la reforma del regimen de regalias

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La Reforma al régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales

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LA REFORMA DEL RÉGIMEN DE REGALÍAS Y SU

IMPACTO EN LAS FINANZAS TERRITORIALES

Amylkar D. Acosta Medina

[email protected]

Bogotá, febrero de 2012

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LA REFORMA AL RÉGIMEN DE REGALÍAS Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS TERRITORIALESAmylkar D. Acosta Medina

www.amylkaracosta.net

Segunda edición

Autor: Amylkar D. Acosta MedinaDiseño y diagramación: Dúlber Pérez MejíaImpresión: Litografía Impregon S.A.

ISBN 978-958-44-9177-0

Impreso en ColombiaPrinted in ColombiaBogotá, febrero de 2012

Todos los derechos reservados.Este libro no podrá ser reproducido, ni total ni parcialmente sin el permiso escrito del autor

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“Los cambios no pueden darse en un marcode derrota brutal de las regiones a manos

del poder central”. El Heraldo

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TABLA DE CONTENIDO9 PRÓLOGO

17 PRESENTACIÓN

21 ¿QUO BADIS?

27 EL DESARROLLO DESIGUAL

47 EL ZARPAZO DE LAS REGALÍAS

93 LA CRISIS FISCAL Y EL TRASVASE DE RECURSOS

119 REVALUACIÓN O SOBREVALUACIÓN

141 A PROPÓSITO DE UN DESPROPÓSITO

147 EN SU CUARTO DE HORA

159 A PENSAR EN GRANDE 169 HABLEMOS DE REGALÍAS Y EXTERNALIDADES

187 IMPREVISIÓN E IMPROVISACIÓN

201 EN CONTRAVÍA

215 LA APLANADORA

243 ANEXOS

249 APÉNDICE

251 LA TRAMPA DE LA REPRIMARIZACIÓN

267 ACOTACIONES AL PROYECTO DE LEY DE REGALÍAS

289 EL ARBOLITO DE NAVIDAD

293 LA MINERÍA RESPONSABLE

297 LA CONSULTA EX POST

303 LOS VERICUETOS DEL SGR

319 EL REPARTO DE LA MERMELADA

339 ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011 (Julio 18)

333 ANEXOS 2

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PRÓLOGO

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PROLOGO

Jairo Parada Corrales1

Para quienes hemos seguido desde hace más de dos décadas la carrera política y la trayectoria académica del Dr. Amylkar Acosta Medina, no constituye una sorpresa la publicación de este oportuno libro sobre La Reforma al Régimen de Regalías y su Impacto en las Finanzas Territoriales, pues constituye un texto valioso y preciso, sobre un tema que apenas el país ha empezado a digerir, cuando se acaban de cumplir precisamente los veinte años de la Constitución de 1991, y numerosas reformas se han pasado por el Congreso en el 2011. Estas reformas sin duda afectan profundamente el espíritu de la Constitución en su perspectiva descentralizadora

1. Economista, PhD, profesor de la Universidad del Norte en Barranquilla.

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e incluyente, imponiéndose la lógica de la eficiencia del mercado y una centralización in crescendo del poder político y económico del país.

Este libro recoge una sistemática colección de ensayos durante el 2010 y parte del presente año, examinando críticamente y sugiriendo salidas frente a las grandes discusiones que se dieron en el país relacionadas con la reforma al régimen de regalías, el tema del desarrollo regional, el ordenamiento territorial y la encrucijada fiscal. El lector puede recorrer las distintas posiciones del autor, desde su lucha frontal frente a las reformas propuestas por el gobierno hasta el análisis descarnado de las mismas cuando ya fueron aprobadas.

Quienes hemos leído los trabajos del autor, sabemos que maneja una prosa viva e inquisidora sobre los temas que trata, con buen estilo y rigurosa argumentación. El lector no se aburre. Los ensayos de Amylkar Acosta están escritos para los ciudadanos comunes y corrientes, pero también son una fuente de reflexión e información para los académicos, políticos y funcionarios gubernamentales. Hacen parte de esa amplia literatura que se escribe desde fuera de los círculos de poder, crítica y retadora y para nada cae en la genuflexión. Razona con todos los contendores, citando las fuentes rigurosamente y cuando alguno tiene la razón el autor lo reconoce sin ambages. Pero sin duda, son ensayos rebeldes, pues casi nunca coinciden con las posiciones que se esgrimen en Colombia desde los gobiernos ortodoxos ni desde los tanques de pensamiento del sector financiero o académicos alineados con el régimen. Uno podría decir que los trabajos de Amylkar son parte de esa corriente de pensamiento económico y social que no se recoge en las revistas académicas de economía capitalina, casi siempre alineada con el poder. Son escritas desde la orilla de aquellos que sentimos los problemas del país desde las regiones y las

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ciudades con mayor pobreza y exclusión, nunca recogidos en la prensa bogotana ni por sus columnistas. Es el país diferente a la capital y desde allí se examinan los problemas de esta nación.

En su colección de ensayos Amylkar Acosta desnuda con audacia toda la argumentación esgrimida por el oficialismo para desmontar el régimen de regalías vigente so pretexto de la evidente corrupción en el manejo de las mismas. Demuestra cómo el país sufre de una ausencia de una política de desarrollo regional, y que cuando se proceden a hacer ajustes institucionales, el centro siempre resulta favorecido. Examina los temas del sucesivo recorte de las transferencias a las regiones, ligándolos a la reforma de las regalías, estrategias que obedecen al fortalecimiento de un gobierno nacional poco austero en sus gastos, que predica los ajustes fiscales en los territorios pero que no los practica, al tenor de la expansión de los programas de gastos presidenciales, llámense en el pasado Familias en Acción o acuerdos para la prosperidad. En el fondo, es la continua consolidación del nivel central, a costa de las regiones, departamentos y municipios.

El tema de las regalías es asimismo correlacionado con los impuestos nacionales que el gobierno extrae del sector minero, demostrando en forma contundente como la nación se lleva la parte del león, y no satisfecho con esto, pasa al control absoluto de las regalías. Ello no deja de estar relacionado con el tema de la revaluación que sigue el modelo, expresión de un patrón de crecimiento minero sin desarrollo, con graves impactos ambientales y efectos cuestionables en materia de empleo.

En el tema del desarrollo regional, no podía faltar el del Río Magdalena y Cormagdalena, al cual el autor le dedica unas páginas, demostrando la indolencia de los gobiernos con la

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principal arteria de navegación fluvial del país, defendiendo el rol de Cormagdalena tal como lo plantea la Constitución, aunque no sean satisfactorios los resultados de la misma a la fecha. Pero la salida no puede ser su liquidación como el centralismo alguna vez planteó. Nos invita a pensar en grande en este tema.

En el tema de las externalidades y las regalías, el autor desnuda la sumisa política oficial frente a las empresas mineras de todo tipo, demandando una mayor tributación sobre la actividad de las mismas, y nos llama la atención sobre los casos del subsuelo privado poco tomado en cuenta por muchos analistas.

En el último ensayo, al autor le toca aceptar los resultados de la aplanadora oficial en el Congreso al aprobarse la reforma a las regalías y la peligrosa sostenibilidad fiscal, mostrando los vicios de dichos procesos que pueden dar origen a demandas constitucionales. Hace un análisis cuidadoso de los numerosos fondos del sistema de regalías y desnuda la cruda realidad que van a sufrir los municipios y departamentos productores, al sufrir el despojo de estos recursos. También demuestra cómo las jugosas exenciones fiscales que el gobierno le otorga al sector minero, superan con creces lo que las empresas mineras cancelan por impuestos y regalías.

Al final del texto, hay un completo anexo con cifras e información legal sobre las reformas ocurridas, las cuales serán muy útiles a los investigadores y estudiosos del tema.

Amylkar Acosta le ofrece al lector una visión alternativa sobre estos asuntos tan cruciales para el país y las regiones. Los colombianos no han dimensionado el impacto de estas reformas, y creen que el asunto se limita a “untarle la mermelada a toda la tostada del país”. El problema es que

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no habrá mucha mermelada que repartir y como siempre se quedará en las manos de quienes la untan. Sin duda, son escritos que captan la atención del estudioso, y que son una brisa fresca frente al acendrado oficialismo de columnistas y ensayistas de la ortodoxia centralista de este país.

Barranquilla, Agosto del 2011.

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PRESENTACIÓN

En este volúmen he compilado el contenido de los distintos escritos que elaboré, en los cuales estudié y analicé el contenido y alcance del proyecto de acto legislativo No. 13 Senado y No. 123 Cámara, “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”, ahora convertido en el Acto Legislatvo 05 sancionado por el Presidente Santos el 18 de julio pasado. El mismo tuvo iniciativa oficial y contó para su aprobación con las amplias mayorías que posee el Gobierno de la Unidad Nacional que él lidera. Dicho proyecto comenzó su traumático trámite en el primer período de la primera legislatura de actual Congreso de la República (julio – diciembre de 2010), cuando fué debatido y aprobado, concluyendo con su aprobación en segunda vuelta en el segúndo período.

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Este ha sido uno de los temas más controvertidos de la Agenda legislativa del Gobierno por los intereses en juego y por la enorme sensibilidad del mismo, especialmente en las entidades territoriales receptoras directas de regalías, ya sea por ser productora o portuaria. Y no es para menos, dado que ellas verán menguados sus ingresos por este concepto en virtud del texto aprobado. Hemos analizado en este texto los antecedentes de este Acto Legislativo, el contenido del mismo y sus implicaciones, así como el trámite del mismo, arribando a conclusiones que se pueden o no compartir, pero que en todo caso están basadas en un análisis rigoroso de los alcances del mismo.

No tenemos ninguna pretensión distinta que aportar unos elementos de juicio para animar el debate en torno a este Acto Legislativo, asi como con relación a la reglamentación y desarrollo del mismo. Que siga entonces el debate!

Ello es tanto más necesario porque la tramitación del proyecto de ley que reglamenta y desarrolla el Acto legislativo 05 de 2011, el cual terminó expidiéndose mediante el Decreto - ley 4923 del 26 de diciembre de 2011, en lugar de enderezar algunos de sus entuertos por el contrario contribuye aún más a hacer del nuevo régimen de regalías un verdadero galimatías. Su texto, tan farragoso como incomprensible, ahondó el caracter fiscalista y recentralizador del Acto legislativo de marras. En los meandros de su abstrusa redacción las entidades territoriales receptoras de regalías directas hasta el 31 de diciembre pasado perdieron toda esperanza de resarcimiento. Así queda de manifiesto en el subsiguiente Decreto - ley 4950 del 30 de diciembre pasado, através del cual el Gobierno central expidió el presupuesto del SGR para la vigencia de 2012. Estos últimos aspectos son los que abordamos en el APÉNDICE de esta segunda edición, con el fin de animar el debate.

El autor

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¿QUO VADIS?2

Ya lo anunció el designado por el electo Presidente de la República Juan Manuel Santos Ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, para poner las finanzas públicas en orden “Hay que reformar las regalías, hay que reformar la salud, hay que hacer un plan de choque de empleo con una ley de formalización y hay un cúmulo de reformas”3. Cómo piensa Santos, en principio, enjugar el actual déficit fiscal? Estas son sus palabras: “estimamos que el tema minero, incluyendo regalías, puede aportar cerca de 2% del PIB”4 como parte de la solución del abultado déficit que va a heredar, sin necesidad de elevar las tarifas de impuestos, tal y como se ha comprometido.

En concepto de Juan Carlos Echeverry, “con el boom minero

2. Bogotá, julio 17 de 2010

3 El Universal. Junio, 18 de 2010

4. El Tiempo. Junio, 20 de 2010

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y la bonanza que se espera que pueda venir en los próximos años, las regalías van a aumentar de manera sustancial, de manera que hay que cambiarle la gobernabilidad a esas regalías y esparcirlas en todo el territorio nacional y no sólo focalizarlas en ciertos sitios, además de darle un enfoque regional a ciertos proyectos que se necesitan para que el país crezca”5. Es claro, entonces, que Santos y su equipo económico tienen en la mira a las regalías, por lo que el tema estará sobre el tapete desde el momento mismo en que asuman la conducción de los destinos nacionales.

No es claro todavía lo que se pretende hacer en esta materia, pues no se distingue entre las regalías directas que reciben por derecho propio los departamentos y municipios productores y portuarios y las regalías indirectas que nutren el Fondo Nacional de Regalías (FNR) que administra el DNP. Sumadas unas y otras pasarán de $6 billones este año a $12 billones hacia el 2014, de 1 a 2 puntos largos del PIB. Sólo se ha adelantado por parte de Echeverry que se pretende “cambiar sustancialmente su uso, su aplicación, su decisión, su gobierno sobre dónde, cómo, para quién, entre otros, eso es lo que se va a modificar y eso requiere una reforma muy profunda”6. Nadie duda que el régimen que rige las regalías amerita ajustes, si se quiere una especie de cirugía mayor para frenar el desperdicio, la dilapidación y la defraudación de tales recursos, ganando en eficiencia, eficacia y transparencia en la ejecución de los mismos, eso sí sin desmedro del interés regional, y, por lo tanto, se debe manejar con guantes quirúrgicos dada la gran sensibilidad que despierta su tratamiento. La recurrencia de los escándalos por corrupción que han rondado los manejos de los recursos provenientes de las regalías no puede servir de excusa para el despojo, pues en este país hasta la corrupción 5. El Colombiano. Junio, 22 de 2010

6. La República. Junio, 21 de 2010

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está centralizada (¡pruebas al canto las tenemos a diario!); además, no es menester matar al perro para librarlo de las pulgas.

En el curso de la campaña electoral por la Presidencia Fedesarrollo presentó a los candidatos varios estudios, entre ellos uno sobre las finanzas territoriales7. Una de sus propuestas busca acabar de una vez por todas con el “amarre constitucional a los ingresos corrientes de la Nación” de las mal llamadas transferencias. Con esta medida se le asestaría un golpe mortal a las entidades territoriales, las cuales las han visto recortadas en dos ocasiones, primero a través del Acto legislativo 01 de 2001 y posteriormente mediante el Acto legislativo 04 de 2007. Merced a ellos la participación de los entes territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación ha sufrido un bajonazo, del 48% en 1991 al 34% en 2009 (¡!). De acuerdo con el estudio realizado por la Federación Colombiana de Gobernadores entre 2002 y 2008 los departamentos dejaron de recibir por este concepto la friolera de $27 billones y se proyecta en $49 billones más los que dejará de recibir en el intervalo que va de 2008 al 2016. No es extraño que después de semejantes tijeretazos la nación en estos momentos acapare el 82% de los recaudos de impuestos (15% del PIB) mientras los municipios y los departamentos tienen que conformarse con el 12% y 6% respectivamente, los cuales sumados apenas sí representan el 3% del PIB. De modo que, de prosperar tal esperpento los municipios y departamentos verían seriamente comprometida su viabilidad fiscal.

Otra de las propuestas de Fedesarrollo consiste en “incluir en el total del Sistema General de Participación (SGP) las regalías directas por la explotación de los recursos naturales

7. Fedesarrollo. Juan Gonzalo Zapata. Finanzas territoriales

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no renovables”8. Dicho de otra manera, que se les arrebate las regalías a los municipios y departamentos que hoy las perciben para tapar con ellas el enorme hueco que han dejado los dos recortes a las transferencias. Una vez más, se pretende que el déficit fiscal del gobierno central se subsane a expensas de los menguados ingresos de las entidades territoriales. Y de contera, se propone además crear “un Fondo de ahorro y estabilización macroeconómica”9 con los recursos del Fondo Nacional de Regalías, el cual sería reemplazado por aquél. Según su propuesta tales recursos se congelarían por el lapso de 5 años, a partir del cual se invertirían sólo sus rendimientos. Con este sería dos golpes arteros y certeros que se le darían a las finanzas territoriales, dado que, según lo dispone la Ley 756 de 2002 “los recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las entidades territoriales”10. Y no es sólo Fedesarrollo la que ha hecho propuestas de este tenor, también metió basa el Presidente del Consejo Privado de Competitividad, Hernando José Gómez, para reclamar que “la Nación debe tener una participación superior al 20%, como ocurre en la actualidad, para que haya una mejor redistribución de los recursos y se beneficie todo el país”11

Y lo peor de todo es que si estas iniciativas llegaran a prosperar quedaríamos en el peor de los mundos, porque muy seguramente la Nación seguiría con su déficit y las finanzas territoriales correrían la misma suerte, como ya ha sucedido en el pasado. Lo cual sería un serio retroceso después de haber logrado sanear las finanzas territoriales, gracias a la Ley 617 de 2000 de Ajuste fiscal; de no haber sido por el superávit de los entes territoriales y los 8. Idem

9. Idem

10. Ley 756 de 2002, artículo 1º , parágrafo único

11. El Nuevo Siglo. Julio, 15 de 2010

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descentralizados durante toda esta década, el déficit fiscal consolidado registrado habría sido mucho más alto. A guisa de ejemplo, destaquemos que en el 2009 mientras el déficit consolidado fue del 2.4% el déficit del gobierno central fue de 3.7%. Luego, al que hay que meter en cintura, al que hay que disciplinar y aconduchar es a este último y no estrujar aún más a las finanzas territoriales. Ante tales amenazas, entonces, hay que estar ojo avizor!

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EL DESARROLLO DESIGUAL12

“La desigualdad deslegitima el sistema político, da origen a movimientos sociales y a actores políticos antisistémicos,

configura el escenario para conflictos sociales fuertemente polarizados y para una lucha por beneficios”.

F. Fukuyama

Colombia es el país de las desigualdades. Hace muchos años alguien afirmó que Colombia padecía de hemiplejía, afección esta que paraliza la mitad del cuerpo, y no le faltaba razón dadas las grandes asimetrías que han caracterizado su desarrollo económico y social, a tal punto que se ha llegado a hablar de dos colombias, la una que concentra sus avances y su progreso y la otra sumida en el atraso y en la

12. Bogotá, agosto 25 de 2010

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postración. Con su Plan de desarrollo Para cerrar la brecha, el expresidente Alfonso López Michelsen se propuso reducir la brecha entre esas dos colombias, acortar las distancias entre el campo y la ciudad, entre el agro y la industria, entre asalariados y capitalistas. Este ha sido un tema recurrente en los programas de campañas electorales, pero se desestima a la hora de formular los planes de desarrollo así como también en los planes de inversión. Bien se ha dicho que los políticos hacen campaña en poesía y gobiernan en prosa; una cosa es con guitarra y otra cosa es con violín. Treinta y dos años después lo que era una brecha se ha convertido en un abismo cada vez más profundo, lo cual se ha traducido en un gran desajuste social. Pese a la retórica cohesión social del anterior gobierno, durante estos últimos años se acentuó dicho proceso de centralización y concentración del poder económico y por ende del poder político en este país. Bien se ha dicho que la política es la expresión concentrada de la economía y ejemplos al canto los tenemos por montones en este país de privilegios y exclusiones.

Las cifras no mienten: Las utilidades del sector financiero se multiplicaron por 7 en el transcurso de 7 años, al pasar de los $632.000 millones en 2002 a $4.4 billones en 2009. En contraste, durante este mismo lapso el salario mínimo sólo se incrementó 6%. Ello explica en gran medida que en el período 2002 - 2007 la participación de las empresas en el PIB pasara del 28.9% al 33.7%, casi 5 puntos, que representan US $14.000 millones; mientras tanto, entre el año 2003 y el 2008 la participación de los asalariados se redujo del 34.6% al 31.1%. Colombia fue el único país de Latinoamérica que no pudo o no quiso aprovechar el buen desempeño de la economía durante el quinquenio virtuoso (2003 - 2008), durante el cual la economía creció en promedio el 6% anual, muy superior al promedio histórico de los 10 años anteriores

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que fue del 4%, para reducir sus índices de pobreza. Y de contera, en lugar de mejorar la distribución del ingreso esta empeoró al pasar el coeficiente Gini de 0.56 en 2002 a 0.59 en 2008, muy cercano al que tenía el país 15 años atrás, desbancando a Brasil como el país con mayor concentración de la riqueza en Latinoamérica, que a su vez es la región más inequitativa del planeta tierra, que redujo su Gini de 0.625 en 2004 a 0.579 en 2009.

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0,65

0,6

0,55

05

0,45

0,4

2000

2006

ÍNDICE DE GINI

Fuente: CEPAL

El Modelo de Crecimiento sin empleo13 nos llevó a que entre 2006 y 2008 la producción industrial creciera un 40%, mientras que el empleo creció en dicho sector para el mismo período sólo el 1.1%. En los 8 años de la administración Uribe la producción industrial creció el 30%, mientras que el número de empleados disminuyó el 6%. Y las gabelas tributarias al gran capital, especialmente la deducción del 40% del impuesto de renta por reinversión de utilidades en activos fijos que ascendieron el año pasado a $3.7 billones, eran supuestamente para promover de esta manera la generación de empleo. Ello se explica en gran medida por el hecho que el 40% de los $3.7

13. Amylkar D. Acosta M. Crecimiento sin empleo. Agosto, 1 de 2005

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billones favorecieron precisamente a la minería y a la industria petrolera, el sector que menos necesitaba de tales incentivos y el cual, por ser tan intensivo de capital, es poco generador de empleo. Y ello en un país que registra una tasa de desempleo abierto de más del 12% y de una informalidad que frisa el 60%, la más alta de la región.

Claro que el campo fue el que llevó la peor parte: el sector agropecuario ha venido creciendo sistemáticamente por debajo de un tercio con respecto al crecimiento PIB total. Así, mientras el crecimiento consolidado de la economía entre 2004 y 2007 fue de 20.3%, el sector agropecuario a duras penas alcanzó el 6.88%. Ello explica el por qué los índices de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas (NBI) son notoriamente más elevados en el campo que en la ciudad; según el último estudio el índice de pobreza en Colombia se situó en el 45% promedio; entre tanto para zona rural, que sufre un acelerado proceso de descampesinización por cuenta del desplazamiento forzado, el mismo índice es del 62.1%.

Dos economistas muy reputados, como lo son Alesina y Rodrick, advierten que “los países con mala distribución del ingreso y la riqueza tienden a crecer menos”. El ex presidente del gobierno español Felipe Gonzalez es de la opinión de que “la desigualdad pone en peligro el crecimiento”, es más, “el modelo económico que no redistribuye los ingresos no es exitoso”. Gustavo Yamada, Jefe de la Unidad de Pobreza y Desigualdad del BID no pudo ser más categórico cuando afirmó que “cuanto más desigual es un país menos efectivo es el crecimiento para reducir la pobreza”14. Por su parte la CEPAL, en un importante estudio llegó a la conclusión que una mejor distribución del ingreso, además de disminuir el número de

14. BID. Nora Lustig, Omar Arias y Jamele Rigolini. Reducción de la pobreza

y crecimiento económico: la doble causalidad

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pobres refuerza el crecimiento. De modo que el país tiene un gran reto en este frente, si no quiere seguir estancado y con una economía raquítica, que en lugar de generar empleo lo destruye.

LOS DESEQUILIBRIOS REGIONALES

La misma brecha que se ha convertido en abismo en lo económico y lo social se repite a nivel interregional e intraregional; así como hay sectores ganadores y perdedores en el primer caso, también hay en este país de regiones unas que son ganadoras netas y otras que son perdedoras netas. En el decurso de la historia unas regiones han ido consolidando su desarrollo, mientras otras han permanecido rezagadas. Estas últimas concentran el mayor número de pobres, de desempleados y de población con NBI. Y ello no se ha dado por generación espontánea, para explicarnoslo tenemos que recurrir a la historia económica del país. El gran pensador Antonio García habló de un capitalismo “tardío y periférico” para referirse al desarrollo embrionario de este sistema económico en Colombia en las postrimerías del Siglo XIX. La acumulación originaria del capital, como la denomina Marx en El capital, se basó en el excedente económico generado por la caficultura, que fue el que sirvió de base para importar al país las primeras máquinas y equipos industriales. Esta circunstancia aunada al hecho de que los ingresos que generaba dicha actividad sirvieron de fundamento a la formación de un mercado interno, hizo posible la incipiente industrialización del país. El Río Grande de la Magdalena, principal arteria fluvial del país era practicamente la única vía de comunicación del país habilitada para el comercio exterior en ciernes de una economía para aquel entonces monoexportadora del café. Desde 1823 se hicieron grandes esfuerzos tendientes a introducir la navegación a vapor y hasta bien entrado el Siglo XX esta modalidad de transporte siguió jugando un papel de

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la mayor importancia. Posteriormente se le dió la espalda, con grave detrimento para el país, pues al limitarse su navegavilidad el país prescindió de un medio de transporte seguro y barato, para depender casi exclusivamente del transporte aéreo y por carretera, ya que también se abandonaron los ferrocarriles nacionales. Esta comprobado que el transporte intermodal contribuye ostensiblemente a la mayor competitividad del país, que teniendo cómo implementarlo no lo ha hecho.

Así nació y se desarrolló la industria nacional, teniendo como vértices del denominado “triángulo de oro” a Bogotá, Cali y Medellín. Primero fue la agreste geografía del país, con sus tres cordilleras, la que sirvió de barrera natural de protección del mercado interno, que de este modo resultaba cautivo; luego, los altos aranceles del modelo proteccionista ocuparían su lugar. Aunque durante la segunda mitad del Siglo XIX el sector exportador colombiano era muy débil y poco dinámico, entre 1905 y 1950 tuvo un particular auge, aunque limitado a sólo tres renglones: café, banano y tabaco. Como lo sostiene el Observatorio del Caribe, “el temprano despegue de la industria manufacturera en el región Caribe a finales del S XIX e inicios del S XX, primero en Cartagena y posteriormente en Barranquilla no logró consolidar a la región como un importante polo de desarrollo industrial”: En efecto, después de participar con el 11. 7/% de las exportaciones totales en 1916, ya para 1950 se redujo al 4.5%, pese que durante dicho intervalo se vivió un floreciente auge exportador, pero del cual sacó mayor partido el centro del país.

Como lo acota el investigador Jorge García, “los 30 años comprendidos entre 1950 y 1980 enmarcan dos períodos bastante diferenciados del enfoque de la política económica del país, en particular la referente al comercio exterior. Es así cómo el período comprendido entre los años 1950 – 1966 puede considerarse como de sustitución de importaciones y el

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período 1966 – 1980 como de promoción de las exportaciones”. Durante estos dos períodos, pero muy especialmente en el segundo, predominó el intervencionismo de Estado en boga y se dispuso de toda una batería de medidas encaminadas a promover, fomentar y proteger tanto la producción nacional como la diversificación de exportaciones. Entre todas ellas se destaca la expedición del Decreto – Ley 444 de 1967 de la administración de carlos Lleras Restrepo, a través del cual se estableció el régimen cambiario y de comercio exterior. En virtud del mismo del mismo se puso la política monetaria, cambiaria y de comercio exterior del país al servicio de la industria nacional, la cual se había asentado fundamentalmente en el “triángulo de oro”. Lo propio ocurrió con la inversión pública, sobre todo en materia de infraestructura; se trataba de comunicar los centros de producción con los puertos, de allí la forma radial que revistiera el sistema vial, en virtud del cual las regiones que, como la Caribe y la Pacífica contaban con las facilidades portuarias se convirtieran en simples corredores viales. De allí que todavía sigue siendo más fácil comunicarse entre cualesquiera de las capitales departamentales de dichas regiones con el interior del país que entre que entre ellas mismas; en la malla vial han primado las grandes troncales sobre las transversales que intercomunican a las propias regiones, las cuales aún se echan de menos, a falta de ellas inmensas regiones del país permanecen embotelladas. Es muy diciente que la densidad vial de la región Caribe para 1948 era del 8.3 kms L/100 km2 y en 1999, 51 años después (¡!), sólo alcanzó el 10.1 kms L/100 kms2, muy por debajo de la densidad promedia nacional que para la misma época se situaba en el 16.06 kms L/100 kms215, la cual a su vez es mediocre respecto al promedio de la densidad vial en la región.

15. Esta densidad es calculada sobre la red troncal, las vías departamentales y

municipales. El promedio nacional no contempla la Amazonia y la Orinoquia.

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PALO PORQUE BOGAS Y PALO PORQUE NO BOGAS

Luego vendría el Consenso de Washington con sus nuevos paradigmas, consignados en un decálogo más conocido como la Cartilla, que siempre sirvió de férula a los organismos multilaterales, en especial el Banco Mundial y el FMI. Todos los países de América Latina se adhirieron al nuevo modelo económico que vino a reemplazar el Modelo de la Cepal que había inspirado el economista argentino Raúl Prebish. En Colombia se dieron los primeros pinitos cuando el Presidente Virgilio Barco ya tenía el sol a sus espaldas, pero fue en la administración de Cesar Gaviria cuando se le dio rienda suelta a la apertura económica y a la desregulación del mercado cambiario, dos pilares del nuevo credo que tuvo en Ronald Reagan y Margaret Thatcher sus principales propulsores. El Modelo de desarrollo “hacia dentro” dio paso al embeleco del aperturismo atolondrado con todos sus estragos; como ha sido ampliamente demostrado fue una apertura hacia adentro, con todas sus consecuencias sobre el aparato productivo. Como lo señala el Observatorio del Caribe, “la apertura económica no dió lugar a una transformación de la industria manufacturera regional y a su conversión en un polo de desarrollo industrial. Por el contrario, la producción manufacturera de la región fué golpeada con particular severidad con motivo de la apertura económica del inicio de los años 90; la caída de la producción industrial fué mucho mayor que en el resto del país”.

Si regiones como la Pacífica se habían visto sacrificadas por el proteccionismo de la industria de invernadero que teníamos, con la apertura se auguraban los mejores días para las mismas dada su enviadiable ubicación geográfica en un país que se precia de ser, como dijo López de Mesa, la esquina oceánica de América. Se planteó en sus inicios que el éxito de la apertura estaba en la implementación de tres estrategias: la modernización industrial, la reconversión industrial y

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la relocalización industrial. Esta última estaba llamada a convertir al Caribe y al Pacífico en los dos principales polos de atracción de la industria con vocación exportadora, pero ello nunca se dio. Y no se dio porque tanto la modernización y la reconversión industrial, igual que la relocalización industrial se quedaron en el papel y, lo que es peor, entonces como hoy el país estaba carente de una infraestructura vial, logística y portuaria, que son esenciales para mejorar la productividad y por ende la competitividad. Nos recuerda el connotado politólogo Eduardo Posada, citando un estudio británico de 1950 que ya observaba que “el mayor desarrollo de la producción corre siempre el peligro de ser neutralizado en Colombia por su enemigo más antiguo: el problema del transporte”. Esta afirmación no está muy lejos de lo que sostuvo recientemente el Presidente de La Confederación de Transporte de Carga por Carretera (Colfecar), Jaime soriano, “el país presenta un atraso de al menos 60 años en materia de infraestructura vial. Después de Rafael Reyes, hace cien años, de Pedro Nel Ospina en los años 20 del siglo pasado y el General Rojas Pinilla en los años 50, no se ha vuelto a ver en Colombia un salto importante en materias de obras públicas y desarrollo de la infraestructura”16. Se malogró, entonces, esta oportunidad, así como también le fue esquiva la anterior. En tales condiciones, no es extraño que la participación en el PIB del centro del país supere con creces la de regiones como el Caribe colombiano.

UNA DIGRESIÓN

Hagamos una digresión para referirnos a un hecho de singular importancia sobre el cual queremos enfatizar. Llama poderosamente la atención que mientras en el resto del mundo las regiones más prósperas están localizadas justamente en las zonas costeras, en Colombia estas permanecen relegadas 16. Portafolio. Febrero, 4 de 2005

36

y postergadas en su desarrollo. Como lo documenta un estudio del Observatorio del Caribe “por ejemplo, en Estados Unidos las zonas más dinámicas en crecimiento económico y demográfico están localizadas a menos de 80 km de las costas. A nivel mundial los países que se localizan a menos de 100 km de las costas ocupan cerca del 5% de la superficie habitable del globo y aportan el 37% de la producción bruta mundial. En Colombia dicho patrón no se observa y, por el contrario, lo que se encuentra es que los municipios que están localizados a menos de 100 km de las costas están en condiciones precarias en términos de su nivel de desarrollo socioeconómico”. Y no es para menos, dado que “con el bajo nivel de integración y las estructuras económicas regionales, se puede esperar que la polarización regional se perpetúe en Colombia. Los más poderosos eslabonamientos están en las regiones prósperas y los débiles enlaces en las regiones atrasadas. Hay pocas razones para esperar cambios en estas tendencias en el mediano plazo (Bonet, 2005)”.

Así las cosas, se le plantea al país la perentoria necesidad de fortalecer el desarrollo de sus zonas costeras y para ello juega un papel de la mayor importancia la estrategia de relocalización industrial en las proximidades de los puertos; pero, para que ello sea posible es indispensable dotarla y habilitarla de una infraestructura robusta que le sirva de soporte. Las ventajas que ofrecían para tales efectos el régimen de las zonas francas constituían en este sentido un gran atractivo, el cual se perdió cuando se desvirtuó el carácter de las mismas a través del esperpento de las zonas francas “uniempresariales” o “no colindantes”, que pueden localizarse en cualesquier lugar del país. Los estímulos tributarios y arancelarios que se le otorgaron a estas últimas a través del Decreto 383 de 2007 han contribuido a concentrar aún más la localización de las empresas y con ellas el crecimiento y el desarrollo en el

37


interior del país, en desmedro una vez más de la periferia. En tales circunstancias, no es extraño que se dé la paradoja que el centro del país tenga una participación en las exportaciones del país muy superior a las regiones del litoral que son las que cuentan con la ventaja comparativa y el privilegio de contar con los puertos.

70

60

50

40

30

20

10

0

Participación en las exportaciones totales (2008)

Cuncinamarca, Antioquia,

Bogotá y Valle del Cauca

Región Caribe

%

64%

24%

¿Y DE LA AGENDA INTERNA QUÉ?

Y a lo largo de todos estos años no ha habido mayor interés en acometer las obras para dotar al país de la infraestructura que la economía está pidiendo a gritos, las cuales están claramente identificadas en la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad (AIPC)17; se siguen aplazando y aplazando, convirtiendose este en el mayor escollo que enfrentan importadores y exportadores. En un Informe reciente del Foro Económico Mundial, en porcentajes estadísticos de países en calidad férrea le dan a Colombia una calificación de 1.5 y el pùesto 100 entre los países más rezagados en esta modalidad de 17. Amylkar D.Acosta M. La Agenda Interna. Marzo, 26 de 2006

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transporte. En cuanto a la calidad de las carreteras, Colombia recibió una calificación de 2.9, que la ubicó en el puesto 91. En lo que hace a la calidad de la infraestructura portuaria la calificación fue de 2.9 también, quedando en la casilla 108. En infraestructura para transporte aéreo el fue algo mejor a Colombia, pues obtuvo una calificación de 4.8 y ocupó el lugar 64. En fín, Colombia con un puntaje promedio de 3.1 ocupó el puesto 89 entre 134 países en cuanto a la calidad de su infraestructura y ello es sumamente preocupante. Si el país todo está rezagado en infraestructura, la situación de las regiones periféricas es aún más dramática.

En el pasado el país había tratado de compensar su baja competitividad en los mercados internacionales a través del manejo de una tasa de cambio competitiva y por mucho tiempo mantuvo un mercado cambiario controlado, hasta que se vió forzado por las recomendaciones del FMI a desmontar su regulación a finales de la década de los 90. Progresivamente, a medida que se han ido negociando acuerdos y tratados comerciales se ha ido desmontando la protección arancelaria a la producción nacional hasta dejarla totalmente desguarnecida. Incentivos a los exportadores como el Certificado de Abono Tributario (CAT), que después se convirtió en el Certificado de Reintegro Tributario (CERT) han tenido que ser desmontados por ser contrarias a las estpulaciones de las reglas de la Organización Mundial de Comercio (OMC). También se han tratado de abaratar los costos laborales para ser competitivos y para tal efecto se expidieron dos reformas laborales, La Ley 50 de 1990 y la Ley 789 de 2002, pero sin que jamás pueda llegar a equipararse por esta vía con los costos laborales de la China, el Cid campeador del comercio mundial. El pesado fardo de todos estos costos en los que ha incurrido el país por cuenta de la sobreprotección a la industria doméstica ha recaido sobre todo el país y no únicamente sobre las zonas de

39


influencia de fabricantes y firmas exportadoras. Ultimamente, a raiz de que se revirtió la tendencia de la tasa de cambio pasando de ser campeones de la devaluación a campeones de la revaluación, una vez más el gobierno ha echado mano de recursos del presupuesto nacional para “compensar” a las empresas exportadoras, como lo hizo el Presidente Uribe por sumas que superaron los $500.000 millones18.

Es evidente, entonces, que las políticas públicas en materia económica le ha servido y mucho a las empresas, especialmente los grandes conglomerados, así la política monetaria como la cambiaria y la de comercio exterior, que le han pasado la factura a todos los colombianos. Por eso tenemos que decir que no tienen razón quienes abogan por la descentralización fiscal, proponiendo que reviertan en inversión a cada una de las regiones en la misma proporción de su contribución a los recaudos y se duelen, por ejemplo, que mientras el Valle del Cauca genera el 12 por ciento de los impuestos nacionales sólo recibe el 7 por ciento de los recursos del Sistema General de Participación (SGP). Es fácil colegir que los grandes contribuyentes, como las empresas del Valle del Cauca, las de Cundinamarca, Antioquia y Atlántico, especialmente, se han consolidado y posicionado como tales gracias a la contribución de todos los colombianos. Y de contera, son estas las mismas empresas que se han visto favorecidas con largueza con las mentadas gabelas tributarias, las cuales le costaron al país en el corto lapso de 5 años, entre 2003 y 2008, la friolera de $26 billones. Este sesgo de las políticas públicas ha contribuido no sólo a la concentración del crecimiento y el desarrollo sino también a la concentración del ingreso, concomitantemente con la mengua del ingreso per cápita de la periferia.

18. Alvaro Uribe Vélez, Presidente de la República. Informe al Congreso de la

República. 2008

40

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

100

90

85

65

50

Ingreso Per Cápita de la region Caribe como Porcentaje del ingreso del resto del país, 1975 - 2000

%

AñoFuente: CEGA

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

60

55

45

40

Ingreso Per Cápita del corredor costero sin Valle como Porcentaje del resto del país, 1975 - 2000

%

Año

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

50

40

30

20

Ingreso Per Cápita del Chocó y Nariño como Porcentaje del ingreso del resto del país sin corredor costero (sin Valle) 1975 - 2000

%

AñoFuente: CEGA

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LA FUNESTA DUALIDAD

Este desarrollo dual de la economía del país atenta contra la integración y el desarrollo regional, impide que se desarrollen a plenitud las enormes potencialidades que albergan aún las más remotas regiones y conspira contra las posibilidades de mejorar el Índice de Desarrollo Humano (IDH) a su población. Por lo tanto son muchas las razones que militan a favor de un giro en las políticas públicas, las cuales deben reorientarse de modo que contribuyan a nivelar la cancha y a corregir los enormes desequilibrios interregionales e intraregionales. Al país, pero especialmente a las regiones, les ha hecho mucho daño la falsa disyuntiva entre la equidad regional y la eficiencia – país, la cual ha hecho carrera entre los formuladores de la política macroeconómica. Se asume desatentadamente que cualquier inversión dirigida al desarrollo regional incurrirá en costos de oportunidad en términos de crecimiento económico del país como un todo. Por cuenta de esta distorsión el país sigue asumiendo el costo de un “arancel” geográfico que le significa a las empresas que siguen localizadas en el altiplano estar a más de 1.000 kms de la costa Caribe y 500 kms de la pacífica. Dicho “arancel” se traduce en sobrecostos en los fletes, lo cual le resta competitividad a las exportaciones colombianas. Según Meter Paul Eichmuller, Presidente de DHL Danzas Air & Ocean en Colombia, Para las empresas en Colombia, los sobrecostos por no tener una infraestructura adecuada pueden ser hasta de 20%19.

Todo ello nos lleva a afirmar que la centralización del poder político y la concentración del poder económico en este país no es un hecho fortuito, sino que responde a un direccionamiento de las políticas públicas que han prevalecido casi sin interrupción desde los albores de nuestra independencia hace 19. Dinero. Junio, 10 de 2005

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200 años. Las tensiones entre el centralismo y el federalismo en el Siglo XIX, que terminó con la derrota de este último en la batalla de la Humareda, se reprodujo a mediados del Siglo XX, esta vez entre el centralismo y la descentralización; luego, a partir de la Constituyente de 1991, la lucha feral entre el centralismo que se resiste a desaparecer y el autonomismo de las regiones20 ha estado al orden del día.

100%

50%

EquidadInterrregional

50% 100%

Curva de opciones

POR UNA POLÍTICA ECONÓMICA REGIONAL

Como lo sostiene el profesor Dario I Restrepo, “la enorme desigualdad económica, social, política y territorial colombiana es una construcción histórica que cultiva mecanismos permanentes que la reproducen”21. Por ello, no puede ser más atinada la propuesta del investigador Adolfo Meisel cuando plantea la urgencia de contar con una política económica que consulte el interés regional, la cual deberá estar basada en estos tres elementos, a saber: debe ser una política de Estado que trascienda los gobiernos de turno y las coyunturas económicas. Se trata de una política integral, en la cual todas las intervenciones del Estado en las zonas

20. Amylkar D. Acosta M. La autonomía regional, alternativa de desarrollo. Febrero de 2010

21. Darío I Restrepo. Equidad y ordenamiento espacial. Agosto de 2010

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rezagadas esté orientada a dinamizar el crecimiento y a reducir la pobreza de sus habitantes, en el entendido que la inversión estratégica para las regiones rezagadas es la inversión en el capital humano de sus habitantes. La lucha contra la pobreza debe tener un claro componente espacial, pues ella no se distribuye en el territorio al azar sino que se concentra en ciertas regiones. Como lo observa el profesor Restrepo, “para acercar las oportunidades de crecimiento económico entre entidades territoriales, estimular sistemas productivos locales y lograr un gasto público social con criterios de equidad se precisa adoptar un enfoque territorial en la política económica, el gasto público y el sistema político… Orientar la política económica con criterios de equidad requiere arreglos y diseños institucionales nuevos, así como un sistema político electoral que la soporte. Por ello es necesario un paquete integral de reformas a la política económica, al diseño institucional y al sistema político”22. Sólo de este modo se puede encausar a las regiones marginadas del país por la senda del desarrollo sostenido y equitativo.

Mientras ello se logra es indispensable contar con una estrategia tendiente a morigerar los devastadores efectos sociales del modelo económico centralista predominante y a ello apunta precisamente la iniciativa del Caribe colombiano de crear un Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER), que ayude a que el gasto del gobierno central coadyuve a equilibrar las disparidades fiscales entre unas regiones y otras, buscando una nivelación como punto de partida de esta rectificación histórica del injusto trato recibido por la periferia, a través de una estrategia de convergencia para reducir la creciente desigualdad entre unas y otras regioness y también al interior de las regiones mismas. Para lograrlo es menester que este sea un objetivo explícito de las políticas

22. Idem

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públicas y no un efecto colateral de las mismas, así como es de imprescindible la voluntad política por parte de quienes tienen en sus manos el poder de decisión, los cuales se siguen mostrando tan renuentes como reticentes. Los pueblos soportan con estoicismo la pobreza, pero definitivamente lo que no toleran es la desigualdad; llegó la hora de las regiones en Colombia, el gobierno de la Unidad Nacional debe tomar nota de ello.

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EL ZARPAZO DE LAS REGALÍAS23

“Los cambios no pueden darse en un marcode derrota brutal de las regiones a manos

del poder central”. El Heraldo

LA COMPARTIMENTACIÓN DE LAS REGALÍAS

Después de muchas idas y venidas, vueltas y revueltas, por fin el pasado martes el Gobierno nacional radicó el proyecto de Acto legislativo “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre

23. Bogotá, Septiembre 10 de 2010

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el régimen de regalías y compensaciones”. A través del mismo se pretende concentrar todos los recursos provenientes de las regalías (tanto las directas como las indirectas) en una sola bolsa, para luego redistribuirlas “con base en los criterios de pobreza, eficiencia, población y equidad regional”. Se trata del denominado con el rimbombante y llamativo rótulo Fondo de Competitividad Regional (FCR), al cual irían a recalar tales recursos una vez se ha sustraido parte de ellos para nutrir el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), el cual sería administrado por el Banco de la República y el Fondo de Pensiones Territorial (FONPET), al tiempo que se reserva el 10% de dichos recursos para inverstir en Ciencia, Tecnología e Innovación (C + T + I). De acuerdo con la propuesta del Gobierno nacional el FCR sería la gran sombrilla a cuya sombra estarían otros dos fondos, el Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER) y el Fondo de Desarrollo Regional (FDR).

Vale la pena resaltar que la Nación no aporta un solo peso de su presupuesto al tal FCR, pero será ella quien lo administre “en los términos que defina la Ley a que se refiere el artículo 360”24 de la Constitución y de contera quedaría claramente establecido que los recursos de este fondo como todos los del Sistema Nacional de Regalías (SNR) “no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones”25. Así las cosas, el Gobierno Central será el gran dispensador de los recursos públicos y los gobernadores y alcaldes en funcionarios mendicantes ante el mismo. Y para redondear la faena, queda claramente establecido que a posteriori de la expedición del Acto Legislativo in comento se expedirá la Ley que “determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como

24. Proyecto de Acto Legislativo No. 13. Artículo 2º

25. Proyecto de Acto Legislativo No. 13. Parágrafo del artículo 2º

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la distribución de los ingresos provenientes de las regalías y compensaciones, su administración, ejecución, control, uso eficiente, destinación, funcionamiento del Sistema General de Regalías y las condiciones en las que los beneficiarios participarán de los recursos”. Eso sí, tienen el cuidado de preveer que la expedición de dicha Ley será “por iniciativa del gobierno”26.

SGR (FAE)El fondo permitirá ahorrar en los auges de precio o cantidad, y desarrollar en las caidas

AhorroGasto

Regalías totales distribuir en 2012- Aprox. 6 billones de pesos

Esta línea representa los ingresospetroleros y mineros de largo plazo

¿EQUIDAD O DESPOJO?

Se aduce por parte del Gobierno que esta reforma al régimen de regalías se funda en cuatro principios fundamentales, a saber: equidad regional, social e intergeneracional; ahorro para el futuro; competitividad regional y buen gobierno. Ya veremos si la susodicha reforma está inspirada en tan loables como plausibles propósitos. “Queremos que los ingresos de nuestro subsuelo, del subsuelo de todos los colombianos, beneficien, como debe ser, a todos los colombianos, incluyendo a las generaciones futuras”27, afirmó el Presidente

26. Proyecto de Acto Legislativo No. 13, artículo 1º

27. El Heraldo. Agosto, 30 de 2010

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de la República Juan Manuel Santos en la largada de la XXXII Caminata de la Solidaridad el pasado 29 de agosto. En todo caso, aunque el Proyecto de Acto Legislativo sólo contempla tres artículos, debieron tomarse 58 páginas en la exposición de motivos para tratar de demostrar sin éxito que son razones de equidad las que han movido al Gobierno a presentar semejante esperpento.

Ya se quejaba el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes en una de sus habituales columnas de prensa que algunas regiones del país “se benefician desproporcionadamente por un accidente geográfico o geológico: porque hay depósitos de minerales en su territorio que son propiedad de todos los colombianos, pero que usufructúan solamente los que tienen los yacimientos cerca”28. Claro, que otras regiones del país distintas a estas usufructúan de otros “accidentes geográficos” tales como la feracidad de sus tierras que han hecho de ellas verdaderos emporios agroindustriales, en otras su topografía ha hecho posible la construcción de enormes represas que alimentan complejos hidroeléctricos de la mayor importancia y así sucesivamente. Qué le vamos a hacer si los hallazgos de minerales e hidrocarburos son un premio que se recibe de la aleatoriedad propia de la lotería geológica, que es impredecible y caprichosa. Es comprensible que cada una de las regiones trate de sacarle partida a sus ventajas comparativas producto de la dotación de la naturaleza, las cuales compensan en alguna medida sus otras carencias. Y a este propósito cabe el viejo adagio que dice “a quien Dios se la dio San Pedro se la bendiga”, así de sencillo. Será por aquello de la “maldición de los recursos naturales” que el mismo Hommes plantea que “Las entidades territoriales del área donde se ubican las minas deberían estar al final de la

28. El Tiempo. Agosto, 27 de 2010

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cola de beneficiarios y no de primeras”29, es decir en la cola de la cola (¡!), habrase visto? Como diría el poeta, estas son las razones de la sinrazón que mi corazón se resiste a entender.

Huelga decir que en el Siglo XIX el suelo y el subsuelo eran de propiedad de los Estados soberanos; derrotado el radicalismo liberal en la batalla de La Humareda, Núñez el regenerador de la mano de Caro impuso la Constitución de 1886 y con la misma sucumbió el régimen federal que regía desde la Constitución de Rionegro de 1863 y de paso mediante este golpe de mano le arrebató a las regiones dicha titularidad. De allí que en el artículo 202 de la Constitución que rigió hasta 1991 se estableciera como propiedad de la Nación “los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación…”30. De modo que no estaban tan descabalados los constituyentes de 1991, cuando establecieron “una contraprestación económica a título de regalía”31 a favor de “los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos”32 como una tardía reivindicación por el despojo del cual fueron objeto las regiones, aparte de ser una compensación por las externalidades económicas, sociales y ambientales indeseables inherentes a la explotación de tales recursos. Las actas de la Asamblea Constituyente son fiel testigo de ello; al aprobar el texto respectivo dejó consignado que “los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelantes explotaciones de recursos naturales no renovables o en cuya jurisdicción se encuentran localizados

29. Idem

30. Constitución Política de 1886, artículo 202, numeral 2

31. Constitución Política. Artículo 360

32. Idem

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los puertos por donde se exporten dichos recursos, tendrán igual derecho a una participación en las respectivas regalías. Esta participación no podrá ser inferior al porcentaje de los ingresos que por este concepto se asignó a las entidades territoriales durante la vigencia de 1990”33. Dicho de otra manera, se le respetó a los departamentos y municipios lo que venían recibiendo con antelación. Resulta de la mayor importancia volver sobre estos antecedentes históricos porque como lo afirma Marc Bloch, “la incomprensión del presente nace fatalmente de la ignorancia del pasado”.

Por lo demás, entre las externalidades negativas inherentes a las explotaciones de recursos naturales no renovables y que impactan primero que todo a las regiones productoras, es que a falta de mayores encadenamientos productivos de las mismas hacia delante o hacia atrás, dichas regiones se convierten en monoproductoras y monoexportadoras. Podríamos afirmar, sin riesgo de equivocarnos, que en tales condiciones es muy difícil que en ellas peleche alguna otra actividad productiva distinta a las vinculadas directamente con la extracción del recurso. Por ello, tempranamente dichas regiones son las primeras víctimas de la tan temida enfermedad holandesa, afectando el empleo, el ingreso y el poder adquisitivo de sus moradores.

LA REVANCHA CENTRALISTA

Planteamientos como los de Hommes no son nuevos ni originales, hace 18 años una Misión contratada por el DNP aludía al hecho de que dado que “las regalías no responden 33. Ponencia: Hacienda pública y presupuesto. Ponentes: Carlos Rodado

Noriega, Jesús Pérez Gonzalez-Rubio y Helena Herrán De Montoya. Se observa

que el consenso en torno a este artículo se obtuvo en la Comisión codificadora,

cuya propuesta fue acogida por la Asamblea en segundo debate. Gaceta

Constitucional No. 53, página 17.

53


a ningún esfuerzo fiscal propio a nivel local…, por lo tanto su utilización no podría excluir al resto del país”34, como en efecto no lo ha excluido, pues un porcentaje de las mismas va al FNR y otro adicional se reasigna por cuenta de la norma sobre el escalonamiento de la producción35. Y por aquellas mismas calendas ya el ex ministro Hommes clamaba porque “Si la bonanza es mayor que la esperada, habrá que modificar la Constitución y las leyes para limitar las transferencias a las regiones”36. En ello coincide con las apreciaciones del nóbel Ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, cuando acota que “con el boom minero y la bonanza que se espera que pueda venir en los próximos años, las regalías van a aumentar de manera sustancial, de manera que hay que cambiarle la gobernabilidad a esas regalías y esparcirlas en todo el territorio nacional y no sólo focalizarlas en ciertos sitios”37. El monto total de las regalías para el 2008 fueron de $6.8 billones y luego en 2009 bajaron a $5.3 billones; ahora las proyecciones del Gobierno son más optimistas y le apuestan a recibir $7.4 billones este año, $10.3 billones en 2015 y $11.9 en 2020. Digamos de paso que los receptores de tales regalías también se han visto afectados por la revaluación del peso, la cual ha castigado a los productos transables y a aquellos que noi siéndolo compiten con productos importados. La liquidación y giro de las regalías se hace en pesos, recibiendo cada vez menos de estos por cada dólar, moneda esta en la que se cotizan los commodities y los productos básicos que exportamos hacen parte de ellos. Al corte del mes de agosto la apreciación del

34. Presidencia de la República DNP. Informe final de la Misión para la

Descentralización. Colombia: descentralización y federalismo. 1992

35. Ley 141 de 1994 y Ley 756 de 2002

36. Rudolf Hommes. Discurso de clausura del Seminario sobre Cusiana y la

Economía de los años 90. Julio, 8 de 1993

37. El Colombiano. Junio, 22 de 2010

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peso colombiano fue de 10.88%, la mayor en Latinoamérica y una de las más altas del mundo.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

7.487

9.1808.842

9.778 9.89910.362 10.388

10.73311.054

11.42911.988

Proyección de regalías del sector minero-energético(Miles de millones de pesos corrientes)

Se da por un hecho que estamos adportas de una bonanza minero – petrolera, expresión esta en la que no terminan de ponerse de acuerdo los ministros de Hacienda y Minas y Energía. Este último, Carlos Rodado Noriega, se muestra más cauteloso y ha matizado las cifras que maneja el Gobierno en su sustentación de este Proyecto, que habla de un nivel de producción de crudo de 1´250.000 barriles diarios en 2015. Él es muy claro en señalar que “para alcanzar la cifra de 1´250.000 barriles en el 2015 necesitamos encontrar reservas por 2.500 millones de barriles a esa fecha”38, es decir, más que duplicar las actuales reservas que actualmente están en 1.878 millones. Y es que ello sería tanto como toparse de manos a boca en tan corto lapso con un Cusiana, lo cual en materia petrolera no pasa de ser un albur. Es bien sabido que el incremento de las reservas de crudo en los últimos años ha respondido más al desarrollo de campos maduros, que las han incorporado como producto de la recuperación secundaria y terciaria del mismo, que a nuevos descubrimientos. Por ello,

38. Portafolio. Septiembre, 6 de 2010

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tiene mucha razón el Ministro Rodado cuando llama exhorta a “responder con prudencia a las expectativas y ubicar las cosas en su real dimensión”39.

