LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA EN ESPAÑAUna mirada comparativa a los sistemas escolares de las

Comunidades Autónomas

Xavier BonalXavier Rambla

Eduardo CalderónNúria Pros

Institut de Govern i Politiques PúbliquesUniversitat Autònoma de Barcelona

Septiembre de 2005

ÍNDICE

Índice de cuadros, tablas y gráficos 5

Introducción 9

Capítulo 1. El proceso de descentralización educativa y el marco competencial actual14

1.1. Los antecedentes del proceso de descentralización educativa 14

1.2. El proceso de descentralización educativa 20

1.3. Las etapas del proceso de transferencia de competencias 21

1.4. El marco de competencias educativas de las CCAA 24

1.5. Algunos problemas asociados al ejercicio efectivo de las competencias 29

1.6. Luces y sombras del proceso de descentralización 32

Capítulo 2. El sistema educativo español en su contexto internacional 35

2.1. Indicadores de contexto educativo 36

2.2. Indicadores de acceso a los sistemas educativos 42

2.3. Indicadores de financiación de la educación 46

2.4. Indicadores de resultados educativos: un análisis de los resultados de España en el proyecto PISA de la OCDE 54

2.4.1. Rendimiento promedio y diferencias por sexo 542.4.2. La variación de resultados entre e intra escuelas 572.4.3. Diferencias de resultados entre escuela pública y privada 602.4.4. La relación entre el gasto en educación y los resultados educativos 622.4.5. La relación entre equidad y resultados educativos 65

Anexo 2.1. Clasificación internacional normalizada de la educación revisada en 1997 (CINE 97) y su comparación con el sistema educativo español 68

Capítulo 3. La situación educativa en las CCAA: indicadores clave 69

3.1. Breves notas sobre la demografía educativa en España en los años noventa 69

3.2. Indicadores de acceso al sistema educativo 723.2.1. La escolarización pre y postobligatoria 723.2.2. La situación del alumnado extranjero por CCAA 77

3.3. Indicadores de oferta educativa (centros y profesorado) 803.4. La financiación de la educación 86

3.4.1. La evolución de la financiación educativa en la década de 1990 y el gasto educativo de las CCAA 86

3.4.2. La financiación del sistema de becas y ayudas a la educación 93

3

3.5. Resultados Educativos: Indicadores de progreso, de abandonos y de titulación 97

Capítulo 4. Las capacidades, la eficiencia y los resultados educativos de las CCAA 105

4.1. La construcción de un Índice de Capacidades Educativas de las Comunidades Autónomas 105

4.2. La relación entre la demanda educativa postobligatoria y la promoción en el Bachillerato: mapa de situación. 111

4.3. La influencia del contexto socioeconómico en los resultados educativos 113

Capítulo 5. Dos tipologías de la política educativa de las CCAA 128

5.1. Los regímenes escolares según los sectores de titularidad y el gasto público 129

5.2. Las estrategias de inclusión educativa 141

5.3. Conclusiones 147

Anexo 5.1. La estrategia de inclusión educativa de cada Comunidad Autónoma 150

Anexo 5.2. Entrevistas realizadas durante el trabajo de campo 161

Anexo 5.3. Otras clasificaciones parciales de las CCAA 163

Capítulo 6. Las trayectorias socioeconómicas y las políticas educativas de una muestra de CCAA 167

6.1. Las trayectorias socioeconómicas a corto plazo 171

6.2. Andalucía: trayectoria desfavorable, régimen público básico y compensación intensiva 173

6.3. Aragón: la compensación intensiva en condiciones favorables 176

6.4. Baleares: un riesgo excesivo de abandono prematuro 179

6.5. Cataluña: las limitaciones de la compensación educativa 182

6.6. Castilla- La Mancha: una mejora en condiciones iniciales adversas 186

6.7. Conclusión 189

Conclusiones 192

Bibliografía 199

4

ÍNDICE DE TABLAS, CUADROS Y GRÁFICOS

Cuadro 1.1: Etapas del proceso de transferencia de competencias educativas 22

Cuadro 1.2: Competencias del Estado en materia educativa

25

Cuadro 1.3: Competencias de las CCAA en materia educativa 28

Gráfico 2.1. Distribución de los niveles educativos alcanzados por la población de 24 a 64años en la UE-15. 38

Gráfico 2.2. Población que ha alcanzado el nivel educativo de enseñanza secundaria superior, por grupos de edad, 2002 39

Gráfico 2.3. Población que ha alcanzado el nivel terciario, por grupos de edad, 2002 40

Gráfico 2.4. Abandono educativo temprano por países (% de población de 18 y 24 años que no ha completado la enseñanza secundaria de segunda etapa y que está fuera del sistema educativo), 2002. 42

Gráfico 2.5. Esperanza de vida escolar a los cinco años, por niveles educativos (2002 y 1995) 43

Tabla 2.1: Indicadores de acceso a la educación en los países de la UE: (1996, 2001 y 2002) 45

Tabla 2.2: Estudiantes matriculados en instituciones públicas y privadas concertadas, por niveles educativos (2002) 46

Tabla 2.3: Gasto público y privado en educación como porcentaje del PIB (1995 y 2001) 48

Tabla 2. 4: Indicadores Básicos de Gasto en educación primaria, secundaria y post-secundaria no superior para algunos países de la OCDE (2001) 49

Gráfico 2.6.: Cambios en el gasto por alumno debido a diferentes factores (niveles de primaria, secundaria y post-secundaria no superior (1995 y 2001) 50

Gráfico 2.7 La relación entre el gasto por alumno y el PIB per capita en países de la OCDE (2001) 52

Tabla 2.5. Valores promedio de resultados en Matemáticas, Lectura, Ciencias y Resolución de Problemas y diferencias por sexo 57

Gráfico 2.8: Variabilidad de los resultados de matemáticas entre escuela y variaciones intra-escuelas 59

Gráfico 2.9. Diferencias en pruebas de matemáticas según titularidad de los centros educativos (sectores público y privado) 61

Tabla 2.6: Resultados en Matemáticas y Lectura por titularidad del centro, (2003) 62

Gráfico 2.10: La relación entre el rendimiento en matemáticas y el PIB per capita, países OCDE 63

Grafico 2.11. La relación entre el rendimiento en matemáticas y el gasto en educación per capita, países OCDE 65

Gráfico 2.12: La relación entre resultados en matemáticas y la variación entre escuelas,

5

países OCDE. 66

Gráfico 2.13. La relación entre resultados en matemáticas y su dispersión 67

Gráfico 3.1. Alumnado matriculado en el sistema educativo en la enseñanza no universitaria, 1993-2003 70

Gráfico 3.2: Evolución del número de alumnos 0-5 años en los sectores público y privado (1993-94=100) 71

Gráfico 3.3: Evolución del número de alumnos 6-13 años en los sectores público y privado (1993-94=100) 71

Gráfico 3.4: Evolución del número de alumnos 14-18 años en los sectores público y privado (1993-94=100) 71

Gráfico 3.5: Evolución del número de alumnos extranjeros por niveles educativos, en tantos por mil 72

Tabla 3.1.- Indicadores clave sobre escolarización, por Comunidades Autónomas (2001-2002) 75

Gráfico 3.6. Tasa de escolarización a los 2 años y % de escolarización de 0 a 2 años entre centros públicos y privados (2001-02) 76

Tabla 3.2: Situación del alumnado extranjero por Comunidad Autónoma (2001-2002) 79

Tabla 3.3: Indicadores de organización escolar en educación no universitaria (2001-2002) 82

Gráfico 3.7. La relación entre el PIB per capita y el porcentaje de centros privados en las CCAA. 83

Tabla 3.4: Indicadores de profesorado en enseñanza de Régimen General 2001-2002 85

Tabla 3.5: Evolución del gasto total en educación respecto al PIB (1992 a 2004) 87

Tabla 3.6. Indicadores básicos de la financiación educativa en las Comunidades Autónomas. Año de referencia, 2002. 89

Gráfico 3.8: Relación entre el gasto público educativo/PIB de las CCAA y el porcentaje de alumnos en centros concertados. 92

Tabla 3.7: Gasto en becas y ayudas, niveles no universitario y universitario, según entidad financiadora. Miles de euros (2000-2001 y 2001-2002) 94

Tabla 3.8: Indicadores del Sistema de Becas concedidas por el MEC, nivel no universitario (2001-2002) 95

Gráfico 3.9: Relación entre el gasto en becas y ayudas efectuado por el MEC y el PIB pc de las CCAA. 96

Tabla 3.9: Indicadores sobre resultados académicos: Progreso y Salida del Sistema Educativo (1991,1997 y 2002) 99

Gráfico 3.10 Tasa de Población fuera del Sistema Educativo a los 17 años por sexo (2001-2002) 100

Tabla 3.10: Indicadores de resultados educativos en ESO y Bachillerato (2000-2001) 102

6

Gráfico 3.11: Porcentaje de alumnado que promociona 4º de ESO según el sector de titularidad (2000-01) 104

Gráfico 3.12: Porcentaje de alumnado que promociona 2º de Bachillerato según el sector de titularidad (2000-01) 104

Tabla 4.1.: Índices de Capacidades Educativas de las CCAA (curso 2001-2002) 108

Gráfico 4.1: La relación entre el Índice de Capacidades Educativas y el PIBpc. 110

Gráfico 4.2: Eficiencia Interna y demanda de los sistemas educativos en el bachillerato, por CCAA. 112

Cuadro 4.1. Seis dimensiones y sus indicadores para comprender el fracaso escolar 115

Cuadro 4.2. Análisis estadístico de regresión lineal sobre los resultados educativos 116

Tabla 4.2. Valor de las variables utilizadas en los cálculos de los modelos 1 y 2. 117

Tabla 4.3: Resultados Modelo 1 . Variable Dependiente: tasa bruta de población que no se gradúa en ESO 119

Tabla 4.4: Resultados Modelo 2 . Variable dependiente: tasa bruta de población que no se gradúa en Bachillerato 120

Gráfico 4.3: Análisis del grado de influencia de las observaciones sobre el modelo lineal 122

Gráfico 4.4: La relación entre los resultados educativos y el nivel de formación de la población activa (F), 2001 123

Gráfico 4.5: La relación entre los resultados educativos en Bachillerato y el gasto público en educación por alumno (2001) 125

Gráfico 5.1. Clasificación por conglomerados de las Comunidades Autónomas según el nivelde estudios de la población activa, el gasto educativo per cápita y la proporción de estudiantes matriculados en escuelas concertadas (2001) 134

Gráfico 5.2 El gasto público por cápita y el nivel de estudios de la población activa (F) de las Comunidades Autónomas (2001). 135

Gráfico 5.3. El gasto público per cápita y el porcentaje de estudiantes matriculados en escuelas concertadas por Comunidades Autónoma (2001) 137

Gráfico 5.4 La disposición de los regímenes escolares en la línea de ajuste entre las formación educativa de la población activa (F) y el porcentaje de población bruta que no se gradúa de Bachillerato entre la CCAA. (2001) 140

Cuadro 5.1. Las estrategias de inclusión educativa de las Comunidades Autónomas 144

Cuadro 6.1. Criterios de selección de los casos 169

Tabla 6.1. La escolarización postobligatoria y el empleo juvenil en las CCAA (2001) 171

Tabla 6.2. La actividad y el paro juvenil (16-19 años) en las CCAA (1991 y 2001) 172

Tabla 6.3. Tasa de escolarización a los 17 años en estudios reglados (Andalucía y susprovincias, 2001) 174

Tabla 6.4. Alumnado matriculado en centros privados en las provincias de Aragón (%, 2002-03) 177

7

Tabla 6.5. Tasa de escolarización a los 17 años en estudios reglados (Aragón y sus provincias, 2001) 178

Tabla 6.6. Tasa de escolarización a los 17 años en estudios reglados (provincias de la ribera mediterránea, 2001) 180

Tabla 6.7. Tasa de escolarización a los 17 años en estudios reglados (Castilla La Mancha y sus provincias, 2001) 187

8

INTRODUCCIÓN

El sistema educativo español ha experimentado una profunda transformación desde la llegada de la

democracia. Una mirada retrospectiva da cuenta de forma inmediata de que tal transformación ha

tenido lugar de forma excepcionalmente acelerada. En efecto, en un breve espacio de tiempo

nuestro sistema educativo ha pasado a garantizar la universalidad de la enseñanza obligatoria (un

objetivo que no se completa hasta 1986), ha más que duplicado las tasas de escolarización en los

niveles no obligatorios del sistema, ha extendido los años de escolarización obligatoria, ha

modernizado instalaciones y equipamientos, ha reformado contenidos y ha reestructurado la

formación del profesorado.

La modernización educativa ha sido un proceso indiscutible, pero indiscutible también ha sido su

carácter desigual. En efecto, a pesar de que el aumento de la participación de los distintos grupos

sociales en todos los niveles del sistema de enseñanza ha sido notable, en España persisten

diferencias en el acceso y los resultados educativos por clase social (Calero y Bonal, 1999). Del

mismo modo, si bien ha alcanzado a la totalidad del territorio estatal, el proceso de transformación

educativa no ha seguido los mismos ritmos en las distintas CCAA del Estado. Las diferencias se

deben a los diferentes puntos de partida de la situación educativa de las regiones españolas, pero

también a factores relacionados con el modelo educativo heredado en cada territorio y al tipo de

política educativa desplegado por las distintas opciones políticas. Discernir el peso de los distintos

factores para comprender las diferencias educativas entre las CCAA no es una tarea sencilla. El

desarrollo económico de cada territorio, las diferencias educativas intergeneracionales, la evolución

de la demografía educativa o las necesidades recientes de escolarización de inmigrantes

constituyen ejemplos de factores que alteran las necesidades educativas de cada Comunidad, el

esfuerzo relativo potencial en cada zona y la posible eficacia de un tipo u otro de instrumentos

políticos. Paralelamente, las opciones políticas desplegadas por las distintas Administraciones

educativas en el terreno de la financiación de la educación, el tratamiento de la enseñanza privada,

la política de becas y ayudas al estudio, la creación de centros de educación infantil o las

estrategias de educación compensatoria, por ejemplo, son también aspectos que pueden haber

modificado la “fotografía” educativa de cada territorio por lo que respecta a la escolarización, los

resultados educativos o la igualdad de oportunidades de los distintos grupos sociales.

En el caso español, el escenario es todavía más complejo si tenemos en cuenta la dinámica del

proceso de descentralización educativa, que ha sido una expresión más de las tensiones

permanentes entre la voluntad de diferenciación de determinados territorios y la voluntad de

uniformidad y de cohesión interterritorial expresada de formas distintas desde diferentes posiciones

9

ideológicas. Como tendremos ocasión de mostrar a lo largo de este trabajo, el proceso de

descentralización educativa ha resultado ser muy homogéneo desde el punto de vista cualitativo

(con muy pocas diferencias por lo que respecta al margen de competencias de las CCAA), pero

muy heterogéneo en relación con los ritmos de traspaso y en lo que se refiere al grado de “voluntad

de diferenciación” que unas CCAA u otras han demostrado. De este modo, aunque a fecha de hoy

los traspasos en materia de enseñanza se han completado, su evaluación debe tener en

consideración que existen veinte años de diferencia entre el momento en que Cataluña y el País

Vasco asumieron plenas competencias en materia educativa y las últimas transferencias,

efectuadas a finales de 1999, en Asturias, Extremadura o Castilla La Mancha.

Este trabajo se plantea dos grandes objetivos. En primer lugar, valorar la situación educativa de las

CCAA españolas en lo que respecta a la enseñanza no universitaria una vez completado el proceso

de traspasos. Se trata por lo tanto de presentar una descripción lo más completa posible de las

características del sistema educativo en cada territorio para poder comparar aspectos como el

acceso a la educación en los distintos niveles, la financiación, los equilibrios entre sector público y

privado, las condiciones de escolarización o los resultados educativos. En segundo lugar, el trabajo

se pregunta sobre los factores externos e internos al mismo sistema educativo que nos permitan

aproximarnos al por qué de las diferencias. Para ello indagaremos qué aspectos pueden intervenir

en el desarrollo de las capacidades educativas y en los resultados de cada sistema, así como

algunos otros relacionados con el tipo de políticas educativas desplegadas en cada territorio.

Nuestros análisis no podrán, obviamente, proporcionarnos un análisis completo de todas las

dimensiones del proceso de enseñanza ni de la totalidad de aspectos que intervienen en su

diferenciación. No podremos, por ejemplo, explorar en detalle la existencia de planteamientos

pedagógicos diferenciales, un aspecto que sin duda puede explicar diferencias de calidad en el

sistema. La complejidad y extensión del tema tratado nos obliga a tomar decisiones sobre qué

elementos priorizar en el análisis.

El núcleo de nuestro análisis se centra en la complejidad de los factores que intervienen en la

producción de graduados en enseñanza secundaria postobligatoria. Tanto la OCDE como la

Comisión Europea sitúan la finalización de la enseñanza secundaria superior como el nuevo umbral

necesario para la inclusión social en sus recientes indicadores estructurales. Como tendremos

ocasión de comprobar, España sigue a la zaga de este indicador respecto a los países de nuestro

entorno; sin embargo, la situación no es la misma en todos los territorios, un hecho que merece

nuestra atención investigadora. Nos preguntaremos, en consecuencia, qué factores intervienen en

estas diferencias, y especialmente hasta qué punto podemos explicarlas por razones externas o por

las propias políticas educativas desplegadas.

10

Este objeto de estudio prioritario nos conduce a la necesidad de aplicar métodos de análisis

cuantitativos y cualitativos. Para los primeros nos hemos servido de una notable diversidad de

fuentes estadísticas, fundamentalmente del MEC y del INE. La aproximación cualitativa sobre las

características de la política educativa nos ha llevado a la exploración de todo tipo de fuentes

documentales de política educativa del Estado y de las propias CCAA, al análisis de las distintas

páginas web de los departamentos o consejerías de educación, al uso de cuestionarios para

solicitar información a las administraciones educativas autonómicas y a la realización de entrevistas

a informantes clave de determinados territorios. Todo ello nos ha permitido completar un análisis de

algunas dimensiones de la política educativa para diferenciar las estrategias llevadas a cabo por los

distintos gobiernos autonómicos, especialmente en el terreno de las políticas de compensación

educativa como ámbito clave de las políticas de inclusión escolar encaminadas a aumentar la

escolarización y la calidad de los procesos de enseñanza.

