le convenzioni internazionali per la sicurezza della navigazione marittima
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UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI TERAMO
Facoltà di Giurisprudenza
CAMERA DI COMMERCIO I.A.A. DI PESCARA
Centro Ricerche Giuridiche per la Pesca e la Navigazione
MASTER DI II LIVELLO DIRITTO ED ECONOMIA DEL MARE
3^ Tesina
Le Convenzioni Internazionaliper la sicurezza della navigazione
marittima
Corsista: Antonio Ruccia
a.a. 2012 / 2013
1. Introduzione
Il rischio di incidenti in mare è connesso con l'esigenza stessa della
navigazione. Ma fino agli inizi del XX secolo la regolamentazione
inerente la sicurezza in mare era stata frammentaria e sostanzialmente di
carattere nazionale. A seguito di alcuni gravi disastri navali, tuttavia,
l'attività di codificazione a livello internazionale ha iniziato a ricevere
notevole impulso. E proprio dal più famoso incidente nella storia della
navigazione, quello del transatlantico RMS Titanic, trae origine la gran
parte dell’attuale normativa globale inerente la sicurezza marittima.
Dopo il disastro in Nord Atlantico, infatti, in cui morirono più di
mille persone, le nazioni marittime si riunirono a Londra varando, il 20
gennaio del 1914, la prima versione della Safety of Life at Sea o SOLAS,
ancora oggi (nelle versioni successive) la più importante convenzione
internazionale sulla salvaguardia della vita umana in mare.
La Convenzione del 1914, che non entrò in vigore a causa dello
scoppio della Prima Guerra mondiale, conteneva per la prima volta
disposizioni in materia di soccorso fra navi, monitoraggio dei ghiacci,
comunicazioni radiotelegrafiche, turni di vigilanza, abbandono della nave,
scialuppe di salvataggio, compartimenti stagni, sistemi antincendio, e
costituiva il primo passo verso la creazione di regole comuni, a livello
globale, sulla sicurezza in mare.
Se la SOLAS costituisce attualmente il pilastro fondamentale di una
navigazione sicura in mare, vi sono tuttavia numerose altre convenzioni,
più settoriali, ma sempre aventi ad oggetto la materia della sicurezza
marittima, intesa non solo sia come “safety” che come “security”, ma
anche come “sicurezza dell’ecosistema marino”. La protezione
ambientale, in materia di convenzioni internazionali sulla navigazione
marittima, è infatti un altro aspetto fondamentale della “sicurezza relativa
al mare”.
2. L'IMO e il procedimento di formazione di una convenzione
La maggior parte delle convenzioni internazionali che hanno ad
oggetto la navigazione marittima hanno origine in seno all'International
Maritime Organization.
Nel 1948, la conferenza internazionale di Ginevra adottò una
convenzione che istituiva un organismo intergovernativo di consultazione
per le questioni legate alla navigazione marittima, che fu chiamato IMCO.
Nel 1958 la suddetta convenzione entrò in vigore. Nel 1982, l'IMCO mutò
il nome in IMO.
Come indicato all'art. 1(a) della Convenzione, la mission
dell'IMCO/IMO doveva essere "to provide machinery for cooperation
among Governments in the field of governmental regulation and practices
relating to technical matters of all kinds affecting shipping engaged in
international trade; to encourage and facilitate the general adoption of
the highest practicable standards in matters concerning maritime safety,
efficiency of navigation and prevention and control of marine pollution
from ships".
L'IMO ha conquistato, nel corso degli anni, un ruolo chiave nella
fase dell'adozione di una convenzione. L'Organizzazione internazionale
vede sei organi in qualche maniera interessati alle procedure di adozione e
di attuazione di una convenzione: l'Assemblea, il Consiglio, il Maritime
Safety Committee, il Marine Environment Protection Committee, il Legal
Committee, e infine il Facilitation Committee. Degli sviluppi nella
navigazione e nelle attività ad essa connesse gli Stati membri dell'IMO
discutono all'interno di questi organi, così come la necessità di nuove
convenzioni o di emendamenti a convenzioni già esistenti vengono
sollevati al loro interno.
