrategias Neoliberales

Prevalece el principio del mercado. Son implementadas en mayor medida en la década de 1980. C.

De Mattos, nos explica que los objetivos de las planificaciones territoriales, en situación de libre

mercado, se conseguirán en la medida que se cumplan ciertos supuestos de estabilidad. De esta

forma, las diferencias interregionales en las remuneraciones del capital y del trabajo deberán

desencadenar desplazamientos de estos factores tendientes a beneficiar a ciertas regiones de menor

desarrollo.”27 Al respecto, J. L. Coraggio sostiene que al implementarse el principio neoliberal del

mercado en los años 80, junto con redefinirse el Estado, perdieron significación la planificación en

general y la regional en particular.

Para algunos investigadores, tales como S. Boisier, en 1994, y C. Rojas, en 1995, el interés por lo

regional se renueva en los países centrales con el descubrimiento de casos exitosos de desarrollo

regional. En estos casos, los agentes de desarrollo no fueron las grandes empresas ni el Estado, sino

el conjunto de relaciones entre las pequeñas y medianas empresas, pymes; y de ellas con otras

instituciones de la sociedad local, lo cual constituyeron entornos innovadores.

Bajo este contexto, J.L. Coraggio señalaba que en América Latina las transformaciones del

Estado Nacional y la apertura al mercado global retrasaron la renovación del interés por el desarrollo

regional. De esta forma, si en los sesenta la contraposición territorial se planteaba como lo regional,

eficiencia y crecimiento económico, en los 90 parece haberse instalado la contraposición directa entre

26 De Mattos C., “Paradigmas, modelos y estrategias en la práctica Latinoamericana”, Instituto Tecnológico de Oaxaca, Revista Centralidad y Caos en la zona metropolitana, p. 20, México. Año 2002. Consúltese pág. web www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Direccion_Estudios_Economicos/Publicaciones/Archivos_Macro/195_MONCAYO_2de7.PDF - 27 De Mattos C., ob. cit., p. 30.


19

lo local y lo global: el mercado alienante; perdiendo aparentemente su relevancia relativa tanto el nivel

regional como el nacional. El paradigma neoliberal, en este sentido, disuelve las instancias

intermedias entre los procesos personalizados de interacción directa y cotidiana. De este modo, la

competencia de los lugares por el capital parece producir la desintegración de los lugares, sean

exitosos o no en la competencia. De hecho, la disolución de las barreras que protegían al mercado

nacional y que permitían la intervención política en sus espacios regionales, expuso a las regiones al

contacto directo con las fuerzas del mercado global.”28

En síntesis, podemos concluir que las intervenciones territoriales anteriormente mencionadas

obedecieron a épocas con marcadas influencias ideológicas; las que a su vez terminaron polarizando

el desarrollo con marcados idealismos. En otro aspecto, podemos caracterizar estas intervenciones

como “externas”, o formas exógenas de planificación; además de ser diseñadas considerando

aspectos de contingencias. De ahí que se señale que el desarrollo es un estadio cuasifinal, es decir,

su construcción se renueva en el tiempo de manera cíclica.

5. PROPUESTAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

Debate. A partir de los últimos años de la década de 1950, durante los decenios posteriores y hasta

nuestros días, han surgido diversas posturas y corrientes de especialistas que lograron delinear

políticas de desarrollo completamente distintas a las recién analizadas. Podemos inferir que estas

propuestas de desarrollo surgieron como respuestas a las políticas y planes de desarrollo recién

mencionadas; puesto que en innumerables textos se comentó que éstas fueron delineadas

considerando estrictamente aspectos centralistas, además de haber sido delineadas unilateralmente.

A continuación, esbozaremos algunas propuestas que han surgido con posterioridad a las

aplicadas y estudiadas en los apartados anteriores. Estas se identifican con autores ya referenciados

tales como O. Sunkel, 1971; J.L. Coraggio y W. Stöhr, 1981.

28 Coraggio, J.L., “Perspectivas del Desarrollo Local en América Latina”. Conferencia Inaugural en el Seminario “Estado, Región y Sociedad Emergente”, Recife, 1997. Véase página Web www.fronesis.org/jlc/ archivos%20para%20descargar / RESUCIFE.pdf


20

5.1. Proceso de Cambio Social

El desarrollo puede ser entendido como un proceso de cambio social. O. Sunkel nos señala que el

desarrollo de una unidad política y geográfica nacional, implica lograr una creciente eficacia en la

manipulación creadora de su medio ambiente natural, tecnológico, cultural y social. Así como de sus

relaciones con otras unidades políticas y geográficas.29 A modo de darle validez a su propuesta, este

autor identifica una metodología, la cual es expresada en dos acciones fundamentales:

i. el fortalecimiento y enriquecimiento de la cultura nacional, a fin de concretar la participación social.

Esto es determinante, en la medida que ayuda a resolver las necesidades y aspiraciones sociales, y ;

ii. el fomento de la capacidad de investigación científica y tecnológica, la cual es fundamental para la

capacidad de acción y manipulación de las políticas nacionales, tanto interna como externa del país.

En este sentido, este modelo de cambio social constituye la génesis del modelo endógeno y fue

conceptualizado como el “proceso deliberado que persigue como finalidad última la igualación de las

oportunidades sociales, políticas y económicas, tanto en el plano nacional como en relación con

sociedades que poseen patrones más elevados de bienestar material.”30 La idea última de esta

tendencia, según Sunkel, es que los grupos sociales que persiguen la meta del desarrollo puedan

precisar sus estrategias de acción. Por último, debemos señalar que esta tendencia de Sunkel recibe

influencias de autores como Mc Gill, 1955; Myint, 1954, Oxford; O. Jefferson, 1967 y su “Desarrollo

económico”.

29 Véase “El Subdesarrollo de América Latina y la Teoría del Desarrollo”, ob. cit., p. 37. Al respecto Sunkel reconoce que la terminología utilizada en el contexto que el señala corresponde a una ampliación de la utilizada por N. Girvan y O. Jefferson en “Los Ordenamientos institucionales y la integración económica del Caribe y la Latinoamérica”. Véase “Desarrollo Económico”, octubre-diciembre de 1967, Buenos Aires, pp. 329-331. 30 Sunkel, O., 1970, ob. cit., p. 39.


21

5.2. Potenciamiento Local

Críticas al Desarrollo como Crecimiento. J.L. Coraggio y W. Stöhr, constituyen la corriente

contestataria del debate acerca del desarrollo. Estos propusieron diversas soluciones a los problemas

generados por las planificaciones unilaterales de desarrollo. J.L. Coraggio, por ejemplo, señalaba

que es una contradicción intrínseca el conjugar la planificación integral de las prácticas neoliberales

con miras a obtener desarrollo social.31 Luego, señalaba como métodos de acción el minimizar los

factores de marginación de amplios sectores de la población, a través de la participación autónoma

de éstos sectores.

En un plano más concreto, según C. Rojas, Stöhr plantea la necesidad de un desarrollo integrado

territorialmente desde abajo. En este planteamiento el autor tiene como metodología de acción la

reintegración de los recursos naturales y humanos a la región, con una tecnología adaptada

regionalmente y promovedora de empleo.

Síntesis. Estas propuestas de intervenciones territoriales privilegian principalmente la participación y

la autonomía de las regiones a través del potenciamiento local. El permitir a los propios autores la

conducción de sus programas de desarrollo, viene a ser una de las características en común; así

como también la manipulación integral de todo el espacio territorial y la consideración de los intereses

propios de toda la sociedad involucrada. De esta forma, se hace necesario entonces delinear en el

siguiente capítulo los postulados de la institucionalidad pública, como base para poder colegir la

operatividad de estas propuestas de desarrollo regional.

31 Coraggio, J.L., 1997,ob. cit., p. 13


22

I I

EL DESARROLLO REGIONAL

6. NATURALEZA DEL DESARROLLO REGIONAL

Las primeras contribuciones teóricas del desarrollo regional fueron delineadas entre 1960 y 1970.

América Latina proliferaba una vasta literatura orientada a revalidar la teoría de la planificación.32 Los

aportes contribuidos a fin de vincular planificación y desarrollo fueron en su mayoría lineamientos

económicos.33 Mientras que la sociología, en tanto se esforzaba por delinear un enfoque que la

acercara a la disciplina económica, buscaba elaborar una concepción integrada del desarrollo.34 Las

indicaciones técnicas formuladas por la planificación, referidas a lograr la mejor utilización de los

recursos existentes,35 influyeron en la incorporación de la variable territorial a las políticas nacionales.

La planificación territorial adquirió relevancia y permitió la consolidación de la ciencia regional en

Chile.36 Esta se preocupó de reunir información referente a los aspectos naturales y demográficos del

país. El desarrollo regional comenzó a ser trazado desde la esfera estatal; se coordinaron los

32 Hopenhayn, M., “Ni Apocalípticos Ni Integrados. Aventuras de la Modernidad en América Latina”, Ed. Fondo de Cultura Económica, Chile, 1994, p. 246. 33 J. Ahumada, señalaba que los planes de desarrollo consideraban como factores de análisis, elementos como el crecimiento del producto por habitante y el comportamiento económico de un país. Si bien este autor sugirió la consideración de aspectos sociales y culturales, sus análisis no lograron cuantificar metódicamente estos elementos. Véase “La Planificación del Desarrollo”, Ed. Icira, Venezuela, 1968, p. 15. 34 Medina, J., La Planeación en las Formas de la Racionalidad, publicada en 1968. Véase “La Obra de José Medina Echavarría”, Ed. Cultura Hispánica, Madrid, p. 386,1980; quien señalaba, “Es probable que algunos consideren algo forzada la tensión descrita entre la planeación para el cambio y la planeación orientada por la tasa de crecimiento. Aun suponiendo que sólo importe ésta, parece indudable que no podrá lograrse sin repercusiones inmediatas en la estructura social. Y esas repercusiones representan una forma de cambio que no es meramente económica”. Luego, citando a Pierre Massé, expresaba, “el desarrollo no es tan sólo la marcha hacia la abundancia, es sin duda algo más, la construcción de una sociedad. Debemos aceptar no sólo el hecho de experimentar de cuando en cuando algunos cambios de estructura, sino el de vivir y de actuar en una estructura cambiante. El hombre móvil en un mundo móvil, esa debiera ser nuestra condición.”Luego, parafraseando a Ortega y Gasset, señalaba,“Mobilis in mobile”, en “Le plan ou l´anti – hasard”, 1965. 35 Ahumada, J., 1968, ob. cit., p. 16. 36 Sánchez, A., “Las Desigualdades Regionales y el Bienestar en Chile. Una Perspectiva Geográfica”, Ed. Universidad de Concepción, 1987, Chile, p. 4.


23

aspectos organizativos y normativos de las regiones,37 buscando trazar las bases para los futuros

procesos territoriales de planificación. La naturaleza conceptual del desarrollo regional fue la

planificación territorial que predominó en este período. Mientras que su naturaleza material, se

concretó en estudios y políticas definidas por entes técnicos, tales como los Comités Provinciales de

Desarrollo, COPRODE, y la Oficina de Planificación Nacional, ODEPLAN.

6.1. Planificación Territorial

Los planes de desarrollo pueden adquirir distintas connotaciones. Han sido entendidos como

herramientas de organización económica, donde se ha buscado acelerar tasas de crecimiento; a la

vez que han sido delineados como mecanismos de cambio social. Sin embargo, todo plan adquiere

relevancia no por su racionalidad, sino más bien por la imagen de futuro que se proponga alcanzar.

Futuro que se encuentra prefigurado por una meta.38 En la Planificación Territorial, la imagen de

futuro fue un país desarrollado armónicamente; mientras que su meta más inmediata fue visualizar los

problemas locales a escala nacional.

Al delinear las propuestas de división territorial, la planificación acentuó un impulso mayoritariamente

económico: la aplicación de la teoría de los polos de desarrollo, incorporada en la propuesta de

regionalización de ODEPLAN fue prueba y ejemplo de ello. Esta promovió la descentralización

económica de las regiones. Las zonas territoriales definidas como polos,39 impulsarían el crecimiento

económico de todas las regiones del país. Además de hacer eficiente el aprovechamiento de sus

recursos naturales y de las capacidades de sus habitantes.40 Durante todo el decenio del sesenta, el

37 Sánchez, A., 1987, ob. cit., p. 17. 38 G. Burdeau, “Le plan comme mythe”, 1965, p. 35 ss., citado por J. Medina en: La Planeación en las Formas de la Racionalidad, ob. cit., p. 387. 39 Los Polos de Desarrollo se establecieron en la regionalización propuesta por Odeplan. Esta fue oficializada en el Decreto Supremo 1104 de 1969. Constituían principalmente centros urbanos. Concentraban la población y las actividades económicas, ejerciendo una influencia sobre otras áreas territoriales. Se distinguían jerarquías en atención a sus características. Se establecieron los siguientes: Polo de Desarrollo Nacional: Santiago; Polo de Desarrollo de Orden Multiregional: Valparaíso, Concepción y Antofagasta; Polo de Desarrollo de Nivel Intermedio: La Serena, Coquimbo Valdivia; Polo de Desarrollo Regional: Talca, Temuco y Puerto Montt; Polo de Desarrollo con Fines de Desconcentración de Centros de Mayor Rango: Rancagua, Iquique y Osorno. Véase Errázuriz, A., “Manual de Geografía de Chile”, Ed. Andrés Bello, 1992, p. 26. 40 Sánchez, A., 1987, ob. cit., p. 17.


24

desarrollo regional fue influido por orientaciones de la planificación del desarrollo. Mientras que sus

racionalidades,41 fueron eminentemente técnicas y económicas.

6.2. Planeación Administrativa en Regiones

La modernización del Estado en Chile se inicia a mediados de la década de 1970. La planificación

estatal otorgó relevancia a las racionalidades de la administración y a la estructura de gobierno en

regiones. La reorganización de la Administración Pública fue implementada por el nivel estatal a

través del proceso de Reforma Administrativa:42 “la administración debía ser más eficiente y

adecuada a las exigencias territoriales y tecnológicas”.43 De esta manera, se implementó un

mecanismo administrativo denominado desconcentración de funciones, el que tendría la finalidad de

delegar determinadas funciones desde el nivel central a entes diferenciados de aquél, pero

resguardando un vínculo de jerarquía inmediata en el resto de sus atribuciones. Además, se dictaron

y modificaron normas que configuraron la estructura de gobierno al interior del país: la administración

de las regiones y su estructura de gobierno interior,44 complementaron la regionalización propuesta

por la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa, CONARA –división territorial que no fue muy

diferente de la sugerida por ODEPLAN-.

El proceso de modernización fue asumido en su integridad por el Estado; y la racionalidad

administrativa utilizada en esta labor, se extendió no sólo al marco institucional de las regiones, sino

también al de las comunas.

41 La racionalidad como concepto tiene distintas acepciones. Para estos efectos identificaremos su acepción más difundida en la modernidad, en la cual adquiere el sentido de facultad o razón adquirida mediante el aprendizaje. Permite además discernir los medios más eficaces para alcanzar los fines propuestos. 42 El D.L. 212 dictado en 1973, que crea la CONARA, señalaba como función de este órgano, ”proponer las modificaciones estructurales de la administración del Estado..., o modificaciones de los Ministerios y servicios públicos..., y proponer medidas para una adecuada regionalización administrativa”, (art. 1, D.L. 212/73). 43 Daniel, M., “La Organización Administrativa en Chile”, Editorial Jurídica, 1982, Chile, p. 103. 44 Véase Figura N ° 1.


25

FIG. 1

ESTRUCTURA DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN SEGÚN CONARA.

Subsistema Participativo. Subsistema Jerárquico. Subsistema Técnico o de Planificación. (Organismo de Participación de la Comunidad)

---------------------------------------------------------------------------------------------------------

NIVEL NACIONAL

--------------------------------------------------------------------------------------------------------- NIVEL REGIONAL

SEREMIS

----------------------------------------------------------------------------------------------------- --------------------------- NIVEL PROVINCIAL

SERVICIOS PUBLICOS ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- NIVEL COMUNAL

ORGANISMOS DE LA COMUNIDAD

IINNTTEENNDDEENNTTEE

SSMM

CCoonnsseejjoo

RReeggiioonnaall

CCoonnsseejjoo CCoommuunnaall

ddee DDeessaarrrroolllloo

SIST. DE ASES. PRESID.

SSRRMM SSRR

MM

GOBERNADOR PROVINCIAL

ALCALDE

SSMM UM UM UM

SRM

SRM

SSRRMM SSRRMM SSRRMM

SSPP SSPP SSPP SSPP

PPRREESSIIDDEENNTTEE DDEE LLAA

RREEPPUUBBLLIICCAA

MMIINNIISSTTEERRIIOO DDEELL

IINNTTEERRIIOORR


26

6.3. Política de Desarrollo Regional

Los lineamientos de la política pública en materia de desarrollo regional fueron definidos en 1991.

Colaboró en su formulación y difusión el Ministerio de Planificación y Cooperación Nacional,

MIDEPLAN, quien publicó en 1992 el documento: “Política Nacional de Desarrollo Regional”. En este

texto se consideró descentralización y desarrollo regional como un desafío que involucraba a la

comunidad nacional, pues se consideraban como componentes importantes de un desafío mayor:

“construir un sistema político democrático estable y una economía que funcione con dinamismo,

eficiencia y equidad creciente.45

En general, esta política consistió básicamente en desarrollar tres tareas esenciales: la creación

de las condiciones macroeconómicas e institucionales en materia de desarrollo regional; el

establecimiento de instrumentos de promoción del desarrollo y, la estimulación y creación de las

condiciones para que las comunidades regionales asuman un rol y una responsabilidad creciente en

la gestión del destino económico, social y cultural de la región.46

Se definió como instrumento principal para asumir esta responsabilidad al Gobierno Regional, GORE,

el que deberá desarrollar capacidades de articulación y negociación con el gobierno nacional, el

sector público y el privado.47

7. DESCENTRALIZACIÓN EN CHILE

El concepto de descentralización augura bondades para la gestión de cualquier disciplina. Desde su

concepción, fue considerada como instrumento de modernización del Estado: existía la confianza de

que este mecanismo tendría la facultad de saldar la brecha entre el nivel central y el regional, entre el

Estado y la sociedad civil.48 De ahí que en su entorno se depositara una vasta teoría y una gran

45 MIDEPLAN, “Política Nacional de Desarrollo Regional”, Gobierno de Chile, 1992, p. 11. 46 MIDEPLAN, ob. cit., p. 26. 47 El objetivo principal de estas articulaciones y negociaciones está orientado a promover interna y externamente, conductas para la implementación de una estrategia que el propio gobierno regional elaborará y aprobará con la participación de la comunidad regional. 48 Dentro de la declaración de principios de la Reforma Administrativa, se encuentra un postulado que sirvió de base para delinear las funciones de la CONARA. Este señalaba, “La modernización del Estado de Chile, por las particulares condiciones geográficas, requiere de un sistema que permita un desarrollo descentralizado administrativa y


27

confianza venida de expertos de diferentes áreas. En especial del sector público y el económico. Sus

interpretaciones teóricas tuvieron un recorrido fluctuante y con posiciones encontradas: por un lado,

un sector de expertos señalaba que esta noción surgía de la expansión del Estado, lo que obligó a

desarrollar fórmulas organizacionales que aumentaran la eficiencia en la prestación de servicios.49

Por otro, en estudios más recientes se ha entendido que la virtud de la descentralización radica

en reducir precisamente el aparato del Estado y con ello el número de trámites; además de aumentar

su velocidad de respuesta frente a las demandas civiles.50 De esta manera se ha interpretado que la

descentralización desde un principio aludió a un conjunto de reformas, las cuales vinieron a ajustar la

regulación estatal frente a la sociedad y a otros niveles de organización. Por tanto, su primera

aplicación estuvo vinculada exclusivamente a la planeación estatal y a la administración pública.