Los dos objetivos descritos dan lugar a una estructura del trabajo con dos partes bien

diferenciadas. La primera parte, que comprende los tres primeros capítulos, incorpora en el primer

capítulo un análisis político y jurídico del proceso de descentralización educativa. En este capítulo

se identifica la jurisprudencia básica que ha delimitado la distribución de competencias entre el

Estado y las CCAA, se relatan las etapas por las que ha transcurrido el proceso de traspasos y se

valoran los principales puntos de tensión política de dicho proceso. Pero el nuestro no es un estudio

de naturaleza jurídica y se limita a identificar los elementos clave del proceso de descentralización

sin valorar en detalle los numerosos conflictos competenciales que han caracterizado el proceso. 1

El capítulo 2 compara la situación del sistema educativo español en su conjunto con los sistemas

educativos europeos y de la OCDE. Incluye una selección de indicadores clave en los ámbitos del

acceso al sistema, la financiación o los resultados académicos. Esta comparación no sólo es útil

para mostrar la distancia de la educación española respecto a la de los principales países

desarrollados, sino también para identificar las carencias de la primera con respecto a los

promedios de la OCDE o de la UE. Con el mismo método el capítulo 3 presenta una amplia

comparación de la situación de la enseñanza no universitaria de las CCAA. A partir de la

explotación de los datos del MEC y del INE el capítulo detalla las diferencias observables en los

indicadores de contexto, acceso, financiación, organización educativa y resultados. El capítulo

provee de este modo los datos necesarios para adentrarse en los análisis que componen la

segunda parte del estudio.

1 Para un análisis detallado del proceso de descentralización véase Puelles (2002).

11

El capítulo 4 se inicia con la construcción de un índice de capacidades educativas (ICE) de las

CCAA. A partir de la información anterior e inspirándose en la metodología utilizada por el PNUD, el

ICE constituye un indicador del grado de desarrollo educativo de los distintos territorios en base a

su capacidad de producción de graduados en enseñanza secundaria postobligatoria. A partir de

este análisis el mismo capítulo compara posteriormente las relaciones entre la eficiencia interna

(promoción de graduados en Bachillerato) y la demanda educativa de enseñanza postobligatoria

(escolarización de jóvenes de 17 años) de los sistemas educativos de las CCAA. El último apartado

del capítulo desarrolla dos modelos de regresión lineal para identificar los principales factores que

explican los índices de fracaso escolar en educación secundaria obligatoria y postobligatoria.

El capítulo 5 interpreta la información previa para distinguir las características de regímenes

escolares autonómicos en función de las variables que se han mostrado más relevantes para

explicar las diferencias en las tasas de graduación en enseñanza secundaria superior. De este

modo, el primer apartado intenta diferenciar la política educativa de las CCAA en función de

aspectos relacionados con su contexto educativo, indicadores de esfuerzo financiero e indicadores

de resultados educativos. A continuación el capítulo se adentra en la construcción de una segunda

tipología de CCAA basada en el tipo de estrategias de compensación educativa desplegada. Estas

estrategias, diferenciadas en función de su intensidad y de otros aspectos cualitativos, dan lugar a

una tipología de compensación educativa cuyas características, podemos avanzar, parecen incidir

muy poco en los resultados escolares.

El capítulo 6, finalmente, considera las dos tipologías construidas en el capítulo anterior para

seleccionar una muestra de CCAA de las que se estudia con cierto detalle las características

principales de su política educativa y las prioridades que parecen haber establecido. Una vez más,

parece confirmarse que, sea por el margen efectivo de incidencia de la política autonómica o por el

tipo de prioridades seleccionadas, las políticas educativas de las CCAA se muestran limitadas

como mecanismos para una mayor inclusión educativa y una mejora de la eficacia de los sistemas

de enseñanza.

Las conclusiones desarrollan una mirada global sobre los análisis llevados a cabo e invitan a

reflexionar tanto sobre la estructura actual de la distribución de competencias educativas entre

Administraciones públicas como sobre el tipo de prioridades de política educativa necesarias para

avanzar en la dirección de la convergencia europea.

12

CAPÍTULO 1: EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA Y EL MARCO COMPETENCIAL ACTUAL

1.1 Los antecedentes del proceso de descentralización educativa

La evolución histórica del sistema de enseñanza español ha estado marcada por la inhibición del

Estado en el terreno educativo. A pesar de que la intervención pública en el terreno educativo se

inicia en el siglo XVIII y se materializa en un notable desarrollo legislativo a lo largo del siglo XIX, en

la práctica y salvo contadas excepciones, los poderes públicos delegaron la tarea educativa en

otras instituciones, principalmente en la Iglesia Católica, y destinaron escasos esfuerzos

presupuestarios y reguladores a administrar el sistema de enseñanza. Este desentendimiento del

Estado en el terreno educativo fue, sin duda, una de las causas principales de las persistentes

desigualdades educativas y sociales en España2 y de la consolidación de un sistema educativo

dual, con una enseñanza privada de calidad variable que escolarizaba a las familias acomodadas y

con una escuela pública de ínfima calidad y cantidad.3 Estas características se evidenciaron

durante el franquismo como en ningún otro momento histórico. El desentendimiento del Estado

desde el punto de vista financiero y regulativo se combinó con el único interés que los sucesivos

gobiernos franquistas depositaron en la educación: el control ideológico y social.

De estas circunstancias históricas se deriva que en muchos casos surgieran en los distintos

territorios del Estado iniciativas de tipo social o mercantil que buscaran la forma de escapar a la

rigidez del sistema educativo oficial, unas iniciativas que tomaron formas diversas en función de los

grupos sociales que las impulsaran. Hoy conocemos que la herencia de estos procesos ha dado

como resultado la pluralidad de modelos educativos y una notable heterogeneidad educativa en los

distintos territorios del Estado, heterogeneidad que se evidencia sobre todo en la presencia

desigual del sector privado en las diferentes CCAA.

Esta heterogeneidad, visible desde el mismo momento de la llegada de la democracia, no pudo ser

consecuencia de políticas educativas diferentes desarrolladas por los distintos territorios del

Estado. La centralización de los aparatos del Estado y la inexistencia de autonomía por parte de las

entonces regiones españolas dejan claro que la pluralidad de situaciones educativas que son hoy

visibles en España no pueden entenderse exclusivamente como una consecuencia de las políticas

educativas desarrolladas por las propias CCAA., sino como una combinación de la situación

educativa heredada y de las opciones políticas que las Administraciones autonómicas han ido

2 Véase (Lerena 1986) para un análisis de la evolución de las desigualdades sociales y educativas en España.3 Con la llegada de la democracia a mediados de los años setenta, el déficit de plazas de enseñanza obligatoria se situaba en torno a un millón de puestos escolares (Bonal, 1998)

13

adoptando dentro del marco de sus competencias, unas opciones que en buena medida no han

podido prescindir de las especificidades de la evolución histórica del sistema educativo en cada

territorio.

En este apartado nos proponemos, de forma breve, identificar los antecedentes inmediatos

respecto al proceso, hoy ya completado, de descentralización educativa4. Para ello, nos referiremos

al modelo de distribución de competencias que se deriva de las distintas leyes orgánicas y que son

claves para comprender la dirección que ha tomado hoy la organización territorial de la educación

en España.

El punto de partida lo situamos en la Ley General de Educación (14/1970, LGE) de 1970. La LGE

fue el intento de los últimos gobiernos franquistas de adecuar formalmente el sistema de

enseñanza español a los principios meritocráticos de los sistemas educativos de las sociedades

capitalistas avanzadas y a construir una educación funcional para el desarrollo y el crecimiento

económico. La extensión de la educación obligatoria y gratuita hasta los 14 años, la creación de la

Enseñanza General Básica (EGB), la unificación del Bachillerato, la coeducación, la creación de la

Formación Profesional y la universalización del acceso a la Universidad constituyen las medidas

más significativas de una ley que fue calificada de “ambiciosa y utópica” (Subirats, 1975: 2) y que

jamás pudo llevarse a la práctica, tanto por falta de financiación como por falta de voluntad política

(Bozal y Paramio, 1975).

La LGE fue una ley hecha durante la dictadura y en consecuencia, hecha desde una estructura

estatal centralizada. Siguiendo a Puelles, "[...] el Ministerio de Educación era una máquina pesada, ineficaz, con una organización central desbordada por la afluencia constante de problemas de todo tipo y con una organización periférica cuyo raquitismo impedía la gestión ordenada de los problemas de ámbito territorial [...]" (2004: 16-17).

El verdadero punto de inflexión en la orientación de la política educativa española tendrá lugar en el

momento de aprobarse la Constitución Española (CE) de 1978 (Puelles, 1989: 60). El pacto escolar

resultante de las concesiones de los partidos políticos en los principios de igualdad –izquierda- y

libertad de enseñanza –derecha- define el nuevo mandato del sistema educativo y fija las

condiciones básicas para su consecución. La CE tuvo dos consecuencias fundamentales desde el

punto de vista de la organización territorial del sistema de enseñanza español. Por un lado, 4 Se excluye del análisis las leyes referentes a la enseñanza universitaria. Cabe señalar que la delimitación competencial en este campo corresponde a la Ley Orgánica de Universidades (LOU, Ley 6/2001, de 21 de diciembre). Esta ley confirma algunos en algunos aspectos la delimitación previamente realizada por la Ley Orgánica de Reforma Universitaria (LRU) de 1983, si bien modifica sustancialmente otros capítulos (como el acceso a la función docente). Si bien el art. 27.10 de la CE reconoce la autonomía de las universidades, la LOU ha sido considerada una ley que resta capacidad de decisión a las instituciones de enseñanza superior.

14

estableció en el artículo 27 “el marco básico del futuro del sistema educativo y de los límites y posibilidades de las regulaciones posteriores” (Calero y Bonal, 1999: 73). Por otro lado, en el Título

VIII, definió la nueva organización territorial del Estado, de gran trascendencia para el reparto de

competencias en materia educativa. En ambos casos, el esfuerzo para satisfacer las demandas y

aspiraciones de distintos grupos políticos y sociales tuvo como consecuencia una gran ambigüedad

en su redacción y una excesiva apertura a interpretaciones diferentes o incluso contrapuestas

(Calero y Bonal 1999: 73; Puelles, 2004: 17). Con todo, cabe señalar que el art. 149.1.30 de la CE,

al otorgar al Estado la capacidad de “regulación de las condiciones de obtención, expedición y

homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del art. 27

de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos

en esta materia”, establece un vínculo entre un derecho fundamental como es el derecho a la

educación (explicitado en el propio art. 27) y el desarrollo de una competencia sobre legislación

básica del Estado, lo que ha permitido al Tribunal Constitucional sancionar un concepto de

“ordenación general del sistema educativo” que legitima una ampliación sustancial de las

competencias estatales previstas por la CE en este terreno.

La ambigüedad del texto constitucional, en cualquier caso, permitió que el despliegue legislativo

posterior quedase sujeto a la orientación política e ideológica de cada gobierno. Prueba de ello es

que el equilibrio entre libertad e igualdad, resultado de la negociación política, se decantó en favor

del primer principio mientras UCD permaneció en el poder. La aprobación de la Ley del Estatuto de

Centros Escolares (LOECE, de 19 de junio de 1980) es el mejor ejemplo de la interpretación parcial

del texto constitucional y de la ruptura del pacto escolar (Calero y Bonal, 1999). Sin embargo, con la

intención de adaptar la LGE a la nueva configuración del Estado, democrático y descentralizado

(Reyero, 2002: 11) y desarrollar los preceptos constitucionales5 en el campo de la enseñanza, la

LOECE tuvo un papel crucial en la plasmación del Estado de las Autonomías en el campo de la

educación, estableciendo las relaciones competenciales entre Estado, CCAA y centros escolares,

unas relaciones que en lo sustancial han sido poco alteradas por las leyes orgánicas posteriores.

En una polémica disposición adicional la LOECE asignaba al Estado la ordenación general del

sistema educativo, la fijación de las enseñanzas mínimas y la Alta Inspección del Estado,

competencias todas ellas destinadas a preservar la unidad básica del sistema educativo. Al mismo

tiempo, se otorgaba a las CCAA las competencias de "[...] desarrollo legislativo y de administración de la educación, dentro del marco estatal delimitado por el llamado "bloque de constitucionalidad" (Constitución, Estatutos de Autonomía y leyes orgánicas) [...]" (Puelles, 2002: 161). Esta

5 Según Maravall "[...] la LOECE restringía, por tanto, de una manera radical, el marco de opciones de política educativa. Dicho marco podía seguir resultando cómodo para otras fuerzas políticas; bloqueaba por el contrario cualquier posibilidad de implementar una política educativa socialista, al no cumplir tan siquiera con la obligación de desarrollar todos los preceptos del artículo 27 de la Constitución y no solamente aquellos que fuesen del agrado del legislador de turno [...]" (1984: 25).

15

disposición creó malestar en las CCAA que, junto con el Partido Socialista Obrero Español (PSOE),

principal partido de la oposición, decidieron presentar recursos de inconstitucionalidad. El Tribunal

Constitucional, en la sentencia de 13 de febrero de 1981 (STC 137/1981), declaró

inconstitucionales algunos de los artículos de la ley, pero no los relativos a la distribución

competencial.

En 1982 el PSOE accedió al gobierno con la intención de acometer grandes reformas en el terreno

de la educación en base a tres grandes objetivos. En primer lugar, el desarrollo de los preceptos

constitucionales "[...] respecto a la educación y la plasmación de los objetivos y valores defendidos por la izquierda en los debates constitucionales [...]" (Fernández Mellizo-Soto, 2000: 17), esto es, la

integración de los centros en una red mixta (con centros de titularidad pública y centros de titularidad

privada sujetos a un mismo control para su homologación); la libertad de enseñanza que, más allá de

las libertades expuestas en la CE, recoge la libertad de elección de centro (público o privado); y la

mejora de la participación de padres, alumnos y profesores en la educación a través de diferentes

mecanismos (AMPAS, representación en los Consejos Escolares de Centro etc.). En segundo lugar,

la voluntad de avanzar en la democratización y universalización de la educación obligatoria a través

de la generalización de la escolarización desde los cuatro a los dieciséis años, la educación

compensatoria, la política de becas para asegurar la igualdad de oportunidades, la educación de

adultos, y la educación especial. Por lo que se refiere a la distribución de competencias, la Ley

Orgánica de Derecho a la Educación (LODE, 8/1985, de 3 de julio), aprobada por el gobierno

socialista, amplió la distribución dispuesta en la LOECE, incrementando en tres las competencias

de las CCAA: la participación en la programación general de la enseñanza, especialmente de

puestos escolares; la creación y supresión de centros; y la creación de Consejos Escolares en la

CCAA. La participación de las CCAA en la programación general de la enseñanza queda definida

en la ley de la siguiente manera: “A tales efectos, el Estado y las Comunidades Autónomas definirán las necesidades prioritarias en materia educativa, fijarán los objetivos de actuación del periodo que se considere y determinarán los recursos necesarios, de acuerdo con la planificación económica general del Estado.” (LODE, Título 2.2).6 Además, la LODE reconoció la creación de

Consejos Escolares de las CC.AA. y, como se analizará posteriormente, creó la Conferencia de Consejeros Titulares de Educación, un órgano de coordinación entre las diferentes

administraciones educativas.

En 1990 y aún bajo mandato socialista, se aprobó la Ley Orgánica de Ordenación General del

Sistema Educativo (LOGSE 1/1990, de 3 de octubre). De la LOGSE, una ley que se planteó una 6 A pesar de esta ampliación de competencias, la LODE no fue del agrado de los partidos nacionalistas. Las críticas abrieron procesos de negociación entre el PSOE y CiU, éste último partido con el objetivo de obtener competencias plenas para establecer el régimen de conciertos con los centros privados, objetivo que consiguió (Boix y Garcia, 1985). No ocurrió lo mismo con el PNV, partido que presentó enmienda a la totalidad.

16

reforma ambiciosa de la totalidad del sistema educativo, cabe señalar cuatro aspectos

fundamentales. En primer lugar, se trataba de una ley que incidía de forma crucial en la

universalización y comprensividad de la escolarización en la medida en que ampliaba la enseñanza

obligatoria de los catorce a los dieciséis años, edad legal de acceso al mercado laboral. En

segundo lugar, reformó de forma integral la ordenación del sistema educativo, sustituyendo las

enseñanzas establecidas por la LGE de 1970 por una nueva división de los niveles educativos. En

tercer lugar, la LOGSE supuso un paso importante en la concreción normativa de las enseñanzas

mínimas curriculares (González, 2004: 174). Por último, contribuyó a ampliar las competencias en

manos de las CCAA7, ya que a ellas correspondió la aplicación efectiva de la reforma educativa,

además de "[...] supeditar la potestad reglamentaria del Estado en determinadas materias a la necesidad de obtener el acuerdo expreso de aquéllas (las CCAA) o a someter a consulta o informe de ellas algunos aspectos de la ley [...]" (Puelles, 2002: 161).

La LOGSE generó diferentes espacios de conflictividad. Desde las asociaciones de madres y

padres (AMPAS) se criticó el inicio de la enseñanza secundaria obligatoria a los doce años, una

medida que suponía abandonar el centro de educación primaria y compartir centro con alumnos de

hasta dieciocho años de edad. Otro foco de tensión fueron las reacciones del profesorado, tanto de

educación primaria como de secundaria, debido a la reorganización de sus puestos de trabajo y la

adaptación a los nuevos currículos. Finalmente, desde las CCAA también surgieron voces críticas.

Por un lado, aquellas CCAA que ya disponían de competencias plenas y que debían aplicar la

LOGSE desaprobaron la concreción de las enseñanzas mínimas reservadas al Estado por

considerarla excesiva y reducir su margen de actuación en la definición del currículo. A su vez,

algunas CCAA sin competencias en materia educativa pero con aspiraciones manifiestas en este

campo,8 vieron como el proceso de descentralización se veía pospuesto y subordinado a la

planificación e implementación de la LOGSE, dejando sin salida sus aspiraciones de mayor

autonomía.

