la vivienda digna en colombia

| La vivienda digna en Colombia: una deuda pendiente | Stefano Anzellini | Clemencia Escallón | Nathalie Herrera | 253

Colombia no ha sido ajena a la dinámica de las políticas de vivienda en los países de la región. Con la Ley 3 de 1991, por la cual se crea el Sistema Nacional de ivienda, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el ICT y se dictan otras disposiciones, se adoptan decisiones en relación con la institucionalidad pública sectorial, los instrumentos de financiamiento vinculados con el ahorro familiar y el crédito, que cambian el cuestionado rumbo de la política de vivienda existente hasta ese momento en el país. Entidades como la Cepal (Centro de Estudios para América Latina), en informes sobre política de vivienda en algunos países latinoamericanos, califican el caso de Colombia como política orientada al mercado, resaltando la crecien-te dimensión de la política de vivienda de interés social en el país y reconociendo igualmente que esta no ha jugado un papel importan-te en la reducción del déficit. En ese momento vincula en su análisis a esta situación la insuficiencia de recursos aplicada al instrumento de subsidio familiar de vivienda.1

Iniciando la segunda década del siglo I y haciendo una revisión de las cifras y comportamientos, en este artículo interesa avanzar desde las siguientes preguntas: ¿qué pasa hoy con la vivienda de in-terés social ( IS) y con la vivienda de interés prioritario ( IP)?, ¿qué pasa con la ciudad para la IS?, ¿cómo se adquiere la IS?, ¿quién se queda por fuera de la IS? y ¿qué hacen los que se quedan por fuera de la IS?, para desde allí abrir un espacio propositivo de reco-nocimiento de principios por seguir y de sugerencia de las acciones por adelantar, que permita asumir los denominados retos en relación con la vivienda de interés social y prioritaria en el país.2

La década de los noventa fue una etapa de aprendizajes, de ade-cuación de prioridades e instrumentos, incentivada además por el mandato constitucional de derecho de los colombianos a una vi-vienda digna. Por el contrario, la década pasada constituye un pe-riodo asombrosamente reduccionista en relación con la política de vivienda, dedicada desde el nivel nacional a múltiples ajustes en la administración del subsidio familiar y salvo excepciones como los ca-sos de Bogotá y Medellín, no se profundiza en los demás aspectos necesarios para una integralidad en la política que seguramente se relacionan directamente con las preocupantes condiciones que hoy se tienen para la vivienda.

Iniciando con la primera pregunta, ¿qué pasa hoy con la vivienda de interés social ( IS) y con la vivienda de interés prioritario ( IP)?, es interesante destacar el gran cambio que se da en relación con la com-prensión de la solución de vivienda. En la Ley 3 de 1991 se contem-plan diversidad de modalidades: construcción o adquisición de vivien-da, adquisición de lotes (urbanizable y urbanizado), construcción de unidad básica y vivienda progresiva, adquisición de materiales para mejoramiento de vivienda y entorno, vivienda usada y legalización de títulos, que como se observa en la primera década de aplicación de la política, con mayor o menor desarrollo constituyen un panorama am-plio de opciones para la aplicación del recurso subsidio. Sin embargo, como lo refiere Chiappe en el informe de 1999, ya para ese entonces el 80 del subsidio se canaliza a vivienda nueva y mejoramiento y se relaciona con preocupación este comportamiento con el crecimien-to de los asentamientos urbanos de origen informal.3 El llamado de

1 Held, Gunter, Políticas de vivienda de interés social orientada al mercado. Experiencias recientes con subsidio a la demanda en de Chile, Costa Rica y Colombia. Santiago de Chile: Cepal, 2000.

2 En la ley del Plan de Desarrollo Nacional 1450 de 2011 se retoma la definición anterior de IS y IP, respectivamente así: IS es la unidad ha-bitacional que cumple con estándares de calidad, de diseño urbanístico,

arquitectónico y de construcción, cuyo valor no exceda 135 SMML . IP es la unidad habitacional que cumple con estándares de calidad, de diseño urbanístico, arquitectónico y de construcción cuyo valor no excede 70 SMML .

3 Chiappe, M., La política de vivienda de interés social en Colombia en la década de los noventa. Santiago de Chile: Cepal, 1999.


atención se hace en ese momento por parte de las entidades inter-nacionales del sector en no descuidar la atención al déficit cualitati-vo, que por la dinámica urbana antes mencionada constituye parte importante del problema de vivienda.

Sin embargo, lo que se observa en el 2011 es que los esfuerzos se centran en la promoción y puesta en marcha de proyectos de vivien-da nueva de gran escala, denominados macroproyectos de interés social nacional, formulados legislativamente como:

«el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas

adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos

de planeación, financiación y gestión del suelo para ejecutar una opera-

ción de gran escala que contribuya al desarrollo territorial de determi-

nados municipios, distritos, áreas metropolitanas o regiones del país».4

Si bien los macroproyectos se refieren a la ejecución de operaciones urbanísticas integrales de gestión y provisión de suelo para vivienda, con especial énfasis en vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario, seguramente atenderán de forma eficiente segmentos

de demanda con condiciones socioeconómicas menos restringidas, pues al soportarse en esquemas netamente de mercado la preocu-pación es que no sea factible atender los segmentos de demanda de capacidades menores, donde se concentra el déficit.5

Para dimensionar los impactos de esta tendencia, es importan-te revisar cifras relevantes del déficit, como las suministradas por el DANE 2005, que permiten observar el déficit habitacional en Colom-bia comparado 1993-2005, en las que se presenta una reducción de 12,8 puntos porcentuales de déficit cualitativo y solo 4,6 puntos de déficit cuantitativo. De continuar con esta misma tendencia, se re-quiere un término de 25 años para resolver el déficit en su dimensión actual, acrecentada en el año 2011 por la fuerte ola invernal que azota al país, puesto que aún no se contabilizan en su totalidad las familias afectadas en su vivienda.

La paradoja de centrar el programa en la vivienda nueva y obte-ner una reducción tan baja del déficit cuantitativo, en contraposición con el comportamiento del déficit cualitativo, es sin duda un llamado fuerte de atención en relación con los retos por seguir.


Ahora bien, el componente institucional es también objeto de aten-ción. A los significativos ajustes en el año 1991, con la creación del Sistema Nacional de ivienda, que buscaba la coordinación, planea-ción, ejecución seguimiento y evaluación de las actividades de las entidades participantes, el propósito establecido en ese momento de lograr una mayor racionalidad y eficiencia para el desarrollo de la política de vivienda surtió el efecto deseado. La desaparición del ICT, la fugaz existencia del Inurbe y su reemplazo por el Fondo Na-cional de ivienda (Fonvivienda) llevan a centrar los esfuerzos en la adjudicación de subsidios de vivienda, particularmente para vi-vienda nueva, con la visión única de dinamización del sector de la construcción. A esta situación se suma la fusión de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo que hoy, unos pocos años después de su creación, demuestra debilidades estructurales, por lo cual el actual Gobierno propone nuevamente la separación para crear un ministe-rio que atienda de forma prioritaria los temas de territorio, ciudad y vivienda. Es destacable en el sector vivienda el papel desempeñado por el sistema de cajas de compensación, que de forma diferenciada acompaña procesos en todo el territorio nacional, proponiendo es-quemas de formulación de proyectos que suman de forma adecuada con la gestión local.

En relación con la ciudad y la vivienda, la dinámica observada tam-bién presenta dificultades. Puede decirse que estas dos décadas constituyen un periodo de metropolización y compactación; es decir, el área urbana de las ciudades crece y se densifica, con lo cual la gestión de vivienda debería estar igualmente diversificada. A pesar de contar con los lineamientos para el ordenamiento e instrumen-tos de gestión para la generación de suelo para IS e instrumentos

4 Ley 1450 de 2011 y Ley 1469 de 2011, de promoción de la oferta de suelo urbanizable.

5 Estos planteamientos se han debatido en las sesiones de la Mesa IS Die-go Echeverry Campos de la Universidad de los Andes, particularmente en las sesiones de los meses de febrero y mayo de 2011.

6 Los planes parciales, en el artículo 19 de la Ley 388 de 1997, se definen como «los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y comple-mentan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para áreas de-terminadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de

Déficit de vivienda en ColombiaEn 1993, de 7.160.000 hogares en total, 3.840.000 estaban en déficit.En 2005, de 10.570.000 hogares, había 3.830.000 hogares en déficit.

