UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SIENAFacoltà di Scienze Politiche

Corso di Storia dell'Integrazione europeaa.a. 2011/2012

La PAC nel bilancio La PAC nel bilancio comunitariocomunitario

Giuseppe Marchiggiano

Le tappe della Politica agricola Le tappe della Politica agricola comunitariacomunitaria

Congresso dell'Aja, 1948 Rapporto Spaak, 1956 Trattati di Roma, 1957 Conferenza di Stresa, 1958 Avvio della PAC, 1962 Accordo comune sui prezzi, 1964 Completamento, 1966 Fine del periodo transitorio, 1968 Correzioni degli anni Ottanta Riforma del 1992

Il Congresso dell'Aja, 1948Il Congresso dell'Aja, 1948 Vengono sottolineati i tre principali problemi dell'agricoltura:

- L'insoddisfacente approvvigionamento alimentare

- Le importazioni numerose e costose- L'arretratezza del settore agricolo, che forniva una contributo modesto al Prodotto nazionale lordo (11%), nonostante vi fosse impiegata una quota rilevante della popolazione occupata:

Germania (1950) 24,66 %Francia 28,99 %Italia 41,02 %

Paesi Bassi 14,08 %Belgio 11,31 %

Lussemburgo 23,96 %CEE 28,79%

Il Rapporto Spaak, 1956Il Rapporto Spaak, 1956

Individua le principali caratteristiche dell'agricoltura:

- Struttura sociale basata su azienda familiare- Necessita di stabilizzare l'offerta agricola- Difficoltà di mercato derivanti dalle variabilità atmosferiche e dalla inelasticità della domanda

Pone degli obiettivi: - Stabilizzazione dei mercati- Sicurezza dell'offerta- Livelli di reddito adeguati per le imprese agricole produttive

- Ammodernamento graduale delle strutture agricole produttive

Ma qualcosa sta cambiando...Ma qualcosa sta cambiando...

Nel corso degli anni Cinquanta le agricolture europee passano da una situazione di scarsità a una di sovrapproduzione (prodotti lattiero-caseari, soprattutto burro; in alcuni Paesi carni suine e grano)

Queste novità, come vedremo, non verranno tuttavia adeguatamente considerate nella formulazione delle politiche agrarie che si succederanno

Cause della sovrapproduzione:- Passaggio da un'agricoltura artigianale a una industrializzata

- Riduzione dell'occupazione in ambito agricolo, che determina una maggiore produttività (molti agricoltori vanno a fornire manodopera al settore industriale in ascesa)

La PAC nei Trattati di RomaLa PAC nei Trattati di Roma Fra le realizzazioni necessarie per raggiungere le finalità generali dei Trattati, descritte nell'articolo 3, ritroviamo «l'instaurazione di una politica comune nel settore dell'agricoltura»

Gli articoli dei trattati riguardanti la PAC sono quelli compresi fra 38 e 47 del titolo secondo

L'art. 39 racchiude le finalità e gli obiettivi della PAC:

a. incrementare la produttività dell'agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola, come pure un impiego migliore dei fattori di produzione

b. assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale degli agricoltori

c. stabilizzare i mercatid. assicurare la sicurezza degli approvvigionamentie. assicurare prezzi ragionevoli per i consumatori

La PAC nei Trattati di RomaLa PAC nei Trattati di Roma L'art. 39 comprende anche una seconda parte che sottolinea degli importanti elementi da considerare nella formulazione della PAC:

a. il carattere particolare dell'attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell'agricoltura e dalle disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole

b. la necessità di operare gradatamente gli opportuni adattamentic. il fatto che, negli Stati membri, l'agricoltura costituisce un

settore intimamente connesso all'insieme dell'economia L'art. 40 fornisce importanti indicazioni operative:- stabilisce un periodo transitorio nell'attuazione della PAC- necessità di creare un'organizzazione europea dei mercati

agricoli per i diversi prodotti basata in particolare sulla fissazione unitaria dei prezzi e dei meccanismi comuni di regolamentazione delle importazioni