Finalmente, en 1996 el Partido Popular (PP) asumió el poder, manteniéndolo durante dos

legislaturas, la primera con mayoría simple y la segunda con mayoría absoluta. Desde un inicio el

PP manifestó la voluntad de establecer una nueva filosofía en el campo de la enseñanza para

poner fin a la política educativa socialista (Hanson, 2000: 31), una nueva filosofía que incorporaba

conceptos como los de eficiencia, la profesionalización del profesorado, o el énfasis académico en

7 Únicamente aquellas con competencias plenas en materia educativa en aquel momento: Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía, Canarias, Navarra y Comunidad Valenciana.8 Este fue especialmente el caso de Aragón y Baleares. En el caso de Aragón, no se pudo optar por la “vía rápida” del Art. 151 de la Constitución por el voto en contra del Partido Aragonés Regionalista (PAR) y del Partido Popular (PP). Sin embargo, los demás partidos políticos, sindicatos y asociaciones de la comunidad educativa sí mostraron sus aspiraciones de asumir competencias en materia educativa.

17

las humanidades y en la herencia cultural. Una filosofía, en definitiva, sustentada en los principios

de libertad –de elección de centros y de creación de centros- y calidad –entendida exclusivamente

como sinónimo de excelencia académica.

Durante la primera legislatura (1996-2000) el gobierno del Partido Popular siguió con el proceso de

extensión de la reforma LOGSE, un proceso que, en plena fase de expansión, difícilmente podía

interrumpirse. Asimismo, se comprometió a completar el proceso de descentralización educativa,

proceso que culminó con el traspaso de competencias a las diez CCAA todavía dependientes del

Ministerio de Educación. Igualmente en la primera legislatura se propusieron reformas que

reflejaran el ideario del partido del gobierno. Entre ellas cabe destacar el Decreto de Humanidades,

un intento de recentralización educativa por lo que se refiere al control de los contenidos

curriculares y que supuso un nuevo polo de conflicto entre el gobierno central y las CCAA.

En el año 2002 y con mayoría absoluta, el gobierno del PP aprobó la Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE, 10/2002, de 23 de diciembre). La LOCE constituyó la iniciativa legislativa del PP

en materia educativa más importante e introdujo importantes cambios en su articulado hasta el

punto de desvirtuar el espíritu de dichas leyes.9 Por lo que respecta a la distribución competencial,

la LOCE realizó una lectura generosa de las competencias del Estado e introdujo medidas con

consecuencias importantes sobre las CCAA., sobre todo desde el punto de vista de la financiación

de la enseñanza. Buenos ejemplos de ello son el aumento de la intervención del Estado en el

establecimiento de los mínimos curriculares en secundaria y bachillerato 10, la gratuidad de la

educación infantil o la descentralización de la gestión y la financiación del sistema de becas,

medidas legislativas con consecuencias importantes desde el punto de vista económico. Esta

situación indujo a los gobiernos de siete CCAA11 a presentar recursos de inconstitucionalidad ante

el Tribunal Constitucional. Según estas comunidades, la LOCE invadía sus capacidades legislativas

y ejecutivas y vulneraba sus competencias tanto de organización de las enseñanzas como de

desarrollo de su contenido.

La interrupción de la aplicación del desarrollo de la LOCE desde el acceso al poder del PSOE en

2004, abre un nuevo escenario respecto a la orientación de la política educativa y a sus

consecuencias sobre las relaciones entre el Estado y las CCAA.

9 A pesar de que formalmente la LOCE no deroga formalmente las leyes socialistas anteriores (LODE y LOGSE), en una Disposición derogatoria única sí deroga partes importantes de las mismas.10 La LOCE tuvo como precedente el RD 3473/2000 sobre los horarios mínimos de asignaturas instrumentales en la ESO. Esta medida se llevó a cabo sin contemplar la ampliación de horarios. Las CCAA no dispuestas a sacrificar asignaturas artísticas tuvieron que asumir directamente el coste de la ampliación de horarios (Calero y Bonal, 2004).11 Cataluña, Asturias, Andalucía, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura y Baleares.

18

1.2. El proceso de descentralización educativa

España es considerado uno de los países de Europa con mayor grado de descentralización en

materia educativa. La descentralización se ha producido en un sentido estricto, esto es, se ha

transferido un importante poder de decisión a las comunidades autónomas (Puelles, 2002: 145-146)

configurando un sistema educativo en el que el Estado conserva un cierto poder legislativo como

ordenador de la política educativa y garante del derecho a la educación, mientras que a las

Comunidades Autónomas (CCAA) se les atribuye la facultad de gestionar y ordenar sus propios

sistemas educativos. Para comprender el proceso de descentralización educativo, deben tenerse

en cuenta tres ideas preliminares.

En primer lugar, el proceso de descentralización educativa se llevó a cabo paralelamente al

proceso de democratización del Estado. La descentralización educativa se inició durante la

transición, cuando el Estado pasó de una dictadura a una Monarquía Parlamentaria basada en

principios democráticos. La configuración del modelo educativo actual quedó dibujada en el texto

constitucional, donde también se estableció la organización territorial del Estado. A medida que se

asentaron los pilares del Estado, se fueron consolidando los procesos de democratización y de

descentralización de competencias en materia educativa.

En segundo lugar, las competencias educativas no fueros delegadas por "[...] cesión graciable del poder central, sino en virtud de un mandato constitucional y estatutario [...]" (Puelles, 2002: 146).

Por lo tanto, los servicios traspasados son consecuencia de su reconocimiento constitucional y

estatutario y fruto de la organización territorial diseñada en la Constitución Española (CE). Estamos,

en definitiva, ante un proceso que tiene un signo marcadamente político e institucional, basado en

una redistribución territorial del poder.

Finalmente, aunque el texto constitucional permite la atribución de competencias educativas a

todas las CCAA, el mapa educativo español presenta 17 realidades distintas. El proceso

descentralizador empezó en 1978 pero no culminó hasta enero del año 2000. Las CCAA fueron

adquiriendo competencias a velocidades distintas, en virtud de las diferentes vías de acceso a la

autonomía previstas en la CE, que a su vez responden a diferencias intrínsecas entre las propias

CCAA. Las CCAA llamadas históricas (Cataluña, País Vasco y Galicia) son aquellas que habían

plebiscitado estatutos de autonomía, debido a sus especificidades de carácter histórico-cultural y

lingüístico. Es precisamente por ello que la CE estableció la "vía rápida" de acceso a la autonomía

y, por ende, a las competencias educativas. Para el resto de CCAA se idearon mecanismos

distintos que, aunque a diferentes velocidades, llevaban al mismo escenario competencial final.

19

Algunas de ellas pusieron de manifiesto su "voluntad de ser", solicitando la autonomía para así

alcanzar el mismo techo competencial que las comunidades históricas. Finalmente, al resto se les

otorgó una "vía lenta" de acceso a sus propias competencias para promover y asegurar una

cohesión interna mínima de las mismas antes de hacer frente a las nuevas responsabilidades. Así

pues, a día de hoy el escenario se compone por CCAA que han gozado de competencias plenas

durante más de veinte años y otras que sólo han accedido a ellas de forma muy reciente. La

experiencia, la capacidad de actuación, y las posibilidades de haber construido un modelo

educativo propio son por lo tanto aspectos notablemente más desarrollados en las primeras que en

las segundas.

1.3. Las etapas del proceso de transferencia de competencias

El proceso de descentralización educativa tiene como inicio la entrada en vigor del texto

constitucional en el año 1978. El Artículo 149.3 de la CE establece que aquellas competencias que

no sean atribuidas directamente al Estado podrán corresponder a las CCAA si así lo explicitan sus

Estatutos de Autonomía. Sin embargo, la CE también define los distintos mecanismos por los que

las CCAA pueden acceder a su autonomía, estableciendo asimismo diferentes velocidades de

partida. A grandes rasgos, podemos distinguir tres etapas en el proceso de transferencia.

Cuadro 1.1: Etapas del proceso de transferencia de competencias educativas

Primera etapa (1979 - 1980)

Comunidades históricas12 (Cataluña y País Vasco)

Segunda etapa (1981 - 1992)

Comunidades de vía rápida (Andalucía, Canarias, Comunidad Valenciana, Galicia y Navarra)

Tercera etapa (1992 - 2000)

Comunidades de vía lenta (Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, La

Rioja, Madrid, Murcia)

Fuente: Elaboración propia a partir Puelles (2002)

En un primer momento recibieron plenas competencias las Comunidades de Cataluña y País Vasco

(ambas en 1980), puesto que éstas ya habían refrendado proyectos de autonomía en el pasado y la

CE les garantizó un proceso autonómico preferente por el hecho de ser “nacionalidades” (art. 2,

CE)13.12 Galicia también es una comunidad histórica y está sujeta a lo previsto en la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución Española de 1978. No obstante, puesto que el Real Decreto de Transferencia de Competencias no fue aprobado hasta el año 1982, la incluimos en la segunda etapa.13 Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico (DT 2ª de la CE).

20

La segunda etapa se inicia con la firma de los Pactos Autonómicos de 1981, basados en el Informe Enterría14, que crean el consenso necesario para la armonización del mapa autonómico. El Informe

Enterría fue el fruto del trabajo de una comisión de expertos que analizó y formuló las mejores

opciones para la ordenación del proceso autonómico. De él surgieron cinco argumentos principales

(Puelles, 2002: 168-69):

a) El proceso se generalizaría a todas las comunidades sin excepción.

b) España quedaría integrada por 17 CCAA.

c) Las CCAA del artículo 143 agotarían los cinco años previstos por la Constitución antes

de proceder a la ampliación competencial.

d) Todas las CCAA tendrían al final del proceso un bloque competencial común (excepto

las competencias derivadas del “hecho diferencial”)

e) Todas las autonomías tendrían parlamento autonómico y funciones de gobierno,

subrayando así el carácter político de la descentralización.

En esta etapa, Galicia fue la primera de las comunidades que accedió a competencia educativas

(1982), a través de la misma vía que habían utilizado anteriormente Cataluña y el País Vasco.

Andalucía (1982) accedió a las competencias por la vía del art.143.2 de la CE 15 mientras que

Navarra (1990) recurrió a la disposición adicional 1ª de la CE (actualización y reforma del régimen

foral). Canarias (1983) y la Comunidad Valenciana (1983) también se beneficiaron de la vía rápida

a través de leyes orgánicas de transferencia de competencias aprobadas en la misma fecha que

sus Estatutos de Autonomía, recurriendo al artículo 143.1 de la CE (complementado por el art.

150.2 en el que se prevén las citadas leyes orgánicas de transferencia de competencias).

Finalmente, y respecto a la tercera etapa, estaba previsto que las diez CCAA restantes accedieran

a las competencias educativas a los cinco años de la aprobación de sus Estatutos de Autonomía,

siguiendo lo dispuesto en el artículo 148.2 de la CE16. No obstante, en 1987 y 1988, cuando se

cumplían los cinco años, no se inició el mecanismo para ampliar las competencias a las CCAA

restantes. Por un lado, algunas CCAA no manifestaron voluntad política de asumir las

competencias. La perspectiva de asumir la gestión de un sistema educativo que podía suponer más 14 Nombre que recibe el informe redactado por Eduardo García de Enterría.15 La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas (Art. 143.2 de la CE).16 Las comunidades de vía lenta asumieron inicialmente sus competencias en el marco del art. 148 de la CE, y para su posterior ampliación se rigieron por el artículo 148.2 de la CE: Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149.

21

cargas que beneficios no parecía alentador para algunas CCAA. Sólo Baleares y Aragón

manifestaron su voluntad de ejercer nuevas responsabilidades en este campo. Por otro lado, el

gobierno socialista de aquel entonces optó por posponer la implementación de la descentralización,

dando prioridad a la reforma educativa que culminaría finalmente en la aprobación de la LOGSE en

1990, evitando que un posible proceso de transferencia de competencias interfiriese en dicha

reforma (Embid, 1999: 51). Así pues, se decidió retrasar la etapa final del proceso de

descentralización hasta el desarrollo de la nueva reforma educativa con el objetivo de no

sobrecargar las necesidades del sistema educativo y, al mismo tiempo, evitar la incertidumbre que

suponía el establecimiento de un nuevo marco educativo por definir.

En el marco de los Pactos Autonómicos de 1992, suscritos por el gobierno socialista y el principal

partido de la oposición, el Partido Popular, se gestionó la generalización de las competencias

educativas a las diez CCAA todavía bajo el mandato del Ministerio de Educación. Los acuerdos,

firmados el 28 de febrero de 1992, partían de la consideración de que los años transcurridos a partir

de los primeros traspasos "[...] habían consolidado las instituciones autonómicas y habían acumulado cierta experiencia sobre el funcionamiento del Estado autonómico que hacía posible impulsar el perfeccionamiento del modelo hacia un horizonte definitivo [...]" (Puelles, 2002: 170). El

procedimiento previsto para ello fue la promulgación de la Ley Orgánica 9/1992 que supondría la

transferencia de una serie de competencias, entre ellas las educativas, y la necesaria reforma de

los distintos Estatutos de Autonomía para poder incorporar las nuevas competencias transferidas.

Promulgada esta ley y publicada la modificación de los estatutos de autonomía en marzo de 1994,

se realizaron los traspaso de servicios y funciones en las diversas materias. Sin embargo, hubo

factores que causaron la demora de la transferencia de las competencias, principalmente

problemas en las negociaciones bilaterales Estado-CCAA en torno a la financiación de las nuevas

competencias y a la complejidad administrativa del proceso. Baleares fue la primera comunidad en

firmar el acuerdo de traspaso en 1997, seguida de La Rioja, Aragón y Cantabria en 1998, mientras

que la Comunidad de Madrid, Murcia, Castilla y León, Extremadura, Castilla-La Mancha y Asturias

asumieron las competencias entre mediados y finales de 199917.

1.4. El marco de competencias educativas de las CCAA

Competencias del Estado

Actualmente, las competencias en materia educativa reservadas al Estado se encuentran definidas

en los artículos 149.1.1ª y 149.1.30ª de la CE y han sido desarrolladas por las distintas leyes

orgánicas analizadas anteriormente.

17 Véase el anexo a este capítulo.

22

Cuadro 1.2: Competencias del Estado en materia educativa

- Regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio del derecho a la educación

- Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos- Aprobación de normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la CE18

- Gestión directa del sector educativo en Ceuta y Melilla- Gestión directa de los centros educativos en el exterior y de los centros del Ministerio de

Defensa- Política de becas y ayudas al estudio- Fijación de las enseñanzas mínimas- Control de la aplicación de las leyes estatales en las CCAA mediante la Alta Inspección

Fuente: Elaboración propia

Las competencias se pueden dividir en dos grandes funciones: las que corresponden al Estado

como último garante del derecho a la educación y las que se le asignan como máximo ordenador

del sistema educativo. El Estado debe asegurar la igualdad en el ejercicio del derecho a la

educación y como tal, desarrollar mecanismos de compensación de las desigualdades en el

ejercicio de sus competencias. A su vez, como ordenador del sistema educativo, le corresponde

establecer la legislación marco del sistema educativo, diseñar " los niveles educativos a cursar, así como las modalidades, etapas, ciclos y especialidades de la enseñanza [...]" y fijar "[...] las enseñanzas mínimas que integran el currículo básico nacional [...]" (Puelles, 2002: 163),

desarrollado posteriormente por las CCAA.

Órganos puente entre el Estado y las CCAA

Como garante de la igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, el Estado ha creado

órganos de cooperación con las CCAA. Se han creado tres órganos con la misión de garantizar la

cooperación entre CCAA y la participación de los diferentes actores del sistema educativo bajo un

mismo techo.

La Conferencia de Consejeros, Titulares de Educación de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y el Ministro de Educación y Ciencia, más conocida como Conferencia de Educación, fue creada en el año 1985 por el gobierno socialista en el marco de la LODE. Se le

atribuyeron tres funciones: la programación general de la enseñanza, la coordinación de la política

educativa y el intercambio de información19. Durante los años 90 la Conferencia de Educación se

reunió con cierta asiduidad debido a las negociaciones en torno a la aprobación de la LOGSE y a 18 El artículo 27 recoge los principios básicos que deben orientar la política educativa. La redacción del mismo fue altamente controvertida, debido a que se intentó dar cabida a sensibilidades e intereses muy dispares. En este sentido, el artículo recoge desde el derecho de los padres a escoger el tipo de formación religiosa y moral para los hijos (Art. 27.3) a el derecho a una enseñanza básica obligatoria y gratuita (art. 27.4), pasando por la libertad de creación de centros docentes (art. 27.6).19 Véase art. 28 de la LODE.

23

su posterior desarrollo por parte de las CCAA. Sin embargo, ésta no ha sido convocada con

regularidad, "[...] adoleciendo de una vida impropia de un órgano de cooperación que en los modelos federales tiene un papel protagonista [...]"(Puelles, 2002: 193).

Por otro lado, el Instituto Nacional de Evaluación y Calidad del Sistema Educativo (INECSE) es la

nueva denominación establecida por la Ley Orgánica de Calidad de la Educación para designar el

antiguo Instituto Nacional de Calidad y Evaluación (INCE). Se trata de un órgano creado por la

LOGSE en 1990 y que tiene primordialmente funciones de cooperación entre todas las

administraciones con competencias educativas. Según la ley, el objetivo principal de este órgano es

la evaluación general del sistema educativo y de las distintas enseñanzas que lo componen 20.