Censo 1993 - 2005, DANE

de financiación para la infraestructura urbana como la plusvalía, la disponibilidad de suelo urbanizable se convierte en el cuello de bo-tella del programa de vivienda. Los planes parciales se perfilan como instrumentos de gestión urbana, interesantes para la generación de suelo de condiciones adecuadas para la IS, en términos de locali-zación y relaciones urbanas, pero aún no se generaliza su aplicación eficiente en el país.6 Será necesario hacer seguimiento a las nuevas disposiciones de la Ley 1469 de 2011, que busca viabilizar la oferta de suelo urbanizado para IS, apoyándose en la figura ya menciona-da de los macroproyectos.7

expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante uni-dades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones y urbanas especiales».

7 Según el documento técnico de soporte del Plan de Desarrollo y reiterado en la presentación del viceministro de ivienda en la sesión del mes de febrero en la Mesa IS Diego Echeverry Campos, se requieren 7000 ha de suelo para atender la meta de 1000 viviendas en el cuatrieno 2010-2014.

8 Departamento Nacional de Planeación (DNP), 2006.

Gráfico de los diferentes procesos de crecimiento de las ciudades colombianas: metropolización y compactación.


Las cifras también muestran la urgencia de atender adecuada-mente el tema. Durante cinco años (1999-2003) el crecimiento anual del déficit cuantitativo de vivienda urbana a nivel nacional se esti-ma en 91.000 unidades, que representa el 49 de los 185.000 nue-vos hogares que se forman anualmente. En las cinco ciudades más grandes el crecimiento del déficit de vivienda asciende a algo más de 47.000 unidades,8 la ola migratoria se dirige hacia las zonas urba-nas en Colombia; esta se caracteriza en gran parte por la pobreza y el desempleo, por lo cual es generadora de grandes asentamientos informales, donde los niveles de precariedad en las condiciones ur-banas y particularmente el hacinamiento en la vivienda acrecientan el déficit cualitativo. En Colombia hoy viven en asentamientos preca-rios 1,3 millones de hogares urbanos, que corresponden al 15 del total9 y los niveles de pobreza bordean el 50 de la población, pues a pesar del crecimiento económico moderado y sostenible alcanzado en los últimos años, se han aumentado los niveles de concentración de riqueza e inequidad.10

A la pregunta de cómo se adquiere la IS, es importante comentar que el énfasis de la actuación pública nacional en el instrumento del subsidio familiar de vivienda, la relación poco sinérgica entre

el ahorro familiar y el crédito y la baja oferta de vivienda de bajo costo han generado otro cuello de botella, insalvable para las fami-lias colombianas demandantes de vivienda.11 En el panorama de los países latinoamericanos y entre ellos Colombia, dadas sus condicio-nes socioeconómicas, se han identificado tres razones básicas que han impedido que la población de más bajos ingresos acceda a las oportunidades de financiamiento existentes y por ende, a la vivien-da: una insuficiente capacidad adquisitiva, la carencia de garantías satisfactorias para acceder a los créditos hipotecarios disponibles y la imposibilidad de los sectores informales para acreditar ingresos permanentes.12 Es evidente la dificultad para lograr el denominado cierre financiero, con lo cual en Colombia el represamiento en rela-ción con la aplicación real de los subsidios es muy alto.

El problema no es solo la insuficiencia del recurso nacional des-tinado a subsidios, sino la imposibilidad de aplicarlo en una solución de vivienda. Como lo comenta el director del Cenac en las entrevis-tas cruzadas desde la mesa de vivienda, Mesa IS Diego Echeverry Campos, «la estructura del gasto de los hogares y la participación del gasto en vivienda compra respecto del ingreso muestran que en Colombia hay una menor capacidad de pago para adquirir servi-cios habitacionales que en otras economías. Por esta razón puede

Parcelación El Silencio, Ciudad Bolívar, Bogotá: fotografía tomada en 2011 de los asentamientos informales en zonas rurales de la ciudad.

Clemencia Escallón.

Esquema del comportamiento de la oferta y la demanda de la vivienda en Colombia.

Gráfico de los componentes del denominado cierra financiero para 1 y 4 salarios mínimos mensuales legal vigente (SMML ).


plantearse que los esfuerzos de la oferta, si no se acompañan con esfuerzos de la demanda, serían insuficientes y se podría compro-meter la viabilidad de la meta planteada».13 Los ajustes legislativos recientes en relación con la tríada subsidio-crédito-ahorro segura-mente mejorarán la condición de los demandantes de vivienda, pero es necesario enfatizar el esfuerzo en relación con la oferta adecuada y suficiente.14

La estrategia de producción masiva de vivienda nueva, alejada de los centros urbanos y con una oferta de vivienda homogénea, sin hacer variaciones de fondo en el enfoque neoliberal de mercado de

las últimas décadas y contando con el sector privado como agente único para su financiación y provisión, no garantiza la atención a la diversidad de hogares con limitaciones económicas. En Colombia, de 3.828.055 hogares en déficit, 1.307.757 tienen déficit cuantitativo de vivienda, mientras que 2.520.298 tienen déficit cualitativo. Y en Bo-gotá, de 369.874 hogares de Bogotá en déficit, 282.678 tienen déficit cuantitativo de vivienda y 87.197 tienen déficit cualitativo.15

De no corregir esta aproximación, las familias más pobres de nuestra sociedad seguirán excluidas y tendrán que recurrir a la ocu-pación informal de las periferias de las ciudades, normalmente en zonas de riesgo y desprovistas de infraestructura y conectividad. Las cifras del diagnóstico y las conclusiones de los estudios recientes de-muestran el impacto de los asentamientos precarios en la calidad de las ciudades colombianas; sin embargo, las estrategias –hasta ahora encaminadas a atender este problema urbano no han sido eficientes y la situación continúa presentándose en la mayoría de las ciudades. De acuerdo con la información del IGAC (Instituto Geográfico Agustín Codazzi) y catastral de las principales ciudades, la proporción del área neta de uso residencial de origen informal, en las principales ciudades del país, está en el 24 para el total nacional y en las cuatro ciudades principales varía entre el 7 para Bucaramanga, el 15 para Bogotá, el 21 para Medellín y el 28 para Barranquilla. Se destaca la situa-ción más aguda en las ciudades con menos de cien mil habitantes, con el 26 % de su área residencial.16

Los principios generales y los retos en relación con la vivienda de interés social

El anterior panorama permite identificar problemas de inflexibi-lidad, poca pertinencia, insuficiencia y baja calidad en la vivienda, desaciertos y desencuentros en los actores vinculados a la gestión de la vivienda, que impactan negativamente la construcción de un hábitat de calidad; pero la realidad puede ser otra, si se avanza en la dirección adecuada: hay esfuerzos, iniciativas y propósitos que, de comprenderse y adoptarse de forma masiva, cambiarían significati-vamente el rumbo y condición de la dinámica de vivienda en el país. Es evidente que el reto es grande y el momento es propicio para re-visar acciones y generar innovaciones, enmarcadas en los siguientes principios generales:

9 DNP, 2011.10 «Respecto a la desigualdad del ingreso, la situación es más preocupante.

Colombia es uno de los países con mayor disparidad en el ingreso en América Latina y el mundo. Esta se ha incrementado en las últimas dos décadas, debido en parte al aumento relativo del ingreso de los trabaja-dores calificados», reconoce el diagnóstico del plan 2019, isión Colom-bia II Centenario. DNP, 2005.

11 El monto del subsidio en el 2011 está entre $ 11.783.200, para familias con ingresos de un salario mínimo, y en forma gradual descendente hasta $ 2.142.400, para familias con cuatro salarios mínimos de ingreso mensual.

12 Cepal, 2002.13 Mesa IS Diego Echeverry Campos, 2011.14 Artículo 128, Ley 1450 de 2011: Plan Nacional de Desarrollo. Parágrafo

1. En los programas de vivienda de interés social no se exigirá la cuota de ahorro programado para los hogares que tengan ingresos iguales o inferiores a 2 salarios mínimos legales vigentes, que no tengan capaci-dad de ahorro y no estén vinculados al mercado formal. En todo caso, el Gobierno Nacional definirá incentivos al ahorro programado para estos hogares.

15 DANE, 2005.16 DNP, 2006.

Asentamiento en ladera, Medellín: fotografía de 2009 de un asentamiento popu-lar en zona de alto riego. © Nathalie Herrera.


1. ivienda diversa y flexible: la política de hábitat debe propiciar respuestas adecuadas a la diversidad de hogares y a las necesida-des cambiantes de su trayectoria de vida. Con innovaciones tec-nológicas y progresividad en el urbanismo y la vivienda se puede responder a esta heterogeneidad.