I lavori preparatori per una convenzione sulla sicurezza seguono il
protocollo denominato Formal Safety Assessment (FSA), costituito da una
serie di linee guida approvate dall'IMO nel 2002. Queste linee guida
prevedono prevede cinque fasi di lavoro: identificazione del rischio,
valutazione dei fattori di rischio, opzioni per controllare e/o ridurre il
fattore di rischio, determinazione dei costi per il suddetto
controllo/riduzione, raccomandazioni per i relatori finali della
convenzione.
La convenzione, così come elaborata sulla base delle indicazioni
FSA, dovrà poi essere adottata dall'IMO. L'adozione di una convenzione
segna la fine del primo passo di un lungo percorso. Prima che la
convenzione entri in vigore, infatti, sarà necessario che i singoli Stati ne
"accettino" le norme con le necessarie procedure previste all'interno del
singolo ordinamento.
L'esecuzione della convenzione spetta ai singoli Stati, che devono
vigilare principalmente sul rispetto delle norme della convenzione sulle
navi battenti la propria bandiera.
A seguito dei progressi tecnologici e scientifici, la normativa
tecnica di una convenzione può necessitare di uno o più aggiornamenti.
Questi aggiornamenti vengono posti in essere attraverso gli emendamenti
alla convenzione.
La procedura "standard" di approvazione di un emendamento era la
maggioranza dei due terzi degli Stati membri. Tuttavia questa procedura si
dimostrò particolarmente lunga e farraginosa (circostanza che emerse
chiaramente con la SOLAS 1960, che prevedeva appunto la possibilità di
essere emendata per avere così costante aggiornamento, ma l'intenzione
teorica si scontrò con la difficoltà pratica dell'approvazione standard di un
emendamento ad una convenzione internazionale), aspetto che mal si
conciliava con quello di una convenzione marittima, che per sua natura,
necessita di modifiche in tempi relativamente brevi per rimanere al passo
con le innovazioni tecniche.
Venne quindi ideata una nuova procedura per l'entrata in vigore
degli emendamenti: una volta adottato, in seno all'IMO, il testo
dell'emendamento stesso, veniva stabilita una data entro cui, uno o più
Stati membri, avrebbero potuto presentare obiezioni all'emendamento. In
mancanza, lo stesso sarebbe entrato automaticamente in vigore: si tratta
della procedura del tacito accordo. La procedura del tacito accordo fu
previsto, per la prima volta, con la convenzione SOLAS 1974.
Non sono solo gli Stati a prendere parte alla nascita di una
convenzione marittima. Infatti, presso l'IMO, sono accreditate decine e
decine di organizzazioni marittime, che raccolgono soggetti molto diversi
tra loro, dall'ambito industriale a quello universitario, che affiancano
l'IMO stessa e gli Stati membri come consulenti officiali
dell'Organizzazione internazionale. Si possono citare, ad esempio, la
International Association of Independent Tanker Owners
(INTERNTANKO), la International Association of Dry Cargo
Shipowners (INTERCARGO), la International Association of
Classification Societies (IACS), la Baltic and International Maritime
Council (BIMCO), la International Shipowner Federation (ISF), la
International Maritime Lecturers Association (IMLA), la International
Association of Maritime Universities (IAMU) e la GlobalMET. Queste
ultime tre organizzazioni si dedicano alle questioni riguardanti tutto
l'ambito operativo delle "genti di mare"; la gente di mare, probabilmente,
è il fattore più importante per la sicurezza durante la navigazione.
L'IMLA, in particolare, opera attraverso una vasta rete di università e
istituzioni marittime, anche attraverso una grossa opera di formazione
degli addetti del settore.
3. La Convenzione SOLAS 1974
Alla prima versione della SOLAS, come anticipato adottata in
risposta all’affondamento del Titanic, ne sono seguite altre,
rispettivamente nel 1929, nel 1948 e nel 1960. La SOLAS 1960 (in vigore
dal 1965) ha rappresentato il “debutto” dell’attività della neonata IMO
(allora IMCO). La SOLAS 1974 (entrata in vigore nel 19801), ha
riproposto le novità della versione precedente, stabilendo una normativa
minima in maniera di costruzione, equipaggiamento e utilizzazione delle
navi compatibili con la loro sicurezza, specialmente in relazione ai
passeggeri e all’equipaggio. La questione dell’aggiornamento venne
risolta attraverso la procedura del tacito accordo, come già accennato.