Desde su creación el INECSE ha elaborado diferentes informes de evaluación. Cabe mencionar el

trabajo exhaustivo de evaluación del aprendizaje de la lengua inglesa (1999 y 2001) y las

evaluaciones de la enseñanza primaria (1995, 1999 y 2001) y secundaria (1997 y 2000). El

INECSE también se ha encargado de elaborar un sistema estatal de indicadores de la educación

(2000 y 2002) y colaborar en los estudios internacionales de evaluación, como el Proyecto PISA

(Programme for International Student Assessment) de la OCDE. La vinculación de las CCAA con el

INECSE pasa por las consultas que el Gobierno del Estado debe realizar con las CCAA acerca de

la estructura y funciones del Instituto para garantizar la participación de las distintas

Administraciones educativas. Al mismo tiempo, las CCAA deben colaborar en la elaboración de los

informes de evaluación facilitando la información y los datos que se requieran, a través de las

Unidades de Evaluación de las CCAA. Paralelamente, éstas también pueden elaborar informes de

evaluación propios. El INECSE (entonces INCE) vivió un momento de conflictividad a raíz de la

elaboración del informe Diagnóstico del Sistema Educativo. La escuela secundaria obligatoria, 1997. Las diversas lecturas de los resultados de dicho informe desataron enfrentamientos entre

posiciones de izquierda (que leían en los resultados un éxito en la aplicación de la LOGSE) y

posiciones conservadoras (que interpretaban a partir de los resultados la necesidad de reformas

profundas en los contenidos de la educación) y especialmente en las humanidades. La

conflictividad alcanzó también a las relaciones entre Estado y CCAA., una muestra más de la

conflictividad competencial derivada de las consecuencias de la actividad evaluadora. Andalucía y

Canarias rechazaron participar en la evaluación alegando que ya habían desarrollado sus propios

procesos de evaluación a través de sus Unidades de Evaluación. Por otra parte, ninguna de las

siete CCAA que tenían entonces competencias en materia educativa participó en las pruebas de

evaluación en los ámbitos de ciencias naturales, historia y geografía (Hanson, 2000: 51)

20 Véanse preámbulo y art. 62 de la LOGSE.

24

Por último, el Consejo Escolar del Estado (CEE) fue creado por la LODE en 1985 como órgano de

participación dedicado a la programación general de la enseñanza y de asesoramiento y valoración

de la política educativa del gobierno21. No obstante, el hecho de que la misma ley otorgara a las

CCAA la potestad de crear su propio Consejo Escolar y la finalización del proceso de traspaso de

competencias educativas han limitado la capacidad de actuación del Consejo Escolar del Estado

(Hanson, 2000: 54), pese a que desde muchos sectores educativos se reivindicara su papel como

foro de debate sobre los grandes temas educativos.

Competencias de las CCAA

Según la CE, las CCAA pueden optar a todas las competencias no explícitamente atribuidas al

Estado, entre las cuales se encuentran las educativas. Éstas, una vez incluidas en los Estatutos de

Autonomía, se transfieren a las CCAA a través de Reales Decretos. 22 En general "nos encontramos ante posiciones jurídicas esencialmente homogéneas. Pese a ciertas distinciones formales, no existen diferencias de fondo en los estatutos de las distintas comunidades en relación a la enseñanza [...]" (Embid, 1999: 52). El cuadro 1.3 sintetiza las competencias de las CCAA en

materia educativa.

Cuadro 1.3: Competencias de las CCAA en materia educativa

Desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, salvo en las competencias reservadas al Estado, de lo que se deriva:- Desarrollo de la normativa aprobada por el Estado- Gestión directa del servicio público educativo- Funciones respecto a los centros educativos:

Titularidad de los centros públicos del Ministerio de todos los niveles educativos Construcción y modificación de los centros educativos Formalización de conciertos educativos u otras subvenciones

21 Véase art. 30 de la LODE.22 La excepción a esta regla pudo constituirla el proceso derivado de los Pactos Autonómicos de 1992, que transfirieron por ley orgánica de transferencia (art. 150 CE) las competencias educativas y que posteriormente fueron incluidas en los estatus de autonomía de las CCAA respectivas. En la práctica, el retraso efectivo en los traspasos dejó sin efecto esta excepción.

25

- Actos administrativos relacionados con el personal docente- Supervisión, control y coordinación de la oferta de plazas de educación infantil- Aprobación del currículo de los distintos niveles, con inclusión de las enseñanzas mínimas

fijadas por el Estado- Elaboración, aprobación y ejecución de programas de inversiones- Gestión de las becas y ayudas al estudio comprendidas en las convocatorias estatales

Fuente: Elaboración propia

No obstante, y a pesar de la relativa homogeneidad, cabe señalar ciertas diferencias entre CCAA.

En primer lugar, las CCAA con lengua oficial propia (Cataluña, País Vasco, Galicia, Navarra,

Comunidad Valenciana y Baleares) tienen capacidad de decisión sobre un 45% del currículo,

mientras que el Estado fija el 55% restante. En el resto de comunidades el Estado decide sobre el

65% del currículo.

Otras diferencias de carácter más formal se encuentran en la redacción de los Estatutos de

Autonomía. En aquellos aprobados antes del año 199223 se habla de competencias plenas en

materia de enseñanza, mientras que en los posteriores desaparece el adjetivo plenas, simplemente

especificando que las competencias de las CCAA son de desarrollo legislativo y ejecución (Jiménez, 1999: 58)24. Al mismo tiempo, en los estatutos de la segunda etapa se establece la

obligación de las CCAA de facilitar a la Administración del Estado información sobre el proceso

educativo en sus aspectos cuantitativo y cualitativo, y la de colaborar con la misma en las

actuaciones de seguimiento y evaluación del sistema educativo nacional25. En todo caso, se trata

únicamente de diferencias formales sin que las mismas tengan consecuencias efectivas sobre el

margen competencial de las distintas CCAA.

Finalmente y en lo que se refiere a la gestión de las competencias, las diferencias entre CCAA

dependen de dos factores fundamentales. Por un lado, "[...] de sus "ganas de ser" o de la capacidad real de cada comunidad de definir su propia personalidad como pueblo [...]" (Embid,

1999: 56). Por otro, del marco socioeconómico del territorio, sobre todo en lo que respecta a su

capacidad recaudatoria, características demográficas, el peso de las tradiciones educativas, etc.

Ambas cuestiones serán objeto de estudio en este trabajo.

1.5. Algunos problemas asociados al ejercicio efectivo de las competencias

23 Véanse las etapas anteriormente referidas en el apartado 1.3.24 Véase art. 31 del Estatuto de Autonomía de Galicia como ejemplo del primer grupo de CCAA y el art. 37.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha como ejemplo del segundo grupo.25 Véase art. 37.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha como ejemplo.

26

Tal y como hemos visto en los apartados anteriores, el marco competencial actual otorga a las

CCAA un margen de maniobra considerable en términos de capacidad legislativa y política,

permitiendo que los gobiernos autonómicos gocen de un "elevado grado de autonomía política y financiera para construir una política educativa propia [...]" (Calero y Bonal, 2003: 109). Sin

embargo, el uso de estas capacidades no ha estado exento de conflictos entre el Estado y las

CCAA. Han existido conflictos de tipo jurídico provocados por diferentes interpretaciones del marco

competencial, un hecho que se evidencia en los numerosos recursos interpuestos ante el Tribunal

Constitucional tanto por parte de las CCAA como del propio Estado. Con todo, cabe señalar que el

número de recursos se ha ido reduciendo con el tiempo a medida que el Estado y las CCAA han

ido encontrando espacios de cooperación (Puelles, 2002: 166).

La financiación, tanto de las transferencias educativas como de las posteriores reformas, ha sido la

principal fuente de fricción entre el Estado y las CCAA. Ésta se puso especialmente de manifiesto

durante el proceso de negociación para los traspasos de competencias a las diez comunidades de

vía lenta. Siguiendo a Jiménez (1999: 59), cada comunidad negoció por su cuenta con el Estado,

consiguiendo más o menos recursos en función de variables de tipo técnico y "objetivo" (volumen

de población, punto de partida de sus instalaciones escolares, dispersión de la población etc.) y de

otras meramente políticas (sintonía con el gobierno central, habilidad negociadora, etc.).

Cabe recordar que la negociación de las transferencias transcurrió paralelamente a la fase final del

despliegue de la LOGSE. El Partido Popular, en el gobierno desde 1996, se había comprometido a

un gasto adicional destinado a su implementación definitiva cuya fecha se fijó para el año 2001. Sin

embargo, en julio de 1997 el gobierno anunció que las transferencias en materia educativa no irían

acompañadas de dicha financiación adicional, una decisión directamente relacionada con el pacto

acordado entre el gobierno y Convergència i Unió (CiU) mediante el cual se cedía el 15% de la

recaudación del IRPF a las CCAA. Este hecho tuvo graves consecuencias sobre la financiación de

las transferencias.

Siguiendo a Hanson (2000: 32), el cambio tuvo dos implicaciones. Por un lado, los nuevos fondos

podrían resultar insuficientes para cubrir los gastos adicionales como resultado de la cesión de

competencias y la aplicación de la LOGSE. Por otra parte, al no existir una partida presupuestaria

vinculada a gastos concretos quedaba en manos de los gobiernos de las CCAA la decisión de la

asignación de las partidas, hecho que remitía a su vez el gasto educativo a la riqueza y

disponibilidad presupuestaria de cada Comunidad.

27

Durante el gobierno del Partido Popular (1996-2004) se iniciaron dos reformas que pusieron de

manifiesto la conflictividad en la distribución competencial entre Estado y CCAA. Por un lado y

como ya se ha mencionado con anterioridad, el Estado se reserva el derecho a fijar los contenidos

de las enseñanzas mínimas, lo que supone un 65% del currículo en el caso de CCAA sin lengua

propia y un 55% en los casos de aquellas que disponen de lengua propia. Una vez en el poder, el

gobierno del Partido Popular expresó su preocupación por la excesiva discrecionalidad que la

LOGSE otorgaba a las CCAA. A su juicio, muchas de ellas, y en particular Cataluña y el País

Vasco, no satisfacían las enseñanzas mínimas comunes a todo el Estado. Alegando posibles

dificultades que podrían encontrar alumnos que cambiaran de comunidad de residencia, el gobierno

anunció la redacción de un proyecto de Real Decreto de Mejora de las Enseñanzas de las

Humanidades en la Educación Secundaria Obligatoria, comúnmente conocido como Decreto de Humanidades, que reforzaría la enseñanza de historia, cultura, geografía, lengua y literatura

españolas26. A modo de ejemplo, el currículo mínimo de la asignatura de historia pasaría de 25 a

174 temas. El cambio significaba, por lo tanto, una limitación de facto de la discrecionalidad de las

CCAA. Al mismo tiempo y por primera vez, el decreto obligaba a las CCAA a enviar copias de los

manuales utilizados en sus centros escolares, cuando así lo solicitase el Ministerio de Educación a

efectos informativos. Finalmente la propuesta de decreto fue rechazada en el Congreso de los

Diputados (Hanson, 2000: 38).

La segunda reforma tuvo lugar en el año 2002 y ya con mayoría absoluta del PP, cuando el

Congreso de los Diputados aprobó la Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE), altamente

polémica por sus contenidos. Uno de los aspectos que generó más conflictividad en algunas CCAA

fue la concertación de la educación infantil (3-6 años). La LOCE incluyó la gratuidad de esta etapa

tanto en centros públicos como en centros privados concertados. Gran parte de los sindicatos de

profesores de enseñanza pública (STES, CCOO, UGT, ANPE, CSI-CSIF) y de los gobiernos de las

CCAA manifestaron su preocupación por una medida que implicaba un elevado esfuerzo inversor

por parte de las CCAA. El PSOE, vencedor de las elecciones generales del año 2004, paralizó el

calendario de implementación de la LOCE, manteniendo invariable sin embargo el proyecto de

concertación de la educación infantil.

Otro foco de tensión fue la decisión de retomar las ideas que habían inspirado el Decreto de

Humanidades e incluirlas en la LOCE a través del establecimiento de los mínimos curriculares

(enseñanzas comunes, en terminología de la LOCE) en primaria, secundaria y bachillerato. 27 El

gobierno ampliaba su margen de discrecionalidad sobre las enseñanzas comunes del currículo, 26 La elaboración de este proyecto de Real Decreto se basó en el Plan de Mejora de la Enseñanza de las Humanidades en el Sistema Educativo Español, elaborado por el Ministerio de Educación y Cultura en 1997. 27 Desarrollados a partir de los RD sobre enseñanza comunes (RRDD 830, 831, y 832/2003, de 27 de junio, relativos respectivamente a primaria, ESO y bachillerato).

28

limitando o incluso impidiendo "[...] la adaptación de la enseñanza a la realidad de las características culturales, lingüísticas, geográficas, demográficas y sociales de cada comunidad [...]"28. En palabras de Marta Mata, presidenta actual del Consejo Escolar del Estado, los mínimos

curriculares eran, "[...] sin duda, una retirada al centralismo. Porque la LOGSE hablaba de mínimos, (pero) no fijaba las horas que debían dedicarse a cada materia, establecía un sistema de tercios: el Estado central fijaba un tercio, la autonomía, otro y el propio centro, el restante [...]" (Mata, 2004).

La conflictividad, como ya se ha mencionado, desencadenó la interposición de recursos de

inconstitucionalidad contra la LOCE y contra RRDD que la desarrollaban por parte de siete CCAA,

en aspectos que afectaban a la regulación de las enseñanzas comunes de preescolar, infantil,

primaria, secundaria y bachillerato, a la imposición a la Administración educativa autonómica de la

obligación de contar con puestos escolares gratuitos en educación infantil, al establecimiento de

itinerarios, a la regulación del título de graduado en Educación Secundaria Obligatoria y al de

Bachiller, a la promoción de los alumnos, a las enseñanzas de idiomas y a las ayudas al estudio.

Las CCAA entendían que la LOCE no sólo invadía competencias autonómicas, sino que reservaba

para la Administración central la capacidad de decisión en aspectos considerados fundamentales y

que atentaban al derecho a la educación que consagra el artículo 27 de la Constitución Española.

1.6. Luces y sombras del proceso de descentralización

El balance realizado en este capítulo nos permite ahora realizar algunas valoraciones finales

respecto al proceso de distribución de competencias en materia de educación, valoraciones que

son importantes como punto de partida de los análisis comparativos entre las políticas educativas

de las CCAA que se desarrollarán en este trabajo.

Es necesario destacar, en primer lugar, las distintas velocidades que han caracterizado el procesos

de los traspasos. Las diferencias temporales en la aprobación de los Estatutos de Autonomía de las

CCAA y en la asunción de competencias dibujan un escenario en el que algunas comunidades han

dispuesto de más tiempo que otras para desarrollar sus opciones de política educativa.

Especialmente significativa es la diferencia entre las siete CCAA que accedieron a las

competencias antes de 1990 y las diez CCAA que integraron el denominado “territorio MEC” hasta

finales de la pasada década. A estas diferencias temporales hay que añadir otras consideraciones.

Por un lado, la voluntad política de las CCAA históricas de proyectar en la educación su hecho

diferencial, es decir, la búsqueda de la máxima competencia posible dentro del marco establecido

28 Comentario extraído de la entrevista realizada con un responsable del Área de Educación del gobierno balear durante el periodo 1999-2003.

29

por la CE y las leyes orgánicas en materia de educación. Esta voluntad se ha evidenciado en las

interpretaciones autonomistas de los textos legales (interpretación que ha desencadenado diversos

conflictos de competencias) y en la importancia otorgada a los aspectos lingüísticos y curriculares

del sistema educativo. Por contra, otras CCAA han mantenido una actitud más reactiva ante la

asunción de competencias y las posibilidades de desarrollar un modelo educativo propio. Como en

otras reivindicaciones políticas, las CCAA “no históricas” han mantenido una estrategia de

reivindicar mayores competencias para adaptarse a la situación de las CCAA con mayor techo

competencial. Este modelo de negociación y la política seguida por los gobiernos del Estado han

derivado en un modelo de sistema educativo que desde el punto de vista territorial presenta

escasas diferencias normativas. Dicho de otro modo, salvo en algunos aspectos, todas las CCAA

disponen hoy esencialmente de las mismas competencias en materia de enseñanza.

Por otro lado, a medida que se ha completado el proceso de descentralización educativa, las

diferencias de riqueza, las diferencias en los modelos de financiación autonómica y las opciones

políticas de los gobiernos de las diferentes CCAA han constituido una fuente de diferenciación entre

modelos de política educativa. No hay duda de que este hecho es especialmente visible en las

comunidades del País Vasco y Navarra, que cuentan con un régimen de concierto foral, o en

Cataluña, comunidades donde más explícitas parecen ser las opciones de consolidar un modelo de

sistema educativo en el que se concede mucha importancia a la enseñanza privada (Calero y

Bonal, 2004). Los análisis que desarrollaremos en este trabajo nos deberán permitir contrastar

hasta qué punto las diferencias en las políticas educativas de las CCAA residen sobre todo o

especialmente en estas opciones o por el contrario, existen otros aspectos relevantes que permiten

diferenciar una mayor pluralidad de estrategias seguidas por los distintos gobiernos autonómicos.

Las reflexiones anteriores nos indican también que el análisis de las diferencias autonómicas en

educación no puede reducirse exclusivamente a una comparación de “estrategias políticas”. Por

una parte, porque a pesar del notable margen de autonomía de los gobiernos autonómicos,

ninguna Comunidad puede a día de hoy construir un sistema educativo propio. Por otra parte,

porque hay que recordar que un elevado porcentaje del presupuesto educativo es un gasto

‘cautivo’, determinado por el número de alumnos y profesores presentes en el sistema, un gasto

que absorbe más del 75% de los presupuestos educativos. Estos límites, junto con la ya

mencionada homogeneidad competencial, nos invitan a plantear como hipótesis que en las

diferencias en las situaciones educativas de las distintas CCAA el peso de las trayectorias de la

estructura socioeconómica (herencia histórica, grado de desarrollo económico, situación

sociodemográfica, inmigración) pueda ser elevado y mayor que el de las propias decisiones

políticas autonómicas en materia de educación. Posibles excepciones a esta regla podamos

30

encontrarlas probablemente en aquellas CCAA que más interés hayan demostrado en

“diferenciarse”. Asimismo, los mismos límites señalados nos conducen a otorgar importancia a un

conjunto de instrumentos de política educativa que son los que en definitiva puedan marcar más las

diferencias entre las CCAA. Es por ello que dedicamos especial atención en los capítulos 5 y 6 al

uso de estos márgenes de maniobra por parte de los diferentes gobiernos, prestando especial

atención a los modelos de desarrollo de las políticas compensatorias en los distintos territorios del

Estado.

Los capítulos que siguen nos acercarán y matizarán las respuestas a estos interrogantes.