2. ivienda suficiente y con calidad: la satisfacción del déficit a más de tres millones de hogares no se logra solo con vivienda nueva completa. Se requiere innovación, tanto en el diseño de desarro-llos progresivos, a partir de núcleos básicos de habitación, como en el acompañamiento técnico para el mejoramiento de entor-nos urbanos precarios.

3. ivienda que construye ciudad: la integralidad de las intervencio-nes, las mezclas de usos comerciales y residenciales y la buena ubicación en la ciudad, es decir, un urbanismo enfocado en la pro-ductividad, son garantes de sostenibilidad.

4. Gestión integral, articulada y diversa: el Estado, los sectores pú-blico y privado y las comunidades de usuarios deben ser partíci-pes de los procesos, actuando en forma articulada en la búsque-da de diversidad de opciones.

Glosario

SMMLV. Salario mínimo mensual legal vigente, que para el año 2011 corresponde a 535.600.

VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL (VIS). Es la unidad habitacional que cum-ple con estandares de calidad, de diseño urbanístico, arquitectónico y de construcción, cuyo valor no exceda 135 SMML ( 72.306.000)Definición retomada por la Ley 1450 de 2011. Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014. Prosperidad para todos. El precio tope de la IS y la IP es calculado a partir del salario

mínimo mensual legal vigente (SMML ) en el año 2011.

VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO. Es la unidad habitacional que cum-ple con estándares de calidad, de diseño urbanístico, arquitectónico y de construcción, cuyo valor no sobrepasa 70 SMML ( 37.492.000).Definición retomada por la Ley 1450 de 2011. Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014. Prosperidad para todos. El precio tope de la is y la IP es calculado a partir del salario mínimo mensual legal vigente SMML ) en el año 2011.

SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA. Es un aporte estatal, en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario, con el objetivo de facilitar el acceso a una solución de vivienda de interés social o inte-rés prioritario, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece la ley.

Articulo 6, Ley 3 de 1991.

DÉFICIT CUANTITATIVO DE VIVIENDA. Es la cantidad estimada de vivien-das que la sociedad debe construirpara que la proporción entre las viviendas adecuadas y los hogares existentes sea de 1 a 1. Se consi-dera déficit cuantitativo:

• Habitar en zonas de alto riesgo natural, sin posibilidad de solu-ción y dentro de edificios de alto deterioro por antig edad.

• Habitar en viviendas hechas de materiales transitorios como lata, cartón, textiles, madera en mal estado.

• ivier dentro de espacios hacinados sin posibilidad de ampliación (menos de 4 metros cuadrados por persona)

• Habitar en lugares no aptos para el ser humano (refugios natura-les, debajo de puentes...).

Definición de ficha metodológica Déficit de vivienda DANE actualización 2009.

DÉFICIT CUALITATIVO DE VIVIENDA. Hay déficit cualitativo cuando las viviendas presentan deficiencias en algún aspecto fundamental para su funcionamiento. Se considera déficit cualitativo:

• Al hacinamiento con posibilidad de solución (ampliación) o pro-blemas asociados a sismo resistencia con alternativa de mejora-miento.

• iviendas sin piso y/o carencia de espacios claves para la salubri-dad, como cocina o baño.

• Falta de al menos un servicio público básico, como agua, energía o alcantarillado.

• iviendas asociadas a zonas de alto riesgo mitigable. Es decir, con posibilidades de solución.

Definición de ficha metodológica Déficit de vivienda DANE actualización 2009.

HOGAR. Conjunto de personas, familiares o no, vinculadas a través de la vivienda en la que habitan.Carmén E. Flórez, «La transformación de los hogares: una visión a largo plazo». Facul-tad de Economía. Universidad de los Andes. 2003.

ICT. Instituto de Crédito Territorial.

INURBE. Instituto Nacional para la ivienda de Interés Social y efor-ma Urbana.

METROVIVIENDA. Empresa industrial y comercial del Distrito Capital, vinculada con la Alcaldía Mayor de Bogotá, que se dedica a promover la oferta de suelo urbano para desarrollar proyectos integrales de vivienda de interés social y prioritaria y promueve la organización comunitaria de familias de bajos ingresos para facilitar su acceso a los proyectos.

Artículos 1 y 2 de Acuerdo 15 de 1998.

AUTOGESTIÓN DE VIVIENDA. Se refiere a la construcción de vivienda, por un individuo o una colectividad, en el que se opera sin fines de lucro y se desarrolla la vivienda en fases sucesivas, según los recursos disponibles.Florián Alejandro, «La vivienda, ¿proceso o producto?». Tucumán. 2003.


Las decisiones en relación con la oferta de vivienda en Colombia deben partir de reconocer las importantes diferencias que hay en las características de los hogares colombianos.17 Estudios recientes, como los de Carmen Elisa Flórez, muestran que, independientemen-te del número de miembros, se han clasificado seis grandes grupos de hogares: hogar unipersonal, entendido como un hogar conforma-do por una sola persona; hogar múltiple, conformado por personas no familiares entre sí; hogar biparental nuclear, el hogar conformado por pareja e hijos; hogar biparental amplio, encabezado por la pareja e hijos, pero además con otros miembros de la misma familia, como abuelos o nietos; hogar monoparental nuclear, cuando solo hay una cabeza de familia, por ejemplo, madres solteras con sus hijos, y por último, el hogar monoparental amplio, cuando de una sola cabeza de familia dependen otros miembros, además de los hijos.18 Lo que también demuestra el estudio es que a lo largo de los últimos treinta años, cada vez hay menos hogares tradicionales (biparental nuclear) y cada vez más hogares monoparentales y que los hogares amplios, ya sean biparentales, monoparentales o múltiples, son una estrate-gia de organización propia de los hogares de bajos ingresos, por mo-tivos de supervivencia.

Ante esta gran complejidad y diversidad que enfrenta el país, es claro que el reto está en responder de manera flexible a muchos ti-pos de hogares, con programas arquitectónicos diferentes para las

viviendas y esquemas progresivos que atiendan las necesidades y posibilidades específicas de cada familia. No parece adecuado que el programa de vivienda nacional privilegie la estrategia de viviendas terminadas para familias tradicionales, ni basta con el manejo simplis-ta y tímido que se ha hecho hasta ahora, desde el sector formal, que supone la progresividad con una expansión espacial muy limitada que restringe la iniciativa del propietario, aduciendo ineptitud para tomar decisiones individuales e impactos negativos para su entorno.19

Por otro lado, la consideración de dinámicas urbanas eficientes su-pone la organización física y social en conjuntos multifamiliares, para lo cual se ha acumulado experiencia suficiente sobre reglamentación de la copropiedad y de la vida en comunidad. No obstante, esta tipo-logía debe reconocer de los asentamientos populares la complejidad de los patrones urbanísticos y arquitectónicos para soportar sus redes sociales y productivas: la relación estrecha con la calle, la valoración del espacio privado, los espacios de escala vecinal, el alto potencial de progresividad y la vivienda como unidad de producción y receptora del ahorro de la familia. Todo ello plantea la necesidad de retomar esque-mas de urbanismo progresivo, como el propuesto en las normas mí-nimas, y desarrollar esquemas de vivienda multifamiliar de desarrollo

17 Para ello, es importante aclarar las diferencias entre hogar y familia. La familia es el conjunto de personas relacionadas entre sí por un vínculo sanguíneo o de adopción, independientemente de la distancia geográfi-ca o afectiva entre sus miembros, mientras que el hogar es el conjunto de personas enlazadas, consanguíneamente o no, que ocupan una vivienda,

Vivienda diversa y flexibleLa política de hábitat debe responder adecuadamente a la variedad de hogares y a las necesidades cambiantes de

su trayectoria de vida. Con innovaciones en el urbanismo y la vivienda se puede responder a esta diversidad.A diferentes hogares, diferentes soluciones de vivienda.

comparten la comida y consideran a una persona específica como princi-pal autoridad.

18 Flórez, 2004.19 Anzellini, 2003.

Concurso Convive 1. enders de una propuesta de ulián estrepo, Pablo Forero, Paula Feged, Manuela Mosquera, Paola Franco, Eric Ferris, Natalia Montoya, Melisa estrepo comparando el proyecto en construcción y ocupado para el con-curso C VIVE. Escala.

Gráfico de la distribución y evolución en el tiempo de los hogares por tipo en Colombia. Fuente: Cálcolo de Flórez, Carmen Elisa, con base en la Encuesta Na-cional de Hogares, DANE.