- per l'organizzazione comune dei mercati potrà essere creato un Fondo agricolo di orientamento e garanzia

La PAC nei Trattati di RomaLa PAC nei Trattati di Roma

Nell'art. 41 si affronta la necessità di coordinare e finanziare progetti nei settori della formazione professionale, della ricerca e della divulgazione agricola

In generale, gli articoli dei Trattati di Roma riguardanti la PAC costituiscono un importante punto di riferimento, ma si sono rivelati troppo generici, hanno mostrato i loro limiti quando il ruolo dell'agricoltura è cambiato all'interno delle economie europee, e soprattutto sono stati spesso contraddetti dalle misure concrete

La Conferenza di Stresa, 1958La Conferenza di Stresa, 1958 Gli Stati membri confermano la scelta dell'aumento produttivo come strumento principale per incrementare la produttività e i redditi agricoli, sottovalutando il rischio della creazione di eccedenze e di distorsioni fra domanda e offerta

Solo Sicco Mansholt, allora Commissario europeo per l'agricoltura, sottolinea i rischi legati ad un aumento produttivo

Fra i punti principali della risoluzione finale della conferenza troviamo:

- agricoltura considerata come parte integrante dell'economia- sviluppo progressivo degli scambi all'interno della Comunità,

mantenendo però gli scambi commerciali con i Paesi terzi- attuazione di una politica dei prezzi che consenta l'aumento della

produttività ed eviti al tempo stesso la formazione di eccedenze- politica di aiuto alle regioni o alle aziende svantaggiate

1960-62, la PAC prende forma1960-62, la PAC prende forma Regolamentazione dei mercati, relativa ai prodotti dell'agricoltura europea continentale (cereali, zucchero, prodotti lattieri-caseari, carni bovine e suine, pollame, uova, frutta e legumi)

Politica di sostegno dei prezzi (accordi del '62) Fissazione di prezzi comuni Eliminazione delle barriere doganali interne, intensificazione degli scambi intracomunitari e fissazione di una tariffa doganale comune verso il resto del mondo

Politica marcatamente settoriale Politica strutturale in secondo piano, nonostante l'importanza attribuitale dalla Commissione

La politica di sostegno dei prezzi e La politica di sostegno dei prezzi e di regolamentazione dei mercati di regolamentazione dei mercati

agricoliagricoli Principi fondamentali su cui si basa:- Principio dell'unicità dei mercati agricoli: messo in atto attraverso la fissazione dei prezzi e la creazione di organizzazioni di mercato valide nel territorio comunitario per i singoli prodotti. La regolamentazione di un mercato può cambiare profondamente rispetto ad un altro, creando complessità e difficoltà di comprensione

- Principio della preferenza comunitaria: intensificazione degli scambi fra i Paesi della Comunità grazie al mercato comune, al sostegno dei prezzi interni e alle tariffe doganali comuni verso il resto del mondo. Eccezione sui cereali foraggieri, sulle proteaginose e sui prodotti mediterranei

- Principio della solidarietà finanziaria: finanziamento della PAC attraverso il Fondo europeo orientamento e garanzia agricola (FEOGA)

Le due sezioni del FEOGALe due sezioni del FEOGA Sezione Garanzia: gestita direttamente dall'UE, finanzia le spese della politica comune dei mercati e dei prezzi agricoli

Sezione Orientamento: gestita dalle autorità nazionali, finanzia:

- iniziative di adeguamento delle strutture agricole - misure atte a ristabilire l'equilibrio tra produzione e capacità dei mercati

- attività di rimboschimento e miglioramento fondiario - misure di riorganizzazione aziendale per l'ottimizzazione del rapporto costi di produzione/qualità

- azioni per l'adeguamento delle strutture di trasformazione e commercializzazione dei prodotti

- iniziative per l'insediamento dei giovani in strutture agrarie, attività di formazione professionale, misure di ricerca e sviluppo tecnologico