La versione del 1974, composta da tredici articoli più un Allegato
composto a sua volta da dodici capitoli, è quella tutt’oggi in vigore, così
come emendata negli anni successivi. La SOLAS si preoccupa dei tanti
aspetti della sicurezza durante la navigazione marittima, non solo a livello
prettamente normativo, ma anche e soprattutto da un punto di vista
tecnico.
1 In Italia è stata ratificata con Legge n. 313 del 1980.
La parte più rilevante della SOLAS 1974 è l’Allegato, diviso in
dodici capitoli. Il Capitolo I, General Provisions, pone le norme generali e
l’ambito di applicazione della Convenzione, che si estende a tutte le navi
che compiono viaggi internazionali, con l’eccezione (Cap. I, Regola 3)
delle navi da guerra, le navi da carico inferiori alle 500 tonnellate di
stazza lorda, le navi senza mezzi di propulsione meccanica, le navi in
legno di costruzione primitiva, le navi da diporto che non si dedicano ad
alcun traffico commerciale, le navi da pesca (diversamente
regolamentate), e le navi che operano esclusivamente sui Grandi Laghi
americani e sul fiume San Lorenzo, anche se a queste ultime si applica
comunque il Capitolo V della Convenzione.
Il Capitolo II è diviso in due parti. La prima, Construction -
Subdivision and stability, machinery and electrical installations, si occupa
della struttura della nave, dettando specifiche tecniche, ad esempio, per la
divisione in compartimenti delle navi destinate al trasporto passeggeri e di
quelle destinate al trasporto di idrocarburi. La seconda parte di questo
capitolo, Fire protection, fire detection and fire extinction, detta norme in
materia di prevenzione e contenimento degli incendi a bordo.
Il Capitolo III, Life-saving appliances and arrangements, detta la
normative riguardante giubbotti di salvataggio, scialuppe, imbarcazione
da recupero, che devono obbligatoriamente essere conformi alle
specifiche tecniche individuate dall’International Life-Saving Appliance
(LSA) Code (Regola 34).
Il Capitolo IV, Radiocommunications, è stato emendato nel 1988
con l’adozione del GMDSS (acronimo per Global Maritime Distress and
Safety System, sistema globale di soccorso e sicurezza in mare), un
sistema di comunicazioni radio a copertura globale concepito per la
sicurezza marittima, ma che integra anche funzioni di telecomunicazione,
e permette di inviare e ricevere messaggi in tempo reale.
Il già citato Capitolo V, Safety of Navigation, pone degli obblighi in
materia di sicurezza sia agli Stati contraenti (servizio meteorologico per le
navi, servizio di monitoraggio degli iceberg, tracciamento delle rotte,
assistenza e salvataggio) che ai comandanti delle singole navi (obbligo di
assistenza e salvataggio alle navi in difficoltà). All’interno del Capitolo in
oggetto è stata anche sancita l’importanza delle carte nautiche, che devono
essere il più possibile aggiornate ed adeguate al tipo di navigazione. La
Regola 20, infatti, sancisce come il comandante debba accertarsi di
pianificare il viaggio secondo carte nautiche aggiornate: “All ships shall
carry adequate and up-to-date charts, sailing directions, list of lights,
notices to mariners, tide tables and all other nautical publications
necessary for the intended voyage”.
I Capitoli VI e VII sono dedicati ai trasporti, rispettivamente cargo e
di merci pericolose. Il Capitolo VIII tratta delle navi a propulsione
nucleare.
Il Capitolo IX, Management for the Safe Operation of Ships, rende
obbligatorio per le compagnie di navigazione e/o per il proprietario
dell’imbarcazione l’International Safety Management (ISM) Code, la
normativa internazionale per la gestione della sicurezza delle operazioni
delle navi e per la prevenzione dell'inquinamento, con una serie di
istruzioni e procedure relative sia alle operazioni della nave (sia in
condizioni operative che di emergenza) che al personale, e riguardano le
attività che vengono normalmente svolte a bordo con particolare
attenzione a quelle che posso causare danno alle persone, all'ambiente, o
alla nave ed al suo carico.
Il Capitolo X, Safety measures for high-speed craft, rende
obbligatorio l’International Code of Safety for High-Speed Craft (HSC
Code) per le imbarcazioni ad alta velocità, sia passeggeri che merci.