Una cosa son las proyecciones en el papel, que lo resiste todo y otra cosa son los hallazgos de nuevas reservas de crudo, que son las que finalmente llenan el barril. Lo propio puede afirmarse con respecto a las proyecciones que se hacen con respecto a los mayores volúmenes de producción, según las cuales “se estima que la producción carbonífera aumentaría aproximadamente de 92 millones de toneladas en 2010 a 160 millones en 2020”. Pero, no se trata sólo de producir más carbón sino, lo que es más importante, colocarlo en los mercados internacionales, porque ese es su destino. Y resulta que para soportar estos incrementos en la producción y las exportaciones, según el Ministerio de Minas y Energía, es indispensable ampliar la capacidad portuaria en 75 millones de toneladas al año. Este aumento representa 111% de la capacidad actual. Así mismo se espera que la capacidad ferroviaria llegue a 90 millones de toneladas para el año 2015. Si estas condiciones no se dan, se podrá repetir lo que ha pasado con el café, cuyo preció llegó ayer hasta los US $2.57 la libra, el nivel más alto desde 1997, con tan mala suerte que no hemos tenido café suficiente para exportar y en cambio nos ha tocado importarlo para suplir el faltante. Por ello será que se curan en salud en la misma exposición de motivos, haciendo la salvedad de que por regla una bonanza externa está asociada con la incertidumbre respecto a su duración y tamaño. Y no es para menos, pues depende de variables exógenas que están fuera de su control. El país está asumiendo el riesgo de quedarse en el peor de los mundos, con la enfermedad holandesa que ya


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lo está afectando40 y sin la bonanza. A ello puede contribuir y de qué modo el efecto de las expectativas racionales de las cuales habla el Nobel de Economía Robert Luckas generadas por el Gobierno con sus reiterados anuncios en los cuales ha magnificado la magnitud de la presunta bonanza y los riesgos de contraer la enfermedad holandesa, porque esta se puede convertir en una profecía autocumplida. Es la lección que nos deja el famoso cuento del Nobel de Literatura Gabriel García Márquez Algo muy grave va a suceder en este pueblo, que es la versión macondiana de las expectativas racionales.

En la misma exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo se dice a la letra: “Ante el importante crecimiento de los recursos derivados de la producción de hidrocarburos (Sic!) y por ende del ingreso fiscal derivado de la renta petrolera (impuestos, dividendos y regalías) el Gobierno Nacional propone al Congreso de la República el rediseño del marco consitucional que hoy rige la distribución de regalías en Colombia”. En el curso de los tantos debates que precedieron la expedición de la Ley de Regalías41 muchos de estos puntos de vista que ahora vuelven a resucitar fueron refutados y derrotados en su momento, ahora vuelven a la carga. En la exposición de motivos del Proyecto de Acto legislativo se dice con toda claridad que como “el subsuelo de la Nación pertenece a todos los colombianos, los ingresos que se generen por su explotación también deberán ser distribuidos entre toda la población”. El Director del DNP, Hernando José Gómez fue categórico al afirmar que “las regalías son de la Nación y deben distribuirse de manera equitativa” y punto. Esta bién que conforme lo dejó establecido la Corte Constitucional “el Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular 40. El Nuevo Siglo. Augusto Solano, Presidente de Asocolflores: por revaluación sector floricultor ha perdido en lo corrido del año 5 mil empleos. Bogotá, septiembre 8 de 2010

41. Ley 141 de 1994

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el régimen de las regalías, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden territorial, sino como derechos de participación económica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado”42, lo cierto es que mientras el legislador no disponga lo contrario la realidad es que hoy, por ministerio de la Constitución y la Ley las regalías que han venido recibiendo las regiones productoras son de ellas. Las mismas le fueron cedidas en materia de petróleo hace décadas. A guisa de ejemplo, La guajira ha venido recibiendo por derecho propio regalías del gas desde 1976, del carbón desde 1982; el cesar ha venido recibiendo regalías provenientes de la explotación del carbón desde 1988; el Casanare ha venido recibiendo las suyas originadas en la explotación petrolífera hace 20 años y así sucesivamente. No se puede, entonces, tapar el sol con las manos y creer que de la noche a la mañana, de manera abrupta, se le va a desconocer dicho derecho, el cual tiene raíces históricas incontrovertibles y la tradición pesa. De esta circunstancia se derivan situaciones muy complicadas de manejar, tales como los créditos adquiridos con cargo a sus futuros ingresos por regalías, ya sea mediante la pignoración de estas o a través de las controvertidas vigencias futuras, las cuales sería necio ignorar. En tales condiciones, no será fácil para las entidades receptoras de regalías prescindir de tales recursos cuando estos representaron entre 1995 y 2008 en promedio no menos del 16% de sus ingresos totales. En sus primeros escarceos el Gobierno a través del Ministro de Minas y Energía, Carlos Rodado Noriega, les dio un mensaje tranquilizador al afirmar que “a los departamentos no les van a quitar nada de las regalías…no estarán recibiendo menos de lo recibido en estos tres últimos años”43; pero a poco andar, a las primeras de cambio, el mensaje que se está enviando a

42. Sentencia C – 567 de 1995


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través del Proyecto de marras es otro bien distinto, lo cual tiene en ascuas a las entidades receptoras de regalías.

Aunque en la exposición de motivos se hace la salvedad de que “no se pretende despojar a las regiones productoras”, en la práctica a esa es a la conclusión a la que se llega al leer el texto del Proyecto. De no ser así, si se tratara de redistribuir dichos ingresos bastaría con una reforma a la Ley, tornándose innecesaria la enmienda constitucional; más claro no canta un gallo, de ello es de lo que se trata, así se intente dorar la píldora diciendo que los departamentos productores y los puertos de embarque tendrán un tratamiento “privilegiado”. En opinión del ex ministro Camilo Gonzalez Posso “si la preocupación fuera democratizar la bonanza y darles a las medidas un papel anticíclico y de sostenibilidad a largo plazo, la regla fiscal no se metería de lado en una reforma a las regalías que podría hacerse modificando la ley”44. En igual sentido se pronunció el ex codirector del Banco de la República Salomón Kalmanovitz: “la centralización en el manejo de las regalías no garantiza que sean abonadas de acuerdo con la ley, de que las que se recauden se asignen a proyectos prioritarios y que los contratistas que los lleven a cabo no se roben parte de los presupuestos, al haber financiado 44. El Tiempo. Septiembre, 8 de 2010

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a los políticos que en el Congreso son parte de la alianza que rodea y apoya al Ejecutivo”45.Pese a todas las evidencias, el Ministro Echeverry insiste en que “no se pretende centralizar estos recursos, sino que gastemos lo que es responsable gastar y ahorremos para tiempos de dificultad”46. Es innegable que no se ha hecho el mejor uso de los recursos provenientes de las regalías que han recibido las entidades territoriales, pero es indudable que según el reporte del DNP han logrado algunos avances en aspectos tan primordiales como aquellos que hacen relación al cubrimiento de las necesidades básicas de su población. Es una pena que a estas alturas ninguna de las mayores beneficiarias de estos recursos pueda contar con la certificación en todas las coberturas exigidas en aspectos tan básicos como educación, salud, mortalidad infantil, agua potable y alcantarillado, pero si le quitan los recursos, una vez más la que terminaría perjudicada pagando los platos rotos es la población. Sus enormes precariedades no van a desaparecer como por arte de birlibirloque al conjuro de los malabarismos fiscales que pretende hacer el Gobierno con las ragalías.

El caso de La guajira es patético, de él me he ocupado en múltiples oportunidades, hemos sido particularmente criticos sobre el manejo ineficaz e ineficiente que se le han dado a los recursos provenientes de las regalías, he hecho denuncias públicas concretas sobre el desgreño administrativo y los desmanes de los cuales han sido objeto47. Pero, Adolfo Meisel Roca, luego de hacer un análisis riguroso sobre la realidad de este Departamento, llegó a la conclusión que “… la magnitud del rezago de La Guajira, antes de la era de la minería, era tan grande que aun si las regalías se hubieran

45. El Espectador. Agosto, 23 de 2010

46. El Tiempo. Julio, 31 de 2010

47. Amylkar D. Acosta M. Otra guajira es posible. Enero, 9 de 2007

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invertido en forma eficiente y con cero corrupción, éstas no eran suficientemente grandes como para cerrar esa brecha. Además, estos cálculos sirven para mostrar que los culpables del atraso de La Guajira en sus niveles de bienestar material no son los guajiros. Todo lo contrario. Los habitantes de este territorio han sido excluidos durante décadas del desarrollo nacional, en buena medida por que la mayoría son indígenas que han defendido su identidad cultural en un medio que les ha sido hostil en los últimos 500 años.”48.

de las 180 entidades territoriales mayores bene�ciarias de recursos de regalías, 18 gobernaciones y 162 municipios, que concentraron el 99,2% de recursos de

regalías de 2009; ninguna está certi�cada en todasen todas las coberturas exigidas en:educación básica, a�liación a la salud, mortalidad infantil, agua potable y alcantarillado.

180 180

56

89

4831

22 0 0

PrincipalesReceptoras

A�liación a salud

Educación básica

MortalidadInfantil

Agua potable yalcantarillado

Coberturas 2008

Coberturas 2009

Número de entidades certi�cadas por sector

90

76 7486

16 18

0 0 0 0

180

CERO UNA DOS TRES CUATRO

Número de entidades con certi�cación

Entre el 2008 y el 2009, el número de entidades territoriales que tuvieron 100% de cobertura en salud pasaron de 56 a 89 entidades.

En el 2009 , de las 180 principales receptorasde regalias, 18 entidades lograron dos coberturas y 86 una cobertura

*Grá�cos: Dirección de regalías, Información de las entidades certi�cadoras.

A todas luces este zarpazo a las regiones sería un serio retroceso y sería apenas comparable al de 1886; esta propuesta obviamente va a contrapelo del precepto constitucional consagrado en el artículo 1º Carta: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”. El texto y el contexto de esta iniciativa oficial nos lleva a afirmar que su aprobación significaría un giro de 180 grados con respecto al 48. Banco de la República. Documentos de trabajo sobre Economía regional. La

Guajira y el mito de las regalías redentoras. Febrero de 2007

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espíritu y a la letra de la nueva Constitución Política expedida en 1991, entendida esta como un nuevo contrato social que nos dimos los colombianos tendiente dizque a aclimatar la tan esquiva paz. Hasta la presente se le han introducido 28 reformas a la Carta en sólo 19 años de vigencia de la misma, con ésta más la que entronizaría la sostenibilidad fiscal como precepto constitucional se completarían 30. El inmolado Magistrado de la Corte Suprema de Justicia Manuel Gaona Cruz advirtió premonitoriamente que él temía que la Constitución se convitiera en una Carta a la carta y a tal estado de cosas estamos arribando, imbuidos imbuidos del fetichismo normativo de creer que basta con cambiar las normas para cambiar la realidad. Ya se intentó por parte del ex presidente Alvaro Uribe en octubre de 2003, mediante el malogrado referendo, meterle mano a las regalías por parte del Gobierno central y fracasó. El debate apenas empieza y promete ser interesante, amanecerá y veremos.

SUPUESTOS DE PRODUCCIÓN Y PRECIOS PARA LA PROYECCIÓN DE REGALÍAS (ESCENARIO BÁSICO)

ProducciónTipo Recurso 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020Petróleo 2/8 00 867 924 1.030 1.148 1.271 1.334 1.394 1.457 1.457 1.457 Gas 3/ 130 140 122 137 132 141 159 190 196 198 204 Subtotal Hidrocarburos 2/9 30 1.007 1.046 1.167 1.280 1.412 1.493 1.5841 .653 1.6551 .661Carbón 4/8 7,49 1,29 3,19 6,49 9,2 102,4 106,3 109,4 112,5 115,5 117,9Níquel 5/5 03 65 05 05 05 05 05 05 05 05 0Oro 6/ 57,9 58,5 93,7 94,6 95,5 96,5 97,5 98,49 9,4 100,4 101,4

Precios

Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020WTI (US$/Barril) 77 80 80 84 84 86 86 88 88 90 90 Precio Carbón FOB (US$/Ton)8 5 81 79 79 78 78 78 78 78 78 78 NÍQUEL (US$/lb)8 8888888888ORO (US$/Onza)1 .123 1.134 1.160 1.199 1.234 1.217 1.217 1.2171 .217 1.2171 .217TRM ($/US$)1 .957 1.910 1.825 1.820 1.839 1.828 1.857 1.9111 .944 2.0012 .021

2/ Cifras en miles de barriles diarios (mbd).3/ Cifras en miles de barriles equivalentes.4/ Cifras en millones de toneladas5/ Cifras en miles de toneladas6/ Toneladas

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PROYECCIÓN DE REGALÍAS A DISTRIBUIR 2012 – 2020 (ESCENARIO BÁSICO)

PROYECCION REGALÍAS LIQUIDADAS - POR RECURSO 2010 - 2020 (Corresponde a los montos brutos de regalías generadas) ESCENARIO BASE - SUPUESTOS MINHACIENDA CIFRAS EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES

REGALÍAS TIPO DE RECURO 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Hidrocarburos 4.201.408 4.621.145 4.730.497 5.568.623 6.272.708 7.165.419 7.725.756 8.586.778 9.165.247 9.709.067 9.821.978

Carbón 1.198.198 1.256.533 1.225.826 1.283.475 1.353.419 1.389.418 1.464.646 1.551.049 1.668.449 1.763.187 1.866.625

Níquel 139.772 98.228 130.377 129.966 131.317 130.597 132.617 136.461 138.861 142.934 144.312

Otros 158.834 158.113 247.447 257.492 270.487 267.879 274.740 285.500 293.458 305.089 311.084

5.698.212 6.134.018 6.334.147 7.239.556 8.027.932 8.953.313 9.597.760 10.559.788 11.266.015 11.920.278 12.143.999

Hidrocarburos 1.182.789 1.300.954 1.331.739 1.567.691 1.765.906 2.017.224 2.174.971 2.417.368 2.580.220 2.733.317 2.765.104

Minerales 133.357 135.949 138.110 144.063 151.451 154.859 162.627 171.753 183.734 193.724 204.193

Subtotal Regalías Indirectas (FNR) 2/ 1.316.147 1.436.904 1.469.850 1.711.754 1.917.357 2.172.083 2.337.598 2.589.121 2.763.954 2.927.041 2.969.297

7.014.359 7.570.922 7.803.996 8.951.310 9.945.289 11.125.396 11.935.358 13.148.909 14.029.969 14.847.319 15.113.2961/ No se tienen en cuenta los descuentos o adiciones de Ley y del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera - FAEP . 2/ No se tiene en cuenta el descuento del 50% con destino al FONPET, según lo establecido en el artículo 48 de la Ley 863 de 2003.

DIRECTAS

INDIRECTAS(FNR)

Subtotal Regalías Directas 1/

TOTAL

UNA DIGRESIÓN

A esta altura creemos de la mayor importancia hacer algunas observaciones, las cuales consideramos pertinentes para el mejor discernimiento en torno al controvertido tema de las regalías, las cuales nos permitirán asimismo situarlas en su justa dimensión. Empecemos por decir que la explotación de los recursos naturales no renovables por parte de las empresas mineras y petroleras no sólo causa regalías, sino que también reportan otros ingresos tanto o más cuantiosos que aquellas, las cuales en su mayor proporción van al fisco nacional, los cuales también hacen parte de la ecuación de la industria extractiva. A guisa de ejemplo queremos destacar las enormes transferencias que la principal empresa petrolera del país, más no la única, Ecopetrol, le hace al Gobierno central. Es tal la dinámica de tales ingresos, que representan entre el 20% y el 25% de los ingresos corrientes de la Nación. Entre impuestos indirectos, de renta y otros, dividendos y regalías Ecopetrol le giró a la Nación $5.45 billones en 2002, $9.62 billones en 2006 y más recientemente $18.66 billones en 2009, de los

63


cuales las dos terceras parte de ellos por conceptos diferentes a regalías (¡!) y de ello no se habla. Los medios se hacen lenguas es hablando de la enormidad de los recursos provenientes de las regalías y se refieren sólo a aquellas que reciben departamentos y municipios pero no de las que maneja la Nación. Es de destacar que entre 2006 y 2009 tales transferencias crecieron el 242%, una verdadera explosión.

2002 2004 2009

Impuestos indirectos

Impuestos de renta y

otros

Dividendos Regalías

Fuente Ecopetrol

5,45

9,62

18,66

Billo

nes d

e pes

os

Transferencias a la nación crecieron 242%

Lo propio podemos decir con respecto a una de las mayores explotaciónes de carbón en el país, hoy por hoy el segundo renglón en importancia de las exportaciones colombianas después del petróleo, nos referimos a El Cerrejón en La guajira que explota el consorcio Cerrejón. Este le paga al Estado no sólo regalías, también le tributa por concepto de impuesto de renta, impuesto al patrimonio, impuesto a las transacciones (4

64

X 1.000), industria y comercio, retención en la fuente, paga además contraprestaciones portuarias y derechos de aduana, entre otros, cuyo recaudo va en su casi en su totalidad (96%) a las faltriqueras de la Nación. En suma, de los 34.7 billones de pesos corrientes que fue el valor de la producción de carbón, mientras el Gobierno central se quedó con $6 billones por concepto de impuestos y las regalías indirectas (léase FNR) que él maneja, el Departamento de La guajira y sus 13 municipios se tuvieron que conformar con $2.2 billones. Esa es la gran realidad. Esta situación se repite en el caso de la explotación del gas natural en La guajira por parte de la Chevron en asocio con Ecopetrol. A junio de este año ya le habían pagado al fisco nacional US $23.782.000 por concepto de impuestos y por concepto de regalías US $30.682.049, de los cuales el 40% va al FNR; es decir, que se queda en el Departamento menos de lo que se gira al Gobierno central. Esto no lo sabe el país. Sin embargo, el Gobierno central se empecina en redistribuir lo que reciben los entes territoriales y no lo que se embolsilla la Nación.

96%

3% 1%

Nivel departamental

Nivel municipal

Nivel nacional

Impuestos Nacionales, Departamentales y Municipalespor exportación de carbón en la Guajira

65


40

35

30

25

20

15

10

5

0

34,7

26,5

5,5

2,7

Valor de Producción

Impuestos Nacionales

Parangón de impuestos / regalías / empresa privada($ Billones)

40

35

30

25

20

15

10

5

0

34,7

26,5

6

2,2

Valor de Producción

Impuestos Nacionales

Resúmen del negocio del carón de la Guajira 1985 - 2009($ Billones)

No tienen razón, entonces, quienes como el analista Mauricio Cabrera y Fedesarrollo49 alegan que a las regalías hay que darles el mismo tratamiento que a los recursos del Sistema General de Participación (SGP) y repartirse con los mismos criterios, muy consistentes con lo que se propone hacer el Gobierno nacional, esto es acordes con la población y las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Según Mauricio “tenemos, pues, dos reglas diferentes de distribución de los recursos del Estado: los impuestos generales según el sitio

49. Amylkar D. Acosta M. ¿Quo Vadis? Julio, 17 de 2010

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donde se necesitan y las regalías según el sitio en donde se producen…Para que estén todos en la cama o todos en el suelo, los departamentos que generan más impuestos y noreciben nada de regalías podrían exigir que sus impuestos no se vayan a otras regiones, sino que se reinviertan donde se produjeron, tal como sucede con las regalías”50. En este caso también tenemos que recurrir a la historia, esta vez a la historia económica del país, que como dijo el Quijote, el Hidalgo de la triste figura, “es émula del tiempo, depósito de las acciones, testigo del presente y clara advertencia sobre el porvenir”, para consultar el contexto de esta discusión.

Resulta que por muchas décadas la política económica ha tenido un marcado sesgo centralista y ello está muy bien documentado en la literatura económica. Desde mediados del siglo XIX, cuando los gólgotas se enfrentaron a los draconianos, el país ha vivido en medio de la tensión entre el proteccionismo y el librecambismo concomitantemente con la otra tensión entre la descentralización y el centralismo. El modelo económico proteccionista inspirado por el economista argentino Raúl Prebish prevaleció en el país durante las décadas de los 70 y de los 80 del siglo XX y las políticas económicas que le sirvieron de sustento favorecieron el nacimiento y consolidación de la industria incipiente en Colombia, la cual era practicamente de invernadero. Todo el país y no sólo la región central del país, que fue donde se concentraron tales industrias, tuvo que pagar un alto precio por ello, en términos de aranceles, devaluación del peso e incentivos de todo orden que salían del fisco nacional51.

Posteriormente, cuando cambió el modelo para abrazar el neoliberalismo, el estado le siguió sirviendo de muleta a la industria, esta vez recurriendo por ejemplo a las coberturas 50. El Tiempo. Agosto, 1 de 2010

51. Amylkar D. Acosta M. El desarrollo desigual. Agosto, 25 de 2010

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contra el riesgo cambiario por cuenta de la Nación, ahora que se revertía la tendencia de la tasa cambiaria y lo que sobrevino fue una revaluación galopante de la moneda. Más de $200.000 millones desembolsó la administración anterior en beneficio de las empresas exportadoras, las cuales aprovecharon a la vez la apreciación del peso para reponer, modernizar y ensanchar sus plantas y usinas importando maquinarias y equipos a precios favorables. Y como si esto fuera poco recibieron además el beneficio de la deducción del 40% sobre el impuesto de renta de la inversión en tales activos; es decir, que los empresarios han ganado por partida doble, es decir que yantaron a dos carrillos. Estas son las mismas empresas que se acogieron al nuevo régimen de zonas francas, que les rebaja el impuesto de renta desde el 33% al 15%. De modo que si bien es cierto el Valle del Cauca “genera el 12% de los impuestos nacionales y sólo recibe el 7% del SGP”, cabe preguntarse cuánto le cuesta al país todas las gabelas y prerrogativas que reciben a cambio? Esta misma observación es aplicable a los demás centros industriales del país, pues toda la bateria de las políticas de comercio exterior, monetaria y cambiaria ha estado a su servicio. Tampoco en este caso, como en el de las regalías, las circuntancias “responden a ningún esfuerzo fiscal propio a nivel local”.

Otro tanto podría afirmarse con respecto a otros sectores, como el de la caficultura. Hace muchos años el entonces Presidente Alfonso López Michelsen levantó una polvareda con su afirmación en el sentido que la bonanza cafetera era para los cafeteros, cuando en 1975 los precios del grano alcanzaron el record histórico al pasar de los US $0.65 por libra en mayo de 1975 a US $1.50 en mayo de 1976 y en 1977 revasó los US $2 la libra. Entonces como ahora también se habló de los peligros de contraer la enfermedad holandesa. Se procedió entonces a fortalecer con los recursos

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extraordinarios que se recibieron el Fondo Nacional del Café y los Comités Departamentales de Cafeteros, como era apenas lógico. De igual manera, aumentó el precio interno del café 40% en términos reales entre 1975 y 1976 y se modernizó la caficultura52. La Federación de Cafeteros ha tenido un gran éxito en su gestión en beneficio del Eje cafetero, gracias a los recursos del Fondo Nacional del Café generados por el sector, que son recursos públicos generados por este sector pero que no entran al Presupuesto General de la Nación y están al servicio de las zonas cafeteras, y no podría ser de otro modo, sin que nadie en este país cuestione este hecho. Como tampoco nadie ha salido a disputarle, así sea por razones de equidad, el anticipo de regalías por más de US $200 millones que acaba de recibir el Departamento de Antioquia de manos de las Empresas Públicas de Medellín “por haberle asignado la construcción, operación y mantenimiento de Hidroituango, la mayor hidroeléctrica que se construirá en el país en los próximos años”53.

ENTRE FALACIAS Y ESPEJISMOS

En el afán de mostrar los supuestos beneficios que se derivarían para las entidades territoriales que a la presente no reciben regalías directas, anunció recientemente el Ministro de Hacienda, refiriéndose al FCR, que “si se aprueba la Costa Caribe recibirá en cinco años más de $10 billones que antes no recibía”54. Y el Ministro del Interior, Germán Vargas, fue más preciso al hablar del alcance del nuevo régimen que proponen para las regalías, según él “sólo el Atlántico de aproximadamente $10.000 millones que reciben hoy se pasaría a una cifra no inferior a $400.000 millones, eso le da a usted la magnitud de la importancia del proyecto y 52. Dinero. Julio, 19 de 2007

53. Portafolio. Agosto, 11 de 2010

54. El Heraldo. Agosto, 28 de 2010

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en los siguientes años esos recursos se irían incrementando casi que geometricamente”55. No ha faltado quienes con el sólo anuncio del Ministro ya le brillan los ojos y se frotan las manos ante la expectativa de recibir una buena tajada de tales recursos. Uno de ellos, el Alcalde del Distrito de Barranquilla Alejandro Char se apresuró a decir que en lugar de controvertir la propuesta oficial “lo que tiene que hacer el Caribe es ‘concentrarse bien’ para saber en qué van a invertir los dineros del FCR”56. Para él la fuente de financiación de este es lo de menos, poco importa que los recursos provengan del fisco nacional o como en este caso de las propias finanzas territoriales. De prosperar esta iniciativa se desataría una rebatiña de padre y señor mío por los recursos con todas sus funestas consecuencias.

En la propuesta original del Caribe del FCR, “en cuanto a las fuentes de financiación se propone que el primer componente podría ser financiado con recursos provenientes del impuesto sobre la renta. El segundo componente estaría financiado con regalías indirectas”57. Galvis y Meisel han sido enfáticos al decir que “la idea es que se logre una distribución más equitativa de los recursos del fisco nacional y que dichos recursos se inviertan con eficacia para lograr que las zonas periféricas del país converjan con el centro andino, donde tradicionalmente se ha concentrado el desarrollo económico nacional…Una parte de los recursos provendría del Sistema General de Participaciones, la otra se tomaría de las llamadas regalías indirectas, que en la actualidad se asignan por

55. El Heraldo. Septiembre, 3 de 2010

56. Ibidem

57. Banco de la República. Documentos de trabajo sobre economía regional.

Luis Armando Galvis y Adolfo Meisel. Fondo de Compensación Regional:

iguadad de oportunidades para la periferia colombiana. Enero, 2010

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demanda, según los proyectos que presenten las regiones”58. Como lo dijo el gobernador del Atlántico Eduardo Verano en respuesta al Presidente Santos, en el lanzamiento de las Estrategias de autonomía y desarrollo del Caribe, tampoco se trata de que “le quiten las regalías directas a departamentos y municipios para pretender con ellas financiar a las regiones”59. Si de lo que se trata es de desconcentrar los recursos, no hace sentido que la financiación de este fondo como la de los demás provenga exclusivamente de las regalías, pues como lo advierte el diario El Heraldo “le quitan recursos a una parte del territorio para otorgárselos a otras”60 en un juego de suma cero en el que unos ganarían lo que otros perderían y así cuál es la gracia? Sería irónico que la Nación tratara de redimir su enorme deuda social con las regiones a expensas de estas. Este sería un paso en falso el que se daría. En nuestro modesto concepto, son los recursos que hoy recibe el FNR que pretenden abolir los llamados a financiar el que preferimos llamar Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER). Para ello no se necesita reformar la Constitución, porque tal como está previsto en la misma ellos se pueden aplicar a financiar proyectos de impacto regional y qué proyectos pueden tener más impacto regional que aquellos que van encaminados a corregir los desequilibrios regionales y sociales?

Ya se sabe que el Gobierno aspira a que también las regiones administrativas y de planificación previstas en el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que es a lo que se reduce este, cuando entren a funcionar se financiarían con cargo a las regalías. De esta manera, estas terminarían difuminándose entre una infinidad de proyectos,


59. Barranquilla, agosto 20 de 2010


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cuando una de las críticas que se le hace al régimen de las regalías vigentes es precisamente su atomización se sus recursos en una multiplicidad de proyectos de bajo impacto.

Está en lo cierto Cesar Gonzalez, ex presidente de Asobancaria, cuando afirma que “en materia de regalías, por ejemplo, existe en Colombia una fuerte corriente de pensamiento que quisiera concentrar estos recursos en los centros de decisión del Gobierno Nacional, dejando por fuera los intereses legítimos de las regiones. Ciertamente, son muy fuertes y atractivos los argumentos de esta corriente: estos consisten en que la estabilidad macroeconómica es determinante, y que para ello es necesario echar mano de la totalidad de los ingresos fiscales generados por las actividades mineras y petroleras”61. Por su parte Roberto Steiner, Director de Fedesarrollo, plantea que alrededor de las regalías “se ha planteado la idea de quitarles a las regiones para ahorrar a nivel nacional. Estamos cerca de afrontar problemas fiscales asociados a la financiación de la salud y las pensiones, no con impuestos, sino quitándoles recursos a los entes territoriales”62. Y este es el meollo del asunto.

A COMPARTIR LA BONANZA

De darse la bonanza a cuyos augurios le apuesta el Gobierno, no se debe descartar la posibilidad de sentarse a negociar con las empresas que explotan los minerales y el petróleo y pactar con ellas unos arreglos que permitan compartir sus frutos. Dada la preocupación que invade al equipo económico del Gobierno de los dañinos efectos colaterales que puede traer consigo la perspectiva de este boom, hay que contemplar medidas adicionales a las que ha considerado el Gobierno con este proyecto. Una de ellas ya se anunció, es la Regla fiscal,

61. Portafolio. Julio, 28 de 2010


72

pero esta no será suficiente para evitar que la apreciación del peso siga destruyendo empleo y marchitando otros sectores, particularmente la agricultura y la industria. Como lo afirmó recientemente el ex ministro de Hacienda Rodrigo Botero en la XLV Convención de la Asociacion Bancaria “el peligro de que sobrevenga una excesiva especialización productiva en la explotación de recursos naturales, en perjuicio del aparato productivo, es real y debe conjurarse”63. En su autorizado concepto “merece considerarse la idea de elevar la tributación del sector minero-energético, con el fin de recaudar una porción considerable de las ganancias ocasionales originadas en los altos precios internacionales. En Australia, se acaba de proponer algo similar. Los recursos fiscales adicionales así obtenidos, se destinarían a crear un fondo de ahorro en moneda extranjera que permitiría incrementar los activos externos de la Nación. Al aumentar la demanda de divisas por parte del Gobierno, se moderaría el excesivo fortalecimiento del peso y se le daría un alivio al sector transable de la economía. Esta iniciativa no sustituye la regla fiscal propuesta por el Gobierno; la complementa. Habida cuenta de la forma gradual como se pondría en marcha la regla fiscal, sólo se obtendría un superávit fiscal significativo a partir del año 2016. Esta propuesta podría mostrar efectos bastante más pronto. Conviene enfatizar que los recursos tributarios adicionales no deben destinarse a financiar mayor gasto público sino a aumentar el nivel de ahorro”64.

“El gravamen mencionado podría tomar la forma de un impuesto creciente, a partir de un precio internacional por encima de determinado umbral. También podría ser un impuesto adicional a las ganancias ocasionales. Colombia le aplicó un esquema de esta naturaleza a las exportaciones de

63. Cartagena de Indias. Centro de Convenciones. Agosto, 27 de 2010

64. Idem

73


café en los años sesenta y principios de los setenta para capturar parte de las rentas provenientes de la ventaja comparativa de la caficultura. En este caso, se trataría de de hacer partícipe a la Nación de los eventuales aumentos de precios mineros”, acota Botero. Por su parte el ex ministro de Hacienda y profesor en la Universidad de Columbia José Antonio Ocampo sostiene que dado que los minerales y los hidrocarburos son recursos naturales no renovables, “el país debe obtener beneficios fiscales importantes de su explotación”65. Congruente con ello conceptúa que dadas las muchas restricciones que existen en materia tributaria (entre ellos los contrattos de estabilidad jurídica), “la mejor política para manejar la bonanza es un impuesto a la exportación de minerales. Se replicaría en este campo la manera como manejamos las bonanzas cafeteras en el pasado, con éxito bien reconocido. El mecanismo tiene, además, la ventaja de que puede ser decretado por el Gobierno a través del Consejo Superior de Comercio Exterior”66. Ello no sería descabellado, habida consideración de que, como lo sostiene el ex director de la DIAN Horacio Ayala “según cifras de la Cepal y Naciones Unidas, Colombia es el país Latinoamericano que menos recauda con relación al PIB, por explotación de recursos no renovables”67. Es más, en concepto de Helena Villamizar García-Herreros “la relación las utilidades y dividendos de la inversión extranjera e ingresos tributarios del gobierno central revela la dimensión del daño distributivo en contra de los colombianos y el favoritismo de dichas políticas hacia la inversión extranjera. En sólo seis años, de 2002 a 2008, esta razón se triplicó pasando de representar dichas utilidades del 9% al 27% de los ingresos tributarios y el 25% en 2009”68


66. Idem


68. El Nuevo Siglo. Agosto, 29 de 2010

74

Otra alternativa podría ser implementar una fórmula muy colombiana, que fue la que se logró plasmar como otrosí del Contrato entre Ecopetrol y la Chevron – Texaco al extender el mismo, la cual le permite al Estado obtener un ingreso adicional cuando los precios del gas superen un cierto nivel. De esta manera se toma en consideración la volatilidad de los precios que caracteriza a los energéticos. Si el Precio Promedio Real (PPR) de venta del gas por cada millar de pies cúbicos (KPC) al cual el asociado venda los volúmenes que le correspondan en virtud de la extensión del contrato de Asociación Guajira A, es superior a US $1.26 en dólares constantes de 2005, se considera que existen mayores ingresos, los cuales se calcularán así:

Mayores Ingresos (US $) = (PPR – 1.26)[US$/ KPC]*VR(KPC)*50%

Cuando el Precio Promedio Real (PPR) de venta del gas por cada millar de pies cúbicos (KPC) al cual el asociado venda los volúmenes que le correspondan en virtud de la extensión del contrato de Asociación Guajira A, sea inferior a US $1.26 en dólares constantes de 2005, se considerará que existen menores ingresos, los cuales se calcularán así:

!

75


Menores Ingresos (US $) = (0.91 – PPR)[US $KPC]*VR(KPC)*50% De este modo, el asociado, en este caso la Chevrón – Texaco, no se queda con todo el beneficio que se puede derivar de una coyuntura de altos precios, sino que el 50% de los ingresos extraordinarios producto de los mismos son para Ecopetrol. Esta fórmula fue aceptada, así fuera a regañadientes, por la multinacional petrolera, en manera alguna afectó las buenas relaciones que deben caracterizar este tipo de negocios y, por el contrario, tienen planes para ampliar sus inversiones en Colombia en exploración y desarrollo de áreas adyacentes a los campos en explotación por parte suya en La guajira. Por lo pronto, entre 2005 y julio de 2010, esta clausula le ha significado a Ecopetrol ingresos adicionales del orden de los US $203.402.024, suma esta que no es despreciable.

De hecho, la administración Santos ya dio un primer paso en esta dirección al anunciar el desmonte del beneficio de la deducción del 40%, que ahora quedó reducido al 30%, del impuesto de renta por inversión en activos. Es importante, también, que el Gobierno se abstenga de prorrogar nuevamente, como ya lo hizo la anterior administración, “la exención arancelaria a la maquinaria, equipos y repuestos destinados a la explotación, beneficio, transformación y transporte de la actividad minera e hidrocarburos” contemplada en el Decreto 4743 y la cual expira este mes. Ello no se justifica y el palo no está como para hacer cucharas.

ENTRE EL MANIQUEISMO Y EL FARISEISMO

Amén de las razones de equidad que esgrime el Gobierno para meterle la mano al régimen de regalías y reformarlo a su acomodo, también se utiliza como caballito de batalla la

76

incorrecta utilización de los recursos de regalías por parte de los entes territoriales receptores de las mismas. Se trae a colación en la exposición de motivos el más reciente Informe de la Dirección de Regalías del DNP, la cual tiene entre sus funciones el control y vigilancia de la mismas, en el cual se alude a 49.291 presuntas irregularidades detectadas en ejercicico de sus funciones entre 2002 y 2010. Se cita un Informe de la Procuraduría General de la Nación, en el cual se da cuenta de que ¨en 750 entidades regionales y municipales, funcionarios corruptos han saqueado $4 billones por concepto de regalías. Los procesos comprometen a 48.000 funcionarios, entre ellos 800 alcaldes y 30 gobernadores y según la Procuraduría, esta es sólo la punta del iceberg de la corrupción¨69. Y para rematar, se cita un despacho de prensa según el cual “el jefe del ente investigador (la Fiscalía) afirmó que el saqueo a estos recursos supera el billón de pesos y si no hay soluciones ´vamos camino al desastre´. Para el Fiscal General de la Nación Guillermo Mendoza Diago, Colombia ´va rumbo a ser una segunda Nigeria por el alto grado de corrupción que hay en materia de regalías´. Para Mendoza Diago, las regalías son ´el tesoro de los piratas´ y ese robo ha paralizado la inversión en esos departamentos”70.

Este dantesco cuadro, desde luego, es motivo de alarma y de vergüenza; mucho más cuando se constata que la corrupción no se circunscribe a los recursos provenientes de las regalías y tampoco a las regiones. Es más si en estas los actos de corrupción compromete miles de millones, en el Gobierno central compromete son billones; es decir que si por allá llueve por acá no escampa, ni al uno que darle ni al otro qué pedirle, pues el Gobierno central y las administraciones seccionales y locales están cortados por la misma tijera. Desafortunadamente el cáncer de la corrupción ha hecho metástasis y se ha convertido en uno

69. Cambio. Octubre, 1 de 2009


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de los mayores males que afligen al país; en este país hasta la corrupción está centralizada. Y no lo decimos a humop de paja, es que son recurrentes los escándalos de corrupción que tienen su epicentro en el Gobierno central; cuando el fiscal habla del billón de pesos de las regalías que andan embolatados por cuenta de la corrupción, resulta que sólo en el sonado escándalo de Agro Ingreso Seguro (AIS) están comprometidos $1.4 billones. Es más, recientemente reveló el Zar anticorrupción Oscar Enrique Ortíz un Informe, basado en un estudio realizado por la Universidad Externado y Transparencia por Colombia, según el cual el valor de los sobornos para acceder a la contratación pública con cargo al presupuesto de la Nación de manera irregular asciende a los $3.9 billones anuales (¡!) a precios reales de hoy�.

El más reciente escándalo compromete al alto gobierno de la anterior administración; se trata del favoritismo en la adjudicación y manejo de las concesiones viales por parte de la Nación. Según documentos que reposan en manos de la Procuraduría en un lapso de 22 días, el Confis y el Conpes aprobaron adiciones por más de $1 billón para los concesionarios de la Ruta Caribe y la vía Córdoba Sucre. Los contratistas tenían acceso directo a la Casa de Nariño”71. Lo más preocupante es que, según el Auditor General de la Nación Iván Dario Gómez Lee, de un monto de hallazgos fiscales acumulados sólo se recuperan a través de los juicios de responsabilidad fiscal por parte de la Contraloría General de la República $38.000 millones y terminaron en fallos de responsabilidad fiscal en 2009 $23.000 millones. “Solo se recupera uno de cada $100 embolatados del Estado”72, sentenció Gómez Lee. Y bien se ha dicho que el delito es el arma del corrupto y la impunidad es su recompensa.

Si bien es cierto la corrupción es un flagelo que azota por igual en otras latitudes, tenemos que decir que el caso de Colombia 71. Dinero. Septiembre, 3 de 2010

72. Portafolio. Mayo de 2010

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es patético y reviste una gran peculiaridad que la torna aún más preocupante. Nos referimos al hecho de que en Colombia se da una mezcla explosiva muy singular, pues en ella confluyen la guerrilla, el paramilitarismo y el narcotráfico y lo que es peor la connivencia de un crecido número de dirigentes sociales, políticos y empresariales con uno u otro de tan desestabilizadores como disolventes factores. Ello ha dado pie para que en Colombia, como en ningún otro país de la región se haya pasado de la simple captura del Estado a otra etapa superior que Luis Jorge Garay en su documentado estudio73 caracteriza como la captura y reconfiguración cooptada del Estado, la cual pone en grave riesgo la supervivencia del Estado Social de derecho ahora bajo asedio�. De ello debemos ser conscientes y actuar en consecuencia, a riesgo de que este fenómeno se extienda y profundice comprometiendo no sólo la gobernabilidad del país sino la propia legitimidad de las instituciones democráticas.

Pero, como dijo Horacio Serpa, gobernador de Santander, en esto de las denuncias indiscriminadas en contra de las regiones 73. Luis Jorge Garay. La captura y la reconfiguración cooptada del Estado.

2008

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se han cometido dos clases de injusticia, la una de recordación (todavía se sigue machacando con la construcción de la piscina con ola en Casanare con recursos de las regalías hace una década, acotó) y la otra de generalización, porque no todos los mandatarios en las regiones han sido o son corruptos. Por ello, compartimos plenamente las apreciaciones del Editorial del Heraldo cuando con mucha contundencia ripostó a los intentos de estigmatizar a las regiones, al tiempo que se satanizan las regalías. Según el diario del Caribe colombiano: “Los ladrones no están siempre en las regiones. Ni estos suelen ser más ambiciosos, audaces y peligrosos. Hay denuncias, pero no hay condenas. El Estado-Nación cuenta con medios para poner presos a los bandidos o corruptos territoriales y, al mismo tiempo, puede promover una mejor redistribución de la riqueza sin necesidad de buscar la deshonra, si es injusta, de quienes, además, por razones históricas, se consideran propietarios de unos recursos que el centralismo ahora quiere manejar directamente y de acuerdo con la escala de asignaciones y prioridades que se defina desde la fría Bogotá, más aún cuando las interventorías de las inversiones se originaron en la capital”74. De modo que esta campaña propagandística que se va venido orquestando a través de los medios de comunicación buscando con ella tender una cortina de humo con la lavativa de la corrupción con las regalías y sólo con las regalías, que permita ambientar el trámite y aprobación de este Proyecto de Acto Legislativo lesivo para las regiones, se debería orientar más bien a develar la trama mafiosa y corrupta que ha venido capturando la renta minera y petrolera, para quitársela a ellos (¡a ellos sí!) y no a las regiones que tanto la necesitan.

La corrupción no se va a acabar simplemente cambiandole de destinación a los recursos, ya sean estos de regalías o


80

del Sistema General de Participación o traspasándoselas al Gobierno central como lo pretende este Proyecto de Acto Legislativo con las regalías. Como afirma Portafolio, “si las regalías no quedan blindadas contra los corruptos, poco importa cuál sea el esquema de distribución regional”75 y de ser así esta propuesta de reforma no pasaría de ser un sofisma de distracción. Con ello sólo se estaría imitando al marido burlado que vendió el sofá para que su mujer le dejara de ser infiel. La calentura no está en las sábanas, hay que tomar son medidas drásticas para impedir que se siga desangrando el fisco, así en el orden nacional como en el territorial, pero sin maniqueismos ni fariseismos estériles que no conducen a ninguna parte. Hay que coger el toro de la corrupción por los cuernos y no seguir cogiendo el rábano por las hojas. No se puede descalificar y estigmatizar olímpicamente a quienes disentimos del proyecto oficial por el simple hecho de no comulgar con ruedas de molino, por no tragar entero.

Enhorabuena el Presidente Santos acaba de presentar el Proyecto de Estatuto Anticorrupción a la consideración del Congreso de la República tendiente a ponerle freno a los desafueros de los usurpadores y defraudadores de toda laya y condición, a quienes saquean inmisericordemente las arcas públicas. Ello es plausible, pues va en la dirección correcta, pues como diría un ex presidente de la República una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa, no se puede confundir modosamente la gimnacia con la magnesia. Se ha anunciado por parte del Ministro del Interior germán Vargas que esta iniciativa propende por una Política de Estado en materia de anticorrupción; eso está muy bien, sólo que para serlo no basta con expedir la Ley e incluso catalogarla como tal. Es muy importante dejar claramente establecido que una Política de Estado, además de contar con el respaldo de un


81


amplio espectro político y trascender a los gobiernos de turno, debe cumplir tres prerequisitos sine quanon: 1) todas las fuerzas políticas comprometidas con la misma deben disponer de toda la información pertinente, la cual debe ser fidedigna y confiable 2) Deben, participar activamente del análisis de las directrices y de las decisiones a tomar y 3) Todas ellas deben de estar comprometidas en las estrategias y acciones que se definan. Ello es lo que le da sentido y garantía de éxito. Hemos sido reiterativos en que el antídoto contra la corrupción, el arma más potente contra esta es el control social, que está llamado a ser el auxiliar del control fiscal de la Contraloría General y del control disciplinario de la Procuraduría. Pero para que el control social sea eficaz es fundamental contar con el Gobierno en linea76, para que toda la información atinente a decisiones administrativas que comprometan recursos públicos esté disponible en la red en tiempo real; sólo así se ganaría en transparencia y sería la mejor forma de gobernar “dentro de una urna de cristal”, como lo prometió el Presidente Santos.

En conclusión, podemos afirmar que no se trata de defender a ultranza la intangibilidad del régimen que rige actualmente a las regalías, ni mucho menos defender la ineficiencia, el derroche, el despilfarro, la desviación y el latrocinio de las cuales han venido siendo objeto los recursos derivados de las mismas tanto en el centro como en las regiones, ni más faltaba! De allí los sentimientos encontrados que me atraviezan, al saber que estamos defendiendo una causa justa, la defensa de los intereses de la región y al mismo tiempo abrigando mis temores de que se sigan festinando recursos que ahora les quieren birlar, cuando no es que se van por las cañerías de la corrupción y la inmoralidad administrativa. Lo que no podemos es caer en el garlito de creer que con

76. Amylkar D. Acosta M. El gobierno en línea. Agosto, 22 de 2010

82

sólo cambiarle la destinación y el destinatario de las regalías estas se van a invertir mejor, más eficientemente y de manera más transparente. Como dice el ex ministro Camilo Gonzalez P, “el riesgo de esta reforma de las regalías es que se quede corta en ponerle remedio a la corrupción en los municipios y departamentos rentistas y, en cambio, le abra puerta a la hipercentralización”77 de las mismas. Claro que hay que introducirles correctivos tendientes a hacer un uso más racional y eficiente de las mismas y blindarlas para que dejen de ser “el tesoro de los piratas”. Claro que estamos de acuerdo en que un 10% de las regalías se inviertan en Ciencia, tecnología e innovación, para ver si algún día Colombia se acerca a la meta del 1% del PIB invertido en C + T + I, como lo recomiendan las Naciones Unidas a los países en desarrollo. Pero eso sí, se debe propender porque la entidad rectora de la ciencia y la tecnología, que es Colciencias, salga de la torre de marfil en la que ha estado enclaustrada, para extender su acción a las regiones descentralizandose y desconcentrando sus recursos, para que las regiones también cuenten. Compartimos también con el Gobierno su interés de que los recursos de las regalías y no sólo los de las regalías se inviertan en los proyectos estratégicos, especialmente en infraestructura y educación, que ya ha identificado el país, los cuales están contemplados en la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad (AIPC), sin los cuales no vamos a avanzar en materia de competitividad, en lugar de seguirle disparando con regadera a un blanco móvil e inasible, que es a lo que nos tienen acostumbrados. A ello deben enfocarse los mayores recursos y no “si sobran”78, como lo plantea Hommes, sino de manera perentoria y prioritaria. Pero eso sí, sin que el Gobierno eluda y se desentienda de su responsabilidad de aportar de sus recursos propios a tales

77. El Tiempo. Septiembre, 8 de 2010


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propósitos. Y cómo no estar de acuerdo con ahorrar parte de los recursos extraordinarios de la bonanza, si esta se presenta, para enfrentar posteriormente la eventualidad de la destorcida de los precios y/o la caída de la demanda por los productos básicos79. Pero es bueno preguntarse también por qué en lugar de crear un nuevo fondo de estabilización no se reforma la Ley que creó en 1995 el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)80, dejándolo simplemente como Fondo de Estabilización a secas? Tanto este fondo como el de desarrollo regional y el de equidad regional se podrían nutrir de los recursos provenientes de las regalías incrementales, es decir del delta de aquellas producto de la bonanza cuando hubiere lugar a ella.

Y, finalmente, tenemos que decir que estamos de acuerdo con el Gobierno en los cuatro principios que trata de promover, la equidad regional, social e intergeneracional; ahorro para el futuro; competitividad regional y buen gobierno, pero sin atropellar a las regiones productoras de recursos naturales no renovables y que son por ello mismo las mayores receptoras de las regalías. Para lograr tales objetivos no es menester cambiar la Constitución o de Constitución. Ni tanto que queme al santo ni tanto que no lo alumbre; hay que buscar un justo medio, en aras de la Unidad Nacional. Es hora de hacer un alto en el camino y propiciar un gran acuerdo nacional alrededor del manejo de las finanzas públicas, tanto las centrales como las terriotriales, que tenga como ejes la disciplina, la eficiencia, la equidad y la transparencia. Como dijo Gustavo Mutis: “nosotros no podemos cambiar nuestro pasado, pero sí somos responsables de nuestro futuro”.

79. Amylkar D. Acosta M. La hormiga y la cigarra. Julio, 24 de 2008

80.Ley 209 de 1995

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ANEXOS

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Regalías generadas entre 1994 y 2009, según tipos de bienes.

Billones de pesos constantes de 2009 y porcentajes

TIPO DE BIEN MONTO GENERADO Participación

Hidrocarburos 34.7 82.2Carbón 5.2 12.3Níquel 1.4 3.3Otros1 0.9 2.1Total 42.2 100.0

Fuente: Con base en la Exposición de Motivos al proyecto de Acto Legislativo por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones. Antonio Hernández. Regalías y desarrollo regional. Bogotá, septiembre de 2010.

Tipos de recurso 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TotalHidrocarburosCarbónNíquelOtrosSubtotal Regalias directasHidrocarburosCarbónNíquelOtrosSubtotal Regalias indirectas (FNR)Total Regalías

1.638.005 1.933.802 2.075.459 2.111.323 2.736.410 2.606.991 3.711.671 2.765.027 19.578.689221.383 249.358 201.370 421.962 514.767 501.528 763.041 999.358 3.872.76737.425 86.577 86.577 100.361 146.379 250.532 143.483 94.211 943.01933.758 50.966 50.966 48.295 36.733 53.623 59.708 88.404 430.683

1.930.572 2.326.406 2414372 2.681.941 3.434.289 3.412.674 4.677.903 3.947.000 24.825.158

800.789 477.594 477.594 368.855 480.545 406.250 523.571 406.712 4.341.44633.475 37.043 37.043 43.187 62.657 75.715 71.746 86.204 446.6921.402 3.291 3.291 2.652 3.634 7.554 3.827 2.261 26.157578 418 418 2.305 1.087 1.125 1.120 2.022 9.183

915.911 518.345 518.345 416.999 547.923 490.643 600.264 497.199 4.823.478

2.766.317 2.932.718 2.932.718 3.098.940 3.982.213 3.903.317 5.278.167 4.444.199 29.648.636

DepartamentoCasanareMetaGuajiraHuilaAraucaCesarSantanderCórdobaTolimaAntioquiaBoyacaBolivarSucrePutumayoMagdalenaNorte de SantanderCundinamarcaOtros DepartamentosSubtotal regalías directas departamentosCorporaciones y CorpesEscalonamiento CarbónEscalonamiento HidrocarburosSubtotal Regalías directasSubtotal Regalias indirectas (FNR)Total Regalías

Ingresos Regalías 2002-20095.367.6163.038.1962.502.6602.113.1361.826.1611.548.6991.338.5131.234.889878.033750.445717.338706.626565.276396.186233.190183.854162.991195.488

23.825.158678.964301.08585.945

24.825.1584.823.478

29.648.636

88

PROYECCION REGALÍAS LIQUIDADAS - POR RECURSO (Corresponde a los montos brutos de regalías generadas) ESCENARIO BASE - SUPUESTOS MINHACIENDA 2010 - 2020CIFRAS EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES

REGALÍAS TIPO DE RECURO 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Hidrocarburos 4.201.408 4.621.145 4.730.497 5.568.623 6.272.708 7.165.419 7.725.756 8.586.778 9.165.247 9.709.067 9.821.978

Carbón 1.198.198 1.256.533 1.225.826 1.283.475 1.353.419 1.389.418 1.464.646 1.551.049 1.668.449 1.763.187 1.866.625

Níquel 139.772 98.228 130.377 129.966 131.317 130.597 132.617 136.461 138.861 142.934 144.312

Otros 158.834 158.113 247.447 257.492 270.487 267.879 274.740 285.500 293.458 305.089 311.084

5.698.212 6.134.018 6.334.147 7.239.556 8.027.932 8.953.313 9.597.760 10.559.788 11.266.015 11.920.278 12.143.999

Hidrocarburos 1.182.789 1.300.954 1.331.739 1.567.691 1.765.906 2.017.224 2.174.971 2.417.368 2.580.220 2.733.317 2.765.104

Minerales 133.357 135.949 138.110 144.063 151.451 154.859 162.627 171.753 183.734 193.724 204.193

Subtotal Regalías Indirectas (FNR) 2/ 1.316.147 1.436.904 1.469.850 1.711.754 1.917.357 2.172.083 2.337.598 2.589.121 2.763.954 2.927.041 2.969.297

7.014.359 7.570.922 7.803.996 8.951.310 9.945.289 11.125.396 11.935.358 13.148.909 14.029.969 14.847.319 15.113.2961/ No se tienen en cuenta los descuentos o adiciones de Ley y del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera - FAEP . 2/ No se tiene en cuenta el descuento del 50% con destino al FONPET, según lo establecido en el artículo 48 de la Ley 863 de 2003.

DIRECTAS

INDIRECTAS(FNR)

Subtotal Regalías Directas 1/

TOTAL

*Supuestos del Ministerio de HaciendaMontos anuales a

distribuir

Escenario Básico de Regalías Liquidadas por recurso*

Teniendo en cuenta el nuevo esquema de distribución se tendrán las siguientes consideraciones al año 2020:

Regalías distribuidas a partir del año 2011 por un valor de aproximadamente 76.5 billones de pesos.

Generación de ahorro por un valor a partir del 2011 de aproximadamente 37.9 billones de pesos.

89


Con la metodología vigente se distribuiria el total de regalías generadas a partir del año 2011 por un valor de 114.4 billones de pesos con ahorro igual a cero.