31

ANNEXO 1

COMUNIDAD AUTÒNOMA REAL DECRETO EFECTO DEL TRASPASO

Andalucía 3936/1982, de 29 de diciembre; BOE 22.1.1983 1/1/1983

Aragón 1982/1998, de 18 de septiembre; BOE 23.10.1998 1/1/1999

Asturias 2081/1999, de 30 de diciembre; BOE 4.2.2000 1/1/2000

Baleares 1876/1997, de 12 de diciembre; BOE 16.1.1998 1/1/1998

Canarias 2091/1983, de 28 de julio; BOE 6.8.1983 1/1/1983

Cantabria 2671/1998, de 11 de diciembre; BOE 20.1.1999 1/1/1999

Cataluña 2809/1980, de 3 de octubre; BOE 31.12.1980 1/1/1981

Castilla La Mancha 1844/1999, de 3 de diciembre; BOE 29.12.1999 1/1/2000

Castilla León 1340/1999, de 31 de julio; BOE 1.9.1999 1/1/2000

Extremadura 1801/1999, de 26 de noviembre; BOE 21.12.1999 1/1/2000

Galicia 1763/1982, de 24 de julio; BOE 31.7.1982 1/1/1982

Madrid 926/1999, de 28 de mayo; BOE 30.6.1999 1/1/1999

Murcia 938/1999, de 4 de junio; BOE 30.6.1999 1/1/1999

Navarra 1070/1990, de 31 de agosto; BOE 1.9.1990 1/1/1990

País Vasco 2808/1980, de 26 de agosto; BOE 31.12.1980 1/1/1981

La Rioja 1826/1998, de 28 de agosto; BOE 24.9.1998 1/1/1999

Comunidad Valenciana 2093/1983, de 28 de julio; BOE 6.8.1983 1/1/1983

32

CAPÍTULO 2: EL SISTEMA EDUCATIVO ESPAÑOL EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL

El objetivo de este capítulo es situar el sistema educativo español en el contexto internacional, y

especialmente en relación con los países de nuestro entorno europeo. Para ello nos serviremos

principalmente de los informes más recientes de organismos internacionales, como los de la OCDE

y los de EUROSTAT, cuya presentación y posibilidades de acceso han avanzado

considerablemente en los últimos años. Estos informes suelen organizar la información que

presentan en capítulos o bloques de datos que, con mayor o menor precisión, guardan

correspondencia con las diferentes fases del “proceso de producción educativa”, es decir, bloques

de información sobre los inputs (características del alumnado y el profesorado, recursos

financieros, instalaciones), procesos de “transformación” (ratios alumnos/profesor, salarios

docentes, costes por alumno) y outputs educativos (resultados académicos, estructura de

cualificaciones, etc.).29

Evidentemente, los indicadores a incluir son potencialmente muchos y su inclusión depende

básicamente de la información disponible y del tipo de análisis que se pretenda realizar (análisis de

la equidad, de la eficiencia o de la calidad de los sistemas de enseñanza, por ejemplo). 30 En este

caso, no optaremos por una dimensión de análisis concreta sino por una selección de indicadores

que nos parecen relevantes para presentar un escenario comparado entre España y los países de

nuestro entorno, esto es, una descripción de algunas dimensiones de los sistemas educativos que

pueden resultar importantes para identificar la situación de España en el contexto internacional y

situar asimismo las posteriores comparaciones entre sistemas y políticas educativas de las CCAA.

Se trata de un capítulo fundamentalmente descriptivo que sin embargo no excluirá profundizar en

algunas dimensiones de análisis que nos han parecido especialmente importantes.

El capítulo organiza los indicadores seleccionados en los siguientes apartados: contexto de los

sistemas de enseñanza, acceso, financiación y resultados educativos (este último aspecto a partir

de un análisis de los resultados recientes del último informe de la OCDE correspondiente al

programa PISA 2003).

2.1. Indicadores de Contexto Educativo

29 Para el caso del sistema educativo español, véanse ejemplos de selección de indicadores según el enfoque sistémico de producción educativa en Calero y Bonal (1999) o Bonal (2002).30 Asimismo, cabe recordar que ninguna selección de indicadores es neutra ni supone presentar una información que ‘hable por sí misma’ (Marchesi, 2000). Las opciones del investigador en el proceso de selección indican una determinada parcelación de la realidad a estudiar y un determinado énfasis en unos aspectos y no en otros.

33

Los informes internacionales identifican los niveles educativos de la población como una

información fundamental del stock de capital humano disponible y, en consecuencia, de las

posibilidades de crecimiento económico, innovación y competitividad de los Estados.

Simultáneamente, los niveles de cualificación de la población nos proporcionan información relativa

al ‘punto de partida’ de los sistemas educativos, esto es, un referente sobre el que poder valorar los

esfuerzos necesarios para el cambio o las probabilidades de éxito de un tipo u otro de políticas. Los

análisis longitudinales relativos a la evolución de los niveles de cualificación de la población pueden

consecuentemente indicarnos los grados de progreso o estancamiento de los sistemas educativos

en un contexto económico y social como el actual, en el que la inversión educativa juega cada vez

más un papel decisivo en el terreno del desarrollo económico y de la cohesión social.

El gráfico 2.1 presenta la distribución por países de los niveles de cualificación de la población. 31 En

él se constatan importantes diferencias entre los países de la Unión Europea. Por un lado se puede

apreciar que en 11 de los 15 países miembros más del 60% de la población de entre 25 y 64 años

ha completado por lo menos la educación secundaria de segunda etapa (lo que se aprecia en el

gráfico como valores inferiores al 40% de la población que sólo ha completado estudios por debajo

de enseñanza secundaria superior). Entre estos países destacan el Reino Unido, Alemania, Suecia

y Dinamarca cuya proporción de población con enseñanza secundaria superior se aproxima al

80%.

En la situación opuesta se encuentran los cuatro países latino-mediterráneos, donde la proporción

de población que sólo ha completado niveles por debajo de la segunda etapa de secundaria es muy

elevada. Sobresale Portugal con el registro de mayor desventaja educativa, ya que casi el 80% de

su población adulta tan sólo ha cursado niveles por debajo de este umbral. España también se

encuentra en una situación de desventaja respecto a los países de la Unión Europea y de la OECD,

ya que en el año 2002 la proporción de población de 25 a 60 años que tan sólo había completado

estudios inferiores a enseñanza secundaria de segunda etapa era del 58%, cifra muy por encima

de la media de la UE (36%) y de la OECD (33%).

Estas diferencias ponen de relieve la existencia de situaciones muy desiguales por lo que respecta

a la formación de la ciudadanía y a los efectos negativos de los pasados recientes de países que

no dispusieron de un desarrollo educativo óptimo, entre los que cabe incluir a España. A pesar de

los esfuerzos de mejora más recientes, como observaremos, el legado histórico sigue siendo

todavía más pesado que lo que han conseguido paliar las políticas de expansión educativa. Es

31 La agrupación de los niveles se realiza según el criterio establecido en la CINE97, el mismo que adopta la OCDE en sus informes (ver anexo 2.1 para su equivalencia con el sistema educativo español). Los niveles de agrupación en el gráfico 2.1 son los siguientes: inferior a educación secundaria segunda etapa (CINE 1 y 2); educación secundaria de segunda etapa completa (CINE 3); educación terciaria no universitaria (CINE 5 tipo B) y educación terciaria universitaria y niveles avanzados (CINE 5 tipo A y CINE 6).

34

ésta, como hemos señalado, una desventaja especialmente preocupante tanto desde el punto de

vista de la competitividad económica como de las probabilidades de inclusión social de la población

con menor nivel educativo.

Por otra parte, en el gráfico puede también apreciarse como el caso de España presenta la

particularidad de ofrecer una situación muy polarizada. España dispone de un porcentaje elevado

de población que ha alcanzado el nivel de enseñanza superior, un porcentaje que se sitúa incluso

ligeramente por encima de la media de la OCDE y de la UE (véase el gráfico 2.3). Sin embargo, en

comparación con los países de nuestro entorno, disponemos de muy poca población que haya

alcanzado como nivel máximo la enseñanza secundaria superior. La democratización del acceso a

la enseñanza supuso el aumento de las posibilidades de la población de cursar enseñanzas

universitarias, pero es evidente que en nuestro sistema educativo la enseñanza secundaria superior

no ha constituido una aspiración educativa como nivel de estudios a alcanzar. Las diferencias son

alarmantes con países como Alemania, Suecia, Francia y el Reino Unido. Veremos a continuación

hasta qué punto estas diferencias son exclusivamente el resultado de un ‘efecto generacional’,

según el cual sólo sería una cuestión de tiempo el hecho de que España presentara una

distribución de cualificaciones parecida a la de la media de la UE, o por el contrario existen otros

factores que puedan explicar la persistencia de la desventaja educativa de España.

35

Gráfico 2.1. Distribución de los niveles educativos alcanzados por la población de 24 a 64 años en la UE-15.

Fuente: Elaborado a partir de OCDE, Education at a Glance 2004, tabla A1.1

El análisis global de las cualificaciones de la población adulta no nos permite observar en detalle

cuál ha sido el progreso de los sistemas educativos en la formación de sus ciudadanos. La división

de la población en dos subgrupos de edad (25-34 años y 44-54 años) nos permite en cambio

contrastar la existencia de brechas educativas entre dos generaciones.

En el gráfico 2.2 se observa que un número importante de países de la UE dispone de más de un

70% de población joven que ha alcanzado la enseñanza secundaria superior. Destacan

especialmente los casos de Suecia, Finlandia, Dinamarca y Alemania con tasas por encima del

80%. Al analizar las brechas educativas entre las dos generaciones se observa cómo los países

con mayores niveles de cualificación parten de una situación histórica más favorable y, en

consecuencia, presentan diferencias generacionales menores.

En cambio, resultan destacables los progresos educativos que han experimentado por ejemplo

Grecia y España, con una mejora en el porcentaje de población que logra alcanzar la segunda

etapa de secundaria de 29 puntos y 27 puntos, respectivamente. A pesar de ello, en España, el

grupo de jóvenes de 24 a 34 años de edad que consigue obtener este nivel es relativamente bajo

(58%) si se compara con la media de la Unión Europea ( 73%) y de la OECD (75%). Este bajo

36

porcentaje subraya el fenómeno ya comentado de que la expansión educativa en España ha

supuesto fundamentalmente el aumento del porcentaje de titulados universitarios. A pesar de la

reducción de la brecha generacional, las diferencias con el resto de Europa respecto al porcentaje

de población con enseñanza secundaria superior siguen siendo amplias.

El gráfico 2.3 reproduce las diferencias generacionales para el nivel educativo terciario (CINE 5). En

este caso, el ‘salto’ de España es el más importante de los países europeos, hasta el punto de

ubicarse como el cuarto país de la Unión Europea con mayor porcentaje de jóvenes que han

alcanzado dicho nivel (37%), muy por encima de la media europea de 28%. España es pues el país

con mayor progreso en este indicador, seguido por Irlanda, Francia y Bélgica. Asimismo, destacan

Finlandia y Suecia por presentar los mayores porcentajes de cualificación de su población, tanto en

enseñanza secundaria superior como en el nivel terciario.

Gráfico 2.2. Población que ha alcanzado el nivel educativo de enseñanza secundaria superior, por grupos de edad, 2002

Fuente: Elaborado a partir de OECD: Education at a Glance 2004, tabla A2.2

Gráfico 2.3. Población que ha alcanzado el nivel terciario, por grupos de edad, 2002

37

Nota: Incluye población que se gradúa en el tercer nivel (tipos A y B).

Fuente: Elaborado a partir de OCDE: Education at a Glance 2004, tabla A3.3

Los límites en la expansión de las cualificaciones educativas de la población joven pueden

corroborarse observando la proporción de jóvenes que abandona de forma prematura el sistema

educativo. La UE incluye entre los indicadores estructurales de cohesión social el porcentaje de

población de 18 a 24 años que no ha completado la enseñanza secundaria superior y que al mismo

tiempo está fuera del sistema educativo. El abandono temprano puede derivarse de razones

individuales, pero también por una falta de correspondencia entre lo que la población percibe que

necesita para acceder a un empleo deseado y la oferta educativa del sistema. Niveles altos de

abandono educativo, por lo tanto, pueden interpretarse como una expresión de las limitaciones de

los sistemas educativos o de los propios mercados de trabajo para ofrecer los incentivos necesarios

para que los alumnos completen determinados niveles educativos.

En el gráfico 2.4 podemos apreciar que en España existe un elevado porcentaje de población de 18

a 24 años que no ha completado la educación secundaria de segunda etapa (CINE3). La cifra

correspondiente al año 2002 alcanzó el 29%, un registro muy por encima del promedio de la Unión

Europea (18.5%). Únicamente Portugal presenta una tasa de abandono prematuro mayor que la de

España (45,5%). Asimismo, el gráfico ilustra unas diferencias notorias en las tasas de abandono de

hombres y mujeres. En todos los países las mujeres permanecen en el sistema educativo más que

los hombres, una diferencia que tiene que ver sin duda con el mejor rendimiento académico

femenino y con las necesidad de las mujeres de acumular mayores credenciales educativas que los

hombres para poder competir en el mercado de trabajo. También en este caso las mayores

38

diferencias se observan en España y Portugal, países que registran diferencias de 13 y 14 puntos

porcentuales respectivamente.

El gráfico también permite observar que las diferencias por sexo son reducidas cuando las tasas de

abandono son menores y progresivamente más amplias a medida que aquellas aumentan. Una

política de expansión de la escolarización postobligatoria, por lo tanto, tendría previsiblemente

efectos positivos sobre la equidad de género.

En resumen, la situación de España en relación con la formación educativa de su población está

caracterizada por importantes avances, especialmente en los grupos de jóvenes que acceden al

nivel terciario. Sin embargo, en el conjunto de stock educativo la situación de España es todavía de

desventaja con respecto al resto de la UE si se contempla el porcentaje total de población que

supera la enseñanza secundaria superior. La elevada tasa de abandono prematuro del sistema que

presenta España subraya el hecho de que no todas las diferencias con los países europeos pueden

atribuirse a un ‘efecto generacional’ que el tiempo conseguirá eliminar, sino que existe un problema

estructural de deserción educativa que limita a corto y medio plazo las posibilidades de

convergencia con la UE por lo que se refiere a la distribución de cualificaciones de la población.

Gráfico 2.4. Abandono educativo temprano por países (% de población de 18 y 24 años que no ha completado la enseñanza secundaria de segunda etapa y que está fuera del sistema educativo), 2002.

Fuente: MEC: Las cifras de educación en España, 2004, tabla H1.19

39

2.2. Indicadores de acceso a los sistemas educativos

Las tasas de escolarización, es decir, la proporción de cada grupo de edad escolarizada en el nivel

educativo correspondiente, nos indican las posibilidades de acceso a cada nivel educativo en los

distintos países.32 Son por lo tanto un indicador del grado de apertura de los sistemas educativos y

de las oportunidades que ofrecen a su población. Lógicamente, la legislación educativa de cada

país relativa a la estructura de los sistemas educativos juega un papel decisivo en la valoración de

las diferencias (número de años de escolaridad obligatoria, por ejemplo), pero existen otros factores

relacionadas con la oferta educativa y con las políticas de equidad que pueden asimismo tener

efectos sobre la escolarización.

El gráfico 2.5 presenta los datos relativos a la esperanza de vida escolar por niveles educativos a

partir de los 5 años, datos que permiten constatar que en la mayoría de los países de la UE y de la

OCDE la participación en el sistema educativo de los individuos se sitúa entre los 16 y los 20 años.

España presenta una cifra de 17,3 años, cifra por encima de la media de los países de la OECD y

similar a la media la Unión Europea. Asimismo, el gráfico evidencia que en muchos países la

esperanza de vida escolar ha aumentado desde 1995. El Reino Unido, Finlandia, Grecia y Suecia

son de los países que más han incrementado su esperanza de vida escolar (más de un 15%). En

España la esperanza de vida no ha variado en los últimos años y permanece en 17,3 años. El

análisis por niveles educativos permite observar una relativa homogeneidad en la esperanza de

vida escolar en el tramo agregado que reúne los niveles de pre-primaria, primaria y secundaria

inferior. La mayoría de países registran más de 10 años de escolarización de esos niveles a partir

de los 5 años. Esta homogeneidad desaparece sin embargo en los niveles educativos más

avanzados. En esos niveles se evidencian las diferencias ya comentadas en el apartado anterior:

España presenta una reducida esperanza de vida escolar en el nivel de secundaria postobligatoria

y en cambio un nivel por encima de la media de la UE en el nivel terciario.

32 Dentro de las tasas de escolarización se puede distinguir entre las tasas brutas y netas. La tasa bruta es la relación entre el número de estudiantes en un determinado nivel educativo y el total de personas que, debido a su edad, se considera como referencia de dicho nivel educativo (los valores pueden exceder a la unidad). La tasa neta de escolarización sólo considera a los estudiantes que se encuentran dentro del grupo de edad que corresponde al nivel educativo (valores entre cero y uno)

40

Gráfico 2.5. Esperanza de vida escolar a los cinco años, por niveles educativos (2002 y 1995)

Fuente: OCDE: Education at a Glace 2004, tabla C1.1

La tabla 2.1 incluye algunos indicadores sobre el acceso a la educación en los países de la Unión

Europea en edades significativas: 3, 4, 5 y 17 años. Por lo que respecta a la escolarización en

edades tempranas se pueden observar diferencias significativas entre países, sobre todo a las

edades de 3 y 4 años. Las pautas de incorporación ‘real’ al sistema educativo (independientemente

de su obligatoriedad) causan estas diferencias. En Francia y Bélgica, por ejemplo, la incorporación

al sistema educativo tiene lugar de facto antes de los 3 años. En España hoy prácticamente se ha

universalizado el acceso a partir de los 3 años, igual que en Italia. En otros países la incorporación

es posterior aunque cabe señalar que en la mayor parte de países europeos el nivel de

escolarización en el sistema educativo un año antes del comienzo de la escolaridad obligatoria (en

la mayor parte de países a los 6 años de edad33) supera el 80%. El caso de Finlandia es

excepcional porque ofrece mayoritariamente los servicios de atención temprana en instituciones

extraescolares. La escolarización a partir de los 5 años es ya mucho más homogénea entre países.

Las diferencias más destacadas tienen que ver una vez más con la coexistencia de diferentes

formas de provisión educativa que en algunos países no son responsabilidad directa del Ministerio

de Educación.