Il Capitolo XI (così come emendato nel 2002) ha introdotto una
serie di misure per aumentare la sicurezza in mare, sia dal punto di vista
della safety (I parte) che della security (II parte). Tra le misure introdotte,
le visite “PSC”(Port State Control): si tratta di controlli effettuati dalle
autorità marittime degli Stati esteri all’interno dei porti. È stato anche
introdotto, per tutte le navi, un Numero di identificazione IMO che
dev’essere permanentemente marcato in un punto ben visibile della nave
(poppa, fianchi della nave, sovrastrutture) e su una paratia dell’apparato
motore. Tutte le navi, inoltre, devono avere una “registrazione sinottica
continua” (Continuous Synopsis Record CSR), in modo da poter essere
individuata in qualunque momento la “storia” della nave stessa. La
registrazione deve contenere: nome della nave, numero di matricola,
compartimento, data d’iscrizione, Stato di bandiera, numero
d’identificazione IMO, nome del proprietario, dell’armatore, del
noleggiatore, la società di classificazione, nonché, ovviamente, tutti i
cambiamenti successivi di questi dati.
L’ultimo Capitolo, infine, definisce ulteriori misure di sicurezza da
applicare alle navi cargo con una lunghezza superiore a 150 metri.
Nel corso degli anni la SOLAS 1974 è stata emendata più di
quaranta volte. L’ultimo emendamento in ordine di tempo, datato maggio
2011, ha reso più stringenti le normative al Cap. V riguardante le
scialuppe di salvataggio. Sempre a seguito degli emendamenti del 2002,
invece, accanto agli strumenti di ausilio alla navigazione già contemplati
in precedenza, è stato introdotto l'Automatic Identification System (AIS),
consistente nell'apprestamento di apparecchiature di bordo idonee a creare
un sistema di trasmissione continua e reciproca, fra navi in navigazione in
una stessa zona, di informazioni utili per l'individuazione e la
localizzazione delle stesse, nonché per la percezione della situazione
esistente nell'area circostante.
Secondo una stima dell’IMO, le regole della SOLAS 1974 sono
applicabili al 99.20% (in termini di stazza lorda) delle navi delle marine
mercantili che operano sui mari del mondo: sono ben 162, infatti, gli Stati
che hanno ratificato la Convenzione (ultimi in ordine di tempo,
Slovacchia, Mauritania, Costa d’Avorio, Togo e Niue).
5. La Convenzione MARPOL 73/78
L'IMO adottò, nel 1973, la International Convention for the
Prevention of Pollution from Ships (MARPOL), la più ampia convenzione
internazionale per la prevenzione dell'inquinamento marino causato dalle
navi, nelle fasi operative o per cause accidentali. La MARPOL non entrò
in vigore subito, ed il testo modificato nel 1978 assorbì il testo originale,
entrando definitivamente in vigore nel 19832; da allora ci si riferisce,
infatti, alla MARPOL 73/78. La nuova versione fu adottata come reazione
della comunità internazionale ai disastri delle petroliere avvenuti nel
biennio 1976-'77 (il naufragio dell'Urquiola3, sulla costa nord della
2 In Italia è stata ratificata con L. 29 settembre 1980, n. 6623 La petroliera Urquiola fu costruita nel 1973 dalla compagnia Astilleros Españoles e si arenò il 12 maggio 1976 all’ingresso del porto di La Coruña.
Spagna, e quello della Hawaiian Patriot4, nel nord del Pacifico, entrambi
con uno sversamento in mare di migliaia di tonnellate di idrocarburi, nel
primo caso arrivati anche sulla costa).
LA MARPOL è composta da sei Annessi che racchiudono la
normativa tecnica per la prevenzione, la riduzione al minimo dei rischi di
inquinamento, e le procedure di corretto smaltimento dei rifiuti liquidi e
solidi prodotti durante la navigazione della nave. Vi è inoltre
l'individuazione di una serie di Special Areas (Mar Mediterraneo, Mar
Rosso, Mar Baltico, Zona dei Golfi) dove le misure diventano ancora più
stringenti (ad esempio vi è il divieto assoluto di scarico di acque
inquinate).