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0

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

10.000.000

12.000.000

14.000.000

16.000.000

2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Billon

es de

peso

s

Regalias a Distribuir Ahorro Proyección de Regalias Totales*

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Fuente: exposición de motivos Proyecto de Acto Legislativo

90

Esquema de Distribución y ahorrocon los supuestos de DNP

2001 1.079.726 3,50%2002 1.250.394 15,80%2003 1.802.040 44,10%2004 2.225.387 23,50%2005 2.685.644 20,70%2006 3.635.482 35,40%2007 5.238.955 44,10%2008 6.122.622 16,90%2009 5.224.506 -14,70%2010 7.014.359 34,30%2011 7.570.922 7,90% 4,0% 6.234.273 1.336.6492012 7.803.996 3,10% 1,6% 6.330.904 1.473.0922013 8.951.310 14,70% 7,4% 6.796.225 2.155.0852014 9.945.289 11,10% 5,6% 7.173.416 2.771.8732015 11.125.396 11,90% 6,0% 7.600.234 3.525.1622016 11.935.358 7,30% 3,7% 7.877.643 4.057.7152017 13.148.909 10,20% 5,1% 8.279.403 4.869.5062018 14.029.969 6,70% 3,4% 8.556.763 5.473.2062019 14.847.319 5,80% 2,9% 8.804.909 6.042.4102020 15.113.296 1,80% 0,9% 8.884.153 6.229.143

Proyección de Regalias Totales*

Tasa de Crecimiento (g)

Crecimiento de las Regalias de Largo

Plazo * g ( = 0,5)*Regalias a Distribuir Ahorro

Valor promedio de las regalías totales de

2007-‐2011

R(t) = R (t-1) (1+ g)1-‐4

1 2 3 4

91


93


LA CRISIS FISCAL Y EL TRASVASE DE RECURSOS81

“El régimen presidencial absorbe la totalidad de las energías del Estado; concentran excesivamente en un solo punto las decisiones fundamentales y

hace inútiles las instituciones complementarias o descentralizadas, puesto que todas ellas son simples satélites que giran alrededor del sol”

Alfredo Vásquez Carrizosa

LA HERENCIA FISCAL

Juan Carlos Echeverry, Ministro de Hacienda y Crédito Público, dice que “hay que ser sinceros, necesitamos poner a marchar el plan de gobierno”82. Pero, para poner a andar las cinco locomotoras del crecimiento83 se requiere de los recursos que son su combustible y la administración Uribe 81. Bogotá, Septiembre 16 de 2010


83. Amylkar D. Acosta M. Marcando territorio. Junio, 25 de 2010

94

dejó seco el depósito. Como ya lo habíamos advertido, la administración Santos tiene muy poco márgen de maniobra en el terreno fiscal, pues la anterior la dejó maniatada84. A la gran inflexibilidad que caracteriza el presupuesto, cuyas partidas están predestinadas85 en más del 85% de los ingresos86, que corresponden a gastos recurrentes, se vinieron a sumar las vigencias futuras. Estas suman, según cifras oficiales, $30.5 billones, de los cuales 84.8% pesará sobre los presupuestos de las vigencias entre 2011 – 2016 y el 15.2% sobre los correspondientes al período 2017 – 2027. La administración Uribe ha batido todos los records, mientras los gobiernos presididos por Samper y Pastrana comprometieron vigencias futuras por valor de $3.2 billones, durante los dos períodos de Uribe el monto se elevó a los $27.3 billones. Esto del lado del gasto; pero del lado de los ingresos se va a topar la próxima administración con el pesado fardo de las gabelas impositivas (exenciones, deducciones y descuentos tributarios) al gran capital, las cuales según la última versión del Plan Financiero de 2010 le costó al gobierno central el año pasado $8 billones. De este modo, las vigencias futuras y las gabelas impositivas se han convertido en una especie de tenaza que aprisionará a la administración Santos87.

Este Gobierno hereda del anterior un déficit tenaz de 4.5% del PIB, el cual se puede elevar este año al 4.6%, equivalente a $24 billones. Este déficit responde fundamentalmente

84. Amylkar D. Acosta M. El galimatías tributario. Mayo, 31 de 2010

85. A pesar de que la Constitución Política en su artículo 359 prescribe que

“no habrá rentas nacionales de destinación específica”, excepción hecha de los

recursos del Sistema General de Participación (SGP) y “las destinadas para

inversión social”.

86. Amylkar D. Acosta M. De la mímica presupuestal. Diciembre de 2001

87. Amylkar D. Acosta M. El galimatías tributario. Mayo, 31 de 2010/ El jineteo

fiscal. Julio, 9 d 2010

95


al desbalance entre el gasto y los ingresos. Según Roberto Steiner, Director de Fedesarrollo, “entre 2002 y 2009 el gasto del GNC como proporción del PIB pasó de 17.3% a 19.7%, mientras los ingresos aumentaron de 13% a 15.5% del PIB”88.

21

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1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002

2005 2008 2009

Recaudo Tributario

Gasto

Necesidades de aumentar recaudoIngreso Tributario y gasto del gobierno central (% del PIB)

De allí el persistente déficit primario del Gobierno Central (faltantes antes del pago de intereses de la deuda) el cual oscila en torno del 1% del PIB, el cual lo ha llevado a incurrir en lo que se denomina esquema “ponzi”, estos es, a recurrir a más endeudamiento para atender el pago de los intereses corrientes de su deuda. Y esto es lo peor que le puede pasar a un país, caer en este juego diabólico en el cual es fácil entrar pero difícil de salir. Ello es tanto más cierto, en la medida que la presión fiscal permaneció estancada en el período 2000 – 2008 oscilando en torno al 12.8% del PIB, la cual contrasta con la media en Latinoamérica que está en el 17%. Ello se debe en gran medida por la erosión de la base impositiva por cuenta de la proliferación de perforaciones a la misma, a la que dan lugar el cúmulo de exenciones, descuentos, exclusiones y deducciones, concentradas todas ellas en beneficio del gran capital.

88. El Espectador. Julio, 28 de 2010

96

Ello ha dado lugar a que primen cada vez más los impuestos indirectos, que son regresivos por antonomasia, sobre los directos, los cuales han visto particularmente afectados sus recaudos por cuenta de las gabelas impositivas al gran capital, de suerte que mientras los primeros representan 8 puntos del PIB los últimos cayeron estruendosamente a sólo el 5%. Esto ha causado una gran distorsión del sistema impositivo, el cual por lo demás se aparta del precepto constitucional, el cual establece que “el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”89.

Es tan crítica la situación fiscal del país, que ANIF no duda en asegurar que “de no corregirse prontamente, acarreará un incremento de la deuda pública de Colombia a niveles del 50% del PIB en los próximos tres años. Esta situación nos alejaría del ansiado ´club de grado de inversión´, cuyo privilegiado grupo muestra endeudamiento promedio del 30% del PIB, en el caso de los países emergentes”90. Si bien es cierto entre el 2002 y el 2008 se redujo del 48.6% del PIB al 38.1% del PIB, todavía este es demasiado alto, bordeando el límite de su sostenibilidad. Ahora bien, además de recomponer su deuda privilegiando la deuda interna sobre la externa, el Gobierno central no ha dejado de endeudarse. Según el ex contralor general Antonio Hernández, refiriénodose a la deuda, “en términos absolutos su monto creció en cerca de 11 mil millones de dólares en los últimos 7 años, cuya monetización contribuyó de manera significativa a la revaluación del peso”91 y de contera “en $52 billones que han acumulado los bancos, inversionistas y el sector público”92. Tanto el elevado déficit fiscal como el exagerado nivel de endeudamiento resultan

89. Consitución Política. Artículo 363

90. ANIF. Informe Semanal. Junio, 21 de 2010

91. Antonio Hernández G y Luis H Barreto. Riesgos de la deuda pública

92. El Espectador. Salomón Kalmanovitz. Septiembre, 6 de 2010

97


inexplicables, si tenemos en cuenta que durante el quinquenio virtuoso (2003 – 2008) el PIB creció en promedio el 6%, muy por encima del promedio histórico del 4%, lo cual le significó mayor ingreso al fisco. Sin embargo, no sólo no se redujo el déficit consolidado sino que este se acentuó. País Crecimiento 2004-2007 Déficit sector público consolidado 2004-2007 Déficit Gobierno central 2004-2007 Balance primario Gobierno central 2004-2007Argentina 8,8 1,70 1,00 2,76Brazil 4,5 -2,83 -2,56 2,34Chile 5,3 5,92 5,8 6,58Colombia 6,2 -0,43 -3,76 -0,33Mexico 3,8 -0,05 -1,50 0,0Perú 7,1 0,98 0,34 2,12Venezuela 11,8 0,70 0,7 3,24

La gran pregunta es cómo, cuándo y por qué se desbarajustaron las finanzas públicas hasta llegar a estos extremos. Veamos qué ha sucedido en la última década en este frente. Recordemos que en 1999 la economía colombiana se sumió en una de sus mayores crisis, cerrando el año en recesión, con un decrecimiento del PIB del orden del -4.5%. Fue necesario implementar un programa de ajuste fiscal muy severo bajo la monitoría del FMI y en desarrollo del mismo se expidió la Ley 617 de 2000 tendiente a la “racionalización del gasto público nacional”. Empero, todo el peso del ajuste recayó sobre las entidades territoriales (departamentos y municipios), las cuales se sometieron a un apretón fiscal sin antecedentes; por su parte el Gobierno central no se dio por aludido. Afirmamos entonces que a tarvés de dicho ajuste se buscaba “alcanzar la sostenibilidad y sustentabilidad de las finanzas territoriales. Con la expedición de esta Ley, tanto el Congreso como el Gobierno le han dado un buen mensaje al país”93.

LAS CIFRAS NO MIENTEN

A poco andar el Gobierno nacional planteó la necesidad de disponer “de mayores recursos para sus gastos de funcionamiento e inversión” y de recuperar “la flexibilidad

93. Amylkar D. Acosta M. La transferencia de la crisis fiscal. Bogotá, diciembre

9 de 2000

98

para el manejo presupuestal y lograr controlar su desbalance fiscal” y con tal fin promovió una reforma de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Se trataba de desvincular las mal llamadas “transferencias de la Nación” a las entidades territoriales con respecto a sus ingresos corrientes y valiéndose de este subterfugio recortárselas. No obstante, se dijo por parte del gobierno que “la reforma propuesta no disminuye dichas transferencias...En marzo propondremos al Legislativo que, a partir del año 2.002, las transferencias crezcan en términos reales a una tasa de 1.5% anual, independientemente del estado de la economía o del comportamiento de los Ingresos Corrientes de la Nación”94. Es más hasta se dijo que se propondría al Congreso de la República “la creación del Fondo de estabilización de las transferencias territoriales. Este Fondo asegurará que, en el futuro, la Nación cuente con los recursos suficientes para que las transferencias no disminuyan, aún en tiempos de recesión económica”95. Al final, de este Fondo no se volvió a hablar, se aprobó el Acto Legislativo 01 de 2001 mediante el cual se le puso un techo a los recursos que en adelante se denominarían Sistema General de Participaciones (SGP), la inflación causada más “un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: para los años 2002, 2003 y 2004, 2005 de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%”96. En el mismo Acto Legislativo quedó claramente establecido que al finalizar este período, considerado como de transición, se retornaría a la base de la cual se partió en 200197.

94. Proyecto de Acto Legislativo 012. Exposición de motivos

95. Andrés Pastrana. XXVI Asamblea de gobernadores. Valledupar.

Febr.,23/2/000

96. Acto Legislativo 01. Artículo 3º, parágrafo transitorio 2º

97. Acto Legislativo 01. Artículo 3º , parágrafo transitorio 3º

99


Auncuando se sigue alegando que no es cierto que con este Acto Legislativo se le hubieran recortado las “transferencias” a las entidades territoriales, dizque porque estas han crecido en términos reales durante los años posteriores al mismo, ello no pasa de ser una falacia. Hasta el año 2001 las “transferencias” ganaron participación en el PIB hasta alcanzar el 5.67% del mismo y a partir de ese año bajó consistentemente y lo propio podemos decir con respecto a los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN). El SGP que podría estar en el 46% de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN), ya para el 2006 oscilaba entre el 34% y el 35%, es decir que las regiones habían perdido entre 9 y 10 puntos (¡!).

El hecho es que mientras los recursos del SGP se incrementaron entre 2002 y 2006 el 40.3%, los ICN acumularon un 68.1% de aumento ininterrumpido. Estos 27.8 puntos de diferencia dan la medida de los recursos que las entidades territoriales dejaron de recibir por dicho concepto. Ello explica que entre 2002 y 2005 las entidades territoriales dejaran de recibir por cuenta del Acto Legislativo 01 de 2001 $10.9 billones y entre 2002 y 2008 la suma asciende a los $27.9 billones.

5,455,67

36,542,4

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55

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e los ing

resos corrientes

100

Como tuvimos oportunidad de señalarlo en su momento, de no haber sido por el recorte de las “transferencias”, a consecuencia del malhadado Acto Legislativo 01 de 2001, la cobertura en educación no sería de 73.4% en 2003 sino de 90.6% al cierre del 2005; en materia de salud, se hubiera podido extender el régimen subsidiado a 5 millones de personas más. Según Informe de la Contraloría General “el menor ritmo de crecimiento de las transferencias, a partir de la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2001, impidió el acceso a educación, salud y saneamiento básico a un mayor número de colombianos. De la cantidad calculada, 6.4 billones de pesos se restaron para educación; 2.5 billones de pesos para salud y 1.97 billones de pesos para otras asignaciones”98. Concluye la Contraloría General diciendo que “El hecho de no haber transferido esos recursos, redujo la cobertura bruta en 23 puntos y en 13 puntos”99, respectivamente100. Allí empezó a incubarse la gran crisis del Sistema Nacional de Salud, que colapsó el año anterior101. El mismo Informe de la Contraloría citado anteriormente sostiene que pese a que el menor gasto redujo la presión sobre los gastos de la Nación, “el servicio de la deuda y el déficit fiscal del Gobierno Nacional Central se profundizaron”102 en lugar de aliviarse.

VUELVEN A LA CARGA

Bien se ha dicho que en Colombia en tratándose de las normas legales y constitucionales no hay nada más permanente que aquello que se predica como transitorio. En efecto, cuando


99. Idem

100. Amylkar D. Acosta M. La revancha centralista. Bogotá, octubre 10 de 2006

101. Ver: Amylkar D. Acosta M. Recetando placebos. Riohacha, febrero 1 de

2010/ En qué quedamos por fin? Bogotá, febrero 12 de 2010


101


ya era inminente el fin del régimen “transitorio” previsto en el Acto Legislativo 01 de 2001 la administración Uribe llegó a la conclusión que de cumplirse con tal cometido “serían insostenibles las finanzas públicas y habría inestabilidad en los recursos para las regiones”103. A juicio de la ex directora de Planeación Nacional, Carolina Rentaría, “la reforma al SGP es fundamental, porque garantiza estabilidad fiscal y sostenibilidad macroeconómica y a las regiones crecimiento constante de las transferencias, independientemente de lo que pase con la economía”104. Este fue el mismísimo argumento que se esgrimió para sustentar la reforma del 2001105, la misma cantinela. Y entonces procedieron a presentar otro Proyecto de Acto Legislativo extendiendo los efectos del anterior hasta el año 2016.

Y se aprobó el Acto Legislativo 04 de 2007. Esta vez se dispuso que durante los años “2008 y 2009 el SGP se incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3%”. Esta fue otra vuelta de tuerca que se le dió a las finanzas territoriales, supuestamente para enjugar el déficit del Gobierno central. Sus efectos no se hicieron esperar, se produjo un importante trasvase de recursos que de otro modo hubieran ido a fortalecer los fiscos territoriales hacia el fisco nacional. Es claro que este es el típico caso del juego de suma

103. Portafolio. Carolina Rentaría, directora de Planeación Nacional.

Septiembre, 9 de 2006


105. Amylkar D. Acosta M. La transferencia de la crisis fiscal. Diciembre, 9 de

2000

102

cero, pues lo que pierden las entidades territoriales lo gana el gobierno central; este es un nuevo paso que se dio en la re-concentración de los recursos por parte del mismo que acusa afecciones de macrocefalia y de bulimia al mismo tiempo. Igual que ocurrió con el Acto Legislativo 01 de 2001, esta vez igualmente se redujo la participación de los recursos del SGP en los ICN y cayeron también en proporción del PIB.

PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN EN LOS ICN

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

50

45

40

35

30

35

30,4

30,4

30,4

30,5

30,9

31,2

32,1

32,9

33,3

33,9

34,5

34,8

35,3

36,7

39,1

42,6

46,9

47,4

34,8

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4

1,5

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3

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5

42

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42

,9

42

,9

42

,9

42

,9

42

,9

Porc

enta

je

Años

Al 11-06

Al01-01

Este cuadro nos muestra los mayores recursos que habría recibido el SGP para “transferir” a las entidades territoriales a partir del 2009, de no haber mediado este nuevo Acto Legislativo, en contraste con la proyección de los recursos que efectivamente viene recibiendo afectados por este. Para el año 2016, en el primer caso los recursos del SGP participarían con el 42.9% y en el segundo sólo en el 30.5%, para una diferencia de 12.4 puntos en contra de departamentos y municipios. Según cálculos de la federación de departamentos el costo de este nuevo recorte a las mal llamadas transferencias entre 2010 y 2016 será de $71.2 billones en pesos constantes de 2010.

103


Huelga decir que estos dos actos legislativos causaron serios traumatismos a las entidades territoriales y distorsionaron el carácter redistributivo del ingreso público que se le atribuía al SGP. De allí que, como lo afirma el ex gobernador del Atlántico y hoy Ministro de Minas Carlos Rodado Noriega, “nuestra nación exhibe innegables disparidades regionales que infortunadamente han sido perpetuadas y en algunos casos, profundizadas por el sistema de transferencias adoptado”106. Y ya como Ministro de Minas y Energía del actual Gobierno, fue más lejos al afirmar que “Muchos actos legislativos le quitaron la fuerza redistributiva al sistema general de participaciones”107. Esto, justamente, fue lo que llevó a la región Caribe a plantear la iniciativa de la creación del Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER).

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Transferencia 46,5%

(formula cons tucional) 32.932 34.414 35.963 37.581 39.272 41.040 42.886

SGP esperada según Acto L. 24.004 25.097 26.241 27.440 28.696 30.011 31.388

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

MILES DE M

ILLONES Costo 2010 a 2016

en pesos constantes de 2010

106. Intervención del gobernador del Atlántico, carlos Rodado Noriega, en el

Encuentro de gobernadores t alcaldes de capitales de la Región Caribe, para

diseñar una Agenda Estratégica Regional, el día 12 de diciembre de 2007, en la

Universidad Autónoma del Caribe.

107.Dinero. Agosto, 13 de 2010

104

LA ESCALADA CENTRALISTA

En el transcurso de esta última década se dieron otros pasos conducentes a absorber mayores recursos por parte del Gobierno central en desmedro de las entidades territoriales. Es el caso de los recursos de los fondos de cofinanciación, a los cuales accedían departamentos y municipios a través de proyectos que presentaban asegurando la contrapartida presupuestal, lo cual de paso estimulaba el esfuerzo fiscal por parte de los mismos. Se satanizaron con el sambenito de “auxilios disfrazados”, no para depurarlos sino para echar mano de tales recursos, los cuales terminaron en las partidas globales que luego se distribuirían a través de verdaderas tómbolas mediante audiencias públicas al mejor estilo de los consejos comunales sabatinos por parte de la Presidencia de la República108. Se trata de lo que a partir de entonces se empezaron a denominar en los planes de desarrollo “inversiones regionales por sectorizar”109. Estos sirvieron de combustible al embeleco del “Estado de opinión”, pues se asume que “…la democracia de base, más que la representación de los partidos, es la mejor fuente de legitimación del sistema político”110.

En estos días, a propósito de la bonanza que se avizora el gobierno anterior, ya con un pié en el estribo dio en la flor de hablar sobre la necesidad de ahorrar en los tiempos de las vacas gordas para cuando estas sean flacas. Según el hasta entonces Ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga “si mañana está a 100 dólares el barril, quiere decir que el gobierno no puede gastar esa plata, la tiene que ahorrar para pagar deuda y si ya

108. Amylkar D. Acosta M. La tómbola. Bogotá, julio 27 de 2003

109. Plan Nacional de desarrollo Hacia un Estado Comunitario(Ley 812/2.003).

Art. 6

110. El Tiempo. Editorial. Marzo, 2/ 2.003

105


esta alcanza un nivel mínimo, pues entonces deberá guardarla para crear ahorros”111. Con toda razón señala ANIF que la postura del Ministro saliente “representa una paradoja, pues fue el mismo gobierno el que se gastó el FAEP precisamente cuando el manejo anticíclico lo que exigía era haberlo reforzado, incrementando la acumulación de recursos en épocas de vacas gordas”112. A él le tocó precios del petróleo de US $147.50 en julio de 2008 y no solamente no ahorró un solo peso de esa bonanza de la que poco se habla, sino que se feriaron los recursos ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)113, el cual fue creado a través de la Ley 209 de 1995. Como nos lo recuerda el ex ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla, “en septiembre de 2002, tras seis años de las vacas flacas de la historia reciente, el FAEP había subido a 1.6 del PIB, su máximo nivel histórico…Entre septiembre de 2002 y diciembre de 2009, finalmente, época de vacas gordas, el FAEP cayó en 1.2 puntos del PIB”114, es decir quedó reducido a la nada!

Desde la administración Pastrana el Gobierno central tenía en la mira los recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR), pero definitivamente fue la administración Uribe la que dio cuenta de los mismos. Con base en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 254 de 2000, que estableció el régimen para la liquidación de entidades públicas del orden nacional, se dispuso la supresión de la Comisión Nacional de Regalías que había sido creada por la Ley 141 de 1994, mediante el Decreto 149 de enero 21 de 2004. Luego, a través del Decreto 195 de enero 26 de 2004, con fundamento en el artículo 189 numeral 16 de

111. La República. Julio, 8 de 2010

112. ANIF. Informe Semanal. Julio, 26 de 2010

113. Ley 1151 de 2007. Plan de Desarrollo 2007 - 2010

114. El Espectador. Septiembre, 6 de 2010

106

la Constitución Política y la Ley 489 de 2000, se procedió a adscribir al DNP el FNR. Posteriormente se expidió el decreto 4355 del 25 de noviembre de 2005, modificando la estructura del DNP para crear la Dirección de Regalías, la cual asumiría las funciones de control y vigilancia de la ejecución de las mismas. Finalmente, a través del decreto 3517 de 2009 se dispuso que dicha Dirección podía ejercer sus funciones en forma directa o mediante la contratación de interventores particulares. De este modo, los recursos que por mandato de la ley de regalías eran “propiedad exclusiva de las entidades territoriales”115 pasaron al control del gobierno central.

Todos estos pasos que se han venido dando, sumados a la fiebre privatizadora como fuente de recursos, redundaron en una inmensa concentración de recursos en el Gobierno central, creando un enorme desbalance con respecto a las entidades territoriales, las cuales han venido siendo sobrecargadas de responsabilidades viéndose en aprietos para asumirlas. El mismo Presupuesto nacional muestra claramente como priman las partidas globales sobre las regionalizadas, lo cual muestra de bulto el agobiante centralismo con el que se manejan las partidas. Para 1992, según el Informe de la Misión para la Descentralización, “la Nación en sus sectores central y descentralizado, recibe aproximadamente un 81% del total de los ingresos tributarios”116, pero advertían que “en realidad no es fácil precisar si una participación del 81% del gobierno nacional en el total de los ingresos tributarios refleja o no una alta concentración”. No, qué va! A la fecha la Nación acapara un 82% de los recaudos de impuestos, los departamentos y los municipios se tienen que conformar con el 6% y el 12%, respectivamente.

115. Ley 756 de 2002. Parágrafo del artículo 1º

116. Presidencia de la República DNP. Colombia: Descentralización y

Federalismo Fiscal. 1992

107


LA DESCENTRALIZACIÓN ESPURIA

Con toda razón se quejaba el entonces gobernador del Atlántico Carlos Rodado Noriega de que “en nuestro país no se ha optado por una descentralización fiscal genuina, es decir, aquella que les permitiría a los gobiernos subnacionales recaudar sus propios impuestos para financiar sus gastos, sino que el énfasis se ha colocado en una descentralización espuria, en la que el Gobierno central recauda los impuestos más importantes y dinámicos y luego transfiere una porción de ellos a los entes territoriales que tienen la obligación de ejecutar un libreto prediseñado. Al supeditar la autonomía local a los recursos del nivel central se mantiene practicamente inmodificado el modelo centralista que ha prevalecido desde la Colonia”117. Esto, precisamente es a lo que conduciría la propuesta de Acto Legislativo presentada por el Gobierno a la consideración del Congreso a través del cual se pretende modificar el régimen de las regalías, al proponer que los recursos provenientes de las regalías (directas e indirectas) que irían al Fondo Regional de Competitividad sería administrado por el Gobierno nacional. Y va más lejos el ex gobernador cuando señala que “nuestros niveles intermedios de gobierno son débiles, viven de rentas decadentes…las frecuentes reformas tributarias que se aprueban en el Congreso sólo se ocupan del fortalecimiento de los tributos que recauda la Nación y poca o ninguna atención se les brinda a los tributos de los entes subnacionales”118. Bien dijo el ex canciller Alfredo Vásquez Carrizosa en su magnífica obra El presidencialismo en Colombia que “el régimen presidencial absorbe la totalidad


Encuentro de gobernadores t alcaldes de capitales de la Región Caribe, para


Universidad Autónoma del Caribe

118. Idem

108

de las energías del Estado; concentran excesivamente en un solo punto las decisiones fundamentales y hace inútiles las instituciones complementarias o descentralizadas, puesto que todas ellas son simples satélites que giran alrededor del sol”

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2010

RegionesPartic. población con

NBI en el país (A)

% Participación en PGN (B)

Diferencia % (B-A)

Inversión Regionalizada

(billones)

Caribe 34,7 20,5 -10,2 1,7Occidente 33,6 34,0 0,4Centro Oriente 20,3 23,8 3,5Orinoquía 4,2 536 1,4Amazonía 2,6 3,2 0,6Bogotá 5,3 9,0 3,7Total RegionalizadoTotal Regionalizado 100% 16,7

EL DÉFICIT CRÓNICO

Pero, con todo y ello el Gobierno central ha seguido arrastrando con un déficit fiscal que ya se ha vuelto crónico. Es a todas luces incomprensible que a pesar de todos los mayores ingresos con los que ha contado, su situación actual no es mejor que cuando estuvo peor. Ocho años después el ex presidente Uribe entregó las finanzas del Gobierno Central con el mismo déficit con el que arrancó sus dos períodos consecutivos. El déficit consolidado no es mayor

109


gracias al buen comportamiento del sector descentralizado que lo amortigua. Para el 2003, por ejemplo, el déficit de Gobierno central fue de – 5.4%, el cual se ió compensado por el superávit del sector descentralizado de 2.4%.

Balance Fiscal (% del PIB)Balance Fiscal (% del PIB)Balance Fiscal (% del PIB)Balance Fiscal (% del PIB)Balance Fiscal (% del PIB)2006 2007 2008 2009

Sector Descentralizado 3,0 2,3 2,5 1,7Gobierno Central -3,7 -2,9 -2,6 -4,4Consolidado -0,7 0 -0,1 -2,7

Hay dos factores que han contribuido a ello, el uno del lado del gasto y el otro del lado de los ingresos. En cuanto al gasto, como ya quedó dicho el ritmo del crecimiento del gasto supera el ritmo al cual crecen los ingresos corrientes de la Nación; a ello contribuyen las inflexibilidades del presupuesto, así como el uso y el abuso de las vigencias futuras119. En relación a los ingresos, estos se han visto diezmados por la profusión de gabelas tributarias al gran capital (exenciones, deducciones, exclusiones, reducciones impositivas), las cuales según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2010 superaron los $8 billones el año anterior. Es de anotar que esta cifra no incluye los ingresos que ha dejado de recibir el Gobierno central por la majadería de eliminar el impuesto del 7% a las remesas de utilidades, las cuales le costaron al país entre el 2006 y el primer semestre de 2008 la módica suma de $2 billones120. Dicho sea de paso, estas gabelas como es apenas obvio afectan los ingresos del Sistema General de Participación (SGP) puesto que erosionan la base de cálculo de lo que la Nación “transfiere” a los entes territoriales.

119. Amylkar D. Acosta M. El jineteo fiscal. Julio, 9 de 2010

120. Se calcula convirtiendo el 7% de las utilidades remesadas en dicho período

según la Balanza de Pagos a la tasa promedio de cada período.

110

RESÚMEN DEL VALOR Y EL COSTO FISCAL DE LOS PRINCIPALES BENEFICIOS TRIBUTARIOS EN

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA

!

Quienes defienden estas prerrogativas al gran capital aducen que ellas han sido las que han hecho posible el “éxito” del país en atraer la inversión y se hacen lenguas hablando de la “confianza inversionista”; por ello las blindaron a través de los contratos de estabilidad jurídica121, para hacerlas inamovibles. Pero, está demostrado hasta la saciedad que no existe ninguna correlación entre tales gabelas y la mayor afluencia de capitales al país, igual al que se ha dado en el resto de Latinoamérica sin que los demás países de la región hubieran tenido que imitar a Colombia para lograrlo. Esta es de aquellas correlaciones que se conocen en el argot de la economía como espurias, nada que ver. Como ya tuvimos oportunidad de documentarlo122, está comprobado que “a pesar de que los gobiernos repiten una y otra vez que conceden dichas exenciones para atraer a las inversiones extranjeras, no existe ninguna correlación

121. Ley 963 de 2005

122. Amylkar D. Acosta M. Otra vuelta de tuerca. Septiembre, 11 de 2006

111


entre tales beneficios y el aumento de las inversiones”123.

El profesor Paul Krugman recordo através de un reportaje a la Revista Dinero sobre el particular, que un esquema semejante a este se ensayó durante la administración Reagan en los EEUU, pero que pocos años después se percibió que generaba una reducción de impuestos para las compañías demasiado grande124. Y luego de calificar esta ocurrencia como regresiva e incluso de injustificable, pues sólo contribuye a elevar las utilidades d e manera exorbitante, pero no genera más empleo productivo. Según un estudio reciente de Zee Stotsky y Ley del FMI, Mol afirma que cada vez hay un mayor consenso acerca de que “desde la perspectiva del desarrollo, este tipo de medidas (reducciones y exoneraciones de impuestos para atraer inversiones extranjeras) son ineficaces o incluso contraproducentes en el largo plazo”125.

ENTRE GABELAS Y REGALÍAS

No resisto la tentación de mostrar en cambio la gran coincidencia entre el monto de los recursos que el fisco ha dejado de recibir por cuenta de las gabelas y el monto del recorte a los recursos del SGP a que hemos hecho referencia. Y cómo no compararlo con el monto de las regalías que se han recibido en los últimos años, para preguntarse por qué el gobierno quiere echar mano de las mismas para tapar el inmenso hueco fiscal que le han dejado tales gabelas en lugar de replantear estas. Mientras entre 2004 y 2008 el Gobierno dejó de recaudar por cuenta de las gabelas $26 billones en números redondos, entre 2002 y 2008 las entidades territoriales sufrieron un recorte del orden de los $27.9 billones. Es más, si comparamos las cifras de las regalías y las

123. Portafolio. Beethoven Herrera. Julio, 31 de 2006

124. Dinero. Julio, 21 de 2006


112

gabelas generadas en los dos últimos años, nos percatamos que mientras las primeras bajaron de $6.8 millones a $5.3 billones entre 2008 y 2009, las segundas subieron de $7.5 billones a $8 billones para el mismo período. Cabe preguntarse sino sería más equitativo replantear las gabelas y de este modo recuperar recursos mucho más cuantiosos que las regalías para alimentar el FCR? Desde luego, sin perjuicio de revisar el régimen actual de las regalías que demanda cambios inaplazables.

Es claro, entonces, que no son razones de equidad las que han movido al Gobierno a presentar el Proyecto de Acto Legislativo para crear el Sistema General de Regalías, sino que se trata de una medida de ajuste fiscal. Esto es tanto más cierto, habida cuenta que el Presidente Santos en el transcurso de la campaña esculpió en marmol su promesa de no elevar las tarifas de los impuestos; descartó la venta de las joyas de la corona (Ecopetrol e Isagen) que es ya lo único que le va quedando al Estado de sus activos. Como si lo anterior fuera poco, tiene limitaciones para recurrir al mayor endeudamiento, ya que como lo señalamos el Gobierno está en el límite de su sostenibilidad y sería riesgoso para la estabilidad de la economía seguir endeudándose.

30

29

28

27

26

25

24Gavelas tributarias

2003 - 2008Recorte de las Transferencias

2002 - 2008

26,0

27,9

Trasvase de Recursos(Billones de pesos)

113


9876543210

2008 2009

6,87,5

5,3

8

RegalíasR egalíasGavelas

TributariasGavelas

Tributarias

Contrastes

$ Billo

nes

La situación que enfrenta la administración Santos es apremiante, según ANIF “las necesidades fiscales de Colombia para el período 2010 – 2014, bordean el 2.6% del PIB en mayores recaudos, por cuenta de un 1% del PIB para llevar el déficit primario a cero y evitar un deterioro de la relación deuda pública/PIB más alta del 40% y un 1.6% del PIB, bien para reducir la deuda pública/PIB del 40% al 30% para ganarnos el ¨grado de inversión´ (en el período 2012 – 2014) o, en su defecto y si se da la ´complacencia internacional fiscal´ y capitalizamos la ´guaca petrolera´…En una primera etapa (2010 – 2012) se requieren recaudos adicionales por 1% del PIB (cerca de $5 billones) para llevar el primario del GC de su actual – 1% del PIB a cero”126. A estas afugias fiscales se vienen a sumar los gastos contingentes, producto de los fallos judiciales condenatorios contra la Nación y aquellos sobrevinientes de las conciliaciones extrajudiciales. Entre 2003 y 2009 tales gastos le significaron al país desembolsos del orden de los $2.4 billones. Y así llegamos a la conclusión de que el Gobierno no ve otra fuente de financiamiento del déficit que echar mano de las regalías que reciben los departamentos y municipios productores y portuarios, así como en el pasado lo hizo con las del FNR y se quedó con una parte sustancial de las “transferencias” a las

126. ANIF. Informe Semanal Junio, 21 de 2010

114

que tenían derecho las entidades territoriales mediante los dos recortes sucesivos a las mismas.

Más claro no canta un gallo, así es que no se hagan ilusiones aquellos departamentos y municipios que hoy no reciben regalías con que ahora participarán de ellas, pues no se trata de redistribuirlas sino de financiar el agudo deficit fiscal del Gobierno central. Si el motivo de la reforma fuera la equidad, para “repartir la mermelada en toda la tostada”, como dijo el Ministro Echeeverry, no tenían necesidad de reformar la Constitución, porque lo que esta dispone es que “Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones” y defiere a la Ley la determinación de “la condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos”. No hace diferencia entre entidades territoriales productoras y no productoras y es bien sabido que allí donde la Ley no distingue no le cabe al intérprete hacerlo. De modo que, si de lo que se tratara fuera de redistribuir con criterio de equidad las regalías le bastaría con reformar la Ley y no la Constitución. Por otra parte, si el motivo fuera que “las regalías van a aumentar de manera sustancial, de manera que hay que cambiarle la gobernabilidad a esas regalías”127 como aduce el Ministro Echeverry, tampoco se requeriría reformar la Constitución Política, porque en el marco de esta ello es posible. A través de una Ley se podría disponer del destino y manejo del delta de regalías adicionales producto de la bonanza cuando hubiere lugar a ella, como lo hemos venido proponiendo128; pero, lo que es evidente es que

127. El Colombiano. Junio, 22 de 2010

128. Amylkar D. Acosta M. El zarpazo de las regalías. Septiembre, 10 de 2010

115


van por todas las regalías y no por parte de ellas. Por ello, podemos afirmar que el Proyecto de marras es del mismo corte y va en la misma dirección de los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007.

Es claro como el agua que para la ortodoxia económica “existe en Colombia una fuerte corriente de pensamiento que quisiera concentrar estos recursos en los centros de decisión del Gobierno Nacional, dejando por fuera los intereses legítimos de las regiones. Ciertamente, son muy fuertes y atractivos los argumentos de esta corriente: estos consisten en que la estabilidad macroeconómica es determinante, y que para ello es necesario echar mano de la totalidad de los ingresos fiscales generados por las actividades mineras y petroleras”129. Ello es tanto más cierto si nos remitimos al otro Proyecto de Acto Legislativo del Gobierno “por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”.

ESTADO SOCIAL DE DERECHO O DICTADURA FISCAL

En última instancia lo que está en juego en este momento que se discute la conveniencia y pertinencia del Proyecto de Acto Legislativo “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones” es el modelo de Estado y de gobierno que seguirá rigiendo en Colombia. Se denota en su espíritu una gran disfuncionalidad entre los recursos y competencias de los entes territoriales y una incompatibilidad de caracteres entre los medios y los fines prescritos en la Carta. De prosperar este endriago, lo primero que habría que hacer es modificar el artículo primero de la

129. Portafolio. Cesar Gonzalez. Julio, 28 de 2010

116

Constitución Política, que es su quintaesencia: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…”. Así de claro!Una vez puesta la camisa de fuerza de la Regla fiscal, el principio supremo del manejo de las finanzas públicas será la estabilidad fiscal, la cual se convertirá en el mantra de los ministros de Hacienda. Ello explica el por qué se pretende que el Gobierno central sea que el que concentre el manejo de todos los recursos y que el flujo de estos pase a depender de los Conpes, de los Confis y de los planes anuales de gastos (PACs) del Gobierno central.

De llegar a constitucionalizarse la sostenibilidad fiscal como se lo propone el Gobierno, las inversiones de los recursos del Fondo de Competitividad Regional (FCR) que se crearía con la reforma del régimen de las regalías, estarían supeditadas al espacio fiscal con el que cuenten para hacerlo, como en su momento se dio por exigencia de los dómines del FMI. Recordemos no más dos episodios. El uno, cuando Ecopetrol se disponía a ejecutar el Plan Maestro de la Refinería de Cartagena se le atravesó el entonces Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla. Cuando el Presidente de Ecopetrol, Isaac Yanovich manifestó que la estatal petrolera disponía de los recursos requeridos, recibió por respuesta del Ministro que aunque los tuviera no se podían comprometer tales recursos porque no tenía espacio fiscal130. Lo mismo sucedió con el Proyecto Catalina en La guajira, consistente en una inversiones adicionales para aumentar la producción de gas, cuyos campos revertían en ese momento a Ecopetrol y por ello terminó extendiéndose el contrato de Asociación con la Chevron – Texaco y que fuera esta la que hiciera la

130. Amylkar D. Acosta M. El cuento del gallo capón. Septiembre, 9 de 2004

117


inversión, en desmedro de los beneficios para el país131. A ello nos puede conducir la mentada Regla Fiscal, el busilis de la sostenibilidad fiscal, a sacrificar un mundo para pulir un verso. Manes del poeta costumbrista Tomás Carrasquilla!

131. Amylkar D. Acosta M Catalina y punto. Marzo, 21 de 2003

119


REVALUACIÓN O SOBREVALUACIÓN132

“La intervención del banco central es la peor forma de estabilizar el precio del dólar, con excepción de todas las demás fórmulas conocidas”

Mauricio cárdenas

EL DÓLAR MENGUANTE

Es una verdad de a puño que la revaluación de las monedas con respecto al dólar es un fenómeno universal e inexorable, debida a varios factores, entre ellos el pesimismo sobre el desempeño de la economía estadounidense. La recuperación de esta además de lenta ha sido poco vigorosa y lo que es más grave una de las peores secuelas de la crisis, el desempleo, no cede y amenaza con llegar al 10%. Como lo sentenció Paul Krugman, premio Nobel de Economía, la economía

132.Bogotá, octubre 4 de 2010

120

estadounidense necesita un crecimiento del 2.5% tan sólo para impedir que el desempleo aumente, y un crecimiento mucho más rápido para lograr que se reduzca significativamente. Sin embargo, el crecimiento se mantiene en la actualidad entre el 1% y el 2%, con buenas probabilidades de hacerse aún más lento durante los próximos meses. Realmente la economía volverá a la recesión? A quién le importa? Si el desempleo aumenta durante el resto del año, cosa que parece probable, no importará si las cifras del PIB son levemente positivas o levemente negativas”133. Y no es para menos, habida cuenta que la tasa anualizada de crecimiento del PIB en el segundo trimestre del año fue a duras penas del 1.6%, más de dos puntos porcentuales más baja que la del primer trimestre que alcanzó el 3.7%. De allí el temor de una nueva recaida de la economía norteamericana, arrastrando consigo a la economía globlal al foso de una recesión de doble caida como lo augura Justin Yifu Lin, Economista Jefe y Vicepresidente superior del Banco Mundial.

Ben Bernanke, Presidente de la Reserva Federal (FED), luego de reconocer que la economía sigue sin salir de la Unidad de Cuidados Intensivos (UCI), vulnerable a desarrollos inesperados134, se resigna a esperar a que pese a los datos débiles que se vieron recientemente, las condiciones para un repunte en 2011 se mantienen”135. Dicho de otra manera, el año 2010 está perdido para la economía estadounidense. Su industria sigue rengueando, las exportaciones languidecen y las importaciones se acrecientan ostensiblemente. Ello se ha traducido en un déficit comercial de enormes proporciones; en los siete primeros meses de este año los EEUU acumularon un déficit comercial del orden de los US $288.928 millones. Y ello, pese a la fuerte caída del déficit en el mes de julio con respecto a junio al pasar de los US $49.800 millones a los US $42.800. En tales circunstancias, los EEUU no tiene el menor interés en frenar la devaluación de su moneda, en la cual se apoya para tratar de reducir semejante déficit. Es tal la

133. Dinero. Septiembre, 3 de 2010

134. Ibidem135. Dinero. Septiembre, 3 de 2010

121


preocupación que invade tanto al Gobierno como al Congreso de los EEUU el marcado deterioro de su balanza comercial, que cursa actualmente un proyecto de Ley mediante el cual se espera contrarrestar el creciente déficit de su comercio con China, el cual se trepó en un 18% en los primeros siete meses de 2010, a US $145.400 millones, comparado con igual lapso del 2009. Se trata del proyecto de ley H. R 237, titulado Currency Reform for Fair Trade, modificatorio de la Ley de Comercio que data desde 1930, la cual regula actualmente las salvaguardias aplicables a las importaciones que involucren subsidios en sus países de orígen o vendidas en el mercado doméstico a precios de dumping. Con ello se busca forzar a China para que esta permita una revaluación más rápida y significativa de su moneda, el Yuan, como se lo solicitó recientemente Barack Obama al Premier chino Wen Jiabao. Como nos lo explica Andrés Espinosa F, Asesor del Ministro de Agricultura, en lenguaje llano, el proyecto de ley determina que una sobrevaloración de la tasa de cambio del país exportador de más de 5% durante 18 meses, que genere un superávit comercial de orden global, podría ser considerado como subsidio o un facilitador de las prácticas predatorias del dumping, y como tales, accionables mediante aranceles compensatorios”136. Esta medida podría desatar una guerra comercial entrambos países de consecuencias imprevisibles, especialmente para los EEUU, pues este puede terminar propinándose un tiro en el pié, dado que buena parte de las exportaciones de China a los EEUU corresponde a productos de empresas estadounidenses que se relocalizaron allá137.

LA HUIDA DEL DÓLAR

El dólar junto con los bonos del Tesoro, pese a la baja de los rendimientos de estos, había servido de refugio a los operadores cuando la economía global estaba en el filo de la crisis, ahora han perdido su atractivo y han migrado hacia otras monedas o en las deudas alemana y japonesa. También


137. Amylkar D. Acosta M. Los malos presagios. Agosto, 24 de 2004/ El

fantasma de la deslocalizac ión. Febrero, 24 de 2005

122

han optado por tomar posiciones en el mercado de los commodities, a la espera de un escenario alcista de estos y ello ha contribuido al repunte de sus precios, los cuales se cotizan en la divisa norteamericana, en los mercados internacionales. Tal y como sucede con los tiburones y la sangre que los atrae, los especuladores han olfateado que allí habrán de obtener una mayor rentabilidad de sus inversiones y hacia ellos se han encaminado. Es el caso del oro, el cual, como lo afirma el analista de Societe Generale David Wilson, “está volando debido a las preocupaciones por el debilitamiento del dólar y la perspectiva de flexibilización cuantitativa”138 con precios que ya superaron los US $1.300 la onza. Y qué decir de la plata, que ha alcanzado los US $23 la onza, el más alto precio en los últimos 30 años. Es muy probable que se repita la historia del 2008 cuando el alza inusitada de los precios de los alimentos, atizada por la especulación en el mercado de futuros, puso en riesgo la seguridad alimentaria139. No olvidemos que los mercados a menudo se adelantan a los acontecimientos y responden siempre a la teoría de las expectativas racionales propuesta por John F. Muth y desarrollada por Robert Lucas, que explica la razón de ser de las profecías autocumplidas.

EL PESO AL ALZA

Colombia, desde luego, no ha escapado a esta tendencia revaluacionista que la ha afectado con algunos altibajos desde 2003140. Entre agosto de 2009 y agosto de 2010 el peso se apreció en 19% con respecto al dólar; el los últimos 9 meses la cotización del dólar ha perdido $240 hasta situarse por debajo de la barrera psicológica de los $1.800. A ello han contribuido

138. La República. Septiembre, 30 de 2010

139. Amylkar D. Acosta M. Los biocombustibles: oportunidad o amenaza. Julio,

31 de 2008

140. Amylkar D. Acosta M. La terca revaluación. Enero, 29 de 2007

123


el auge de las exportaciones de productos minero energéticos y los mejores precios de estos, las cuales van aparejadas de una mayor afluencia de Inversión Extranjera Directa (IED) a dicho sector, así como también el reciente repunte de las remesas de los colombianos residentes en el exterior. Pero, también han contribuido a ello otros factores que han servido de catalizadores, como lo veremos más adelante. Colombia no es la excepción en este sentido en América Latina; los demás países de la región han sido igualmente favorecidos por la tendencia que marcan los mercados de los productos básicos, la cual ha contribuido al mejor desempeño de su economía, a tal punto que se ha revisado al alza la proyección de la tasa de crecimiento promedio del 4% que se vaticinaba a comienzos de 2010 a tasas que superan el 5.5%.

La apuesta por este mayor crecimiento se fundamenta en el gran apetito del mundo, especialmente por parte de los países emergentes encabezados por China e India por alimentos, minerales y combustibles. Tal hecho ha llevado a algunos analistas despistados como Eduardo Lora, Economista Jefe del Departamento de Investigación del BID, a considerar que la fortaleza de las monedas latinoamericanas debe verse como el inevitable precio del éxito económico. El eufórico ex ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga sostuvo sin pestañear refiriéndose al caso colombiano en su acto de posesión que Colombia “es un país que está ofreciendo confianza, que genera credibilidad, y eso representa que su moneda se vuelva atractiva”141, justificación esta que no está avalada por los hechos, ya que la procesión va por dentro. Como lo afirma el ex ministro Director del Instituto para América Latina en el Brookings Institution Mauricio Cárdenas, la economía colombiana no anda del todo bien. La recuperación después de la crisis ha sido débil, especialmente cuando se la

141. www.presidencia.gov.co. Febrero, 16 de 2008

124

compara con la de las demás economías grandes de América Latina142. Tanto que los pronósticos más optimistas sitúan el crecimiento de su PIB para este año entre 4% y 4.5%, en contraste con el 5.5% promedio de Latinoamérica. Como es apenas obvio la revaluación afecta negativamente tanto a los renglones de exportación como a los productos no transables pero que compiten con los importados, dado que unos y otros pierden competitividad por cuenta del diferencial cambiario. Desde luego se favorecen con la apreciación de la moneda los importadores, comerciantes, consumidores de bienes importados y, cómo no, tanto el gobierno como los particulares que tienen deudas denominadas en dólares. En el caso colombiano se han visto afectadas particularmente las actividades de la floricultura, la textilería y la confección, así como la industria del cuero y la talabartería, todas ellas intensivas en manos de obra.

¿BOOM O BLUF?

La gran pregunta, que hasta ahora no ha tenido una respuesta oficial satisfactoria, es por qué Colombia con una revaluación del 12.8% en lo que va corrido del año acusa la más alta tasa de apreciación de su moneda en el mundo, como lo registró recientemente Bloomberg Noticias Financieras y Económicas. Le sigue de lejos en Suramérica el peso chileno en el puesto 21 del ranking con una revaluación del 3.8% y el real brasileño en el 35 con el 1.4%, los dos países cuyas economías muestran un mayor dinamismo. Cabe preguntarse qué hace la diferencia de Colombia con respecto a los demás países de la región. Se aduce que en los últimos años han ingresado al país ingentes sumas por concepto de inversiones, atraidas por el boom del sector monero-energético y ello ha venido presionando la tasa de cambio. Y se prevé hacia el futuro que tendremos aún mayores inversiones, las cuales amenazarían 142. El Tiempo. Septiembre, 26 de 2010

125


la estabilidad económica del país ante el riesgo de contraer la enfermedad holandesa. Citando al ex ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga, nos dice el ex ministro de Minas y Energía Carlos Caballero Argáez que “fue, precisamente, el ministro saliente quien dio a conocer en los últimos meses de su gestión, la información sobre la inminencia de una bonanza de inversión extranjera y de ingresos de divisas en el sector de petróleo y la minería. Entregó a la opinión un cuadro que contenía el destino de los 50.000 millones de dólares de inversión en el sector minero-energético para el período 2010 – 2015. Monto que se elevó después a 60.000 millones, cuando se incluyeron las inversiones requeridas en la ampliación de la infraestructura de transporte de crudo por el incremento en la producción”143.

Con el objeto de magnificar el impacto de la bonanza que se espera se habla sólo de la afluencia de divisas al país merced a las mayores inversiones, pero se desestiman las cifras atinentes a la repatriación de recursos hechas por las mismas empresas inversoras, que es la única forma de establecer el saldo neto al final del día. Las cifras son elocuentes y hablan por sí solas, veamos: como lo sostiene la experta Helena Villamizar, “entre el segundo semestre de 2002 y 2009 ingresaron al país US $49.172 millones por IED (B de la R). Pero, para el mismo período Colombia giró al exterior US $35.489 millones en utilidades que remesaron (libre de impuestos) esas inversiones, equivalentes al 72% de dichos flujos de IED. El caso del renglón petrolero fue patético, puesto que en igual lapso giraron al exterior utilidades equivalentes al 117.7% de lo que invirtieron en esos años. Esto es, por cada dólar invertido se giraron al exterior un dólar con veinte centavos de utilidades144. Según el profesor Germán Umaña,

143. El Tiempo. Agosto 28 de 2010

144. El Nuevo Siglo. Julio, 4 de 2010

126

“en el período 2006 – 2009 ingresaron 26.000 millones de dólares y egresaron 27.000 millones de dólares, y en el año 2009 los ingresos alcanzaron 6.500 millones de dólares y los egresos 9.500 millones de dólares”145. Gracias a la actividad petrolera y minera, entre enero y marzo de este año Colombia registró ingresos por IED de US $4.179 millones, con un incremento de US $530 millones frente a los registrados en el mismo período de 2009. En el mismo período salieron capitales por US $2.142 millones asociados a reembolso de capital de la inversión extranjera en Colombia. Hablando del primer semestre de este año, se observa que la IED fue de US $4.115 millones, inferiores a los US $5.043 millones de igual período del año pasado. Pero, esto no es lo peor, resulta que en ese mismo semestre se registraron giros al exterior por valor de US $5.439 millones por concepto de reembolsos de capital, a los cuales se le vienen a sumar US $4.838 más por remesas de utilidades, superándose de este modo con creces lo que había entrado. No hay tal, entonces, que el país se haya visto desbordado por la entrada masiva de capitales producto de la “confianza inversionista” y que sea ello lo que justifique la imparable revaluación del peso por encima de los demás países.

La sobrevaluación, producto de una distorsión del mercado y expresada en un desalineamiento de la tasa de cambio, más que la revaluación del peso, junto con la alta tasa de desempleo se han convertido en los dos grandes desafíos - issus, como los llaman los norteamericanos - que enfrenta la administración Santos en el frente económico. El anterior Gobierno, preso de la autocomplacencia, poco hizo por atenuar la sobrevaluación del peso; por el contrario, con su indisciplina fiscal se encargó de estimularla. Al término de su gestión entregó la economía con un déficit fiscal del orden del


127


4.5% del PIB y con un endeudamiento del 39.4% del PIB, en el límite de su sostenibilidad. Como lo señala Dinero “cada vez que la Tesorería monetiza los dólares que el Gobierno consigue por fuera, el peso se revalúa. Si este desequilibrio no se corrige, no será posible aminorar el impacto de la revaluación de la moneda”146. Tanto la monetización de los recursos provenientes del endeudamiento externo por parte del sector público y del privado, como la presión sobre las tasas de interés del mayor endeudamiento interno, han contribuido enormemente a la apreciación del peso y de qué manera. Un dato muy reciente del Banco Emisor da cuenta de cómo a septiembre 3 de este año se recibieron por concepto de préstamos del sector privado la suma de US $4.997 millones, casi 7 veces más que en igual período del año anterior cuando llegó sólo a los US $717 millones (¡!), entendible dado que las tasas de interés domésticas son más altas que las internacionales. Por su parte la monetización de recursos provenientes del exterior por parte del Gobierno ascendió a los US $4.747 millones (¡!). Y esto sí que presiona la tasa de cambio.

A esto se añade la gran afluencia de capitales especulativos, más conocidos como capitales golondrinas. Como lo señala el analista Mauricio Cabrera, “el exceso del dólares no viene del comercio exterior; más aún, a pesar de la supuesta bonanza petrolera y minera el saldo de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios es cada vez más negativo, pues en 7 meses del 2009 teníamos un déficit de US$3.200 millones y este año este ha aumentado hasta US$5.900 millones. La razón es que los ingresos de exportaciones sólo crecen 1,8%, mientras las importaciones 16%”147. Tampoco es atribuible la avalancha de dólares a la IED, pues cómo

146. Dinero. Agosto, 20 de 2010


128

lo aclara el mismo Cabrera, “la inversión extranjera de largo plazo sólo representa menos del 20% del incremento de ingresos mientras que los ingresos de capitales de corto plazo y por créditos son la causa principal. En efecto, la inversión de portafolio aumentó US $700 millones y los créditos en monedas extranjeras de los bancos muestran un incremento neto de US $2.400 millones con respecto al 2009”148. Coincidimos con el profesor Cesar A Ferrary en que definitivamente, “el mayor flujo de divisas proviene de un mayor endeudamiento en el exterior del sector privado: a julio de 2010 éste era de US$ 6.811,7; en 2009 fue de US$ 4.736. No es para menos. Mientras haya disponibilidad de recursos en el exterior, por la abundante monetización del déficit fiscal estadounidense, y la tasa de interés de colocación en Colombia sea tan elevada frente a las tasas internacionales, siempre habrá un incentivo para las empresas en Colombia a endeudarse en el exterior”149. A ello sumémosle el cúmulo de divisas que ingresan subrepticiamente al país a través de las torrenteras del lavado de activos y el narcotráfico, las cuales son muy difíciles de cuantificar. En todo caso, cada vez son más frecuentes y cuantiosos los hallazgos de contenedores, guacas y caletas atestadas de narcodólares; esto, para sólo referirnos a las incautaciones, pues resultan inimaginables las sumas que alcanzan a filtrarse escapando al control de las autoridades. El diario El Espectador destacó que “no es gratuito que en los últimos seis meses hayan sido 111.000 las operaciones sospechosas”150 y se aventura a estimar que “en el país los narcos y otros grupos irregulares lavan, por lo menos, cinco mil millones de dólares al año”151, suma esta que no es despreciable El codirector del Emisor Juan José Echavarría se


149. razonpublica.com. Octubre, 4 de 2010


151. Idem

129


muestra escéptico sobre la posibilidad de que estos dineros calientes puedan estar presionando la revaluación y con el mayor candor del mundo dice “no creer en esa teoría, pues si así fuera esta sería mayor a la de otros países”152 y es que acaso no lo es?