60

50

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tradicionalUna cabeza de

familia

1978 1983

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2008


progresivo. Supone el diseño riguroso que atienda adecuadamente tanto la vulnerabilidad física de las construcciones inacabadas, como la vulnerabilidad social de los pobladores. En este sentido son úti-les los planteamientos de autores como Habra en, que bajo el con-cepto de estructura de soporte buscan la estabilidad estructural de la construcción inicial y futura, sugieren intervenciones al usuario y ordenan el «relleno» futuro de una manera adecuada, entendiendo y soportando las fases de la vivienda denominadas de «embrión», «maduración» y «consolidación».20

Aquí vale la pena retomar las discusiones sobre el tema del área de la vivienda, que es significativo en relación con las modalidades de gestión: mientras una familia, en un lote de origen informal, por desa-rrollo progresivo pasa de 5 m2 por persona en la «vivienda embrión» (refugio inicial), a 15 m2 construidos por habitante en la vivienda ya consolidada (en un lapso de tiempo de aproximadamente diez años), en los proyectos ofrecidos en el sector formal se encuentra un prome-dio de 7 m2 construidos por habitante en la vivienda «embrión», que se expanden a 10 m2 construidos por habitante en la vivienda ya con-solidada. Claramente la posibilidad de «espacio vital» es mucho más amplio para las familias residentes en los barrios informales que para las residentes en los barrios promovidos desde el sector formal.21

La discusión que queda sobre la mesa es el tema de la densidad y la calidad de vida urbanas, particularmente de las periferias de la ciudad, en proceso de consolidación. En los barrios populares, la den-sidad de hogares llega a ser el triple de la densidad de viviendas. Este panorama indica que las consideraciones sobre densidad y las impli-caciones en términos de espacio libre y equipamientos deben plan-tearse desde la población (habitantes por hectárea) más que desde lo físico (viviendas por hectárea). Mientras la Secretaría Distrital de Pla-neación, para el caso de Bogotá, propone densidades tope del orden de 100 viviendas por hectárea «bruta», los promotores privados argu-mentan la necesidad de densidades un 50 más alta o incluso más.

Alternativas de actuación

Son muchas las lecciones que debemos recoger sobre experimen-tos, algunos realizados y otros académicos, apoyados en sus plantea-mientos en la dinámica incuestionable de los barrios populares. Pro-ponemos aquí revisar propuestas como la adelantada por un grupo de estudiantes del departamento de Arquitectura de la Universidad de los Andes para el concurso Convive 1, en el año 2006, denomina-da Unidad Mínima de ivienda (UMI).

A partir del estudio y la implementación de experiencias positivas de la vivienda formal y autogestionada, se desarrolla para un lote de la ciudadela Usme, de propiedad de Metrovivienda, esta propuesta, como alternativa de solución a la problemática del déficit habitacional en Bogotá. El proyecto consiste en que a partir de un sistema en altu-ra, conformado por una estructura sencilla de placas y pantallas es-tructurales y un núcleo básico de servicios, punto fijo y circulaciones cuidadosamente estudiadas, se desarrollen las unidades de vivienda bajo un sistema flexible, pero controlado, que permita adaptabilidad según el tipo de hogar. El diseño de la unidad permite conexiones, verticales y horizontales, logrando que las transformaciones a través del tiempo sean posibles de acuerdo con las posibilidades económi-cas de cada hogar. La flexibilidad permite a los usuarios el diseño de sus propios espacios, fachadas y la elección de sus propios materiales, con lo que logra un interesante mosaico de posibilidades.

Lo importante de la propuesta es que vincula las opciones de di-seño de las unidades con opciones de gestión para la aplicación de los recursos de financiación para acceder a una vivienda. La UMI es una unidad cuyo valor es equivalente al monto del subsidio familiar de vivienda, con lo cual la familia puede acceder a una o más UMI, lo que se traduce en un mayor o menor espacio de vivienda, según la capacidad económica y características de su hogar, en cada momen-to de su vida familiar.

En conclusión, el facilismo de diseñar viviendas «inflexibles» es poco pertinente y en lugar de brindar solución, puede crear grandes obs-táculos para el programa de vivienda nueva que pretenda atender eficientemente el déficit cuantitativo. Aunque no es un reto fácil, es posible. Lo indispensable es que exista una voluntad por parte de los diversos actores (público, privado, comunidad, usuario, academia) para que por medio de la constante experimentación, ensayo y error, se consigan alternativas que sean pertinentes ante la complejidad que se enfrenta.

Esquema de ocupación de una vivienda en función de la conformación familiar. Unidad Mínima Inmobiliaria (UMI).

Catarsis, Universidad de los Andes. Fotografía y montaje de un prototipo de vivienda en el barrio Patio Bonito, según el programa de vivienda Catarsis, desarrollada por un grupo de investigación de la Unibversidad de los Andes.


El mandato constitucional y las orientaciones legislativas de 1991 tienen, sin duda, un componente descentralizador importante en la búsqueda de este principio fundamental de vivienda suficiente y de calidad. Como lo expresan algunos expertos, en su momento se tiene una gran oportunidad al pasar de un régimen centralista, donde el Gobierno Nacional determina metas cuantitativas para cumplir sin considerar los problemas ni las normativas locales, a un proceso de descentralización en la política de vivienda, con la expedición de la Ley 9 de 1989, la Ley 2 de 1991 y la Ley 3 de 1991, donde «el ente local es el que decide autónomamente el volumen de inversión que se debe realizar».22 Se privilegia igualmente la transferencia al nivel local del qué, el cómo y el dónde, evitando el pernicioso centralismo. Las cifras del déficit, como se menciona, son preocupantes, pero se reconoce, por lo menos para el caso de Bogotá, una oferta amplia de vivienda de bajo costo,23 con el 17 del total de la oferta, que a par-tir de los 90 inicia un descenso importante hasta llegar a representar únicamente el 1 del total. Se evidencia desde ese momento que si el mercado legal y formal no se amplía, la atención a la demanda corre a cargo de los urbanizadores informales y de los procesos de autoconstrucción.24

En el enfoque de las decisiones de política pública definen dos grandes rasgos: el primero, con la definición de la IS por un tope de precio (135 SMML ), los esfuerzos de los constructores se dirigieron hacia el rango de precio tope, hoy cubren ampliamente este seg-mento de demanda y dejan totalmente al descubierto los rangos de menor precio, y el segundo, por la incapacidad local de generación pública de oferta de vivienda, esta se convierte en un problema aten-dido únicamente por el sector privado, a partir de reglas de mercado en las que la estructura de costos de la vivienda y las condiciones de acceso a la financiación dejan por fuera a las familias demandantes con menores condiciones socioeconómicas. La ausencia de la gestión institucional pública en la mayoría de los municipios colombianos pa-rece mantener aún las preocupantes cifras del déficit. Este plantea-

20 Habra en, 1972.21 Observaciones de la Secretaría de Hábitat, que se detallan en el reto 2 de

este documento, muestran que en un lapso de 25 años un alto porcenta-je de unidades llegan a tener tres pisos y por lo tanto, entre 150 y 200 m2 de construcción.

La vivienda suficiente y con calidadSuperar el déficit de vivienda de más de tres millones de hogares no se logra con vivienda nueva únicamente.

Se requiere acompañamiento técnico para el mejoramiento de entornos urbanos en consolidación, innovación en el urbanismo y en la vivienda.

Es necesario suplir el déficit cualitativo con vivienda nueva flexible y diversa, y con el mejoarmiento de la vivienda existente.

miento se reitera por varios autores: Luis Fique, en su artículo sobre la habitabilidad en la vivienda de interés social en Colombia, comen-ta que a partir de la Ley 3 de 1991 la acción del Estado se enfocó en la administración de los recursos del subsidio familiar de vivienda para apalancar la adquisición de vivienda en el mercado en el cual se privilegió a la oferta privada, constatando un proceso sostenido de deterioro de la calidad ambiental, urbana y arquitectónica de los desarrollos agregando nuevos y serios problemas a los cascos urbanos y a las finanzas públicas y muy pocas soluciones a la calidad del hábitat de los pobladores urbanos.25

Sin desconocer la importancia de atender la vivienda rural, se debe tener en cuenta que la tendencia a aumentar la población urbana en Colombia es ascendente; en el documento Visión Colombia II Centena-rio 2019, en las estrategias para crear ciudades más amables, se hace referencia al estado crítico de la situación. Del 2004 al 2019 la pobla-ción urbana pasará de ser el 72 a ser el 77 de la población total, aumentando en 10 millones; es decir, habrá cada vez más demanda de vivienda urbana, teniendo que resolver el problema del acumulado actual del déficit y la demanda futura.26

Actualmente, desde el Plan de Desarrollo 20011-2014: prosperi-dad para todos (Ley 1450 de 2011, 2011), el enfoque del programa de vivienda está dirigido a la construcción de unidades nuevas, don-de se privilegian estrategias de intervención en grandes escalas, que exigen grandes inversiones y particulares condiciones empresariales. Con esta estrategia se espera pasar de 560.000 unidades de vivienda, cifra alcanzada en el periodo 2006-2010, a un millón de viviendas entre 2010 y 2014. Lo observado en los meses recientes en los ma-croproyectos es la generación de una oferta homogénea, es decir, grandes proyectos de vivienda, por lo general de una sola tipología de vivienda, multifamiliar o unifamiliar, de la misma área y programa, lo que propicia condiciones de ubicación y precio que no privilegian a los más pobres en el acceso a una solución de vivienda.