33 En Luxemburgo es a los cuatro años, a la edad de cinco años en Holanda y Reino Unido (Inglaterra y Gales); en Dinamarca, Finlandia y Suecia a los siete, y a los seis años en el resto de los países de la UE

41

Años

Como puede apreciarse, España ha conseguido expandir notablemente la escolarización temprana

y se sitúa por encima de la media de la UE en las 3 edades revisadas. Sin embargo, el esfuerzo

conseguido en el acceso a la escolarización temprana no se corresponde con la situación de la

educación postobligatoria. La tabla 2.1. incluye también la tasa de escolarización entre los 15 y los

19 años, así como su evolución entre 1996 y 2002. La tabla incorpora también la tasa de

escolarización los 17 años (siendo el 2001 el último año disponible para este dato), una edad

teórica de escolarización en la etapa postobligatoria de los sistemas educativos (salvo en los casos

de Alemania, los Países Bajos y Bélgica, en los que la edad de finalización de la enseñanza

obligatoria se sitúa a los 18 años).

Las diferencias entre países son notables. Bélgica, Alemania y los Países Bajos presentan tasas

muy elevadas, un dato lógico teniendo en cuenta que la educación obligatoria se extiende hasta los

18 años. Francia, Finlandia y Suecia también registran tasas elevadas en este intervalo de edad.

España se sitúa ligeramente por debajo de la media de la UE. Junto con Grecia se trata además de

los países que más avance presentan desde 1996, un dato también lógico si se tiene en cuenta que

en ambos países se han aprobado leyes que han extendido el número de años de escolarización

obligatoria. Sin embargo, las posiciones relativas de los países cambian al observar las tasas de

escolarización a los 17 años. Finlandia, Francia y Suecia presentan tasas de escolarización

superiores al 90%. España (77,8%) registra una tasa inferior a la media de la UE, posición que

comparte junto con el resto de países del sur de Europa, Irlanda, Reino Unido y Luxemburgo.

42

Tabla 2.1: Indicadores de acceso a la educación en los países de la UE: (1996, 2001 y 2002)

Países

Población de 5 a 29 años(%)

Edad de finalización de la

educación obligatoria

Tasa escolarización

Neta (15-19 años )

Tasas netas de escolarización en edades clave

( 2001)

2002 2002 1996 2002 3 años 4 años 5 años 17 añosAlemania 28 18 87,9 89,2 55,1 85,9 89,5 93,6Austria 30 15 75,7 77,1 41,2 79,2 92,8 77,4Bélgica 30 18 92,1 92,3 99,5 100,2 100,4 101Dinamarca 31 16 79,6 81,8 77,1 92,0 91,1 85,8España 32 16 73,8 80,4 88,3 99,7 100,7 77,8Finlandia 31 16 81,8 85,0 34,4 42,8 50,5 94,4Francia 32 16 88,3 86,7 100,8 102,3 101,8 91,2Grecia 32 14,5 72,0 82,6 nd 58,2 87,0 68,0Irlanda 40 15 79,3 81,6 3,0 50,2 100 76,8Italia 28 15 n,d 75,8 95,2 98,9 96,9 75,3Luxemburgo 31 15 n,d 75,3 44,5 93,8 95,2 79,8Países Bajos 31 18 88,5 86,5 0,1 98,1 99,9 88,8Portugal 32 14 67,5 70,9 60,5 75,6 90,1 72,6Reino Unido 33 16 72,1 76,8 55,2 99,3 99,0 73,6Suecia 31 16 83,3 86,2 70,6 75,5 79,2 91,1Media países UE 31 16 80,1 81,9 59,26 83,27 91,76 82,51Fuente: Elaborado a partir de OCDE y MEC:

- Para las columnas 1, 2, 3 y 4: OCDE: Education at a Glance , 1996 y 2004; tabla A1.2 y tabla C1.2 - Para las columnas 5, 6,7 y 8 MEC: Las cifras de la Educación en España, 2004.

En suma, la tabla 2.1. refleja la existencia de pautas dispares de acceso a la educación en la UE.

En los tramos pre y postobligatorios existen diferencias sustanciales entre los países. España ha

conseguido importantes avances en lo que se refiere a la escolarización temprana, pero mantiene

un déficit importante en el acceso a la enseñanza postobligatoria de la población en comparación

con los países de nuestro entorno.

De forma complementaria, en la tabla 2.2. presentamos información sobre otro aspecto del acceso a la educación: el acceso a centros públicos o centros privados que reciben financiación pública (centros que según la OCDE reciben de fuentes gubernamentales más del 50% de sus fondos). La tabla 2.2. presenta las diferencias por niveles educativos. Puede comprobarse como en la mayoría de los países de la UE los alumnos están escolarizados en el sector público (84% en primaria, 81% en secundaria primera etapa y 76% en secundaria segunda etapa). Excepciones a esta pauta son los ya conocidos casos de Bélgica, Países Bajos y España, países con una oferta educativa privada tradicionalmente alta. En los dos primeros países la escolarización en el sector privado concertado supera incluso a la escolarización en el sector público en los tres niveles educativos analizados. En el caso de España las cifras internacionales muestran porcentajes superiores al 30% (lo que supone una cierta infravaloración de los valores reales) de escolarización en el sector concertado en los niveles de educación primaria y secundaria inferior, mientras que la cifra desciende

43

hasta el 11,5% en enseñanza secundaria postobligatoria, cifra superada en este nivel por Bélgica, Holanda, Francia y el Reino Unido. Tabla 2.2: Estudiantes matriculados en instituciones públicas y privadas concertadas, por niveles educativos (2002)

PaísesEducación Primaria

(CINE 1) E. Secundaria Primera Etapa (CINE 2) E. Secundaria Segunda Etapa (CINE 3)

Pública Privada Concertada Pública Privada Concertada Pública Privada Concertada

(%) (%) (%) (%) (%) (%)Alemania 97.4 na 93.1 na 92.8 naAustria 95.7 na 92.3 na 90.3 naBélgica 45.7 54.3 42.3 57.7 42.8 57.2Dinamarca 89.0 11.0 80.9 19.1 96.5 3.5España 66.4 30.2 66.4 30.4 77.8 11.5Finlandia 98.8 1.2 95.6 4.4 89.7 10.3Francia 85.4 14.3 78.9 20.9 69.7 29.5Grecia 92.9 na 94.5 na 94.0 naIrlanda 98.9 na 100.0 na 98.3 naItalia 93.3 na 96.6 na 93.5 1.0Luxemburgo 93.3 0.8 79.3 13.4 84.7 8.0Países Bajos 31.6 68.4 23.9 76.1 7.6 92.4Portugal 89.5 na 89.5 na 82.0 naReino Unido 95.1 na 93.4 0.3 25.3 72.2Suecia 95.4 4.6 95.4 4.5 96.6 3.4Medica UE15 84.6 23.1 81.5 25.2 76.1 28.9

Fuente: OCDE, Education at a Glance, 2004, tabla C2.4na: no es aplicable el concepto de conciertos en este nivel educativo Nota: Se considera enseñanza concertada si el centro recibe de fuentes gubernamentales más del 50 por ciento de los fondos.

2.3. Indicadores de financiación de la educación

En este apartado valoraremos los diferentes patrones de gasto en educación de los países de la

OCDE, haciendo un especial énfasis en los países de la UE. El análisis de las pautas de gasto

educativo nos aproxima a las distintas prioridades de inversión que establecen los estados, tanto

respecto a otros ámbitos de intervención pública como respecto a la distribución interna de las

partidas. El apartado recoge datos relativos a los esfuerzos de gasto que realizan los estados y a

su evolución reciente, información relativa a la asignación per-cápita y finalmente analiza las pautas

de gasto público en centros privados en los diferentes países.

La tabla 2.3 pone de manifiesto las grandes diferencias entre los países de la UE por lo que

respecta a la proporción de su riqueza que destinan a la educación. En las columnas 1, 2 y 3 se

presenta el gasto desglosado entre el efectuado por el sector público y por el sector privado

(fundamentalmente las familias). En el año 2001, los países que mayor gasto total realizaron con

relación a su riqueza fueron Dinamarca (7,1%), Suecia (6,5%), Bélgica (6,4%) y Francia (6,0%).

España se encuentra entre los países con menor gasto total en educación en relación con su

44

riqueza al registrar una cifra del 4.9% del PIB, por debajo de la media de la UE (5.44% ). Por lo que

respecta al indicador del gasto público en relación al PIB, se observa que el porcentaje de España

también es de los más bajos (4.3%), sólo por encima de Luxemburgo, Grecia e Irlanda. Por el

contrario, España es el tercer país con mayor participación de gasto privado respecto al PIB (0,6%),

una cifra que le sitúa por encima de la media europea y sólo superada por Alemania (1,0%) y el

Reino Unido (0,8%). Este mayor esfuerzo privado es también apreciable si se considera la

participación del gasto privado respecto al gasto total en educación (12,2% en el caso de España,

18,9% en Alemania y 14,5% en el Reino Unido).

Aunque en niveles absolutos el gasto en educación total se incrementó en la mayoría

de los países de la OCDE (en promedio un 5% en el periodo 1995-2001), no lo hizo en

cambio como proporción del PIB, del mismo modo en que se redujeron otros gastos

sociales. En la tabla 2.3. se constata que la mayor parte de países redujeron su

esfuerzo educativo. Los casos más destacados son los de Irlanda (-0,8 puntos),

España y Finlandia (ambos con una reducción de 0,5 puntos). En el caso de España,

sin embargo, la reducción es especialmente preocupante puesto que se trata de unos

de los países que menores recursos destina a la educación. También llama

especialmente la atención la reducción del gasto privado (0,3 puntos), por encima

incluso de la reducción del gasto público.

45

Tabla 2.3: Gasto público y privado en educación como porcentaje del PIB (1995 y 2001)

2001 1995

Diferencia 2001-1995

UE 15

Públ

ico

1

Priv

ado

2

Tota

l

Públ

ico

1

Priv

ado

2

Tota

l

Públ

ico

1

Priv

ado

2

Tota

l

Alemania 4.3 1.0 5.3 4,5 1,0 5,5 -0,2 0,0 -0,2Austria 5.6 0.2 5.8 5,9 0,3 6,2 -0,3 -0,1 -0,4Bélgica 6.0 0.4 6.4 nd nd nd -- -- --Dinamarca3 6.8 0.3 7.1 6,1 0,2 6,3 0,8 0,1 0,8España 4.3 0.6 4.9 4,5 0,9 5,4 -0,2 -0,3 -0,5Finlandia 5.7 0.1 5.8 6,3 nd 6,3 -0,6 -- -0,5Francia 5.6 0.4 6.0 5,9 0,4 6,3 -0,3 0,0 -0,3Grecia3 3.8 0.2 4.1 3,1 nd 3,2 0,7 -- 0,9Irlanda 4.1 0.3 4.5 4,7 0,5 5,3 -0,6 -0,2 -0,8Italia 4.9 0.4 5.3 4,7 nd nd 0,2 -- --Luxemburgo3 3.6 nd 3.6 nd nd nd -- -- --Países Bajos 4.5 0.4 4.9 4,5 0,4 4,9 0,0 0,0 0,0Portugal3 5.8 0.1 5.9 5,3 nd 5,3 0,5 -- 0,6Reino Unido 4.7 0.8 5.5 4,8 0,7 5,5 -0,1 0,1 0,0Suecia 6.3 0.2 6.5 6,1 0,1 6,2 0,2 0,1 0,3 Media UE15 5.07 0.38 5.44 -- -- -- -- -- --Media UE4 5.14 0.46 5.61 5.22 0.50 5.73 -- -- --Fuente: Elaborado a partir de OCDE: Education at a Glance, 2004 , tabla B2.1ª

1. El Gasto incluye subsidios públicos a los hogares (becas). 2. Excluidos los subsidios públicos a instituciones educativas privadas.3. Los subsidios públicos a los hogares no están incluidos en el gasto público si no en el privado4. El cálculo de la media excluye a Luxemburgo, Bélgica, Finlandia, Grecia, Italia y Portugal por no contar

con información referida a los dos años. nd: sin datos

46

47

Tabla 2. 4: Indicadores Básicos de Gasto en educación primaria, secundaria y post-secundaria no superior para algunos países de la OCDE (2001)

Países Gasto por Estudiante (1) PIB per cápita

Gasto Público en Educación como

% del Gasto Público Total (3)

Distribución del Gasto Público en Educación en el nivel, primaria, secundaria y

secundaria post-secundaria no terciaria (4)

Gasto Público directo a

instituciones públicas

Gasto Público directo a

instituciones privadas

(conciertos)

Gasto Público en Becas y

Subsidios a las Familias (5)

(US$ en PPPs) (US$ en PPPs) (%) (%) (%) (%)

UE 15Austria 7852,1 28372,5 7,3 97,7 0,4 0,9Bélgica 6780,6 27096,3 8,2 44,8 54,9 0,3Dinamarca 7865,5 29222,9 8,7 81,2 7,2 11,6Finlandia 5732,7 26343,5 7,8 90,9 5,5 3,4Francia 6782,7 26818,5 7,9 83,1 13,5 3,4Alemania 6055,3 25455,8 6,4 85,9 10,0 4,2Grecia 3475,5 17020,3 n.d 99,7 n.d 0,3Irlanda 4397,0 29821,4 9,1 96,7 n.d 3,3Italia 7714,4 25376,6 7,6 96,5 2,2 0,9Luxemburgo 11090,7 49229,2 8,5 91,3 3,3 0,6Países Bajos 5654,2 28711,2 7,1 23,4 69,7 6,9Portugal 5065,3 17911,8 9,3 92,1 6,6 1,3España 4870,4 21346,5 7,6 84,8 14,2 1,0Suecia 6371,5 26902,3 8,4 86,0 3,9 10,1Reino Unido 5324,4 26714,9 8,4 79,8 20,0 0,2Media países UE 6335,5 8,0 82,3 16,3 3,2Otros OECDAustralia 6063,2 26685,0 10,8 77,7 18,5 3,8República Checa 2818,7 14860,5 6,5 90,7 3,5 5,9Japón 6179,3 26635,5 7,9 96,3 3,5 0,2Corea 4405,8 15915,9 12,8 n.d. n.d. 1,3México 1574,6 9148,5 18,0 96,6 n.d 3,4Eslovenia 1681,5 11322,9 4,9 94,4 3,5 2,0Suiza 8844,1 30036,4 n.d. 89,9 7,4 1,4Estados Unidos (2) 8143,6 35178,8 11,5 99,8 0,2 n.d.Media países OECD 5738,3 8,9 86,5 10,4 3,3

Fuente: Elaborado a partir de OCDE: Education at a Glance 2004, tablas B1.6, B3.3 Y B4.1(1) Integra el gasto público y privado en los niveles educativos de primaria, secundaria y secundaria post-

obligatoria no terciaria. En US$ convertidos utilizando la paridad de poder de compra (PPPs)(2) Sólo se contabiliza el gasto público (3) El gasto público incluye los subsidios a las familias, por lo que las cifras exceden el gasto público en

educación que se presenta en la tabla 2.3.(4) Se presenta el gasto público que se transfiere a las instituciones educativas públicas, privadas

concertadas y a las familias como porcentaje del gasto público total en educación, tabla B3..3 y B5.1. La cifra no suma el 100% dado que no se contabilizan otro tipo de transferencias al sector privado que suponen en el conjunto de países de la OCDE aproximadamente un 0,2% del gasto público educativo total.

(5) Incluye becas, subsidios y créditos a los estudiantes, tabla B5.1

La tabla 2.4 reúne un conjunto de indicadores básicos de financiación de la educación no

universitaria (primaria, secundaria y post-secundaria no superior) según la clasificación

internacional normalizada CINE97. El primer dato que llama la atención es el reducido gasto por

48

ns q

z

estudiante34 que presenta España (4870,4 US$ ppp35), muy por debajo de la media de la UE

(6335,5 US$ ppp) y de la OCDE (5738,3 US$ ppp). Lógicamente, este dato es reflejo de un menor

esfuerzo educativo en un país con menor riqueza que la media europea. Únicamente Grecia e

Irlanda destinan menos recursos por estudiante que España. En el otro extremo, los países con

mayor gasto por estudiante son Luxemburgo, Suiza, Estados Unidos, Noruega, Dinamarca y

Austria, con cifras superiores a los 7.800 dólares anuales. Los que se ubican a la cola de los

países de la OECD son México, República de Eslovaquia, Polonia y Hungría. Las variaciones entre

estados son, por lo tanto, muy amplias, y determinantes para identificar las condiciones en que se

desarrolla la educación en los distintos países (equipamiento, salarios del profesorado, etc.). Sin

embargo, como han mostrado diversos trabajos, un mayor gasto no tiene por qué traducirse

siempre en mejores resultados educativos. De ello nos ocuparemos en el apartado siguiente,

referido a los resultados educativos.

Gráfico 2.6.: Cambios en el gasto por alumno debido a diferentes factores (niveles de primaria, secundaria y post-secundaria no superior (1995 y 2001)

Fuente: Elaborado a partir de OCDE: Education at a Glance, 2004, tabla B1.5

Merece la pena detenernos en otro aspecto interesante relativo al gasto educativo por estudiante,

como es el de su evolución reciente. En el gráfico 2.6 se presenta una selección de países en los

que se puede observar las variaciones en su gasto educativo por estudiante en el nivel de primaria,

secundaria y post-secundaria no superior entre 1995 y 2001. En España, por ejemplo, el gasto por

estudiante aumentó un significativo 29% entre 1995 y 2001, siendo uno de los países de la OCDE

que registró mayor incremento junto con Portugal, Polonia, Irlanda y Grecia. Sin embargo, en el

34 El gasto en educación por estudiante comprende las inversiones públicas y privadas con relación al número de alumnos a tiempo completo35 ppp: paridad de poder de compra (purchasing power parity).

gráfico pueden apreciarse también las variaciones en el número absoluto de alumnos, un factor que

puede ser determinante de las variaciones en el gasto per capita.