EL FANTASMA DE LA ENFERMEDAD HOLANDESA

Mucho se ha venido hablando recientemente de los riesgos que entraña la bonanza minero-energética venidera, pero ya nadie se acuerda de la que pasó, que hizo del período 2003 – 2008 el quinquenio virtuoso, cuando el precio del crudo llegó a cotizarse a US $147.50 el barril y el carbón superó la barrera de los US $160 la tonelada. A diario se leen en los periódicos de mayor circulación y aún en revistas especializadas las admoniciones sobre los peligros que acechan, sobre los riesgos de contraer la enfermedad holandesa, de su inminencia, del peligro que entraña, cuando la real realidad es que son muchos los sectores estragados por sus deletéreos efectos. Noticias recientes dan cuenta del cierre de 15 empresas floricultoras en Cundinamarca en los últimos tres años, dejando cesantes a 15.000 trabajadores, lo cual da buena cuenta de ello. Como lo explica Luis Fernando María, Secretario de Asocolflores Cundinamarca, los floricultores se debaten entre “los costos que crecen con la inflación y los ingresos que se reducen con la revaluación del peso”. Las causas saltan a la vista en este caso como en tantos otros que se repiten una y otra vez. El fantasma de la enfermedad holandesa es una realidad y está entre nosotros, la economía colombiana se contagió de esta peste sin que las autoridades se percataran de ello.

No hay que negar que en las últimas dos décadas los sucesivos

152. Portafolio. Octubre, 1 de 2010

130

gobiernos han tratado de mantener la competitividad de la producción doméstica y de las exporttaciones colombianas de manera artificial y artificiosa, en el primer caso mediante aranceles proteccionistas y en el segundo a través de subsidios y ayudas. De este modo se consolidó en el país una especie de industria de invernadero aupada por el Estado. Por muchos años se creyó que a través de la devaluación de la tasa de cambio (léase Decreto 444 de 1967) y de la reducción de los costos laborales vía flexibilización de la legislación (léase Ley 50 de 1990 y Ley 789 de 2002) se podría conservar el mercado doméstico y sostener los nichos de mercados externos. Pero, el escenario cambió radicalmente con la ley de hierro de la apertura y la globalización. Vivimos en un mundo en el que la soberanía en el ambito económico es más que limitada y el márgen de maniobra de la autoridad monetaria y cambiaria es cada vez más reducida. Como lo afirma Dinero, la competitividad depende de la productividad, antes que de la tasa de cambio, “y la productividad del país no solamente depende de los procesos productivos de las empresas, sino también de factores que son ajenos al control de estas últimas, como son la estructura tributaria, la infraestructura, los costos laborales y de transporte, los trámites y otros elementos que, en Colombia, se convierten en cargas que frenan las posibilidades de crecimiento”153. Y según el más reciente informe del Foro Económico Mundial (FEM), Colombia pasó del puesto 69 al 68 entre 139 países examinados en el escalafón de competitividad, pero “si la comparación se hace con los mismos países que estaban en el ranking el año pasado, Colombia se mantiene en la casilla 68”154.

SOLUCIONES DIFERIDAS

Aparte de las invectivas presidenciales en contra de la Junta 153. Dinero. Agosto, 20 de 2010


131


directiva del Banco de la República, demandando de este medidas draconianas para contener la revaluación mientras el gobierno la exacerbaba con su indisciplina fiscal, poco hizo el ejecutivo en el curso de los dos cuatrienios anteriores en este sentido. Por su parte los exportadores demandaron el apoyo del gobierno para sobreaguar, frente a los ingresos dejados de recibir, que no pérdidas como alegaban, a consecuencia de la apreciación del peso. Ni corto ni perezoso el Gobierno acudió en auxilio del sector exportador, renuentes todos a utilizar las coberturas contra el riesgo cambiario que ofrecen los bancos, más no de los productores nacionales que compiten con las importaciones, los cuales también se han visto afectados por la revaluación. En total, las ayudas que el gobierno le dió al sector exportador entre el 2007 y mayo 3 de 2008 asciendieron a la friolera de $800.000 millones! Y ello mientras esos mismos exportadores recibían el doble beneficio de las importaciones de equipos y maquinarias con dólares baratos, al tiempo que deducían de su impuesto de renta el 40% del valor de la inversión en la modernización y ensanche de su planta industrial.

Fue tanta la liberalidad y discrecionalidad con la que el Gobierno asignaba estas “compensaciones” al sector exportador que incluso quedó consagrada en el propio Plan de Desarrollo a través del cual el Congreso de la República le dio carta blanca. En efecto, en la Ley del Plan se estableció que “es potestad del Gobierno Nacional establecer el sector beneficiario y el valor del apoyo o incentivo económico, así como determinar los requisitos y condiciones que sean del caso…”155. Por fortuna la Corte Constitucional le salió al paso a semejante exabrupto y declaró su inexequibilidad, al considerar que no resultaba ajustado a la Constitución, en la medida que “otorga una autorización genérica al

155. Ley 1151 de 2007, artículo 10

132

Gobierno Nacional para entregar ayudas o apoyos económicos sin contraprestación alguna por parte del beneficiario y no establece las garantías constitucionales mínimas para asegurar que no se trata de una donación o un auxilio”. Además de inconstitucional, es bien sabido que, como lo sostiene Mario Cacigli, “cuanto más discrecional es la distribución de los bienes, más altas son las posibilidades de clientelismo”156. Ante los cuestionamientos de los cuales fueron objeto estas ayudas al sector exportador, el entonces Ministro de Hacienda Oscar Ivan Zuluaga no tuvo empacho en aseverar en forma desafiante ante la Plenaria del Senado de la República que “aquí no hemos hecho nada por debajo de la mesa. No, aquí las ayudas tienen nombre propio”157.

Ya de despedida el ex ministro Zuluaga dejó en claro que la revaluación “tiene efectos en algunos sectores exportadores, pero para ello hemos adoptado el esquema de la regla fiscal que obligará a que el gobienro gaste menos y se endeude menos”158, refiriéndose a la propuesta formulada por un Comité Técnico Interinstitucional. La misma que está contenida en el Proyecto de Acto legislativo radicado por el Gobierno anterior cuando estaba de salida y por desarrollar a través del Proyecto de Ley que acaba de presentar la administración Santos. A este respecto declaró el novel Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry que “la Regla fiscal es la contribución que el Gobierno nacional le da al B de la R. Es la regla de austeridad que acompañará el esfuerzo del Banco de la República”159.

156. Cambio. Clientelismo, corrupción y criminalidad organizada, publicado

por el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid. Julio, 10 de 2008

157. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Comunicado de Prensa 022.

Abril, 2 de 2008

158. La República. Junio, 18 de 2010


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Pero, ojalá que este Gobierno no imite al anterior quedándose cruzado de brazos a esperar hasta el 2012, que será cuando entre en vigencia la Regla fiscal y descargar toda la responsabilidad del manejo de esta crisis cambiaria al B de la R. Además, en concepto de Francisco Barnier Gonzalez, Presidente Tracker do Brasil “Sólo la formación de un déficit nominal de cero, donde las cuentas públicas incluyan los intereses de la deuda en el total de gastos y no que sean reincorporados en el principal, será capaz de disminuir la entrada de capitales y reducir esas tasas”160.

EL CONTROL DE CAPITALES Y REBAJAS ARANCELARIAS

El Gobierno debe poner más de su parte, pues hay decisiones que son de su resorte y no del banco Emisor, empezando por ajustar sus desarboladas finanzas y así evitar en lo posible mayores monetizaciones de su financiamiento externo. Por ejemplo, Andrés Espinoza nos trae a colación lo que piensa Jonathan Ostry, quien “en compañía de otros colegas del Departamento de Investigación del FMI, asegura, en el documento ‘Capital Inflows: The role of Controls’, que la aplicación del control de capitales se justifica si la economía trabaja a capacidad, el nivel de reservas es el adecuado, la tasa de cambio está apreciada y los flujos de capital son transitorios. Ostry reitera que si la tasa de cambio está revaluada se requiere ‘una política proactiva’, que puede incluir una reducción de la tasa de interés. ¿Receta para Colombia?”161. El Gobierno nacional es el que tiene la última palabra sobre este particular. Al FMI, que cambió su dogmática postura sobre el libre tránsito de capitales, se le vino a sumar el Banco Mundial y ahora uno y otro abogan por la adopción de controles o medidas tendientes a evitar 160. Portafolio. Septiembre, 22 de 2010

161. Idem

134

los movimientos especulativos indeseados. Chile y Brasil han establecido impuestos a los flujos de capital al país; este último, incluso, está considerando en este momento la posibilidad de subir dicha tasa impositiva para tratar de frenar el alza de la cotización del real.

Entre otras cosas, en opinión de José Antonio Cordero y Juan Antonio Montecino, plasmada en un texto del Center for Economic and Policy Research sobre los controles de capital en los países en desarrollo, “la aplicación de restricciones a la movilidad de capitales contribuye a conservar la independencia de los bancos centrales en su empeño por mantener bajas y estables tasas de inflación y permite alterar la madurez y la composición de los flujos de capital”162. De esta manera se le estaría dando una mano al B de la R, ya que resulta asaz dificil para el mismo mantener a raya la denominada “inflación objetivo” y la estabilidad de la tasa de cambio al mismo tiempo, en un contexto de plena libertad de movimientos de los capitales.

Huelga decir que medidas como las que ensayó el anterior Gobierno, tales como reducir los aranceles para estimular las importaciones cuando estas están disparadas no se justifican. Ahora se vuelve a hablar de ello, pero esta vez a manera de reforma arancelaria unilateral y acelerada, “con la peregrina idea de que si estimulamos la importación de insumos y maquinarias (no producidos en el país), entonces subirá la demanda por dólares y se contendrá la apreciación cambiaria”163, como si no bastara para ello la apreciación cambiaria que durante el último año frisa el 13% en lo corrido del año. Una medida tan atembada como esta iría a contrapelo de lo que se ha venido dando en el curso de las negociaciones de los TLC, en los cuales se ha pactado una 162. Portafolio. Andrés Espinoza. Septiembre, 29 de 2010

163. ANIF. Informe Semanal No. 1045. Octubre, 4 de 2010

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desgravación bilateral y progresiva; de contera tendría unos costos fiscales que ANIF calcula estarían entre $1.4 billones y $2.5 billones y el palo no está para cucharas.

¿QUÉ HACER?

Parodiando a Churchill, Mauricio Cárdenas afirma que “la intervención del banco central es la peor forma de estabilizar el precio del dólar, con excepción de todas las demás fórmulas conocidas”164. Uno de los inamovibles del B de la R es precisamente su política monetaria de “inflación objetivo” y es a partir de esta que a su juicio “se debe evaluar si una política de intervención cambiaria es coherente con el logro de las metas de inflación. Adicionalmente se debe evaluar si la política de intervención es consistente con el esquema operativo de una estrategia de inflación objetivo”165. Como bien lo dice el ex presidente de Asobancaria Cesar Gonzalez, “la política monetaria colombiana tiene unos imperativos que el Emisor observa y cuida celosamente”166 De allí la timidez de las intervenciones por parte de la Junta directiva del Banco a la hora de decidir sobre las intervenciones en el mercado cambiario. Uno de sus codirectores, Juan José Echavarría, reconoce que las intervenciones a las cuales nos tienen acostumbrados son a lo sumo el uno o el dos por ciento del mercado cambiario, “por lo que su papel es marginal en el sistema”167. Estamos hablando de compras, anunciadas además, no mayores de US $20 millones diarios hasta completar un máximo de US $1.600 millones, que no le hacen ni cosquillas al mercado, que las descuenta rápidamente. Como afirma sardónicamente Luis carlos


165. http: //www.banrep.gov.co/politica_cambiaria/index.ht-ml#con



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Villegas, Presidente de la ANDI, “las compras de US $20 millones del Emisor equivale a lo que todos los días hallan en caletas”168.

El contraste no puede ser mayor, cuando constatamos que el Banco central del Perú ha venido haciendo intervenciones en el mercado cambiario sumamente agresivas: a julio pasado había acumulado reservas producto de la compra de divisas del orden de los US $4.553 millones, en contraposición a los US $1.600 millones que acumuló el B de la R para el mismo período. En sólo una semana, la tercera del mes de julio, el Banco central peruano compró US $494 millones, con el firme propósito de evitar que el Sol llegara a la tasa simbólica de 2.8 por dólar. El monto de las reservas internacionales del Banco central del Perú para el 20 de julio alcanzó los US $38.049 millones; entre tanto las del B de la R llegaron a los US $26.542 millones. Y estamos hablando de un país que fue el único en América Latina que no sólo no bajó la IED en 2009, sino que registró un crecimiento nada menos que del 28%. Con todo y ello, Perú ha logrado mantener a raya la revaluación. Mientras en Colombia para el 27 de julio la revaluación del peso bordeaba el 10%, la del Sol de Perú se situaba en el 2.28%. Lo propio podemos decir de Brasil, que ha comprado US $50.000 millones el último año y reajustó este lunes el impuesto sobre transacciones financieras del 2% al 4%, sólo entre el 13 y el 16 de septiembre compró US $1.000 millones diarios, cuya revaluación anualizada a septiembre de este año fue de 5.5% frente al 9.4% de Colombia.

Estamos de acuerdo con Mauricio Cárdenas en que “el Banco de la República tiene más munición y la debe aprovechar”169 para atacar la revaluación galopante del peso; 168. Portafolio. Interés oculto. Octubre, 7 de 2010


137


en que “no hay presiones inflacionarias que le compliquen el panorama y, además, si tiene que recoger liquidez lo puede hacer sin demasiado costo”170, como ya lo ha hecho en el pasado, acompasando sus intervenciones con esterilizaciones de circulatorio mediante la emisión de TES o elevando los encajes y/o la posición propia de los bancos. Con sobrada razón acota el ex ministro de Hacienda Guillermo Perry R que “el Banco de la República tiene que contribuir en serio. Las compritas de divisas, de poco o nada sirven: o está dispuesto a intervenir en grande y en forma no anunciada, para quebrar a algunos especuladores e imponer disciplina en el mercado cambiario, o tendrá que asumir ante la historia la responsabilidad de haber contribuido, por omisión, al desaprovechamiento de la bonanza y al debilitamiento estructural de la economía”. Por qué no explorar otros caminos como puede ser la emisión de papeles en dólares o decretar una mayor libertad de invertir en dólares como lo viene haciendo Perú. De otra parte, se deben contemplar medidas tendientes a limitar el endeudamiento externo privado. El profesor Ferrari es del criterio que “la solución a la revaluación cambiaria actual no parecería ser, por ahora, la constitución de un fondo de recursos naturales, por lo menos mientras subsista el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. Tampoco ninguna regla fiscal. La mejor manera sería doble: una intervención más profunda del Banco de la República acumulando reservas, y otra más decidida del mismo banco y de la Superintendencia Financiera en pro de una mayor competencia en los mercados de crédito”. Y no le falta razón en su aserto.La inacción del Banco Emisor y la indisplina fiscal del Gobierno le prestan un flaco servicio a la estabilidad económica y a la sostenibilidad del crecimiento derl PIB. Preocupa sobremanera que el país no sólo no ha avanzado

170. Idem

138

en competitividad ni en la diversificación de sus mercados externos y de su oferta exportadora, sino que hoy dependemos más que nunca de las exportaciones de productos primarios cuyos precios se caracterizan por su gran volatilidad. La reprimarización de la economía del país no le hace bien a esta, no le conviene, pues como bien lo dice Manuel José Cárdenas “Apoyarse en factores tan estáticos como los recursos naturales, puede ser una buena manera de comenzar pero una mala manera de continuar”. La situación es apremiante y cada día que pasa los estragos de la revaluación son mayores y las soluciones se tornan aún más complicadas. Llegó la hora de actuar con prontitud y firmeza, antes de que se haga tarde!

139


141


A PROPÓSITO DE UN DESPROPÓSITO171

¡Tanto va el cántaro al agua, que al fin se rompe!

Lo que se pretende con el Proyecto de Acto legislativo No. 013 de 2010 que reforma el régimen de regalías es recentralizar los recursos de las regalías directas, como ya se hizo con las indirectas (Fondo Nacional de Regalías) y con los recortes de las mal llamadas transferencias (Acto legislativo 01 de 2001 y 04 de 2007), para que se las engullan los floricultores, los grandes terratenientes y los caballeros de industria, como ya sucedió en el pasado con las subvenciones dizque para “compensar” los efectos de la revaluación (dinero que fué a parar al Ecuador, en donde fueron invertidos en

171. Bogotá, octubre 19 de 2010

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la floricultura que compite con la colombiana, mientras aquí se insolventan para no pagar el crédito contraido con el estatal Banco Agrario y garantizado por el propio Estado), con los recursos del programa Agro Ingreso Seguro, los cuales supuestamente tenían como objetivo “compensar” a aquellos agricultores que se vieran afectados por la entrada en vigencia del TLC suscrito con los EEUU. El hecho de que aún no haya sido ratificado por el Congreso estadounidense y por lo tanto sigue sin entrar en vigencia, no fué óbice para regalarle aproximadamente $1.4 billones a quienes no sólo no se han visto afectados por un TLC que no existe legalmente sino que los receptores de estos recursos eran quienes menos los necesitaban. Y finalmente, esa platica que le quitaron a las entidades territoriales (aproximadamente $27.9 billones entre 2002 y 2008) fué a parar casi en su totalidad a las grandes empresas beneficiarias de las gabelas tributarias (las cuales le costaron al país $26 billones entre 2003 y 2008).

Para soliviantar la voluntad de los parlamentarios que representan a aquellos departamentos y municipios que hoy no reciben regalías y asegurar su apoyo a esta iniciativa, se hacen anuncios de sumas multimillonarias que supuestamente recibirían si se aprueba este proyecto de acto legislativo y además se dice que los que actualmente las reciben terminarían recibiendo más a través de los llamados 6 “chorros” de los multifondos (fondo de ahorro y estabilización, Fondo de pensión territorial (FONPET), 10% para Ciencia y tecnología, Fondo de compensación regional, Fondo de desarrollo regional, más lo que recibirían por ser productores). Ello no pasa de ser un espejismo, pues los cálculos que se hacen están basado en simulaciones fundamentadas en meras expectativas de una gran bonanza que está por verse pero que todos los días las inflan a objeto de magnificar sus proyecciones hipotéticas. Se insiste mucho en que las regiones serán las grandes beneficiadas con

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este proyecto, al tiempo que en el Proyecto No. 058 de 2010 de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, también de orígen oficial, el concepto de región se reduce al de “porciones del territorio”, lo cual no guarda la menor consistencia. Bien se ha dicho que todo discurso demasiado enfático y vehemente suele encubrir lo contrario de lo que pregona.

Cabe preguntarse, si de lo que se trata es de que todo el país se beneficie de los mayores ingresos que se esperan de la anunciada bonanza, porque no se suma a los recursos del Sistema General de Regalías que se pretende crear con las regalías directas e indirectas aquellos provenientes de los impuestos que pagan las empresas que explotan los recursos naturales no renovables (RNNR), los cuales no sólo superan los que se reciben por concepto de regalías sino que es previsible que crezcan más que proporcionalmente con respecto a las regalías. Como lo sostienen el ex contralor Antonio Hernández y el gobernador del Cesar Cristian Moreno, si verdaderamente lo que se busca es redistribuir los recursos provenientes de las regalías en aras de una mayor equidad y eficiencia en la aplicación de tales recursos no se requiere de una reforma constitucional porque la Carta remite a la Ley la distribución de los mismos. Bastaría con modificar las leyes 141 de 1994 y la 756 de 2002, pues en derecho las cosas se deshacen como se hacen, no hay que caer en el prurito de que para todo hay que cambiar la Constitución, hasta hacer de esta como lo presagió el inmolado magistrado de la Corte Suprema de Justicia Gaona Cruz una Carta a la carta. En sólo 19 años de vigencia ya van 29 reformas a la misma y en la actual legislatura cursan por lo menos diez proyectos de reforma constitucional, el Proyecto de Acto legislativo de las regalías es sólo uno de ellos.

Hay múltiples fórmulas que pueden plantearse legalmente para efectos de una mayor y mejor distribución de las regalías, como lo planteó el señor gobernador. Si se esperan

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mayores ingresos por concepto de regalías, ya sea por los mayores volúmenes exportados de los recursos mineros e hidrocarburos, por qué no disponer de ellos (del delta) para distribuirlos entre quienes hoy no reciben, por qué no revisar la fórmula de los escalonamientos (teniendo en cuenta no sólo los volúmenes sino también los precios y la tasa de cambio) de tal forma que por esta vía se pueda redistribuir una mayor proporción de tales recursos. Una combinación de estas dos propuestas podría ser una fórmula susceptible de concertar con las entidades receptoras de regalías con el fin de que al modificarse la actual distribución no se haga un ejercicio de suma cero, en donde unos ganan lo que otros pierden, con lo cual se le presta un flaco servicio a la Unidad nacional.

Las mayorías no dan la razón; la aplanadora de las mayoría en el Congreso de la República se podrá imponer, atropellando de paso a las regiones productoras de RNNR y por consiguiente receptoras de ragalías, pero dejaría heridas abiertas muy difíles de restañar posteriormente, de allí la pertinencia del llamado que hace el señor gobernador a la reflexión. En relación al ahorro de parte de las regalías, que un porcentaje de estas vaya a fondear el Fonpet y un 10% a ciencia y tecnología, nadie con dos dedos de frente se puede oponer a ello, son objetivos loables que estamos en mora de establecer. Todo mundo habla ahora de la bonanza que esperamos, pero ya nadie se acuerda de la bonanza que pasó y que duró cinco años, de 2003 a 2008, cuando fué interrumpida por la crisis económica global, y los mayores recursos que se recibieron se gastaron, hasta lo ahorrado en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FONPET) se lo feriaron, los mismos que ahora pregonan la austeridad y nos previenen sobre el contagio de la enfermedad holandesa, cuando la verdad es que la economía está ya afectada por ella,

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empezando por las regiones productoras. En cuanto al papel estabilizador que pueda jugar este proyecto de acto legislativo, así como de contención de la apreciación del peso frenter al dólar, es bueno advertir que de ser aprobado este proyecto, por tratarse de un proyecto de acto legislativo, debido a los 8 debates que debe surtir en distintas legislaturas, es previsible que sólo entre en vigencia en 2012, de modo que sólo serviría como píldora del día después. Esta es otra razón para pensar en que sería una mejor opción la vía de un cambio legislativo y no uno constitucional. Por lo demás bastaría con ampliar el objeto del FAEP en lugar de crear otro con carácter constitucional y podría entrar en vigencia inmediatamente y no esperar más de un año para hacerlo efectivo.

Huelga decir que estamos totalmente de acuerdo en que hay que impedir que los recursos de las regalías y no sólo los de las regalías sino también los del Sistema general de Participación (SGP), así como los del Presupuesto General de la Nación se sigan yendo por las cañerías de la corrupción y la inmoralidad administrativa. En el caso de las regalías ello no se va a lograr como por arte de birlibirloque simplemente cambiándoles de manos y de destinación, con ello sólo se estaría imitando al marido burlado que vendió el sofá para evitar los desvaríos de su mujer. Es necesario potenciar la acción de los entes de control (Contraloría y Procuraduría), ganar en eficacia de la Fiscalía como ente investigador y de la justicia, para acabar con la impunidad y, lo que es más importante, empoderar aún más el control social a través de la activa participación ciudadana. Es preciso, una vez más, reformar el régimen de contratación administrativo, para proscribir de una vez por todas con todas aquellas prácticas que, como la triangulación a través de llos tristemente célebres convenios interadministrativos, permiten hacerle gambetas para driblar las normas que buscan impedir el detrimento del

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interés público. El Proyecto de Ley para establecer el Estatuto Anticorrupción presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso de la República va en la dirección correcta y para él hemos pedido que el Gobierno le envíe mensaje de urgencia para su más expedito trámite y aprobación. Hemos propuesto e insisto en que el medio más eficaz para alcanzar tales objetivos es la implementación del Gobierno en línea, para que en tiempo real se disponga en la web de toda la información atinente a todos aquellos actos administrativos que comprometan recursos públicos. Así estaríamos a un clip de la transparencia!

Estas son algunas consideraciones que se me ocurren a propósito de sendos artículos de Antonio Y christiam publicados este fin de semana en El Tiempo y las cuales quiero compartirles, a propósito de la carrera desbocada en que se está para sacar esta iniciativa con force, cuando la criatura puede nacer a través de un parto natural.

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EN SU CUARTO DE HORA172

“Apoyarse en factores tan estáticos como los recursos naturales, puede ser una buena manera de comenzar

pero una mala manera de continuar”

Manuel José Cárdenas

Definitivamente, el carbón, el petróleo y los demás minerales e hidrocarburos están en su cuarto de hora, gracias al apetito y a la voracidad de las economías emergentes encabezadas por China y la India. A la mayor demanda de estas por productos básicos, para poder sostener su alto ritmo de crecimiento, se viene a sumar el repliegue de los capitales especulativos que buscan refugio en los commodities. La combinación de estos dos factores están presionando al alza los precios tanto de los hidrocarburos como de los minerales. Adicionalmente, los países emergentes y en particular Latinoamérica se ha 172. Bogotá, octubre 22 de 2010

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convertido en el gran polo de atracción de la inversión de capital, dada la circunstancia de que su economía muestra un mayor dinamismo que la de las economías del mundo desarrollado. Ello explica el repunte de la Inversión Extranjera Directa (IED), atraida además por las oportunidades que ofrece un sector minero-energético en auge.

Colombia en lugar de ser la excepción hace parte de la regla. Después de haber alcanzado la cifra record de IED en 2008 con US $10.583 millones tuvo según el departamento Técnico del Banco de la República una caida del 32% para situarse en los US $7.201 millones en 2009, que pudo ser mucho mayor debido a los embates de la crisis global que se precipitó a mediados de 2008.

INVERSIÓN Y PRODUCCIÓN

Gracias a la actividad petrolera y minera, entre enero y marzo de este año Colombia registró ingresos por IED de US $4.179 millones, con un incremento de US $530 millones frente a los registrados en el mismo período de 2009. Según el Banco de la República, en los primeros cuatro meses de 2010 el 86,2% de la IED que llegó al país estuvo dirigida a los sectores de minería e hidrocarburos, con un aumento del 21,7% con respecto al mismo periodo del año anterior, al sumar US$2.645 millones. Pero, este año la IED volvió a tener un repunte, pues al cierre del primer semestre acumuló US $4.400 millones, 9.5% mayor con respecto a igual período del año anterior. La IED dirigida a la actividad minera y de los hidrocarburos aumentó sensiblemente su participación al pasar del 21% al 82% entre el año 2000 y el 2009 y superar este año el 85%. Según las proyecciones del Ministerio de Minas y Energía se esperan inversiones entre 2008 y 2015 del orden de los US $54.000 millones en el sector petrolero y US $8.000 millones más en otros subsectores de la minería.

149


Con base en tales inversiones se pronostica una producción de 849 mil barriles /día de crudo por parte de Ecopetrol para el 2015, la cual se elevaría a los 994 mil barriles equivalentes de petróleo si incluimos la producción de gas. En cuanto al carbón se refiere, se aspira a elevar la producción a 80 millones toneladas en 2011 y 116 millones en 2019.

PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO Y VOLÚMENES EXPORTADOS

VOLÚMENES IMPLÍCITOS DE LAS EXPORTACIONES DE CARBÓN

55.8 51.3

38.5

70.7 70.4

80.0

2006 2007 2008 2009 2010 2011

Esta afluencia de capital al sector minero-energético ha servido de catalizador y se ha traducido en mayor exploración y explotación del recurso. Según cifras de Ingeominas, el

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área minera contratada en el primer semestre de 2010 llegó a un total de 424.799 hectáreas, superando con creces las metas que se había fijado el Gobierno para todo el año, al tiempo que denota una notable recuperación frente a 2009 cuando a duras penas se alcanzaron las 90.426 hectáreas. Lo propio podemos decir con respecto a los hidrocarburos, cuya actividad exploratoria ha alcanzado un ritmo inusitado. Mientras en todo el año 2009 se corrieron 20.118 kilómetros de sísmica, en el primer semestre de 2010 ya se llevaban 16.739 kilómetros. Un buen termómetro de esta actividad es el número de taladros activos, el cual ha registrado un incremento del 31% el último año. En cuanto al número de pozos perforados, se pasó de un promedio de 10 a 20 pozos perforados anualmente en la década de los 90 a 42 en promedio en el intervalo entre 2002 y 2009. En el 2009, particularmente, se perforaron 75 pozos y en lo que va corrido de este año ya se han perforado 78.

LA REPRIMARIZACIÓN DE LA ECONOMÍA

La minería, incluyendo los hidrocarburos, ha venido ganando participación en el PIB pasando del 4% en 1995 al 8% en 2000, al 6% en 2005 y 7% en 2010, a la par con el sector agrícola. Colombia se equipara en este momento con países de larga tradición minera como lo son Australia, Chile y Perú, en los que dicha actividad participa entre el 6.5% y 8%. También se ha convertido en el principal renglón de exportación, al multiplicarse en los últimos 8 años por 3.7, pasando del 40.2% que representaba en el total de las exportaciones en 2002 al 55.4% en 2009. Las exportaciones de petróleo pasaron de 217 mil barriles/día en 2009 a 245.000 barriles/día en promedio estimado para 2010; en cuanto al carbón, se exportaron 70.7 millones de toneladas en 2009 y se esperan exportar este año 70.4 millones de toneladas, aproximadamente. Entre enero y julio de este año

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se exportó el doble de petróleo que en igual período del año pasado, representando el 32.4% de todas las exportaciones y aportando un 19.8% al crecimiento; entre tanto, las exportaciones de carbón subieron un 6.2%, participando con el 15.9% de las exportaciones totales y contribuyendo al crecimiento en 1.1%. El aumento del registro de las exportaciones de hidrocarburos y de carbón se debe en parte al incremento de los volúmenes transados, de 36% y de 8.3% respectivamente y en parte al alza de sus precios, 59.2% y 8.1% en su orden.

De no ser por la minería y los hidrocarburos, como lo afirma el ex ministro de Minas y Energía carlos Caballero A, “el país enfrentaría problema de balanza de pagos”173. Y no es para menos, habida consideración que al excluir las operaciones corrientes del sector minero el déficit total en 2009 se habría elevado de -2.2% a -6.8% del PIB. Este se vió compensado con un superávit del renglón minero de 4.6%, el cual se puede desagregar en 2.6 puntos atribuible a las empresas extranjeras del sector y 2 puntos a la estatal Ecopetrol. Son los productos tradicionales, entre los cuales se cuentan los hidrocarburos y el carbón, los que impiden que la balanza comercial del país sea deficitaria, sobre todo debido al severo impacto del bajonazo de las exportaciones a Venezuela.

173. El Tiempo. Octubre, 9 de 2010

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LA LOCOMOTORA DE LA MINERÍA

La minería es una de las cinco locomotoras del crecimiento definidas como tales por el Presidente Santos y es la única que no necesita de combustible para ponerla a andar porque la creciente demanda por su producción se encarga de remolcarla. Desafortunadamente la actividad minera es intensiva en capital, con una participación de este del 92% y la actividad petrolera es aún más intensiva (97%), razón por la cual contribuirán muy poco a reducir los altos niveles de desempleo, como lo pretende el Gobierno. Y lo que es más preocupante, sobre todo la minería propiamente dicha, tiene muy escasos encadenamientos ya sea hacia delante o hacia atrás, lo cual hace de su explotación verdaderos enclaves. Desde el año anterior el crecimiento del PIB se ha visto insuflado por el sector minero – energético, no siempre por los mayores volúmenes de producción sino por el comportamiento de los precios de sus productos. Ello explica que el mayor crecimiento del PIB no se haya visto reflejado en la mejora de las alarmantes tasas de desempleo abierto y disfrazado. Como lo afirma el profesor Jorge Iván González,

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“el PIB crece cuando el precio internacional del petróleo o del carbón aumenta, aún cuando el volúmen de producción no haya aumentado. También crece el PIB cuando las ganancias especulativas de los bancos aumentan. Estas modalidades de crecimientos no favorecen el empleo”174. El Gobierno de Santos y sobre todo su equipo económico debe percatarse de esta realidad, para que no sigan pensando con el deseo que el mayor crecimiento les asegura bajar la tasa de desempleo hasta un solo dígito; el mayor crecimiento es una condición necesaria para ello, pero no suficiente. Como lo sostiene el profesor Gonzalez esta interpretación de la teoría de la Ley del profesor Arthur Okun es, además de simplista, mecanicista; el crecimiento sin empleo responde en gran medida al hecho de que los sectores con mayor crecimiento, como la mineria y los hidrocarburos, no son grandes generadores de empleo.

Por ello, como lo sostiene Manuel José Cárdenas, “apoyarse en factores tan estáticos como los recursos naturales, puede ser una buena manera de comenzar pero una mala manera de continuar”. De allí la importancia de enfocarse más hacia un modelo endógeno que amplíe y profundice el mercado interno, difersificando su oferta exportadora y sus mercados externos, para no quedar a merced de los ciclos de auge y contracción siempre dependientes de variables exógenas y expuestos además a las crisis recurrentes de los mercados de materias primas. La reprimarización de la economía del país la hace más vulnerable y significa un retroceso para Colombia. Coincidimos con el ex director del DNP, Esteban Piedrahita, en que “el mundo va a ser diferente. Es importante buscar una fuente de crecimiento tanto dentro del país como afuera”175. En su visita al país el año pasado, el profesor Nouriel Roubini le aconsejó a Colombia “abandonar el



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modelo de crecimiento basado exclusivamente en las ventas en el exterior y concentrarse más en el mercado interno”176 y “concentrar esfuerzos en los intercambios comerciales con los vecinos”177. Esto no lo podemos perder de vista, pues sólo de esta manera se puede alcanzar un mayor, mejor y más rubusta tasa de crecimiento del PIB con empleo y, lo que es más importante, sostenible en el largo plazo, a contrario sensu de aquel basado en bonanzas, ya que estas son sólo flor de un día.

BALANZA COMERCIAL (US MILLONES)

Rubro 2010 py2010

(Crec.%) 2011 py2011 py (Crec.%)

ExportacionesTotales 39851.8 21.3% 45259.9 13.57%Tradicionales 25127.3 40.0% 29221.1 16.29%Café 1709.0 10.8% 1712.5 0.20%Petróleo 15550.3 51.5% 18533.8 19.19%Carbón 6755.5 24.7% 7657.5 13.35%Ferroniquel 1112.6 53.3% 1317.4 18.41%No tradicionales 14724.5 -1.2% 16038.8 8.93%Importaciones CIF 36579.2 11.2% 39314.7 7.48%Importaciones FOB 34398.5 11.2% 36836.8 7.09%Balanza Comercial 5453.3 183.5% 8423.0 54.46%

LA RENTA MINERA

Finalmente, un aspecto de la mayor importancia es el atinente a los ingresos que genera la actividad de la minería y la de los hidrocarburos, tanto a las entidades territoriales como al Gobierno central. En el año 2000 el sector minero energético pagó $1.6 billones de impuesto de renta, 31% del total de este gravámen, equivalente al 0.8% del PIB. El subsector de hidrocarburos participo con el 27% de tal monto. En el 2004 bajaron tales ingresos, pero a partir de 2007 tuvieron un gran repunte al alcanzar los $4.8 billones, equivalentes al 1.1% del PIB. Luego, en 2009 tuvieron una recaida a raíz de la crisis global; pero, en todo caso entre 2000 y 2009 los ingresos totales que recibió el Gobierno central por este concepto, incluidos los 176. Portafolio. Mayo, 20 de 2010177. Idem

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dividendos que le gira Ecopetrol, ascendió de 1.2% del PIB a 2.4% del PIB.En términos de los ingresos totales del Gobierno Nacional Central equivale a un incremento de 10.6% al 15%. En el sólo año 2009 los ingresos totales del gobierno central derivados de la actividad minera y petrolera ascendió a la suma de $14´928 mil millones, equivalente al 3% del PIB. Esta suma se desglosa de la siguiente manera: Ecopetrol $11´778 mil millones (2.3% del PIB) y las demás empresas del sector $3´150 mil millones (0.6% del PIB).

Ahora que se discute el Proyecto de acto legislativo modificatorio del régimen de regalías, resulta pertinente comparar los ingresos que recibe la Nación por la explotación de los recursos naturales no renovables por concepto de impuestos con los que reciben los departamentos y municipios productores y portuarios por concepto de regalías. En el 2009 el monto total de las regalías ascendió a la suma de $5.3 billones, de los cuales recibieron los municipios y departamentos $3´152 mil millones (0.6% del PIB) y otros $2´148 mil millones (0.4% del PIB) fueron girados al Fondo Nacional de Regalías, el cual maneja el Gobierno Nacional a través del DNP. Y a propósito de la renta minera, es muy importante explorar fórmulas que le permitan al país participar de los ingresos extraordinarios que generen la esperada bonanza, como ya lo sugerimos en su oportunidad178. Analistas económicos tan aquilatados como los ex ministros de Hacienda Rodrigo Botero y José Antonio Ocampo han planteado elevar la tributación o establecer un impuesto a la exportación, como lo está haciendo Australia y se apresta a hacerlo Chile.

Así como se imita lo malo que hacen otros países porque no imitar lo bueno, lo quele favorece al país; es más, como tuvimos ocasión de recordarlo, gracias a la intervención del ex contralor general Antonio Hernández se incorporó 178. Amylkar D. Acosta M. El zarpazo de las regalías. Septiembre, 10 de 2010

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como otrosí al Contrato de Ecopetrol con la Chevron una fórmula179 que le permite a la estatal Ecopetrol compartir las ganancias extraordinarias que se deriven de los mayores precios con la Chevron. En este sentido, consideramos que la decisión tomada por el Gobierno de desmontar la deducción del 30% por la reinversión de utilidades en activos fijos va en la dirección correcta, toda vez que este beneficio además de inoficioso en el caso de la minería resulta demasiado costoso. Nos asalta la duda sobre lo que pueda pasar con aquellas grandes empresas que en un crecido número se acogieron a la Ley 963 de 2005 y firmaron con el Gobierno al abrigo de la misma contratos de estabilidad jurídica que los pondría a salvo frente a este tipo de contingencias y las cuales muy seguramente no estarán dispuestas a renunciar a dicha garantía. El año pasado dicho beneficio le costó al fisco $4 billones aproximadamente, de los cuales casi la mitad correspondió a empresas del sector minero-energético. Lo cierto es que, en tratándose de la explotación de recursos naturales no renovables, quien al tiempo de ganar no supo el modo al tiempo de perder lo pierde todo!

179. Idem

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A PENSAR EN GRANDE180

(A propósito del Río Magdalena)

“Colombia no puede seguir dándole la espalda al Río Magdalena”

Germán Cardona, Ministro del Transporte

La suerte del Río Grande de la Magdalena, que fue como lo bautizó hace 509 años el conquistador Rodrigo Bastidas, ha sido una de mis mayores preocupaciones desde hace rato. Desde la Colonia y posteriormente en los tiempos de la primera República, a falta de vías carreteables y férreas este fue el principal medio de transporte de carga y de pasajeros. Los primeros equipos y las primeras maquinarias del incipiente proceso de industrialización del país entraronal país por esta vía, la misma que le servía al también incipiente comercio interno e internacional. Pero, a medida que se fueron construyendo las carreteras y se amplió la red férrea, gobierno tras gobierno le fueron dando la espalda al Río el cual fue abandonado a su propia suerte después que se sirvieron de él. La tala de bosques primero y la erosión después a lo largo de de los 250.000 kilómetros que abarca su cuenca, 180. Bogotá, octubre 28 de 2010

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provocaron su colmatación con los más de 200 millones de metros cúbicos de sedimentos que arrastra anualmente, los que de contera afectan también el calado de los canales de aproximación y ello el acceso a los puertos de Barranquilla y Cartagena.

Cuando hablamos del Río Magdalena no estamos hablando de naderías sino de algo trascendental como el que más. Su recorrido de 1.540 kilómetros se extiende desde el macizo colombiano en el que nace hasta su desembocadura en el Mar Caibe, en donde se bifurca en dos brazos, el uno que conduce hasta Bocas de Ceniza y el otro hasta el canal del Dique. A lo largo de todo su trayecto sólo 700 kilómetros son navegables hoy en día por el abandono del cual ha sido objeto; 726 municipios están en el área de influencia de su cuenca hidrográfica y allí está asentada una población de 28 millones de almas, más del 50% del censo poblacional y el mayor porcentaje de esta es población vulnerable y con altos índices de necesidades básicas insatisfechas, la cual además deriva su subsistencia del Río. Por una ironía del destino y como consecuencia del cambio climático y sus devastadores efectos, amén del desdén de las autoridades, es mucho lo que sufren sus moradores debido a las riadas recurrentes que arrasan con todo lo que encuentran a su paso. Ahora mismo las familias asentadas en sus riberas están literalmente con el agua al cuello!Son 35 ríos afluentes al Río Magdalena (los más caudalosos e importantes del país, que también están languideciendo); allí se genera el 85% del PIB y el 70% de la generación hídraulica del país, al tiempo que se concentra el 75% de la producción agropecuaria, constituyéndose en la verdadera despensa agrícola y pecuaria del país. Dada su importancia y el grado de detrioro del mismo, los constituyentes de 1991 entendieron la imperiosa necesidad de su recuperación y con

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tal fin crearon la Corporación Autónoma del Magdalena181, la única de orígen constitucional. A renglón seguido la Ley 161 de 1994 se encargó de desarrollar el precepto constitucional y mediante la Ley 141 de 1994 se le asignó el 10% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR).

EL TRANSPORTE INTERMODAL

No se puede perder de vista que uno de los principales obstáculos que enfrenta Colombia para mejorar su competitividad es precisamente el déficit y las falencias en materia de infraestructura, particularmente en materia de de transporte y en este aspecto la navegabilidad del Río tiene una gran relievancia. La clave en la economía de transporte para la movilización de la carga está en el transporte intermodal y así lo han entendido otros países más próspero que el nuestro. Por ejemplo, en la Unión Europea el 60% de la carga se moviliza a través del transporte intermodal, lo cual contrasta con el 1.5% de Colombia. Ello repercute en los costos del flete, dado que el transporte por carretera (70%) es sensiblemente más costoso que el férreo (27%) y el fluvial (2%) y la preponderancia del primero nos mata. Veamos los costos comparativos de una y otra modalidad: el flete por tonelada/kilómetro a lo largo del Río Magdalena entre Honda y Barranquilla, trayecto este de 900 kilómetros, en tractocamión cuesta US $0.12, en ferrocarril entre US $0.03 y US $0.04 y por vía fluvial, utilizando botes con capacidad de 80 contenedores de 20 pies, 40 en cada uno de los dos niveles, cuesta US $0.02. Es decir, que el transporte de carga por carretera cuesta 6 veces con respecto al transporte por el Río. Ello explica que el flete represente para las empresas colombianas un 52% de sus costos logísticos, lo cual significa una tara que incide en el precio final del producto a la hora

181. Artículo 331 de la CP

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de colocarlos en los mercados, lo cual afecta enormemente su competitividad, sobre todo en tratándose de la exportación de los mismos.

Por ello no es extraño que uno de los proyectos identificados como estratégicos de este país en el ejercicio que se hizo para concertar la Agenda para la productividad y la competitividad (AIPC), fué precisamente la recuperación de la navegabilidad del Río Magdalena, para integrarlo a los llamados corredores de la competitividad, empresa en la cual desde luego CORMAGDALENA está llamada a jugar un rol de la mayor importancia. Y no es para menos, pues su adecuación mediante el dragado de su lecho y la habilitación de sus puertos para hacer de él una hidrovía expedita y barata cuesta aproximadamente US $1.5 millones por kilómetro, costo este que se compara muy favorablemente con lo que cuesta, por ejemplo, un kilómetro de doble calzada del proyecto de la Ruta del Sol, el cual cuesta US $7 millones. Esto lo decimos no para concluir que no se justifica este último, sino para resaltar que la navegabilidad del Río es el complemento perfecto de la malla vial que necesita el país para su inserción exitosa en las corrientes de comercio internacional, al tiempo que contribuiría a la mayor integración regional habida consideración de que gran parte de las regiones del país están embotelladas e invertebradas por falta de vías. Según cálculos del director de CORMAGDALENA Gonzalo Botero, su habilitación para hacer del Río una verdadera autopista acuática puede costar entre US $800 mil millones y US $1 billón de dólares, cifra esta modesta si la comparamos con los US $1.1 billones, que sería el costo inicial del proyecto de la Ruta del Sol, aunque acaba de advertir el Ministro de Transporte que hay un alto riesgo de que el costo sea mucho mayor debido a fallas en su estructuración182. Otro referente importante es el costo del proyecto del Oleoducto 182. El Tiempo. Octubre, 28 de 2010

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Bicentenario, US $4.200 millones, el cual se extenderá desde Casanare hasta el Puerto de Coveñas en Sucre, para evacuar el crudo que en este momento transportan más de 1.200 tractomulas que están a punto de colapsar las vías carreteables y el año entrante será el doble.

PELIGRA CORMAGDALENA

Estas consideraciones me motivaron hace ya siete años a poner el grito en el cielo y a alertar sobre el exabrupto que se quiso cometer al tratar de eliminar a CORMAGDALENA. En efecto, mediante el proyecto de acto legislativo 03 de 2003 se pretendió acabar con ella, dizque porque los objetivos para los cuales ha sido creada la empresa ha sido diseñada para cumplir labores muy dispersas dichas funciones pueden ser desempeñadas por los ministerios sectoriales respectivos, generando ahorros importantes en funcionamiento y control. Las mismas razones que se invocaron en su momento para fusionar y suprimir ministerios para ahora tener que volver a crearlos ante el fracaso de tales desaguisados. Por fortuna la intentona del fugaz Ministro que por aquellas calendas fungía como tal, el inefable Fernando Londoño Hoyos, se frustró y la corporación pudo sobrevivir a su ojeriza. Pero, ahora estamos nuevamente ante el riesgo de que la corporación perezca por inanición, pues el 70% de sus recursos dependen del 10% de los ingresos del FNR y el Proyecto de acto legislativo que busca reformar el régimen de regalías hace tabla rasa de lo estatuido tanto en la constitución como en la Ley. Y digámoslo claramente, atentar contra la estabilidad de CORMAGDALENA es darle una estocada al moribundo Río Grande de la Magdalena.

Y esto no lo digo a humo de paja, es que uno de los daños “colaterales” como llamaban eufemísticamente las bajas entre la población civil de los bombardeos “quirúrgicos” de los aviones de guerra de la OTAN en su intervención en la

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guerra de los Balcanes, de la reforma del régimen de regalías es el Río Magdalena. Tanto el texto original presentado por el Gobierno como el aprobado en primer debate por parte de la Comisión primera del Senado se ignoró olímpicamente la existencia de CORMAGDALENA. Al activarse todas las alarmas, en el texto aprobado en la plenaria del Senado de la República se trató de corregir el entuerto, pero a mi juicio de manera insatisfactoria. Por eso no soy tan optimista como el gobernador Horacio Serpa, padre de esta criatura, cuando habla de la resurrección de CORMAGDALENA después de estar tres días en estado cataléptico183. Desde luego que es rescatable la declaración del Ministro de Transporte Germán Cardona, en el sentido que “Colombia no puede seguir dándolela espalda al Río Magdalena”; pero, del dicho al hecho hay mucho trecho y este es el caso. De todos modos, no deja de ser alentador el anuncio del propio Presidente Santos de su apuesta por la salvación del languideciente Río Magdalena y su instrucción precisa para que se acometan de inmediato los estudios para rescatarlo184. Dicha iniciativa contempla aumentar el calado del Río que oscila actualmente entre 3.5 y 6 pies a 9 pies, ello va muy en línea con el propósito del Gobierno de poner en marcha las cinco locomotoras del crecimiento, las cuales sólo se podrán movilizar si cuentan con los rieles para hacerlo y el Río es uno de ellos. De lo que se trata ahora es de que las declaraciones del Ministro y los anuncios del Presidente se traduzcan en su inclusión en el Plan de inversiones y en partidas presupuestales con tal destinación. Es claro, entonces, que el tratamiento de CORMAGDALENA en el proyecto de marras no se compadece con estos anuncios y va en contravía de los planes de este gobierno.

183. El Nuevo Siglo. Octubre, 27 de 2010


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MENGUA Y CONGELAMIENTO

Vamos al texto aprobado en la plenaria del Senado de la República: “Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos en los que existan puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos y los municipios ribereños y en los que nace el Río Grande de la Magdalena y los Municipios y Distritos Costeros de su desembocadura con los recursos de CORMAGDALENA, tendrán derecho de participación en el Sistema General de Regalías a través del Fondo de Participación de Entidades Productoras. La suma de esta participación no podrá superar el porcentaje del Fondo de Desarrollo Regional que defina la ley por este concepto. Estos recursos se destinarán conforme a los criterios que para el efecto establezca la ley.

Los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional serán también un porcentaje del Sistema General de Regalías y crecerán anualmente, en un monto equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de las regalías, la diferencia se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización”185.

Cormagdalena terminó empaquetado de cualquier manera con las entidades territoriales actualmente receptoras de regalías, con una redacción intrincada y confusa. Cabe preguntarse qué se quiere decir cuando se afirma que “los Municipios y Distritos Costeros de su desembocadura con los recursos de CORMAGDALENA, tendrán derecho de

185. Proyecto de Acto legislativo No. 13 “por el cual se constituye el Sistema

General de Regalías”, artículo 2º

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participación en el Sistema General de Regalías a través del Fondo de Participación de Entidades Productoras”, el cual adicionaron a los multifondos propuestos por el Gobierno. Aquí queremos hacer dos acotaciones, la primera es que los recursos de CORMAGDALENA los tendrá esta que compartir con el sinnúmero de municipios y distritos costeros, lo cual iría en mengua de sus recursos propios. La segunda, es que CORMAGDALENA al igual que los departamentos y municipios productores de recursos naturales no renovables y portuarios terminarían congelados una vez sea expedida la ley a través de la cual se le garía desarrollo a este proyecto de acto legislativo. Así de claro está cuando se advierte en este que “los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional serán también un porcentaje del Sistema General de Regalías y crecerán anualmente, en un monto equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de las regalías, la diferencia se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización”186. Es decir, que los fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional tomarán para sí el 50% de los mayores ingresos provenientes de las regalías y el otro 50% iría a parar al Fondo de Ahorro y Estabilización. Queda claro, entonces, que al Fondo de Participación de Entidades Productoras no ingresaría un solo peso de esos mayores ingresos de regalías y por lo tanto los departamentos y municipios productores y portuarios, así como CORMAGDALENA se tendrán que conformar con lo que se le asigne en la ley que estaría llamada a repartir los peces y los panes.

Así las cosas le correspondería a CORMAGDALENA entrar en la puja por el reparto de los magros recursos de los cuales participaría. En consecuencia, de aprobarse este Proyecto como salió aprobado de la plenaria del Senado de la República en primera vuelta, CORMAGDALENA y con ella el propio 186. Idem

167


Río madre de Colombia tendría sus días contados. Huelga decir que quitarle los recursos que por ministerio de la Ley y la Constitución dispone actualmente COPOMAGDALENA sería un enorme desatino, un acto de miopía y lo que es peor iría en desmedro de las condiciones económicas y sociales de la población ribereña y no hay derecho de que eso pueda ocurrir. Defender el Río Magdalena es, además de defender la principal arteria fluvial del país, defender el futuro de Colombia; ello es lo que está en juego en este momento en el trámite de este Proyecto. Se podrá decir que los recursos que hoy recibe del FNR estarán a salvo porque en la Ley que desarrolle el Acto legislativo se le asignarán, pero es que en medio de la rapiña que desde ya se observa, como si fuera una piñata, en donde todos a una como pirañas le quieren caer a las regalías, la suerte de la Corporación y con ella la del Río puede verse seriamente comprometida para desventura del país. Esta sería otra pata que le nacería al cojo.

169


HABLEMOS DE REGALÍAS Y

EXTERNALIDADES187

Esto dijo el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry, refiriéndose al proyecto de acto legislativo que busca reformar el régimen de regalías: “en mi concepto, esta será la reforma más importante en años para el desarrollo del país”188. Y no es para menos, dado que según sus propias palabras “la idea es ahorrar un punto del PIB y utilizar buena parte de ese punto para pagar deudas, lo que nos ayuda a llegar más rápido al grado de inversión y además baja los gastos del Gobierno y los intereses”189. Este es el fin último de dicha reforma y así lo han entendido caracterizados voceros del gremio empresarial. En concepto de la Asociación Bancaria, “sólo si el proyecto de reforma a las regalías avanza con rapidez en el Congreso 187. Bogotá, noviembre 15 de 2010



170

se lograría frenar el hueco fiscal del Gobierno central…sobre todo porque con ello se implementaría la Regla Fiscal, que también se encuentra en trámite en el legislativo y que le permitiría al país corregir el alto déficit de recursos”190. A las críticas sobre las pretensiones del Gobierno de recentralizar los recursos con este proyecto, se responde candorosamente diciendo que “estos recursos continuarán siendo de propiedad exclusiva de las entidades territoriales y no se utilizarán para atender obligaciones de la Nación”191.

Supuestamente los recursos de los cinco fondos, a los cuales quedaría reducido el Sistema General de Regalías (SGR) después de aprobado en tercer debate, se invertirían en las regiones. El Director de Planeación Nacional Hernando José Gómez asegura que “el gasto de las regalías será ejecutado por las entidades territoriales, no por el Gobierno Nacional y será destinado a proyectos prioritarios de cada región”192. Empero, sólo se trata un simple ejercicio de asientos contables, pues en la misma medida que los proyectos de impacto regional se financiarían con tales recursos, de este modo se le aligerarían las cargas al Gobierno central, el cual vería liberados sus propios recursos los cuales podrían ser reorientados a otros menesteres. El saldo al final será una mayor concentración de recursos en manos de la Nación. Ello es tanto más cierto, habida consideración de que esta no aporta un solo peso a ninguno de tales fondos, particularmente al Fondo de Ahorro y Estabilización a través del cual se propone implementar estrategias contracíclicas, siempre recostándose en las entidades territoriales. Para defender este nuevo esquema el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes aduce que “la asignación racional de esos 190. El Nuevo Siglo. Octubre, 26 de 2010

191. Foro Regalías como motor de desarrollo. Hernando José Gómez, Director

del DNP. Bogotá, octubre 13 de 2010

192. Idem

171


recursos y su manejo técnico garantizan mayor justicia social, mayor productividad y menor necesidad de acudir a otras fuentes de impuestos a deuda”193. No en balde para él “el control central fortalece la descentralización”194, dado que la “racionalidad” y el manejo “técnico” por parte del Gobierno central se da por descontado, es axiomático.

Ahora bien, los criterios con los que se distribuirían los recursos del SGR serían los mismos que hoy se aplican para la distribución de los recursos de Sistema General de Participaciones (SGP), el cual ha fracasado en su propósito de lograr la convergencia interregional. Como lo sostiene el investigador Adolfo Meisel, “actualmente estamos en los mismos niveles de desigualdad que había en 1991 -convergencia sigma-. Es decir, cero avances en este campo”195. Y nos lo corrobora el entonces gobernador del Atlántico y ahora Ministro de Minas y Energía Carlos Rodado Noriega: “nuestra nación exhibe innegables disparidades regionales que infortunadamente han sido perpetuadas y en algunos casos, profundizadas por el sistema de transferencias adoptado”196. Si el SGP ha fracasado en el intento de reducir la brecha interregional, no hay razones para pensar que el SGR tal como está concebido va a lograr la equidad interregional que se promete. Como nos lo recuerda Meisel “Rodriguez-Pose y Ezcurra argumentan que la razón por la cual sucede ese aumento en las desigualdades regionales en los países en desarrollo es que estos tienden a tener unos mayores niveles

193. El Tiempo. Noviembre, 5 de 2010


195. Adolfo Meisel. Descentralización y desigualdades regionales


Encuentro de gobernadores y alcaldes de capitales de la Región Caribe, para


Universidad Autónoma del Caribe.