7.1. Marco Conceptual

La concepción jurídica de la descentralización le otorga un carácter acotado a la disciplina

administrativa. Su principio fundante fue la maximización del beneficio social, a partir del fomento de

la eficiencia y eficacia de la acción estatal.51 M. Daniel, la define como “la transferencia de

competencias desde el nivel central a entes jurídicamente diferenciados de aquél. Lo cual implica

que los órganos descentralizados gozan de personalidad jurídica y patrimonio propio. Bajo esta

modalidad, se omite la subordinación de jerarquía y se adquiere un vínculo de supervigilancia.”52

La descentralización puede ser funcional y/o territorial. Es funcional, cuando los órganos están

orientados en su acción a cumplir ciertas funciones específicas, determinadas por ley y transferidas

desde el nivel central. Es territorial, cuando el ente guía sus actividades hacia la resolución de

problemas locales: son órganos especializados, de acuerdo a la zona geográfica que se le ha

asignado. Una última modalidad es la definida como descentralización política. Esta se refiere a la

regionalmente, a fin de materializar la coordinación y la participación de las regiones; en función de la integración, la seguridad, el desarrollo socioeconómico y la administración nacional”. 49 Daniel, M., 1982, ob. cit., p. 102. 50 CIEPLAN, “Descentralización. Nudos Críticos”, Raczynski, D., Serrano, C. Ed., 2001, Chile, p. 32. 51 Hernández, L., Algunos aspectos de la Reforma Regional”, Revista de Derecho, Universidad Católica del Norte, Año 2, 1995, p. 53. 52 Daniel, M., 1982, ob. cit., p. 103.


28

elección de representantes y/o autoridades, de las jurisdicciones respectivas, quienes deben conducir

un gobierno regional descentralizado.53

En estudios recientes la descentralización deja de ser privativa de la planeación estatal y de la

disciplina administrativa. Se delinearon nuevas modalidades que aspiran a un proceso sistémico, que

configure reformas económicas, administrativas y políticas. El argumento lo sostiene D. Raczynski,

para quien la descentralización se justifica en la diversidad. En esta convicción, este autor nos

señala: “Al existir en la sociedad territorios y comunidades con necesidades y preferencias, con

historia, con rasgos socioculturales, recursos, sistemas económicos y actores diversos, se requiere de

políticas y apoyos también diversos. Políticas centralizadas, en esas circunstancias, no logran

responder con pertinencia a las situaciones particulares.”54

El acopio de estas características, hacen ver la necesidad de considerar el proceso de

descentralización desde una perspectiva más global; de esta forma se cumplirían las expectativas

creadas en la sociedad civil. La crítica más recurrente al proceso de descentralización implementado

en Chile señala que no se ha logrado generar energía regional y local para encarar un desarrollo

integral. Además se ha considerado como un proceso incompleto, puesto que se ha restringido al

ámbito institucional y administrativo.

7.2. Propuesta de Reforma Constitucional

A comienzos de la década de 1990, la descentralización era concebida como plan de modernización

del Estado y como política de desarrollo regional. Las propuestas políticas delineadas para impulsar

este proceso, se iniciaron a partir del Gobierno de P. Aylwin. De esta forma, la Subsecretaría de

Desarrollo Regional, SUBDERE, señalaba: “El proceso de descentralización debe entenderse como

un instrumento esencial para avanzar en la democratización del país, en el desarrollo y expansión de

las fuerzas productivas regionales, y en la adopción de modernas formas de gestión pública”.

53 Boisier, S., “Conversaciones Sociales y Desarrollo Regional”, textos del IlLPES, p. 36, año 2000, Chile. 54 CIEPLAN, “Descentralización. Nudos Críticos”, Raczynski, D., Serrano, C. Ed., 2001, Chile, p. 12.


29

La reforma se refirió a la constitución de los Gobiernos Regionales y al perfeccionamiento de la

administración local. Los primeros se definieron como personas jurídicas de derecho público,

compuestos por un Ejecutivo Regional, a cargo del Intendente; y el Consejo Regional, a través del

cual se expresaría la comunidad. Con el Gobierno Regional se mejoró la asignación de recursos de

inversión pública. En la administración local, se crearon los concejos comunales, cuyos miembros se

eligen directamente por la comunidad. Su principal función es promover el desarrollo local. Con la

creación de los Concejos se favoreció la participación pública, lo cual permitió una mayor cercanía

entre los problemas de la comunidad y la administración local.

7.3. Política Nacional de Descentralización

Fue creada a partir de un compromiso político y social de la actual administración de Gobierno. Se

definió como un proyecto bicentenario: su horizonte de tiempo se extenderá simbólicamente hasta el

año 2010. Su principal finalidad es acelerar, profundizar y consolidar el proceso de descentralización.

Esta política reviste de importancia, por haber sido definida a través de un proceso participativo entre

una entidad de gobierno y representantes de la sociedad civil. Sus principales actores fueron la

Subsecretaría de Desarrollo Regional, dependiente del Ministerio del Interior, y el Consejo Nacional

por la Regionalización y Descentralización.

Sus fundamentos principales fueron los mismos expresados al inicio de la reforma de 1990:

profundizar la democracia como sistema político; avanzar en el proceso de modernización del Estado;

y la búsqueda del desarrollo integral como reconocimiento de la diversidad territorial. A partir de

estos valores, se delinearon la mayoría de los objetivos específicos de esta política. Su objetivo

general, fue: “contribuir al desarrollo del país, impulsando reformas político institucionales que

reconocieran el derecho de la ciudadanía regional y comunal; y de sus representantes e instituciones,

para que decidan y gestionen los asuntos propios de sus territorios. Específicamente, los

relacionados con el desarrollo económico, social y cultural”.55

55 SUBDERE, “El Chile Descentralizado que Queremos. Un Proyecto de Todos”, 2001, Gobierno de Chile.


30

8. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN REGIONES

En Chile, las actividades gubernamentales se encuentran establecidas en diversas disposiciones

constitucionales. Además de estar comprendidas en distintas normas de carácter legal. La Ley

Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional N ° 19.175,56 constituye un

instrumento jurídico administrativo que establece los procedimientos generales y específicos de

gestión gubernamental en regiones. Esta ley establece un conjunto de disposiciones que determinan

el marco de gobierno y los mecanismos de gestión administrativos.

En su artículo 1º se señala que el gobierno de las regiones y de las provincias se encuentran a cargo

del Intendente y del Gobernador, respectivamente. El artículo 13 expresa que la administración

superior de la región estará a cargo del Gobierno Regional, el que tendrá por objeto el desarrollo

social, cultural y económico de la región.

8.1. Distinción entre Gobierno y Administración

Se entiende como actividad de gobierno aquella vinculada a la toma de decisiones más relevantes en

la conducción del aparato público. En la función de gobierno se radican las grandes directrices de la

orientación política, referida a los intereses vitales de la comunidad. Estas se refieren a la seguridad

interna, a las relaciones internacionales y, a las relaciones entre órganos administrativos.57 Son

actividades discrecionales, condicionadas únicamente por preceptos constitucionales, no sujeta a un

control jurisdiccional, sino que político, lo cual genera una responsabilidad de tal carácter.58

En virtud del artículo 24 de la Constitución Política del Estado, se señala que las funciones de

Gobierno Interior corresponden a las tareas de seguridad y orden público interno y externo,

encomendadas al Presidente de la República. Las funciones y actividades de administración, se

refieren a las resoluciones adoptadas en el ejercicio de las competencias de gobierno, o en la

56 Su texto refundido fue publicado en el Diario Oficial N ° 34.521 de 20 de marzo de 1993. 57 Oelckers, O., Descentralización y Regionalización: La Perspectiva Jurídica, publicado en “Seminario Internacional sobre Regionalización, Descentralización y Desarrollo Regional”, Marbella-Chile, Universidad Católica de Valparaíso, 1994, Chile, p. 68. 58 Véase Oelckers, O., 1994, p. 67.


31

ejecución de decisiones políticas. Las competencias administrativas se asocian al cumplimiento

regular de los servicios públicos y a la aplicación de las leyes.

8.2. Gobierno Interior en Regiones

Antes de establecer la estructura institucional y la generación de autoridades, la Carta Fundamental

procede a regular la división y organización del territorio nacional. El artículo 99, señala: “Para los

efectos del Gobierno y la Administración Interior del Estado, el territorio de la República se divide en

regiones, éstas a su vez en provincias”. El inciso primero del artículo 100, encomienda al Intendente

el Gobierno de la región. Las funciones de Gobierno Interior se realizarán conforme a las órdenes e

instrucciones que le imparta el Presidente de la República, ya sea en forma directa o, a través del

Ministerio del Interior.59

8.3. Administración Regional

Es una instancia de administración territorialmente descentralizada. Se encuentra radicada en el

órgano denominado Gobierno Regional, que será el encargado de llevar la administración superior de

la región. Sus órganos son el Intendente y el Consejo Regional. Al analizar las funciones que la

respectiva ley le otorga a este último órgano se concluye que la naturaleza y alcance de la

descentralización sería fundamentalmente de tipo administrativo y financiero. La responsabilidad

directa del Gobierno Regional está relacionada con la promoción del desarrollo en su jurisdicción.

9. ÓRGANOS REGIONALES

9.1. Intendente

Constituye la máxima autoridad del nivel regional, pues es representante natural e inmediato del

Presidente de la República. Es nombrado por éste y se mantiene en sus funciones mientras cuente

con su confianza. Esta modalidad de subordinación expresa la desconcentración en el plano

59 Artículo 2, Ley N ° 19.175.


32

gubernamental. En este sentido, aunque la ley respectiva otorgue al Intendente facultades resolutivas

en ciertos temas, de igual forma queda subordinado en aspectos generales a su superior jerárquico.60

La desconcentración se refiere exclusivamente a las tareas de gobierno interior,61 las que están

radicadas a nivel nacional en la máxima autoridad del país y en el Ministerio del Interior.

Simultáneamente, es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional y, por lo tanto, es responsable de

cumplir las tareas referidas a la administración del desarrollo social, cultural y económico de la región.

La función de administración alude al conjunto de actividades que tienen por finalidad cumplir las

disposiciones de la ley y de la autoridad política. Además de promover el desarrollo de manera

continua y permanente.

i. problemas del Intendente.

La Paradoja de su Doble Plano. En el ámbito regional conviven dos sistemas de organización

administrativa bajo una misma figura de conducción. El Intendente es un órgano desconcentrado, en

el ejercicio de sus competencias de gobierno; y es un órgano descentralizado, en el ejercicio de sus

competencias administrativas, propias del Intendente como órgano ejecutivo del Gobierno Regional.

Estas funciones administrativas también son propias del Consejo Regional, el que es presidido por el

Intendente, pero sólo con derecho a voz y a voto dirimente en caso de empate.62

La paradoja surge cuando el Intendente, que es de exclusiva confianza del Presidente de la

República y jerarquizado a él en funciones de gobierno interior, es además el órgano Ejecutivo del

Gobierno Regional. Este último, como órgano descentralizado será también independiente y

autónomo frente a los órganos centralizados de la Administración del Estado: los entes centralizados

solo podrían tener ingerencia en determinados controles de tutela establecidos por ley.63 Esta doble

funcionalidad, conspira contra la autonomía que se pretende reconocer a los Gobiernos Regionales.

60 Letra a, artículo 2, Ley N ° 19.175. 61 Las funciones de Gobierno Interior contemplan las siguientes áreas: orden público y seguridad ciudadana; coordinación, fiscalización y supervigilancia de los servicios públicos; prevención y atención de desastres y, finalmente; extranjería. 62 Letra C, artículo 24 de la Ley N ° 19.175. La crítica y su solución es formulada en 1994, por O. Oelckers. Véase: Descentralización y Regionalización: La Perspectiva Jurídica, ob. cit., p. 67. 63 Oelckers, O., 1994, ob. cit., p. 68.


33

Fórmulas para su Descentralización. Bajo la convicción de que este doble plano no contribuye a la

descentralización del Gobierno Regional, O. Oelckers, ensaya dos soluciones posibles para superar

esta dualidad. Por un lado, señala que debiera estudiarse la modalidad de desvincular al Intendente

de su relación jerárquica con el Presidente de la República, específicamente cuando ejerce

competencias de administración como ejecutivo del Gobierno Regional o exprese su voto dirimente

en el Consejo Regional; o cuando controle por reclamo de ilegalidad los actos del Gobierno Regional.

(Art. 102, LOCGAR). En un caso práctico, este cambio podría aplicarse cuando la ley le confiere

competencia exclusiva en alguna materia, dentro de la cual, no debiere quedar subordinado al control

jerárquico del Presidente de la República.

Una segunda fórmula sería desconectar la figura del Intendente y la del Ejecutivo del Gobierno

Regional. Esto significa diferenciar en forma absoluta el ejercicio de las funciones de Gobierno y de

Administración en la región. Ello implicaría además, buscar las modalidades de generar estas

autoridades. En este sentido, el Presidente de la República podría designar a dos funcionarios

distintos en cada región, los cuales no debieran intervenir de manera alguna en los ámbitos

señalados. Una segunda opción, sería que el Presidente del Consejo fuere elegido por sus pares.

Esta opción adquiriría sentido siempre que se optara por la elección directa de los miembros del

Consejo Regional: si el Consejo Regional fuese elegido directamente por la ciudadanía, también

podría ser elegido el Presidente de este órgano, puesto que no sería prudente incurrir en una elección

doblemente indirecta64.

ii. funciones y atribuciones de desarrollo regional.

En las funciones se menciona la coordinación y fiscalización que ejerce a la administración pública

regional. En las atribuciones se hace referencia a la posibilidad de representar extrajudicialmente al

Estado en la región, a fin de celebrar contratos comprendidos en la esfera de su competencia. Se

observa la facultad de presentar las necesidades de la región ante las autoridades administrativas

competentes del nivel central. Con respecto a sus competencias de administración, tiene la facultad

de definir la estrategia regional y de formular las políticas de desarrollo. Además de ejercer la

64 Ibídem, p. 68 y 6 9.


34

administración de los bienes y recursos propios del Gobierno Regional con sujeción a las

disposiciones legales y reglamentarias del Consejo Regional.

iii. proyecto político regional

Los proyectos políticos serán formulados por el Intendente y serán aprobados por el Consejo

Regional. El artículo 16 de la Ley N ° 19.175, detalla esta labor como una de las acciones de

planificación del Gobierno Regional. Para este efecto, deberá sujetarse a las Políticas Nacionales de

Desarrollo y de Presupuesto Nacional. Se constituyen, según S. Boisier, como propuestas planteadas

en la región a modo de desatar o estimular procesos de desarrollo o de crecimiento. De acuerdo a la

idiosincrasia de los personas, el concepto varía de nombre. Puede denominarse plan de desarrollo o

estrategia regional de desarrollo.

Con respecto a las características de este instrumento, este autor sostiene, “por definición es un

proyecto colectivo, concertado y consensuado. Además, cumple con dos requisitos básicos: por un

lado el proyecto político saca el tópico del desarrollo de un territorio del campo del azar, para situarlo

en uno más probabilísitico; y por otro, transforma un conjunto masivo y desordenado, entrópico, de

decisiones individuales, en una matriz decisional coherente, con la propia visión del desarrollo”.65

En este sentido, los proyectos políticos suelen ser el resultado de procesos conducidos por

equipos técnicos integrados por profesionales del sector público; pero enriquecidos por aportes de

diferentes actores de relevancia en el plano regional. Son resultado de diferentes instancias

participativas, tales como: encuentros, seminarios, coloquios y talleres.66 Es así como adquiere el

carácter de colectivo, consensuado y concertado. En la Estrategia Regional de Desarrollo del Biobío

se le otorga este mismo valor. De esta forma, se define como, “una visión de conjunto, sistémica y

prospectiva de las políticas, objetivos y planes para el desarrollo regional.“67

65 Boisier, S., “El Desarrollo Territorial a Partir de la Construcción de Capital Sinergético”, Ediciones Universidad del Biobío, p. 295, Concepción, Chile. 66 Tal apreciación se rescata en la línea metodológica utilizada para confeccionar la “Estrategia regional de desarrollo del Bío Bío, período 2000 – 2006”. Consúltese página 119.


35

9.2. Consejo Regional. (Core)

Constituye un órgano relevante para la gestión del desarrollo regional. Es un órgano colegiado,

presidido por el Intendente. El artículo 28 de la Ley N ° 19.175, señala que tiene por finalidad hacer

efectiva la participación de la comunidad regional. Está integrado por representantes regionales,

denominados consejeros; los cuales son elegidos en forma indirecta por los concejales de la región.

Para estos efectos, deben constituirse en colegio electoral por cada una de las provincias

respectivas.68 Se exige como requisito para ser elegido consejero: ser ciudadano con derecho a

sufragio; mayor de edad; saber leer y escribir y tener residencia en la región durante un plazo no

inferior a dos años desde el momento en que se es elegido. Duran en sus funciones cuatro años,

pudiendo ser reelegidos.

El Core está dotado de atribuciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras. De entre sus

funciones privativas más relevantes, se observa la facultad de aprobar los planes de desarrollo de la

región y el presupuesto del Gobierno Regional; además de resolver la asignación de los recursos de

inversión descentralizada, tales como el Fondo Nacional de Desarrollo Regional; de lnversión

Sectorial de Asignación Regional, y los Convenios de Programación. Para esta función, el Consejo

resuelve sobre la base de la proposición fundada del Intendente.

i. problemas del Core.