22 Misión Bogotá Siglo I, 1993, pág. 22.23 Entre 1500 y 3000 UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante)24 Misión Bogotá Siglo I, 1993, pág. 26.25 Fique Pinto, 2005.26 DNP, 2006.



El reto de vivienda suficiente y de calidad empieza por reconocer las características particulares de la demanda, en cada región y muni-cipio, en la condición particular de cada familia en relación con sus expectativas y su capacidad económica, para desde allí generar un abanico amplio de oportunidades que contemplen y apoyen de for-ma decidida esa heterogeneidad: varios programas, varios gestores y más opciones de recursos, además del actual subsidio a la demanda. El reto está en generar vivienda nueva y, en simultánea y de forma equilibrada, apoyar los procesos de mejoramiento de barrios y de vivienda, con actuaciones decididas que mejoren la calidad de la ciu-dad construida.

Se deben acompañar los esfuerzos que muchas familias han he-cho en sus lotes individuales, en asentamientos de urbanismo pro-gresivo, en los que, con actuaciones desde programas de mejora-miento y reestructuración urbana, permitirá acercarse a estándares urbanos adecuados. Ejemplos significativos de buenas prácticas se desarrollan en años anteriores en ciudades como Bogotá y, con ma-yor complejidad y buenos resultados, en casos como los Programas Urbanos Integrales (PUI) en Medellín, experiencias que deben ser do-cumentadas y puestas a disposición de los demás municipios para su adaptación y guía de actuación. Se requiere, sin duda, del liderazgo local, que permitirá intervenciones integrales, asesorado técnica-mente por instancias superiores del nivel nacional o departamental cuando se requiera, y apoyado para la gestión de recursos externos a los de inversión local. Prácticas novedosas en gestión urbana en sectores en consolidación generarían escenarios altamente propo-sitivos, en el panorama que hoy se considera uno de los mayores problemas de los habitantes de las ciudades colombianas: 1.370.000 hogares en asentamientos precarios.27

Intervenciones estratégicas en mejoramiento integral, esquemas innovadores de mejoramiento de unidades de vivienda existente, con tecnologías ampliamente probadas en otras latitudes, como pañetes estructurales, que potencien el esfuerzo de cada familia e intervengan positivamente las condiciones de vulnerabilidad y riesgo y en los lotes aún vacíos, producto de asentamientos de desarrollo progresivo, el apoyo con procesos técnicos eficientes como el Catá-logo de Arquitectura Sistematizada (Catarsis)28 para nuevas construc-ciones con tipologías de vivienda múltiple, son sin duda opciones de calidad espacial y estructural que aumentan la oferta de espa-cio construido en vivienda para el propietario y otros espacios para arrendar en usos de vivienda o comercio. Estas zonas urbanas de la ciudad, debidamente intervenidas con espacio público, equipamien-tos y condiciones de accesibilidad, son altamente receptoras de nue-vas familias que buscan espacio para vivir en arriendo en ubicaciones urbanas que les ofrezcan mejores conexiones y servicios urbanos. Hoy las estadísticas nos muestran que en Colombia, el 36,8 de las familias utiliza el alquiler como modalidad de acceso a la vivienda.29 Una política de hábitat que contemple el alquiler como una opción,

más que como una carencia, puede potenciar los recursos públicos e impactar de forma directa la calidad de vida de las familias más po-bres para quienes la vivienda en propiedad no es una opción viable, por circunstancias particulares.30

En cumplimiento del principio de vivienda suficiente, abordar el tema de la calidad es un reto de grandes proporciones. La agencia UN-Hábitat ha desarrollado metodologías para actuar informada-mente, desarrollando la denominada dimensión positiva del hábitat, en la que se proponen los atributos y componentes para la vivien-da y el entorno, a partir de los cuales se obtiene una visión integral del hábitat, su parametrización y seguimiento. Para la vivienda, hace referencia a la estructura, servicios públicos, equipamiento básico y espacio; para el entorno, se refiere a la localización, infraestructu-ra de servicios públicos y ámbitos de participación y comunicación. También se mencionan algunos aspectos intangibles que no son sus-ceptibles de ser medidos con la información disponible, pero igual-mente importantes, como el derecho a la intimidad, al descanso, a la tranquilidad, a la colectivización y al ambiente sano.31

A partir de las recientes reflexiones investigativas adelantadas en la Universidad de los Andes y publicadas en la revista del departa-mento de Arquitectura, se hace un llamado a asumir la calidad del hábitat como tema prioritario en una sociedad. Las buenas condi-ciones y relaciones de la ciudad en su conjunto, las del entorno más inmediato, el barrio y la vivienda y las del espacio privado, deben ser del cuidado y preocupación de todos los miembros de una comu-nidad. No parece factible que la producción de vivienda de interés social, estando inmersa en un escenario de mercado que incorpo-ra de forma prioritaria condiciones estructurales de gestión y valor del suelo, genere productos de vivienda terminada de calidad. Los reclamos permanentes tienen que ver con que los mínimos se con-virtieron en máximos32 y que las normas urbanas actuales no regulan adecuadamente la obtención de condiciones adecuadas en lo urba-no, la agrupación o entorno y la misma unidad de vivienda, es decir, un hábitat de calidad. Y profundizando en análisis sistemáticos de calidad de los proyectos de vivienda, en casos como los de Bogotá y los municipios vecinos, se observa que ni las percepciones de calidad desde los demandantes ni el control técnico de la oferta han incidido positivamente en la calidad del hábitat. Las viviendas, producto de la actividad de las constructoras privadas, parecen privilegiar la máxi-ma rentabilidad frente a la búsqueda de escenarios de innovación que permitan simultáneamente buscar calidad.33

Por otro lado, ejercicios académicos de reestructuración en sec-tores urbanos en consolidación muestran escenarios viables de ac-tuación en este sentido. Intervenciones estratégicas en relación con la dinámica urbana del sector permiten generar nuevo espacio pú-blico, más servicios urbanos y sociales y densificar reguladamente con vivienda, aprovechando de manera importante el recurso de suelo urbanizado e implementando recursos tecnológicos de baja complejidad, pero de alto impacto en relación con las nuevas opcio-nes de edificabilidad. La intervención denominada por la arquitecta Ana María Bustamante en su proyecto de grado, «Construir sobre lo


27 En el documento de soporte del Plan de Desarrollo se menciona este dato de fuente UN-Hábitat del Informe mundial de ciudades 2010-2011; sin embargo, datos del DANE 2005 mencionan 2.520.298 hogares con dé-ficit cuantitativo.

28 Catarsis es una propuesta adelantada por la Universidad de los Andes, en la facultad de Arquitectura, para sistematizar procesos de asistencia técnica a propietarios de lotes en asentamiento en consolidación.

29 Encuesta de calidad de vida, DANE, 2008.30 aramillo, 2010, pág. 222.31 Giraldo, García, Ferrari, Bateman, 2009.32 La norma permite lotes de 35 m2, pero en desarrollo de conjuntos de

vivienda, en algunas ocasiones se encuentran viviendas que ocupan ape-nas 17 m2 de lote.

33 Escallón, uiñones, 2010.

Gráfico comparativo del sistema de gestión trandicional y Catarsis, como alternativa para la construcción de vivienda.