Ripartizione della spesa totale del Ripartizione della spesa totale del FEOGAFEOGA

La politica di sostegno dei prezzi e di regolamentazione dei mercati

agricoli Tre tipi di prezzo:- Prezzo indicativo (o obiettivo): prezzo ideale, determina il

prezzo d'intervento e quello di soglia- Prezzo d'intervento: prezzo al di sotto del quale la Comunità

acquista e immagazzina/distrugge i prodotti agricoli. Rappresenta quindi il “prezzo minimo garantito” ai produttori, ed è fissato ad un livello inferiore al prezzo indicativo

- Prezzo soglia: prezzo d'entrata delle importazioni agricole dai Paesi terzi. Viene stabilito attraverso i prelievi variabili, alla luce del prezzo del mercato mondiale generalmente più basso. Il prezzo soglia determina il grado di protezionismo nei confronti del mercato mondiale.

- Restituzione alle esportazioni: pagamento agli esportatori di un sussidio pari alla differenza fra il prezzo interno e quello del mercato mondiale più basso

La politica di sostegno dei prezzi e La politica di sostegno dei prezzi e di regolamentazione dei mercati di regolamentazione dei mercati

agricoliagricoli

La fissazione dei prezziLa fissazione dei prezzi

Il dibattito sulla fissazione dei prezzi dei cereali dura diversi anni

Germania vuole mantenere i prezzi elevati del proprio mercato interno. Francia e Olanda insistono per prezzi più bassi

Commissione propone nel 1960 dei prezzi medi rispetto a quelli dei vari Paesi, trovando la forte opposizione di Parlamento e organizzazioni professionali agricole, favorevoli a prezzi elevati

“Rapporto dei professori”: i redditi agricoli dipendono principalmente dall'aumento della produttività (progresso tecnico e integrazione col resto dell'economia), più che dal sostegno dei prezzi

L'accordo comune sui prezzi, 1964L'accordo comune sui prezzi, 1964

Il prezzo del grano viene fissato a 10,6 UC, pari a 425 marchi, contro un livello di 475 marchi del mercato tedesco

Le tensioni scaturite dall'abbassamento del prezzo del grano portano a rapidi accordi sugli altri prodotti, che determinano una generale politica dei prezzi agricoli elevati

L'accordo comune sui prezzi, 1964L'accordo comune sui prezzi, 1964

Le disfunzioni della PACLe disfunzioni della PAC Distorsioni sull'equilibrio tra domanda e offerta Insorgenza di eccedenze Aumento smisurato delle spese FEOGA (73% del bilancio comunitario nel 1980) con conseguenti crisi di bilancio

Permanenza sul mercato di aziende altrimenti non competitive

Enormi vantaggi per i grandi produttori, sostegno assente o quasi per le piccole aziende

I redditi agricoli rimangono bassi Scarsa attenzione dedicata ai consumatori Maggior sostegno per i prodotti delle agricolture del Nord Europa

Separazione del Mercato agricolo comune a causa dell'instabilità monetaria del periodo 1969-1971

Le spese del FEOGALe spese del FEOGA

I problemi dell'agricolturaI problemi dell'agricoltura

Polverizzazione della proprietà agricola Flessione dell'occupazione agricola Senilizzazione del settore agricolo

Correzioni e riformeCorrezioni e riforme Piano Mansholt (Memorandum sulla riforma dell'agricoltura), 1968: proposta di riforma basata sul potenziamento della politica strutturale: diminuzione consistente delle terre coltivate, interventi di politica regionale per favorire la creazione di posti di lavoro nelle regioni svantaggiate o necessitanti di ammodernamenti strutturali.