Su Legitimidad. La primera crítica formulada a este órgano se refiere a su legitimidad. La modalidad

de su generación a través de la elección indirecta de los concejales comunales, no ha contribuido a

hacer efectiva la participación de la ciudadanía; ni ha contribuido a estrechar los lazos entre ésta y

sus representantes. Dado su diseño y conformación, el Core está muy influido por los partidos

políticos.69 En palabras de C. Serrano, éstos no han sido representantes de la comunidad regional,

67 Véase “Estrategia de Desarrollo Regional, Región del Biobío, período 2000 2006, p. 93. 68 El número de consejeros varía de acuerdo al siguiente criterio: dos consejeros por cada provincia, independientemente de su número de habitantes; diez consejeros adicionales, en las regiones de hasta un millón de habitantes, y; catorce en aquellas que superen esa cifra. Estos se distribuyen entre las provincias de la región, a prorrata de su población. Artículo 29, letras a y b de la Ley N ° 19.175. 69 Rojas, C., Gutiérrez, H., en “Repensar el Desarrollo Chileno. País, Territorio, Cadenas Productivas”, Ed. Universidad del Bío Bío, 2002.


36

no están fiscalizados por ella, ni tampoco sienten que su deber sea dar cuenta pública de sus

resoluciones.70 Esta característica los debilita como actores regionales en el proceso de desarrollo.

Competencias Técnicas. Una segunda crítica dice relación con las capacidades técnicas necesarias

para generar proyectos de desarrollo o de inversión. La consagración legal de los consejeros impone

como límite el que estas autoridades tengan carácter político y no técnico. Además de requerir

exigencias mínimas para su elección. Esto ha generado como consecuencia, según lo expresado por

este mismo autor, la actuación de consejeros que priorizan criterios políticos o provinciales; distritales

o comunales; por sobre la estrategia de desarrollo regional.71 El carácter político de los consejeros

puede generar obstáculos a los planes de desarrollo y tensiones en el nivel de asesoría o de

administración, como en el caso de la Secretaría Regional de Planificación y el Gobierno Regional.

Refiriéndose a la complejidad de la Administración del Estado, J. Medina señala que suelen

quedar enfrentados como protagonistas del proceso de desarrollo, ante el elemento técnico del

planificador, el cual puede o no ser centralizado, el elemento político que sirve de soporte a las

decisiones supremas; y el elemento burocrático o administrativo que no puede olvidarse de los

conocimientos que acumula y de los procedimientos que maneja.”72 Esta situación es definida por M.

Hopenhayn como la tensión entre racionalidades técnicas y racionalidades políticas.”73 Lo cual

vendría a ser una de las causas de la crisis del Estado Planificador en América Latina.

Falta de Liderazgo. Se atribuye como corolario a la carencia de competencias técnicas, y está

vinculada al rol del Gobierno Regional en materia de fomento productivo. Esta crítica tiene como

argumento, según lo señalado por C. Rojas y H. Gutiérrez, la posición de que el Estado debiera

asumir un rol estratégico en la potenciación del sistema productivo y exportador regional. Por tanto,

debe crear las bases de una economía política regional, a fin de controlar una adecuada vinculación

entre la institucionalidad política y el sector productivo regional. Ante esta exigencia, C. Rojas, señala

que “se debiera revisar la forma en que se constituye el Consejo Regional y los criterios para distribuir

el FNDR, pues este fondo constituye el instrumento financiero privilegiado de que dispone el Gobierno

70 CIEPLAN, 2001, ob. cit., p.12. 71 Ibídem, CIEPLAN, p.12. 72 Medina, J., La Planeación en las formas de la racionalidad, ob. cit., p. 379. 73 Hopenhayn, M., 1994, ob. cit., p. 246.


37

Regional para estimular el desarrollo. Su asignación es determinada en cada región por los Consejos

Regionales, los cuales por su conformación política no aseguran una perspectiva del conjunto del

territorio regional.”74

9.3. Gobierno Regional. (Gore).

El Gore, propiamente tal, a partir de 1995 cuenta con un equipo profesional y administrativo,

especialmente abocado al tema de los proyectos de inversión. Es el cuerpo de profesionales con que

cuenta el Intendente, en oposición a otras autoridades que tienen un carácter sectorial, tales como los

Seremis y los Jefes de Servicios. Al igual que el Consejo Regional, tiene responsabilidad en el

proceso de inversión al realizar la tarea de gestión asociada a dicho proceso. Tiene además

responsabilidad en el área de ordenamiento territorial y de fomento productivo. Sin embargo, en la

práctica asume tareas exclusivas del área de inversión que demandan todo su tiempo.75

Se vincula con los Gobernadores Provinciales, con las Municipalidades y las Universidades. Su

naturaleza de órgano descentralizado lo dota de personalidad jurídica de derecho público. Esto

implica un cierto grado de autonomía en la toma de decisiones y, la posibilidad de

comprometerse jurídicamente: ejercer derechos, contraer obligaciones y, ser representado judicial y

extrajudicialmente. También lo dota de patrimonio propio y le confiere ciertas competencias que serán

expresadas en su ley respectiva.

En su consagración legal, artículo 13 y 14 de la Ley N ° 19.175, se distinguen dos modalidades

de administración. La administración superior de la región, que sirve para delinear el objeto del

gobierno regional: el desarrollo social, cultural y económico; y la administración interna de las

regiones, donde se señala como deber la observación de un principio básico: el desarrollo armónico y

equitativo de su territorio. En el ejercicio de sus funciones deberá inspirarse en tres principios:

equidad, eficiencia y eficacia.76

74 Rojas, C., ob. cit., p. 215. 75 CIEPLAN, 2001, ob. cit., p.120 y 121.


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i. estructura administrativa

El Intendente es el jefe superior de los servicios administrativos del Gobierno Regional. Este propone

al Consejo la organización de los mismos, de acuerdo con las normas básicas sobre organización

establecidas en la ley respectiva. La estructura administrativa directamente adscrita al Intendente

como ejecutivo del gobierno regional, se señala en el artículo 68 de la Ley N ° 19.175. En ella se

establece una división de administración y finanzas; y una de análisis y control de gestión.77

Conforme a ello, el artículo 67 de la misma ley, consagra la facultad de iniciativa para impulsar el

traspaso de atribuciones, desde la administración central a la región. Este artículo establece el

mecanismo para ampliar el proceso de descentralización, a través de negociaciones entre la región y

el nivel central, apoyados a su vez en consideraciones técnicas.

ii. funciones y atribuciones de desarrollo regional

Las líneas de acción del Gobierno Regional están configurados por aspectos generales;78 de

ordenamiento territorial;79 de fomento a las actividades productivas;80 y, finalmente; en aspectos de

desarrollo social y cultural.81 Por lo general, destaca la intención del legislador de estipular instancias

de coordinación y cooperación con otros órganos, tanto regionales cuanto también provinciales; así

76 Al respecto, L. Hernández define estos principios: “eficiencia, se refiere a la idoneidad del personal para el desempeño de sus funciones y, la simplificación y rapidez de los trámites; eficacia, mira el resultado de la gestión global; y equidad, la coordinación y complementación de la inversión regional. Véase, Algunos aspectos de la Reforma Regional, ob. cit.: p. 62. 77 La primera división está encargada de las gestión administrativa y financiera; de la formulación y ejecución del presupuesto; y de la provisión de los servicios generales. La segunda, colabora en la elaboración del proyecto de presupuesto y en su seguimiento y control. 78 Art.16, Ley N ° 19.175. Las referidas al desarrollo regional son: elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región; así como su proyecto de presupuesto; resolver la inversión de los recursos que a la región correspondan en la distribución del F.N.D.R.; decide la destinación a proyectos específicos de los recursos de ISAR; asesorar a las municipalidades en la formulación de sus planes y programas de desarrollo; y participar en acciones de cooperación internacional en la región. 79 Art. 17. Relacionadas al Desarrollo Regional, es relevante: Fomentar y propender al desarrollo de áreas rurales y localidades aisladas en la región, procurando la acción multisectorial en la dotación de la infraestructura económica y social. 80 Art.18. contribuye a la formulación de políticas nacionales de fomento productivo; establece prioridades de fomento productivo en los diferentes sectores; promueve la investigación científica y tecnológica y, se preocupa por el desarrollo de la educación superior y técnica en la región. 81Art.19 Establece prioridades regionales para la erradicación de la pobreza; determina la pertinencia de los proyectos de Inversión que sean sometidos a la consideración del consejo regional; distribuye entre las municipalidades de la región los recursos para el financiamiento de beneficios y programas sociales administrados por éstas, en virtud de las atribuciones que les otorgue la ley y, finalmente; realiza estudios relacionados con las condiciones, nivel y calidad de vida de los habitantes de la región.


39

como también señala como principio fundamental: administrar la región con estricta sujeción a la

Política Nacional de Desarrollo y al Presupuesto de la Nación. Finalmente, se establece una suerte de

facultad sancionadora del gobierno regional, en toda la malla de entes regionales. Estos deberán

informarle de todas las propuestas de planes, programas y proyectos que vayan a ejecutarse en la

región. En el caso de los municipios, el artículo 21 de la ley referenciada señala, que éstos deberán

enviar la mayoría de los instrumentos de desarrollo, de servicios y de inversión que se dispongan a

ejecutar.

iii. autonomía regional

Se refiere exclusivamente a las competencias y atribuciones que le han sido entregadas por la ley en

su calidad de ente descentralizado. O. Oelckers sostiene: “No puede extenderse esta autonomía al

Intendente en su calidad de órgano desconcentrado, específicamente en el ejercicio de sus funciones

de gobierno, puesto que iría en desmedro de la dependencia jerárquica del Presidente de la

República. La autonomía del Gobierno Regional debe vincularse al ámbito administrativo y,

restringidamente, a competencias normativas atribuidas al Consejo Regional en la aprobación de

reglamentos regionales. La autonomía en el ámbito normativo se refiere a aspectos administrativos

internos del propio Gobierno Regional y, muy excepcionalmente, se permitirá esta autonormatividad

regional en relación a los administrados”.82

iv. patrimonio propio.

Es el conjunto de derechos y obligaciones susceptibles de apreciación pecuniaria. Constituye una

característica natural de los entes descentralizados. La Ley N ° 19.175 permite un manejo coordinado

de sus recursos, debiendo ajustarse siempre a la legalidad presupuestaria. La gestión del patrimonio

está sujeto a la fiscalización de la Contraloría General de la República. En relación a los recursos

referidos al desarrollo regional, el artículo 19 N º 20, inciso 3ro de nuestra Carta Fundamental señala:

“Los tributos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la Nación y

82 La autonomía en el ámbito normativo se refiere, según O. Oelckers, a aspectos administrativos internos del propio Gobierno Regional. Muy excepcionalmente, se permite esta autonormatividad regional en relación a los administrados. Véase “Seminario Internacional Marbella-Chile”, ob. cit., p. 71.


40

no podrán estar afectos a un destino determinado.” Esta norma se conoce como el principio de no

afectación de impuestos. No obstante ello, posteriormente se consagra una excepción: “La ley podrá

autorizar la afectación de determinados tributos, para el financiamiento de obras de desarrollo local y

regional; pero solo respecto de tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara

identificación local o regional”.

El patrimonio del Gobierno Regional está compuesto, según el artículo 69, por los bienes muebles

e inmuebles que le transfiera el fisco, y los que adquiera legalmente a cualquier título; de las

donaciones, herencias y legados que reciba; los ingresos que obtenga por los servicios que preste y

por los permisos y concesiones que otorgue; por los tributos de identificación regional de acuerdo al

número 20 del artículo 19 de la Constitución Política de la República; de los recursos que le

correspondan en la distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR; de las

obligaciones que contraiga en el desarrollo de sus actividades; y de los derechos y obligaciones que

adquiera por su participación en asociaciones.

9.4. Secretarías Regionales Ministeriales

Son órganos desconcentrados territorialmente de los Ministerios. Se exceptúan, el Ministerio del

Interior, la Secretaría General de la Presidencia, el de Defensa Nacional y el de Relaciones

Exteriores. Las Secretarías están a cargo de un Secretario Regionales Ministerial. Este es nombrado

por el Presidente de la República de entre las personas que figuren en una terna elaborada por el

Intendente respectivo. Para este efecto oyen al Ministro del ramo.

El artículo 62 de la ley N º 19.175, señala que los Secretarios son colaboradores directos del

Intendente. Están subordinados a él en todo lo relativo a la elaboración, ejecución y coordinación de

las políticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y demás materias que sean de

competencia del gobierno regional. De entre sus funciones referidas al desarrollo regional, la ley

referenciada señala, a ellos les corresponde estudiar, conjuntamente con los organismos

correspondientes, los planes de desarrollo sectoriales; e informa permanentemente al Gobierno

Regional del cumplimiento del programa de trabajo del respectivo sector”. Como órgano auxiliar del

Intendente, formaliza el Gabinete Regional.


41

9.5. Servicios Públicos Regionales.

Los Servicios Públicos Nacionales se desconcentran territorialmente a través de las direcciones

regionales o provinciales, a cargo del respectivo director regional o provincial. Estos últimos dependen

jerárquicamente de los directores nacionales de los servicios. Sin embargo, para los efectos de las

acciones vinculadas al desarrollo regional, o para acciones aprobadas o financiadas por el gobierno

regional, se subordinan al Intendente.

9.6. Gabinete Regional

Es una instancia de coordinación en la región. Es utilizado para el traspaso de información desde el

Gore, hacia las Seremis. Se discuten políticas y proyectos, y se articulan prioridades entre los

distintos sectores de administración. Es un órgano auxiliar del Intendente y está compuesto por los

Gobernadores, los SEREMIS, y el Director Regional del Servicio Nacional de la Mujer. El artículo 65

de la Ley Nº 19.175, señala que el Intendente podrá disponer que integren además este gabinete o,

que concurran a él en calidad de invitados, los jefes regionales de organismos de la Administración

del Estado.”

9.7. ESTRUCTURA DEL NIVEL PROVINCIAL

9.7.1. El Gobernador83

Tiene a su cargo la administración superior de la provincia. Sigue la línea jerárquica de atribuciones

que le corresponden al Intendente, en su calidad de órgano desconcentrado del Presidente de la

República. Siendo un cargo político de exclusiva confianza, es nombrado y removido libremente por el

Presidente de la República. El Gobernador deberá ejercer la supervigilancia de los servicios públicos,

a fin de velar por el cumplimiento de la función administrativa en la provincia. Para estos efectos,

83 El artículo 3 señala que “en cada provincia existirá una Gobernación, que será un órgano territorialmente desconcentrado del Intendente. Estará a cargo de un gobernador, quien será nombrado y removido libremente por el Presidente de la República”. Al respecto, M. Errázuriz señala que no tiene sentido la presencia de gobernadores en las capitales provinciales cabeceras de la región. La experiencia revela que en ellos, el Intendente y el Alcalde absorben al Gobernador. Véase Errázuriz, M., “Proposiciones de modificación al proyecto de ley sobre gobierno y administración regional”, en Seminario regional realizado en por la Universidad Austral de Chile, 1992, p. 4.


42

sigue las instrucciones del Intendente. En relación a las tareas de gobierno interior, el Gobernador

ejercerá las atribuciones que le señala la ley e informará al Intendente de las acciones que ejecute en

el ejercicio de ellas. El artículo 4, señala que el Intendente podrá delegarle otras funciones que estime

conveniente. Las tareas de gobierno interior se refieren al orden público y a la seguridad de los

habitantes y bienes de la provincia.84

9.7.2. Consejo Económico y Social Provincial

Su ámbito de acción es el territorio provincial. En él pueden legitimarse las demandas sociales, pues

permite la participación de la comunidad organizada. Tiene el carácter de órgano consultivo. Sus

funciones se consideran de apoyo técnico a los proyectos gestionados por el Gobernador, quien es su

presidente. Está integrado por miembros elegidos, y otros designados por derecho propio. Duran

cuatro años en sus cargos, pudiendo ser reelegidos. Su desempeño es ad honorem.

10. PROCESO DE INVERSIÓN PÚBLICA

Su Justificación. En 1998, el Ministerio de Planificación, MIDEPLAN, señalaba como uno de los

objetivos generales de la política de desarrollo económico y social, el lograr un crecimiento económico

sostenido en el tiempo. Para esto era indispensable destinar una cantidad significativa de recursos a

la Inversión: el Estado debía velar y coordinar para que la inversión del sector público se realizara de

manera eficiente y coordinada.85

En relación a la inversión pública, el objetivo del Sistema Nacional de Inversión en Chile, SNI, es

concretar las inversiones más rentables desde el punto de vista económico y social. Para ello se

apoya en la organización funcional de la administración del Estado. Con esto se busca racionalizar la

capacidad inversionista del país.86

84 Vinculada a esta responsabilidad, el artículo 5 de la ley referenciada, establece una facultad especial para el Gobernador en caso de emergencia: puede designar delegados con atribuciones específicas para una o más localidades, cuando éstas presenten condiciones de aislamiento o, cuando circunstancias calificadas lo hagan necesario. 85 MIDEPLAN, “Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión”, Departamento de Inversiones, 1998, p. 13. 86 MIDEPLAN, “Inversión Pública, Eficiencia y Equidad”, Departamento de Inversiones, 1992, p. 421.


43

10.1. Organización Funcional

La Organización del Sector Público. Dentro del proceso de inversión pública se distinguen tres tipos

de funciones: las de Gobierno, las de Administración y las de Asesoría87. La función de Gobierno,

reside en el Poder Ejecutivo a través del Presidente de la República; y por descentralización y

desconcentración territorial, en los Ministros, los Intendentes, Gobernadores y Alcaldes. En este nivel

se adoptan decisiones y se priorizan los proyectos o estudios a realizar. Para ello se consideran las

recomendaciones técnico - económicas proporcionadas por el nivel asesor.

La función de Administración es una acción técnica que se traduce en la identificación,

formulación, evaluación y ejecución, a través de la contratación de estudios y obras de proyectos de

inversión pública. Es realizada por los ministerios, empresas e instituciones públicas, municipalidades

y servicios regionales. La de Asesoría se refiere a la coordinación de las decisiones de inversión

entre los niveles de Gobierno y Administración. Revisa técnicamente los estudios y proyectos de

Organismos Públicos, Ministerios, Organismos Regionales, empresas del Estado que postulan a

financiamiento público. Emite la recomendación técnico - económica. Es realizada por el Ministerio de

Planificación y Cooperación y sus distintas dependencias.88

10.2. Descentralización Territorial

Relaciones de Interdependencia y Coordinación. El proceso de toma de decisión en la Inversión

Pública chilena, presenta tres niveles de gestión: el nacional, el regional y el comunal. En cada uno de

estos niveles, las instituciones desarrollan un determinado papel a fin de alcanzar una eficiente

asignación de los recursos a las alternativas de inversión más rentables.