El gráfico 2.6 recoge los cambios en el gasto educativo total, los cambios en el número de alumnos

y los cambios en el gasto por estudiante. En algunos casos, como España y Japón, la reducción de

alumnos, 17% y 13% respectivamente, supera el aumento de su gasto en educación, 7% para

España y 5% para Japón, resultando en ambos casos un aumento notable en el gasto por

estudiante. En situación opuesta se sitúan los casos de Suecia, Reino Unido y Finlandia, países en

los que el aumento de alumnos mantuvo moderados los incrementos en el gasto por estudiante

(por debajo del 10%). Asimismo, Estados Unidos, Dinamarca y México, aunque también registraron

un incremento de alumnado, presentan importantes aumentos en la cifra absoluta de gasto, lo que

provoca que se registren variaciones en el gasto por estudiante por encima del 10% e incluso del

20% entre 1995 y 2001. Finalmente, países como Grecia, Irlanda, Portugal o Polonia, registran una

reducción en el número de alumnos variable (inferiores a España sin embargo, con la excepción de

Portugal que tiene una reducción parecida), sin embargo, el gran incremento del gasto educativo

(muy superior al porcentaje de disminución de alumnos) explica que el gasto por estudiante haya

aumentado de forma significativa (aumentos superiores al 40%, y en el caso de Portugal, cercano

al 70%). El gráfico permite, en definitiva, constatar hasta qué punto en España se ha

desaprovechado la oportunidad de situar los recursos educativos a nivel europeo en un contexto de

reducción de la población escolar.

El gráfico 2.7 complementa el análisis anterior al establecer una relación entre el gasto por

estudiante y el PIB per capita en los países de la OCDE. Los resultados nos indican que es posible

agrupar a los países en dos áreas:

a) Aquellos que cuentan con PIB per capita inferior a 22,500 US$ppps. En este conjunto de

países se produce una relación positiva entre riqueza y gasto por alumno (correlación

positiva de 0.907).

b) Aquellos que cuentan con un PIB per cápita superior a 22,500 US$ppps. En este grupo de

países la diversidad de casos es la regla y la asociación lineal entre ambas variables es

baja. Por ejemplo, Francia, Austria y Reino Unido tienen el mismo PIB per capita; sin

embargo, el Reino Unido invierte muchísimo menos recursos que los otros dos países.

España se ubicaría en el primer grupo de países en donde la relación lineal es más clara y

donde los valores del gasto por estudiante y el PIB per cápita están por debajo de la media

de la OCDE.

50

Gráfico 2.7 La relación entre el gasto por alumno y el PIB per capita en países de la OCDE (2001)

Fuente: OCDE: Education at a Glance, 2004.

La tabla 2.4 permite también observar la prioridad que ocupa el gasto educativo en enseñanza no

universitaria en relación con los presupuestos públicos de los Estados. En el año 2001, los países

de la OCDE en promedio gastaban un 8,9% de los recursos públicos en educación en los niveles

de primaria, secundaria y post-secundaria no superior. Esta cifra varía notablemente entre los

países: desde el 6.4% de Alemania , hasta un valor máximo del 18% en el caso de México. España

destina un de 7,6% del gasto público total a la educación no universitaria, una proporción que

prácticamente no ha variado desde 1995. Este porcentaje ubica a España una vez más por debajo

de la media de la OECD (8,9%) y también de la media de la UE (8,0%). Aunque se trata de un

indicador que puede reflejar las prioridades políticas de los Estados, es este sin embargo un dato

altamente condicionado por la población potencial a asistir (que es variable en función de la

demografía y de la estructura de los sistemas educativos), por la democratización y el acceso a los

distintos niveles educativos en cada sistema. En todo caso puede establecerse una conclusión

clara en relación con la persistencia de un régimen “escandinavo” de Estado de Bienestar (Esping-

Andersen, 1993): Dinamarca, Finlandia y Suecia dedican un elevado porcentaje de su PIB a

educación y al mismo tiempo destinan a educación un porcentaje de sus recursos públicos superior

al de la media comunitaria.

51

Por último, la tabla 2.4 incluye también indicadores relativos a la financiación pública a instituciones

privadas y a estudiantes (becas y subsidios a las familias). Por lo que respecta a las transferencias

a instituciones privadas, aunque en la mayor parte de países el gasto público en enseñanza no

universitaria está dirigido a las instituciones públicas (82% en la UE y 86% en la OCDE), en un

número significativo de Estados existen transferencias a instituciones privadas. Cabe destacar el

caso de los Países Bajos, donde la proporción de gasto público que se destina a instituciones

privadas alcanza una cifra cercana al 70%, mientras que en Bélgica este gasto se eleva a más del

50%. Por su parte, España se ubica por encima de la media tanto de la UE y de la OCDE y ocupa

el cuarto puesto entre los países con una cifra del 14,2%. El gasto en becas y subsidios a las

familias, es también muy desigual entre los países. En el año 2001 los países que mayores

recursos destinan a esta partida son Dinamarca y Suecia, con cifras que superan el 10% del gasto

público educativo, y los Países Bajos con un 6,9%, porcentajes que superan ampliamente la media

de la UE y de la OCDE. España, con un gasto en becas en el nivel no universitario equivalente al

1% del gasto público educativo, se sitúa en el polo opuesto, muy por debajo de la media

comunitaria.

En resumen la comparación internacional de los indicadores de financiación de la educación pone

de relieve la distancia de España respecto a la media de la UE en prácticamente todas las

dimensiones del gasto educativo, reflejando por lo tanto la necesidad de llevar a cabo un importante

esfuerzo financiero si se pretende alcanzar la convergencia con los principales países de nuestro

entorno. A la escasez del gasto público se suma en el caso español un volumen importante de

transferencias al sector privado de la enseñanza y un notable esfuerzo financiero de las familias. La

evolución demográfica de la década de los noventa ha “maquillado” la contención del gasto público

educativo y ha posibilitado el incremento del gasto por estudiante, un incremento sin embargo

claramente insuficiente para aproximarse a la media comunitaria. Veremos en el siguiente capítulo

hasta qué punto este déficit de esfuerzo financiero se distribuye de forma homogénea entre las

CCAA o si por el contrario es resultado de diferencias territoriales.

2.4. Indicadores de resultados educativos: un análisis de los resultado de España en el Proyecto PISA de la OCDE

El estudio PISA (Programme for International Student Assessment) de la OCDE se ha convertido

en el referente por excelencia de la evaluación de los sistemas educativos de los países

desarrollados. Su principal objetivo es valorar las habilidades del alumnado de 15 años en materias

como matemáticas, comprensión lectora, ciencias y resolución de problemas. Hasta el momento se

han realizado dos ediciones del mismo: el primero en el año 2000, que profundizó especialmente

52

en el ámbito de la lectura, y el segundo en el año 2003, que abundó en la evaluación de las

habilidades matemáticas.36 En este apartado nos serviremos de algunos datos del informe PISA

2003 para comparar los resultados del alumnado español con el resto de países de la OCDE. Más

allá de la descripción de resultados, presentaremos también algunos análisis que nos permitan

relacionar el rendimiento educativo con los sectores de titularidad escolar, las diferencias de

género, las desigualdades intra e interescuelas o la relación entre rendimiento y gasto público

educativo.

2.4.1. Rendimientos promedio y diferencias por sexo En la tabla 2.5 se presentan los valores promedio de los resultados en los cuatro temas evaluados

por PISA 2003 y las diferencias por sexo para los países de la OCDE. Entre los países que se

ubican en las mejores posiciones figuran Finlandia, Corea, Países Bajos, Japón, Canadá y Bélgica.

La dispersión no sólo es notoria en el valor promedio alcanzado entre los países de la OCDE, sino

también en el grado de complejidad alcanzado por el alumnado de los distintos países 37. La mayor

parte de países se ubica en promedio en el nivel 3 de complejidad de resultados (entre ellos

España). En el grupo de países compuesto por Portugal, Grecia, Italia y Turquía, el promedio de

sus alumnos tan sólo logra alcanzar el nivel 2 de complejidad y en el caso de México el nivel 1.

Finlandia es el extremo opuesto con un promedio de resultados que se sitúa en la frontera entre el

nivel 3 y 4 de complejidad.

Por lo que respecta al caso español, presentamos a continuación los datos más destacados en

relación con el rendimiento en el área de Matemáticas:

Los alumnos españoles de 15 años muestran un rendimiento en matemáticas por debajo

del promedio de la OCDE (500 puntos). Esta diferencia, estadísticamente significativa,

ubica a España entre las posiciones 22 y 24 de los países participantes38.

Aunque no se puede realizar una comparación exacta con los resultados del informe PISA

de 2000 (debido a que se produjeron cambios en las escalas de medición y se agregaron

nuevas sub-áreas de evaluación), los resultados de 2003 presentan una ligera mejoría

respecto a los del año 2000 en las sub-áreas de estudio de espacio y forma, así como en el

área de cambio y relaciones.

36 Para una descripción de las características técnicas del proyecto PISA véase http://pisa.oecd.org/37 El valor promedio no sólo expresa la puntuación alcanzada por cada país sino que es también representativo del grado de complejidad que los alumnos son capaces de resolver. El grado de complejidad se estructura en 6 niveles, y el paso de un nivel a otro equivale a una diferencia de 62 puntos en la escala PISA. La media de 500 puntos de la prueba de matemáticas corresponde a un nivel 3 de complejidad y el paso al nivel 4 se sitúa en los 544 puntos.38 El hecho de que se mencione un rango de posición (entre 22 y 24) es debido a que las diferencias de resultados entre Noruega (495), Luxemburgo (493), Polonia (490), Hungría (490) y España (485) no son significativas.

53

Existe una cierta homogeneidad de habilidades entre los alumnos españoles, ya que la

mayoría se sitúa en los niveles intermedios de rendimiento en matemáticas. España tiene

en consecuencia pocos alumnos con resultados excelentes en esta área en comparación

con otros países de la OCDE: sólo un 1,4% de los alumnos españoles se ubican en el nivel

de resultados más altos frente a un promedio del 4% de la OCDE.

La diferencia de los resultados por sexo es muy notoria en todos los países de la OCDE.

Las alumnas españolas obtienen en Matemáticas una puntuación media (481) menor que

la de los alumnos (490). Esta diferencia de 11 puntos es la misma para el total de los

países de la OCDE. Entre los países con mayores desigualdades por sexo en los

resultados de matemáticas destacan Dinamarca, Suiza, Luxemburgo, Italia, Grecia y

Corea.

Por lo que respecta al rendimiento de los alumnos españoles en las áreas de Lectura, Ciencias y Resolución de Problemas cabe destacar los siguientes aspectos:

El rendimiento de los alumnos españoles de 15 años en Lectura (481), Ciencias (487) y

Resolución de Problemas (482) está por debajo del promedio de la OCDE (494 puntos, 500

puntos y 500 puntos, respectivamente).

Las comparaciones que se pueden realizar respecto a los resultados de PISA 2000 se

restringen a las áreas de Lectura y Ciencias. El rendimiento de los alumnos españoles en

el año 2003 retrocedió respecto al estudio del año 2000: 12 puntos en comprensión lectora

y 4 en ciencias.

Las diferencias por sexo también son muy marcadas. En Lectura las alumnas españolas

obtienen una puntuación mayor (500) que la de los alumnos (461), diferencia por encima

del comportamiento del total OCDE. En Ciencias, apenas hay desigualdad y en este caso

el rendimiento es superior en los alumnos (489) que en las alumnas (485). En Resolución

de problemas de Problemas son las alumnas las que obtienen mejor puntuación (485) que

los alumnos (479).

54

Tabla 2.5. Valores promedio de resultados en Matemáticas, Lectura, Ciencias y Resolución de Problemas y diferencias por sexo

PaísMatemáticas Lectura Ciencias Resolución

ProblemasPuntuación promedio

Diferencia por sexo

Puntuación promedio

Diferencia por sexo

Puntuación promedio

Diferencia por sexo

Puntuación promedio

Diferencia por sexo

Alemania 503 9 491 -42 502 6 514 -6Australia 524 5 525 -39 525 0 530 -6Austria 506 8 491 -47 491 -3 506 -3Bélgica 529 8 507 -37 509 0 525 -3Canadá 532 11 528 -32 519 11 532 1Corea 542 23 534 -21 538 18 550 8Dinamarca 514 17 492 -25 475 17 516 5España 485 9 481 -39 487 4 482 -6Estados Unidos 483 6 495 -32 491 5 477 -1Finlandia 544 7 543 -44 548 -6 548 -10Francia 511 9 496 -38 511 0 519 -1Grecia 445 19 472 -37 481 12 448 1Holanda 538 5 513 -21 524 5 520 4Hungría 490 8 482 -31 503 -1 501 -4Irlanda 503 15 515 -29 505 2 498 1Islandia 515 -15 492 -58 495 -10 505 -30Italia 466 18 476 -39 486 6 469 -4Japón 534 8 498 -22 548 4 547 -2Luxemburgo 493 17 479 -33 483 13 493 3México 385 11 400 -21 405 9 384 5Noruega 495 6 500 -49 484 2 490 -8Nueva Zelanda 523 14 522 -28 521 16 532 -3Polonia 490 6 497 -40 498 7 486 -1Portugal 466 12 478 -36 468 6 470 0República Checa 516 15 489 -31 523 6 516 7Eslovaquia 498 19 469 -33 495 15 491 7Suecia 509 7 514 -37 506 5 509 -10Suiza 527 17 499 -35 513 10 521 -3

55

Turquía 423 15 441 -33 434 0 407 2Media OECD 500 11 494 -34 500 6 500 -2Fuente: OCDE, Learning for Tomorrow's World. First Results from PISA 2003, tablas 2.5c, 6.1 y 6.6Nota: las diferencias por sexo se expresan en números positivos cuando son a favor de los chicos y en números negativos cuando son a favor de las chicas.

2.4.2. La variación de resultados entre e intra escuelas.

El estudio PISA destaca que los dos factores que más pesan en los resultados de los alumnos son

las características del centro y la situación socio-económica de la familia. En el estudio se analizan

las diferencias de resultados atribuidas a las variaciones entre los centros (como los métodos de

enseñanza, recursos disponibles, entre otros) y dentro del propio centro como consecuencia de las

condiciones personales de los alumnos (fundamentalmente su origen social y familiar). La principal

conclusión del estudio es que en la mayoría de los países de la OCDE la variación de los

resultados atribuida a las características del centro (33%) es menor que la variación debida al

origen familiar del alumno (67%).

En el gráfico 2.8 vemos que 13 de los países de la OCDE se ubican por encima de la media en

relación con las diferencias de resultados de matemáticas atribuibles a las diferencias entre

centros. Destacan los casos de Turquía, Hungría y Japón cuyo porcentaje es de más del doble

respecto a la media de la OCDE. Asimismo, en Bélgica, Italia, Alemania, Austria y los Países Bajos

la proporción de la variación de los resultados que se atribuye a las diferencias entre los centros es

del orden del 50%. En contraste, los países con menor variación entre los centros son Islandia,

Finlandia, Noruega, Suecia, Polonia, Dinamarca, Irlanda y Canadá, países que por lo tanto

muestran disponer de una red de centros más homogénea.

España se sitúan entre los sistemas educativos con menor influencia sobre los resultados de

matemáticas atribuible a las diferencia entre centros. En relación con la variabilidad de resultados

de matemáticas del conjunto de países de la OCDE (100%), en España la variabilidad de los

resultados la explica en un 17% las diferencias entre los centros, y en un 70% las diferencias entre

el propio centro.

56

Gráfico 2.8: Variabilidad de los resultados de matemáticas entre escuela y variaciones intra-escuelas

Nota: Los valores expresan porcentajes de variación de los resultados en cada país respecto a la media de la OCDE. Valores superiores a 100 indican que la variación de resultados en el país de referencia es superior a la media de la OCDE y a viciversa.Fuente: OCDE, Learning for Tomorrow's World. First Results from PISA 2003, tabla 4.1a.

57

El porcentaje de variación de resultados explicado por las diferencias entre los centros es un

indicador indirecto de equidad. Los países con menor variación entre escuelas pueden

considerarse como los más equitativos en la medida en que su oferta escolar es más homogénea e

integradora. La comparación internacional sitúa a España en este grupo de países. Más adelante

exploraremos la relación entre este indicador de equidad y los resultados educativos.

2.4.3. Diferencias de resultados entre escuela pública y privada.

En el conjunto de los países de la OCDE los alumnos escolarizados en escuelas privadas obtienen

en Matemáticas una puntuación mayor (527 puntos) que los escolarizados en escuelas públicas

(494 puntos). En el caso español esta diferencia es superior a la del promedio de la OCDE, al

registrar 36 puntos de diferencia entre la privada (508) y la pública (472).

El gráfico 2.9 nos muestra la magnitud de estas diferencias en los países de la OCDE. Destacan los

casos de Luxemburgo, Japón, Italia y Suiza donde el resultado de la escuela pública está por

encima de la privada, mientras que en la situación opuesta encontramos a Alemania con la mayor

diferencia de resultados a favor del sector privado (66 puntos).

Asimismo, los resultados correspondientes a las pruebas de Lectura, Ciencias y Resolución de

Problemas son similares a los observados en Matemáticas. En estas tres áreas los alumnos

españoles escolarizados en centros públicos obtienen una puntuación media inferior a los de

centros privados cercana a los 40 puntos, diferencia que supone entre un 7 y un 8% menos de

rendimiento en los centros públicos según la escala de puntuación de PISA.

Hemos visto en el apartado anterior que en España la variación de los resultados atribuida a la

diferencia entre los centros es baja e inferior al promedio de la OCDE. Ello no debe confundirse, sin

embargo, con una supuesta mayor igualdad de resultados entre centros públicos y privados. En la

medida en que el origen socioeconómico familiar tiene un peso más importante que las diferencias

entre centros, las diferencias de resultados entre centros públicos y privados se deben atribuir

principalmente a las características socioeconómicas del alumnado que atiende a cada una de las

redes de escolaridad. En el caso de España, diversos estudios han evidenciado una elevada

polarización social del alumnado que asiste a cada sector, con un claro sesgo de escolarización del

alumnado de mayor nivel socioeconómico y cultural en el sector privado. El informe PISA 2003

corrobora (igual que lo hizo el PISA 2000) que el “valor añadido” de los centros públicos y el de los

centros privados es prácticamente el mismo. Los análisis que detraen el efecto individual del factor

socioeconómico y cultural de la familia y del entorno social en el que está ubicado el centro reducen

58

la diferencia de rendimiento entre centros públicos y privados a tan sólo 1 punto, una diferencia que

no es significativa (INECSE, 2004).