Non sarà oggetto un'applicazione rilevante né di risorse finanziarie sufficienti

Direttive socio-strutturali del 1972: - cessazione dell'attività agricola e destinazione della relativa superficie agricola a scopi di miglioramento delle strutture

- sostegno dell'informazione e della qualificazione professionale degli agricoltori

- ammodernamento delle aziende agricoleAvranno portata molto ridotta

Correzioni e riformeCorrezioni e riforme Misure di corresponsabilità per latte e cereali Adozione di quote per la produzione del latte (1984) Riduzione automatica dei prezzi nel caso in cui la produzione comunitaria superasse le quantità massime garantite, fissate con gli “stabilizzatori” (1988)

Riforma del 1992: - riduce i prezzi di sostegno e di intervento del 29% per i cereali

- favorisce il prepensionamento e l'inserimento dei giovani- sostiene la diffusione di pratiche agronomiche sostenibili e lo sviluppo della forestazione

Pacchetto Mediterraneo: - rafforzamento di misure per le regioni meridionali- sostegno della produzione e miglioramento delle strutture produttive

Considerazioni conclusiveConsiderazioni conclusive

Le numerose disfunzioni della PAC sono dovute principalmente alla notevole trascuratezza riservata alla politica strutturale (il livello massimo raggiunto dagli interventi sulle strutture corrisponde al 4,1% della spesa agricola complessiva)

La PAC era stata concepita sin dall'inizio dalla Commissione come una locomotiva che doveva procedere su due binari paralleli: la politica dei prezzi e dei mercati, la politica strutturale. L'accantonamento di quest'ultima ha determinato il deragliamento della prima:

«la politique de marché et de soutien des prix ne peut pas apporter à elle seule une solution aux difficultés fondamentales de l'agriculture» (Commissione CEE)

Considerazioni conclusiveConsiderazioni conclusive È stata la Commissione sin dall'inizio a sottolineare l'importanza della politica strutturale, a proporre misure relative ad essa e a denunciare costantemente le disfunzioni della PAC

Anche il Parlamento ha cercato di aumentare il finanziamento destinato alla politica delle strutture e di ridurre quelle relative alla politica dei prezzi. In tal senso nel 1979 assume la storica decisione di bocciare il bilancio

La responsabilità può essere così attribuita ai governi degli Stati membri, che non hanno mai avuto la volontà politica di affrontare una riforma strutturale che avrebbe richiesto risorse ingenti e i cui risultati si sarebbero visti solo dopo molti anni. Per avere un immediato ritorno elettorale hanno preferito adottare singoli interventi nazionali a pioggia

Considerazioni conclusiveConsiderazioni conclusive Tale situazione è stata espressa in maniera chiara e severa da Mansholt:

«Hanno voluto concedere sovvenzioni, ancora sovvenzioni, sempre sovvenzioni. È la demagogia di credere che ogni forma di sovvenzione sia positiva per gli agricoltori. Invece molti agricoltori oggi vivono in miseria perché è stata scelta una politica di sovvenzioni. Concedendo sovvenzioni quando non ci sono prospettive e programmi di sviluppo si otterrà un'attenuazione momentanea della miseria, ma la si rende definitiva»

Nel processo decisionale non hanno ovviamente influito in positivo gli scontri politici avvenuti ai vertici della Comunità negli anni Sessanta

Considerazioni conclusiveConsiderazioni conclusive

Oltre che una mancanza di coraggio e volontà, si possono attribuire al livello decisionale comunitario:

- una certa cecità, nel non rendersi conto dei cambiamenti della struttura socio-economica dell'agricoltura e delle misure che veramente necessitava

- una scarsa capacità di previsione, relativamente alle disastrose distorsioni verificatesi con la politica dei prezzi

- errori di calcolo, sempre riferibili alla politica dei prezzi, oltre che all'isolamento dell'agricoltura rispetto al resto dell'economia, con il tentativo di creare un microcosmo impermeabile che ha portato più volte a tradire gli obiettivi prefissati

Bibliografia di riferimentoBibliografia di riferimento

R. FANFANI, Lo sviluppo della politica agricola comunitaria, Roma 1996, Carocci (capitoli 3 e 4)

G. LASCHI, I primi tentativi di riforma della PAC, 1968-1980, in A. Landuyt, D. Pasquinucci (a cura di), L'Unione europea tra Costituzione e governance, Bari 2004, Cacucci