87 Véase Figura N ° 2, en Anexo. 88 MIDEPLAN, 1992, ob. cit., p. 433.


44

i. nivel nacional

El MIDEPLAN y la Dirección de Presupuestos, DIPRES, norman y administran el Sistema de

Inversión Pública. MIDEPLAN dicta normas y pautas para la formulación, presentación y evaluación

de proyectos de inversión pública; además analiza y emite sus recomendaciones técnico-económicas.

La DIPRES prepara, elabora y asigna el Presupuesto Nacional. A la vez que controla los gastos por

parte de todas las instituciones y empresas del sector público. La función que cumplen los otros

Ministerios en materia de inversión pública es planificar, programar y ejecutar a través de la

contratación de estudios y obras los proyectos de inversión de su sector. Por último el Ministerio del

Interior a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional SUBDERE, ejerce la asignación y

seguimiento físico y financiero de los recursos regionales del FNDR.89

ii. nivel regional

En materia de inversión pública, a nivel regional el Intendente cuenta con la asesoría del Consejo

Regional, y de la Secretaría Regional de Planificación. Por su parte, las Secretarías Regionales

Ministeriales, Seremis, se preocupan de identificar y captar las necesidades de la población de su

sector en particular. Estas se asesoran por las Oficinas Regionales de Planificación, en la

transformación de las ideas y necesidades a proyectos específicos. La Oficina formula el proyecto, y

la Seremi del ramo correspondiente decide si la postulación del financiamiento es al FNDR o a

Fondos Sectoriales.90

iii. nivel comunal

En materia de inversión, la instancia superior de decisión la constituye el Alcalde, asesorado por el

Consejo de Desarrollo Comunal, CODECO. Este asesora y hace efectiva la participación de la

comunidad en el progreso económico, social y cultural. El CODECO, está integrado por

representantes de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional; y de las

actividades relevantes de la comuna. En materia de inversión, el Alcalde es asesorado tanto por el

89 MIDEPLAN, “Inversión Pública, Eficiencia y Equidad”, 1992, p. 345 y 346. 90 MIDEPLAN, “Inversión Pública, Eficiencia y Equidad”, 1992, p. 438.


45

Codeco como por la Secretaría de Planificación Comunal, SECPLAN, quien identifica, formula,

prepara y evalúa los proyectos de interés comunal.91

10.3. Proceso de Planificación Regional

El proceso de inversión de decisión regional comúnmente se asocia al sistema de planificación

regional. Este consiste en ir generando ideas y perfiles de proyectos que se adecuen a la estrategia

de desarrollo regional. Tiene un carácter anticipatorio, que procura encauzar el proceso. La operación

global del proceso de planificación tiene cuatro etapas: preinversión, priorización de proyectos,

selección y ejecución.

La preinversión y la evaluación o priorización, corresponde exclusivamente a la Secretaría

Regional de Planificación. La etapa de selección es de responsabilidad del Consejo Regional,

mientras que la ejecución le corresponde al Gobierno Regional. En la preinversión se definen las

pautas de inversión en conformidad a las orientaciones que indica el MIDEPLAN. La SERPLAC,

también presta asesoría a los municipios en los casos en que no exista la SECPLAC.

En la Inversión Técnica se garantiza que la inversión pública sea eficiente y rentable, desde un

punto de vista económico y social. El proceso de priorización de proyectos, se enmarca dentro de las

prioridades que fija la Estrategia de Desarrollo. El proceso administrativo de adjudicación,

nombramiento de unidades técnicas y ejecución corresponde al GORE.92

91 MIDEPLAN, 1992, ob. cit., p. 439. 92 CIEPLAN, 2001, ob. cit., p. 100.


46

FIG. 2

ESTRUCTURA DE INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL.

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ------------------------------ Función de Asesoría Función de Gobierno Función de Administración Nivel Nacional ---------------------------------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------- Nivel Regional ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ---------------------------- Nivel Provincial ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ---------------------------- Nivel Comunal

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

PRESIDENTE DE

LA REPUBLICA

MIDEPLAN

SERPLAC

Delegado Provincial

IInntteennddeenncciiaa

RReeggiioonnaall

Sec. Com. de

Plan.

CCoonnsseejjoo

RReeggiioonnaall

CC.. DDeess..

CCoomm..

O.Min.Plan

Sec. Regional Ministerial

MINISTERIOS M. DE HAC. EMPRESAS

Dir. Reg. Planeam.

Serv. Niv.

Regional

Gobernación

Municipio

Dirección de

Obras

Delegado Provincial

Ser.Niv Nac.


47

i. Secretaría Regional de Planificación

Su Rol. Esta secretaría desempeña un importante papel en el proceso de inversión pública regional.

Actúa como apoyo a la gestión regional y a la labor del Intendente, y no experimenta la dualidad

sectorial regional como las otras Seremis. En la etapa de planificación y preinversión, apoya el

levantamiento de ideas y perfiles de proyectos, además de interactuar activamente con los municipios

y los servicios públicos regionales. Participa en la etapa de evaluación, y colabora con el Intendente

en estructurar la cartera de proyectos a presentar al CORE para su aprobación. También corresponde

a la SERPLAC la planificación regional y el ordenamiento territorial.

De relevancia resulta en el proceso de inversión la coordinación entre SERPLAC y el GORE,

puesto que con esto se contribuye a generar capacidades de complementariedad de la gestión

regional, entre dos instancias directamente ligadas a la gestión del Intendente.93

ii. Municipios e Inversión Regional

Proceso Local. Los municipios son postulantes permanentes a los recursos de inversión regional. Las

áreas de inversión prioritarias para los municipios son: educación; salud; equipamiento e

infraestructura urbana; además del saneamiento de las zonas rurales, (agua potable, alcantarillados,

etc.).

En lo referido al proceso de inversión del nivel comunal, se identifican cuatro actores fundamentales:

la Municipalidad, la Secplac, la Dirección de Obras, y las comunidades. Éstas últimas plantean sus

necesidades, las que se traducen en ideas de proyectos. La Municipalidad, como ente responsable

de la administración local, selecciona los proyectos presentados por la comunidad y los envía a la

SECPLAC para su análisis, preparación y evaluación. Posteriormente los envía a las Gobernaciones

e Intendencias para su aprobación. La Dirección de Obras del municipio, ejecuta y contrata a terceros

en los proyectos recomendados por SECPLAC y aprobados por el Intendente.

93 CIEPLAN, 2001, ob. cit., p. 100.


48

Finalmente, los municipios cuentan con fondos municipales, los cuales corresponden a recursos

propios y recursos del Fondo Común Municipal. Este último, el cual está destinado a financiar

proyectos de interés comunal, es asignado a cada municipio en proporción al número de comunas,

población y grado de pobreza relativa. Con respecto a las instancias responsables, la preparación,

formulación y evaluación de estos proyectos corresponde a la SECPLAC; mientras que la etapa de

priorización y ejecución, es de decisión del Consejo de Desarrollo Comunal.94

iii. Fuentes de financiamiento.

El Estado, a través del Sistema de Inversión Pública, dispone de varias fuentes de fondos para hacer

llegar los recursos a los distintos organismos del país. Los distintos financiamientos corresponden a

Fondos Sectoriales, Fondos de Empresas Públicas, Fondo Nacional de Desarrollo Regional, Fondos

Municipales, entre otros.95 Durante el período 1994 – 2000, se implementaron nuevos mecanismos

para descentralizar las decisiones de inversión. Se modificó, principalmente, los fondos sectoriales

que corresponden a las inversiones de decisión de los Ministerios del Estado, dividiéndose en

sectorial propiamente tal, Inversión Regional de Asignación Local, IRAL, Inversión Sectorial de

Asignación Regional, ISAR, y aportes sectoriales a los Convenios de Programación entre Ministerios

y Gobiernos Regionales.96

iv. Inversión Pública de Decisión Regional (IDR)

Este instrumento refleja el nivel de descentralización sobre las decisiones de la Inversión Pública.

Está compuesta por el FNDR, ISAR, IRAL, y los aportes sectoriales a los Convenios de

Programación, lo cual refleja un nivel de participación regional. En el caso de la región del Biobío,

según la Secretaría Regional de Planificación en el año 2000 alcanzó un 17,47% del total de la

inversión pública regional. En esta cifra no se considera como IDR las realizadas por la Empresa de

Servicios Sanitarios, ESSBIO, ni las inversiones sectoriales.

94 MIDEPLAN, 1992, ob. cit., p. 449. 95 Consúltese, MIDEPLAN,1992, p. 443. 96 Véase Gráfico N ° 1


49

Gráfico N ° 1.

Participación de las Fuentes de Financiamiento en la Inversión Pública Regional, periodo 1994 –2000.

Fuente: SERPLAC Región del Biobío.

Observación: En el Gráfico N° 1, la fuente con mayor participación para el período en la Inversión

Pública Regional, es la Inversión Sectorial con un 83 %, equivalente a MM $ 618. 927.


50

Cuadro N ° 1. Inversión de Decisión Regional, en MM $, para la región del Biobío.

Período 1994 – 2000.

FUENTE 1.994 1.998 2.000

FNDR 8.324 17.937 10.745

IRAL 0 2.448 2.280

ISAR 12.755 17. 503 7.427

CONVENIOS DE PROGRAMACIÓN. 0 267 4.153

SUBTOTAL IDR 21.079 38.155 24.606

SECTORIAL 68.682 86.119 103.262

EMPRESA 7.671 9.509 12.962

TOTAL DE IPR 97.433 134. 222 140.830

% IDR. 21,63% 28,43% 17,47%

Fuente: Serplac Región del Biobío.


51

10.4. INSTRUMENTOS DE DECISIÓN REGIONAL

10.4.1 Fondo Nacional de Desarrollo Regional. (Fndr)

Fue creado en 1975. Hasta 1992 fue el único instrumento de inversión descentralizado. Se constituye

sobre una proporción del total de gastos de inversión pública que establece anualmente la Ley de

Presupuestos. Tiene finalidades de compensación territorial, pues se busca obtener un desarrollo

territorial armónico y equitativo. Financia acciones referidas a la infraestructura social y económica de

la región. Los rubros de gastos que no se incluyen en estos ámbitos de infraestructura, pueden ser

precisados anualmente por la Ley de Presupuestos.

Le corresponde resolver la inversión de los recursos asignados a la región a través del Fndr al

Consejo Regional, siempre sobre la base de la propuesta que formule el Intendente. Su distribución

se efectuará entre las regiones, asignándoles cuotas regionales. El 90 % de este fondo se distribuye

entre regiones teniendo en cuenta las condiciones socioeconómicas y territoriales de cada región, en

relación con el contexto nacional. El 10% restante se distribuye en porcentajes iguales, en

conformidad a situaciones que impliquen gastos de emergencia, un 5%. En este caso, el porcentaje

que no sea utilizado se distribuirá en el ejercicio presupuestario siguiente. Este margen es abordado

directamente por la Subsecretaría de Desarrollo Regional.97 El 5% restante se distribuye como

estímulo a la eficiencia. Para este efecto se considera, al menos, el porcentaje de desembolsos en

relación con el marco presupuestario del año anterior y con el monto de la cartera de proyectos de

inversión, con el carácter de ser elegibles para ser financiado mediante Fndr.

10.4.2. Inversión Regional de Asignación Local. (Iral).

Se inicia en 1996.98 Corresponden a todas aquellas inversiones que son responsabilidad de un

ministerio sectorial, decididas a nivel comunal previa distribución regional. Con respecto a su

procedimiento de asignación de recursos, el nivel sectorial, FOSIS y SUBDERE, determinan los

montos de inversión que corresponden a cada región. El Gobierno Regional distribuye estos recursos

97 Sobre el resto del Fndr, esta Subsecretaría sólo tiene tuición, es decir, tiene la facultad de sancionar y no decidir sobre ellos.


52

en determinadas comunas. En las comunas priorizadas el Concejo Municipal determina qué

proyectos asignar los recursos. Los programas que participan de la modalidad de financiamiento

IRAL, son: programas de mejoramiento urbano, de la Subdere; programa de desarrollo local y juvenil

que corresponden al Fosis; y el programa de apoyo productivo rural y de apoyo a la gestión territorial.

10.4.3. Inversión Sectorial de Asignación Regional. (Isar)

Este fondo se crea en 1992, y es incluido anualmente en la Ley de Presupuesto de la Nación. Se

entienden por inversiones sectoriales, puesto que corresponden a la responsabilidad de un

ministerio o de sus servicios centralizados o descentralizados. Se deben materializar en una región

específica: sus efectos económicos directos deberán concentrarse principalmente en ella.99

La distribución de estos recursos es resuelta por el Gobierno Regional, de entre los proyectos

elegibles que hayan sido establecidos por el ministerio respectivo.100 Todos los instrumentos de

inversión sectorial: programas, estudios preinversionales y proyectos, podrán ser financiados

conjuntamente por el gobierno regional y el órgano correspondiente. Solamente los programas Isar y

los proyectos Fndr podrán traspasarse recursos hasta en un 5% del presupuesto asignado a los

primeros.

En relación a los sectores que financia, los programas que operan bajo la modalidad del Isar,

son: el programa de mejoramiento de barrios, que corresponden al Subdere; el de infraestructura

deportiva y recreativa del Digeder; el programa caminos secundarios y el programa de agua potable

rural del Ministerio de Obras Públicas y el programa de pavimentación urbana del Ministerio de

Vivienda y Urbanismo.

98 CIEPLAN, 2001, ob. cit., p. 79. 99 Artículo 79 Ley N ° 19.175.


53

10.4.4. Convenios de Programación

Los primeros convenios se firmaron en 1994 y comenzaron a operar en 1995.101 Financian todo tipo

de inversiones, pero preferentemente se utilizan para realizar megaproyectos en infraestructura y

vivienda. Son financiados con recursos sectoriales y con recursos regionales del Fndr. Los artículos

104, inciso 4° de la Constitución Política del Estado y el 80 de la Ley 19.175, los definen como

acuerdos formales entre uno o más Gobiernos Regionales y uno o más ministerios, que definen las

acciones relacionados con los proyectos de inversión que ellos concuerdan en realizar en un plazo

determinado.

La aprobación de los convenios de programación que el Gobierno Regional celebre, es

responsabilidad del Consejo Regional, sobre la base de la propuesta por el Intendente. Esto se

estipula en el artículo 36, letra f de la ley en referencia, que otorga a los Gobiernos Regionales un rol

de corresponsabilidad en la consecución de los objetivos estratégicos de cada región; deberán

guardar relación y coherencia con la estrategia regional de desarrollo. Al respecto, L. Hernández,

expresa que la modalidad de los convenios de programación importan el despliegue de importantes

grados de iniciativa de los gobiernos regionales. Tal principio de actividad regional, reorienta

cualitativamente el espíritu o vocación descentralizadora, que en la práctica significa que la región

debe propugnar fundamentalmente por la inversión pública para la región y no esperar su

otorgamiento por gracia o discreción del nivel central.102

100 La distribución es resuelta por el Consejo, sobre la base de la proposición del Intendente. El artículo 104 de la Constitución Política de la República, inciso 3°, señala que su distribución entre regiones responderá a criterios de equidad y eficiencia, tomando en consideración los programas nacionales de inversión correspondiente. 101 Serrano, C., Inversión Pública y Gestión Regional. Nudos Críticos, en CIEPLAN, ob. cit., p. 78. 102 Hernández, L., 1995, ob. cit., p. 55.


54

III

EL DESARROLLO ENDÓGENO

11. INTRODUCCIÓN AL DESARROLLO ENDÓGENO

El modelo endógeno supone una concepción integrada del desarrollo. De ahí la importancia que se le

ha concedido desde fines de la década de 1990. El supuesto de que lo social se integra con lo

económico,103 ilustra la preponderancia que han adquirido los distintos agentes territoriales en los

procesos de cambio. De esta forma lo endógeno denota una visión territorial, puesto que el territorio

es considerado como agente de transformación social.104 Bajo esta modalidad, el territorio pierde el

carácter de mero soporte físico de los recursos y de los procesos económicos. A la vez que adquiere

un papel de referencia fundamental para la intervención eficaz y eficiente de las políticas de

innovación y de desarrollo.105

En este sentido, al Estado le corresponde un rol subsidiario106 que promueva la valorización del

territorio y reconozca el potencial de las localidades para articular procesos de desarrollo. El rol del

Estado en el desarrollo endógeno ha sido tratado recientemente en un estudio por C. Montero y P.

Morris.107 Para ellos, el modelo de desarrollo endógeno viene de algún modo a reemplazar al viejo

Keynesianismo, basado en desarrollos industriales protegidos por el Estado. Y al más reciente

enfoque neoliberal, fundado en una radical neutralización del rol estatal, a fin de dejar operar

libremente las fuerzas del mercado. Este enfoque intenta colocarse en un espacio intermedio: ni

103 Arocena,1995; citado por Vázquez, A., en La Política de Desarrollo Económico Local, véase “Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina. Análisis Comparativo”, CEPAL/GTZ, Chile, 2001, p.22. 104 V’ázquez, A., 2001, CEPAL/GTZ, ob.cit., p. 22. 105 Von Haldenwang, C., Nuevos Conceptos de la Política Regional, CEPAL/GTZ, ob. cit., p. 47. 106 Stöhr, W., Subsidiaridad: Un Concepto Clave para la Política de Desarrollo Regional, en “Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalización”, Ed. Universidad del Biobío, 1999, p. 308. 107 Montero,C.; Morris,P., en Territorio, Competitividad Sistemática y Desarrollo Endógeno, Ed. Universidad del Biobío,1999, ob. cit. p. 333.


55

voluntarismo estatal ni Estado neutro, lo cual se logra con un Estado que genere un ambiente

favorable a la inversión, suscitando ciertas externalidades territoriales.

11.1. Naturaleza

La política de desarrollo regional se ha manifestado a través de dos modalidades. Estas no se han

constituido como dos prototipos opuestos, pues han compartido supuestos de crecimiento, referidos a

la importancia de las economías externas.108 La primera variable definida como política regional

central o “desarrollo desde arriba”, se consideró como responsabilidad exclusiva de la esfera estatal.

Su principal instrumento fue la planificación regional y predominó entre los años 60 y 70. El modelo

definido como acción de desarrollo endógeno, o “desarrollo desde abajo”, ha dado énfasis al

aprovechamiento eficiente de los recursos o potencialidades del territorio, como así también a la

creación de entornos locales innovadores.109 Para W.Stöhr, la política regional central, PRC, se

caracterizó no sólo como el rol dominante del gobierno central, sino también denotó un alto grado de

confianza en la previsibilidad de las tendencias de desarrollo futuro. Además de considerar la

capacidad del gobierno para resolver problemas económicos y sociales.