SISTEMA DE GESTIÓN TRADICIONAL

Consulta de normas Cantidades ypresupuestos Trámite de subsidio

Validación del lote Selección y contrataciónde profesionales

Planos estructuralesy arquitectónicos

Trámite convencionalde la licencia Inicio de la obra

SISTEMA DE GESTIÓN CATARSIS

Validación del lote Catálogo arquitectónicosistematizado

Selección y contratación del constructor

Trámite especialde la licencia

Inicio de la obra

Subsidio

CONVENCIONES

Actor público Actor usuario

Actor privado Acción conjunta

Ana María Bustamante, Construir sobre lo construido. Bogotá, 2009: imagen de un proyecto de grado comparando las fachadas de la situación existente de las viviendas y la propuesta presentada de ampliación de las viviendas. Universidad de los Andes.


construido», es una alternativa para la disminución del déficit cuanti-tativo y cualitativo de vivienda, en una zona urbana en consolidación en Patio Bonito en la localidad de Kennedy, que reconoce la forma de habitar de las personas del lugar, valora lo existente e inserta una nuevos espacios construidos (exoesqueleto), mezclando vivienda con nuevos servicios urbanos que dinamizan de forma importante el asentamiento y generan condiciones de estabilidad estructural a las existentes.En la dinámica urbana de estos sectores, donde el sector público adelantó acciones vinculadas con programas de mejoramiento in-tegral de barrios, la respuesta individual de los propietarios no se deja esperar. La unidad de planeamiento zonal de Patio Bonito, zona urbana de estrato 2 con 25 años de ocupación, modificó de forma importante el número de pisos en cada edificación e incrementó sustancialmente la oferta de espacio para vivienda y comercio. Es evidente que las dinámicas urbanas tan potentes deben ser acompa-ñadas de innovaciones en gestión, que canalicen adecuadamente los esfuerzos de todos los actores.34

Por último, en la promoción de vivienda nueva también hay mucho por hacer para responder pertinentemente al déficit de vivienda.

Aquí interesa resaltar las opciones que generan procesos con la par-ticipación de las familias de usuarios, quienes en forma organizada pueden convertirse en agentes reales y efectivos en la búsqueda de la solución a su problema de vivienda. La vinculación de las familias al proyecto permitiría, con seguridad, valorar más el proceso para la generación de un hábitat digno, que la obtención simple de una vi-vienda como producto terminado y desde allí, apoyar en forma par-ticular la obtención de la solución de vivienda más pertinente, según las posibilidades económicas de acceso a crédito y aplicación de dis-tintas modalidades de subsidio (compra de suelo, infraestructura de servicios básicos, mejoramiento, vivienda embrión, etcétera) como se mencionó en el reto de vivienda diversa y flexible.

Las ideas anteriores buscan ejemplificar las alternativas para atender el enorme reto que tiene el país entre manos y se resume en una simple, pero compleja estrategia, ya comentada en relación con el primer reto: reconocimiento de la diversidad de la demanda para hacer pertinente la oferta.

A. Oferta formal Aislado de la ciudad, lejos de

los servicios generales

B. Autogestión Autogestión: dificulta las condiciones

urbanas de calidad.

Ana María Bustamante, Construir sobre lo construido, Bogotá, 2009: renderiza-dos de la propuesta. Universidad de los Andes.

Patio Bonito, Bogotá, 2011: Fotografías de dos sectores comparando el tipo de ciudad que se construye en cada uno de los esquemas de gestión; por un lado, la formal y por el otro, la autogestión. Clemencia Escallón.


Vivienda que construye ciudad

34 Datos recientes de la Secretaría de Hábitat muestran que en el 2006 la UP de Patio Bonito pasó de tener el 32,2 de las edificaciones en un piso, al 23,7 en el 2010; y del 16,2 en tres pisos en 2006, al 25,5 en 2010.

35 Ortiz, 2003.36 Iracheta, 2010.

Las preguntas que nos hacemos hoy en relación con la calidad de vida de nuestras ciudades se relacionan con procesos avasalladores de crecimiento urbano, con grandes cantidades de poblaciones po-bres ubicadas en periferias urbanas, sin servicios urbanos básicos y sociales, muchas de ellas en riesgo por las condiciones del suelo que ocupan o por carencias en las estructuras de las construcciones. Y con reflexiones más profundas, el derecho humano de todos a un lugar seguro donde vivir en paz y con dignidad, como lo menciona Enrique Ortiz desde organismos internacionales del hábitat,35 sobre las razones para no poder resolver el desarrollo desigual y como se-gregación territorial, las preguntas se mantienen a pesar de más de veinte años de preocupación teórica en nuestra región: ¿cómo ter-minar con la desigualdad?, ¿cómo generar oportunidades para una ciudad sustentable? Parece, como lo reitera Alfonso Iracheta, desde el caso mexicano, que la respuesta es negativa: no hay posibilidad. También parece que no es solo porque los sistemas económicos y políticos no lo permitan, «sino también porque estamos lejos de ela-borar las preguntas adecuadas para encontrar las respuestas a las cuestiones que nos afectan en las ciudades, particularmente en las condiciones socioespaciales».36

El caso es similar en la mayoría de las ciudades latinoamericanas, cuando al empezar el nuevo milenio se inicia la aplicación de nuevas políticas habitacionales, con el objetivo principal de ofrecer tantas casas como fuese posible, sin considerar sus impactos territoriales y ambientales. Las consecuencias son que, después de casi una década, la mayoría de las urbanizaciones donde se localizan no ha contribui-do a un crecimiento urbano ordenado. Al contrario, muchas ciudades se están expandiendo físicamente mucho más aceleradamente que su crecimiento poblacional, caracterizándose por urbanizaciones for-males de vivienda en la periferia inmediata, conformando un patrón de urbanización disperso con una reducción acelerada de la densi-dad, que pone en riesgo a muchas de ellas al no tener perspectivas

de reordenamiento urbano. Si a esto añadimos la creciente cantidad de asentamientos humanos de mala calidad, irregulares y precarios, en la mayoría de las ciudades, el problema de sustentabilidad urbana y desorden espacial alcanza una enorme dimensión.37

En Colombia, el artículo 51 de la Constitución expresa el derecho a la vivienda digna y obliga al Estado a fijar condiciones necesarias para que esto se logre; desde hace cinco años, en el documento Vi-sión Colombia II centenario 2019, en las estrategias para crear ciuda-des más amables se hace referencia al estado crítico de la situación. Se identifica como prioritaria la generación de vivienda formal para prevenir los asentamientos precarios y el mejoramiento de los exis-tentes, expresando no solo un problema cuantitativo, sino también cualitativo. Se resalta como problema la alta incidencia de los asen-tamientos precarios en la calidad de las ciudades colombianas, con 1,3 millones de hogares viviendo en ellos, cantidad que representa el 15 del total, y se describe la siguiente situación: del 2004 al 2019 la población urbana pasará de ser el 72 a ser el 77 de la pobla-ción total y aumentará en 10 millones; es decir, habrá cada vez más demanda de vivienda urbana, se tendrá que resolver el problema del acumulado actual del déficit y la demanda futura.38

Sumado a este contexto, parece pertinente referir la definición de hábitat emitida por las Naciones Unidas como el lugar espacial que habita el ser humano; el hábitat no solo hace referencia al lugar físico de habitación, sino que también abarca lo que para él representa un lugar de reconocimiento e identidad, tanto individual como colecti-vo, y que se encuentra socialmente sancionado o instituido,39 para enmarcar adecuadamente el reto que tiene el país en relación con el hábitat. Tiene que ver con la comprensión de todos los procesos de producción de este, tanto desde el de producción formal, como des-de el que aquí llamaremos de producción por autogestión,40 y desde allí aproximarnos a reconocer las condiciones que se generan en re-lación con los componentes de ciudad, para identificar las acciones

37 Iracheta, 2010, pág. 512.38 DNP, 2006.39 Cuadernos PNUD - UN-Hábitat (2004), Hábitat y desarrollo humano.40 Con la adopción de este término se propone reconocer prioritariamente

el esfuerzo colectivo e individual que se adelanta en las zonas urbanas denominadas de origen informal o ilegal.


pocos atributos urbanos y en algunos casos se obtienen solo los mí-nimos requeridos. Los procesos son inversos, de ciudad a vivienda y de vivienda a ciudad, y ambos presentan condiciones deficitarias en relación con la calidad del hábitat que se ofrece a las familias. El reto está en hacer vivienda que construya ciudad y cómo, con la vivienda construida, hacer buena ciudad. Es decir, se deben atender y redirec-cionar los dos procesos.

Ambos procesos están mediados por las condiciones de acce-so al suelo urbano y el valor del mismo; es recurrente la expresión de escasez de suelo urbano para vivienda de bajo costo y con ese argumento se esconden, por un lado, procesos especulativos y por otro, se evidencia la incapacidad de tomar decisiones, en términos de gestión, que permitan contar con suelo disponible, seguro y bien localizado, en el que puedan desarrollarse los proyectos de vivienda con calidad. El resultado evidente es que la oferta de proyectos de vivienda nueva de bajo costo se lleva a cabo en zonas urbanas de periferia, alejadas de los centros urbanos, que generan asentamien-tos de vivienda monofuncionales, que si bien cumplen las normas en relación con el espacio público y los equipamientos, no contribuyen ni a la construcción de ciudad ni acompañan adecuadamente la cons-trucción de redes sociales y buenas condiciones de convivencia. No es suficiente la cantidad de unidades de vivienda que se produzcan, es importante el aporte a la construcción de ciudad de calidad. Por su lado, los procesos iniciados desde la informalidad presentan mayores carencias: se ubican en periferias, algunas veces de alto riesgo, y con enormes esfuerzos, tanto públicos como colectivos e individuales, avanzan progresivamente en la consecución de los servicios públicos y en la medida de lo posible, de los equipamientos. Son procesos que generan enormes sinergias en relación con la construcción de redes sociales y lazos de solidaridad entre los vecinos de un entorno inmediato que aportan, sin duda, altos niveles de identidad y arraigo.