In particolare, l’Annesso I riguarda la prevenzione
dell’inquinamento da petroli. In seguito alla discarica di una petroliera,
infatti, sorge il problema di eliminare i residui (morchie), depositati lungo
i fianchi e sul fondo della cisterna; questo problema è stato per anni la
principale causa di inquinamento da petroli (ovviamente insieme agli
incidenti occorsi alle navi petroliere). La MARPOL 73/78 ha previsto una
serie di provvedimenti per la risoluzione del problema, come l’utilizzo
delle cisterne dedicate esclusivamente alla zavorra pulita (SBT –
Segregated Ballast Tanks) per tutte le petroliere di nuova costruzione
superiori a 20.000t di Stazza lorda, la costruzione delle nuove petroliere 4 La petroliera Hawaiian Patriot venne costruita nel 1965. Il 24 febbraio 1977, mentre navigava dall’Indonesia verso Honolulu, esplose ed affondò a 300 miglia dall’arcipelago delle Hawaii.
con doppio fondo e doppio scafo (Protective Location) per ridurre il
rischio di inquinamento in caso di sinistri marittimi.
Attualmente ben 152 Stati hanno aderito alla convenzione; anche in
questo caso, secondo le stime dell'IMO, la MARPOL risulta applicabile al
99.20% (in termini di stazza lorda) delle navi delle marine mercantili che
operano sui mari del globo.
5. La Convenzione SAR 79
La International Convention on Maritime Search and Rescue
(SAR) venne adottata dall'IMO nel 1979, alla Conferenza di Amburgo5.
L'idea di fondo era lo sviluppo di un piano di ricerca e recupero
internazionale, in modo che, indipendentemente da dove si verificasse un
incidente, il soccorso di persone in pericolo in mare venga coordinato da
un apposito organismo SAR e, quando necessario, attraverso la
cooperazione tra organismi SAR territorialmente vicini.
Anche se l'obbligo alle navi di prestare soccorso ad altre navi in
pericolo era sancito sia dalla tradizione marinara che dai trattati
internazionali (la stessa SOLAS 1974, ad esempio), non era stato previsto,
5 In Italia è stata ratificata con L. n. 147 del 1989 ed attuata con D.P.R. n. 662 del 1994.
fino all'adozione della Convenzione SAR, nessun sistema internazionale
che coordinasse le operazioni di ricerca e soccorso. In alcune aree
regionali, in realtà, vi era già una organizzazione consolidata in grado di
prestare assistenza prontamente ed in modo efficiente, ma in altre non vi
era alcun organismo ad hoc.
Gli Stati parte della Convenzione sono tenuti a garantire la fornitura
di adeguati servizi SAR nelle acque di loro pertinenza. Gli Stati costieri
sono inoltre incoraggiati a concludere accordi con gli Stati confinanti, ad
istituire rami regionali SAR, attraverso la messa in comune di strutture, la
creazione di servizi comuni e l’adozione delle stesse procedure, anche
attraverso un’apposita formazione. La Convenzione invita anche gli Stati
contraenti all’adozione di misure per accelerare l'entrata in acque
territoriali di unità di soccorso provenienti da altri Stati.
A seguito dell'adozione della Convenzione SAR 1979, il Comitato
per la sicurezza marittima dell'IMO ha suddiviso gli oceani del mondo in
tredici aree di ricerca e soccorso, individuando gli Stati responsabili per le
stesse aree.
Attualmente 105 Stati hanno aderito alla convenzione in oggetto;
secondo le stime dell'IMO, la SAR risulta applicabile all'82,58% (in
termini di stazza lorda) delle navi delle marine mercantili globalmente
considerate.
6. L'ISM Code
Il fattore umano è generalmente considerato come una delle più
importanti cause di incidenti in mare, come ad esempio nel rovesciamento
della Herald of Free Enterprise6 il 6 marzo 1987, negli incendi della
Scandinavian Star7 il 7 aprile 1990, e nel naufragio della Estonia8, il 28
settembre 1994.
Per questi motivi, l'IMO ha sviluppato un codice internazionale di
gestione della sicurezza delle navi e della prevenzione dell'inquinamento,
denominato per l'appunto codice ISM. Esso è stata adottata nel 1993
dall'Organizzazione internazionale, ed è diventato obbligatorio dal 1998
per tutti i paesi membri; come abbiamo visto, attualmente fa parte
integrante della Convenzione SOLAS (Cap. IX).