Las acciones del desarrollo local, ADL, se implementaron no sólo por la escasez de fondos

gubernamentales centrales, sino también debido a su inhabilidad para resolver problemas locales en

períodos de cambios rápidos.110 Al adquirir el territorio el carácter de espacio donde se hacen realidad

las iniciativas de los diversos actores de la sociedad organizada, se ha comenzado a aplicar nuevos

modelos de modernización institucional y gestión económica en la política regional. De ahí que exista

la tendencia a traspasar funciones de la política regional de desarrollo a instituciones subnacionales

situadas por debajo del gobierno central.111

En este sentido, desde la perspectiva endógena tres actores pasan a ser claves para el

desarrollo: las redes productivas o clusters; las articulaciones del sector público y privado; y las

organizaciones de la sociedad civil. En definitiva, por constituir el modelo endógeno un enfoque más

108 Vázquez, A., ob. cit., p.23. 109 Von Haldenwang, C., ob.cit., p.47. 110 Stöhr, W., 1999, ob.cit., p. 302. 111 Von Haldenwang, 2001, ob.cit., p.48.


56

integrado del desarrollo, concierne a tres agentes de importancia en el territorio: la sociedad civil, el

sector público regional y el sector privado.

11.2 Racionalidad en los Modelos Territoriales

i. Cuadro Comparativo

Política Regional Central (P.R.C.)

Desarrollo Endógeno (D.E.)

1. La política territorial de desarrollo se entendió como responsabilidad exclusiva de la intervención del Estado. Fue aplicada a través de modelos de gestión jerárquicos tradicionales. (Von Halden-wang; 2000)

1. El proceso de cambio es liderado por los actores territoriales: el sector público regional, las empresas privadas y las organizaciones sociales; bajo el apoyo subsidiario del Estado, quien actúa como mediador de agentes y fomentador de escenarios regionales innovadores. (Stöhr, 1999).

2. Las planificaciones centrales plantean una visión funcional del desarrollo y del crecimiento económico. (Vázquez, 2000).

2. El desarrollo endógeno obedece a una visión territorial de los procesos de crecimiento y de cambio. (Friedman, Weaber,1979).

3. El crecimiento tuvo como base los procesos de industrialización y de concentración de la actividad productiva. Los mecanismos de mercado, posteriormente, distribuían los recursos hacia las ciudades y regiones periféricas. (Rojas,1998).

3. Los procesos de crecimiento y de desarrollo no constituyen dos procesos paralelos; sino que adquieren una dinámica concreta en la medida de que los actores públicos y privados adopten decisiones de inversión en forma eficiente. (Arocena, 1995).

4. Ambos comparten la tesis de que el aumento de la productividad y, por tanto, el crecimiento económico, son consecuencias de la generación de economías externas. Principalmente debido a tres factores: las economías de escala en la producción, la introducción de innovaciones por parte de las empresas líderes, y el flujo de la mano de obra excedentaria desde las actividades tradicionales modernas. (Vázquez, 2000). Fuente: Elaboración propia.


57

12. MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL

Gobernabilidad y Subsidiariedad. El desarrollo endógeno adquirió relevancia finalizando el decenio

de 1980. Según Mueege y Stöhr, los gobiernos centrales fueron cada vez menos capaces de

enfrentar los problemas y retos que la globalización y las reestructuraciones globales crearon en

localidades y regiones específicas.112 Paralelo a ello, la tendencia hacia la integración multinacional y

la globalización,113 promovió acciones en el nivel local y regional. A la vez que contribuyeron a la

redefinición de los espacios públicos y privados y al papel del Estado y sus formas de actuación.114

Los estados nacionales descentralizaron funciones a las autoridades regionales y locales, pero

también otorgaron relevancia a los bloques económicos macro regionales. De esta forma,

coincidieron las demandas internacionales por la gobernabilidad política y la pretensión de

subsidiariedad venida de un regionalismo reemergente. De ahí que se hable de la orientación dual del

Estado. Mcdonagh expresa que los intereses del Estado central, han venido cambiando en dos

direcciones: hacia arriba, al nivel supranacional y a las prioridades internacionales, y hacia abajo, al

nivel subnacional y a los asuntos domésticos locales. Esta dualidad redirige los recursos del Estado y

reduce su capacidad de influir a nivel nacional y ejercer un control efectivo.115

En este proceso predomina la subsidiariedad, puesto que cada nivel societal asume la

responsabilidad de hacer lo que puede hacer mejor. La relevancia puesta en la gobernabilidad, dice

relación con la estabilidad política y la previsibilidad de los procesos jurídicos, políticos y

económicos.116 Como condición de la estabilidad política, adquiere relevancia para el desarrollo

endógeno la integración socioeconómica interna, el fortalecimiento de las instituciones democráticas;

y en consecuencia, la participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones. Los

112 Stöhr, W., ob. cit., ps. 309 y 310. 113 Entiéndase como el conjunto de procesos de creciente interacción e interdependencia, generado entre las distintas unidades constitutivas del sistema mundial. Es un fenómeno constituido por procesos multidimensionales (económico, cognitivo, político, social y territorial). Véase a C.Rojas en Instituciones Para la Economía Política del Desarrollo Territorial, en “Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalización”, ob.cit., p. 135. 114 Ut supra; p. 134. 115 Citado en ref. 113. p.310. 116 “El éxito de las reformas económicas y las estrategias de reducción de la pobreza, requieren del aumento de la capacidad institucional”, Banco Interamericano de Desarrollo, Principios y Criterios Generales para la Acción del Banco, en “Marco de Referencia para la Acción del Banco en los Programas de Modernización del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil”, Departamento de Planificación Estratégica y Políticas Operativas”, 2000, p. 3 y 4.


58

factores de previsibilidad se refieren a condiciones de confianza. Ello incluye un marco normativo

apropiado para el desarrollo, una asignación eficiente de los recursos públicos, la protección de los

derechos de propiedad, un ambiente propicio para el desarrollo del sector privado; y sobre todo, la

responsabilidad y transparencia del gobierno en la administración del Estado. En resumen, en la

actualidad el desarrollo y la calidad del proceso de gobierno están directamente relacionados.

12.1. Modernización del Estado

En los programas de Modernización del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil impulsados por

el Banco Interamericano de Desarrollo, BID,117 los campos de acción priorizados y relacionados con

la promoción de endogeneidad se refieren al fortalecimiento de los procesos de descentralización del

Estado, como así también con la promoción de la filantropía del desarrollo y la promoción

socioeconómica. Ambos fueron delineados consecuentemente sobre la base de los principios de

subsidiaridad y equidad social,118 y destinados a las áreas de acción del poder ejecutivo y la sociedad

civil.

Finalizado el año 2000, en Chile la División de Reforma y Modernización del Estado, dependiente

del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, anunciaba como uno de los sustentos del

proyecto de Reforma y Modernización la prioridad de distintos ámbitos. En el área de la

Institucionalidad se expresaba la reorganización de los entes responsables del fomento productivo y

de la acción social. A la vez que en el ámbito de la descentralización se anunciaban soluciones

graduales a los problemas locales. En este sentido, fueron relevantes el perfeccionamiento del

Gobierno Regional y la transferencia de poder de decisión sobre la inversión pública.

117 BID, Perfil “ La Nueva Estrategia del BID para la Modernización del Estado, 2002. La racionalidad del desarrollo endógeno ha coincidido con áreas institucionales del BID. La competitividad, el desarrollo social, la integración regional y la modernización del Estado; como estrategias de esta institución han definido el apoyo a los países en sus procesos de crecimiento. A la vez que han delineado un contexto global de políticas de desarrollo. 118 BID, “Marco de Referencia para la Acción del Banco en los Programas de Modernización del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil”, Departamento de Planificación Estratégica y Políticas Operativas”, 2000. p.10. Junto con los principios mencionados, el BID describe los siguientes: la integralidad; la transparencia; la competencia, debiendo ser apoyada para el funcionamiento eficiente del mercado. (Para este efecto la acción pública debe garantizar las condiciones de libre concurrencia); la eficiencia; la eficacia; la participación; y la igualdad de género.


59

Para F.Goya, en Chile estos temas aún no han adquirido importancia, a pesar del consenso de

que la innovación genera un desarrollo organizacional sostenido en el tiempo. Para este autor, las

capacidades de innovar están relacionadas con otros elementos: con las redes organizacionales, el

trabajo en equipo, el liderazgo, la predisposición y movilidad de los recursos humanos y la

flexibilización de los procesos administrativos.119 En relación a los objetivos presentados por los

proyectos, las iniciativas de descentralización aún no han logrado concentrarse. Mucho menos la

innovación en cuanto a las políticas territoriales.

12.2. Innovación de la Gestión Territorial

La gestión del desarrollo endógeno requiere de intervenciones estratégicas de los distintos agentes

territoriales. El potencial estratégico y político de estos actores, debiera orientarse hacia la

competitividad y el bien común.120 Para estos efectos, no sólo es condición necesaria la cultura de

cooperación; sino además la existencia de instrumentos de gestión apropiados para la movilización

de recursos endógenos. En este sentido, la cooperación entre actores públicos y privados y la gestión

por redes constituyen importantes instrumentos. Según Van Haldenwang, la cooperación estratégica

de los servicios públicos y la articulación público privada, ayudan a superar obstáculos de aprendizaje

y desarrollo, movilizar nuevos recursos, coordinar la oferta y la demanda de servicios económicos, y

promover procesos de modernización de la administración pública121.

12.2.1. Articulación Público Privada

Concepto y Modalidades. Tiene como finalidad coordinar y concentrar los recursos organizativos,

técnicos y materiales, generados por la cooperación voluntaria entre el sector público y el privado.

Con esta modalidad se solucionan en forma concertada problemas ya definidos colectivamente. Para

ello es necesario que las partes reconozcan el carácter complementario de sus respectivos intereses.

Según Von Haldenwang, de acuerdo al grado de formalización se definen como empresariales, de

beneficiarios y estratégicas.

119 Centro de Asistencia Legislativa, CEAL, “La Dirección Pública en Proceso de Modernización del Estado”, Universidad Católica de Valparaíso, Sept. 2002. p.1. 120 Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 58. 121 Idem.


60

La articulación de carácter empresarial se refiere a la producción de servicios de infraestructura.

El objeto y contenido de la cooperación, están regulados por un contrato el cual la define como una

relación donde la contraparte privada persigue un beneficio económico y la pública el ahorro de

recursos. Esto se produce por el aumento de eficiencia, de la movilización del capital privado y de la

orientación hacia la competencia. La articulación de beneficiarios también se regula mediante un

contrato. El interés público y el privado coinciden en suministrar conjuntamente un servicio que de

otro modo no se materializaría; en esta modalidad la utilidad máxima y el fomento de la competencia

desempeñan un papel menor. La articulación estratégica se formaliza a través de acuerdos verbales y

declaraciones de intención. Bajo esta modalidad prima la reunión de competencias y recursos, a fin

de solucionar problemas complejos que afecten los intereses privados y públicos.

i. Articulación de Actores

A.P.P. de Carácter Empresarial.

A.P.P. de Carácter Beneficiario.

A.P.P. de Carácter Estratégico.

El objeto y contenido de la articulación está regulado por un contrato.

Los servicios concertados se regulan por contrato.

Tienen como base formal los acuerdos verbales y las declaraciones de información.

Se refiere a la producción de servicios de infraestructura y otros servicios públicos realizados por empresas privadas.

Suministran conjuntamente un servicio que de otro modo no sería factible su ejecución.

Se implementa a fin de superar problemas complejos que afectan a privados y públicos. Facilita la creación de consenso social en la elaboración de nuevas visiones.


61

Beneficios

Acciones

Mejora la información de la gestión territorial.

Reduce la inseguridad en los actores. Coordina las actuaciones de éstos.

Produce bienes de interés compartido.

Posibilita el ahorro. Aumenta la eficiencia de ambos sectores. Crea economías de escala

Desarrolla nuevas funciones de recursos. (capta nuevos capitales).

Permite abordar eficientemente las nuevas

exigencias territoriales.

Involucra a agentes pertinentes para el desarrollo.

Permite identificar la demanda privada. Coordina mejor los intereses públicos y privados. Otorga eficiencia a los procesos de decisión y

ejecución.

Permite un servicio orientado hacia el cliente. Ofrece una mayor capacidad de gestión. Soluciona problemas de manera eficiente.

ii. Claves para la Gestión de Cooperación

Principales Riesgos.

1. Manejo inadecuado de la integración de redes.

2. Insuficiencia de los instrumentos de seguimiento y control.

3. Falta de transparencia de los procesos cooperativos de toma de

decisiones.

iii. Problema Crítico

La selección de los actores que deben participar en la cooperación.

Beneficios.

Riesgos.

- Si la cooperación se limita a los actores más importantes.

Es más fácil conciliar intereses.

Aumenta la posibilidad de obtener menores resultados.

- Una integración más amplia de actores.

Garantiza que las decisiones, una vez tomadas, puedan ponerse en práctica sin dificultades y en forma rápida, aprovechándose el potencial regional de recursos organizativos y técnicos.

Aumenta el riesgo de un bloqueo recíproco de intereses, cuando estén en juego problemas relativos a la distribución.


62

12.2.2. Redes Públicas

La gestión por redes no reemplaza la gestión jerárquica de las instituciones públicas. Más bien las

complementa. Estas constituyen una importante forma de operar en la gestión interna del desarrollo

endógeno. La cooperación estratégica del sector público y el privado, generalmente son inducidas y

definidas a través de redes. Cuando son diseñadas como consecuencia de una estrategia de

desarrollo consensuada y dinámica, denotan mayor eficiencia en la reformulación de las visiones

económicas y sociales. En el marco de las políticas territoriales las consolidaciones de las redes

indican que los intereses comunes que dieron lugar a su constitución, han sido definidos claramente y

en el futuro se harán valer en forma efectiva. De esta manera al aumentar la calidad de sus servicios,

deberá tratar de adquirir nuevas capacidades de gestión.

13. LOCALIZACIÓN PRODUCTIVA

Entornos Territoriales. En la actualidad el territorio es considerado como agente facilitador de

competitividad y desarrollo. A partir de lo planteado por Porter, en relación al rol determinante de las

localidades en la articulación de entornos favorables para el desarrollo, el territorio es considerado

como el espacio donde se conforma la capacidad de innovación y de concertación de proyectos

colectivos: las exigencias globales han valorado estos últimos elementos como causales de inserción

de las regiones en los flujos internacionales.122

La visión actual de competitividad, coincide con los supuestos atribuidos al desarrollo endógeno.

En especial con los referidos a la consideración de los actores presentes en el territorio y a sus

formas de organizarse y relacionarse. Además, en los últimos años se ha dado relevancia al rol de las

políticas públicas y a las actividades empresariales internacionales. Todos estos aportes han ayudado

a comprender los determinantes de competitividad en las empresas. A la vez que han concluido que

los sistemas productivos locales constituyen algo más que una suma de empresas, puesto que

también están integrados por una red de actores sociales y por relaciones económicas, sociales,

122 Rojas,C., Instituciones para la Economía Política del Desarrollo Territorial en el Contexto de la Globalización, en “Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalización”, ob. cit., p. 136.


63

políticas y legales. En este sentido, el sistema productivo local pasa a constituir un entorno, milieu,

que integra y domina un conocimiento, unas reglas, unas normas y un sistema de relaciones.123

El milieu, amplia la noción de distrito industrial124, en el sentido de que añade a la red de

empresas el sistema de relaciones entre los actores del territorio, y la capacidad de aprendizaje en los

procesos de desarrollo. El milieu se comporta creativamente, puesto que despliega la capacidad de

aprendizaje de los agentes locales. En consecuencia, alude a un entorno que se transforma, orienta

las decisiones de inversión y, por tanto, la respuesta de los sistemas productivos locales a los

desafíos de la competencia.

Para Becattini, lo importante de las localizaciones productivas está determinado en gran medida

por el tipo de organización de la red. A partir de ésta, las externalidades se facilitan a través de una

multiplicidad de mercados internos, producto de los cuales las empresas, los proveedores y los

clientes se relacionan entre sí.125 En consecuencia, una política territorial de desarrollo moderna, no

sólo debe apuntar al fomento de la exportación y la cooperación local entre las empresas, sino que se

apoya también en la mayor articulación regional de la economía y el tejido de empresas existentes.126

13.1. Competitividad

La competitividad depende de la habilidad para conducir una percepción de valor en los

consumidores, por encima de los costes de producción; un “diferencial de valor”. Normalmente se

manifiesta en el precio de un producto.127 La competitividad internacional se refiere al trabajo activo

de las empresas para mejorar su sede central, perfeccionando lo que M. Porter define como diamante

nacional128. Para este autor, la ventaja nacional sostenida en un sector es el reflejo de una interacción

estrecha entre los siguientes determinantes: a) La estrategia, estructura y rivalidad de la empresa; b)

123 Maillat, 1996. Véase Vázquez, A., ob. cit., p.25. 124 Los distritos industriales constituyen aglomeraciones de empresas que se especializan dentro de la cadena de valor y coordinan la gama de productos. Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 50. 125 Becattini, 1997. Véase Vázquez, A., ob. cit., p.25. 126 Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 67. 127 Echecopar, G., Rock, J.A., Desarrollo de la Competitividad en la Región del Maule, en “Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalización”, ob.cit. Para quienes no necesariamente siempre sea así. Es el caso de las empresas japonesas que vendieron sus productos de mayor calidad que la competencia norteamericana a precios similares siendo acusados de dumping de calidad. P. 184.


64

condiciones de los factores, c) sectores conexos y de apoyo, y d) las condiciones de demanda. Si las

aristas del diamante son desarrolladas, un sector nacional puede mejorar lam innovación por un

tiempo determinado. Para H.Mintzber, este diamante considera sólo la dimensión económica de la

competitividad, haciendo abstracción de las condicionanates políticas y sociales que las afectan.129

De esta manera, el modelo porteriano ha sido corregido por diferentes actores. Las contribuciones

actuales han incorporado variables como las actividades económicas internacionales; condiciones

externas de rivalidad y demanda; sistemas de educación y entrenamientos laborales, políticas

públicas y coordinaciones estrechas entre fondos de gobierno.130 Una contribución de la modalidad

del desarrollo endógeno, constituye el aporte de C.Rojas y H. Gutiérrez quienes hacen hincapié a la

densidad o calidad de las relaciones entre instituciones públicas, universidades y empresas de un

localidad para la formación de clusters dinámicos.