172

iniciales de disparidad interregional, lo cual se refleja en una menor capacidad administrativa y de gestión de las regiones más atrasadas. Así mismo, las zonas más rezagadas tienden a tener menor influencia en el Gobierno central y por lo tanto en las inversiones públicas adelantadas con recursos del Gobierno central”197. Es decir, que, como se dice en el lenguaje coloquial, aquél que tiene más saliva traga más harina!

SOFISMA O SILOGISMO

Para el consultor Mauricio Cabrera todo el embrollo que se ha armado con el proyecto de acto legislativo de marras se resolvería si las regiones afectadas por el mismo abrieran sus entendederas a un simple silogismo. Helo aquí: “Premisa mayor: los recursos naturales no renovables y las regalías que genera su explotación son propiedad del Estado. Premisa menor: el Estado somos todos los colombianos. Conclusión: las regalías les pertenecen a todos los colombianos”198. Y concluye: “este sencillo silogismo debería ser suficiente para zanjar el debate nacional sobre la propuesta del Gobierno para redistribuir las regalías y para convencer a los municipios y departamentos opositores de que la acepten, en aras de la equidad, el respeto a la Constitución y la salvaguarda de la unidad nacional…O todos en la cama o todos en el suelo. No se puede seguir con dos reglas distintas de repartición de los recursos del Estado, una para las regalías y otra para el SGP. Como el SGP debe seguir siendo para los más necesitados, lo lógico es que también las regalías sean para todos”199. Si fuera coherente, lo lógico sería que también las regalías sean para los más necesitados, que no son propiamente aquellos por

197. Ibidem

198. Portafolio. Noviembre, 8 de 2010

199. Idem

173


los que el aboga, porque resulta que coincidencialmente los más necesitados habitan justamente las regiones mineras del país; para comprobarlo bastaría con superponer el mapa de los asentamientos poblacionales más vulnerables con el mapa minero del país. Por lo demás, como ya tuvimos oportunidad de plantearlo200, el Modelo económico que prevaleció durante todo el siglo XX y en lo que va corrido del siglo XXI así como las políticas públicas que de él se ha derivado han tenido un marcado sesgo centralista, favoreciendo no propiamente a los más necesitados sino a los más pudientes. Son inconmensurables los recursos públicos que por cuenta de subsidios, subvenciones y compensaciones de todo orden han ido a parar a manos de los más poderosos y a sus regiones, gracias a sus mayores influencias y a su mayor capacidad de gestión.

IMPACTO Y EXTERNALIDADES

Según el ex ministro Hommes son falaces los argumentos que militan a favor de que no se le arrebaten las regalías directas a los departamentos y municipios productores de recursos naturales no renovables (RNNR) y los municipios portuarios por los cuales se transportan. Para él esgrimir como argumento, como lo ha hecho el gobernador de Santander Horacio Serpa, que la explotación petrolera o minera afecta negativamente a las localidades, “es falaz o por lo menos incompleto, porque desconoce que también trae consigo aspectos muy positivos para el desarrollo regional, como son la inversión, la superior mezcla en la oferta de trabajo y progreso técnico. Gracias a ellos, La guajira y los Llanos Orientales, por ejemplo, han podido ingresar plenamente a la economía y la política nacional”201. Es bien sabido que la explotación petrolera y la minera además 200. Amylkar D. Acosta M. El desarrollo desigual. Agosto, 25 de 2010


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de ser altamente intensivas en capital, constituyen verdaderos enclaves en las regiones en donde se desarrolla, dados sus escasos encadenamientos hacia adelante y hacia atrás. No sabemos qué entiende el ex ministro por “ingresar plenamente a la economía y a la política nacional” de La guajira y los Llanos Orientales” y cómo se traduce ello en el mejorestar de sus moradores. Ahora entendemos por qué en su concepto “Las entidades territoriales del área donde se ubican las minas deberían estar al final de la cola de beneficiarios y no de primeras”202.

Mauricio Cabrera dice que “uno de los argumentos utilizados por quienes se oponen a la redistribución de las regalías propuesta por el Gobierno es que las regiones productoras son las que sufren el daño ambiental de la explotación minera y de hidrocarburos”203. Desde esta perspectiva, se entiende que las regalías “son la compensación por los daños ambientales y deben ser utilizadas para repararlos”204. Es el ex ministro de Medio Ambiente Manuel Rodriguez, a quien él cita en su alegato en el sentido que “se trata de compensar a las presentes y futuras generaciones por la huella ecológica dejada por la minería mediante la destinación de una parte de estos recursos económicos a la protección y restauración de diversos ecosistemas en un monto que no debería ser menor al costo de los daños ocasionados al patrimonio económico de la Nación”. Pero, el ex ministro no se está oponiendo a la redistribución propuesta sino que sale en defensa de la sostenibilidad ambiental que se puede ver seriamente comprometida con el boom de la minería. Aunque su objetivo es loable no compartimos su enfoque; por ello, esta vez sí nos identificamos con Cabrera cuando afirma que “el daño ecológico sí hay que repararlo en su totalidad, pero no con los recursos de las regalías, sino que les corresponde a las



204. Idem

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empresas mineras pagar por la restauración de los ecosistemas con dineros distintos y adicionales a las regalías que pagan al Estado”205. Ello no obsta para que se prevea la destinación de parte de las regalías a la preservación, conservación y reparación del medio ambiente en su más amplio espectro, ya que la sostenibilidad ambiental debe estar incorporada a cada una de las cinco locomotoras del crecimiento.

Este, entonces, no es el argumento para defender el derecho que les asiste a las entidades territoriales y portuarias a recibir regalías directas por concepto de la explotación y transporte de los RNNR. Es claro que esta actividad, además del impacto ambiental al cual ya hicimos referencia, comporta además de sus beneficios, que son para todo el país, unas externalidades negativas tanto en el orden social como económico. Es bien sabido que el desarrollo de las actividades inherentes a la minería y a la industria petrolera traen consigo desplazamientos poblacionales en doble sentido, el desarraigo de quienes están asentados en su área de influencia, quienes terminan reubicados y la súbita e incontrolable ola inmigratoria, con todas sus consecuencias. De otra parte, en no pocos casos las actividades de las empresas petroleras y mineras, sobre todo cuando estas últimas realizan su explotación a cielo abierto, desplaza la actividad agrícola que es intensiva en mano de obra para instalar otra que como ya quedó dicho es intensiva en capital. A guisa de ejemplo digamos que la extracción del carbón en el Sur de La guajira y el Norte del Cesar se da en una zona de gran vocación agrícola, la cual es incompatible con la actividad minera. Estos son costos tangibles que deben ser compensados o retribuidos a través de las regalías, entendidas estas, como lo consagra la Constitución Política de Colombia como una contraprestación económica206.Pero, a través de las regalías la empresa que explota el recurso

205. Idem

206. Constitución Política de Colombia. Artículo 360

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paga también el valor inmanente del recurso que se extrae. Como lo advirtió el profesor Clemente Forero hace muchos años, a propósito del debate que se suscitó por la firma del contrato de Asociación Carbocol – Intercor, “ya en 1817 explicaba David Ricardo que si las minas fueran abundantes e igualmente fértiles no producirían ninguna renta a sus dueños. Pero, no siéndolo, la persona o país que las posee ha de recibir una renta por ellas. De donde fácilmente se deduce que además de los costos de sacar y transportar el carbón, el país debe tener en cuenta el valor de este recurso que no es un bien libre. Según Robert Solow: un yacimiento de petróleo, una veta de hierro o un depósito de cobre enterrado constituyen un capital para la sociedad o para su dueño…en la misma forma que una imprenta, un edificio o cualquier otro activo. La única diferencia es que el recurso natural no es reproducible”207. Además del valor del RNNR que se tasa a través del porcentaje de regalías que se establece contractualmente con base en los parámetros que fija la Ley208 las empresas explotadoras del mismo deben cancelarle al Estado el impuesto de renta y complementarios, los cuales también hacen parte de la ecuación a la hora de hablar de distribución o redistribución. La suma de unas y otros es la que se conoce en el argot de la minería como State Take (participación del Estado en la renta petrolera o minera), el cual difiere de país a país.

Huelga decir que generalmente son mayores los ingresos por concepto de impuestos que aquellos se reciben por regalías. En el 2009, el Gobierno central recibió $11.3 billones (2% del PIB) por concepto de impuestos ; en contraste, para el mismo año se giraron $5.3 billones por concepto de regalías (1% del PIB), de los cuales le correspondieron a los departamentos y municipios productores y portuarios $3.1 billones (0.6% del PIB) y al

207. El Espectador. Octubre, 27 de 1980

208. Ley 141 de 1994 y 756 de 2002

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FNR $2.1 billones(0.4% del PIB). Según las proyecciones del mismo Gobierno se espera recibir en los próximos diez años $260 billones por concepto de impuestos y $100 billones por concepto de regalías tanto directas como indirectas; la diferencia entre los ingresos de regalías e impuestos salta a la vista. Aunque se ha cerrado sin abrirse el debate en torno al más apropiado nivel de State Take, tenemos que insistir en la conveniencia de pactar fórmulas que le permitan al país beneficiarse de los mayores precios de mercado del mineral a fin de que la empresa explotadora en las coyunturas de altos precios no se quede con la parte del león en detrimento del interés nacional. A modo de ilustración destaquemos cómo las compañías petroleras más importantes de los EEUU ganan ahora seis veces más que antes de este boom. Así lo destacó la prensa: “las 19 compañías que tienen la mayor parte del mercado obtuvieron utilidades por valor de US $37.000 millones en el primer semestre del año, cifras seis veces mayor que las registradas durante el mismo período del año pasado, cuando sumaron un poco más de US $5.000 millones. Si a lo anterior se agregan las ganancias obtenidas en el exterior, el monto sube a los US $45.000 millones”209. Cabe señalar que como es apenas obvio a mayores utilidades mayores son los impuestos que deben pagar tales empresas en su casa matriz; dicho de otra manera, lo que dejan de pagar por concepto de regalías e impuestos en donde operan termina abultando las faltriqueras de aquella y ello no es justo.

REVIVEN LAS REGALÍAS DIRECTAS

Ya hemos visto las razones que le asisten a las entidades productoras y portuarias para recibir por derecho propio sus regalías directas y no ser simplemente partícipes, al igual que todas las demás entidades, del SGR que se pretende crear. Las


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mismas fueron desestimadas tanto por parte del Gobierno en el proyecto presentado a la consideración del Congreso de la República, como por parte del Senado de la República, no así por parte de la Cámara de Representantes. En efecto, en el trámite y aprobación en la Comisión Tercera de esta se impuso la sindéresis arribándose a un acuerdo con el Gobierno y su bancada para revivir las regalías directas a favor de las entidades productoras y portuarias. Según la ponencia que se aprobó las mismas “tendrán derecho a participar de las regalías y compensaciones en el porcentaje que defina la ley que desarrolle el acto legislativo y ejecutarán directamente estos recursos”. Ello, sin perjuicio de su acceso a los recursos provenientes de los cinco fondos que se crearían a partir del SGR. De este modo se dio un primer paso en la dirección correcta, restando su aprobación en la plenaria de esa misma corporación y aguardar lo que resulte de su trámite en segunda vuelta en el próximo período legislativo como lo manda la Carta. El porcentaje que les corresponda como regalías directas quedaría deferido a la Ley que desarrolle el acto legislativo todavía en agraz; allí muy seguramente se dará un nuevo pulso entre las entidades actualmente receptoras de las regalías y aquellas a las que se les han abierto las expectativas de empezar a recibirlas. En los primeros escarceos, según uno de los voceros de las primeras en el Congreso de la República, “Planeación Nacional elevó la apuesta al pasar del 20% al 40%”210, falta ver en qué termina este contrapunteo entre unas y otras.

Mientras el Presidente Santos y su gabinete celebraron el acuerdo alcanzado, no faltaron aquellos que son más papistas que el papa y han salido a despotricar en contra del texto aprobado. A juicio del ex ministro Hommes “si se les hacen demasiadas concesiones a los departamentos y a los otros gobiernos locales…el Gobierno fracasaría estruendosamente…Es mucho lo que está en juego y no se puede caer en la tentación de irles

210. La República. Octubre, 22 de 2010

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cediendo a los gobernadores y a los políticos regionales pedacitos del proyecto original hasta que el nuevo régimen se parezca demasiado al que se quiere reformar”211. La periodista María Teresa Ronderos fue mucho más lejos en su diatriba en contra de lo aprobado en la Cámara de Representantes al considerar que el alto Gobierno “quiso disfrazar lo que a mi modo de ver es un derrota demasiado temprana en la larga batalla que se propuso dar”212. Dice ella, refiriéndose a los damnificados con el texto primigenio que “por semanas, los políticos de estas entidades territoriales han venido invocando indignados las urgentes necesidades de sus regiones, la autonomía regional y cómo necesitan millones para contrarrestar las siete plagas que les caen cuando se descubre un yacimiento”213. Pero, no son sólo los políticos a quienes les causa indignación el “mazazo”214, como lo denomina El Heraldo, “en la planeación a largo plazo”215 de las entidades productoras y portuarias, “por cuanto ellas, por ser receptoras de regalías, han tenido poco acceso a otras fuentes de recursos nacionales y así se han ido aplazando soluciones de impacto general que, supuestamente, con el boom que se anuncia, iban a ser atendidas. Ahora han entrado en un estado de incertidumbre y alcanzar certeza es uno de los principales desafíos en la Región”216.

Se duele María Teresa de que ¨el último gol de los políticos¨217, como ella califica la aprobación en tercer debate de las regalías directas, “deja el esquema cojo, pues los productores seguirán como antes, decidiendo y ejecutando directamente sus


212. El Espectador. Nopviembre, 12 de 2010

213. Idem

214. El Heraldo. Noviembre, 2 de 2010

215. Idem

216. Idem

217. El Espectador. Noviembre, 12 de 2010

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regalías”218. Esto le parece a ella muy grave, como si el sólo hecho de cambiarle de ejecutor a tales recursos bastara para impedir que los “cínicos sin parangón”219 que ella denuncia, quines “por décadas han gozado de estos dineros a chorros y aún muestran sin sonrojo índices sociales deplorables en sus territorios”220 sigan haciendo de las suyas.

No se puede seguir cogiendo el rábano por las hojas; una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa; el debate en torno a las regalías no se puede seguir abordando con maniqueismos y fariseismos estériles. Coincidimos con la columnista Cristina de La Torre cuando afirma que “hay en el proyecto una laguna colosal: no contempla mecanismos efectivos de control sobre el manejo de las regalías. Si corrupción e ineficiencia hay en provincia, también ellas campean en el poder central. No por entregarle al Gobierno Nacional la administración de esos recursos desaparecen los tentáculos de la corrupción que succionan todas las finanzas del Estado”221.

Es paradójico, por decir lo menos, que mientras este proyecto avanza precipitadamente en su trámite legislativo, el proyecto de Estatuto anticorrupción sigue atascado en el Congreso de la República amenazando con hundirse; esta es una pésima señal. Este proyecto junto con el híbrido de restitución de tierras y reparación de víctimas se van a convertir en la piedra de toque que pondrá a prueba el compromiso de los partidos que hacen parte de la coalisión de gobierno con la Unidad Nacional del Presidente Santos; ser o no ser, esa es la cuestión.

218. Idem

219. Idem

220. Idem

221. El Espectador. Octubre, 12 de 2010

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LA SUERTE DE LAS VIGENCIAS FUTURAS

Lo cierto es que muchas de las entidades territoriales que hoy reciben regalías directas se tornarían fiscalmente inviables si se les priva de ellas; en departamentos como el Cesar y La guajira, por ejemplo, los ingresos provenientes de las regalías representan entre el 36% y el 40% respectivamente de su presupuesto anual. Es más, muchos de ellos tienen empeñadas buena parte de las regalías a través de vigencias futuras, las cuales en su momento fueron autorizadas por el Ministerio de Hacienda; muchos de estos compromisos van hasta el año 2024. 13 de los 16 departamentos que reciben regalías están endeudados hasta el cogote; en promedio las sumas comprometidas van desde los $1.000 millones anuales de Sucre entre 2009 y 2023 hasta los $72.646 millones anuales del Cesar.

En los casos del Cesar y La guajira fue el propio Gobierno Nacional a través del Vicepresidente Francisco Santos el que atosigó a las administraciones departamentales hasta lograr que pignoraran parte de las regalías para financiar los planes departamentales de agua potable. En el caso particular de La guajira no fue óbice el que para el momento de la contratación del crédito con el Banco Mundial por US $90 millones222 no fuera sujeto de crédito ni pudiera recibir aval de la Nación por estar incursa en las causales de inviabilidad fiscal, de acuerdo con el Informe de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda223. Pese a ello, este le expidió el aval a dicho crédito; es irritante constatar que cinco años después de la firma del crédito la carencia del servicio de agua potable en

222. Contrato de empréstito BIRF 7434 - CO

223. Amylkar D. Acosta M. Abril, 7 de 2005

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La guajira sigue siendo dramática224. En este caso como en tantos otros la responsabilidad de semejante despropósito es compartido por el Gobierno central y las autoridades seccionales.

Con mucha razón ha salido la Viceministra de agua, Claudia Mora, a señalar que “respecto a la nueva ley de regalías, nosotros hemos alertado que es necesario buscar una estrategia que blinde lo que ya se comprometió, particularmente para planes de agua. Primero, porque de otra manera muchos entes territoriales no hubieran podido hacer esa inversión y, segundo, porque todo lo que se hizo tiene amparo jurídico”225. La Contraloría General ha resuelto demandar las ordenanzas que facultaron a los respectivos gobernadores para comprometer vigencias futuras; en dado caso que dicha acción prospere, habría que establecer quién respondería por las obligaciones contraídas al amparo de dichas facultades. Es de anotar que el tema de las vigencias futuras no se circunscribe a los departamentos que reciben regalías; en total son 650 entes territoriales los que comprometieron $16.21 billones en vigencias futuras, suma esta equivalente al gasto de todos los entes territoriales del país en año y medio ($10 billones). Y los entes territoriales con rubros mayores de vigencias futuras no son precisamente los que reciben regalías, la lista la encabezan Cundinamarca con $2.9 billones, Bogotá con $2.1 billones, Medellín $1 billón, Valle del Cauca $$932 millardos, Cali $914 millardos, entre otros.

224. Amylkar D. Acosta M. Con los crespos hechos. Enero, 24 de 2008


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OTRA PATA QUE LE NACE AL COJO

El afán con el que se ha venido tramitando este proyecto por parte de sus promotores no ha dado pábulo para la reflexión y el análisis sereno del mismo. Una de las ligerezas en las que se ha incurrido, que puede convertirse a la postre en un impasse insalvable es la omisión de la consulta previa integral y completa a los pueblos indígenas asentadas en el área de influencia de la explotación de RNNR, toda vez que ellas también se verían afectadas por la reforma al régimen de regalías. En efecto, tal y como lo prescribe el artículo 11 de la Ley 756 de 2002, a ellos les asiste actualmente el derecho a que el 20% de las regalías que le corresponde al municipio y el 5% de las del departamento “se asignarán a inversiones en las zonas en donde estén asentadas las comunidades indígenas”, el cual se vería claramente vulnerado. Los

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artículos 6, 7 y 15 del Convenio 169 del año 1989 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) así lo exigen y Colombia es signataria del mismo, el cual adquirió su poder vinculante con su ratificación a través de la Ley 21 de 1991, desarrollada posteriormente por el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, reglamentada mediante el Decreto 1320 de 1998 y el Decreto Ley 200 del 3 de febrero de 2003. También tiene asidero en los artículos 7 y 330 de la Carta y al hacer parte del bloque de constitucionalidad es de obligatorio cumplimiento. Es más, Colombia al suscribir la Declaración Universal de los Pueblos Indígenas en mayo del año pasado se comprometió a cumplir sus estipulaciones, las cuales amparan dichos derechos, que son inalienables. Hay amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto226 y precisamente por la transgresión de estas normas se cayeron la Ley Forestal, el Estatuto Rural y la reforma reciente del Código de Minas puede correr la misma suerte; en todos los casos por haberse saltado a la torera el requisito de la consulta previa siempre que se tomen decisiones que afecten a los pueblos indígenas, sean ellas de carácter administrativo, legislativo o con más veras si se trata de una reforma constitucional. Este es el caso de La guajira y el Cesar, particularmente. Definitivamente, de la carrera no queda sino el cansancio, a quienes ya se frotan las manos y les brillan los ojos, locos de contento, ante la expectativa de participar de esa especie de tómbola con las regalías, les puede pasar lo de la lechera de Samaniego.

¿QUÉ SIGUE?

El trámite de este proyecto de acto legislativo se ha topado con obstáculos inesperados, a pesar de que, como lo afirma envalentonada María Teresa ronderos, “son más los

226. T – 428 de 1992, T – 380 de 1993, SU – 039 de 1997, T – 634 de 1999,

C – 461 de 2008

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municipios y departamentos que se ven beneficiados por la reforma a las regalías”227 o por lo menos eso le han hecho creer. Pero, es que su defensa además de floja es presa de sus propias contradicciones; al tiempo que se dice que los actuales beneficiarios no verían menguados sus recursos, el Senador Roy Barrera, Coordinador Ponente en el Senado de la República, luego de advertir que “lo que buscamos es que haya una verdadera equidad en la distribución de las regalías”, no tiene empacho en espetar que “no se trata de un despojo de recursos a nadie. Pero, las regalías directas van a bajar de un 100% al 20% al 2014. De eso se trata, de redistribuir mejor esos dineros”228. En todo caso el debate se ha ido decantando y por parte del mismo Gobierno se ha empezado a dimensionar el daño que se le infligiría a las regiones productoras de no consultar el interés de las mismas. Al final se tendrá que arribar a una solución de compromiso, de una reforma que no sea el producto de la imposición sino de la concertación, de la deliberación y no de los conciliábulos; a ello le apostamos. Alejandro Gaviria, Decano de Economía de la Universidad de los Andes, hace un buen diagnóstico del estado actual de este proyecto: “uno podría fácilmente imaginarse una mejor reforma, más enfocada, menos cositera, sin tantos cajoncitos, pero la política es un asunto complejo. Con todo, la reforma actual es un buen ejemplo de posibilismo, un compromiso entre lo deseable y lo factible”229.


228. El País. Octubre, 17 de 2010


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IMPREVISIÓN E IMPROVISACIÓN230

“Es flaca sobremanera toda humana previsión y en más de una ocasión sale lo que no se espera”

La Perrilla

¡OH SORPRESA!

En su discurso de instalación del Sexto Congreso de Infraestructura realizado recientemente en Cartagena, el Presidente Juan Manuel Santos sorprendió al país con su anuncio de que había dado instrucciones a su equipo de gobierno para que “Ecopetrol inicie el proceso de venta del 9,9 por ciento de sus acciones, operación que ya está 230. Bogotá, diciembre 10 de 2010

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autorizada por la ley, para que el producto de dicha venta se invierta, principalmente, en los grandes proyectos de desarrollo vial que necesita el país”231. Y no era para menos, dado que en el curso de la contienda electoral que lo llevó al solio de los presidentes el entonces candidato Santos fue categórico al responder al interrogante sobre si estaba dispuesto a privatizar a ISA e ISAGEN, como lo había planeado el Gobierno anterior. Su no fue rotundo, “no es sano para una economía vender activos que son muy productivos simple y llanamente para tapar un hueco fiscal, porque se tapa una vez y después vuelve y se repite y se queda uno sin el pan y sin el queso”232. Pero, los analistas pasaron de la sorpresa a la perplejidad al constatar que “la operación que ya está autorizada por la ley” es una segunda emisión primaria de acciones nuevas en desarrollo del proceso de capitalización que se inició en 2007 y no la enajenación o venta a través de oferta secundaria de acciones ya existentes y emitidas en manos del Gobierno Nacional, en cuyo caso sí podría eventualmente invertir el producto de dicha venta “en los grandes proyectos de desarrollo vial que necesita el país”. Para ello se requiere una nueva autorización por parte del Congreso de la República a través de la expedición de otra ley que lo faculte, toda vez que según la Ley 1118 de 2006 el Estado debe conservar “como mínimo, el ochenta por ciento (80%) de las acciones, en circulación, con derecho a voto, de Ecopetrol S. A”233. La confusión fue mayor dado que la estatal petrolera se aprestaba en ese momento a colocar en el mercado $1 billón en bonos, con el objeto de cubrir parte de las necesidades de financiamiento para su plan de inversiones en lo que resta del año que oscila entre los 3 y los 4 billones de pesos. Y lo que es más preocupante, ello puede

231. El Espectador, edición virtual. Noviembre, 25 de 2010

232. RCN – TV. Junio, 21 de 2010

233. Ley 1118 de 2006, artículo 2º

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estropear la emisión que tiene prevista Ecopetrol de un 9.9% adicional de acciones nuevas, para completar el porcentaje del 20% autorizado por el Congreso de la República. Estos serán recursos frescos que se incorporarán a Ecopetrol para aplicarlos a su ambicioso Plan de inversión que supera los US $8.000 millones el año entrante. Dada la limitada capacidad de absorción del mercado Colombiano, fácilmente se puede saturar pues no hay cabida para la colocación de la nueva emisión de acciones concomitantemente con la venta por parte del Gobierno del 10% de sus acciones.

A VENTA OTRO 10%

Como lo señala el analista de Ultrabursátiles Edgar Romero, “al mercado le causa incertidumbre, porque definitivamente nuestro mercado no tiene el tamaño suficiente para absorber una venta de acciones y una capitalización tan grande, estamos hablando de alrededor de $32 billones (US$16.783 millones)”234. Irónicamente, en el mismo discurso con el que el Presidente Santos anonadó a los analistas recordó que él ha dicho “con mucha frecuencia que una persona predecible es una persona muy aburrida, entonces quiero que el país se vuelva muy aburrido para los inversionistas, que sea totalmente predecible”235. Lo que se temía sucedió, cayó el precio de la acción desde $4.020 que estaba a $3.935 el día siguiente, $85 pesos menos. Dichas al desgaire esas palabras por parte del primer mandatario, este se convirtió en rehén de ellas y le tocó al Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry salir en su auxilio aclarando que donde él había dicho digo en realidad había dicho Diego; según él “no hubo ninguna confusión sobre la venta de un 9.9% (¡!) adicional de las acciones que el Estado tiene en la compañía”236. 234. Dinero. Noviembre, 29 de 2010

235. El Espectador. Edición virtual. Noviembre, 25 de 2010

236. El Tiempo. Diciembre, 5 de 2010

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Mucha casualidad que el 9.9% que ahora dice el Ministro de Hacienda que quieren vender, coincide con el 9.9% que Ecopetrol necesita capitalizar! Y si, como él afirma habían recibido instrucciones al respecto237, cómo se entiende que el Gobierno hasta el día en que se hizo el anuncio oficial no hubiera contemplado dicha venta como parte de las fuentes de financiamiento de su plan de inversiones. Tampoco se contempló el proyecto de marras en la Agenda legislativa que se concertó con las bancadas de los partidos de la Unidad Nacional, los cuales hacen parte de la coalición de gobierno. Es más, uno de los requisitos que contempla la Ley 226 de 1995, que regula la “enajenación de la propiedad accionaria estatal”, es la adopción de “un programa de enajenación, diseñado para cada evento en particular”238, el cual “debe ser presentado para su conocimiento al Congreso de la República durante los primeros 60 días del año”239, requerimiento este que desde luego está en imposibilidad de cumplir, a menos que pretenda hacerlo con retroactividad, lo que es un imposible. Esta omisión puede viciar el trámite del proyecto de ley al pretermitir su cumplimiento, de sólo dos artículos y con una paupérrima exposición de motivos, que acaba de radicar el Gobierno a las volandas con mensaje de urgencia y todo. Eso no salió bién, el daño está hecho, la cotización de la acción de Ecopetrol siguió bajando y cunde la incertidumbre en el mercado financiero por los desvaríos del Gobierno que con sus contradicciones y ambiguedades está dando muestras de que la decisión de vender un porcentaje adicional de sus acciones en Ecopetrol además de intempestiva e imprevista ha sido improvisada y ello le hace daño a la empresa, que ya no es la misma de antes toda vez que su régimen corporativo demanda prudencia en el manejo de toda información que le

237. Idem

238. Ley 226 de 1995, artículo 6º

239. Ley 226 de 1995, Parágrafo del artículo 8º

191


concierna que sea relevante. Y a todas estas, cabe preguntarse qué llevó al Presidente Santos a cambiar de parecer, averígüelo vargas!

Después de semejante embarrada se han tratado de matizar las primeras declaraciones al respecto, producto de la ligereza y el apresuramiento, afirmando que se trata “de manera gradual vender las acciones para obras de infraestructura, no de un día para otro o con un monto total” y que la venta propuesta “no es inminente”240. Ya el Ministro del Transporte Germán Cardona había planteado que las regalías podrían ser la fuente de financiación del Plan Maestro de Infraestructura 2011 – 2018 cuyo costo se aproxima a los US $8.000 millones de dólares241. Pero, no encontró eco ni en el seno del Gobierno ni en el Congreso, pues estos prefieren alimentar con los recursos de regalías los cinco fondos que se crearían con la reforma en trámite, reminisencias de los execrados fondos de cofinanciación de antaño. Dado que la empresa está valorada a la fecha en US $85.000 millones, vender un 10% de la misma le significaría al Gobierno recursos por una suma similar a esa. El Ministro de Hacienda lo justifica diciendo que “las inversiones que se van a hacer con esos recursos tienen una tasa de retorno social suficientemente alta que lo justifica, y también es estratégico”242. En ello coincide con el ex director del DNP Esteban Piedrahíta, quien sostiene que “En mi concepto, es mucho más productivo para el país, desde el punto de vista social y económico, invertir 10% de esos recursos en infraestructura indispensable para su desarrollo, que tener esos recursos parqueados en la bolsa”243. Estos argumentos se caen de su peso, puesto que Ecopetrol,

240. Portafolio. Diciembre, 2 de 2010


242. El Tiempo. Diciembre, 5 de 2010

243. La República. Noviembre, 26 de 2010

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que sigue siendo patrimonio de todos los colombianos, está entre las 40 empresas pteroleras más grandes del mundo y entre las 4 mayores de Latinoamérica, con un gran posicionamiento a nivel internacional y está atravesando por su mejor momento. El comportamiento de la cotización de su acción que hoy se transa no sólo en la bolsa de Bogotá sino que está listada en las de Nueva York, Lima y Toronto. La acción de Ecopetrol que empezó cotizándose a $1.400 el 26 de noviembre de 2007 ha tenido una espiral alcista de casi el 400%. Para el mes de octubre Ecopetrol fue la compañía de la muestra de Oil & Gas que más se valorizó en el curso de los doce meses anteriores, con un 84%, seguida por Hess con el 18%, Conocon con el 16% y la Chevron con el 8%. En lo corrido del año sólo noticias buenas le ha dado Ecopetrol al país; pero, el Gobierno con su decisión de vender el mensaje que le está dando es: ya que esta fiesta está tan buena vámonos para otra y que sean otros quienes la disfruten.

LA FÁBULA DE ESOPO

Es muy dudoso que se pueda dar con una inversión que ofrezca una mayor rentabilidad económica o social que Ecopetrol, una empresa con un desempeño excepcional. Basta señalar que las utilidades operacionales para el 2009 fueron de $8.1 billones, después de un año record en 2008 de $12.6 billones y se proyecta para 2010 en $11.9 billones. Su márgen EBITDA habla por sí sólo, para el 2009 fue del 37.7% y se proyecta para este año el 41%, que no se puede comparar con ninguna otra inversión que la aventaje. Entre impuestos indirectos, impuesto de renta y otros, dividendos y regalías, Ecopetrol le transfirió al Estado $18.6 billones en 2009, recursos estos que han llegado a representar entre el 20% y el 25% de los ingresos corrientes de la Nación. Es obvio de toda obviedad que en la misma medida que el Estado pierde participación en la empresa ello va en mengua del monto de tales transferencias,

193


las que a la larga tendrá que suplir con otras fuentes y pueden ser mayores ventas de su participación una de ellas. Como los sostiene el ex ministro de Agricultura Andrés Felipe Arias, “la operación sólo tiene sentido si el beneficio social de invertir un peso adicional en infraestructura es superior al costo de oportunidad social de extraer ese peso del negocio petrolero de la Nación en lugar de apelar a otras fuentes de financiación”244.

Recordemos a este propósito que después de ser Ecopetrol una empresa industrial y comercial del Estado adscrita al Ministerio de Minas, al escindirse con base en el Decreto 1760 de 2003, expedido con base en las facultades otorgadas al ejecutivo por la Ley 790 de 2002, se convirtió en una Sociedad pública por acciones. Para entonces se dijo que dicho Decreto 1760 no se había expedido para privatizar a ECOPETROL, “se hizo para mejorar la capacidad de la empresa que le permita desarrollar sus actividades, el gobierno garantiza que las tres empresas serán 100 por ciento públicas, tendrán como accionistas a entidades oficiales y quedaran blindadas para impedir que puedan ser privatizadas245. Luego se expidió la Ley 1118 de 2006, con el objeto y el objetivo de “capitalizarla”, que fue la forma eufemística como llamaron el proceso de privatización246, y quedó convertida en una Sociedad de Economía Mixta por acciones. Eso sí se dejó en claro, como ya quedó dicho, que la Nación conservaría como mínimo el 80% y ahora al diluirse su participación en el 10% iríamos para el 70% y así sucesivamente hasta que termine en las codiciosas manos de los grandes pulpos. Estaríamos como en la fábula de Esopo sacrificando la gallina de los huevos de oro.

244. La República. Diciembre, 2 de 2010

245. www.presidencia.gov.co. SNE

246. Amylkar D. Acosta M. Capitalización o privatización. Agosto, 13 de 2006

194

Transferencias a la nación crecieron 242%

ImpuestosIndirectos

DividendosImpuestos derenta y otros

Regalías

5,45 5,67 6,39 7,379,62

12,4314,30

18,66

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Billo

nes d

e pes

os

ENTRE ESPEJISMOS Y SEÑUELOS

Para el proceso de capitalización se utilizó como espejismo la supuesta democratización de la tenencia de las acciones de Ecopetrol, la cual deja mucho que desear, como que de un 6.2% de acciones en manos de personas naturales cuando se dio la primera colocación de acciones en septiembre de 2007 se pasó a sólo el 3.8% en julio de este año, al tiempo que han ganado participación los fondos privados de pensiones, que no son de los afiliados sino de los grupos financieros, pasando en el mismo lapso del 3.7% al 4.9%. Ahora el señuelo es de los macroproyectos de infraestructura que supuestamente se financiaría con los recursos provenientes de la venta de un 10% adicional de las acciones del Estado en Ecopetrol. Pero, cuál es la procesión que va por dentro. Empecemos por reconocer el gran rezago que acusa el país en materia de infraestructura, que lo calcula en 50 años en vías carreteables y en 100 años en puertos la Cámara Colombiana de la Infraestructura247; según el más reciente reporte del Foro Económico Mundial Colombia 247. Amylkar D. Acosta M. El desarrollo desigual. Agosto, 25 de 2010

195


obtuvo una calificación de 1.5 en calidad férrea, ocupando el puesto 100 entre 134 países, en cuanto a la calidad de las carreteras recibió una nota de 2.9, ubicándose en el puesto 91. En cuanto a la infraestructura portuaria la calificación fue de 2.9, quedando en la casilla 108; nos fue mejor, a pesar del encarte de Opain con el aeropuerto El Dorado, en la infraestructura para transporte aéreo en la cual obtuvo Colombia una calificación de 4.8, quedando en un decoroso puesto 64. En fin, en promedio Colombia obtuvo un puntaje de 3.1 y quedó rankiado en el puesto 89 entre los países que fueron calificados, es decir pasamos raspando. Esta es una verdad de a puño.

Sep 0

7

Nov 0

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10

Jul 1

0

0,2%

3,7%

6,2%

Fondos de pensiones: 4,9%

Personas naturales: 3,8%

Per. juridicas: 0,8

Fondos y Cias ext. 0,3% y ADR 0,3%

Evolución Composición Accionaria (% de participación) Sep-07 a Jul-10

Si se trata de superar ese rezago, que es el más pesado lastre que le impide a las empresas colombianas ser competitivas, tenemos que decir que el objetivo es plausible, quién lo discute. Las dudas empiezan cuando se trata de establecer si la decisión de seguir vendiendo la principal joya de la corona como lo es Ecopetrol a retazos y a pedazos, como se ha venido haciendo, es la que más conviene a los intereses de la Nación. Como lo anota el ex ministro Arias, “las enajenaciones de activos de la Nación sólo son una fuente de financiación del déficit. No son un ingreso corriente de la Nación que permita gastar más sin aumentar el

196

déficit. Es decir, vender parte de Ecopetrol para hacer carreteras no quiere decir que vayamos a hacer más infraestructura sin cobrar más impuestos en el futuro”248. Ello es de una claridad meridiana, pues, como se suele decir a menudo, en economía no hay almuerzo gratis. Por qué antes de seguir avante en este empecinamiento no se hace un análisis serio sobre otras opciones, como sería por ejemplo que en lugar de ahorrar los mayores ingresos que se espera de la bonanza minero – petrolera de la que ha venido hablando el Gobierno en el exterior en activos financieros que en este momento no están rentando nada, invertirlos en infraestructura. Otra posibilidad es la del mayor endeudamiento con la Banca multilateral, pues como afirmaría el Nobel de Economía Joseph Stiglitz “desde luego , nuestra deuda sería más alta, pero también lo serían nuestros activos”, los cuales podrían seguir generando los recursos para servir la deuda. En su columna de esta semana del ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes trae una cita que nos viene como anillo al dedo del destacado columnista del Financial Times Martín Wolf, en la cual “hace una defensa denodada de la necesidad de no sacrificar la inversión pública a las presiones de los planes de estabilización y corrección de excesos pasados (Assets Matter More Than Debt, noviembre 26 de 2010)”249. Como dice el adagio popular, no se puede pretender sacrificar la vaca para comer carne y aspirar al mismo tiempo a seguir tomando leche de la misma vaca; las empresas no se pueden vender sino una sóla vez y pare de contar y luego nos quedamos con la soga y sin el ternero. El fin, por loable que sea no justifica los medios a los que se apela; sólo los medios justifican y validan el fin a alcanzar.

Pero, amén de las consideraciones anteriores nos asaltan otras reocupaciones a propósito del proyecto de ley que se tramita en el Congreso, mediante el cual se le autorizaría al Gobierno vender

248. La República. Diciembre, 2 de 2010

249. Portafolio. Diciembre, 6 de 2010

197


otro 10% de sus acciones, es el destino que podrían llegar a tener dichos recursos. Es de público conocimiento todas las tropelías y desafueros que se han cometido en este país con los recursos que se han apropiado para la construcción de obras públicas en el pasado reciente. Según denuncias de la revista Semana “en los últimos años se firmaron concesiones con empresas privadas para construir carreteras por 6 billones de pesos y luego se comprometieron otros 6.5 billones de pesos sobre los mismos contratos. En otras palabras, el gobierno anterior terminó entregando a contratistas una cifra astronómica a dedo, para lo cual no tuvieron que competir con otros interesados, en unos proyectos a los que hoy se les cuestiona si cumplen con las exigencias técnicas y financieras de obras de esa dimensión y naturaleza”250. Y, claro “para sacar adelante la mayoría de estas adiciones y prórrogas se comprometieron vigencias futuras hasta 2027”251, de las cuales el 58% se ejecutarán en el actual cuatrienio presidencial. Y las vigencias futuras son una especie de sobregiro de la Nación, que inexorablemente tendrán que cubrir más temprano que tarde esta y las próximas administraciones252. Estas son las deudas que manifestó en su momento el ex presidente Uribe “que son compromisos del alma con mis compatriotas”253. Con razón el Ministro Cardona dice que “hubo mucha generosidad en comprometer estos recursos”254 y la Cámara Colombiana de la Infraestructura no duda en observar que “elevar las renegociaciones a una política de Estado puede terminar estimulando comportamientos oportunistas o agresivos en licitaciones futuras”255.

250. Semana. Noviembre, 29 de 2010

251. Idem

252. Amylkar D. Acosta M. El jineteo fiscal. Julio, 9 de 2010

253. www.presidencia.gov.co

254. Idem

255. Idem

198

Ya se está diciendo que “el nuevo paquete de obras se debe articular con lo que está avanzando…El nuevo programa no puede ser una rueda suelta que no tenga en cuenta las obras ya adjudicadas. Sólo entonces se podría pensar en las grandes vías que realmente faltan”256. Dicho de otra manera, hay un riesgo inmenso que los recursos que se reciban por la venta del 10% de las acciones del Estado en Ecopetrol y cualesquier otro que consiga el Gobierno para infraestructura termine yéndose por las cañerías de las tales vigencias futuras, máxime ahora que los estragos de las lluvias torrenciales han colapsado el 60% de la red vial nacional. Y no estamos hablando de naderías, estamos hablando de vigencias futuras del orden de los $30.5 billones que este gobierno tiene que honrar y el déficit que heredó es del orden de 4.5% del PIB. Más de las dos terceras partes de las tales vigencias futuras, esto es más de $23 billones, corresponden a obras de infraestructura. De allí el desespero del gobierno por arbitrar los recursos para enfrentar sus aulagas; por ello no hace sentido que el Gobierno en tales circunstancias esté reduciendo en este momento los aranceles, tratando de desmontar el impuesto del 4 X 1.000, los cuales representarían un gran sacrificio fiscal y menos ahora en medio de una Emergencia económica, social y ecológica para enfrentar la tragedia invernal. Ello no es ni procedente ni oportuno. Se dice que los políticos hacen campaña en verso y gobiernan en prosa; será ello aplicable al actual gobierno? Amanecerá y veremos.

256. Semana. Diciembre, 6 de 2010

199


201


EN CONTRAVÍA257

¡Quien al tiempo de ganar no supo el modoal tiempo de perder lo pierde todo!

Al paso que vamos les quedamos a deber a las multinacionales que explotan los recursos minerales en el país. Recordemos que según cifras de la Cepal y Naciones Unidas, Colombia es el país latinoamericano que menos recauda con relación al PIB, por explotación de recursos no renovables”258. Y como lo acaba de plantear el mismísimo FMI, “latinoamérica necesita gravar adecuadamente la explotación de recursos naturales, ya que los impuestos que pagan las firmas con concesiones privadas son muy bajas en muchos países”259; Colombia es 257. Bogotá, marzo 21 de 2011

258. Portafolio. Horacio Ayala. Julio, 13 de 2010

259. Portafolio. Febrero, 14 de 2011

202

uno de estos. Por ello, no es desacabellada la propuesta del ex ministro de hacienda Rodrigo Botero (neoliberal como el que más) de “elevar la tributación del sector minero-energético, con el fin de recaudar una porción considerable de las ganancias ocasionales originadas en los altos precios internacionales”260. Otro ex ministro de hacienda, josé antonio ocampo (este sí de tendencia socialdemócrata) considera que “la mejor política para manejar la bonanza es un impuesto a la exportación de minerales. Se replicaría en este campo la manera como manejamos las bonanzas cafeteras en el pasado, con éxito bien reconocido”261. Efectivamente, dos países mineros por excelencia como lo son Australia y Chile reajustaron recientemente el llamado state take en la explotación de sus minerales, esto es el porcentaje de ingresos que esta genera con el que se queda la Nación. En Guatemala el llamado Royalty minero llega al 50% cuando el precio del oro sobrepasa la cotización de los US $900 la onza, como ocurre actualmente. En el Perú, el partido de gobierno acaba de proponer elevar la regalía del oro hasta el 10%.

CUADRO COMPARATIVO

Ingresos del gobierno por el sector minero con respecto al PIB



Chile Perú Colombia

10% 1,7 0,61

260. Cartagena de Indias. Centro de Convenciones. Agosto, 27 de 2010


203


ENHORABUENA

Por todas las razones anteriores, compartimos plenamente la propuesta del Senador Juan Mario Laserna, coordinador ponente del proyecto de Plan Nacional de desarrollo (PND)262, en el sentido de reajustar las regalías a pagar por parte de las grandes empresas extractoras del oro. Dicha propuesta fué presentada en la ponencia respectiva y busca establecer una tarifa progresiva del impuesto al oro entre el 4% actual y el 12%. En ello tiene toda la razón, pues resulta inconcebible por no decir que irritante que mientras el charquero de Manaure en La guajira paga el 12% por la sal que extrae la multinacional Greystar, la misma que le sigue teniendo el ojo puesto al páramo de Santurbán, pagaría sólo el 4% por el más precioso de los minerales, el oro. Eso es ridículo! Pero, además de incrementarle el porcentaje del impuesto se debe plantear también la revisión del precio que sirve de referencia para la liquidación y pago de las regalías, que hoy inexplicablemente es el 80% del precio internacional promedio del último mes.

En este sentido comparto plenamente la opìnión del experto Mauricio cabrera, en el sentido que a la explotación del oro y no sólo del oro “se le debería imponer un esquema similar al del petróleo. En este caso, la compañía petrolera tiene que ceder una parte de la producción al Estado, que puede llegar hasta el 50%; la regalía va del 8 al 25% dependiendo del tamaño de la producción y tiene que ceder entre el 30 y el 50% del incremento de los precios”263. Ello significa que de aplicarse esta fórmula en este momento cuando los precios del crudo rondan los

262. Proyecto de Ley No. 179 Senado y 218 Cámara de 2011

263. Portafolio. Marzo, 8 de 2011

204

US $100 el barril, el Estado recibiría adicionalmente por concepto de altos precios el 40% de los mayores ingresos, con lo cual el government take sería superior al 70%. Y esta fórmula no se la inventó Mauricio, tampoco la sacó de un cubilete mágico, “estas condiciones no son de la Venezuela del socialismo del siglo XXI, sino de la Ronda Colombia 2010, y no espantaron a los inversionistas”264, por el contrario dicha ronda estuvo sobredemandada y fue todo un éxito. Además, tenemos como antecedente lo pactado a través de un Otrosí en el contrato de Asociación entre Ecopetrol y la Chevrón - Texaco, en el sentido que los ingresos extraordinarios provenientes de la venta del gas natural extraído a precios superiores a US $1.26 el millar de piés cúbicos, se reparte por mitades entre los dos socios265. Y estamos hablando de una actividad que como la exploración y explotación de hidrocarburos es de alto riesgo. Mientras el petróleo, a guisa de ejemplo, hay que ubicarlo a través de la sísmica y la perforación de pozos, que son costosísimos y riesgosos, el carbón sólo hay que cubicarlo porque ahí está. A juicio del ex ministro Botero, “la política minero – energética tendrá que condicionarse a la política macroeconómica, en vez de que sea a la inversa. Eso implica aplicarle gravámenes adicionales a ese sector, ya sea por intermedio de un impuesto a las ganancias ocasionales o de regalías crecientes para recaudar la mayor proporción de los aumentos de precios internacionales del petróleo y la minería”266.

PARTICIPACIÓN DEL ESTADO: CASO PETROLERO

264. Idem

265. Amylkar D. Acosta M. El zarpazo de las regalías. Septiembre, 10 de 2010

266. El Colombiano. Reportaje.Septiembre, 17 de 2010

205


Categorías Forma ValorRegalías Parte de la producción 8% - 25%Por el uso del subsuelo (Administración)

Cuota de superficie USD 1,63 a 4,88 por Ha Offshore USD 0,81

Precios Altos Parte de la producción 30%-50% sobre el precio de referencia WTI (US$35/Barril) despues de los primeros 5MM Bis Producidos

Transferencia de Técnología

Porcentaje de pago por uso del subsuelo

10%(máximo USD 100.000)

Más parte de la producción ofrecida en la ronda licitatoriaMás parte de la producción ofrecida en la ronda licitatoriaMás parte de la producción ofrecida en la ronda licitatoria

TATEQUIETO DEL C. DE E.

Desafortunadamente la tendencia en el país ha sido la contraria, siempre se ha tratado de minimizar los pagos de las compañías que explotan los RNNR al Gobierno Nacional y a las entidades territoriales. El caso más patético es lo ocurrido con la explotación de los mismos en áreas en donde el subsuelo es propiedad de los particulares. En el 2001 cuando se expidió por parte del Congreso de la República la Ley 685, como resultado de múltiples presiones se impuso que “en el caso de propietarios privados del subsuelo”267, deberían pagar “no menos del 0.4% del valor de la producción”268 por concepto de regalías. Pues bien, el Gobierno Nacional, ni corto ni perezoso, expidió el Decreto 1631 de 2006 mediante el cual se reglamentó dicha norma disponiendo que en el caso del oro dichas regalías serían de sólo el 0.4%, sin importar el volúmen de la producción y en el caso del carbón se fijó el mismo irrisorio 0.4% para la pequeña y mediana minería, esto es para una producción menor de las 3 millones de toneladas y de 0.6% en el caso de la gran minería.

Por fortuna, el Consejo de Estado le salió al paso a semejante despropósito y declaró la nulidad de los artículos 1, 2 y 3 de

267. Ley 685 de 2001. Artículo 227

268. Idem

206

dicho Decreto, al considerar que “el Gobierno desbordó la atribución presidencial reglamentaria al no acatar disposiciones de la Corte Constitucional y del propio Consejo de Estado que encontraron que esos límites al pago de las regalías no eran ajustados a la Carta de 1991. El Consejo de Estado encontró que existe una diferencia desproporcionada entre el pago de regalías por propietarios privados del subsuelo que explotan carbón y metales preciosos, y las regalías pagadas por el subsuelo de propiedad del Estado”. Añade la providencia “la sanción del Decreto 1631 fue una burla a dos fallos de la Corte Constitucional y del mismo Consejo de Estado, a través de los cuales se declaró la inconstitucionalidad de ese tope mínimo desproporcionado para el cobro de regalías por la explotación minera”. Y no es para menos, es que estamos hablando de una diferencia abismal: mientras que en tratándose del subsuelo del Estado, en el caso del carbón la pequeña y mediana minería paga el 5% y en el de la gran minería el 10%; en contraste con el 0.4% y el 0.6%, respectivamente, que se pretendía cuando se trata del subsuelo privado, como si el impacto económico y social fuese menor del que se deriva de la explotación del carbón cuando el Estado es el titular del subsuelo.

AL ALZA O A LA BAJA

Este, el de la revisión al alza de las tarifas de impuestos, regalías y/o compensaciones, debería ser el debate del momento, en lugar estar el Gobierno viendo “cómo disminuye o reduce la tasa de impuesto a la renta corporativa”269 a las empresas mineras, como lo acaba de plantear el Ministro de Minas y Energía Carlos Rodado Noriega. A la inquietud expresada por parte de voceros de algunas multinacionales en la Feria Minera de Toronto270, Canadá, por el desmonte de ciertas gabelas impositivas (la deducción del impuesto de renta del 30% de 269. Agencia EFE. Canadá. Marzo, 9 de 2011

270. Pdac 2011. Marzo, 6 de 2011

207


la inversión en activos fijos es una de ellas271), de las cuales este sector fue uno de los más favorecidos272, en el marco de dicha Ronda, el Ministro Rodado les dio la tranquilizante noticia de que con tal alivio tributario “no solamente compensaría sino que dejaría a las empresas en una mejor circunstancia cuando se comparen los dos efectos”273. Ello va a contrapelo, como ya quedó dicho, de la tendencia que se está dando en el resto del mundo.

Un estudio divulgado por el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE), de la Universidad de los Andes, señala que “la explotación carbonera a cielo abierto en el Cesar y sus impactos ambientales y de pobreza pueden llegar a superar los beneficios percibidos por esta actividad en términos de empleos, regalías e ingresos fiscales”274. Agrega, además, que “la evidencia muestra que las firmas perciben ganancias sustanciales dados los bajos costos de producción y el buen comportamiento de los precios internacionales, que los incentiva a agotar el mineral en el menor tiempo posible de forma insostenible”275. Es bueno precisar que ni las regalías ni los impuestos deben entenderse como compensación por el impacto ambiental; la mitigación de este, amén de las medidas remediales, deben correr por cuenta de la empresa explotadora del recurso. Así lo reconoce una de ellas; según la empresa surafricana Anglo Gold Ashanti que explota la mina La Colosa en el Tolima, “esto

271. Es de anotar que de las 64 compañías que habían firmado contratos de

estabilidad al momento de expedirse esta reforma, 42 de ellas habían blindado

dicho beneficio.

272. Según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2010, en 2007 tuvo un

costo fiscal de $ 2.1 billones, participando con el 26.2% del total y en 2008 de $

3.8 billones, para un 36.5% del mismo.

273. Idem

274. Poder. Febrero, 26 de 2011

275. Idem

208

no es cierto. El Plan de Manejo Ambiental que desarrollan las compañías para compensar y mitigar los impactos ambientales se financia con recursos de las empresas”276. Es que, además de la responsabilidad social corporativa que les concierne, así lo prescribe el artículo 80 de la Carta. Las regalías, los impuestos y/o compensaciones, entonces, son más bien, como lo consagra la Constitución Política, “una contraprestación ecónomica”277 por el valor intrínseco del mineral que se extrae, el costo de oportunidad inmanente y las externalidades económicas y sociales negativas que traen aparejadas tales desarrollos.

Lo paradójico de esta historia es que mientras se le promete a las multinacionales de la minería esta rebaja de impuestos, estando en la cresta de la ola alcista de los precios internacionales de los minerales, no hace nada se tramitó una reforma tributaria (Ley 1430 de 2010) y al amparo de la Emergencia Económica, Social y Ambiental que se decretó recientemente con motivo de la tragedia invernal se expidió el Decreto 4825 de 2010 para arbitrar mayores recursos. Se aspira por parte del Gobierno recaudar de esta manera entre 5 y 6 billones de pesos. Además, con la entrada en vigencia del impuesto al patrimonio establecido en el gobierno anterior se espera recaudar $10 billones adicionales. Y, como si lo anterior fuera poco se le ha anunciado al país por parte del Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry una nueva reforma tributaria para el mes de abril. Esta cascada impositiva se viene después que durante los dos cuatrienios anteriores se erosionó la base impositiva a causa de la proliferación de beneficios tributarios al gran capital, a tal punto que después de haber logrado que los ingresos tributarios pasaran de representar el 16% del PIB en 2007 al 13.1% en el 2009 y cerró el 2010 en el 12.4%278. Se repetirá la historia, de


277. Constitución Política. Artículo 360

278. Ministerio de Hacienda. Marco Fiscal de Mediano Plazo. 2011

209


tener que aumentar los tributos al resto de colombianos para de esta manera tapar el hueco fiscal que se abre con el tratamiento siempre generoso que se le brinda al gran capital?

EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS DE LOS MINERALES

!

AUGE DE LAS EXPORTACIONES DE MINERALES

!