En escenarios de transformación urbana vinculados a renova-ción, la vivienda, tanto en propiedad como en arriendo, tiene impac-

A. Oferta formalLas agrupaciones y la vivienda se dotan desde el principio con infraestructura vial y redes de servicios.

B. AutogestiónEn las urbanizaciones ilegales, las vivien-das se contruyen sin contar con infraes-tructura vial ni redes de servicios. Estos se proveen según la capacidad econó-mica de los usuarios o la presión que puedan ejercer sobre las autoridades.

Bogotá, 2011: fotografías de dos sectores comparando la prestación de servicios públicos e infraestructura en cada uno de los esquemas de gestión; por un lado la formal y por el otro la autogestión. Nathalie Herrera y Clemencia Escallón.

A y B. Oferta formalCon el buen diseño se puede generar espacio público de calidad.

C y D. Autogestión Con la buena gestión y la participación comunitaria se pueden generar espacios públicos apropiados, en zonas en proce-so de consolidación.

Bogotá, 2011: fotografías de distintos sectores de la ciudad comparando la cali-dad del espacio público en cada uno de los esquemas de gestión; por un lado la formal y por el otro la autogestión. Clemencia Escallón.

A. Oferta formal El cumplimiento de las normas de espa-cio público no siempre contribuye a la construcción de buena ciudad ni acom-paña adecuadamente la construcción de redes sociales.

B. Autogestión Las dinámicas sociales desde la auto-gestión generan espacios urbanos que apoyan la construcción de sólidas redes sociales y lazos de solidaridad entre los vecinos.

Bogotá, 2011: Fotografías de distintos sectores de la ciudad comparando las re-des sociales y las relaciones interpersonales en cada uno de los esquemas de gestión; por un lado la formal y por el otro la autogestión. Nathalie Herrera y Clemencia Escallón.

que se deben adelantar, que en su conjunto generan condiciones po-sitivas de sostenibilidad en el hábitat: la localización en relación con las facilidades urbanas generales y su accesibilidad, la condición de vulnerabilidad y riesgo, las condiciones de la infraestructura de servi-cios, el espacio público disponible, los equipamientos y los servicios urbanos para apoyar la construcción de redes sociales y condiciones mejores de convivencia son, en buena disposición, garantes de lo que denominaremos urbanismo productivo.

Desde los esquemas formales, bajo reglas de mercado también formales, se produce vivienda, pero no siempre ciudad de calidad; desde los esquemas informales, acompañado de forma ineludible por procesos de autogestión colectiva e individual, se accede a unos


41 Universidad de los Andes. Grupo GI . Programa de asentamientos huma-nos precarios. Documento final. Bogotá, julio de 2007.

tos positivos en la sostenibilidad de la ciudad, no solo por el efecto importante en la calidad de vida de la familia al responder de forma más adecuada, en cuanto a la ubicación en la ciudad, a las necesi-dades de desplazamiento urbano por trabajo o estudio, sino por el efecto de escala urbana en relación con la eficiencia en la movilidad y el equilibrio en relación con la prestación de servicios sociales y acceso equitativo a las facilidades urbanas existentes.


Las acciones en la búsqueda de un urbanismo productivo son nece-sarias para consolidar ciudades de calidad, para lo cual es pertinente revisar las estrategias de actuación e innovar en la gestión en rela-ción con la construcción de la ciudad misma.

Bajo un enfoque de sostenibilidad territorial, la Universidad de los Andes, desde el Grupo de investigación en ivienda (GI ), de Ar-quitectura e Ingeniería Civil y Ambiental, desarrolló una propuesta para el Ministerio de Ambiente, ivienda y Desarrollo Territorial, de-nominada Programa de asentamientos en proceso de consolidación, desde la cual las situaciones de vulnerabilidad y las condiciones de pobreza se enfoquen en conjunto: «Se entiende entonces que los asentamientos objeto del programa son partes integrales de la ciu-dad, organismos vivos autogestionados y autoconstruidos, que tie-nen dinámicas propias (estrechamente ligadas a las tradiciones y ca-racterísticas culturales de cada población), con fuertes redes sociales que son la base del desarrollo progresivo del asentamiento».41 Estos asentamientos presentan evidentes rupturas con el mundo «formal» y «legal». El reto es lograr lo más pronto posible ese punto de en-

cuentro y de articulación entre las dinámicas de los asentamientos y las normas que los reglamentan, especialmente a través de la ges-tión de los entes territoriales. Hay que acercar de forma inmediata a los pobladores a una comprensión amplia de los efectos y conse-cuencias, tanto colectivos como individuales, de una acción ilegal, que se aparta de las normas urbanas y que en algunos casos hasta desconoce las condiciones mínimas de seguridad de la vida de sus habitantes. El programa se encamina en esencia a la gestión partici-pativa interinstitucional e intersectorial, de manera que se posibilite la integralidad y sostenibilidad de las intervenciones, hacia el logro de la seguridad territorial.

Ejemplos académicos de proyectos de grado realizados en la Uni-versidad de los Andes, en el Departamento de Arquitectura, inician la reflexión en este sentido como lo propone, aplicado a un caso de nuevo desarrollo en la ciudad de Honda (Tolima), la arquitecta Mariana Giraldo. Partiendo del principio de aldea como sistema de accesos, nodos y tejidos y reconocimiento de las condiciones socio-culturales locales, la actividad económica principal de los futuros ocupantes y las condiciones físicas del territorio, plantea un asenta-miento donde la estructura principal soporta el desarrollo progresivo de los servicios urbanos y equipamientos y se definen reglas de juego (normas urbanas) para guiar la intervención, también progresiva con la vivienda, respondiendo de manera ágil, con flexibilidad y pertinen-cia, a las demandas de los habitantes. El resultado del planteamiento es el de una zona urbana que puede transformarse con el tiempo, garantizando los requerimientos tanto del planificador como del ha-bitante, a partir de la implementación de parámetros claros sobre la forma en que el asentamiento debe desarrollarse.

Mariana Giraldo, La aldea, Bogotá, 2008: imagen de un proyecto de grado de las 5 fases de construcción en el tiempo. Universidad de los Andes.


Si se entiende la vivienda como un proceso complejo y diverso, que incluye desde las dimensiones financieras hasta las técnicas, cultura-les y ambientales, vale la pena revisar quiénes están asumiendo, en efecto, la gestión de los procesos. En el sector formal, los gestores de vivienda no parecen estar desempeñando un papel integrador de todos los factores que inciden en el proceso de decisión, propuesta y producción del hábitat. Y en el sector informal, los promotores, mal denominados urbanizadores piratas, sacan provecho de la margina-lidad de sus clientes. La iniciativa de la producción legal de vivienda ha quedado hoy en día en manos de promotores inmobiliarios, con una visión y comprensión del problema fuertemente marcadas por la dimensión del rendimiento financiero de los proyectos, más que por la pertinencia en otros aspectos como el social, el urbano o el ambiental; puesto que los indicadores de estas gestiones se miden más por los logros de asignación de subsidios y créditos a determi-nados proyectos que por la rotación, la eficiencia o la satisfacción del usuario con su entorno, las decisiones que se toman en temas tan sensibles y definitivos como la densidad, las dimensiones de los espacios, los programas de las unidades y de los conjuntos, las esca-las de intervención, etcétera, se están alejando cada vez más de la preocupación por un entorno armónico y sostenible.

El reto de lograr una gestión integrada, articulada y diversa impli-ca la comprensión y actuación en cuatro grandes componentes: un nuevo gestor de IS, la gestión del suelo urbano, la segmentación de la demanda y la atención integral a la población más desprotegida, y la identificación de los actores clave y sus relaciones.