13.1.1. Competitividad Regional

En 1997 se publicó en Chile el Informe de Competitividad del Ministerio del Interior. Este fue

elaborado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y se consideraron siete elementos que

demostrarían la capacidad competitiva de las regiones para mejorar en el corto plazo su nivel de

inserción en el mercado internacional. Los factores considerados fueron la economía; que midió el

logro económico de la región utilizando el ingreso per cápita, el crecimiento económico y otras

variables económicas; las empresas, que fue medido por los factores de competitividad utilizando los

recursos empresariales, y la capacidad de innovación entre otros; las personas, midiendo la fuerza de

trabajo, la educación y la salud. La infraestructura medida por indicadores de red vial y el capital

industrial por habitante, etcétera. En el factor gobierno se consideró entre otros, los recursos públicos

por habitantes y la seguridad ciudadana; la ciencia y la tecnología, incluyó los recursos por habitantes

captados por fondos de investigaciones, etcétera; y, los recursos naturales, reveló indicadores de

sectores forestales, minero, agricultura y pesca.

128 Rojas, C., ob.cit., p. 136. 129 Id. 129. p. 137.


65

13.1.2. Ranking de Competitividad, 1997

Región

Econ.

Empr.

Personas

Gobier.

Infraestr.

Ciencia y

Tecn.

Recurso Natural

Global 1997

Global 1996

RM II III XII VIII

I IV X XI V VI VII IX

2 1 3 5 7 4 9

12 6 8

11 10 13

2 1 9 7 3 6 4 5

13 8

10 11 12

1 5 7 2 6 4

10 8 9 3

11 12 13

1 9 2 7 5

13 4 3 6

12 8

10 11

2 1 6 3 7 4 9

12 8 5

10 11 13

1 6

12 4 2

10 8 5 9 3

13 11 7

13 6 8 5 4

11 10 9 3

12 7 2 1

1 2 3 4 5 6 7 8 9

10 11 12 13

1 2 7 3 5 8

10 9 6 4

11 12 13

Fuente: Indice de Competitividad Regional 1997, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE.

13.2. Complejos Productivos

Economías de Localización. El término de complejos productivos o, clusters, también ha sido

asociado a Porter. Este se refiere a la concentración espacial de empresas, con un determinado perfil

de especialización y una gran densidad de interacciones entre sí.131 Constituye una de las principales

propuestas conceptuales que han sustentado el enfoque de desarrollo económico local.

Para A. Vázquez, las externalidades a que dan lugar los sistemas locales de empresas, generan

rendimientos crecientes y redundan, por tanto, en el crecimiento de la economía territorial. La

confluencia de los intercambios de productos y recursos entre las empresas del clusters, la

multiplicidad de relaciones, y la transmisión de información entre sus actores, propicia la difusión de

las innovaciones, impulsa el aumento de la productividad y mejora la competitividad de las empresas

locales.132 Con ello se hace referencia a la importancia de la visión estratégica que debe existir en el

territorio.

130 Estas correcciones del modelo porteriano son analizados por Echecopar, ob.cit., p. 185, 186 y 187. 131 Ut Infra. p. 50. 132 Vázquez, A., ob. cit., p.24 y 25.


66

En este sentido, Von Haldenwang agrega como externalidades positivas la reducción de los

costes de producción, gracias a la cercanía de los sujetos económicos. Este autor enumera como

ventajas de los clusters, la disponibilidad de insumos producidos en el mismo lugar y la concentración

espacial de la demanda, entre otros.133 En resumen, el sistema de relaciones y conexiones entre

actividades y entre empresas, es parte de la cultura social y productiva del territorio; a la vez que

toma formas diferentes en cada región o localidad.134

13.3. Plataformas de Servicios

Como complemento a los conglomerados económicos territoriales, las agencias de desarrollo han

intentado reducir las incertidumbres de los mercados. Por lo general, han utilizado mecanismos como

las articulaciones y redes de empresas, en la cual se ha promovido la colaboración y cooperación

como cultura de organización económica. Con ello se ha integrado gestionar las estrategias e

iniciativas concertads por los actores regionales. En este sentido, se ha considerado que las

estrategias de desarrollo local ganan en eficacia si se ejecutan por medio de oficinas con autonomía

operativa y flexibilidad en la gestión.135 La plataforma de servicio apela a un acercamiento entre el

Estado y la sociedad regional, en la cual con una lógica de actuación “desde arriba”, que ayuda el

desarrollo de clusters y potencia la inserción regional en los mercados internacionales;

simultáneamente contribuye a generar condiciones de una mayor endogeneidad de los sistemas

productivos regionales, desarrollo desde abajo.

Para C.Rojas, esta modalidad adquiere una triple misión: Por un lado, proporciona una mejor

asimilación de los requerimientos externos; por otro, promueve la transferencia de experiencias

productivas y tecnológicas asociadas a esas cadenas; y finalmente, estimula encadenamientos entre

grandes empresas y medianas regionales.136 Luego este autor identifica como una de sus máximas

virtudes, la posibilidad de estimular la circulación de información estratégica que facilite

comportamientos pioneros entre empresas.

133 Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 67. 134 Véase Cuadro N ° 2. En relación a la tipología que pueden adquirir estas asociaciones o redes, C. Montero desarrollo una morfología de cinco tipos de redes bastante ilustrativas para entender como se articulan. Ob. cit., p. 347. 135 Alburquerque, F., y Rojas,C., ob.cit., 135.


67

136 Rojas, C.,ob. cit., p. 147.

.

Tipo Estrella: Es horizontal. Tiene un centro claramente definido en torno al cual se configura el resto de las relaciones. Al deshacerse el nudo central de desarma toda la red. La clave del funcionamiento de este tipo de red no es la jerarquía, sino la referencia de todas las comunicaciones entre los actores al centro.

Tipo Malla: Se caracteriza por la ausencia de centros claros. Cualquier punto puede concentrar hacia sí las relaciones con otros puntos. Es flexible: todos pueden relacionarse con todos. No se establecen visiones de futuro compartidas entre actores.

De Distribución: A partir de un punto más “virtuoso” que el resto, se produce una acumulación tal de conocimiento que éste

tiende a desbordar “hacia abajo”

Red Tipo Polo: A diferencia de las redes tipo árbol, aquí resulta difícil intercambiar las posiciones de “tronco” y “rama”. Desde un “punto virtuoso” de la red, se van integrando puntos lejanos que reciben los beneficios de ligarse al polo, pero quedan en una posición subordinada a éste. No fomenta el desarrollo

autónomo de nuevas redes.

Tipo Árbol: Se inicia en un punto desde el cual se ramifican nuevas sub-redes. Las redes alejadas del tronco principal pueden prolongarse como clusters “hacia delante”: toda rama puede convertirse potencialmente en tronco para otras ramas

Cuadro N ° 2. Tipología De Redes.


68

Esta modalidad ademas, impulsa la actuación de las universidades en cooperación con la

institucionalidad pública regional. Este mismo autor define a las primera como “nodo de inteligencia

social”; y a la segunda, dentro de la cual menciona a la Secplacs, como “inteligencia pública”.

14. SISTEMA SOCIOCULTURAL

El desarrollo endógeno es un proceso de crecimiento y de cambio social. Está condicionado en gran

medida por la red de relaciones entre actores y actividades, como así también por la dinámica de

aprendizaje que determinan el desarrollo. Adquiere la dimensión territorial, tanto por el efecto espacial

de los procesos organizativos, cuanto además por el resultado de una historia común en virtud de la

cual se ha creado el entorno de la región. En el ámbito sociocultural destacan diversos factores que

han sido delineados a modo de interpretar las características generales del ámbito más complejo de

la endogeneidad para el desarrollo, y que se configura en la sociedad territorial propiamente tal;

específicamente en las personas civiles. Esta denota un conjunto de rasgos los cuales han sido

definidos como capitales intangibles del desarrollo.137

Debido al amplio debate acerca del agotamiento del paradigma del desarrollo, existe una vasta

corriente de intelectuales contemporáneos que han argumentado la variable sociocultural como el

sustento del futuro bienestar mundial. Con esta construcción teórica se revelaría la importancia de los

factores cualitativos en las políticas de desarrollo.

14.1. Redes Sociales

La asociatividad es el resultado natural de la cohesión social, propia de los elementos de confianza y

de reciprocidad. Considerando el nivel territorial se identifican como redes en el plano individual y el

comunitario. Las individuales se denominan egocentradas y se utilizan en el manejo de contactos

para realizar proyectos personales. En las redes grupales se cruzan muchos vínculos. Este grupo

posibilita la relación cara a cara donde todos se conocen, todos son amigos; por lo que existe un

cierre en la red. En este sentido, las relaciones se cruzan entre sí y se densifican entre 4 a 12

137 Boisier, S., El Desarrollo Territorial a partir de la Construcción de Capital Sinergético. Una Contribución al Tema del Capital Intangible y del Desarrollo, en “Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalización”, ob.cit., p. 279.


69

personas, conformando un grupo capaz de funcionar como equipo o como empresa.138 Tiene la

característica de estar conformado por personas que tienen confianza entre sí, con múltiples

relaciones de reciprocidad y compromiso. Este tipo de redes parece un campo fértil para

emprendimientos asociativos que pretenden generar ingresos en sectores pobres.

CEPAL identifica además como red los sistemas institucionales comunitarios y las instituciones

socioculturales como las juntas de vecinos. Estas funcionan cuando tienen capital social comunitario:

no funcionan gracias al capital social de alguna persona. En la situación ideal, la institucionalidad

informal es propiedad de toda la comunidad: hay liderazgo y hay control social de sus miembros.

Finalmente, se hacen relevantes las conexiones distantes de estructuras horizontales y verticales,

caracterizadas por ser organizaciones asociativas de segundo nivel en el territorio y por tener

diferentes tipos de relación a nivel societal.

14.2. Capitales Intangibles

14.2.1. Capital Cultural

Las condiciones culturales sintetizan un simbolismo representativo de toda zona territorial, pues se

refieren a elementos surgidos de un memorial colectivo. La valorización de los rasgos distintivos de

una comunidad, permite gestionar aspectos endógenos. De ahí que en los actuales estudios del

desarrollo se le otorgue relevancia. Se le atribuyen dos acepciones: una referida a la cultura de

desarrollo que predomina en el territorio; otra vinculada a la generación de competitividad territorial.

La primera alude a las actitudes de la comunidad hacia el trabajo, el ocio, el ahorro, el riesgo. A la vez

que está referida al sentido de cooperación y competitividad. Estos factores determinan cómo la

localidad sobrelleva las exigencias y necesidades de desarrollo.

En este sentido, S. Boisier sostiene que ha habido estudios concluyentes en que las comunidades

territoriales, donde ha predominado como cultura el par cooperación / solidaridad, se ha observado un

nivel menor de logro material, pero una satisfacción social mayor. En relación a la segunda lectura del

138 Capital Social y Pobreza, presentado en “Conferencia Regional Sobre Capital Social y Pobreza” , CEPAL, Santiago de Chile, septiembre 2001.


70

aspecto cultural, esta se configura de una comunidad, de manera tal que sólo miembros de ella

pueden producirla. Específicamente, se describen mitos, tradiciones, lenguaje, prácticas materiales e

inmateriales como la danza, la pintura, la literatura, entre otros. El factor cultural otorga la posibilidad

de construir nichos de mercado, siendo utilizado como medio de promoción regional.

14.2.2. Capital Cognitivo

Es el conocimiento que tienen las personas acerca de una localidad, en relación a su pasado,

presente y futuro; como también los aspectos más relevantes de su territorio. Específicamente la

disponibilidad y diversidad de sus recursos naturales. El dominio de esta información,

específicamente los aspectos relacionados con la geografía de la localidad y de su historia

interpretada, están relacionadas directamente con el arco tecnoproductivo posible de poner en valor a

partir de los recursos naturales regionales.

La operatividad más común del capital cognitivo, son los sistemas de información localizados.

Estos son llevados a cabo por servicios públicos y privados que manejan estudios de las diferentes

variables de la localidad, así como de sus cadenas tecnológicas y productivas. También puede ser

gestionado por personas civiles. Una de sus virtudes relevantes es la promoción de valores

identitarios. Según S. Boisier, este capital asume operatividad y eficacia, en la medida que se

gestione integrando estratégicamente a actores territoriales. Ello significa la priorización de agentes

que aporten investigación y experiencias fomentadoras de conocimientos territoriales. La

endogeneidad, en este sentido, se valoriza en autoeducación que asume la comunidad territorial.

14.2.3. Capital Social

Ha sido abordado desde distintas ciencias. En los debates acerca del desarrollo ha adquirido un rol

protagónico. Según Stiglitz, el desarrollo económico de un país, está inserto en una organización

social. Abordar sus inequidades estructurales requiere no sólo cambios económicos, sino también

transformaciones de la sociedad misma. Para M.Granovetter, las relaciones económicas no provienen

de un modelo propio, sino que están embedded, es decir, encrustadas en un tejido social y cultural,


71

arraigando todas las relaciones sociales en un solo sistema que también incluye intercambios

económicos.

Citando a Fukuyama, S.Boisier define capital social como el componente de capital humano que

permite a los miembros de una sociedad dada, confiar el uno en el otro y cooperar en la formación de

nuevos grupos y asociaciones. En términos simples, el capital social representa la predisposición a la

práctica de la ayuda interpersonal, basada en la confianza en que el otro responderá de la misma

manera cuando sea requerido. En torno a la finalidad de los atributos del concepto, CEPAL distingue

entre capital social individual y comunitario. El primero denota la confianza y la reciprocidad que se

extiende a través de redes egocentradas. Esto significa que cada persona tiene una propia y distinta

red, la cual es un capital de cada individuo. El capital social comunitario, en cambio, se expresa en

instituciones complejas, con contenido y gestión. A la vez que reside en las estructuras normativas,

gestionarias y sancionarias.

14.2.4. Capital Simbólico

Lo simbólico genera autoreferencia e identidad. En palabras de P.Bourdieu, es el poder de hacer

cosas con la palabra; el poder de la consagración.139 Este capital puede ayudar a construir imágenes

territoriales. A la vez que puede movilizar energías sociales latentes. Según este mismo autor, el

poder del discurso construye regiones, genera imaginarios. Hasta puede ayudar a construir

colectivamente un futuro o proyecto país. En el caso de Chile, donde la división territorial obedece en

mayor notoriedad a patronímicos numéricos, una referencia eminentemente simbólica generaría

cohesión e identidad territorial. Como también facilitaría la promoción de regiones en mercados

extranjeros.


72

IV

EL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE RANQUIL

15. INTRODUCCIÓN AL DESARROLLO LOCAL

Las iniciativas territoriales hicieron siempre hincapié en disminuir las disparidades interregionales

derivadas de concentraciones económicas. En palabras de Von Haldenwang, el fomento productivo y

la política territorial de desarrollo apuntaban, por intermedio de subvenciones para las regiones

periféricas, hacia un desarrollo regional equilibrado.140 Este enfoque tradicional aún sigue vigente, aun

cuando prevaleció como modelo único hasta la década de 1970.141 La cuestión territorial, abordada

desde la visión tradicional del desarrollo, denotó una perspectiva redistributiva o asistencial, no

identificando los recursos y potencialidades existentes en cada sistema territorial.

El desarrollo económico local también se sumó a la reflexión sobre la importancia de la

endogeneidad en las políticas regionales, aun cuando en un principio le haya concedido relevancia a

la capacidad para aprovechar las oportunidades del contexto exterior. Según Alburquerque, el

desarrollo económico local constituye un proceso de transformación de la economía y la sociedad de

un determinado territorio, orientada a superar las dificultades y exigencias de desarrollo, en el actual

contexto de creciente competitividad y globalización económica. En este sentido, esta última visión

señala además como requisito básico la actuación decidida y concertada entre los diferentes actores

locales, públicos y privados, a fin de crear un entorno territorial que fomente las actividades

productivas y el aprovechamiento eficiente y sostenible de los recursos endógenos.142 Con esto se

aprovecharían las oportunidades de dinamismo exógeno o el dinamismo de las actividades

empresariales presentes en el territorio.

139 Bourdieu, P., 1993; 1997. Véase Boisier, S., 1999, ob.cit., p. 285. 140 Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 66. 141 Rojas, C., ob. cit., p. 147


73

La visión sobre el desarrollo endógeno incorpora enfoques que suelen confluir en la búsqueda de

una concepción más integral y contextualizada, enfocando los problemas reales del desarrollo en

cada territorio.143 Desde esta perspectiva, la asignación de recursos de fomento está dirigida hacia la

movilización de recursos endógenos en el marco de visiones estratégicas de desarrollo.

Se plantea además como requisito fundamental, la capacidad de introducir innovaciones en la

gestión de desarrollo. Para F. Alburquerque, dentro de las innovaciones que adquieren relevancia

para el desarrollo endógeno se encuentran las tecnológicas, las innovaciones en métodos de gestión

y las innovaciones sociales e institucionales.

Entre las primeras figuran las de producto, relacionadas con los nuevos materiales, con los

nuevos productos y con la mejora y diversificación de ellos; y las innovaciones de proceso, que

observa los nuevos equipos, las nuevas instalaciones y las mejoras en la línea de producción. Las

innovaciones de métodos de gestión, se refieren a la organización de la producción y de los procesos

de trabajo.

Finalmente, las innovaciones sociales e institucionales se refieren al establecimiento de redes, la

formación de capital social, la cooperación empresarial y la concertación entre el sector público y el

privado144. De ahí que se exprese que el desarrollo local endógeno conceda un papel predominante a

las empresas, organizaciones, instituciones locales y a la propia sociedad civil en los procesos de

crecimiento y cambio estructural.

Siendo el desarrollo endógeno una aproximación de abajo hacia arriba, se considera que los

actores locales, públicos y privados son los responsables de las acciones de inversión y del control de

los procesos de desarrollo. Para Arocena, la distribución del ingreso y el crecimiento no son dos

procesos paralelos. Estos adquieren una dinámica concreta según cómo los actores públicos y

privados adopten decisiones de inversión orientadas a resolver los problemas que afectan a las

142 Alburquerque, F., Principales Enseñanza y Recomendaciones de Políticas. Véase “Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina. Análisis Comparativo”, CEPAL/GTZ, Chile, 2001, p.292. 143 Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 66. 144 Alburquerque, F., Introducción de “Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina. Análisis Comparativo”, p. 6.