AFANA MÁS EL VELÓN QUE EL DUEÑO DE LA OLLA

No faltan quienes salen en defensa de las prerrogativas

210

dispensadas en el pasado a las grandes empresas, aduciendo que “las señales recientes han generado inquietud y llevado a la paralización de decisiones de inversión, algo que puede salir muy costoso en el mediano plazo”279 y fingen abrigar temores de que se crea “que en Colombia el Ejecutivo quiere exprimir a la gallina de los huevos de oro”280. No hay tal que las grandes inversiones extranjeras en el sector minero obedezcan a la tan cacareada “confianza inversionista”, como la entendió el anterior gobierno; sencillamente la gran demanda por los productos mineros y sus altos precios han alentado a la inversión y a los inversionistas a apostarle a esta actividad. Una prueba fehaciente del aserto anterior nos la suministra la reciente encuesta aplicada entre compañías mineras 2010 – 2011 (Survey of Mining Companies) divulgada por el prestigioso Instituto Fraser, de la cual concluye que “ninguna compañía minera dejaría de invertir en Colombia por razones tributarias”281. Llama poderosamente la atención que “el 12% de los inversionistas internacionales considera que el régimen tributario colombiano alienta la inversión; el 56% dice que no desestimula la misma, 27% dice que es medianamente disuasorio frente a la inversión; y ninguno cree que los impuestos ahuyenten a los capitales”282. Como quien dice, afana más el velón que el dueño de la olla!

DA GRIMA LA DEBILIDAD INSTITUCIONAL

Huelga decir que, según el Director de Analdex Javier Díaz, se presenta una gran evasión en el pago de regalías en la explotación del oro, que puede llegar a los US $16 millones anuales, “la cuarta parte de lo que debió recaudar”283,

279. Portafolio. Editorial. Diciembre, 16 de 2010

280. Idem


282. Idem

283. Portafolio. Febrero, 27 de 2011

211


producto en gran medida de la ilegalidad y la falta de control284. Y qué decir del caso Drumond, que se vió obligada por un fallo del Consejo de Estado a pagar más de US $33 millones al Estado por concepto de regalías, las cuales le habían sido birladas por dicha empresa285. Posteriormente tuvo que cancelar US $48 millones de resarcimiento por liquidación inapropiada de regalías. Y por qué pasan cosas como estas? Pues, sencillamente porque el Estado ha estado inerme, indefenso, debarajustado, sobre todo después de su funesto desmantelamiento en la administración Uribe. Para empezar “el catastro minero se ha convertido en un hueco negro. La masiva entrega de títulos mineros en los últimos años a empresas y personas respetables, pero también a especuladores de los RNNR o como un medio de pago de favores políticos”286. Basta con señalar que mientras en el 2002 el área titulada para minería era de 1.1 millones de hectáreas (0.98% del territorio nacional), ya para el 2009 dicha área se había ampliado a 8.4 millomes de hectáreas (casi el 10% del territorio) y quedaron en estudio 40 millones de hectáreas adicionales (36% del territorio nacional). Esto es la locura (¡!), habida cuenta de la gran debilidad institucional que acusa el sector minero, que da grima, cuya autoridad se ha visto desbordada por esta abalancha, a tal punto que el Ministro Rodado se vió forzado a cerrar por seis meses la admisión de nuevas solicitudes de licencia y a suspender los términos de más 16.000 de solicitudes en trámite. Se propone el Gobierno reemplazar a la incompetente Ingeominas por una Agencia Nacional del mismo corte de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) para que sea ella la que administre el recurso mineral y asignarle sus funciones de inspección, vigilancia y control a una Superintendencia

284. Amylkar D. Acosta M. La fiebre del oro. Agosto, 13 de 2010

285. El Espectador. Septiembre, 5 de 2008


212

que se crearía para tal efecto. Tales decisiones, que deben estar mediadas por estudios previos, van en la dirección correcta, no así el articulito introducido en el proyecto de PND a través del cual se pretende establecer una modalidad de expedición de licencias express287 que podría agravar tan deplorable estado de cosas. Perdón, lo primero es lo primero; en este momento la prioridad es poner lacasa en orden, en lugar de seguir otorgando más licencias a tontas y a locas. El tiempo apremia!

LOS ESPECULADORES A SACO

Un aspecto que ha venido pasando por desapercibido y sobre el cual queremos llamar la atención es el relativo a la especulación con los títulos adquiridos por parte de los particulares. Como lo sostiene el experto Mauricio Cabrera, “se ha creado un submercado con esos títulos. Para poner un ejemplo: los concesionarios que van a explotar la mina de oro de La ventana, la vendieron en 5 millones de dólares después de haber invertido solamente 500 millones de pesos en ella. Luego la compró una compañía canadiense que en total ha invertido 130 millones de dólares, sin haber sacado un gramo de oro y la va a vender en 1.500 millones de dólares. Ellos están vendiendo el oro del Estado colombiano”288, sin que este se de siquiera por enterado y, lo que es peor, sin que ello le reporte un solo peso. En el caso de la Gold Ashanti, con sede en Johanesburgo, en menos de dos años el valor de su acción en bolsa pasó de US $15.10 a US $45.48 de octubre pasado a comienzos de marzo de este año. En menos de dos años se valorizó un 201.2% hasta alcanzar un precio en el mercado de US $17.5 billones, aupada sin duda por la riqueza de los yacimientos con que cuenta en Colombia. En

287. Proyecto de Ley No. 179 Senado y 218 Cámara de 2011. Artículo 134

288. El Nuevo Siglo. Marzo, 14 de 2011

213


cualquier momento puede alzar vuelo y dejar otra empresa en su lugar, sin que el Estado colombiano tenga que ver en el asunto.

Es el caso, también, muy comentado por cierto, de la multinacional carbonera Drumond, que acapara los mayores yacimientos en el Departamento del Cesar. Según ha trascendido a través de los medios, la Drumond está negociando la venta de sus activos a Xtrata por una suma de US $8.000 millones, aproximadamente. Como lo delata el profesor Salomón Kalmanovitz “en términos gruesos, la empresa ha invertido US $2.000 millones a lo largo de los años de su operación en el país, lo cual significa que la valorización de sus activos es del orden de los US $6.000 millones”289, en provecho exclusivo y excluyente de la multinacional. Y muy seguramente, como ocurrió con la venta de Bavaria a SAB Miller por US $7.000 millones, que hicieron pasar por “intercambio de acciones” para no pagar impuestos en Colombia, esta transacción terminarán efectuándose allende nuestras fronteras a través de la casa matriz de la Drumond en Alabama y Colombia se quedará viendo un chispero. A todas esas cabe preguntarse quién, cuándo y cómo le va a responder al Cesar y a Colombia por la debacle ambiental que está dejando la Drumond como estela de su paso devastador por la otrora feraz tierra de este Departamento, convertida ahora en verdaderos eriales, que más parece un paisaje lunar. Hasta cuándo se seguirán dando situaciones como estas a ciencia y paciencia de nuestras autoridades?

289. El Espectador. Febrero, 7 de 2011

215


LA APLANADORA290

EL REPARTO DE LA MERMELADA

Acaba de ser sancionado por parte del Presidente Santos el Acto Legislativo No. 05 del 18 de julio, “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”. Tras su promulgación el Presidente Santos manifestó que esta “no es una reforma cualquiera, es la gran reforma de la equidad en Colombia. Los departamentos productores seguirán recibiendo más que los demás, pero la buena noticia es que los ingresos subirán para todos”291. Claro que, como ya veremos, los departamentos productores “seguirán recibiendo más que los demás”, pero mucho menos de lo que han venido recibiendo ellos mismos, de manera que no es muy consolador para ellos el anuncio presidencial.

A propósito de equidad, ya lo había dicho antes el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry: “aprobamos la reforma

290. Bogotá, julio 25 de 2011

291. CM& La Noticia. Julio, 18 de 2011

216

de las regalías, que cambiará el país. Esa gran cantidad de recursos se invertirá en obras de infraestructura en todo el país; la mermelada va en toda la tostada”292. Cabe preguntarse qué va a ser del resto de la mermelada, porque la explotación de los recursos naturales no renovables (RNNR) no sólo causa regalías sino impuestos; para ser más claros, son mayores los ingresos por este último concepto que por aquellas. De lo que se trata es de promover la equidad interregional, pero con cargo a los recursos que hoy reciben las propias regiones redistribuyéndalos entre ellas, lo cual es inequitativo con las que resultan diezmadas..

Comportamiento de los ingresosProvenientes del Sector Minero

Impuestos y regalías generadas por el sector minero

Total Impuestos Minería Total regalías Minería

1.751.464

1.373.7901.587.742

972.780

1.268.523

1.527.748

El Gobierno Central, además de los ingresos por concepto de impuestos también recibe dividendos de la estatal petrolera Ecopetrol, de la cual retiene el 89.9% de sus acciones; sumados los impuestos y los dividendos que percibe sus ingresos superan con creces el monto total de las regalías. Para ejemplificarlo basta con citar lo ocurrido en 2009, año este en el cual los impuestos pagados por el sector minero-energético representaron el 53% como fuente de financiación del gasto público, los dividendos el 19% y las regalías sólo el 28%, los cuales totalizaron casi $20 billones. Es más, según las proyecciones del propio Gobierno Nacional se espera recibir en esta década $260 billones por 292. El Tiempo. Junio, 19 de 2011

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concepto de impuestos y a lo sumo $100 billones por concepto de regalías. Queda claro, entonces, que este Acto legislativo no contribuirá a la desconcentración de los recursos del Gobierno Central sino que recentralizará aún más los recursos, a contrapelo de lo prescrito en la propiua Constitución. Por ello, hemos sostenido que este Acto legislativo es de la misma estirpe y va en la misma dirección de los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007 mediante los cuales se le recortaron a las regiones las mal llamadas “transferencias”.

APORTE DEL SECTOR MINERO-ENERGÉTICO AL ESTADO

!

PROYECCIÓN DE INGRESOS PROVENIENTES DEL SECTOR MINERO-ENERGÉTICO

!Fuente: Ministerio de Minas

218

EL GOVERNMENT TAKE Y EL COMPANY TAKE

El debate en torno a la redistribución de los recursos provenientes de las regalías ha servido de sordina a la discusión en torno a la justedad de la tarifa de impuestos y regalías, esto es del government take (GT). Analistas muy serios y expertos en el tema, como son los ex ministros de Hacienda Rodrigo Botero, José Antonio Ocampo, el consultor Mauricio Cabrera y el economista Guillermo Rudas, coinciden en la necesidad de replantear los términos de los contratos y concesiones que suscribe el Gobierno para la explotación de los recursos naturales no renovables (RNNR), estableciendo un escalonamiento de las regalías, tomando como referencia los volúmenes de producción y los precios internacionales de los mismos. El caso más patético es el de la gran minería del oro que sólo paga el 4% de regalías, mientras que la explotación artesanal de la sal por parte de la comunidad wayúu en Manaure (La guajira) paga el 12%, el triple! Comparto con Mauricio Cabrera que se debe hacer extensiva a los demás RNNR este esquema, el mismo que se utilizó con éxito por parte de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en la Ronda 2010 en la cual se adjudicaron 78 bloques a 44 compañías petroleras para explorar hidrocarburos en el país293. Luego, dicha propuesta no es descabellada ni tiene por qué ahuyentar a la inversión y a los inversionistas. La mejor prueba de ello son las declaraciones que dió recientemente Alexey Kondrashov, socio y líder Global de impuestos para Oil and Gas de Ernst & Young, en el sentido que “la situación de impuestos en Colombia ha probado que está basada en decisiones que han sido adecuadas en los últimos años. El régimen de impuestos que ha sido establecido por la Agencia Nacional de Hidrocarburos se

293. Amylkar D. Acosta M. En contravía. Marzo, 21 de 2011

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basa en un régimen razonable de regalías”294. Más claro, sólo el agua.

Aprobado y sancionado el Acto legislativo, cuyo trámite distrajo la atención sobre este tema, se impone la necesidad de analizar la conveniencia de revisar este aspecto, pues no puede ser que del boom minero-energético del que tanto se habla las multinacionales terminen quedándose con la parte del león y el país contentándose con las migajas. Como lo sostiene Alvaro Pardo, ex director de la UPME, “la participación del Estado en la renta minera colombiana es una de las bajas en América Latina, como consecuencia de los bajos niveles de regalías y las gabelas incluidas en el Estatuto Tributario”295. No obstante, Claudia Jimenez, ex consejera presidencial en la administración Uribe y quien ahora funge como Directora ejecutiva del Sector de la Minería a Gran escala (¡manes de la inefable puerta giratoria!), no comparte esta conclusión, que es la misma a la que llegó un reciente estudio realizado por la Universidad de los Andes, pues, según ella “de cada 100 pesos de utilidad operacional, 60 se van al Estado”296 y se muestra quejosa al señalar que “más de una docena de medidas recientes han implicado un aumento de por lo menos seis puntos porcentuales”297 del GT. A contrario sensu, “la Universidad de los Andes presentó un estudio denominado Cálculo del Indicador GT para el Sector Minero en Colombia, y concluye que el GT para Colombia es del 22%, es decir, que por cada $100 generados por la explotación de los RNNR del país, al Estado le quedan $22”298. Cómo se explica semejante diferencia entre

294. La República. Mayo, 30 de 2011

295. Poder. Julio, 2 de 2011


297. Idem


220

estas dos fuentes? Según Alvaro Pardo, lo que ocurre es que, “para llegar a estos porcentajes, las compañías le adicionan al GT convencional, la inversión en programas de gestión social, responsabilidad empresarial, medio ambiente, desarrollos tecnológicos, capacitación de sus empleados, actividades con las familias de los trabajadores, afiliación de la fuerza de trabajo a la seguridad social y hasta arreglos de vías para la comunidad, aunque sean las mismas que utilizan para sus operaciones”299. Este es el qüid del asunto.

Pero, la diferencia se explica no solamente por lo que adicionan al GT convencional, sino porque en el sustraendo de los porcentajes que ellos manejan están los descuentos y deducciones tributarias a que dan lugar muchos de esos items mencionados, amén de las gabelas impositivas, de las cuales el sector minero ha sido el más beneficiado. A guisa de ejemplo, las empresas pueden descontar y en efecto descuentan de sus impuestos a pagar el valor de las donaciones a asociaciones, corporaciones y fundaciones, y estas mismas cuando se crean están exentas de impuestos300. Además, pueden descontar el 125% de sus inversiones en proyectos de carácter científico, tecnológico o de innovación adelantados por grupos o centros de investigación debidamente reconocidos por Colciencias301, así ellos redunden en beneficio de las propias empresas. Y hablando de las gabelas, una sóla de ellas, la que hace relación al descuento del 40% de la inversión en activos fijos con respecto al impuesto de renta a pagar, que representaron $3.7 billones en 2009, 40% de estos correspondieron al sector minero – petrolero. Basado en el estudio La Regla Fiscal para Colombia 2010 y Cuentas Nacionales, excedente bruto del productor del DANE, el profesor Guillermo Rudas pudo establecer que “lo que las empresas del sector aportan por concepto de regalías lo

299. Idem

300. Estatuto Tributario. Artículo 125

301. Estatuto Tributario. Artículo 158 - 1

221


recuperan en buena parte gracias a una legislación demasiado generosa”302. Como se dice coloquialmente, lo comido sale por lo servido; esto es una barbaridad!

Concluye Rudas que “las exenciones fiscales llegan casi a anular las regalías. Pasan de $6 billones de regalías en el 2007 y exenciones tributarias de menos de un billón, a regalías de $6.5 billones en el 2009 y beneficios fiscales de 3.5 billones. Más de la mitad de las regalías se las están devolviendo”303; como si lo anterior fuera poco, a estas empresas les “permiten deducir las inversiones como si fueran costos de producción y con ello se anula prácticamente la obligación de impuesto a la renta”304 y de contera obtienen un beneficio tributario adicional, el de la depreciación acelerada. El efecto combinado de una y otra prerogativa tributaria, según el tributarista Fernando Zarama, ex director de la DIAN, le permite a la empresa recuperar “el 140% del valor de la inversión y el Estado le aportaba un 13.33% del valor de las inversiones”305. Zarama va más lejos y llama la atención sobre el hecho que dicha deducción no excluye las maquinarias y equipos adquiridos en leasing, pese a que en este caso no hay lugar a desembolso alguno. También advierte sobre la exclusión del IVA en el Estatuto Tributario su importación temporal, al tiempo que difiere a cinco años el pago del IVA y más recientemente el Gobierno determinó mediante los decretos 4114 y 4115 de 2010 rebajar el arancel nominal del país a las importaciones de una amplia gama de importaciones, entre ellas las destinadas a la minería, del 12.2% al 8.3%306.

302. La República. Julio, 14 de 2011

303. Idem

304. Idem

305. Fernando Zarama Vásquez. Reforma tributaria comentada. Legis. 2011

306. Amylkar D. Acosta M. El fantasma de la sostenibilidad fiscal. Julio, 5 de

2011

222

REGALÍAS MINERO-ENERGÉTICAS Y EXENCIONES TRIBUTARIAS

Cuando Claudia Jimenez dice que “medidas recientes han implicado un aumento de por lo menos seis puntos porcentuales” de las utilidades que se le transfieren al Estado, se refiere al desmonte de algunas gabelas, entre ellas la del descuento de la inversión de activos que ya se había reducido al 30%307. Pero, como lo acota el otro tributarista y también ex director de la DIAN Horacio Ayala, con la eliminación de este beneficio “antes que incrementar de manera exorbitante las cargas tributarias del sector, corrigió errores de la Administración anterior que reducían el impuesto de renta en forma significativa y totalmente injustificada”308. Huelga decir que a pesar de los cambios introducidos en la reciente reforma tributaria309, en lo que afecte los beneficios de las empresas que se acogieron a los contratos de estabilidad

307. Ley 1370 de 2009


309. Ley 1430 de 2010

223


jurídica310 los mismos no son aplicables a ellas, aunque sí se puede acoger a aquellos que las beneficie. Esta es la ley del embudo! En efecto, de las 64 compañías que a la fecha de la expedición de la misma habían firmado dichos contratos, 43 blindaron esta deducción tornándolas intocables.

LOS MULTIFONDOS

Como lo sostiene el ex contralor Antonio Hernández, el proyecto del Gobierno “inició con un solo porcentaje y terminó con siete. Todos ellos quedaron consignados en la Constitución, y por lo tanto fijos a perpetuidad, sin que mediara estudio alguno sobre su razonabilidad, como se puede constatar al leer una a una las ocho ponencias que se propusieron para el debate”311, dando lugar a una proliferación de fondos con destinación específica. Fondos financiados en su integridad con los recursos provenientes de las regalías, ni un solo peso de los mismos provendrá del Presupuesto General de la Nación. Dicho de otra manera, le quitarán a unas regiones para darle a otras, así de sencillo. Una de las principales críticas que se la hecho al anterior régimen de regalías es que estas se atomizaban en multiplicidad de proyectos de poco impacto, lo cual daba lugar a un uso ineficiente de dichos recursos; pues ahora con esta reforma la atomización va a ser mucho mayor. Ya lo había anticipado el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry, que “se trata de recursos de libre destinación pero enmarcados en los fondos que constitucionalmente se crearán en el Acto legislativo de las regalías”312. Estamos hablando prácticamente de siete fondos en los que se compartimentarán los recursos

310. Ley 963 de 2005

311. El Pilón. Junio, 18 de 2011

312. El Heraldo. Junio, 4 de 2011

224

del Sistema General de Regalías que se creó: el Fondo de Pensiones Territoriales (Fonpet), el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), Ciencia, Tecnología e Innovación (C + T + I), Fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos (FF), Regalías directas (RD) a departamentos y municipios productores y portuarios, Fondo de Compensación Regional (FCR) y Fondo de Desarrollo Regional. Esto es la locura!

Sistema general de Regalías

Regalías Netas

Regalías Directas

C+T+IFONPET

FCR FDR

FISCFAE

Al final de cuentas, como lo advierte el ex contralor hernández, “la creación del Sistema General de Regalías, tal como este quedó establecido, atenta contra la institucionalidad y contra la regionalización, y podría terminar por fortalecer las empresas electorales. La institucionalidad fiscal salió debilitada porque la inflexibilidad consagrada en la Constitución será imposible de observar, y por lo tanto se obedecerá pero no se cumplirá, como se hace hoy en día con tantas normas que asignan gasto público”313. Los multifondos, a donde van a parar los recursos provenientes de las regalías, se convertirán en objetos del deseo y en la tentación de los aprovechadores del erario. Remembranzas de los vituperados, vilipendiados

313. El Pilón. Junio, 18 de 2011

225


y proscritos fondos de cofinanciación y de los tristemente célebres cupos indicativos, modalidad criolla del anglosajón barril de los puercos, fuente de clientelismo y corrupción. La rapiña alrededor de tales recursos, en donde el que tenga más saliva traga más harina, será como para alquilar balcón. No es la suspicacia del ex contralor lo que lo lleva a firmar que, “las empresas electorales podrían salir fortalecidas si en esas alianzas priman las conveniencias transitorias de los funcionarios con mando en los departamentos, y no los propósitos de largo plazo para el fortalecimiento de las regiones”314. La creación de los multifondos están proporcionándole un gran empoderamiento a la clase política, particularmente a los parlamentarios, pues la asignación de sus recursos estará mediada por su activa participación, la cual se dará siempre en función de los réditos políticos que tal intermediación les pueda reportar. Qué peligro! Ya más de uno debe estarse frotando las manos y le deben brillar los ojos con el sólo anuncio del Presidente Santos en el sentido que las elecciones de octubre “van a ser unas elecciones más importantes porque estos alcaldes y esos gobernadores que ustedes van a elegir son los que van a administrar esa avalancha de recursos que llegan a partir del año entrante”315

Es claro que no hubo ningún criterio de racionalidad a la hora de repartir proporcionalmente los recursos provenientes de las regalías entre los distintos fondos y fines. Es mucho o es poco el 10% para el Fonpet? Es aconsejable ahorrar en el FAE el 30% de dichos recursos con al argumento de ahorrar en la época de las vacas gordas, por solidaridad intergeneracional, mientras el país demanda ingentes recursos para invertirlos en su destrada infraestructura?316 No es contradictorio

314. Idem

315. www.presidencia.gov.co. Julio, 18 de 2011

316. Amylkar D. Acosta M. Un gran predicamento. Mayo, 27 de 2011

226

promover tal ahorro y concomitantemente promover la venta de otro 10% de las acciones del Gobierno Nacional en Ecopetrol317, lo cual configura un desahorro?. Por lo demás, la privatización de Ecopetrol es lo más contrario a la equidad intergeneracional que se predica, pues al paso que vamos las próximas generaciones recibirán por herencia un Estado desvalijado. Tendrá sentido que los recursos que se van a destinar a C + T + I se prorateen más con criterio de “equidad” regional que con criterio técnico; serán los técnicos o los políticos quienes en últimas definirán la destinación de tales recursos y su asignación a proyectos y/o grupos de investigación? Tiene sentido apropiarle al Ministerio de Minas para su labor de fiscalización un 2% de la totalidad de las regalías sin ponerle un límite, no importando su monto. Se podrá caso alegar que la falta de control y vigilancia de la actividad extractiva en el país ha obedecido sólo a la falta de recursos, siendo que entre 2004 y 2009 Ingeominas y el DNP recibieron un 0.8% de las regalías, $36.000 millones en promedio por año cada una de ellas, en el primer caso para el control y vigilancia de dicha actividad y en el segundo para contratar las interventorias a la ejecución de los recursos provenientes de las regalías? Será equitativo para con los departamentos y municipios receptores actualmente de un alto porcentaje de las regalías, limitárselas a sólo el 20% de las remanentes, después de repartirlas entre los fondos anteriores? Es justo que los recursos con los que se pretende compensar los enormes desequilibrios regionales (FCR) provengan única y exclusivamente de las regalías, sin que el Gobierno Central se pellizque siquiera? Y, finalmente, cabe preguntarse si, en la medida que los macroproyectos que identifiquen y prioricen las regiones se financien como se pretende, sólo con cargo a los recursos del FDR, no está el Gobierno Central liberando recursos propios que de otro modo habría tenido que invertir

317. Amylkar D. Acosta M. Imprevisión e improvisación. Diciembre, 10 de 2010

227


en las regiones?

Por allí anda el Presidente Santos exhortando a la dirigencia regional que se abispen, que “no se duerman y que se dediquen a definir y estructurar estos proyectos, sin pérdida de tiempo”318. No se sabe con qué parámetros el Gobierno Nacional ya está repartiendo los recursos del FDR. En la ceremonia de promulgación del Acto Legislativo en Tumaco aseveró que “entre el 2002 y el 2010, los cuatro departamentos del Pacífico sumados recibieron un promedio de 71 mil millones de pesos anuales. Con la reforma, entre el 2012 y el 2020, los mismos departamentos recibirán en promedio cerca de un billón 500 mil millones de pesos por año”319. Ya se había anticipado a anunciar que en el caso de la región Caribe colombiana “en la última década, los recursos totales de regalías que recibieron los departamentos de la costa fueron de 9 billones de pesos, pero con esta nueva ley y el buen momento de los hidrocarburos, se espera que el Caribe reciba en esta próxima década 27 billones de pesos, es decir, tres veces más”320. Así las cosas, ni las regiones como tales ni las entidades territoriales podrán saber a ciencia cierta la cuantía de los recursos provenientes de tales fondos contarán y en consecuencia mal podrían contar con ellos, lo cual afectará la programación del gasto y los planes de inversión. En este sentido, habría sido preferible la propuesta original de reforma al régimen de regalías planteada por Fedesarrollo, consistente en “incluir en el total del Sistema General de Participación (SGP) las regalías directas por la explotación de los recursos naturales no renovables”321. De esta manera, todos, olivos y aceitunos, sabrían a qué atenerse en materia

318. Vanguardia. Valledupar. Julio, 18 de 2011

319. www.presidencia.gov.co. Julio, 18 de 2011

320. El Heraldo. Junio, 29 de 2011

321. Idem

228

de financiación de proyectos con tales recursos; ahora, en cambio, sólo se limitan a decir que los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones y que el Congreso de la República expedirá, cada dos años (¡!), el presupuesto del Sistema General de Regalías322. Se podrá decir que la Ley que desarrolle el Acto Legislativo se encargará de llenar este vacío, pero ella no puede ir más allá del alcance de este, tendrá sus propias limitaciones.

BALDOR NO MIENTE

Era previsible que la propuesta del Gobierno sería aprobada en el Congreso de la República, toda vez que además de contar con la abrumadora mayoría de la Unidad Nacional para sacar avante su Agenda, los departamentos no productores y por ello mismo no receptores de regalías están sobrerrepresentados en el Congreso, con una mayoría aplastante. No obstante, en el curso del trámite del proyecto los departamentos que reciben actualmente regalías directas que se generan por la explotación de RNNR en su territorio, lograron morigerar el impacto de dicha reforma en sus finanzas. El proyecto inicial hacía tabla rasa del régimen anterior y para la redistribución de los recursos provenientes de las regalías, tanto directas como indirectas, se aplicaba el mismo rasero tanto para productores como no productores.

Muy seguramente se repetirá la historia del recorte de los recursos del Sistema General de Participación (SGP) en 2001 y 2007, cuyos promotores aún juran y perjuran que no hubo tal recorte porque las entidades territoriales reciben hoy más recursos que antes de la aprobación de los actos legislativos 01 y 04 respectivamente. Esta es una verdad a medias, pues si bien es cierto las entidades territoriales reciben sumas

322. Acto Legislativo No. 5. Artículo 2º , pará grafo 1º

229


crecientes del Presupuesto General de la Nación a través del SGP, según cálculos de la Federación de Departamentos entre 2002 y 2008 dejaron de recibir $27.9 billones y se proyectan menores ingresos entre 2010 y 2016 del orden de los $71.2 billones, por cuenta de los mismos. Ahora se dirá, como ya se ha dicho, que esta reforma no va a afectar a los departamentos y municipios productores y portuarios, porque a la postre la sumatoria de los recursos que podrán recibir a través de los multifondos, así como la expectativa de mayores ingresos por concepto de regalías producto de la cacareada bonanza minero-energética, les significarán mayores ingresos. Pero, la verdad monda y lironda es que sí se van a ver afectados y de qué forma.

Como quedó claramente establecido en este Acto Legislativo los departamentos y municipios productores y portuarios, luego de reservar el 50% para el Fondo de C + T + I, el Fonpet y el FAE “los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas”323. Pero, a renglón seguido se dice que el “2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo” se aplica sobre “los ingresos del Sistema General de Regalías”324, de lo cual se colige que el 20% aludido se calculará sobre el 48% “restante”. Ello implica que en el 2012, si partimos de la base de los $10 billones de regalías a los que alude el Gobierno Nacional, de $8 billones que hubieran recibido los departamentos y municipios productores y portuarios con el régimen anterior, pasarían a recibir sólo $960.000 millones, aproximadamente.

323. Acto Legislativo No. 05 de 2011. Artículo 2º

324. Idem

230

DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SGR(%)!

DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SGR($ MILES DE MILLONES)

Al final, después de un duro forcejeo entre unos y otros, con la intervención directa del Presidente Santos, se dispuso que las zonas productoras empezarán recibiendo durante el primer año un porcentaje equivalente al 50%, para el segundo año el 35% y 25% en el tercero, para en los sucesivo terminar el 20% ya mencionado. Entre tanto, los recursos con destinación a los fondos FCR y FDR crecerán en esa misma proporción, pasando del 50%

231


al 65% y al 75% para el primero, segundo y tercer año, respectivamente. Así las cosas, basta con hacer la suma algebraica para concluir que la tronera que les va a abrir este Acto Legislativo a partir del año entrante en sus finanzas será enorme. Basta con señalar que según un estudio de Fedesarrollo las regalías directas han representado históricamente entre el 68% y el 90%325, lo cual nos da un promedio del 79% y pasará ahora a participar, en el mejor de los casos, sólo en el 24% de las regalías y después del tercer año tendrán que resignarse a recibir sólo el 9.6% (¡!). En números redondos los departamentos y municipios productores y portuarios, con esta fórmula transitoria, si partimos de la base de que se recibirán en los próximos años $10 billones de regalías, recibirán $2.4 billones, $1´680.000 millones y $1´200.000 millones en 2012, 2013 y 2014, respectivamente, dado que, como quedó claramente establecido el SGR entrará a regir a partir del 1º de enero de 2012. Es decir, al cotejar lo que hubieran recibido con el régimen anterior y lo que recibirán ahora con la reforma del mismo, ellos dejarán de recibir en esos mismos años $5.500.000 millones, $6.220.000 millones y $6.700.000 millones, respectivamente. Se dejó en claro en el Acto Legislativo de marras que si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley reglamentaria, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre del presente año326. Así está previsto en uno de los tantos parágrafos de este Acto Legislativo, que tiene más parágrafos (7) que artículos (3, incluido el de vigencia y derogatorias).

325. Fedesarrollo. Juan Gonzalo Zapata. Las finanzas territoriales en Colombia.

2010

326. Acto Legislativo No. 05 de 2011. Artículo 2º. Parágrafo 4º transitorio

232

DISTRICUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SGR ($ MILES DE MILLONES)

REGALÍAS DIRECTAS (DPTS. Y MCPS. PRODUCTORES Y PORTUARIOS) ($ MILES DE

MILLONES)

Sólo “en el evento en que durante el período entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el Departamento, Municipio o Distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del Departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho

233


porcentaje o hasta agotar los recursos del Departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero”327. Este fue el premio de consolación que le dieron a los actuales receptores de regalías, ante la eventualidad de una caída dramática de sus ingresos por este concepto. Aún con este salvavidas, ellos quedarán expuestos a su inviabilidad fiscal en un corto plazo, pues los recursos que dejarán de recibir no podrán ser suplidos con otras fuentes porque no las tienen. A guisa de ejemplo, citemos el caso del Departamento del Cesar, en el que los ingresos de regalías, haciendo abstracción de los del SGP, financian el 71% de la inversión efectiva anual. En el caso de La guajira ocurre otro tanto, de tal suerte que muchos programas de gran sensibilidad e impacto social como son la educación, la salud y la nutrición infantil, quedarán virtualmente desfinanciados, lo cual determinará su parálisis o supresión con todas sus previsibles consecuencias. De otra parte, son varios los departamentos que han comprometido buena parte de las regalías que esperaban recibir ya sea a través de su pignoración o através de las tan criticadas vigencias futuras, por las que alguien debe responder. El Ministro de Hacienda aseguró al respecto que “la reforma les asegura a los departamentos y municipios productores los recursos suficientes para el pago de sus obligaciones, previamente comprometidas con regalías directas, con lo cual no se pone en riesgo los proyectos en marcha financiados con vigencias futuras”328. Pero, al cotejar sus palabras con el texto del Acto Legislativo no encontramos en este ninguna disposición que las respalde, de manera que este será otro quebradero de cabeza para gobernadores y alcaldes, quienes terminarán saltando matones para honrar tales compromisos.

327. Acto Legislativo No. 05 de 2011. Artículo 2º , parágrafo 2º transitorio

328. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Comunicado de Prensa No.

029. Julio, 18 de 2011

234

DE LAS LLAMAS A LAS BRASAS

Se hizo mucha alharaca con respecto a las intenciones que se tenía por parte del Gobierno, de reformar el régimen de regalías con el fementido propósito de impedir que tales recursos se siguieran yendo, como ha sucedido en muchas partes del país, por las cañerías de la corrupción y la inmoralidad administrativa. Supuestamente se introducirían mecanismos para evitarlo y para que hacia el futuro se haga un uso más eficaz y eficiente de las regalías. Pero todo se quedó en propaganda, porque como ya lo señalamos con lo aprobado surgen mayores factores de riesgo, por lo que con este Acto Legislativo terminaría simplemente vendiendo el sofá del marido burlado. En este aspecto como en tantos otros se impone el gracejo del Conde Lampeduza en El gatopardo, que algo debe cambiar para que todo siga igual. Es obvio de toda obviedad que los malos manejos no van a dejar de darse, como por arte de birlibirloque, simplemente cambiando de manos y de destinación; la recentralización de los recursos no garantiza la transparencia, pues en este país hasta la corrupción está centralizada.

Supuestamente, como lo sostiene el Ministro de Hacienda, ello se logrará a través de los llamados “triángulos de Buen gobierno que lo conformarán los gobernadores, los alcaldes y los representantes del Gobierno Nacional…con cinco ministros, ocho gobernadores y numerosos alcaldes, es imposible malgastar el dinero o perderlo. Es una especie de una triclave”329. El Ministro de Hacienda Juan carlos Echeverry exclamó jubiloso, “las inversiones de las regalías ya no estarán en manos de los gobernadores”330, porque ahora el Gobierno tendrá la sartén por el mango, ya no sólo de las regalías indirectas (las del Fondo Nacional de Regalías) sino 329. El Tiempo. Junio, 12 de 2011


235


también de las directas que hasta diciembre de este año reciben departamentos y municipios. Según él se “garantizarán la honestidad, la pulcritud, el buen uso y la eficiencia de los recursos, para que los gastemos bien y se usen en las prioridades que decidan las regiones”331. Pero, tal garantía es sólo retórica, pues según el ex ministro de Hacienda Guillermo Perry en el nuevo Sistema General de Regalías (SGR) que se crea “no hay instrumentos para garantizar el buen uso de las regalías”332. Es decir, lo más seguro es que con esta reforma salgamos de las llamas pero para caer en las brasas, en donde el tal triángulo de buen gobierno se convierta en el triángulo de las Bermudas y en lugar de una triclave tengamos una trinca. Lo que sí es absolutamente cierto, como lo sostiene Juan Esteban Lewin, es que “en la reforma a las regalías, el gobierno también reforzó su posición. En este caso, aumentó su poder frente a los municipios y departamentos mineros y petroleros, que perdieron la batalla. Ahora sólo ingresará un porcentaje variable del dinero de las regalías a las arcas locales (ese porcentaje, además, se irá reduciendo a medida que pase el tiempo), y el resto se dirigirá a varios fondos: el de Ciencia, Tecnología e Innovación, el de Ahorro y Estabilización, el de Compensación Regional y el de Desarrollo Regional. Y el control de estos será compartido entre la Nación y los entes regionales. Excepto el de Ahorro y Estabilización que administrará el Banco de la República según las directrices del gobierno.”333.

A propósito de manejos, vale la pena traer a colación los resultados de un estudio contratado en 2010 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el cual se realiza una muy seria evaluación del impacto de la

331. Ibidem


333. La Silla Vacía. Junio, 18 de 2011

236

inversión de las regalías. En él se compara la eficiencia de la inversión de recursos provenientes del SGP con aquellos provenientes de las regalías. Se destaca que “el SGP cuenta con reglas específicas para distribuir, asignar y controlar los recursos, lo que no sucede con las regalías, cuyas destinaciones son autónomas y en ocasiones se desvían hacia temas no prioritarios. En lo que corresponde a educación, los resultados del estudio –realizado con una base de datos que va de 1995 a 2008 – demuestra que en todos los municipios receptores de regalías el SGP crece la cobertura educativa 11 veces más rápidamente que los recursos girados a través de regalías: es 11 veces más eficiente. Un ejercicio similar realizado sólo con los municipios que más reciben regalías revela que el SGP para incrementar la matrícula educativa pública es tres veces más eficiente que las regalías. Este resultado se debe a una mayor eficiencia en el manejo de los recursos y no a un mayor volumen de ellos… El estudio –con datos entre 1998 y 2008- encontró que las transferencias del SGP son 21 veces más eficientes que las regalías para aumentar el número de afiliados al sistema de salud…De otro lado, el estudio no encontró impactos de las regalías en las coberturas de acueducto entre 1993 y 2005. En contraste, revela que estas tuvieron un impacto positivo en el aumento de la cobertura de alcantarillado”334. De tales hallazgos se infieren dos consideraciones de la mayor importancia: una, en el sentido que intriga saber por qué siendo el mismo ejecutor de unos y otros recursos, en un caso se llega a ser 11 veces (¡!) más eficientes qiue en el otro; la otra que, como ya quedó dicho, en el Acto Legislativo 05 de este año tampoco se peveen “reglas específicas para distribuir, asignar y controlar los recursos”, como sí ocurre con los recursos del SGP. Esta es una razón más para reafirmarnos en la tesis que hemos venido sosteniendo, en el sentido que, si de lo que se

334. Semana. Jairo Núñez. Suplemento: la Nueva Colombia. 2011

237


trataba era de redistribuir las regalías, habría sido preferible la fórmula propuesta por Fedesarrollo de llevarlas a la misma bolsa del SGP.

¿Y DE LA CONSULTA PREVIA QUÉ?

Otro aspecto que tampoco se puede desestimar a propósito del trámite de este Acto Legislativo es el del requerimiento de la consulta previa a los pueblos indígenas siempre que se tomen decisiones que los afecten, sean ellas de carácter administrativo, legislativo y con más veras si se trata de una reforma constitucional. Se aducía por parte de sus promotores que la misma no procedía, toda vez que la distribución de las regalías sería diferida a la Ley que desarrollara el Acto legislativo y este se limitaría a crear el SGR y los multifondos, pero ocurre que terminó adelantándose a dicha Ley al dejar establecida de antemano la distribución de las mismas. El propio Ministro de Hacienda se encargó de disipar cualesquier duda a este respecto. Al ser preguntado por la revista Semana sobre cómo veía él la reglamentación de las regalías, ya que esta “podría ser más complicada que el mismo acto legislativo, pues va a las comisiones quintas, donde están las zonas productoras”335, el contesta: “No creo que sea tan complicado. Necesitamos reglamentar la reforma constitucional que ya pasamos, de tal manera que nos permita aclarar cómo aterrizar los grandes proyectos que hará el país. Ya el porcentaje y los montos quedaron en la Constitución, ahora lo que hay que definir es quién hará los proyectos, quién los ejecutará, cómo trabajarán gobernadores y alcaldes y cómo pueden concurrir distintos agentes en la ejecución de los proyectos. La reglamentación tiene que fijar lo que se conoce como la gobernanza”336. Es decir, todo está consumado y sólo queda por hacer a través de la Ley el

335. Semana. Julio, 18 de 2011

336. Idem

238

trabajo de carpintería de aclarar el galimatías en que quedó convertido el Acto Legislativo.

Es evidente que el texto, tal y como quedó aprobado, vulnera los intereses de los pueblos indígenas, al dejar sin efecto el beneficio que preveía para ellos el parágrafo 11 de la Ley 756 de 2002337. Adicionalmente, la Ley 99 de 1993, mediante la cual se crearon las corporaciones autónomas, le atribuyeron a estas entre sus funciones en el artículo 31 numeral 28 “promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indígenas y negras tradicionalmente asentadas en el área de su jurisdicción en coordinación con las autoridades competentes”. Con el tiempo los recursos que reciben las CAR por concepto de regalías se tornaron en fundamentales para el cumplimiento de sus funciones y competencias; se estima que los recursos que recibieron entre los años 1995 y 2008 representaron alrededor del 5% de sus rentas propias y tuvieron un particular repunte en los años 2007 y 2008 llegando a sobrepasar el 10%. En cuatro de ellas durante estos últimos años estos ingresos tuvieron un peso sobre el total de los ingreso propios del 89% en la CVS, del 78% en CORPOAMAZONIA, del 71% en CORPOGUAJIRA y del 58% en CORPOCESAR338. En el caso particular de CORPOGUAJIRA a partir del año entrante, según el Acto legislativo aprobado dejará de recibir tales recursos, los cuales representaron $27.191´973.358 de $49.204´642.309 de sus recursos propios en 2010 y se proyectan para este año en $28.500´000.000 de $36.557´471.505; de lo cual se sigue que los programas de abastecimiento de agua, tanto a las comunidades indígenas

337. Amylkar D. Acosta M. Hablemos de regalías y externalidades. Noviembre,

19 de 2011

338. Consejo Nacional de Planeación. Política ambiental del Presidente Uribe:

2002 - 2010. Guillermo Rudas, consultor. Octubre, 29 de 2010

239


como las comunidades negras, quedarán desfinanciados. De modo que es incontrovertible que al no ser objeto las CAR de la distribución de las regalías dispuesta en el Acto Legislativo, no podrán cumplir cabalmente con su misión, lo cual de paso terminará por afectar severamente a las comunidades indígenas y negras asentadas en el área de su jurisdicción. Como corolario, podemos decir que se incurrió en un vicio de forma en el trámite de este Acto Legislativo al no cumplir con el requisito de la consulta previa, el mismo vicio que llevó a la Corte Constitucional a tumbar la Ley Forestal, el Estatuto Rural y más recientemente el Código de Minas.

Al interponer una acción pública y demandar por inconstitucionalidad este Acto Legislativo, el jurista José Manuel Abuchaibe Escobar es categórico al señalar que “el Gobierno al presentar el proyecto de acto legislativo a que hacemos referencia, sin realizar previamente la consulta a las comunidades indígenas susceptible de ser afectadas, desconoció el artículo 330 de la Carta Política y el Artículo Seis del Convenio 169 de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los cuales forman parte del bloque de constitucionalidad (Artículo 6º de la Ley 21 de 1991)”. Él, además, alega que en la Sentencia de la Corte Constitucional C-702 de 2010, esta sentó jurisprudencia al respecto, al dejar claramente establecido que “la omisión de consulta previa a las minorías étnicas en relación con un acto legislativo, conduce a su inexequibilidad por pretermitir un requisito establecido en un Convenio Internacional que forma parte del bloque de constitucionalidad”. Es más, “la Corte Constitucional expuso en este fallo del 2010, que la consulta previa es un derecho fundamental de las comunidades étnicas derivado de su derecho a la participación, a la libre determinación, a la autonomía y a la integridad cultural, reconocido expresamente en el

240

artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, instrumento que de conformidad con el artículo 93 superior hace parte del bloque de constitucionalidad, agregando textualmente: ́ Como lo ha señalado la jurisprudencia, la omisión de consulta previa es un vicio de forma que se proyecta sobre el contenido de la medida legislativa respectiva y que, por tanto, puede viciar la constitucionalidad de un acto legislativo´”339. Esta será la prueba ácida por la que deberá pasar este Acto Legislativo en la Corte Constitucional, la cual tendrá la última palabra sobre su exequibilidad.

339. José M Abuchaibe. Acción pública y demanda de inconstitucionalidad del

Acto Legislativo 05 de 2011. Bogotá, julio 19 de 2011

241


243


ANEXOS

245


Fondo para el ahorro pensional

territorial(10%)

Recursos de Inversión ***

Fondo de Ahorro y Estabilización

Regional*(25% el primer año,

Max. 30% anual)

E.T. Receptores

(20%) **

Fondos(80%)

(E.T. productoras, portuarias)

2012: 50%2013: 40%2014: 25%

2015 en adelante: 20%

2012: 50%2013: 60%2014: 75%

2015 en adelante: 80%

Fondo de Compensación

Regional

Fondo de Desarrollo Regional

60%NBI / Población

/ Desempleo

Sistema General de Regalías

40%

Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación

(10%)

Versión: Julio 01/2011 . Texto aprobado Concilliación

***/. Entre 2012-2014 una quinta parte de estos recursos se destinará a las asignaciones directas. **/. E.T. productoras se reconocerá como mínimo el promedio 2007-2010:

•2012 - 2014: 50%•2015 - 2020: 40%

En el evento en que la asignación directa sea inferior a este promedio los recursos se trasladan del FDR.*/. Los recursos de productores y los fondos de CR y DR crecerán a la mitad de la tasa de crecimiento del SGR la diferencia se destina al Fondo de Ahorro

Fiscalización yacimientos y cartografía

(2%)

PROYECCIÓN SISTEMA GENERAL DE REGALIAS AJUSTADO

ESCENARIO ESTIMACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS(SGR)

2012 -‐2015 Y PROPUESTA DE DISTRIBUCIÓN



















































2012 -‐2015 Y PROPUESTA DE DISTRIBUCIÓNCONCEPTO 2012 2013 2014 2015 2016 a 2020

TOTAL GENERAL DE REGALIAS*

$ 9.180 $ 9.778 $ 9.899 $ 10.362 $ 45.219

1. FISCALIZACIÓN, YACIMIENTOS Y CARTOGRAFÍA

2% 2% 2% 2% 2%1. FISCALIZACIÓN, YACIMIENTOS Y CARTOGRAFÍA

$ 184 $ 196 $ 198 $ 207 $ 904

2. SISTEMA DE MONITOREO, SEGUIMIENTOS, CONTROL Y EVALUACIÓN DE LAS REGALIAS + ADMINISTRACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS

2% 2% 2% 2% 2%2. SISTEMA DE MONITOREO, SEGUIMIENTOS, CONTROL Y EVALUACIÓN DE LAS REGALIAS + ADMINISTRACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS

$ 184 $ 196 $ 198 $ 207 $ 904

3. FONDO AHORRO PENSIONAL TERRITORIAL

10% 10% 10% 10% 10%3. FONDO AHORRO PENSIONAL TERRITORIAL $ 918 $ 978 $ 990 $ 1.036 $ 4.522

4. FONDO DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

10% 10% 10% 10% 10%4. FONDO DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

$ 918 $ 978 $ 990 $ 1.036 $ 4.522

5. FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIÓN

19% 20% 21% 22% 30%5. FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIÓN $ 1.744 $ 1.956 $ 2.079 $ 2.280 $ 13.566

6. PARTICIPACIÓN ENTES TERRITORIALES PRODUCTORES -‐ Regalías Directas (Portuarias, Etc)

29% 20% 14% 11% 9%6. PARTICIPACIÓN ENTES TERRITORIALES PRODUCTORES -‐ Regalías Directas (Portuarias, Etc)

$ 2.616 $ 1.916 $ 1.361 $ 1.119 $ 4.160

7. FONDO DE COMPENSACIÓN REGIONAL

17% 22% 25% 26% 22%7. FONDO DE COMPENSACIÓN REGIONAL

$ 1.570 $ 2.136 $ 2.450 $ 2.686 $ 9.984

8. FONDO DE DESARROLLO REGIONAL

11% 15% 17% 17% 15%8. FONDO DE DESARROLLO REGIONAL $ 1.047 $ 1.424 $ 1.633 $ 1.791 $ 6.656

* Proyectadas Según estimativos de Ministerio de Minas* Proyectadas Según estimativos de Ministerio de Minas* Proyectadas Según estimativos de Ministerio de Minas

246

INGRESOS POR CONCEPTO DE REGALÍAS

(A. L 05/11 Art. 2º , Parágrafo 2º transitorio/ $Millones)

Principales Receptores

Ley 141/94 - Ley756/02 Al 05/11 Dejaran de Recibir

Casanare 1.769.600 215.040 1.554.560

Meta 1.003.300 121.920 881.380

La Guajira 892.700 108.480 784.220

Huila 695.200 84.480 610.720

Arauca 600.400 72.950 527.440

Cesar 513.500 62.400 451.100

Santander 442.400 53.760 388.640

Córdoba 402.900 48.960 353.940

* Base de cálculo: $10 billones/año

* Casanare 22,4%, Meta 12,7%, La Guajira 11,3% Huila 8,8%, Arauca 7,6%, Santander 5,6% y Córdoba 5,1% de participación. Fuente: Ministerio de Hacienda - DNP

PROYECCIÓN DE INGRESOS POR CONCEPTO DE REGALÍAS DIRECTAS A LOS DEPARTAMENTOS

PRODUCTORES

(A. L 05/11, Art. 2º , Parágrafo 2º transitorio / $Millones)

Principales Receptores Año Ley 141/94 -

Ley756/02Al

05/11Dejaran de

Recibir

Casanare2012 1.769.600 537.600 1.232.000

2013 1.769.600 376.320 1.393.230

2014 1.769.600 268.800 1.500.800

247


Meta2012 1.003.300 304.800 698.500

2013 1.003.300 213.360 789.940

2014 1.003.300 152.400 850900

La Guajira2012 892.700 271.200 621.500

2013 892.700 189.840 702.860

2014 892.700 135.600 757.100

Huila2012 695.200 211.200 484.000

2013 695.200 147.840 547.360

2014 695.200 105.600 589.600

Arauca2012 600.400 182.400 418.000

2013 600.400 127.680 472.720

2014 600.400 91.200 509.200

Cesar2012 513.500 156.000 357.500

2013 513.500 104.200 404.300

2014 513.500 78.000 435.500

Santander2012 442.400 234.400 308.000

2013 442.400 94.080 348.320

2014 442.400 67.200 375.200

Córdoba2012 402.900 122.400 280.500

2013 402.900 85.680 317.220

2014 402.900 61.200 341.700

* Base de cálculo: $10 billones/año

* Casanare 22,4%, Meta 12,7%, La Guajira 11,3% Huila 8,8%, Arauca 7,6%, Santander 5,6% y Córdoba 5,1% de participación. Fuente Ministerio de Hacienda - DNP

249


APÉNDICE

251


LA TRAMPA DE LA REPRIMARIZACIÓN

“No hay globalidad que valga, si no hay localidad que sirva” Carlos fuentes

¿SE ALINEAN LOS ASTROS?

Siendo Director de Fedesarrollo, el ex ministro Mauricio Cárdenas, al aludir al buen momento por el que pasaba la economía colombiana a mediados del año 2007, con un crecimiento del PIB del orden de 7.48% en el primer semestre, un ritmo que no se veía hacía tres décadas, dijo que el país estaba atravesando por “una de esas raras coyunturas en la economía en las que todo va bien”1. Y no era para menos, dado que estaba en la cresta de la ola del boom de las materia primas que insufló el crecimiento de la economía Latinoamericana durante el período conocido como quinquenio virtuoso (2003 – 2007) y la economía

1. Semana. Septiembre de 2007

252

colombiana no fue la excepción. Con razón afirmó Cárdenas que era “como si los astros estuvieran alineados en favor de Colombia”2. Traemos a colación esta anécdota, porque ahora es el propio Presidente Juan Manuel Santos quien animado por las alegres proyecciones de su Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry, en un reportaje con ocasión de su visita reciente a Santiago de Chile, manifestó que “afortunadamente, los astros han estados alineados sobre Colombia”3. Cabe preguntarse si en la actual coyuntura económica “todo va bien”, como para hablar nuevamente del alineamiento de los astros.

Lo primero que tenemos que decir es que los astros conforme se alinean también se desalinean y en la economía, como en La perrilla de Marroquín, “es flaca sobremanera toda humana previsión”. Ya hemos advertido de los peligros que se ciernen de una nueva recesión económica global4 y sus posibles repercusiones, en la eventualidad de que no se pueda conjurar. Cuando la Directora del FMI Christine Lagarde alertó, en una entrevista que publicó la revista germana Der Spiegel, sobre el riesgo inminente de que la economía global se vea arrastrada a una nueva recesión, cuando aún no se ha repuesto de la anterior, se le vino el mundo encima. No faltó quien la calificara de tremendista e incluso la culparon de la caída sincronizada de todas las bolsas del mundo; sus palabras, que pasaron por imprudentes en su momento para muchos analistas, los desarrollos que se vienen dando a lado y lado del Atlántico le están dando la razón. Como afirma Dinero, de no tomarse en serio esta amenaza por parte de Europa y EEUU tomando en forma inmediata las medidas tendientes a desactivar esta bomba de tiempo “las palabras de la señora Lagarde se cumplirán como trágica profecía. El 2. Idem3. Qué pasa. Santiago de Chile. Agosto, 11 de 20114. Amylkar D. Acosta M. El fantasma de la recesión. Agosto, 24 de 2011

253


1970 - 1980 1985 - 1995 2000 - 2010

24,022,0

2,0

21,0 21,0

4,0

7,0 7,0

14,0

Participación sectorial en PIBAgropecuariosIndustriaMinería

Fuente: Datos DANE, Cálculos Bancolombia

mundo entero se vería abocado, una vez más, a una crisis económica y financiera. Ni Colombia ni ningún otro país del planeta se salvarían”5.

Este es el telón de fondo del escenario que enfrenta en estos momentos la economía colombiana; estos negros nubarrones impiden ver qué tan alineados están los astros sobre nuestro país y obligan a ser cautos y previsivos, así en los pronósticos como en las acciones de política para morigerar el posible impacto de este nuevo sacudón de la economía mundial. Es evidente, claro como el agua, que la creciente reprimarización de la economía colombiana, la hace cada vez más vulnerable a factores exógenos6, dada su extremada dependencia con respecto a la producción y exportación de productos primarios (petróleo, carbón y ferroníquel, especialmente). Las cifras hablan por sí solas: al cierre del 2010 la participación en el PIB de la minería se igualó con la del sector agropecuario (7%), después que aquél participaba con sólo el 2% y este último llegó a representar el 22% en la década de los 70 y 21% durante el período 1985 – 1995; entre tanto, la industria que participaba en el PIB con el 24% bajó de manera intermitente hasta el 14% en el cual está anclada actualmente.

5. Dinero. Septiembre, 16 de 20116. Amylkar D. Acosta M. A manera de Balance de prueba. Agosto, 6 de 2011

254

LA REPRIMARIZACIÓN DE LA ECONOMÍA

Con las exportaciones ha ocurrido otro tanto, las exportaciones tradicionales, que son básicamente las de productos primarios, pasaron de representar el 47.4% de los US $29.991 millones que se exportaron en 2007 al 63.7% al cierre de 2010. Ya para junio de este año habían pasado a representar las exportaciones tradicionales el 70%, ganando cada vez más participación en las exportaciones totales a expensas de las no tradicionales que ya sólo representan el 30%. Es decir que estas últimas han perdido 22 puntos de participación en las exportaciones totales en lo corrido desde diciembre de 2007 a junio de 2011. Según el DANE entre enero y julio de este año las exportaciones totales aumentaron un 41.4% hasta alcanzar los US $31.690 millones, aproximadamente, lo cual es muy satisfactorio; pero al desagregarlas nos encontramos que el 56.9% de dicho incremento corresponde a las tradicionales y el 14% a las no tradicionales. En gran medida este gran repunte en el registro de las exportaciones tradicionales responde más que a un aumento del volumen de las mismas al alza inusitada de sus precios. La ventas de crudos, a guisa de ejemplo, crecieron 72.8% en valor y el 25% en volumen. Pero, como lo advierte el analista Manuel José Cárdenas, “no hay que olvidar que este boom es pasajero. Tarde o temprano los precios de estos productos volverán a sus niveles normales, porque son bienes cuya demanda relativa decae a medida que aumenta la renta per cápita en una economía”7.