El primero de ellos está en darse la oportunidad de comprender y estructurar las características de un nuevo gestor de IS, que debe estar en capacidad de propiciar, coordinar y articular los procesos de producción del hábitat y los distintos «dominios», en el sentido en que los describe Habra en: el dominio de lo público, de lo comunita-rio y de lo privado.42 Para nuestro caso, lo público debe ser responsa-bilidad de la entidad gestora municipal,43 aplicando instrumentos de la Ley 388 y las decisiones de los planes de ordenamiento territorial, para la provisión de la infraestructura urbana, con énfasis especial en la provisión de espacio público y equipamientos.44 El dominio de lo privado, de promoción, diseño, construcción y entrega deben ser responsabilidad de los empresarios privados y mezclándose desde

estas responsabilidades, el dominio de los comunitario (y de la fa-milia), con la responsabilidad desde la ocupación, el desarrollo pro-gresivo, la consolidación y transformación en toda la vida útil de la vivienda y el entorno.45 El papel que se propone del gestor sería el de facilitar la transferencia de responsabilidades entre los actores en las distintas fases del proceso (factibilidad, propuesta, construcción, mantenimiento, disposición final).

Instituciones multilaterales como el Banco Mundial, dentro de sus programas de apoyo a la inversión para la infraestructura sugie-ren también, para apoyar políticas habitacionales en países como Colombia, revisar el esquema hacia un «nuevo modelo de negocio», donde debe reenfocarse el debate del dominio público frente al pri-vado para medir resultados de eficiencia, equidad y transparencia y con base en resultados se asignan roles y prioridades a cada dominio (público y privado) en los diferentes sectores y proyectos, por ejem-plo, la telefonía, más privado que público; agua, más pública que pri-vada; vivienda, más pública que privada.46

El segundo componente tiene que ver con el suelo urbano y se asocia con el problema anterior en cuanto a que si no hay una apro-piación del dominio público lo suficientemente rigurosa en el proce-so de gestión de la IS, el impacto de la incidencia del valor del suelo urbano constituye un obstáculo para la oferta de IS desde el sector formal. A este respecto, la respuesta de los promotores de vivienda ha sido la de incrementar las densidades (viviendas/ha) hasta los lí-mites de saturación. En proyectos de vivienda de estratos medios y altos, el avalúo del suelo depende estrictamente del valor total de venta del proyecto y se debe esperar el mismo comportamiento para los proyectos IS y IP; sin embargo, esto no es lo que sucede y el ele-vado costo del suelo apto para construir IS implica serios impactos sobre la calidad de la vivienda y su entorno. Experiencias recientes de vivienda popular en suelo urbano, compartidas durante el debate del Gobierno urbano Es posible construir vivienda de interés priori-tario en proyectos de renovación urbana del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional, develan que entre el 2002 y el 2003 se logra hacer vivienda de 50 SMML en terrenos vendidos por Metrovivenda o terrenos urbanizados producto de la crisis. Durante el 2010, el panorama cambia y se llega a una participación del lote en la estructura de costos del 18 . En el presente año, en proyectos

Gestión integral, articulada y diversaEl estado, los sectores público y privado y las comunidades de usuarios deben ser partícipes de los procesos, actuando en forma articulada en la búsqueda de diversidad de opciones.


gresos, debe ser objeto, al menos por un tiempo razonable, de una política asistencial. El problema de la vivienda de los más pobres no es un problema de vivienda, sino de pobreza y por tanto de empleo y de ingresos, y se debe entonces integrar la oferta de servicios socia-les alrededor de la familia.51

Por último, la identificación de los actores clave y sus relaciones. etomando la propuesta de la importancia de segmentar la deman-

da, consideramos pertinente expresarlo desde la figura utilizada en la mesa redonda de vivienda de interés social,52 que agrega a la ante-rior reflexión la imperativa necesidad de un trabajo articulado de tres actores clave: 1. el sector privado, que finalmente es el que produce la vivienda y su hábitat y que reúne a todos los actores que participan en la cadena de producción de la misma (diseñadores, constructores, proveedores, banca, etcétera) y a sus gremios; 2. el sector público, con sus instancias de Gobierno Nacional y Gobiernos territoriales, quienes deben proveer a nivel nacional y local la gestión necesaria para que se pueda desarrollar suelo urbanizado y IS. 3. La comu-nidad y las familias responsables de la ocupación, transformación y consolidación de su hábitat. La academia debe ser facilitadora en el proceso de mejoramiento continuo del sector a través de innovacio-nes y de trabajo mancomunado con los otros dos sectores.

En síntesis, lo que se plantea es una gestión integral de vivienda que incluya decididamente al usuario, en la que se integren las experien-cias y conocimientos. Es un desafío que deben asumir las institucio-nes responsables del tema de la vivienda, para incidir en la solución de los asentamientos humanos de los más pobres.

de gran tamaño, se negocia el suelo para tope IS en el 24 de los costos totales47 del proyecto.48 Esta situación demuestra que, de no intervenir el precio del suelo en Bogotá y su área de influencia en la sabana, no hay posibilidad de encontrar precios de suelo asequi-bles que favorezcan la realización de proyectos IP. arios autores comentan esta condición: desde la Cepal, Held afirma que cuando el sector público construye redes de servicios en zonas de frontera ur-bana, se producen considerables alzas de precio e importantes utili-dades para los dueños de los terrenos. Durante los primeros años del programa de subsidios a la demanda por vivienda, cuando el número de subsidios es todavía limitado, el aumento de la demanda efectiva por lotes de terreno se traduce en incrementos en el precio del suelo que llegan hasta un 40 .49 Samuel aramillo comenta al respecto:

El Estado también es débil en su capacidad reguladora y coercitiva, lo

que da al mercado de tierras una dinámica particularmente espontánea,

no solo en los sectores de menores ingresos, donde prolifera la ilegali-

dad, sino incluso en los circuitos solventes formales. Nosotros Colom-

bia tenemos instrumentos para desestimular la especulación, hay que

tener voluntad política para implementarlos, pero eso es plausible.50

El tercer componente tiene que ver con la segmentación de la de-manda y la atención integral a la población más desprotegida y fo-calizar los recursos hacia aquellos sectores de población más vulne-rables, de escaso o ningún ingreso. Las propuestas de segmentación que resultan más acordes con este esquema se expresan UN-Hábitat y First Initiative, en el documento de hábitat y financiación, «Hacia la configuración de un nuevo sistema habitacional», en donde se plan-tean los siguientes segmentos: 1. población atendida por el mercado y que no requiere subsidio: familias de 4 salarios mínimos y hogares demandantes de vivienda entre 70 y 135 SMML , beneficiarios de in-centivos como cuentas AFC y con el incentivo adicional para los cons-tructores de la devolución del I A. 2. Población objeto de la política habitacional: demandantes de viviendas hasta 70 SMML . Su nivel de ingreso les permite acceder al crédito hipotecario y debe asegurarse la promoción de oferta de este tipo de vivienda regulando suelo y mercado. 3. Población objeto de la política habitacional que puede acceder a crédito complementario, para lo cual se deben habilitar esquemas de microcrédito. 4. Población excluida de la política ha-bitacional que, debido a su estructura socioeconómica y nivel de in-

42 Habra en, 1998.43 Igualmente se debe retomar la participación, anteriormente muy activa,

de instituciones de capacitación, como el SENA, que han avanzado en la comprensión del problema de la construcción del hábitat popular y la gestión comunitaria.

44 En Bogotá es importante destacar el caso de Metrovivienda, con la apli-cación de instrumentos de gestión de suelo y planeamiento en los planes parciales de la ciudadela Usme, en el sur de la ciudad, que permite el control del valor del suelo urbano incorporado para desarrollar progra-mas de vivienda de interés prioritario.

45 Las Organizaciones Populares de ivienda (OP ) y las ONG viviendistas han tenido históricamente un papel clave en la prestación de asistencia técnica a las comunidades para la producción social de vivienda.

46 orld Ban . Persaud, Ta oore, 2003.47 Instituto de Estudios Urbanos, 2011.48 Se hace referencia aquí a las intervenciones de lvaro illota, gerente

de la empresa constructora Norco, y de Samuel aramillo, economista experto en el tema.

49 Held, Gunter: Bogotá: Cepal, 2000.50 aramillo, 1999, p. 107.51 UN-Hábitat, First Initiative, DNP, 2007.52 Mesa IS Diego Echeverry Campos, de la Universidad de los Andes.

Gráfico de los factores que intervienen en el esquema de gestión para la cons-trucción de vivienda.

Planeamiento Soporte técnico

Construcción

Gestor que integra

PÚBLICOInfraestructura urbana

espacio público equipamientos

PRIVADOPromoción, diseño,

construcción y entrega

FAMILIASCOMUNIDAD

Ocupación, desarrollo, consolidación y transformación

la vivienda digna en colombia

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