74

empresas y a la economía local. En este sentido, lo local es el espacio en que se hacen realidad las

iniciativas de los diversos actores de la sociedad organizada.145

Estas dos últimas visiones, se encuentran estrechamente vinculadas. Los procesos de desarrollo

endógeno se producen gracias a la utilización eficiente del potencial económico local. Esto

fundamentalmente porque el sistema de relaciones y conexiones entre actividades y entre empresas

se ha ido creando históricamente, es parte de la cultura social y productiva del territorio y toma formas

diferentes en cada localidad o región. Como consecuencia de ello, la confluencia de los intercambios

de productos y recursos entre las empresas, la multiplicidad de relaciones entre los actores, y las

transmisión de mensajes e información entre éstos, propicia la difusión de las innovaciones, impulsa

el aumento de la productividad y mejora la competitividad de las empresas locales.146

Por otro lado, el funcionamiento adecuado de las instituciones y de los mecanismos de regulación

existentes en el territorio, facilitan la endogeneidad. Según Vázquez, la forma de organización

productiva, las estructuras familiares y las tradiciones locales, la estructura social y cultural, y los

códigos de conducta de la población condicionan los procesos de desarrollo local, favorecen o limitan

la dinámica económica y, en definitiva, determinan la senda específica de desarrollo de las ciudades y

regiones. Para este autor, la propia dinámica económica y los sistemas productivos locales han ido

fortaleciendo la cultura empresarial. A la vez que han contribuido a la evolución de la organización

social, de la cultura y de los valores de la población.147

Finalmente, cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de crecimiento y de

cambio, podemos decir que nos encontramos ante un proceso de desarrollo endógeno. A partir de

esto, se colige la hipótesis de partida del desarrollo endógeno, la cual revela que en el territorio o en

la localidad existe un conjunto de recursos, los que pueden configurarse como económicos, humanos,

institucionales y culturales, no explotados y que constituyen su máximo potencial de desarrollo. Los

procesos de desarrollo endógeno se producirían gracias a la utilización eficiente de este potencial

145 Arocena, 1995. Citado por Vázquez B., ob.cit. p. 22. 146 Stöhr, W., ob. cit., ps. 311. 147 Vázquez B., ob.cit. p. 22.


75

local.148 De ahí la importancia de la institucionalidad pública para promover la articulación de actores y

la utilización eficiente de los capitales endógenos.

15.1. La Revalorización del Territorio

La revalorización del territorio está dada por la distinción entre lugar geográfico y territorio, siendo

este último considerado como agente de transformación social. Esta revalorización además dice

relación con elevar y transformar un mero lugar en hábitat, lo cual implica una capacidad para

descubrir significados y ver potencialidades en el lugar o entorno que ocupa.149 Se originó a partir del

acopio teórico en torno al fenómeno de la globalización, en la cual surge una corriente de

especialistas que destacaron las posibles contribuciones e innovaciones de las pequeñas empresas a

partir de las especializaciones flexibles. Estrategia que puso atención a las innovaciones territoriales,

a las escalas pequeñas de producción y a la necesidad del aprendizaje colectivo.150 Estos elementos

serían promovidos por la cercanía geográfica, y sirvieron de base teórica para las visiones de

desarrollo endógeno y de desarrollo económico local.

En palabras de C. Montero, con la globalización perdieron fuerza los Estados nacionales y

emergieron las localidades como unidades territoriales de desarrollo y de inserción en el mercado

mundial.151 Paralelo a ello, S. Boisier y M. Storper, le conceden importancia al concepto de pequeña

escala territorial en relación a los fenómenos de interacción social e intercambio de información. Para

ellos, la conformación del capital social surge con más facilidad en espacios proxémicos, espacios

sociales en los que prevalecen las relaciones de proximidad, más que en espacios distémicos, con

grandes distancias sociales.152

148 Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 67. 149 Centro de Estudios Urbanos Regionales, Estudios Regionales N ° 21, diciembre de 2001, Universidad del Bio-Bío. Introducción. P. 4. 150 Boisier, S., El Desarrollo Territorial a Partir de la Construcción de Capital Sinergético, ob.cit., p. 296. 151 Montero, C.; Morris, P., p. 323. 152 Boisier, S., ob. Cit., p. 295.


76

15.2. El Estudio de Caso

Los estudios de caso constituyen respuestas a los problemas de interpretación del desarrollo. Para R.

Galdames, la investigación empírica y de campo, como acervo de conocimientos diversos, facilitan la

consolidación de visiones de desarrollo viables y efectivas. El análisis comparado otorga un apoyo

complementario a los programas de investigación.153 Por otro lado, los estudios de caso permiten

describir una gama de situaciones culturales y políticas, así como acciones más concretas de la

institucionalidad pública, grupos de la sociedad civil y otros actores que intervienen en el campo del

desarrollo endógeno.

El contacto de las fuentes fidedignas de información y las entrevistas a los actores involucrados

en el proceso de estudio, permiten asociar la información recopilada según la necesidad del objeto en

estudio. En este caso particular, la información obtenida se aplicaría a la interpretación del desarrollo

endógeno.

16. DESARROLLO LOCAL EN RANQUIL: REGIÓN DEL BIOBIO, CHILE.

16.1. Rasgos Territoriales de Ranquil154

Aspectos Generales. La comuna de Ranquil se encuentra en el sector secano interior de la provincia

de Ñuble, al norte de la Región del Biobío. Específicamente, a 80 kilómetros de Concepción, la capital

regional; y a 50 kilómetros de Chillán, la segunda ciudad en importancia de la región. Es un comuna

rural de 300 kilómetros cuadrados, con una población de 6500 habitantes y una densidad de 258

habitantes por kilómetro cuadrado. El centro urbano de la comuna es Ñipas, que concentra el 25% de

la población. La población de Ranquil presenta una tasa de crecimiento poblacional negativa de un –

1,3% en el período de 1982 – 1992. Ello debido fundamentalmente, al proceso de migración del

campo a la ciudad, al envejecimiento de la población y su concentración en la cabecera urbana

municipal.

153 Galdames, R., Estudios Regionales N ° 21, ob.cit., . 22. 154 Los antecedentes territoriales y socioeconómicos de este estudio de caso, son recopilados del trabajo de Cáceres, L., y Figueroa, N., en Generación de Condiciones para el Desarrollo Económico Local en Ranquil, Véase “Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina. Análisis Comparativo”, ob.cit., ps.172 y sgts.


77

Aspectos Socioeconómicos. Su principal recurso natural es el suelo. En él se observan tres

situaciones distintas: el uso forestal, que corresponde a los cerros de mayor pendiente, y en los

cuales presenta un alto grado de erosión; los cultivos permanentes de viña y frutales, junto a la

ganadería, y que tiene lugar en las lomas suaves, con erosión leve a grave; y los suelos planos, aptos

para el cultivo de cereales y hortalizas. El 90% del suelo de Ranquil se encuentra en las dos primeras

categorías. Las principales fuentes de agua son las napas subterráneas y el río Itata para el agua

superficial.

La infraestructura es precaria. Existen dos caminos que son de tierra y se encuentran en mal

estado; lo mismo sucede con sus caminos interiores. Si bien la electrificación cubre más del 90% del

territorio, el servicio de agua potable se concentra en el centro urbano. El servicio de alcantarillado es

inexistente. En la comuna hay un consultorio general con servicio médico, tres postas rurales de

asistencia primaria, ocho escuelas rurales con enseñanza básica, un internado y un liceo científico

humanista de formación secundaria. No existen Centros de Estudios Superiores.

Aspectos Productivos. Las características productivas de Ranquil y las comunas vecinas del secano

interior son muy similares. En este sentido son relevantes la producción de uva para vino y la

actividad forestal. En la producción de uva existen algunos encadenamientos productivos con plantas

vitivinícolas de Quillón y Coelemu. El resto de la producción agrícola se orienta al mercado municipal

o se vende a intermediarios, los que a su vez las comercializan en los centros urbanos de la región.

Los principales flujos de bienes y servicios se dan con las comunas de Coelemu y Chillán, donde los

habitantes de Ranquil adquieren los insumos para la producción agrícola y contratan los

correspondientes servicios financieros, de asistencia técnica y otros.

Según el Censo de Población de 1992, el sector agropecuario emplea el 68% de la población

ocupada de 15 años y más. La mayor parte de la mano de obra ocupada se encuentra en

explotaciones agrícolas de menos de 50 hectáreas, fundamentalmente en el rango de entre 5 y 20

hectáreas. Esto significa que la pequeña agricultura es una de las principales fuentes de empleo e

ingreso de la comuna. Se trata de agricultores con escasa o casi nula calificación. Según el Registro


78

de Patentes Municipales de Ranquil, en la comuna hay 95 establecimientos empresariales no

agrícolas, de los cuales 82 se dedican a la venta de alimentos, bebidas y productos agropecuarios,

dos son talleres mecánicos y tres de artesanos. Se observa además una actividad de extracción de

árido y diversos establecimientos de servicios varios.

La transformación de productos en la comuna se da fundamentalmente en las viñas, para la

producción de vino. El grado de desarrollo tecnológico de este sector responde a un mercado interno

poco exigente, el cual demanda un producto de bajo precio. La mayoría de los productores no han

invertido en infraestructura y tecnología adecuadas para la producción de vino. Estos utilizan técnicas

antiguas y una materia prima proveniente de cepas tradicionales.

16.2. El Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural

Es una iniciativa impulsada y financiada por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS.155 Se

desarrolló en el marco del Proyecto de Fomento de Microempresa, realizado con el apoyo de la

GTZ156 y la consultora Luso Consult. Entre 1996 y 1998, el FOSIS llevó a cabo, en tres comunas del

secano interior de la provincia de Ñuble, Ranquil, Trehuaco y Coelemu; un programa de actividades

de desarrollo organizativo y social, a través de proyectos productivos de carácter asociativo. Con esto

se permitió la constitución de varios comités de productores locales. Esta primera organización

preparó las condiciones para impulsar una iniciativa de desarrollo económico local, a fin de enfrentar

las condiciones de pobreza del territorio.

Tras este proceso movilizador, el FOSIS licitó la ejecución del Programa de Desarrollo de la

Microempresa Rural, el cual fue adjudicado a la consultora Agraria Sur157. Esta es una institución con

presencia en el territorio y experiencia en la realización de proyectos en el medio rural. El programa

155 El FOSIS es una entidad gubernamental creada durante el gobierno del Presidente Patricio Aylwin A., con el objetivo de contribuir a superar la pobreza mediante la ejecución de programas y proyectos sociales y productivos. 156 La Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, GTZ, es una empresa de servicios del sector privado, propiedad del Gobierno Federal Alemán, que trabaja promoviendo objetivos de desarrollo y mejorando la calidad de vida de países en desarrollo y en procesos de reformas. Actúa en todo el mundo. Fue fundada en 1975 y su principal cliente es el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo, BMZ, quien le transfirió proyectos de cooperación técnica. 157 ONG dedicada a asesorar y fomentar las actividades agrícolas. Trabaja en coordinación con FOSIS, INDAP Y PRODECOP.


79

se propuso como objetivo general mejorar las condiciones de inserción económica y comercial de las

microempresas rurales.

17. INTEGRANTES DE LA EXPERIENCIA DE RANQUIL

17.1. La Experiencia Piloto de Desarrollo Económico Local.

- Promueve

- Financia

- Adjudica.

Etapa de Diagnóstico. En 1998 se inició la elaboración de un diagnóstico participativo. En él se

identificaron las principales potencialidades y limitaciones del territorio, a fin de diseñar una estrategia

de desarrollo y crear las condiciones necesarias que motivaran a los agentes locales a emprender un

proceso de desarrollo local. Entre los aspectos identificados destacan principalmente las demandas y

necesidades del tejido productivo.

MUNICIPALIDAD

FOSIS

INDAP

CONSULTORA A. SUR.

S.S. PAÍS.

MUNICIPALIDAD

FOSIS

PRODUCTORES


80

Si bien esta etapa estuvo marcada por el análisis de información secundaria, estadísticas, textos,

diagnósticos; resultó importante la participación de los productores locales, tanto en análisis como en

la proyección de sus actividades económicas. De esta forma, se inició la reflexión sobre el futuro de la

comuna, de sus habitantes y de los medios para dar respuesta a sus demandas. Con la organización

de talleres participativos, se dio lugar a las siguientes actividades:

- Identificar los principales circuitos económicos de la comuna;

- Verificar las potencialidades y limitaciones de las microempresas rurales; así como

las principales demandas del tejido empresarial;

- Analizar la oferta de instrumentos de apoyo disponibles para las microempresas

rurales;

- Definir una cartera de proyectos posibles para el fomento productivo de la comuna,

capacitando a los productores en el diseño de bosquejos de proyectos.

Con el análisis participativo de la situación económica local, se identificaron las demandas del

tejido productivo rural y se visualizaron las oportunidades y potencialidades endógenas para el

desarrollo. Con esto se permitió iniciar un acercamiento entre los agentes territoriales públicos y

privados, en un proceso de reflexión sobre las capacidades del territorio y de las acciones a

emprender para el desarrollo económico local.

17.2. Actores y Alianzas en Ranquil

Apoyo

Liderazgo Asesoramiento

Consultora A. Sur

FOSIS

Municipio Comit. de Fomento de Desarrollo Comunal.

PRODESAL SS. PAÍS


81

El Elemento Motivador para la Organización Comunal. A partir del ejercicio participativo, se concibió

el Fondo Concursable de Proyectos para Microempresarios, orientado a financiar actividades que

contribuyeran el mejoramiento de las unidades productivas en los ámbitos del desarrollo tecnológico,

la comercialización y la asociatividad económica. Este fondo fue un aliciente para los productores. El

equipo técnico del programa y de la Municipalidad los apoyaría en la postulación y elaboración de sus

proyectos. En 1998 y 1999, el fondo organizó dos concursos de proyectos, por 4 500 000 y 5 000 000.

de pesos respectivamente. En el primer concurso la dotación correspondió íntegramente al FOSIS.

Mientras que en el segundo, este último aportó 3 000 000. de pesos y el Municipio de Ranquil los

2 000 000. restante. Los proyectos financiados permitieron montar un taller de mermeladas; mejorar

locales, bodegas y maquinarias para la producción de vino; adquirir maquinaria para un taller de

soldaduras y estructuras metálicas y habilitar laboratorios enológicos y de mejora de riego.

17.3. La Propuesta del Programa

Promotor Ejecuta Apoya

Financiero.

Rol Receptivo.

Logro de la iniciativa. Durante el período de postulación, el municipio se vio concurrido por un cúmulo

de productores y de organizaciones sociales que solicitaban apoyo para la elaboración de sus

proyectos. De esta manera, la autoridad local consideró el programa como un interesante espacio

FOSIS

Productores.

Cons. Agraria Sur Municipio

PROP. PRG. DE

DES.RURAL


82

movilizador de la base productiva local. El fondo concursable se convirtió en una instancia que mostró

al sector privado y público la necesidad de impulsar el desarrollo económico de la comuna, en forma

complementaria y coordinada: los actores privados debían mejorar sus unidades productivas.

Mientras que el municipio, debía crear condiciones para facilitar la identificación de la demanda local,

en el ámbito del fomento productivo local.

La Visión de Desarrollo Local. El Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural, creó una

institucionalidad local a fin de promover el fomento productivo a escala local. En este sentido, el

primer paso realizado en Ranquil fue trabajar con representantes de organizaciones,

microempresarios y funcionarios municipales en la definición de una visión del desarrollo económico

de la comuna. Especial énfasis se le otorgó al desarrollo de la agricultura rentable y sostenible. Para

ello se utilizaron elementos como la creación y el fortalecimiento de unidades económicas, así como

también la asociatividad y el empleo. Pilares de esta visión son la reconversión agrícola, el fomento

de la viticultura como actividad económica principal el desarrollo tecnológico, y el mejoramiento de los

canales de comercialización y el de articulación con los mercados. Definida la visión, se creó un

Comité de Fomento Productivo Comunal, donde estuvieron representados los agentes empresariales

y productivos locales. Tras este proceso de movilización comunal, la autoridad municipal, que al inicio

se había mantenido como observador, se comprometió definitivamente con la iniciativa.

Posteriormente, otorgó pleno apoyo al Comité de Fomento Productivo Comunal, y otorgó clara

importancia al fomento productivo en la agenda municipal.

17.4. La Experiencia de Ranquil

En el Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural, los principales actores fueron el FOSIS, la

Consultora Agraria Sur, el Municipio, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP, y el Programa

Servicio País. En 1998, se instaló en la Municipalidad el Programa de Asistencia Técnica para

Localidades Pobres, PRODESAL, de INDAP. Este último estuvo integrado por un ingeniero agrónomo

y un técnico agrícola, quienes prestaron asesoramiento técnico a los programas del FOSIS, a partir

de una alianza entre ambas instituciones públicas. Este programa se administró de manera conjunta

con el Departamento de Desarrollo Rural de la Municipalidad. El Programa Servicio País se incorporó


83

a la comuna ese mismo año, dentro de actividades organizadas por la Fundación para la Superación

de la Pobreza de Chile, FUNDASUP. Su principal objetivo fue aportar jóvenes profesionales a los

municipios de escasos recursos del país. En este caso, su trabajo se orientó principalmente a las

áreas de fomento productivo y desarrollo social.

La Conducción de la Experiencia. Inicialmente, el equipo regional del FOSIS asumió el liderazgo al

proponer a la municipalidad y a los pequeños productores de la comuna, hacer una experiencia piloto

con un enfoque de desarrollo económico local. La idea principal fue contribuir al crecimiento de la

microempresa rural, lo cual implicaba elevar la productividad, la competitividad y el empleo,

resultados que debían traducirse en una mejora de la calidad de vida de la población local. En esta

primera fase del proceso, además del papel de promotor de la experiencia, el FOSIS aportó los

recursos financieros, diseñó los términos de referencia con otros actores, y evaluó y adjudicó la

propuesta. Tras la adjudicación de ésta, el liderazgo del proceso pasó a la consultora Agraria Sur,

encargada de la ejecución del proyecto, quedando entonces el FOSIS en un papel de apoyo y

supervisión del proceso. La municipalidad aumentó gradualmente su participación en las actividades

del proyecto. Sus intervenciones consistieron básicamente en:

- Convocar a los productores rurales para los talleres de diagnóstico económico

comunal;

- Ofrecer servicios de asesoramiento para los programas PRODESAL y Servicio País;

- Impulsar el Comité de Fomento Productivo y el desarrollo económico local

Finalmente, con la creación del Comité de Fomento Productivo Comunal, el liderazgo del proceso

se traspasó gradualmente a esta organización y a la municipalidad.

La Importancia de la Articulación de Actores. La primera alianza de actores se dio en torno a la

propuesta del Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural. Esta alianza fue integrada por

FOSIS, como organismo promotor y financiero; la municipalidad, que apoya y participa de la iniciativa;

y la Consultora Agraria Sur, que asume su ejecución. Con respecto a los productores rurales, en esta

primera fase adoptaron un papel receptivo, reduciéndose su participación al planteamiento de sus

demandas en forma individual. Posteriormente, los agentes económicos de la comuna se organizaron


84

en el Comité de Fomento Productivo Comunal, integrado por productores y microempresarios. El

objetivo general del comité fue promover el desarrollo de la economía local, fortaleciendo las

actividades productivas y apoyando proyectos innovativos de diversificación de la producción. Una de

sus finalidades pilares fue aumentar el empleo y los ingresos familiares en la comuna. Hasta la fecha

su principal gestión fue negociar con la empresa Viña Concha y Toro para la comercialización de la

uva de los pequeños productores de Ranquil.