PENSANDO CON EL DESEO

De allí la gran preocupación por el curso de los acontecimientos en la economía global. La ralentización del crecimiento de la economía de los Estados Unidos y la de la UE y la consiguiente reducción de sus importaciones han empezado a impactar a China y a la India que son sus principales proveedores y


255


estos a su vez empiezan a requerir menos materia primas, lo cual a la postre termina afectando las exportaciones de estas. Y no es para menos, habida consideración que la de los Estados Unidos es la economía más grande del mundo con el 25% del PIB global y, lo que es más diciente, según la OMC es el comprador de casi el 18% de todo lo que se importa en el mundo, sólo superado por la UE. Latinoamérica y particularmente Colombia son grandes exportadores de materias primas; de allí su gran vulnerabilidad ante este revés de las economías de EEUU y la UE; no en balde la CEPAL y el FMI ya se apresuraron a revisar a la baja sus proyecciones de crecimiento del PIB para este y el próximo año para los países de la región.

En el reciente 23º Congreso de ANALDEX su Presidente Javier Díaz, pensando con el deseo (wishful thinking), le planteó al gremio exportador la ambiciosa meta de triplicar las exportaciones no tradicionales en lo que resta de esta década, a lo que le respondió el Presidente Santos que por qué no fijar ese objetivo para el 2014. “Si nos concentramos en algo agresivo, focalizado y selectivo se puede cumplir esa meta”8, enfatizó el Presidente Santos. Claro, que a renglón seguido el Presidente de ANALDEX demandó del Gobierno “la necesidad de definir un plan de choque que permita atender de manera inmediata la infraestructura afectada por el invierno para, sencillamente, contar con vías de comunicación”9. Ello no es nuevo, ni se le puede atribuir únicamente, ni siquiera principalmente, a la ola invernal. Cuando se estaba en los primeros escarceos de la negociación del TLC con los EEUU, hace ya 8 años, el Presidente de la ANDI Luis Carlos Villegas sostuvo que la industria colombiana es “capaz de enfrentar el reto con inmenso

8. 23º Congreso de ANALDEX. Discurso de instalación. Bogotá, septiembre, 8 de 20119. Portafolio. Septiembre, 8 de 2011

256

éxito”10. No obstante, por aquellas mismas calendas clamaba por un agenda paralela a dicha negociación que “permita a los diferentes sectores recuperar la competitividad en materia de modernización podemos hablar de nuevo de grandes temas a largo plazo”11. Y se preguntaba, un tanto confundido: “qué vamos a hacer en telecomunicaciones? Qué hacer en materia de navegabilidad fluvial y túneles? Este país necesita túneles rápidamente”12.

Y ahora nos topamos nuevamente con el Presidente de la ANDI, ocho años después (¡por Dios!) con la misma cantinela. A la pregunta del reportero “¿Colombia está capacitada para atender los nuevos consumidores que le genera toda esta bonanza de TLC?”13, esta es su respuesta: “pongámonos un año: primero de septiembre de 2012. Vamos a tener institucionalmente 3 mil millones de consumidores para atender. Entonces, cómo aprovechar de manera eficaz toda esta demanda y dar el salto que se necesita? Para eso hay una agenda que ya está formulada. Tenemos que empezar por infraestructura: para el 2014 o el 2015 debemos tener unas obras casi terminadas que posibiliten que los corredores de comercio exterior norte-sur y oriente permitan a los operadores de la economía ganar competitividad. Y también la tasa de cambio. Tenemos que hacer todos los esfuerzos para tener una tasa de cambio que no impida el aprovechamiento de estos tratados…Y el Banco de la República tiene que perderles el miedo a los crecimientos y no subir las tasas de interés y de pronto volverlas a bajar”14. Es decir, que todo está por hacer!

10. Portafolio. Septiembre, 5 de 200311. El Tiempo. Septiembre, 7 de 201112. Idem13. El Tiempo. Septiembre, 15 de 201114. Idem

257


APAGÓN EN LA INFRAESTRUCTURA

He ahí el problema, Colombia tiene un gran rezago en infraestructura vial, portuaria y de logística que la imposibilita alcanzar esta meta. A este propósito, el Ministro de Transporte Germán Cardona acaba de plantear que “nuestro país tiene un apagón en la infraestructura”15. No titubeó el Ministro al señalar como una “herencia vergonzosa”16 las concesiones viales contratadas en la pasada administración, como él mismo dice “a la topa tolondra”17. Obras tan claves para la competitividad como la doble calzada a Buenaventura o el dragado del canal de acceso al Puerto acusan un notorio retraso. Y muchas otras siguen en el limbo; como afirmó Santiago Montenegro, ex director del DNP y Presidente de Asofondos, “da tristeza que los grandes proyectos se hayan quedado en el Power point”18.

Por ello, no es de extrañar que, según los resultados del más reciente Informe de Competitividad del Foro Económico Mundial (FEM), Colombia no muestre mayores progresos en materia de infraestructura en los últimos años. Particularmente en la calidad de las vías carreteables con una calificación de 2.9 sobre 7 ocupa el puesto 108 entre 142 países de la muestra y el panorama es más desolador en vía férreas, recibiendo una calificación de 1.7, ocupando el puesto 99. En cuanto a puertos, obtuvo 3.4, ubicándose en el puesto 109. Sólo muestra una mejora en la dotación en infraestructura aeroportuaria, obteniendo una calificación de 4.1 y ascendió al puesto 94. Colombia a duras penas apenas sí obtuvo como nota promedio en infraestructura 3.7. Estas precariedades en materia de infraestructura sitúan a Colombia

15. Agencia de noticias UN. Agosto, 8 de 201116. RCN Radio. Agosto, 9 de 201117. Idem18. El Tiempo. Mayo, 21 de 2010

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muy por debajo de sus pares en el grupo CIVETS19, del cual tanto nos ufanamos de hacer parte.

Fuente: B de C

La estrategia que plantea el titular del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) Sergio Diaz-Granados para lograr triplicar las exportaciones no tradicionales se reduce a “continuar la agenda comercial para abrirles y/o consolidarles mercados a los productos y servicios colombianos”20. La pregunta es, a cuáles productos y servicios se le van a abrir y consolidar mercados y de qué sirve tener tantos tratados sino tenemos cómo ni con qué servirlos. No basta con tener un rosario de tratados y acuerdos comerciales para alcanzar tan loable objetivo, pues además de no contar con los medios para alcanzarlo, tampoco cuenta el país con la oferta exportadora que esté en capacidad de responder a semejante reto. Hasta la locomotora de la Minería enfrenta serios obstáculos para moverse: además del caos e ineficiencia institucional del sector, que es un relajo, la ampliación de su infraestructura se encuentra atascada. Es el caso del segundo trazado de la red férrea entre Cesar y Magdalena, la concesión del canal de acceso a Puerto Nuevo también sigue embolatada, para no hablar del proyecto del ferrocarril del Carare que busca

19. Amylkar D. Acosta. El fantasma de la recesión. Agosto, 24 de 201120. El Tiempo. Septiembre, 12 de 2011

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unir a la altiplanicie cundiboyacense con los puertos sobre el Atlántico, el cual sigue en el papel.

Sostiene el Ministro Diaz-Granados que “para el 2014 Colombia debe contar con 13 tratados comerciales con 50 países”21, como parte de su estrategia para triplicar las exportaciones no tradicionales para el 2014, que fue a lo que se comprometió el Presidente Santos. Se están confundiendo los fines con los medios, se está poniendo la carreta delante del buey por parte de Ministro. Es obvio de toda obviedad que los tratados y acuerdos comerciales brindan la oportunidad pero no la garantiza; no es firmando tratados y acuerdos como se van a remover como por ensalmo los obstáculos a salvar para ser más competitivos. Como afirma Andrés Oppenheimer “Colombia está demasiado obsesionada con el TLC y poco obsesionada con la productividad”22.

El Presidente Santos acaba de concluir su periplo por el Asia, en procura de abrir nuevas oportunidades para las exportaciones colombianas en este mercado que ha mostrado el mayor dinamismo en los últimos años. Las economías asiáticas vienen de representar la tercera parte de la producción mundial a comienzos de siglo y según el Nobel de Economía Robert Fogel “se habrá duplicado para el 2040”23. De allí su importancia, como es de importante toda la Cuenca del Pacífico, que ha sido tan esquiva en el pasado como ignorada por Colombia en los últimos años, merced a una política exterior miope y parroquial. Acceder a ella fue la obsesión de los sucesivos gobiernos desde la década de los 80; ahora el Presidente Santos ha retomado la iniciativa en procura de ingresar al Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) para a través de su membresía 21. El Tiempo. Septiembre, 12 de 201122. El Tiempo. Febrero, 23 de 201123. Portafolio. Mauricio Reina. Septiembre 16 de 2011

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a este club franquear el umbral de este que es actualmente el epicentro del comercio global. Eso está muy bien, pero hay que cuidarse de magnificar los frutos que podemos esperar de esta gestión; no es cierto, como lo sostuvo el Presidente de la ANDI que el sólo hecho de “fortalecer el vínculo con los países del Foro significaría un crecimiento entre 7 y 8%”24 por sí sólo. No podemos caer en los mismos errores del pasado, de creer que basta con firmar más y más tratados y acuerdos, que lo demás vendrá por añadidura.

PERSISTIR O RECTIFICARBien dijo el experto Manuel José Cárdenas, que “Apoyarse en factores tan estáticos como los recursos naturales, puede ser una buena manera de comenzar pero una mala manera de continuar”. Además, como lo sostiene el ex ministro de Hacienda Rodrigo Botero, “la estructura de la canasta exportadora colombiana registra una creciente dependencia de la venta de productos primarios y de la extracción de recursos no renovables. Desde el punto de vista de la transformación de la estructura productiva de la economía, este proceso constituye un retroceso. Lejos de ser causal de celebración, lo que está sucediendo representa un cambio poco saludable”25. Los ejemplos de Brasil, Chile y Perú, que han sabido aprovechar este boom de las materias primas para diversificar su aparato productivo y sus exportaciones es digno de imitar; ellos para lograr este propósito han definido e impulsado una agresiva política de industrialización; Colombia en cambio adolece de ella y sigue exportando materia prima en bruto. Como afirma Alicia Bárcena, Secretaria ejecutiva de la CEPAL, “hay que procurar que las exportaciones vayan más allá de las materias primas”26. La gran minería se caracteriza precisamente por ser verdaderos enclaves, con 24. Portafolio. Septiembre, 14 de 201125. La República. Agosto, 6 de 201126. Portafolio. Citada por Andrés Oppenheimer. Septiembre, 12 de 2011

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escasos eslabonamientos hacia delante y hacia atrás, además de ser intensiva en capital. Por ello, consideramos que va en la dirección correcta el MCIT cuando plantea la necesidad de repotenciar el Programa de Transformación Productiva que agencia esa cartera, el cual cuenta ya con 12 sectores, con el objeto de impulsar la productividad del país y promover la diversificación de la oferta exportable, como parte de su estrategia para salir de la trampa de la reprimarización en la que es fácil caer pero difícil salir. Como lo advierte el analista Manuel José Cárdenas, “hay que conseguir una transformación productiva de fondo. Como lo ha sostenido Dani Rodrik, el desafío central del desarrollo económico no es la demanda externa, sino el cambio estructural interno”27. Así de sencillo!

Lo que pasa es que el Modelo económico basado en la febril actividad extractiva no ha dado pábulo al desarrollo de los otros sectores, víctimas por lo demás de la enfermedad holandesa que contagió a la economía colombiana desde la década del 90 y aquí siguen perorando sobre la amenaza de contraerla. Afirma el Presidente de ANALDEX que “el temor que tenemos es que este crecimiento de las tradicionales genere ese fenómeno de enfermedad holandesa y termine afectando de manera negativa las exportaciones no tradicionales vía tasa de cambio por la revaluación del peso y haya un deterioro muy grande de estas”28. Será que le parece poco lo acaecido? Desde 2003 la revaluación ha sido la constante en Colombia (2003: -3%, 2004: -14%, 2005: -4.4%, 2006: -2%; 2007: 10.01%; 2008: 11.36%; 2009: - 8.89% , 2010: -6.37% y 6.4% en lo que va corrido de 2011). Aunque está comprobado que la misma no obedece tanto a la presión que hayan podido ejercer los flujos de inversión hacia el sector minero-petrolero (entre enero y julio, según el Ministro de Comercio, la IED

27. Portafolio. Septiembre, 12 de 201128. Portafolio. Septiembre, 8 de 2011

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en este sector representó el 85% de los US $7.267 millones invertidos entre enero y julio de este año) y los ingresos en divisas que generan las exportaciones tradicionales como del endeudamiento externo y la afluencia incontralada de los capitales especulativos atraídos por las alzas sucesivas de las tasas de interés de intervención por parte de la Junta directiva del Banco Emisor29. Pero, esta misma ha sido renuente a tomar medidas drásticas para evitar la excesiva apreciación del peso, como el control de los capitales golondrinas y el control del endeudamiento externo. Razón tiene el ex ministro de Hacienda José Antonio Ocampo cuando sostiene que ve “al Gobierno y al B de la R se han declarado derrotados para combatir la revaluación”30.

Pero, ello no es todo; lo más grave es que la receta del Ministro de Hacienda para dizque inmunizar la economía contra la enfermedad holandesa, conocida también como “paradoja de la abundancia”, es de la más pura ortodoxia neoconservadora y va en contravía de los planes del Ministro de Transporte, así como de las buenas intenciones del Ministro de Comercio. De su obsecación por el equilibrio fiscal a toda costa dan buena cuenta el Acto Legislativo 03 mediante el cual se constitucionalizó el criterio de la sostenibilidad fiscal, el Acto Legislativo 05 a través del cual se reformó el régimen de regalías y la Ley de la Regla fiscal31. Al supeditar el gasto público al criterio de sostenibilidad, sin reparar si se trata de inversiones inaplazables, pone en riesgo la concreción de la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad (AIPC), muchos de cuyos proyectos estratégicos siguen en la lista de espera. La teoría en la que se apoya el Ministro de Hacienda parte de la premisa de que siempre y en todo lugar

29. Amylkar D. Acosta M. A manera de Balance de prueba. Agosto, 6 de 201130. Semana. Agosto, 8 de 201131. Amylkar D. Acosta M. El fantasma de la sostenibilidad fiscal. Julio, 5 de 2011

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“las bonanzas externas preceden períodos de recesión”32 caen en el garlito, como nos lo hace ver el profesor Jairo Parada, de “la falacia de ´Post hoc ergo propter hoc, pues es evidente que las recesiones las causaron coyunturas internacionales independiente de la existencia o no de bonanzas mineras”. Este es uno de esos casos que se conocen como correlación espuria, pues la mera secuencia de uno y otro evento no es demostrativo de la relación de causa-efecto.

¿LAS BONANZAS PRECEDEN A LAS CRÍSIS?

A SEMBRAR LA BONANZA

En este orden de ideas, so pretexto de vacunarse contra la enfermedad holandesa mediante políticas contracíclicas tanto en el frente fiscal como en el monetario, se somete a la economía a una camisa de fuerza promoviendo el ahorro a ultranza. Ni Noruega ni Chile, que son los países que se muestran como arquetipos de esta política, arrastran con la tara que significa tener tasas de desempleo de dos dígitos, como tampoco tienen una infraestructura tercermundista como Colombia. En estas circunstancias, no hace sentido ahorrar en el exterior, como lo propone el Ministro de Hacienda,

32. Exposición de motivos del Acto Legislativo 03 de 2011

!

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los recursos que demanda con urgencia el Plan Maestro de Infraestructura propuesto por el Ministro de Transporte, que son del orden $99.5 billones entre 2011 y 2021, de los cuales se invertirían $29.5 billones en este cuatrienio33. Tal política resulta totalmente contraproducente en momentos que la economía muestra síntomas de desaceleración, máxime cuando esta se atribuye en gran medida a la contracción del 8% en el capítulo de obras civiles para el primer trimestre de este año, según el DANE. Tanto la asignación de recursos como los muy serios problemas de ejecución explicarían este comportamiento. Por lo demás, como lo afirma el experto de la UNCTAD Heiner Flassbeckn, “si los gobiernos se apegan a las políticas de ajuste fiscal y siguen recortando gasto público terminaremos en una recesión permanente. Eso es absolutamente inevitable porque no se puede crear crecimiento de la nada”34. Es bien sabido que tan peligrosa como la “paradoja de la abundancia” es la “paradoja de la frugalidad” keynesiana, pues esta puede llevar a la economía al estancamiento e incluso a la recesión y de ello también hay que precaverse.

Mucho se ha elucubrado y ha sido mucha la tinta que se ha gastado en la controversia alrededor de lo que muchos consideran la maldición de los recursos naturales y sobre la forma de evitarla. Pero, indudablemente, el primero en poner el dedo en la llaga fue el gran pensador venezolano Arturo Uslar Pietry, quien con gran visión de futuro nos legó estas palabras premonitorias, al referirse al futuro que él avizoraba para Venezuela. Esto escribió en una de sus columnas en 1936: “la lección de este cuadro amenazador es simple: urge crear sólidamente en Venezuela una economía reproductiva y progresiva. Urge aprovechar la riqueza transitoria de la actual economía destructiva para crear las bases sanas y amplias y coordinadas de esa futura economía progresiva que será 33. Amylkar D. Acosta M. Un grave predicamento. Mayo, 27 de 201134. La República. Septiembre, 6 de 2011

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nuestra verdadera acta de independencia. Es menester sacar la mayor renta de las minas para invertirla totalmente en ayudas, facilidades y estímulos a la agricultura, la cría y las industrias nacionales. Que en lugar de ser el petróleo una maldición que haya de convertirnos en un pueblo parásito e inútil, sea la afortunada coyuntura que permita con su súbita riqueza acelerar y fortificar la evolución productora del pueblo venezolano en condiciones excepcionales”.

Por ello, planteó la necesidad de sembrar la bonanza del petróleo y qué mejor forma de sembrarla que invirtiendo bien los recursos que ella genera en infraestructura, en educación, en ciencia, tecnología e innovación, en lugar de congelarlos. Sólo de esta manera se puede promover el desarrollo endógeno y la manufactura, que a diferencia de la actividad extractiva que es intensiva en capital y se comporta como enclaves, esta es intensiva en mano de obra y da lugar a encadenamientos, pudiendo andar la economía sobre sus propios pies. Ahorrarlos en lugar de invertirlos evoca la parábola de los talentos, en la que le mereció una dura reprimenda al temeroso de perderlos que prefirió atesorarlos para devolverlos intactos, mientras los otros dos, hacendosos ellos, los supieron invertir y hacerlos rendir. Esta parábola se ajusta más a la realidad actual de nuestro país, que la otra de ahorrar en la época de las vacas gordas para cuando llegue la época de las vacas flacas; porque, además, cabe preguntarse si es verdad que en Colombia con todas sus falencias y precariedades cabe decir que estamos atravesando por una época de vacas gordas. Y si es cierto, la gran pregunta es para quién.

Bogotá, septiembre 18 de 2011

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ACOTACIONES AL PROYECTO DE LEY DE REGALÍAS

GANADORES Y PERDEDORES

Se suele decir que después de la tempestad viene la calma, pero en tratándose de temas tan contenciosos y controvertidos como es el cambio de tajo del régimen de las regalías la borrasca no amaina. Cunde la preocupación entre las entidades territoriales que verán menguados en mayor o menor medida sus ingresos por este concepto, al tiempo que las demás, que dispondrán a partir del año entrante con recursos para inversión con los que antes no contaban, están de plácemes. A ello ha dado lugar el Acto legislativo 05 de este año, así como también la expectativa que ha despertado el trámite en el Congreso de la República del proyecto de ley que lo reglamenta y desarrolla. El Gobierno cumplió con el requerimiento de dicho Acto legislativo, en

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el sentido de presentar a su consideración este proyecto dentro de los 90 días contados a partir de la fecha de su promulgación. Nos proponemos analizar su contenido y alcance, así como sus falencias y entuertos, con un sentido crítico, sin tragar entero, con el ánimo de aportar elementos de juicio para la discusión en torno al mismo.

Tenemos que empezar por decir que sí nos hemos leido el texto del proyecto en consideración de cabo a rabo, no vaya a ser que, como ocurrió con el debate en torno a la frustránea reforma a la Ley 30, se desdeñen olímpicamente nuestros puntos de vista con el socorrido expediente de que no lo hemos leido. Como es obvio, la Ley no puede ir más allá del alcance del Acto legislativo que reglamenta, en consecuencia los errores u omisiones en que se haya podido incurrir en su concepción y en su texto no se podrán corregir a través de la misma. No se puede pedir peras al olmo. Así, la proliferación de fondos (7) y la inconveniente compartimentación de los recursos provenientes de las regalías, el embrollo en que se habrá de convertir su repartija o el carácter eminentemente centralista de la reforma que se prohijó, nada de ello es susceptible de corregir a través de la Ley. Se echa de menos en el Proyecto de ley al igual que en el propio Acto Legislativo disposiciones normativas e instrumentos idoneos que sirvan de antídoto contra la falta de transparencia y providad e impida que los recursos provenientes de las regalías se sigan yendo por las cañerías de la corrupción y la inmoralidad administrativa. Tampoco hay garantía que esta vez dichos recursos se van a invertir de manera eficaz y eficiente y no se van a desviar hacia fines ajenos al objeto de las mismas. En esta materia sólo encontramos, para nuestro infortunio, más de lo mismo revestido esta vez con un nombre rimbombante: los triángulos de buen gobierno. Pura retórica!

En este orden de ideas para las entidades territoriales productoras y portuarias el daño está hecho: su participación

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en el monto de las regalías que se causen a partir del primero de enero del año entrante se reducirán ostensiblemente, al pasar del 78% en promedio que reciben actualmente con el régimen vigente hasta el 31 de diciembre de este año a sólo el 9.6%, si nos atenemos al tenor del Acto legislativo. Pero, como ahora se propone en el proyecto de Ley deducir un 3% con destino a la administración del Sistema General de Regalías (SGR)35 y un 2% para soportar el Sistema de Monitoreo, Vigilancia, Control y Evaluación (SMVCE), la participación directa de las entidades productoras y portuarias se reduciría aún más, hasta alcanzar un infimo 8.6% (¡!)36.

Se aduce por parte del Ministerio de Hacienda que los menores ingresos por concepto de participación directa serán compensados por el acceso al que también tendrán derecho estas entidades a los distintos fondos que se crearon, especialmente al Fondo de Compensación Regional (FCR) y al Fondo de Desarrollo Regional (FDR). Y lo ilustran con cifras, aparentemente incontrovertibles: los departamentos que recibieron algo más de $4 billones por concepto de regalías entre 2002 y 2010, supuestamente recibirían una suma igual o mayor que esa con el nuevo régimen entre 2012 y 202037. Es decir, que los que pierden saldrían ganando! Para ello se basan en los mayores ingresos de regalías que se espera recibir merced al boom minero energético, al pasar de un promedio en el primer período de $4.5 billones al año, aproximadamente, a otro de $10 billones en el segundo. Pero, la verdad sea dicha, los únicos recursos ciertos que recibirán serán aquellos que le corresponden por participación directa, suma esta que estará muy alejada de los $4 billones en los próximos 8 años, el complemento corresponde sólo a la posibilidad de acceder a los fondos mencionados, lo cual 35. Proyecto de ley. Artículo 1136. Proyecto de Ley. Artículo 2237. Cálculos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

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estará en función de los proyectos que estén en capacidad de estructurar. Y la debilidad institucional de estas entidades (y no sólo de las entidades territoreiales, sino del Gobierno Central, como ha quedado evidenciado con la “herencia vergonzosa”38 de las concesiones viables contratadas en la pasada administración “a la topa tolondra”39, según el Ministro de Transporte Germán Cardona.) es proverbial, sobre todo en materia de planeación; como lo hemos dicho, dado que el acceso a tales recursos es por demanda, como se dice coloquialmente el que tenga más saliba traga más harina. En este sentido nos parece plausible la iniciativa del Gobierno de rescatar a FONADE, entidad esta que desde sus orígenes se constituyó en la gran incubadora nacional de proyectos de inversión, hasta que en mala hora la convirtieron en ejecutora de los mismos. Ahora, volverá a cumplir con su papel primigenio y lo veremos muy activos apoyando a las regiones en todo lo relativo a la preinversión, que tanta falta hace, con miras a fortalecer su capacidad técnica para la identificación, priorización, formulación, estructuración y maduración de proyectos, contribuyendo de esta manera a fortalecer su capacidad institucional. De esta manera se podrá evitar que se repita lo que ha venido ocurriendo con los recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR), que a falta de proyectos ingentes recursos del mismo han ido a parar a sus portafolios de inversiones en títulos de Tesorería (TES). Es de advertir que si las regiones no muestran capacidad de ejecución de los recursos que se le asignen en los multifondos, seguramente terminarán siendo reasignados a otras que sí tengan esa capacidad porque no se prevee norma alguna que permita su acumulación de una vigencia a otra.

38. RCN Radio. Agosto, 9 de 201139. Idem

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DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SGR

LA SARTÉN POR EL MANGO

Además, cabe preguntarse cómo es eso dizque para administrar los recursos del SGR, se requerirán un 3% de la totalidad de los mismos, $300.000 millones anuales, como lo propuso el Gobierno. Eso es una barbaridad. Cabe preguntarse cuánto toma el Gobierno de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) para su administración o de cuánto es el monto de los recaudos del cual hecha mano la DIAN para administrarlos. Y de contera, estamos hablando de una cifra desproporcionada, equivalente al presupuesto asignado por el Ministerio de Hacienda a los tres nuevos ministerios recién creados juntos (¡!). Lo propio podemos decir de los recursos que se le pretenden asignar al SMVCE; en este caso serían $200.000 millones de pesos más. Sumados los costos de la administración del SGR y del SMVCE a los que se reservó el Ministerio de Minas y Energía para fiscalización (2%), son $700.000 millones que tomaría para sí el Gobierno Central. Por fortuna, en la ponencia del proyecto para primer debate,

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los parlamentarios bajan el 3% para la administración del SGR al 2%40 y el porcentaje para financiar el SMVCE pasaría de 2% a 1%, que todavía luce exagerado.

A pesar de la insistencia del Ministro de Hacienda Juan carlos Echeverry en el transcurso del trámite del Acto legislativo, en el sentido que no se pretende centralizar los recursosproveniente de las regalías, es inocultable el sesgo centralista de la propuesta del Gobierno. En efecto, la Secretaría Técnica del órgano rector del SGR estaría en cabeza del DNP41, este tendría también la facultad de viabilizar los proyectos susceptibles de financiar con los recursos del SGR y como si lo anterior fuera poco también manejará el SMVCE. De este modo, no queda duda que el Gobierno Central tendrá la sartén por el mango, en detrimento de la autonomía de las regiones. Huelga decir que ni siquiera los recursos propios que recibirán como participación directa los departamentos y municipios productores y portuarios podrán manejarlos autonomamente las autoridades respectivas, recursos que por lo demás no pasarán por sus presupuestos, pues tendrán que pasar por el cedazo de los organos colegiados previstos para el efecto en donde la constante será la omnipresencia del Gobierno central con poder de decisión. Ello significa un retroceso descomunal con respecto a los avances logrados en materia de descentralización.

El Gobierno central se estrenará expidiendo el primer presupuesto del SGR para la vigencia 2012, el cual en lo sucesivo será bianual, mediante decreto con fuerza de ley, tal y como lo previó el A. L 0542. Ahora se entiende por qué, sin que se hayan integrado los organos colegiados de los diferentes fondos que tomarán las decisiones relativas a la

40. Ponencia Proyecto de Ley. Artículo 1141. Proyecto de ley. Artículos 4, parágrafo 2 y 942. A. L 05 de 2011. Artículo 2º , parágrafo 6º transitorio

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asignación de sus recursos, voceros del Gobierno Nacional se han apresurado a comprometer partidas con cargo a ellos en distintas regiones del país, sin que aún se sepan los criterios para la distribución de los mismos. Es el caso del megaproyecto de las autopistas de la montaña en Antioquia cuyo costo supera los $15 billones y aspiran a que por lo menos $3 billones de los $5 billones que faltan para el cierre financiero salgan de las regalías, así lo aseguró el Gobernador de Antioquia Luis Alfredo Ramos. En la misma ceremonia de promulgación del Acto Legislativo en Tumaco aseveró el Presidente Santos que “entre el 2002 y el 2010, los cuatro departamentos del Pacífico sumados recibieron un promedio de 71 mil millones de pesos anuales. Con la reforma, entre el 2012 y el 2020, los mismos departamentos recibirán en promedio cerca de un billón 500 mil millones de pesos por año”43. Ya se había anticipado a anunciar que en el caso de la región Caribe colombiana “en la última década, los recursos totales de regalías que recibieron los departamentos de la costa fueron de 9 billones de pesos, pero con esta nueva ley y el buen momento de los hidrocarburos, se espera que el Caribe reciba en esta próxima década 27 billones de pesos, es decir, tres veces más”44. El señor Ministro Echeverry le prometió a los gobernadores de la región Caribe reunidos en Santa Marta que el primer año de vigencia del nuevo sistema (2012) recibirían $1.8 billones para ser invertidos en sus megaproyectos45. Pero, según los cálculos más optimistas entre elm FCR y el FDR contarán con una suma aproximada de $3.6 billones. Cabe preguntarse, si es que la mitad de estos se invertirán en esta región, por encima de las demás. Definitivamente las cuentas no cuadran. 43. www.presidencia.gov.co. Julio, 18 de 201144. El Heraldo. Junio, 29 de 201145. Magazin empresarial. Junio, 2 de 2011

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Un aspecto que ha pasado por desapercibido es que el Gobierno Central prevalido de la existencia del SGR, las obras de impacto regional en lo sucesivo se financiarán en su integridad con estos recursos y de esta manera liberará recursos del Presupuesto General de la Nación, que de otra manera habría tenido que invertir en ellos. Y cuando aludimos al Gobierno central estamos hablando de un mastodonte macrocefálico que concentra más del 80% de los recaudos por impuestos que tributan todos los colombianos. Y lo más irónico es que al disponer de los recursos provenientes de las regalías el Gobierno Central pasa por ser el gran dispensador de los mismos, como quien dice ganando indulgencias con camándula ajena.

COMPORTAMIENTO DEL RECAUDO DE IMPUESTOS EN COLOMBIA

MICOS A LA VISTA

En el texto del proyecto de Ley aparece incrustado un parágrafo46 que es ajeno a la regulación de la organización y el funcionamiento del Sistema General de regalías, como reza el título del mismo. Se propone en el mismo que con el fin de incentivar la exploración y explotación de yacimientos de hidrocarburos no convencionales, se aplicará una regalía del 60% del porcentaje de participación de regalías equivalente a la explotación de crudo convencional. Ello es extraño al

46. Proyecto de ley. Artículo 13

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objeto de este proyecto de ley, no guarda unidad de materia y es lo que se conoce popularmente como un mico. El Acto legislativo fue claro cuando estableció que la Ley que lo desarrolle tiene por finalidad ajustar el régimen de regalías al nuevo marco constitucional47 y sólo eso; en cuanto a la determinación de “las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables (RNNR)” podrán ser objeto de otra ley diferente48, la cual a diferencia de esta puede tener iniciativa parlamentaria. Es el caso también de otro artículo en el cual se propone la exoneración de los impuestos específicos previstos en la legislación minera, para las explotaciones de oro, platino y carbón49, al considerar que las explotaciones de recursos naturales no renovables de propiedad nacional estarán sujetas únicamente a las regalías establecidas en la ley que reglamente el asunto y a las compensaciones que pacten las empresas industriales y comerciales del Estado o las sometidas a este régimen. Este último artículo va, además, en contravía de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el sentido que el legislador no puede autolimitar su potestad impositiva general, pues ello, como se expuso con anterioridad , implicaría el desconocimiento de los artículos 6º , 150 12 y 338 de la Carta Fundamental50. El ex magistrado Rodrigo Escobar, Ponente de este fallo, al declarar inexequible el artículo 229 de la Ley 685 de 2001 que reformó el Código de Minas, dejó en claro que regalía y tributo bien pueden coexistir.

EL CHEQUE EN BLANCO

Se propone que el Ministerio de Minas y Energía o la entidad que este delegue, señalará, mediante actos administrativos

47. A. L 05 de 2011. Artículo 3º , parágrafo 4º transitorio48. A. L 05 de 2011. Artículo 1º49. Proyecto de ley. Artículo 8850. Sentencia C – 1071 de 2003.

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de carácter general, los términos y condiciones para la determinación de los precios base de liquidación de las regalías y compensaciones producto de la explotación de los recursos naturales no renovables51. Ello sería girarle un cheque en blanco al Ministerio de Minas y Energía en un aspecto que ha sido fuente de conflictos entre el Estado y las empresas que explotan el recurso, amén de las anomalías que han detectado los organismos de control, que han dado lugar incluso a pronunciamientos muy contundentes por parte del Consejo de Estado. Por ello, en aras de la transparencia y de la seguridad jurídica deberían establecerse unos parámetros generales, a partir de los cuales ya sea la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) o la Agencia Nacional Minera (ANM) tenga cierto grado de flexibilidad al momento de establecer las condiciones contractuales para la explotación del recurso. Adicionalmente, esta debería ser la oportunidad para establecer que estas dos agencias de consuno con la DIAN dispongan de una auditoría a los volúmenes de producción, costos de transporte y embarque que se deducen del precio FOB para la determinación del precio base de liquidación, para de esta manera evitar prácticas non sanctas por parte de las empresas que explotan los RNNR y paguen lo que en derecho deban pagar, nada más pero tampoco nada menos.

Se plantea en el proyecto que cuando las regalías se paguen en especie, el Gobierno Nacional reglamentará la metodología, condiciones y términos que garanticen el adecuado flujo de recursos al Sistema General de Regalías y la aplicación de los recursos que se generen entre la determinación de los precios base de liquidación y la comercialización de las regalías52. No conviene que esta facultad se deje en manos del Gobierno, pues ya se sabe que este está abogando en causa propia. Es bien sabido lo que pasó con el famoso 51. Proyecto de ley. Artículo 1652. Proyecto de ley. Artículo 17

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márgen de comercialización que se inventó la ANH para apropiarse de la diferencia entre la determinación de los precios base de liquidación y la comercialización de las regalías. Debe dejarse en claro que la regalía se causa al momento en que se extrae el recurso y se debe liquidar al precio vigente a la fecha en que esta tenga lugar, en ello no debe haber ambigüedad. Como lo sostiene la Procuraduría General tanto el tal márgen de comercialización como los rendimientos de los recursos proveniente de las regalías, cuando estas se invierten en TES debido al congelamiento de los giros, son del titular de las regalías, en este caso ya sea de las entidades territoriales que tendrán derecho a participación directa o a los fondos respectivos. En ningún caso se deberán quedar con ellos los entes recaudadores o el Ministerio de Hacienda, porque tampoco son de la Nación. En cuanto a la transferencia de los recursos recaudados por concepto de regalías y compensaciones, no deja de llamar la atención que el Gobierno Nacional se reserve la facultad de determinar los plazos y condiciones de los señalados recursos. Allí hay gato encerrado.

LOS CHEQUES POSDATADOS

Un aspecto que es motivo de preocupación de las entidades territoriales que actualmente son receptoras de regalías directas, es el que hace relación a los compromisos adquiridos con los recursos provenientes de las regalias. Estos son de dos clases, el uno tiene que ver con programas de gran impacto social, como son la cobertura en el régimen subsidiado de salud, la gratuidad de la educación básica y programas de nutrición infantil, los cuales pueden quedar desfinanciados ahora que dichas entidades verán reducir tales ingresos. Otro flanco motivo de inmensa preocupación son las vigencias futuras que están respaldadas en los ingresos provenientes de las regalías directas. Departamentos como el

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Cesar y La guajira tienen vigencias futuras con respaldo en regalías comprometidas del orden de los $72.000 millones y $21.000 millones, respectivamente. En el proyecto se prevee que las adquiridas con anterioridad al 31 de diciembre de 2011 se podrán cubrir con las asignaciones directas y añade que si dichos recursos fueran insuficientes para cubrir las obligaciones adquiridas, las entidades territoriales ahorradoras podrán utilizar los saldos disponibles a su favor, en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, FAEP, hasta por el monto faltante para cubrirlas totalmente. Pero, ello sólo aplica a los productores de hidrocarburos y no todos porque sólo algunos de ellos tienen ahorros de alguna significación en el FAEP. Será por ello que abren la opción para que de mantenerse algún faltante, las entidades beneficiarias podrán decidir si las obligaciones se asumen con cargo al cupo que les haya sido asignado en los Fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional53. Esta sería una solución a medias que obligaría a muchos departamentos a girar sobre el futuro cuando ni el presente está seguro. Esta propuesta del Gobierno sufrió una modificación en la Ponencia, en el sentido que los saldos de los recursos de regalías y compensaciones sin comprometer a 31 de diciembre de 2011, los causados y no recaudados por las entidades beneficiarias durante la vigencia 2011, así como los retenidos con ocasión de decisiones tomadas en ejercicio de las funciones de control y vigilancia asignadas al Departamento Nacional de Planeación, se destinarán a atender el pago de compromisos adquiridos a 31 de diciembre de 2011 54. Lo que se hizo fue ampliar el abanico de posibilidades a las cuales podrán apelar lñas entidades territoriales para cubrir sus compromisos.

El Congreso de la República tendré que ver cómo apañárselas para compaginar lo consignado en el parágrafo primero 53. Idem54. Ponencia Proyecto de ley. Artículo 147

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del artículo 20 del Proyecto de ley, en el sentido que las asignaciones de las regalías distribuidas al Fondo Nacional de Regalías, derivadas de la explotación de cada uno de los recursos naturales no renovables a que hacían referencia los artículos 31 al 37 y el 39 de la Ley 141 de 1994, se sumarán a las distribuidas a los respectivos departamentos productores enunciados en cada uno de los artículos referidos. En el caso de las distribuciones de que trataba el artículo 35 de la Ley 141 de 1994, las asignaciones de las regalías distribuidas al Fondo Nacional de Regalías se repartirán de manera igualitaria entre los departamentos productores beneficiarios con este otro: el saldo del portafolio del Fondo Nacional de Regalías, integrado por sus propios recursos y los administrados, disponible después de aplicar las normas precedentes, y una vez descontados los recursos necesarios para atender el giro de las asignaciones a proyectos previamente aprobados, se destinará prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal del 2010 - 2011. Igual destinación tendrán los recursos no ejecutados o los de las recuperaciones efectuadas durante la labor a la que se refiere el artículo 120 de la presente Ley. Zonas del país que no necesariamente coindiden con los productores beneficiarios departamentos a los que hace referencia el artículo anterior. Me imagino que entre los proyectos previamente aprobados están los que se financiarán con los recursos que acaban de asignar al Departamento de Cundinamarca, mientras se le da trámite a este proyecto, del orden de los $101.000 millones. Como lo afirmó el eufórico Gobernador de Cundinamarca Andrés González, las regalías que se recibirán hacen parte de una suma sin precedentes. Con esos fondos podremos habilitar viviendas de interés social para alojar a los damnificados por el invierno, y habilitar y construir vías de acceso.

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En un acto de suprema generosidad se propone por parte del Gobierno que las asignaciones de las regalías y compensaciones a que hacían referencia los artículos 38 y 46 de la Ley 141 de 1994, serán distribuidas en un 100% a los municipios o distritos productores55. Se refieren a las chichiguas que se reciben por concepto de la explotación de calizas, yesos, arcillas, gravas y otros minerales no metálicos. Una mala noticia para la Corporación Autónoma de La guajira (Corpoguajira), pero buena para el Departamento, es que en virtud de lo que se propone en el parágrafo tercero del artículo 20 del Proyecto de ley los recursos de los cuales se priva a Corpoguajira provenientes de a partir del 1º de enero de 2012 se le transferirían al Departamento, siempre y cuando su texto se haga extensivo al parágrafo 5º del artículo 16 de la Ley 756 de 2002. Adicionalmente, en nuestro concepto algo debe hacerse a favor del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, pues tanto en el Acto legislativo como en el Proyecto de ley que se tramita se le desconoció el beneficio consagrado en esta misma Ley, que le daba una oparticipación del 10% de las regalías y compensaciones que se causaran por las nuevas explotaciones de recursos naturales no renovables en los espacios marítimos jurisdiccionales del Mar Caribe localizadas en cualesquiera de los otros siete departamentos que integran la región Caribe. Este beneficio se justifica hoy más que nunca, habida cuenta que en razón de su declaratoria como Reserva de la Biósfera por parte de la UNESCO está vedada la explotación de sus RNNR en su área de influencia. Por esta razón recientemente el Gobierno Nacional tuvo que echar para atrás después de haber adjudicado un bloque off shore ubicado en un área adyacente al archipiélago adjudicado por la ANH en la Ronda 2010 para exploración de hidrocarburos.

55 Proyecto de ley. Artículo 20, parágrafo segundo

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CON LOS DADOS CARGADOS

Un aspecto que no se puede soslayar al analizar este proyecto de ley y la ponencia del mismo para primer debate es el atinente a los parámetros que se están estableciendo para la distribución tanto de los recursos del FCR como los del FDR. A este respecto bien vale la pena citar el estudio adelantado por el ex contralor Antonio Hernández y cuyas observaciones mueven a la preocupación. Aunque en la ponencia se trata de corregir la selección adversa a la que darían lugar los parámetros establecidos y proponen una fórmula mucho más compleja para efectos de la distribución de los recursos de uno y otro Fondo, siguen siendo válidos los reparos del ex contralor. Como lo afirma él, refiriéndose a los recursos del FDR al distribuirse el 70% de los recursos en proporción a la población se privilegian a los departamentos más poblados, incluida Bogotá que para los fines de la ley tiene la categoría de Departamento. Esa distribución se hace con independencia de las necesidades Para poner un solo ejemplo, el logaritmo natural de la densidad poblacional de Bogotá es 8.5 y que sería el valor utilizado para ponderar su índice de NBI. De suerte que este último que es de 9.2 se elevaría a 78.2. Por su parte, el logaritmo natural de la densidad poblacional del Caquetá es 1.6 y al utilizarlo para ponderar su índice de NBI, que es de 41.7, quedaría con un índice ponderado de 66.7, menor que el de Bogotá. Es decir que esta resultaría premiada, al tiempo que se castiga al Caquetá y ello es grave, pues además de injusto es contrario a lo que supuestamente se busca tanto con el Acto legislativo como con la Ley: en el caso del FCR “financiar los proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales56. Y desde luego contraría uno de los objetivos básicos que invocó el Gobierno para esta reforma, la equidad 56 Ponencia Proyecto ley. Artículo 34

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interregional, pues en lugar de reducir la brecha entre el centro y la periferia puede terminar ampliándola. Según cálculos del Gobierno Central el Distrito Especial de Bogotá recibirá una importante inyección de recursos provenientes del SGR, la cual será del orden de los $250.000 millones para el 2012, los cuales equivalen a 3 puntos de sus recursos de inversión. Cómo explicar, entonces, que los departamentos más poblados y relativamente menos pobre participen en una mayor proporción de los recursos del FDR57, que es a lo que conduce dicha fórmula? Algo similar ocurre con la distribución de los recursos del FCR, porque los parámetros que se aplican para tales propósitos son practicamente los mismos.

DISTRIBUCIÓN DEL FDR, SEGÚN PONENCIA

Observatorio del Caribe. Antonio Hernández G

Este enfoque además riñe con el propósito planteado en el Plan de Desarrollo Prosperidad para todos en procura de la igualdad de oportunidades que nivele el terreno de juego, pues no se puede nivelar la cancha a menos que se propenda 57. Antonio Hernández. El sesgo anti-rural de la Ley de regalías. Noviembre, 14 de 2011

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por corregir y compensar también la desigualdad de trayectorias, única forma de que la igualdad de oportunidades tenga sentido. Por ello, nos parece muy puesta en razón la recomendación de Antonio, en el sentido que en la Ley deberían quedar establecidas unas prioridades para asignar los recursos y para que a partir de ellas se fijen los criterios para su distribución territorial Se trataría de que la Ley fije las prioridades pero no porcentajes fijos asignados a las mismas. Esa distribución debería quedar en manos de la Comisión rectora del Sistema Nacional de Regalías, que se encargaría de ello al aprobar los presupuestos. Es de advertir que el FCR como quedó plasmado tanto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)58, la cual se expidió por el Congreso de la República a instancias del ejecutivo, como en el Acto legislativo, desvirtó totalmente el sentido de la propuesta de su creación, la cual partión de la región Caribe. Galvis y Meisel, principales artífices de la misma fueron enfáticos al señalar al respecto que “la idea es que se logre una distribución más equitativa de los recursos del fisco nacional y que dichos recursos se inviertan con eficacia para lograr que las zonas periféricas del país converjan con el centro andino, donde tradicionalmente se ha concentrado el desarrollo económico nacional”59. Es decir, de lo que se trataba era de desconcentrar recursos del fisco nacional e invertirlos en el propósito de lograr la convergencia interregional que no pudo lograrse a través del SGP60. Y no echando mano de los recursos de las propias regiones simulando darles con una mano lo que le quitan con la otra. Y para empeorar las cosas, en la Ponencia se suprimió el parágrafo del artículo 35 del Proyecto de Ley, el cual le daba una especie de salvavidas a las regiones más deprimidas del país al establecer que en cumplimiento de lo dispuesto por el inciso 9 del artículo 361 58. Ley 1454 de 201159. Portafolio. Agosto, 18 de 201060. Adolfo Meisel. Descentralización y desigualdades regionales

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de la Constitución Política, las zonas costeras, fronterizas y de periferia participarán como mínimo en un 50% de los recursos de este Fondo, refiriéndose al FCR. Ello llama poderosamente la atención, no se sabe con qué propósito se borró de un plumazo.

EL GARLITO DE LA ASOCIATIVIDAD

Paras rematar, el Gobierno central encontró en los contratos plan y en la figura de la asociatividad, previstos en el remedo de LOOT, el arma secreta para salirle al paso al vigoroso movimiento autonomista que se venía gestando en todas las regiones del país. Contratos – Plan que hasta ahora no han sido del todo exitosos, como lo demuestra el descalabro de los planes departamentales de agua. Por ello, en contraposición a lo prescrito por la Carta, que prevee que las regiones se pueden constituir en Regiones Administrativas y de Planificación (RAP)61 y estas a su vez pueden transformarse a la postre en Regiones como Entidad Territorial (RET)62 y a esa posibilidad le teme el centralismo como el diablo a la cruz. Por ello, el Gobierno central se las ingenió para establecer en la Ley de marras el engendro de las Regiones de Planeación y Gestión (RPG), las cuales a diferencia de las RAP no están contempladas en la Constitución y por ende no tienen la posibilidad de convertirse en RET. Ello es congruente con el propósito de suplantar a las regiones como tales por la entelequia de la asociatividad63. A este respecto afirmó el Director del DNP Hernando José Gómez, al referirse a las mentadas RPG, que esta figura no necesariamente tiene que conformarse como entidad territorial se puede conformar a través de procesos y esquemas asociativos y a través alianzas estratégicas entre entidades territoriales. Así de claro!

61. Constitución Política. Artículo 30662. Constitución Política. Artículo 30763. Amylkar D. Acosta M. La LOOT light. Mayo, 20 de 2011

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Y el mayor y mejor instrumento para desarticular a las regiones, para impedir su consolidación y empoderamiento es forzar a los departamentos a asociarse con otros departamentos como la única forma de acceder a los recursos de los multifondos del SGR. De esta manera las uniones temporales de unos y otros en pos de proyectos de impacto regional puntuales impide que las regiones, que no por ignorarlas dejan de existir, avancen hacia su constitución ya sea como RAP o como RET. Definitivamente, el esquema que se está montando en torno al manejo de las regalías va a contrapelo del proceso de integración de las regiones y conspira contra él. Así las cosas, lo que tendremos al final serán las regiones espontáneas, flexibles y dinámicas, como las plantea el Ministerio de Hacienda, que lo único que tienen en común es el interés coyuntural de desarrollar un proyecto específico y pare de contar. Son, además de inestables flor de un día, volátiles y efímeras en el tiempo. De este modo las regiones jamás tendrán entidad, consistencia e institucionalidad, dado que no tendrán vocación de permanencia y ello redunda en una menor capacidad de interlocusión frente al Gobierno central. Y de ello es de lo que se trata.

A contrario sensu, tenemos que insistir hasta la saciedad en que el concepto de Región no es una entelequia, como lo sostiene Juan B. Fernández las regiones son entidades territoriales perpetuas; tienen base geográfica y fundamento geopolítico; cientificamente se puede demostrar su existencia, delimitarlas y mostrarlas sobre un mapa. La región es la sociedad territorialmente organizada; como lo sostiene el ex director del DNP y actual codirector del B de la R Cesar Vallejo, se entiende la región como un proyecto colectivo de largo plazo de una comunidad situada espacialmente en un territorio. De allí que el concepto de región no se pueda reducir a lo meramente territorial, como lo hizo el Congreso de la

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República al expedir la LOOT. En consecuencia el anhelo y la búsqueda de la integración y la autonomía regional tampoco son ni capricho ni un embeleco, es porque entendemos que este es el camino para dejar de ser alfil sin albedrío del centralismo y superar su rezago económico y social. Un país no puede llegar a ser competitivo si sus regiones no lo son y sólo a través de la integración y la autonomía de las regiones estas podrán desplegar todo su potencial. Como lo afirma el ex constituyente y ahora Gobernador del Atlántico Eduardo Verano, no habrá desarrollo si no hay una institucionalidad regional adecuada que lo soporte. Nada más cierto que este aserto.

REFLEXIÓN FINAL

Como lo establece claramente la Constitución en su artículo 360 La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalías”, por ello no podemos estar de acuerdo con la interpretación de Fedesarrollo, cuando conceptúa que Las regalías directas se justifican sólo para compensar el daño socio-ambiental. No las regalías no se establecieron como compensación del impacto ambiental que se causa al extraer los RNNR, la minería responsable debe asumir los costos de su manejo y mitigación, tal y como lo prescribe la Ley. Ello, desde luego, no releva de su responsabilidad al Estado de velar porque se cumpla tal cometido por parte de las empresas y asumir la suya propia de propender por el desarrollo sostenible, como lo manda la Carta. Ahora bien, la minería responsable debe ir de la mano con la responsabilidad social por parte de las empresas, que no pueden ser ajenas a la suerte de las poblaciones asentadas en el entorno de sus actividades. Claro que no se debe confundir la responsabilidad social con la filantropía o la beneficencia, debe ir mucho más allá; al decir de León Teicher, Presidente

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de la empresa El Cerrejón, las empresas no deben contentarse con hacer lo mínimo necesario, como por cumplir, por las comunidades sino lo máximo posible. No basta con pagar las regalías e impuestos estipulados en la Ley y/o en los contratos respectivos. Como lo plantea Javier Gutiérrez, Presidente de Ecopetrol, somos empresas viables en regiones que no lo son y por eso es necesario que hagamos contribuciones para mejorar sus condiciones de desarrollo social y económico64.

Este planteamiento va muy en linea con el nuevo paradigma que se ha venido imponiendo en la gestión empresarial, el denominado por Michael Porter y Mark R. Kramer Valor compartido, una nueva manera de lograr el éxito económico65. Ello implica la creación de valor económico, pero no de cualquier manera, de tal modo que el beneficio que reporta se comparta con la sociedad en su conjunto, para que esta pueda hacer frente en mejores condiciones a sus necesidades y desafíos. Dicho de otra manera, las empresas deben volver a conectar el éxito de la empresa con el progreso social. Ello no debe estar al márgen de los que las empresas hacen sino en el centro66. Así y sólo así las empresas obtendrán hacia el futuro la Licencia social que requieren para proseguir sus actividades de extracción de los RNNR, la cual en un momento dado será tanto o más importante que la licencia ambiental. Ello, en razón de que en las regiones en donde se vienen dando estos desarrollos se ha venido incubando el gérmen del descontento y la inconformidad de las comunidades por el trato recibido, los cuales pueden derivar en la indignación social.

Bogotá, noviembre 24 de 2011

64. La República. Noviembre, 24 de 201165. Harvard Business Review. Publishing66. Idem

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EL ARBOLITO DE NAVIDAD

Como era de esperarse, las comisiones quintas de Senado y Cámara de Representantes conjuntamente, dado que contaba con mensaje de urgencia de parte del ejecutivo, impartieron su aprobación en volandas, en jornadas contrarreloj, al proyecto de ley presentado por el Gobierno, mediante el cual se reglamenta y desarrolla el Acto legislativo 05 de 2011. Nos referimos a la reforma del régimen de regalías, mediante la cual se crearon siete fondos de destinación de los recursos provenientes de las regalías y ahora en la Ley se añaden dos más, un porcentaje del 2% para la administración del Sistema General de Regalías (SGR) y otro 1% para el manejo del Sistema de Monitoreo, Vigilancia, Control y Evaluación (SMVCE). La sumatoria de los recursos que irán a los fondos creados mediante el Acto legislativo (FAE, C + T + I, FONPET, Participación directa y fiscalización)

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y los que ahora se crean merced a la Ley (Administración del SGR y Manejo del SMVCE) representan un 55%; de modo que los recursos para inversión de los fondos de compensación regional (FCR) y de desarrollo regional (FDR) quedan reducidos a sólo el 36% de la totalidad de los recursos provenientes de las regalías, es decir $3.6 billones, si nos atenemos a las proyecciones del Gobierno que cifran en $10 billones el monto promedio de las regalías que se espera recibir en los próximos diez años.

Una de las críticas más recurrentes que se hacía al sistema actual como operan las regalías era su atomización en múltiples objetivos, lo cual impide que se concentren sus recursos en proyectos de gran impacto; pues, con el nuevo esquema se incurre en lo mismo, al difuminarlos en más de 19 objetivos según su distribución porcentual. Es como si se estuviera disparando con perdigones, según es la regadera de recursos esparcidos por doquier. Y, songo sorongo, el Gobierno Central se quedará con 5 puntos porcentuales del total de las regalías so pretexto de fiscalizar la actividad que las genera, de administrarlas y controlarlas, estamos hablando de la módica suma de $500.000 millones, que no es una bicoca. Se cumple el adagio popular de que quien reparte y recomparte se queda con la mayor parte. Ello explica que la aprobación de este proyecto se haya convertido en una rebatiña, en la que cada uno de los participantes en el debate busca sacar su propia tajada y de allí que el texto aprobado más parece un arbolito de navidad, con toda clase de colgandejos. A los 155 artículos del Proyecto original se vinieron a sumar 60 proposiciones de toda índole que fueron aprobadas desatentadamente.