Lo scopo di queste linee guida è quello di fornire ai responsabili
della gestione di navi un quadro per il corretto sviluppo, l'attuazione e la
valutazione della sicurezza e della gestione della prevenzione
dell'inquinamento in conformità a pratiche efficaci, al fine di garantire la
sicurezza, prevenire lesioni alle persone o perdite di vite umane, ed evitare
6 La Herald of Free Enterprise era una nave traghetto costruita nel 1980 per la compagnia di navigazione britannica Townsend Thoresen. Il 6 marzo 1987, appena partita dal porto di Zeebrugge, si capovolse su un fianco in seguito alla mancata chiusura dei portelloni di accesso al garage, adagiandosi su un basso fondale. L'incidente costò la vita a 193 persone.7 La Scandinavian Star era una nave traghetto in servizio tra la Norvegia e la Danimarca costruita nel 1971. La notte tra il 6 e 7 aprile 1990, due incendi a bordo, entrambi dolosi, causarono la morte di 159 persone. 8 L'Estonia era una nave traghetto operante per la compagnia di navigazione Estline. Affondò il 28 settembre 1994 durante un viaggio tra Tallinn e Stoccolma, con 989 persone a bordo; di queste, solamente 137 sopravvissero, rendendo il naufragio il peggior disastro marittimo in Europa a coinvolgere un traghetto.
danni all'ambiente e alle cose in genere.
Il proprietario della nave o qualsiasi altro soggetto, come l’armatore
o il noleggiatore a scafo nudo, che abbia assunto la responsabilità
dell'esercizio della nave (indicato dall’ISM Code come “The Company”),
deve rendere operativo un sistema di gestione della sicurezza (SMS).
La Company deve adottare tutte le misure necessarie al fine di
raggiungere gli obiettivi previsti dall’SMS, individuando tra l’altro le
risorse necessarie e organizzando un supporto alla sicurezza a terra.
Tutte le procedure devono essere documentate e raccolte
nell’apposito libro di gestione della sicurezza, una copia del quale deve
essere sempre tenuto a bordo.
L'effettiva attuazione del codice ISM dovrebbe portare a uno
sviluppo di una “cultura della sicurezza”, basato in gran parte sopratutto
sulla autoregolamentazione, che coinvolga tutto il personale coinvolto
nella navigazione, sia esso di mare e di terra, ad ogni livello della catena
di comando.
7. Altre Convenzioni
Esistono numerose altre convenzioni internazionali che investono il
tema della sicurezza in mare. Fra queste, possiamo ricordare: la
Convenzione internazionale sulle linee di carico (LL), la Convenzione sul
regolamento internazionale per la prevenzione delle collisioni in mare
(COLREG), la Convenzione internazionale sulla sicurezza dei contenitori
(CSC), la Convenzione costitutiva dell’organizzazione internazionale
delle telecomunicazioni marittime via satellite (INMARSAT), la
Convenzione internazionale di Torremolinos per la sicurezza dei
pescherecci (STV), la Convenzione internazionale sugli standard di
formazione, preparazione e tutela della gente di mare (STCW), la
Convenzione sugli standard di formazione, preparazione e tutela del
personale relativo ai pescherecci (STCW-F), la Convenzione
internazionale per la repressione degli atti illeciti contro la sicurezza della
navigazione marittima (SUA).
Come abbiamo visto, anche l’ambiente è una questione legata alla
sicurezza del mare. E dunque non solo l’IMO, ma anche l’UNEP
(l’Agenzia Specializzata delle Nazioni Unite per l’Ambiente) ha emanato
delle convenzioni che possono interessare la navigazione marittima. Le
Convenzioni UNEP di Basilea del 1989 (Control of Transboundary
Movement of Hazardous Wastes and their Disposal), di Rotterdam del
1998 (Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous
Chemicals and Pesticides in International Trade) e quella di Stoccolma
del 2001 (Persistent Organic Pollutants) sono i più importanti trattati
internazionali relative al trasporto di sostanze chimiche pericolose,
pesticidi, inquinanti organici persistenti, e allo smaltimento dei rifiuti
derivanti dal trattamento di questi materiali.