Síntesis. Inicialmente fue la municipalidad la que convocó a los productores para formar el Comité. A

medida que éste fue consolidándose, se establecieron acuerdos de cooperación entre ambas

instituciones a fin de trazar un plan de acción conjunto. Sus contenidos estuvieron orientados

fundamentalmente a organizar una Oficina Comunal de Fomento Productivo, actualizar el catastro de

fuentes de financiamiento, promover la formación agrícola en el liceo de Ranquil, organizar una feria

campesina en Ñipas, y promover la comuna. En ese sentido, la Oficina de Fomento realizó funciones

similares a una plataforma de servicios orientada a promover el desarrollo de una localidad.

17.5. Descentralización de los Instrumentos de Fomento

Cada territorio presenta especificidades propias. De ahí que sea imposible generalizar a través de

políticas centralizadas. En este sentido, los espacios de cooperación entre los distintos agentes de

desarrollo, públicos y privados, con la participación de la comunidad organizadas, son imprescindibles

para programar acciones de desarrollo local apropiadas. La planificación del desarrollo local desde las

propias comunas, revela y provoca una atención focalizada a los problemas detectados. Como así

también denota una atención oportuna a las necesidades locales.

Uno de los principales avances en el proceso de descentralización en Chile, lo constituye la Ley

Orgánica Constitucional de Municipalidades. A partir de ésta, la elaboración de los planes de

desarrollo comunal forma parte de las administraciones locales. Esto implica considerar todos los

ámbitos relacionados con el desarrollo de la comuna. Entre éstos se considera el desarrollo

económico, el desarrollo social, el ordenamiento territorial, la seguridad ciudadana, los servicios

públicos y el medio ambiente.


85

El FOSIS, mediante el Proyecto de Fomento de la Microempresa FOSIS/GTZ-LUCSOR, ha

promovido diversas iniciativas de desarrollo local. Con ello ha incorporado a su misión última de

combatir la pobreza un enfoque de desarrollo económico local.

Junto a la descentralización efectiva de sus equipos en regiones, el FOSIS se ha definido como

una entidad promotora del fomento productivo de las microempresas, estableciendo puentes con

otras entidades que tienen como función el fomento empresarial. En este sentido, según N. Figueroa,

el instrumental de fomento productivo y empresarial de la CORFO, muestra un importante sesgo

hacia empresas viables y con capacidad de exportación, es decir, que precisan menos apoyo que la

gran mayoría de las microempresas y pequeñas empresas locales. En este sentido, la experiencia de

Ranquil se encuentra comprendida dentro del proceso de desconcentración institucional propugnado

por FOSIS, dando protagonismo a sus equipos territoriales y otorgándoles el rol de agentes de

desarrollo local158. De esta manera, la oficina central del FOSIS propuso los lineamientos generales

para el proceso de innovaciones, los cuales fueron trabajados previamente con las regiones,

asignando y traspasando posteriormente los fondos.

18. ANÁLISIS Y CONCLUSIONES DE LA EXPERIENCIA DE RANQUIL.

Los factores de mayor relevancia en la experiencia de Ranquil, son los siguientes:

- La generación de un ambiente local de participación y de dinamismo organizativo

social en la comuna;

- La creación del contexto institucional de cooperación local para el fomento

productivo entre el Comité de Fomento Productivo Comunal y la municipalidad .


86

- El mayor conocimiento del territorio y la capacidad de formulación de proyectos de

desarrollo empresarial. En este punto se distingue el factor o capital cognitivo, donde

la capacidad para conocer del entorno facilita la elaboración de propuestas

productivas.

Por otro lado, el Fondo Concursable de Proyectos para Microempresarios, fue un elemento

importante para el éxito de la experiencia, puesto que movilizó a los empresarios locales para la

presentación de sus proyectos.

Con respecto a la situación de la viticultura, después de la experiencia los agricultores ven

claramente la posibilidad de aumentar sus ingresos invirtiendo en innovaciones en cepas, riego y

tecnología. En este sentido, la gestión asociada con la municipalidad ha resultado fundamental,

puesto que se ha avanzado en una visión de desarrollo compartida. Recientemente su Departamento

Rural adquirió plantas de cepas finas para los agricultores a través de un convenio con la Fundación

Chile.

Analizando la experiencia de Ranquil, se distinguen varios elementos que coinciden con las

requisitos anteriormente sugeridas para promover el desarrollo endógeno. Tanto desde el plano

socioeconómico, como desde la economía localizada del capítulo anterior. Las lecciones extraídas en

este caso de estudio son las siguientes:

18.1. Nueva Institucionalidad para el Desarrollo Local

A fin de mejorar las tareas de coordinación de la intervención pública en los territorios para el fomento

de la actividad empresarial y el impulso de nuevos emprendimientos, resulta indispensable mejorar

las estructuras de los municipios en estas labores. Según la experiencia de Ranquil, los

departamentos de desarrollo rural, las oficinas municipales de información laboral y los encargados

del fomento productivo, constituyen instancias municipales sobre los cuales se puede desarrollar y

potenciar la organización de las municipalidades para el desarrollo económico local. La alianza de

158 Cáceres, L., y Figueroa, N., Ob.cit., p. 182.


87

actores territoriales surgida en Ranquil, identifica algunos factores importantes que puede impulsar la

municipalidad.

18.2. Clima de Confianza

A parte de la creación de un entorno institucional o material favorable a la introducción de

innovaciones, se requiere también la creación de un clima de confianza para la respuesta favorable

de los actores locales. Esto implica iniciar un proceso que permita que los principales actores locales

se identifiquen con una imagen colectiva territorial. Ello fundamentalmente para estimular la formación

de alianzas en su campo de trabajo, buscando multiplicar los compromisos e imponiendo nuevos

estilos de gestión institucional que contribuyan a dotar una mayor cohesión en la gestión territorial del

desarrollo.

18.3. El Conocimiento Territorial

Al aumentar la participación de los actores locales de la municipalidad, de los productores y los

microempresarios, mejoró considerablemente la información económica sobre la comuna de Ranquil.

Fue posible considerar además los circuitos económicos, el potencial del territorio, los

encadenamientos productivos, la identificación de ejes estratégicos y de los agentes territoriales

claves para su desarrollo. Con esto fue posible establecer definiciones estratégicas y planes para el

desarrollo económico comunal.

El hecho de que la municipalidad y los empresarios locales hayan hecho suyo el proceso, adquiere

significado en la opción de comprometerlos desde las primeras acciones del proyecto destinados a

generar información.


88

18.4. Los Actores Territoriales y sus Roles.

De acuerdo a la experiencia de Ranquil, el liderazgo de algunos actores permitió el aprendizaje de

otros, así como también con posterioridad los roles de representatividad se transmitieron a la nueva

institucionalidad. En la experiencia, el FOSIS y la Consultora Agraria Sur desempeñaron un papel

fundamental en el proceso, especialmente en las etapas iniciales. Debido al tipo de liderazgo ejercido

por ambas instituciones, se facilitó el fortalecimiento de las capacidades de los actores locales, de la

municipalidad y de los productores. Todo ello a fin de que éstos asumieran la conducción del proceso

de desarrollo económico.

18.5. Cooperación Público Privada

El trabajo conjunto y el diálogo entre la municipalidad, las instituciones públicas y el sector privado

crearon nuevos espacios para el desarrollo comunal. Estos fortalecieron la gestión municipal, la

cooperación empresarial y la articulación público privada. En este sentido, resulta indispensable

mejorar las estructuras de los municipios para desempeñar las tareas de coordinación e intervención

pública en los territorios. En opinión de los actores municipales y regionales, la cooperación público

privada ofrece la posibilidad de ejercer un liderazgo en la gestión del desarrollo económico local en la

comuna.

18.6. Redes Públicas

En este caso de estudio, la municipalidad mostró iniciativas en tareas de fomento productivo y de

desarrollo económico local. Por otro lado, la actuación del FOSIS en el fomento de la microempresa,

fue de relevancia para la concreción de la iniciativa en Ranquil. Esto muestra la necesidad de articular

las diferentes instituciones públicas. Como también plantea la necesidad de abrir espacios de

diálogos y articulación con las instituciones públicas centrales de fomento.

En iniciativas locales se hace necesario consolidar espacios de trabajo conjunto, liderados por la

municipalidad. Las redes públicas representan la posibilidad concreta de ejercer un diálogo


89

sistemático que sirva para abrir espacios para acciones conjuntas o para establecer alianzas

estratégicas en pro del desarrollo local.

18.7. Plataformas de Servicios Locales para el Fomento de la Microempresa

La experiencia de Ranquil demostró que las plataformas de servicios de fomento son necesarias para

lograr procesos de desarrollo económico. Los servicios orientados en forma permanente hacia las

microempresas y la pequeña empresa, requieren de una consolidación en el ámbito comunal o

intercomunal.

Se requiere cooperación. Las plataformas pueden radicarse en municipios o en otras instituciones

públicas o privadas con una participación significativa de las municipalidades. Dentro de las áreas que

se incluyen en estas plataformas están las de diseño, innovación, desarrollo tecnológico, sistemas de

crédito para la microempresa, información de mercados, cooperación empresarial y diversificación

productiva.159

18.8. Eslabonamientos Productivos Desde la Microempresa

Los productores de Ranquil lograron crear eslabonamientos productivos con la empresa Viña Concha

y Toro para comercializar su producción de uva y recibir asistencia técnica para mejorar la

productividad de sus viñas. Este hecho muestra que es posible entablar negociaciones para fortalecer

las relaciones económicas de la microempresa con la gran empresa, por sobre las meras relaciones

de subcontratación.


90

18.9. Los Procesos Locales y la Vinculación con los Actores Regionales.

La experiencia de Ranquil demostró que los procesos locales logran concretarse, en la medida que

aumenten sus relaciones con otros actores públicos y privados regionales, en particular con los

gobiernos regionales, con sus unidades de fomento productivo y con las Secretarías Regionales

Ministeriales que más intervienen en el desarrollo local, a fin de intercambiar experiencias, establecer

acuerdos de trabajo, buscar apoyos e incorporar en las estrategias regionales de desarrollo las

iniciativas locales de desarrollo económico.

159 Rojas, C., ob.cit., p. 136.


91

CONCLUSIONES GENERALES

Capítulo I. La Planificación del Desarrollo

Aun cuando el desarrollo fue considerado en su inicio como un mecanismo esencialmente económico,

según algunos teóricos su significación excedió esos límites. A mediados de la década de los años 60

su concepción teórica fue en gran parte un fenómeno económico. J. Medina lo definió como un

proceso continuado cuyo mecanismo esencial consistía en la aplicación reiterada del excedente en

nuevas inversiones, y que tenía como resultado la expansión asimismo incesante de la unidad

productiva de que se trate. Esa unidad podía ser desde luego una sociedad entera y de gran

dimensión (Medina E., 1980). Así mismo, O. Sunkel cotejaba este concepto con las antiguas

acepciones económicas de riqueza, evolución, crecimiento, progreso e industrialización. Ello con el

objeto de compararlas con estas nociones que según él cumplieron, o cumplen, un papel similar al

que ahora desempeñan desarrollo y subdesarrollo.

En esta misma década, para otros autores el desarrollo también significó un fenómeno de cambio

social. Ello fundamentalmente por tratarse de un proceso que involucraba a la estructura social en su

totalidad. Según Mannheim, el carácter total de la sociedad se deriva de supuestos históricos y

teóricos (Medina E. 1980). El carácter social del desarrollo concibió la racionalidad del plan o la

planeación como un mecanismo económico y de cambio social. De esta forma se originó la

planeación para el desarrollo y luego la planificación del desarrollo territorial. Estas últimas se

caracterizaron por sus intervenciones exógenas y modernizantes y fueron influidas por modelos

europeos y norteamericanos (C. Rojas, 1997). Al respecto, las políticas territoriales de desarrollo

aplicadas en América Latina sirvieron de base para las políticas de desarrollo regional aplicadas en

Chile. De ahí que sean estudiadas en los textos académicos abocados al desarrollo regional.

Estas dos interpretaciones del desarrollo reflejaron que las teorías económicas y sociales, si bien

contribuyeron a definir las políticas territoriales fueron influidas por filiaciones estrictamente

ideológicas y académicas, siempre obedeciendo a imperativos intelectuales y no pragmáticos o

territoriales. En síntesis, de los textos estudiados en este capítulo se infiere que una concepción de


92

desarrollo eminentemente económica como fue el concepto de crecimiento detallado por O. Sunkel,

no podría reflejar aspectos considerados en la actualidad como relevantes para la implementación de

políticas de desarrollo, tales como la importancia de los aspectos socioculturales y sus consecuencias

en la organización del sistema productivo, como también sus implicancias en los cambios

institucionales. De ahí que se concluya en este capítulo que crecimiento y desarrollo constituyen dos

procesos diferentes pero en gran medida complementarios.

Capítulo II. El Desarrollo Regional

Con el propósito de analizar las áreas de coordinación intersectoriales más relevantes de las políticas

de descentralización, en este capítulo se detalla la institucionalidad pública en el ámbito regional y sus

mecanismos de articulación con el ámbito local y nacional. Ello fundamentalmente, a modo de

observar los principales supuestos del modelo endógeno en nuestro marco normativo, los cuales

están referidos a las articulaciones del sector público y el privado, junto con las redes intrasectoriales.

En este sentido, la coordinación de la institucionalidad regional y los organismos locales se hace

indispensable al momento de gestionar iniciativas de desarrollo.

En nuestro marco institucional, en el ámbito regional se destacan espacios relevantes de

participación del sector público y privado, así como también la posibilidad de articular redes públicas.

En primer lugar, nuestra Carta Fundamental en su artículo 104 confiere a los gobiernos regionales y a

las empresas públicas la atribución de asociarse a personas naturales o jurídicas, a fin de propiciar

actividades e iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional. La facultad de los

gobiernos regionales de celebrar convenios de programación de inversión pública es otra norma que

privilegia la coordinación intrasectorial. Por otro lado, los gobiernos regionales pueden asesorar a los

municipios cuando éstos lo requieran en la elaboración de sus proyectos de desarrollo. En el ámbito

comunal, el artículo 107 de la Constitución Política permite a las municipalidades asociarse entre ellas

para el cumplimiento de sus fines propios; a la vez que señala como deber de los servicios públicos

coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo.


93

La transferencia de competencias a los gobiernos regionales, según el artículo 103, se

determinará a través de la ley. Esta norma se complementa con el artículo 67 de la Ley de Gobierno y

Administración Regional, la cual explica que los gobiernos regionales podrán solicitar al Presidente de

la República el traspaso de competencias y recursos que estén a cargo de los organismos de la

administración central. Lo destacable de esta norma es la asignación que hace al gobierno regional

de la facultad de iniciativa para impulsar el traspaso de atribuciones. J. Hernández considera la

facultad de iniciativa como un principio que convierte la actividad regional en co - responsable del

proceso de descentralización. G. Alburquerque, en este sentido, expresa que no es lo mismo crear

instrumentos de descentralización o de desarrollo local desde el nivel central, los cuales pueden ser

utilizados por los diferentes territorios, que impulsar y promover un mayor protagonismo y una mayor

capacidad de esos territorios para aprovechar mejor sus recursos endógenos.

Capítulo III. El Desarrollo Endógeno

El análisis de los principales lineamientos del modelo endógeno contribuyó esencialmente a distinguir

entre los supuestos de las políticas regionales centrales y las iniciativas locales o endógenas. Se

distingue entre las últimas la pretensión de incorporar a los diversos actores regionales y generar

espacios de conversación. Ello fundamentalmente a modo de solucionar los problemas económicos y

sociales de manera más rápida. De ahí que se señale que los procesos de desarrollo endógeno se

producen gracias a la utilización eficiente del potencial económico local, lo cual se ve facilitado por el

funcionamiento adecuado de las instituciones y mecanismos de regulación existentes en el territorio.

(Vázquez, 2000).

Se señaló además que el modelo endógeno suponía una concepción integrada del desarrollo,

fundamentalmente por estar definida por los actores territoriales en su totalidad. En este sentido

existen opiniones diversas. Por un lado C. Montero privilegia el protagonismo de los clusters, la

asociatividad público privado y la organización de la sociedad civil. Hay quienes privilegian aspectos

más intangibles. En este sentido son relevantes las opiniones de Arocena y Vázquez. Este último

indica que los valores sociales desempeñan un papel clave en el funcionamiento del sistema


94

productivo. El sentimiento de pertenencia a una comunidad local diferenciada está tan fuertemente

arraigado que se sobrepone al sentimiento de clase, lo que modifica las relaciones laborales y limita

los conflictos sociales (Vázquez B., 2000). La identidad local, la confianza o el capital social, el

conocimiento del territorio o capital cognitivo, determinan la visión territorial de las iniciativas locales.

De ahí que se señale que en el modelo endógeno el territorio se transforma en un agente de

transformación social. (Friedman y Weaber, 1979).

Capítulo IV. La Gestión del Desarrollo Local: El Caso de Ranquil.

El análisis del estudio de este caso muestra que el surgimiento de las iniciativas locales responde

como reacción ante las situaciones de crisis económicas, como así también al liderazgo que puedan

mostrar los diferentes actores locales. En este sentido, la génesis de la iniciativa de desarrollo

económico local se encuentra dentro del proceso de desconcentración institucional impulsado por

FOSIS, donde se otorgó un papel principal a sus equipos territoriales. Éstos asumieron un rol de

agentes de desarrollo económico local. Sus innovaciones de gestión estuvieron acompañadas de una

visión integral de la estrategia llevada a cabo, en el sentido de que generaron el entorno competitivo e

innovador para las microempresas y la articulación de redes de los distintos agentes territoriales.

Junto con desconcentrar equipos en regiones, el FOSIS asumió la conducción de procesos de

desarrollo económico local, dedicándose al fomento productivo de las microempresas en localidades

en riesgo. Para ello la innovación por parte de este organismo se expresa en su forma de gestión, en

el sentido de establecer puentes con otras entidades que tienen como función principal el fomento

empresarial. Los lineamientos generales para el proceso de innovación en Ranquil fueron trabajados

en conjunto con los pequeños propietarios y las empresas de mayor tamaño. Esto revela la

aceptación general de la iniciativa de desarrollo, pues su concreción final estuvo influida

eminentemente por la cohesión general en los espacios de formulación del proyecto económico.

Al diversificar las líneas de trabajo, el FOSIS, posteriormente la Consultora Agraria Sur y luego el

Comité de Fomento de Desarrollo Comunal, generaron las condiciones necesarias para la articulación

de actores en la iniciativa. Los espacios de conversación, el clima de confianza que éstos generaron,

determinaron el compromiso en la gestión local de este proyecto de desarrollo.


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