Nos hemos preguntado hasta dónde se justifica que el Gobierno Central se quede con un 2% de las regalías dizque para la administración del SGR y hemos indagado con cuánto

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se queda del Sistema General de Participaciones (SGP) por administrarlo, si esa es una función inherente a esta instancia de Gobierno, sin encontrar respuesta. Nos asalta también la duda sobre el rol del Gobierno cuando maneja el SMVCE, si acaso no está suplantando a los organismos de control e invadiendo la órbita de sus competencias. Aquí estamos ante un caso evidente de paralelismo y de duplicación de funciones, que no creo congenie con las normas de Buen gobierno, que es el paradigma de la administración Santos.

Nos preocupa sobremanera el super poder del cual es dotado el DNP, pues además de desempeñar la Secretaría Técnica del órgano Rector del SGR, se arrogaría funciones tales como servir de instancia para la viabilización de los proyectos para que estos puedan acceder a los recursos de los multifondos y, como si esto fuera poco, tendrá además en sus manos el SMVCE, con capacidad sancionatoria de los ejecutores de tales recursos. Es decir, el DNP se constituye en juez y parte, tendrá en sus manos la zanahoria y el garrote para hacer el mejor uso de ellos. Esta es una de las más claras manifestaciones de la recentralización de recursos públicos a través de esta reforma, sin importar que los recursos del SGR no vayan al Presupuesto General de la Nación sino que tengan presupuesto propio, pues a la larga como queda visto el Gobierno Central tendrá la sartén por el mango. Ello va en detrimento de los principios de la descentralización y la autonomía regional consagrados en la Constitución Política, que es norma de normas. De ello no queda la menor duda.

Bogotá, diciembre 4 de 2011

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LA MINERÍA RESPONSABLE

El auge de la actividad minera en la última década está asociada al apetito de los países emergentes por las materias primas y al alza inusitada de los precios de estas insuflados por la creciente demanda. Ello se ha traducido en una importante afluencia de inversión en el sector minero, la cual acapara el mayor porcentaje de la inversión extranjera directa (IED), al tiempo que su peso en el PIB pasó del 4% en 1995 al 7.8% actual. Este boom de la minería en la última década coincidió con el debilitamiento de la autoridad ambiental y el relajo de la autoridad minera, los cuales contribuyeron a un desarrollo de la actividad minera en el país sin orden ni concierto. El Ministerio del Medio Ambiente terminó refundido en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), al tiempo que Ingeominas vio desbordada

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su capacidad administrativa por el alud de solicitudes de licencias. La proliferación de licencias, aún en zonas vedadas para la minería como son los páramos, además de la falta de vigilancia y control, encendieron todas las alarmas.

Así como en su momento se puso de moda hablar de la responsabilidad social empresarial, ahora está en boga el concepto de la minería responsable, aun que no falta quienes incluso hacen alarde de una supuesta minería sostenible, concepto este que entraña un verdadero contrasentido, toda vez que se trata de la extracción de un recursos no renovable. Varios voceros de la gran minería han coincidido en defensa de su gestión en que lo que no es cultivado es minado, lo cual significaría en buen romance que no habría cabida para las zonas protegidas, tales como los bosques, las reservas forestales y los humedales Ramsar, así como los parques naturales. Ello es lo más contrario a la minería responsable. No faltan quienes consideran que su responsabilidad está dada por los pagos que recibe el Estado a cambio de la explotación del recurso minero.

La minería responsable pasa por asumir los costos del manejo y mitigación del impacto ambiental de su actividad. Ahora bien, la minería responsable debe ir de la mano con la responsabilidad social por parte de las empresas, que no pueden ser ajenas a la suerte de las poblaciones asentadas en el entorno de sus actividades. Claro que no se debe confundir la responsabilidad social con la filantropía o la beneficencia, debe ir mucho más allá; al decir de León Teicher, Presidente de la empresa El Cerrejón, las empresas no deben contentarse con hacer lo mínimo necesario, como por cumplir, por las comunidades sino lo máximo posible. No basta con pagar las regalías e impuestos estipulados en la Ley y/o en los contratos respectivos. Como lo plantea Javier Gutiérrez, Presidente de

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Ecopetrol, somos empresas viables en regiones que no lo son y por eso es necesario que hagamos contribuciones para mejorar sus condiciones de desarrollo social y económico.

Este planteamiento va muy en línea con el nuevo paradigma que se ha venido imponiendo en la gestión empresarial, el denominado por Michael Porter y Mark R. Kramer Valor compartido, según el cual las empresas deben volver a conectar el éxito de la empresa con el progreso social. Ello no debe estar al márgen de los que las empresas hacen sino en el centro. Así y sólo así las empresas obtendrán hacia el futuro la Licencia social que requieren para proseguir sus actividades de extracción de los RNNR, la cual en un momento dado será tanto o más importante que la licencia ambiental. Ello, en razón de que en las regiones en donde se vienen dando estos desarrollos se ha venido incubando el germen del descontento y la inconformidad de las comunidades por el trato recibido, los cuales pueden derivar en la indignación social.

Bogotá, diciembre 29 de 2011www.amylkaracosta.net

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LA CONSULTA EX POST

¡Después de rayo caído no hay magnífica que valga!

En vista de que el Congreso de la República no alcanzó a impartirle su aprobación al texto conciliado entre Senado y Cámara del proyecto de ley reglamentario del Acto legislativo 05 de 2011 sometido a su consideración por parte del Gobierno, este expidió en su lugar el 26 de diciembre del año anterior el Decreto – Ley 4923. De esta manera el Gobierno Nacional, con fundamento en el parágrafo 5 transitorio del artículo 2º del Acto legislativo 05, le lanzó un salvavidas al Sistema General de Regalías (SGR), para que este pudiera entrar a operar a partir del 1º de enero de 2012.

Este Decreto – ley, al igual que el Acto legislativo 05 que desarrolla, tiene sus bemoles en cuanto al contenido mismo, pero al margen de ello pone al descubierto una de las mayores falencias que acusa dicho Acto legislativo, nos referimos a la omisión en que se incurrió de la consulta previa a su trámite y aprobación. Es bien sabido que, como lo ha reiterado la

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jurisprudencia de la Corte Constitucional, siempre que se tomen decisiones que los afecten, sean ellas de carácter administrativo, legislativo y con más veras si se trata de una reforma constitucional se impone la consulta previa a los pueblos indígenas. Como guardiana de la Constitución ha dejado en claro que la consulta previa es un derecho fundamental que tienen los pueblos indígenas y los demás grupos étnicos. Y no es para menos, dado que así lo prescribe el Convenio 169 de la OIT de 1989 en sus artículos 6, 7 y 15, el cual fue ratificado mediante la Ley 21 de 1991 y desarrollado posteriormente en el artículo 76 de la Ley 99 de 1993. Huelga decir que dicho Convenio, de conformidad con el artículo 93 de la Carta Magna hace parte del bloque de constitucionalidad y por lo mismo prevalece en el orden interno. De modo que es ineludible su cumplimiento.

Y este es el caso del Acto legislativo 05, puesto que la reforma que se propició a través del mismo del régimen vigente de las regalías vulneró los intereses de dichas comunidades de manera ostensible al desconocer sus derechos adquiridos67. Y la Constitución, además, es categórica cuando establece que “la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas”68. Y prevé, así mismo, que “en las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades”69. En el caso particular de La guajira, en donde la población indígena representa el 42.4% de la población total, no hay lugar a dudas, era imperativa la consulta previa.

Pues bien, resulta que es ahora, al expedir el Decreto de

67. Amylkar D. Acosta M. La aplanadora. Julio, 25 de 201168. Artículo 330. Parágrafo69. Idem

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la referencia, cuando en los considerandos del mismo el Gobierno entona la palinodia y se da golpes de pecho, asegurando que “el Gobierno Nacional comprometido con la protección, el respeto y la garantía del derecho fundamental a la consulta previa…”70 había adelantado la consulta previa antes de radicar el proyecto de ley que reglamenta el Acto legislativo. Pero, no explica por qué procede la consulta previa para tramitar la Ley y en cambio no procedía para tramitar el Acto legislativo, cuando aquella es sólo una consecuencia directa de este. En efecto, como lo sostuvo el propio Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry “ya el porcentaje y los montos quedaron en la Constitución, ahora lo que hay que definir es quién hará los proyectos, quién los ejecutará, cómo trabajarán gobernadores y alcaldes y cómo pueden concurrir distintos agentes en la ejecución de los proyectos. La reglamentación tiene que fijar lo que se conoce como la gobernanza”71. A eso se limita el Decreto – ley de marras, a la mera carpintería, mientras el Congreso de la República se ocupa de la aprobación del texto conciliado en marzo próximo.

Si lo que trató el Gobierno con esta confesión de parte, como la denominan los abogados, fue tratar de desembarrarla ya es demasiado tarde, pues como dice el adagio popular después de rayo caído no hay magnífica que valga! Al afirmar que “participó el 18 de julio de 2011en la Mesa Permanente de Concertación de las Comunidades Indígenas, donde se socializó el Acto legislativo 05 de 2011”72, deja en evidencia que consulta previa de este no hubo y que sólo se limitó a su “socialización” y eso a posteriori. La consulta previa para el trámite de la Ley no suple la consulta previa que ha debido surtirse para el trámite y aprobación del Acto legislativo; 70. Decreto – ley 4923 de 201171. Semana. Julio, 18 de 201172. Ibidem

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una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa. Esta es sólo una cortina de humo que se pretende tender por parte del Gobierno, buscando con ello desorientar a la opinión pública.

Incluso, en nuestro modesto concepto, la consulta previa a la radicación en el Congreso de la República, de la cual habla el Gobierno en los considerandos, es de dudosa factura. Abundan las referencias a la “socialización” del proyecto, que no se puede asimilar al concepto de consulta previa; se dice que se “explicó” el proyecto, se habla de “visitas” a las comunidades, lo cual no se puede confundir con la consulta previa propiamente dicha, así den por culminado dicho proceso “una vez protocolizada el acta de la consulta previa”. Todos ellos son pasos necesarios pero no suficientes para cumplir con lo estipulado en el Auto 005 de 2009 de la Corte Constitucional, a través del cual se estableció los protocolos que deben seguir el Gobierno y sus instituciones para garantizar un proceso efectivo de consulta y consentimiento previo, libre e informado, tal y como lo consagra el Convenio de la OIT y lo ha venido sosteniendo la Corte Constitucional. Lo otro es sólo un saludo a la bandera. La propia Corte ha dejado en claro que en el evento de no llegarse a un acuerdo entre las partes, “el Estado conserva su competencia para adoptar una decisión final a ese respecto. Empero, el ejercicio de esa potestad carece de naturaleza omnímoda”73. Es más, en tal caso se deben contemplar por parte del mismo “instrumentos idóneos para mitigar el impacto de la medida en dichos intereses, tanto en el plano individual como colectivo, todo ello con miras a salvaguardar las prácticas que conforman la diversidad étnica y cultural”74, los cuales brillan por su ausencia en el texto del Decreto – ley. Creo que la Corte Constitucional, que se ocupa en este momento de una demanda de inconstitucionalidad contra 73. Corte Constitucional. C – 175 de 200974. Idem

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este Acto legislativo, precisamente por haberse pretermitido la consulta previa, habrá tomado nota de ello.

La Corte ha sido muy enfática que cuando se habla de la consulta previa, es precisamente para “brindarle a las comunidades, en un momento previo a la radicación del proyecto en el Congreso de la República, las debidas oportunidades para que ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto, sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su modificación, si es preciso”75. Y no estamos hablando de un simple formalismo santanderista, es que, “como lo ha señalado la jurisprudencia, la omisión de la consulta previa es un vicio de forma que se proyecta sobre el contenido de la medida legislativa respectiva y que, por tanto, puede viciar la constitucionalidad de un acto legislativo”76. Precisamente la omisión de la consulta previa en su trámite y aprobación llevó a la Corte Constitucional a tumbar la Ley forestal, el Estatuto rural y más recientemente la reforma del Código de Minas. Al mejor cazador se le va la liebre y este puede ser el caso; la Corte le puede aguar la fiesta al Gobierno. Amanecerá y veremos!

Medellín, enero 10 de 2012

75. Sentencia de la Corte Constitucional C – 891 de 200276. Sentencia de la Corte Constitucional C – 702 de 2010

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LOS VERICUETOS DEL SGR

TORTUOSO Y TORTICERO

Bien se ha dicho que lo que mal empieza mal termina y este es el caso de la reforma del régimen de las regalías. Arrancó con el pié izquierdo, constitucionalizando la distribución de los recursos provenientes de las mismas, lo cual es un exabrupto y, lo que es peor, se compartimentaron tales recursos a través de la creación de una multiplicidad de fondos, lo cual es a todas luces inconveniente e irracional. El proyecto de ley a través del cual se busca reglamentar y desarrollar el Acto legislativo 05 mediante el cual se creó el Sistema General de Regalías (SGR) profundiza esos vicios. Además de los siete fondos que hacen parte de este, ya son más de 30 porcentajes en los que se difuminan los recursos, atomizándolos cada vez más a través de un intrincado, farragoso e incomprensible

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texto de 160 artículos, al que se le colgaron toda suerte de perendengues en su trámite y aprobación a medias, puesto quedó trunco y se tuvo que diferir la aprobación de la conciliación de su texto final para las sesiones del Congreso que se reanudarán en marzo próximo. Mientras tanto, el Gobierno Nacional, ni corto ni perezoso, procedió el 26 de diciembre a expedir el Decreto – Ley 4923, amparándose en la facultad que le otorgó el propio Acto legislativo77, con miras a garantizar la operación del Sistema General de Regalías (SGR), el cual entraba en vigencia a partir del 1º de Enero de 2012 El Gobierno se limitó a “fusilar” el texto conciliado entre Senado y Cámara del Proyecto en mención, a imagen y semejanza del mismo.

Las dificultades que no tuvo el Acto legislativo en su trámite a lo largo de sus ocho debates reglamentarios se le presentaron al proyecto de ley que lo desarrolla y reglamenta, que estuvo a punto de hundirse en la recta final. En efecto, no obstante contar con mensaje de urgencia para agilizar su trámite, sólo a última hora y a los trompicones logró el Gobierno su aprobación en las plenarias de Senado y Cámara en la madrugada del 16 de diciembre, fecha esta en la que se clausuraban las sesiones del primer período de la segunda legislatura. A última hora, la inesperada rebelión de más de ochocientos alcaldes recién electos de todo el país puso en aprietos al Gobierno. Ellos manifestaron su inconformidad con el proyecto de ley de marras y pidieron su archivo, al considerar que el mismo era lesivo para sus intereses. Uno de sus voceros, el Alcalde de Popayán Francisco Fuentes, manifestó que “pretenden que las regalías, que son para las regiones, se distribuyan en proyectos de impacto regional que tenía que desarrollar el Gobierno Nacional, pero no con recursos que son de nosotros”78. 77. Acto legislativo 05 de 2011. Artículo 2º , Parágrafo 5 transitorio78. El Tiempo. Diciembre, 16 de 2011

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Y no era para menos, habida cuenta que al asignarse los recursos de los fondos sólo a proyectos de impacto regional, aquellos que por ser de impacto local no son menos importantes no podían acceder a ellos, lo cual dejaba a los municipios en un grave predicamento. Ante la presión, el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry accedió a que un 40% de los recursos del Fondo de Compensación Regional (FCR) se destine a financiar proyectos de impacto local, “de los cuales un 30% será para proyectos de impacto local en los municipios más pobres del país y con cargo al 10% restante sólo podrán financiarse proyectos presentados por municipios de cuarta, quinta y sexta categoría”79, estos es, los más pobres entre los pobres. Además, “del total de los recursos para financiar proyectos de impacto local, se destinará hasta un 8% para iniciativas con enfoque diferencial para las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y hasta otro 8% para iniciativas con enfoque diferencial para las comunidades indígenas”80. Ello mismo aplica para el caso de la participación directa de departamentos y municipios productores y portuarios, la cual quedó ahora reducida al 8.6%, de cuyas asignaciones deberán invertirse al menos el 3% en el caso del Municipio y al menos el 1% en el caso del Departamento en proyectos de inversión con enfoque diferencial en beneficio de tales comunidades81. De esta manera se superó el impasse y se destrabó el trámite del Proyecto de ley. Ahora serán los departamentos los que quedarán en el limbo, ya que sus proyectos no son de impacto local ni de impacto regional82 y por lo tanto no se podrán financiar con recursos provenientes de los fondos que hacen parte del SGR.

79. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 34 80. Decreto ley 4923 del 26 de diciembre de 2011,. Artículo 34, Parágrafo primero81. Decreto ley 4923 del 26 de diciembre de 2011. Artículo 4082. Decreto ley 4923 del 26 de diciembre de 2011. Artículo 155

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Quedó claramente establecido que tales recursos tampoco harán parte del presupuesto de estos entes territoriales, como tampoco los que les corresponden a los entes territoriales productoras y portuarias por participación directa. En uno y otro caso, los recursos correspondientes “deberán ser incluidos en el presupuesto de la respectiva entidad territorial mediante Decreto expedido por el Gobernador o Alcalde, una vez aprobado el proyecto respectivo y previa su ejecución”83. Todo ello en mengua de los principios de la descentralización y la autonomía regional consagrados en la Constitución Política que nos rige, pues ya sabemos que el DNP se convierte merced al Acto legislativo 05 y la Ley de regalías en el gran pulpo cuyos tentáculos aprisionarán a los entes territoriales. Y ello no lo decimos a humo de paja, es que el DNP queda investido merced al Acto Legislativo y el Decreto – ley que lo reglamenta de facultades omnímodas. En efecto, el DNP ejercerá la Secretaría Técnica del órgano Rector del SGR, tendrá la iniciativa para proponer la metodología que deberá seguir la presentación y trámite del los proyectos de inversión, le dará la viabilidad a los proyectos susceptibles de ser financiados con recursos del SGR, administrará el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (SMSCE) de la ejecución de los recursos, administrará el Banco de proyectos del SGR, calculará e informará al Ministerio de Hacienda la distribución de los recursos del SGR, sin perjuicio de las demás que se le atribuyan84. Aquello de “que las entidades territoriales conservan la capacidad de decisión sobre los proyectos a ser financiados con recursos del SGR”85 es un decir; se trata sólo de palabras hueras, pues siempre estarán supeditadas a la voluntad del DNP, que tendrá la última palabra. Como resultado del forcejeo entre

83. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 9684. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 985. Decreto – ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011 Considerando

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el Gobierno y los congresistas, amén de su trifulca con las organizaciones sociales, se terminó dándoles cabida a unos y a otras en los llamados órganos colegiados; en todos ellos tendrán asiento dos senadores y representantes, así como un representante de la cuestionada Comisión Consultiva de Alto Nivel para comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y un representante de las comunidades indígenas, todos ellos con voz pero sin voto86.

OTRO ZARPAZO A LAS REGIONES

Hemos sostenido que el Acto legislativo 05 de 2011 es del mismo corte y va encaminado a los mismos propósitos de los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007: la recentralización de los recursos, a contrapelo de lo que se propuso la Constituyente de 199187. So pretexto de “impulsar el crecimiento regional, la equidad ente regiones, disminuir los índices de pobreza y aumentar la competitividad del país”88, se redistribuyen las regalías, de tal suerte que en adelante los proyectos de impacto regional tendrán como fuente de financiamiento estos recursos, aliviando de paso la presión sobre los recursos del Gobierno central que concentra más del 85% de los recursos públicos. Y ello, no obstante que el Gobierno central capta por concepto de los impuestos que pagan las empresas que extraen los recursos naturales no renovables más de lo que ellas pagan por concepto de regalías. Simple y llanamente le quitaron recursos a unas regiones para hacer partícipes de ellos a otras, sin que el Gobierno central ceda un ápice y lo que es más enervante, como lo hemos dicho anteriormente, se reserva para sí el papel de gran dispensador de los recursos ajenos. Se ha

86. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 687. Amylkar D. Acosta M. La reforma del régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales88. Decreto – ley 4923 de 26 de Diciembre de 2011

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dicho por parte del Ministro de Hacienda que las entidades territoriales que venían recibiendo regalías directas dizque no se verán afectadas, porque supuestamente lo que dejarán de recibir como participación directa les será compensada con el acceso que tendrán a los fondos que integran el SGR. Ello no pasa de ser un sofisma, consistente en sumar peras con manzanas (participación directa + asignación de recursos de los fondos)89. La verdad monda y lironda es que dejarán de recibir ingentes recursos a consecuencia de la reforma en cuestión.

Esta visto que no se puede mover una hoja de papel sin su anuencia; es más, se está imponiendo la odiosa modalidad del padrinazgo en la relación del Centro con la periferia: así como para enfrentar la tragedia invernal se le designó a cada Departamento un padrino, de ahora en adelante gobernadores y alcaldes contarán en Bogotá con su partner en el Ministerio del Interior; son 32 funcionarios que les servirán de “enlace” con el Gobierno Central. Estos se vienen a sumar a la legión de funcionarios del orden nacional que operan en las distintas entidades territoriales, los cuales les reportan a los distintos ministerios y sus entidades adscritas, a los departamentos administrativos, a los altos consejeros de Presidencia, en fin, al curubito de un Estado macrocefálico y centralista. Huelga decir que, en la medida que el Gobierno Central tendrá la sartén por el mango, el flujo de los recursos provenientes de los fondos, especialmente los de los fondos de compensación y desarrollo (FCR, FDR), va a depender de lo que prescriba el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), instrumento este de la Regla fiscal ya establecida a través de la Ley 1473 de 2011. No se trata de suposiciones o suspicacias, es que ello ya ocurrió en el pasado con los recursos del FNR, los cuales en lugar de invertirse se mantuvieron por mucho tiempo financiando el gasto del Gobierno Central a través de 89. Amylkar Acosta M. La aplanadora. Julio, 25 de 2011

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la adquisición de títulos de Tesorería (TES) por sumas que llegaron a sobrepasar los $2.5 billones. La razón era una sola: no había “espacio fiscal” para invertirlos aunque la inversión fuera necesaria. La viabilización de los proyectos por parte del DNP puede llegar a convertirse, como ya sucedió en el pasado en el freno de mano de la inversión de los recursos de dichos fondos.

En su momento también se dijo que la reforma del Sistema General de Participaciones (SGP) “garantiza más recursos para las regiones…La distribución de los recursos de las transferencias tendrá como prioridad la población pobre del país. Esto permitirá que en el 2010 la pobreza extrema se reduzca a 8% y la pobreza al 35%”90. Y cuál es la realidad? Para el 2010 los niveles de pobreza e indigencia estaban en el 16.4% y 45.5% (¡!), respectivamente, no obstante el cambio de metodología para su medición. No hay razones para pensar que esta vez va a ser diferente, sobre todo si tenemos en cuenta que los criterios y parámetros que se utilizarán para la distribución de los recursos del SGR serán los mismos que los del SGP. Con sobrada razón el ex presidente chileno Ricardo Lagos considera que “el Estado debe cumplir un nuevo rol en este fin de etapa, en el que el crecimiento no basta y en el que la lucha contra la pobreza por sí sola está agotada. Lo que se requiere ahora es una mayor equidad. Esto no lo podremos hacer vía transferencias”91. Cabe preguntarles a quienes prohijaron la reforma del SGP, que son los mismos protagonistas de la reforma que dio vida al SGR, con el poeta Manrique qué fue de tanto galán? qué fue de tanta invención como trujeron?. Definitivamente, más de lo mismo no es el camino!

90. Ministerio de Hacienda. Por qué es importante el cambio que aprobó el Congreso en las transferencias. 200791. El Tiempo. Enero, 29 de 2012

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LA AVIVATADA DEL GOBIERNO NACIONAL

Una de las novedades que se introdujeron a última hora tiene que ver con el destino del llamado eufemísticamente “margen de comercialización”. Como es bien sabido las empresas extractoras de los recursos naturales no renovables (RNNR) deben pagar a cambio una “contraprestación económica” a título de regalías92 y estas se pagan en especie. Pues bien, la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), que es receptora de las regalías de manos de las empresas que explotan los hidrocarburos y a la vez se las liquida y gira a los entes territoriales que tienen derecho a ellas, se inventó lo del “margen de comercialización” para quedarse con parte de las mismas93. Después que propuso en el Proyecto de ley que “cuando las regalías se paguen en especie, el Gobierno Nacional reglamentará la metodología, condiciones y términos que garanticen el adecuado flujo de recursos al Sistema General de Regalías y la aplicación de los recursos que se generen entre la determinación de los precios base de liquidación y la comercialización de las regalías”94, el Gobierno ahora va más lejos.

Lo que se aprobó en el texto que salió para conciliación y ahora quedó consagrado en el Decreto – ley se establece claramente que el Gobierno central se queda con el 50% de dicho “margen”95. Es decir, que el Gobierno central, además del 4.0% de los recursos del SGR por concepto fiscalización y administración de los SGR y SMVCE, se apropiará también del 50% del “margen de comercialización” que en derecho, como lo ha manifestado en forma reiterada la Procuraduría general de la Nación, le corresponde al titular de las regalías,

92. Constitución Política. Artículo 36093. Amylkar D. Acosta M. Acotaciones al Proyecto de Ley de regalías. Noviembre, 24 de 201194. Proyecto de ley. Artículo 1795. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre. Artículo 16

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en este caso al SGR. “Aceptar que con el giro a los beneficiarios de las sumas liquidadas por el Ministerio, la ANH adquiere el petróleo recaudado como regalía, para luego venderlo con ánimo de lucro, a través de una oferta comercial a Ecopetrol, equivale a tanto como reconocer que la ANH puede adelantar operaciones comerciales en los términos del artículo 20 del Código de Comercio Colombiano, ya que la operación no se limita a un acto necesario de administración sino a uno de naturaleza mercantil, lo cual contraría la naturaleza jurídica de la Agencia y el motivo que dio razón a su creación”96, advirtió el Ministerio Público. Es obvio que las regalías tienen que ser monetizadas para proceder al giro de las mismas a sus beneficiarios, pero de allí, como lo advierte la Procuraduría, no se sigue que el “producto de la venta para monetizar las regalías recaudadas en especie, si se produce una diferencia en positivo, ese mayor valor deba o pueda ser apropiado por la Agencia Nacional de Hidrocarburos”97. En igual sentido se pronunció en su momento la Contraloría General de la República, al considerar en una de sus glosas que no era apropiado que la ANH contabilizara como suyos tanto los recursos provenientes del “márgen de comercialización” como los intereses causados por las regalías invertidas en TES mientras duraba el congelamiento del giro de las mismas a sus receptores ordenada como medida cautelar por el DNP.

Mediante esta rabulada el Gobierno central estaría tratando de dirimir a su favor la dura controversia en torno a la destinación del tal “margen de comercialización”, que se suscitó a raíz de un debate de control político en el Congreso de la República. Y no estamos hablando de naderías, la suma en cuestión a diciembre 31 de 2010 totalizaba $1.24 billones, cifra esta que se puede haber elevado a los $2 billones para diciembre

96. El Espectador. Septiembre, 17 de 201197. Idem

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31 de 2011, de tal suerte que, de prosperar este esperpento jurídico el Gobierno Nacional se estaría embolsillando de entrada $1 billón. Es absurdo, entonces, que el Gobierno pretenda, además, quedarse con el 50% de “los recursos disponibles a 31 de diciembre de 2011 correspondientes al márgen de comercialización y dejarle sólo el 35% a las entidades beneficiarias”98 y el remanente para repartirlo entre la red vial terciaria (10%) y el resto con destino al programa de Normalización de Redes Eléctricas y al Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales no Interconectadas. Ello es tanto más absurdo, habida cuenta que las leyes no pueden ser aplicadas con retroactividad y los recursos en controversia fueron causados con antelación a la expedición del Decreto – ley. En consecuencia, esos recursos no están “disponibles a 31 de Diciembre de 2011”, como lo asume este, esos recursos que se pretenden birlar no son bienes mostrencos, tienen sus dueños. La avilantez del Gobierno central, al parecer, no tienen límites; así se deduce del alcance del cuestionado Acto legislativo y la no menos controvertida ley que lo desarrolla.

LA OLLA RASPADA

Uno de los aspectos más confusos y difusos de este Decreto es el que hace relación a la liquidación del Fondo Nacional de Regalías (FNR) dispuesta por el Acto legislativo99 y el su Decreto reglamentario100 y la destinación de los recursos remanentes del mismo. El Gobierno procedió a liquidar el FNR101 y en el artículo 18 del Decreto – ley se dispuso que, de conformidad con el inciso 2º del artículo 361 de la Constitución Política, “las regalías distribuidas al FNR…

98. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 15699. A. L 05 de 2011. Artículo 2º , parágrafo 1 transitorio100. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 129101. Decreto 4972 del 30 de Diciembre de 2011

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se sumarán de manera proporcional a las distribuidas a los respectivos departamentos y municipios productores enunciados en cada uno de los artículos”102 de la Ley 141 de 1994. Pero, a renglón seguido se dice que “si a la fecha de expedición del presente Decreto no se encuentran comprometidos por no haber sido objeto de asignación por el Consejo Asesor de Regalías, con anterioridad al 31 de diciembre de 2011, perderán la destinación prevista en las normas citadas y acrecentarán el saldo de portafolio disponible del FNR en liquidación”103. Es decir, sí pero no. Nunca antes el fantasmagórico Consejo Asesor estuvo tan activo como en el pasado mes de Diciembre, asignando recursos a diestra y siniestra, de modo que el “portafolio disponible” del FNR queda muy menguado.

LA VENTA DEL SOFÁ

La reforma del régimen de regalías quedó en deuda con la opinión pública, la cual esperaba que después de los sermones del Gobierno denunciando los múltiples casos de corrupción, desviación de recursos, despilfarro y dilapidación de los cuales habían sido objeto los recursos provenientes de las regalías ahora con el nuevo esquema estos estarían blindados contra toda tentación depredadora. Pero, no sólo no se establecieron mecanismos que sirvieran de antídoto contra la corrupción, sino que se amplificaron los factores de riesgo, el mayor de ellos es el que ha denominado apropiadamente el Procurador General Alejandro Ordoñez la “democratización de la corrupción”104 ahora que la “mermelada”, como ha llamado el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri a las regalías, se esparcirá en toda la “tostada”. Los multifondos que se crearon en el Acto legislativo 05 de 2011 son lo más

102. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 18, parágrafo 2º 103. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 136, 1a104. El Tiempo. Noviembre, 18 de 2011

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parecidos a los execrados “fondos de cofinanciación” y las asignaciones de sus recursos a través del Decreto – ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011 se parecen tanto a los vitandos “cupos indicativos” de enantes como una gota de agua a otra gota de agua. Por lo visto, como en el episodio del marido burlado, toda la algarabía en contra de la corruptela en el manejo de las regalías ha llevado al Gobierno Nacional a decidirse por la venta del sofá. El “remedio” o remedo, a la larga, puede resultar peor que la enfermedad.

ASPECTOS RESCATABLES

De los aspectos rescatables de este Decreto – ley, porque hasta el diablo tiene virtudes si se le esculca, está lo aprobado por el Congreso de la República y recogido por el Decreto – ley a favor de las corporaciones autónomas, las que habían quedado en grave predicamento luego de la expedición del Acto legislativo 05 d 2011. Me refiero al artículo 39 del Decreto – ley que a la letra dice: “las corporaciones autónomas regionales recibirán las compensaciones en los términos establecidos en los artículos 40, 41, 46, 47 y 48 de la Ley 141 de 1994, con lo cual se les lanzó un salvavidas a las mismas. Lo propio podemos decir de los pobladores de la Cuenca del Río Grande de la Magdalena, que habían sido abandonados a su propia suerte con la expedición del Acto Legislativo 05 de 2011. En efecto, mediante el artículo 154 se determinó que “en desarrollo del artículo 331 de la Constitución Política, se asignará el 0.5% de los ingresos del SGR para proyectos de inversión de los municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena, incluidos los del canal del Dique. Estos recursos serán canalizados a través de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena”.

Otros dos aspectos a destacar como un avance con respecto al proyecto de ley original es que este Decreto – ley permitirá

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que con los recursos del SGR se “podrán financiar proyectos de inversión y la estructuración de proyectos, como componentes de un proyecto de inversión o presentados en forma individual”105. Ello es muy importante porque una de las mayores falencias que acusa el país es la falta de recursos para la preinversión, que permitan avanzar en la estructuración de los proyectos que serán objeto de la financiación con los recursos del SGR. Otro aspecto importante es el relativo a “los programas y proyectos de alimentación escolar y régimen subsidiado que en virtud de las normas sobre regalías vigentes, antes de la expedición del presente Decreto, sean financiados con recursos de regalías directas por las entidades territoriales a que se refiere el inciso segundo del artículo 361 de la Constitución Política, serán cofinanciados por la Nación en el monto necesario para alcanzar la media nacional y los que hayan alcanzado la media recibirán el monto necesario para mantener la media nacional más un cinco por ciento adicional, por un período de diez (10) años contados a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto”106. De este modo se le da una mano a las entidades territoriales que hasta el 31 de diciembre del año anterior percibían regalías directas, con la cuales se venía ampliando coberturas en educación, nutrición y régimen subsidiado de salud y ahora han visto diezmadas con la reforma del régimen que las regula. Falta saber de qué recursos va a echar mano el Gobierno Central para cumplir con esta promesa, porque el papel puede con todo. Para rescatar también el hecho de que luego del rifirafe entre la Contralora General Sandra Morelly y el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry se llegó a una solución de compromiso107, mediante el cual la Contraloría General recobra su rol como órgano de control fiscal de la ejecución de los recursos del SGR, función esta 105. Decreto ley 4923 del 26 de diciembre de 2011. Artículo 22106. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 145107. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 152

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que ha venido arrogándose el ejecutivo a través del DNP que funge de juez y parte.

COLETILLA

Para recordar, traemos a colación la siguiente coletilla: “En 1886 se nacionalizó la sal, pero una medida constitucional reconocía los derechos de los departamentos costeños sobre las salinas: el Gobierno Central explotaría la sal pero tendría que pagar una compensación anual a los departamentos. Las demoras en remitir esta indemnización y hasta la renuencia en aceptar los derechos constitucionales de la Costa sobre la explotación de sal , fueron causa recurrente de las quejas regionales. En 1918, una decisión del Gobierno Central para destinar fondos provenientes del impuesto de canalización - un tributo del río – para invertirlos en el Ferrocarril del Tolima provocó la ira regional. Líderes prominentes de los puertos costeños, apoyados por una prensa sin pelos en la lengua, lanzaron la organización de la Liga Costeña (1919)”108. No hay que olvidar el aserto del Quijote: la historia es émula del tiempo, depósito de las acciones, testigo del presente y clara advertencia sobre el porvenir.

Medellín, Enero 30 de 2011

108. Eduardo Posada Carbó. El Caribe colombiano. Una historia regional (1870 - 1950)

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EL REPARTO DE LA MERMELADA

PRESUPUESTO EXPRESS

En el Acto legislativo 05 de 2011 quedó claramente establecido que Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley que lo desarrolla, en este caso, y mientras el Congreso de la República aprueba el texto conciliado en marzo próximo, el Decreto ley 4923 del 2 de Diciembre de 2011. También dispuso que, excepción hecha de la vigencia de 2012, dicho presupuesto será bianual109. Previendo el impasse que podría presentarse en el evento que el Congreso de la República no alcanzara a tramitar y evacuar 109. Idem

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a tiempo el primer presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR), se facultó al Gobierno Nacional para que lo expidiera para la citada vigencia fiscal, mediante un Decreto con fuerza de ley”110, con el fin de asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012111. A través del Decreto ley 4923 de 2011 se reglamentó el proceso de elaboración y trámite de dicho presupuesto, dejando claramente establecido que la iniciativa del mismo parte del ejecutivo y el Congreso de la República además de debatirlo y aprobarlo sólo podrá modificarlo con aval del Gobierno.

En efecto, el Gobierno Nacional, ni corto ni perezoso, procedió a expedir el Decreto ley 4950 del 30 de Diciembre de 2011. El Presupuesto del SGR para la vigencia de 2012 se aforó en la suma, en números redondos, de $8´276.877.00112 A groso modo, estos tendrán por destinación $3´410.000¨000.000 para inversión, $1´580.000´000.000 ahorro y el remanente va al FONPET y a funcionamiento. Si vamos más al detalle, de tales recursos reservó el Gobierno $331.075´080.000 para el funcionamiento del SGR, de los cuales $$165.537´540.000 para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo, los cuales serán manejados por el Ministerio de Minas y Energía. $57.938´139.000 adicionales se asignaron para el funcionamiento del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (MSCE) de la ejecución de los recursos del SGR, los cuales estarán en cabeza del DNP ($43.453´604.250), que los compartirá con la Contraloría General de la República ($14.484´534.750). Para completar, otros $107.599´401.000 fueron apropiados para administrar el SGR a través de la Comisión Rectora del mismo, cuya Secretaría Técnica está a cargo del DNP.

110. Acto legislativo 05 de 2011. Artículo 2º, parágrafo 6º transitorio 111. Idem112. Decreto -. ley 4950 del 30 de Diciembre de 2011. Artículo 2º

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MAGROS RECURSOS PARA INVERSIÓN

Luego se procedió a asignar los recursos correspondientes a los distintos fondos creados a través del Acto Legislativo 05 de 2011 y del Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre reglamentario del mismo y a sus beneficiarios. Estamos hablando de $5´165.134´166.265, de los cuales $657.753´873.990 para el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), $790.441´753.500 para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), $790.441´753.500 para el Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET) y una mayor proporción, $1´580.883´507.000, para el ahorro forzoso en el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE). Por su parte la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena recibirá $41.384´385.000. En cuanto a las participaciones directas de regalías y compensaciones para entidades territoriales receptoras de las mismas, de conformidad con el artículo 2º del Acto legislativo 05 de 2011, así como las otras corporaciones contarán con $2´780.667´753.735. De estos $2´754.305´987.772 corresponden a los departamentos, $3.500´000.000, aproximadamente, menos de los que esperaba recibir con el régimen anterior (¡!), y $26.361´765.964 para las corporaciones autónomas regionales. Ello va a avocar a muchas, sino a todas, las entidades territoriales que venían recibiendo regalías directas y ahora recibirán esta menguada participación directa a una virtual inviabilidad fiscal, ya veremos por qué. Al hacer esta afirmación no queremos pasar por alarmista; bien se ha dicho que un pesimista suele ser un optimista mejor informado.

Como se puede constatar el Gobierno Central no aporta un solo peso al FCR, de manera que la compensación que se pretende hacer a las regiones más deprimidas del país será con los propios recursos de las regiones, a expensas de estas y el Gobierno central sigue concentrando los mayores recursos.

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De esta manera se desvirtuó el espíritu de la propuesta de su creación, que partió de la región Caribe, la cual partía de la base de la necesidad de desconcentrar recursos del Gobierno central para tales propósitos. Por lo demás, cuando el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri se hace lenguas hablando de untar la mermelada en toda la tostada nacional, pasa por alto el hecho de que las empresas mineras y petroleras no sólo pagan regalías sino impuestos. Y estos superan a aquellas; mientras se espera recibir por regalías $8.2 billones, según las proyecciones del Ministerio de Minas y Energía para este mismo año se recibirán por concepto de impuestos más de $18 billones, cuya mayor parte la acapara el Gobierno Nacional.

DEPARTAMENTO CIENCIA Y T. FDR FCR FAE FONPET CORMAGDALENA TOTALANTIOQUIA 52.204 62.590 76.086 85.020 76.444 352.344 ATLANTICO 24.920 38.543 29.600 30.488 28.623 152.174 BOGOTA 19.053 52.166 26.859 36.054 134.132 BOLIVAR 47.520 27.380 84.853 63.510 34.600 257.863 BOYACA 30.155 24.248 53.584 54.518 35.822 198.327 CALDAS 12.335 19.925 13.844 17.084 20.087 83.275 CAQUETA 19.802 17.776 36.440 22.691 16.604 113.313 CAUCA 39.649 32.816 73.193 44.530 27.902 218.090 CESAR 30.868 11.297 55.515 93.356 9.270 200.306 CORDOBA 54.698 30.406 106.036 85.093 27.826 304.059 CUNDINAMARCA 24.895 36.247 30.105 37.831 50.003 179.081 CHOCO 27.815 21.950 52.411 34.382 21.300 157.858 HUILA 28.933 51.837 48.597 24.227 153.594 GUAJIRA 37.551 9.516 71.536 117.497 22.964 259.064 MAGDALENA 36.554 32.491 66.329 47.669 25.065 208.108 META 15.149 10.983 19.690 215.487 19.070 280.379 NARIÑO 46.244 39.456 87.149 56.634 36.696 266.179 N. SANTANDER 28.496 26.465 48.472 36.848 27.835 168.116 QUINDIO 5.623 12.646 11.357 8.810 14.158 52.594 RISARALDA 11.460 19.228 12.148 15.008 17.042 74.886 SANTANDER 23.227 11.274 30.070 58.834 40.584 163.989 SUCRE 33.898 27.139 64.595 56.829 21.926 204.387 TOLIMA 22.170 30.414 39.586 28.994 121.164 VALLE 29.064 46.916 32.492 39.647 49.039 197.158 SAN ANDRES 7.353 5.918 14.215 9.183 8.795 45.464 SUBTOTAL 709.636 617.376 1.151.971 1.345.991 720.930 41.384 4.545.904 OTROS 80.806 40.378 152.258 234.892 69.512 0 619.230 TOTAL 790.442 657.754 1.304.229 1.580.883 790.442 41.384 5.165.134

FAE´= FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIONFONPET = FONDO DE PENSIONES TERRITORIALES

ASIGNACIONES DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS DE ACUERDO AL DECRETO 4950/2011(MILLONES DE PESOS)

FDR = FONDO DE DESARROLLO REGIONALFCR = FONDO DE COMPENSACION REGUINAL

323


LA DISTRIBUCIÓN REGIONAL

Ahora, detengámonos a analizar cuál es la participación por regiones del país en la distribución tanto de los recursos de los distintos fondos así como también en aquellos que corresponden a la participación directa. Lo primero que tenemos que decir es que la base que se tuvo en cuenta para este presupuesto ($8.2 billones) es muy inferior a los $10 billones, que fue la proyección que sirvió para correr las distintas estimaciones a lo largo del debate en torno a la reforma del régimen de regalías, magnificándolas. Ello le sirvió al Gobierno, entre otras cosas, para afirmar que el impacto en las finanzas territoriales no sería tan dramático, porque su participación directa se calcularía sobre una base mayor. Se llegó a decir que las entidades productoras recibirían más de lo que venían recibiendo, calculándose en $ 4 billones anuales lo que ellas recibirían entre los años 2012 y 2020 y ya vimos que, por lo menos este año, a duras penas van a recibir $2´754.305´987.772.

De acuerdo con los cálculos del economista Jorge Vergara Carbó esta es la distribución de la participación por regiones con recursos provenientes de los diferentes fondos, con exclusión de aquellos que corresponden a su participación directa.

324

$ millones / (2/1)

Región No Dptos Valor Asignado promedio X Dpto

Caribe 8 1.016.791 127.099Macizo 4 812.144 203.036Pacífico 4 525.000 131.250

Centro-Orient. 5 333.241 66.648Cafetera-Antioq 4 320.705 80.176Orinoquia 3 235.234 78.411Bogotá-Cundin. 2 174.800 87.400

Total 3.417.915

325


PROMESAS INCUMPLIDAS

Refiriéndose a la región Caribe, sus asesores pusieron en boca del Presidente de la República Juan M. Santos lo siguiente: “en la última década, los recursos totales de regalías que recibieron los departamentos de la costa fueron de 9 billones de pesos, pero con esta nueva ley y el buen momento de los hidrocarburos, se espera que el Caribe reciba en esta próxima década 27 billones de pesos, es decir, tres veces más”113 (¡!). Ahora, cuando aterrizamos a la realidad nos encontramos con que, si bien es cierto que la región como tal recibirá $2´515.065´000.000, al descontar los $682.694 correspondientes a los fondos FAE y FONPET, en rigor el saldo que queda para invertir en proyectos de impacto regional o local por la vía del FCR, el FDR, el FCTI y la participación directa es del orden de los $948.731´000.000. Estamos, entonces, muy alejados de las cifras del Ministro De Hacienda Juan Carlos Echeverri, cuando le prometió a los gobernadores de la región Caribe reunidos en Santa Marta que el primer año de vigencia del nuevo sistema (2012) recibirían $1.8 billones para ser invertidos en sus megaproyectos114. Nuestro escepticismo nos llevó en su momento a plantear a

113. El Heraldo. Junio, 29 de 2011114. Magazin empresarial. Junio, 2 de 2011

326

este propósito que “según los cálculos más optimistas entre el FCR y el FDR se contará con una suma aproximada de $3.6 billones para todo el país. Cabe preguntarse, si es que la mitad de estos se invertirán en esta región, por encima de las demás. Definitivamente las cuentas no cuadran”115. Y el tiempo ha terminado por darnos la razón: de lo que se dispondrá para invertir en la región Caribe con cargo a tales recursos será sólo el 50% de lo prometido.

Aquí caben hacer dos observaciones: cuando estamos hablando de la región Caribe estamos hablando de ocho departamentos, cuando se trata de la región Centro – Oriente son cinco o la región Pacífica en donde son sólo cuatro. Ello afecta, lógicamente, el promedio de recursos por departamento; vemos cómo el promedio del Pacífico ($131.099´000.000 por Departamento) está por encima del promedio del Caribe ($127.099´000.000). De otra parte, con respecto a la participación directa en las regalías, que en caso de la región Caribe son del orden de los $883.640´000.000, el 80.86% se concentran en los departamentos de La guajira, Cesar y Córdoba, lo que es apenas obvio dado que son ellos los mayores productores de recursos naturales no renovables (gas, carbón y níquel, especialmente) en la región y son al mismo tiempo las entidades que han visto más menoscabados sus ingresos con esta reforma.

115. Amylkar D. Acosta M. Acotaciones al Proyecto de ley de regalías. Noviembre, 25 de 2011

327


Millones de pesos ($)

REGIÓN CARIBE FAE FONPET TOTAL

Atlántico 30.488 28.623 59.111

Bolívar 63.510 34.600 98.110

Cesar 93.356 9.270 102.626

Córdoba 85.093 27.826 112.119

Guajira 117.497 22.964 140.461

Magdalena 47.669 25.065 72.734

Sucre 56.829 21.926 78.755

San Andrés 9.183 8.795 17.978

TOTAL 503.625 179.069 682.694

VIABILIZACIÓN DE PROYECTOS E INVIABILIDAD FISCAL

De acuerdo con las cifras que maneja el economista Jorge Vergara, en el caso particular de La guajira, esta recibirá en el año 2012, por concepto de los Fondos $259.064´000.000 y por participación directa $327.704.000.000, para un gran total de $ 586.768´000.000, a esta suma hay que descontarle los recursos que recibe por el FAE ($ 117.497´000.000 ) y la del FONPET( $ 22.964´000.000), que en total suman $ 140.461´000.000, lo que significa que para inversión solo le queda la suma de $ 446.307´000.000”116. Y de estos, los únicos recursos ciertos con los que podrá contar son los que corresponden a participación directa, ya que los correspondientes a las asignaciones en los fondos sólo ofrecen

116. Jorge Vergara. El funcionamiento de las regalías durante el 2012.

328

la posibilidad de acceder a ellos. Compárese esta cifra con la proyección de ingresos por concepto de regalías directas que habría recibido este año de no haberse modificado tan abruptamente las reglas de juego, que se elevaba a la suma de $892.700´000.000. Es decir, en plata blanca, lo que el Departamento dejará de recibir en el año 2012 asciende a la suma de $305.932´000.000. Cabe advertir que La guajira tiene comprometidas vigencias futuras, que son como una especie de cheque posdatado, por valor de $83.000´000.000 hasta el 2022, buena parte de ellas respaldada con las regalías que esperaba recibir, pignorándolas, tal es el crédito con el Banco Mundial de US $90 millones para el Plan Departamental de Agua potable. De manera que si le restamos, el saldo neto de cual dispondrá el Departamento para invertir se reduce a los $363.307´000.000.

Alude él también al caso del Departamento del Cesar, que no es menos calamitosa, toda vez que de los recursos del Cesar que son $ 466.212´000.000, hay que descontarle los recursos que no generan inversión como son los del FAE y FONPET, que suman $ 102.626´000.000, quedándole para inversión solamente la suma de $ 363.586´000.000, cuando de acuerdo a las proyecciones financieras esperaban recibir en el 2012, una suma cercana a los $ 513.000´000.000 para inversión directa117. También el Cesar tiene comprometida buena parte de sus regalías a través de las vigencias futuras, estamos hablando de $72.646´000.000. Lo propio ocurre en el Departamento de Córdoba, el cual recibirá una suma de $ 424.947´000.000, al que sólo le quedan para inversión $ 312.828´000.000. Y así sucesivamente, porque esta situación se repite en todos los demás departamentos y municipios del país que hasta el 31 de Diciembre pasado recibían regalías directas por derecho propio.

117. Idem

329


ENTRE FALACIAS Y ESPEJISMOS

Bien se ha dicho que el diablo está en los detalles. Ya hemos advertido que en la medida que el Gobierno Central, merced a la reforma del régimen de regalías, tendrá la sartén por el mango y esto le permitirá dosificar el flujo de los recursos de inversión proveniente de los fondos creados al ritmo que él lo defina acordes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)118. Y este a su vez es el instrumento de la Regla fiscal, el cual impone un espacio fiscal, que opera como una camisa de fuerza. Precisamente, a raíz de la decisión del B de la R de aumentar la tasa de interés de intervención en 25 puntos básicos elevándola al 5% y para tratar de contener la mayor afluencia de capitales especulativos al país que presionen aún más la apreciación del peso, anunció el Ministro Echeverri que se evitará la monetización de US $2.200 millones entre utilidades de ECOPETROL y regalías, que no traerá los dólares de las utilidades de Ecopetrol y que mantendrá en el exterior recursos de las regalías.

De allí el gran peligro que entraña la norma contemplada en el Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre, la cual dispone que el Gobierno Nacional mediante Decreto establecerá las herramientas y mecanismos a través de los cuales se determinen los flujos de recursos del presupuesto del SGR y la disposición que de los mismos se tengan para la atención del giro de recursos a las entidades territoriales receptoras de asignaciones directas. Esto es, que el Gobierno Central viabilizará los proyectos de acuerdo con la conveniencia de su política macroeconómica, lo cual se traducirá en el giro a cuentagotas de los recursos de las regalías, lo cual no le quedará difícil al Gobierno Nacional dado que gracias al nuevo régimen de regalías tiene la sartén del SGR por el mango, toda vez que además de ejercer la Presidencia y la 118. Amylkar D. Acosta M. Los vericuetos del SGR. Enero, 30 de 2012

330

Secretaría Técnica de la Comisión Rectora119 tiene la facultad de viabilizar los proyectos a través del DNP. Siempre habrá pretextos por parte del DNP, con respecto a la inviabilidad técnica, jurídica, financiera o ambiental, para la desaprobación del proyecto con su consecuente devolución de los recursos por parte de la entidad territorial.

Bogotá, febrero 3 de 2012

119. El Tiempo. Hernando José Gómez, Director del DNP. Enero, 3 de 2012

331


333


ANEXOS 2

335


PORTAFOLIO, ENERO 23 DE 2012

1.580Ahorro

2.780Regalías Directas

3.410Inversión de proyectos

1.300

fondo decompensación

regional

790

Ciencia y

tecnoglogía 790Fondo de desarrollo

regional

85Otros pordistribuir

790Pensiones

Funcionamiento

331

Distribución de laplata de regalíasen 2012Miles de millones de pesos

Así se repartirá la torta de las regalías este añoDe $8,2 billones en total,

$3,4 billones irán a inversión;

$1,5 billones, a ahorro, y el resto a pensiones y funcionamiento.

fuente: decreto 4950/2011

La Guajira

MagdalenaAtlantico

Bolivas

SucreCesar

Córdoba N. Santander

San Andres

Antioquia

Santander Arauca

Chocó

Risaralda Boyacá

Cundinamarca Casanare

Bogotá

Caldas

Quindío

Valle TolimaMeta

Vichada

Cauca Huila

Guaviare

Guainia

NariñoCaquetá

Putumayo

Vaupes

AmazonasOtros por distribuir

152,2

48,2 82,8

166,6

113,3 30,2

43,4

282,8

242,6 49,9

197,6

134,1

222,3

197,9

53,6

85,2

74,9

59,0

188,9

272,2171,1

201,4

184,0

283,8

238,0

45,8

586,7

317,1466,2

324,1

424,5

293,8

496,1

1.076,1

Asignaciones de regalias en 2012

Total: 7.904,4

fuente: decreto 4950/2011

Cifras en miles de millones de pesos

336

DEPARTAMENTO VALORANTIOQUIA 72.251 ATLANTICO 84 BOLIVAR 59.301 BOYACA 73.923 CALDAS 2.025 CAQUETA 3 CAUCA 4.287 CESAR 265.906 CORDOBA 120.888 CUNDINAMARCA 9.845 CHOCO 13.843 HUILA 89.096 GUAJIRA 327.704 MAGDALENA 29.948 META 795.838 NARIÑO 16.645 N. SANTANDER 15.908 QUINDIO 11 RISARALDA 65 SANTANDER 129.822 SUCRE 79.414 TOLIMA 76.525 VALLE 832 ARAUCA 109.970 CASANARE 353.693 PUTUMAYO 65.015 SAN ANDRES 395 VICHADA 1.065.050 TOTAL 3.778.287

ASIGNACION DE REGALIAS DIRECTAS ENTIDADES

TERRITORIALES PRODUCTORAS Y PUERTOS

(MILLONES DE PESOS)

337


DEPARTAMENTO FONDOS R. DIRECTAS TOTALATLANTICO 152.174 84 152.258 BOLIVAR 257.863 59.301 317.164 CESAR 200.306 265.906 466.212 CORDOBA 304.059 120.888 424.947 GUAJIRA 259.064 327.704 586.768 MAGDALENA 208.108 29.948 238.056 SUCRE 204.387 79.414 283.801 SAN ANDRES 45.464 395 45.859

TOTAL 1.631.425 883.640 2.515.065

ASIGNACION RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIASREGION CARIBE 2012

(MILLONES DE PESOS)

339


ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011 (Julio 18)

Diario Oficial No. 48.134 de 18 de julio de 2011 CONGRESO DE LA

REPÚBLICA

Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.

ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.

340

Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.

Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.

Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional.

De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue.

La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.

La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia,

341

La Reforma al régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.

Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.

Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.

Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.

En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.

PARÁGRAFO 1o. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías.

PARÁGRAFO 2o. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia

342

con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.

Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.

Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.

343

La Reforma al régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil.

En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.

La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos.

La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo.

PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.

PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente;

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y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.

En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.

PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización.

Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo.

PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional.

Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia.

PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de qué trata el inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.

PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los

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La Reforma al régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.

ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.

El Presidente del honorable Senado de la República,

ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

EMILIO OTERO DAJUD.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.

REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL

Publíquese y cúmplase.

Dada en Tumaco (Nariño), a 18 de julio de 2011.

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN.

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El Ministro de Minas y Energía,

CARLOS RODADO NORIEGA.

El Director del Departamento Nacional de Planeación,

HERNANDO JOSÉ GÓMEZ RESTREPO.

(Footnotes)

1 Que corresponden principalmente a oro, platino, hierro, cobre, sal ,calizas, yesos, arcillas, gravas, minerales radioactivos, minerales metálicos y no metálicos, esmeraldas y piedras preciosas.

la reforma del regimen de regalias

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