Gráfico 2.9. Diferencias en pruebas de matemáticas según titularidad de los centros educativos (sectores público y privado)

Fuente: Elaborado a partir de OCDE, Base de datos PISA 2003, http://pisaweb.acer.edu.au/

El informe PISA también permite diferenciar el análisis de resultados entre centros

privados y concertados. La tabla 2.6 refleja que en la pruebas de matemáticas y

lectura las diferencias entre centros privados y concertados son relativamente bajas y

menores que las que se observan respecto al sector público. Las diferencias de

59

puntuación entre centros públicos y concertados superan los 30 puntos tanto en

matemáticas como en lectura mientras que alcanzan los 47 y 49 puntos

respectivamente respecto a los centros privados.

Tabla 2.6: Resultados en Matemáticas y Lectura por titularidad del centro, (2003).

Pública Concertada Privada(a-b) (a-c) (b-c)

(a) (b) (c)

España

Puntuación Matemáticas 472 505 520 -32 -47 -15

Puntuación en Lectura 466 501 515 -35 -49 -14

Media OECD

Puntuación Matemáticas 494 526 530 -32 -36 -4

Puntuación en Lectura 489 516 520 -27 -31 -4

Nota: Las cifras no son comparables con los incluidas en el gráfico 2.9 debido a que están calculadas en otra escala.Fuente: OCDE, Learning for Tomorrow's World. First Results from PISA 2003, Tabla 5.19

2.4.4. La relación entre el gasto en educación y los resultados educativos

Uno de los temas de debate más controvertidos que los datos del informe PISA permiten abordar y

discutir es el de la relación entre recursos y resultados educativos. Sin intención de reducir el

complejo debate en torno a la calidad de la enseñanza a esta controversia ni, por supuesto,

equiparar la calidad de la enseñanza a los resultados académicos, este apartado intenta aportar

algunas reflexiones respecto a las relaciones entre recursos invertidos y rendimiento escolar. Es

ésta una de las relaciones a considerar más importantes por las consecuencias que puede tener

sobre el tipo de medidas e instrumentos de política educativa que los distintos países pueden

adoptar.

Un primer aspecto que nos permite adentrarnos en las posibles relaciones entre recursos y

resultados nos lo proporciona la exploración de la existencia o no de relación entre la riqueza de los

países y sus resultados educativos. El gráfico 2.10 relaciona el PIB per capita 39 de los países con

la puntuación media obtenida en el área de Matemáticas. La línea de ajuste lineal sugiere que

39 Los valores de PIB per cápita utilizados corresponden a los incluido en el informe PISA en su tabla 2.6 y se refieren al año 2001. Están expresados en dólares estadounidenses y en paridad de poder adquisitivo.

60

existe una relación positiva entre la riqueza del país y los resultados educativos. El valor de R 2=0.28

indica que la variación de los resultados en Matemáticas puede ser predicha en un 28% por el

comportamiento del PIB per cápita.

Cabe destacar que el grado de asociación lineal entre ambas variables no implica una relación

causal entre las mismas. Sí se puede argumentar, sin embargo, que en los países con mayor

riqueza se observan mejores resultados en matemáticas que en los de menor riqueza. En el gráfico

2.10 puede observarse la situación de cada país en relación con la posición predicha por el PIB per

capita. Los países que se ubican en la línea de ajuste o muy cerca de ella obtienen unos resultados

educativos en matemáticas en correspondencia con su nivel de riqueza, tal es el caso de Austria,

Dinamarca, Hungría y Suecia. Entre los países que se ubican por encima de la línea de ajuste

(unos resultados superiores a la predicción del PIB per capita) destacan Corea, la República Checa

y Nueva Zelanda. En la situación opuesta se sitúan países cuyos resultados son inferiores a lo que

sería esperable por su riqueza. Entre ellos se encuentra España, a pesar de que su posición

respecto a la línea de ajuste no es tan distante como la que puede observarse para EUA, Italia,

Turquía, Grecia o México.

Gráfico 2.10: La relación entre el rendimiento en matemáticas y el PIB per capita, países OCDE.

Fuente: OCDE, Learning for Tomorrow's World. First Results from PISA 2003, tabla 2.6.

La relación observada entre los resultados educativos y el PIB per cápita nos da una idea de los

recursos potenciales que se pueden destinar a la educación y sus efectos previsibles sobre los

61

resultados. Sin embargo, dicho análisis no mide directamente los recursos que efectivamente se

destinaron a la educación y su correspondencia con los resultados académicos. El gráfico 2.11

presenta la relación entre el gasto educativo por alumno40 y el rendimiento promedio en el área de

matemáticas. La relación entre ambas variables es positiva: a medida que aumenta el gasto por

estudiante la puntuación en matemáticas mejora. Sin embargo, la asociación refleja que tan sólo un

15 por ciento de la variación de los resultados educativos puede explicarse por las variaciones en el

gasto por alumno.

En este caso, entre los países que se ubican por encima de la línea de ajuste (resultados

educativos superiores a lo que predice su gasto por alumno) se sitúan Corea, Finlandia, los Países

Bajos y la República Checa. En la situación contraria se encuentran Italia, Grecia, Portugal,

Estados Unidos y México, con un gran desajuste entre lo que se gastan y sus resultados en

Matemáticas. En el caso de España puede observarse que sus resultados educativos están

relativamente por debajo de lo que se esperaría de acuerdo a los recursos que se destinan a

educación, y una vez más con un ajuste mejor entre gasto y resultados que países como Italia,

Grecia, Portugal, Estados Unidos o Noruega.

En general, puede observarse la gran heterogeneidad de pautas de gasto y de efectividad del

mismo (medido exclusivamente en términos de rendimiento en matemáticas de los alumnos de 15

años). No parece existir por lo tanto un óptimo de gasto público por estudiante, ni siquiera un

mínimo a partir del cual se pueda asegurar que los resultados no descenderán de un determinado

umbral. El gráfico permite contrastar situaciones tan extremas como las que se pueden observar

entre algunos países de Europa del Este (Eslovaquia, República Checa, Hungría o Polonia), y

EEUU. Los primeros obtienen un rendimiento medio en matemáticas aceptable con un gasto por

estudiante hasta cuatro veces inferior al de EEUU, país que obtiene unos resultados muy inferiores

a la media de la OCDE. El análisis de la relación entre recursos económicos y resultados permite

en definitiva asegurar que los segundos no dependen de forma significativa de los primeros y que

las mejoras de rendimiento deben buscarse en terrenos que van más allá de la cantidad de gasto.

Los usos que se otorguen al gasto, las formas de organización escolar, las estrategias pedagógicas

y la equidad del sistema pueden ser mejores predictores de los resultados que el gasto por alumno.

40 Esta variable es la misma que se presenta en el apartado correspondiente a la financiación de la educación. El dato se obtiene de OCDE. Education at a Glance 2004. El año de referencia del gasto es 2001 y su valor está expresado en dólares estadounidenses y en PPPs.

62

Grafico 2.11. La relación entre el rendimiento en matemáticas y el gasto en educación per capita, países OCDE

Fuente: OCDE, Learning for Tomorrow's World. First Results from PISA 2003 y Education at a Glance 2004

2.4.5. La relación entre equidad y los resultados educativos

Finalmente, nos ocupamos en este apartado de las posibles relaciones entre la equidad observada

en los sistemas educativos y sus resultados en el área de matemáticas. Para ello utilizaremos dos

medidas de la equidad utilizadas en el informe PISA: las variaciones entre las escuelas y las

dispersiones en los resultados del total de alumnos.

El gráfico 2.12 presenta la posición de los países de la OCDE según la relación entre la variación

de resultados entre escuelas y la puntuación media en la prueba de matemáticas. El gráfico

distingue los cuadrantes que resultan de las combinaciones entre mayor y menor equidad y

excelencia en los resultados. Puede observarse en el gráfico cómo no existe una pauta homogénea

entre ambas dimensiones. Un buen número de países con poca diversidad entre centros obtiene

elevadas puntuaciones en matemáticas del mismo modo que también es notable el número de

países con elevado rendimiento y menor equidad entre los centros. Ejemplos del primer grupo son

los países escandinavos (con la excepción de Noruega), Canadá o Nueva Zelanda; ejemplos del

segundo grupo son Corea, Países Bajos, Bélgica o Japón. La dispersión entre países es amplia

también entre los países con rendimiento inferior a la media: resultados parecidos pueden darse

entre países con mayores o menores niveles de equidad entre centros. España figura entre los

primeros mientras que Italia, y, sobre todo, Turquía, figuran entre los países con menor equidad y

menor excelencia educativa.

63

Gráfico 2.12: La relación entre resultados en matemáticas y la variación entre escuelas, países OCDE.

Fuente: OCDE, Learning for Tomorrow's World. First Results from PISA 2003, tabla 2.6

Por lo que respecta al segundo criterio de equidad, el gráfico 2.13 establece la relación entre las

desviaciones típicas de las puntuaciones en los resultados de Matemáticas (que indica el grado de

dispersión de los resultados entre los alumnos más destacados y los que obtuvieron peores

resultados) y el rendimiento medio de cada país. Una mayor dispersión revela que los sistemas

educativos de los países no logran reducir las diferencias de los alumnos, atribuibles, como ya

hemos señalado, al origen familiar y social. En el gráfico 2.13 podemos observar que utilizando este

criterio de comparación la relación entre equidad y excelencia de resultados es mucho más clara

pues la mayoría de los países con menor dispersión también obtienen los mejores resultados

educativos.

La conclusión para España vuelve a ser similar a la que se desprende del gráfico anterior: un

sistema equitativo que aún debe mejorar en la calidad de su enseñanza. Por otra parte, destacan

los casos de Bélgica y Alemania, países que cuentan con sistemas educativos con mayor

segregación en sus sistemas de enseñanza secundaria y que presentan las cifras más altas de

dispersión en los resultados; en el caso de Alemania, además, la puntuación en matemáticas es

discreta y se sitúa sólo ligeramente por encima del promedio de la OECD.

64

Menos equidad Menos excelencia

Gráfico 2.13. La relación entre resultados en matemáticas y su dispersión

Fuente: OCDE, Learning for Tomorrow's World. First Results from PISA 2003, tabla 2.5c

La complementariedad entre ambos criterios de equidad indica que las medidas de equidad

educativa pueden ser un elemento importante en la mejora del rendimiento académico, medidas

que sobre todo deberían ir encaminadas a mitigar los efectos de los factores de socioeconómicos

del alumnado y del entorno en el que se ubican los centros. Asimismo, del análisis global realizado

se desprende que la neutralización de los factores socioeconómicos pueden ser incluso medidas

más efectivas que el aumento del gasto por alumno, cuyos efectos explican tan sólo un 15% de la

variación en los resultados educativos.

65

Menor excelencia Menor equidad

ANEXO 2.1 CLASIFICACIÓN INTERNACIONAL NORMALIZADA DE LA EDUCACIÓN, REVISADA EN 1997 (CINE97) Y SU COMPARACIÓN CON EL SISTEMA EDUCATIVO ESPAÑOL

Niveles de la CINE 1997 Edad que comprende

Nivel Educativo de acuerdo a la Ley de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE, 1990) y a la Ley

de Reforma Universitaria (LRU, 1983)CINE 0: Enseñanza Preescolar 0-5 años Educación Infantil CINE 1: Enseñanza Primaria o primera etapa de la educación básica

6-11 años Educación Primaria

CINE 2: Primera etapa de enseñanza secundaria o segunda etapa de educación básica

12-15 años Educación Secundaria Obligatoria

CINE 3: Segunda etapa de enseñanza secundaria

16-17 años Educación de Bachillerato y Formación Profesional de Grado Medio

CINE 4: Enseñanza postsecundaria, no terciaria

No es aplicable al sistema de la LOGSE, pero antes en la Ley General de Educación correspondía a la Formación Profesional de 2 grado para obtener el grado de técnico especialista.

CINE 5 tipo B: Educación Terciaria (superior)

18-19 años Formación Profesional de Grado Superior (2 años); Técnico Superior - Ciclos Formativos de Artes Plásticas y Diseño de Grado Superior (2 años); Técnico Superior - Ciclos Formativos de Formación Profesional de Grado Superior a Distancia (2 años) y Militar de carrera de la escala básica” (2 años)

CINE 5 tipo A: Educación Terciaria (superior)

18-23 años Diplomado Universitario, Arquitecto Técnico e Ingeniero Técnico (3 años); Conservación y Restauración de Bienes Culturales (3 años); Grado Universitario: Licenciado, Arquitecto e Ingeniero (4-6 años); Título Superior de Arte Dramático (4 años); Titulación Superior por especialidad musical (4 años); Militar de carrera de la escala media (Diplomado Universitario, 3 años); Militar de carrera de la escala superior (Licenciado universitario, 5 años).

CINE 6: Estudios Avanzados 23 años en adelante

Estudios de Doctorado

Fuente: MEC, Las cifras de educación en España y OCDE, Education at a Glance

66

CAPITULO 3. LA SITUACIÓN EDUCATIVA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: INDICADORES CLAVE

Una vez revisados los indicadores básicos del sistema educativa español en comparación con los

países de nuestro entorno, el presente capítulo se propone analizar de forma comparada la

situación educativa de las CCAA. Para ello seguiremos una ordenación de los indicadores de forma

parecida a la empleada en el capítulo anterior, es decir, distinguiendo diferentes capítulos del

proceso educativo con el objetivo de ofrecer una descripción lo más completa posible de las

diferencias entre territorios. En función de su interés, combinaremos los datos más actualizados con

otros que nos permitan comparar la evolución reciente de algunas dimensiones del sistema de

enseñanza español.

3.1. Breves notas sobre la demografía educativa en España en los años noventa

El sistema educativo español experimentó su mayor expansión en los niveles no universitarios en la

década de los años ochenta. La democratización del acceso a la enseñanza permitió que el número

de estudiantes en los niveles no universitarios creciera a lo largo de la década a pesar de la

disminución de los efectivos correspondientes a los primeros niveles del sistema de enseñanza

como consecuencia de la caída de la natalidad. Esta expansión cambió de signo sin embargo en la

década de los años noventa. Durante la década 1993-2003 las enseñanzas no universitarias

perdieron más de 1.200.000 alumnos (una reducción equivalente al 15%). La caída de la natalidad

no consiguió compensar el efecto de otros factores de expansión del sistema, como la

generalización de la LOGSE en todo el territorio, la escolarización de la población de origen

inmigrante o el aumento de las tasas de escolarización en la educación no obligatoria.

Gráfico 3.1. Alumnado matriculado en el sistema educativo en la enseñanza no universitaria, 1993-2003

67

Fuente: Calero y Bonal (2004: 191). Elaborado a partir de MECD (2003) Estadística de las enseñanzas no universitarias. Series e indicadores 1993-94 a 2002-03.

El gráfico 3.1 nos muestra cómo la pérdida de alumnado afectó prácticamente del mismo modo al

sector público y al sector privado (el sector privado pasa de escolarizar el 31,7% del alumnado en

1993 al 32,5% en 2003). El análisis de la evolución de la escolarización por niveles educativos, sin

embargo, nos muestra pautas de demanda educativa diferentes entre los sectores público y

privado. En educación infantil (gráfico 3.2), la tendencia de escolarización es creciente y el aumento

es superior en el sector público. En el tramo de edad 6-13 (gráfico 3.3), el sector público “resistió”

más que el sector privado la caída del número de estudiantes. La pauta es distinta sin embargo en

el tramo de edad 14-18 (gráfico 3.4). En este caso, mientras que la pérdida de alumnos en el sector

público es de un 25% en toda la década, el sector privado perdió en total menos de un 10%,

experimentando una clara recuperación a partir del curso 1997-98 y una ligera pérdida a partir de

2001-02.

Coincide por lo tanto la generalización de la LOGSE en todo el Estado con un cambio en las pautas

de demanda educativa de la enseñanza secundaria que favorece al sector privado, sector que

actúa como “refugio” social ante la expansión de la enseñanza secundaria obligatoria. La

estabilidad en la distribución total del alumnado entre sectores a lo largo de la década, por lo tanto,

oculta unas pautas de distribución por niveles educativos opuestas. La pérdida del sector público en

el alumnado escolarizado a partir de los 14 años se compensa con un mayor peso de este sector

en la escolarización de las edades inferiores, edades que cuentan con más estudiantes en términos

absolutos y que concentran a la mayor parte de alumnado extranjero.

Gráfico 3.2: Evolución del número de alumnos 0-5 años en los sectores público y privado (1993-94=100)

68

Gráfico 3.3: Evolución del número de alumnos 6-13 años en los sectores público y privado (1993-94=100)

Gráfico 3.4: Evolución del número de alumnos 14-18 años en los sectores público y privado (1993-94=100)

Fuente: Calero y Bonal (2004: 192-193). Elaborados a partir de MECD (2003) Estadística de las enseñanzas no universitarias. Series e indicadores 1993-94 a 2002-03.

El gráfico 3.5 nos muestra la evolución del número de alumnos extranjeros en la última década, una

evolución con un crecimiento especialmente notable en los dos últimos años. Un crecimiento,

además, que ha sido más acusado en los niveles educativos correspondientes a las edades

tempranas. En conjunto, el alumnado extranjero (303.827) representa hoy el 4,3 % del total del

alumnado matriculado. A esta cifra se le debe añadir que en los últimos tiempos han cambiado los

69

flujos migratorios. Antes el mayor porcentaje de residentes extranjeros procedía de la Unión

Europea y actualmente los colectivos foráneos con mayor presencia son los marroquíes,

ecuatorianos y colombianos. En el apartado de escolarización se profundizará sobre la situación de

los alumnos extranjeros en las distintas CCAA.

Gráfico 3.5: Evolución del número de alumnos extranjeros por niveles educativos, en tantos por mil

Fuente: Calero y Bonal (2004: 193). Elaborado a partir de MECD, Estadística de la educación en España 2002-03.

3.2. Indicadores de acceso al sistema educativo

3.2.1. La escolarización pre y postobligatoria

En este apartado dirigimos la atención a las diferencias entre CCAA por lo que respecta al acceso

al sistema educativo. La tabla 3.1 incluye una selección de los indicadores más relevantes sobre

este aspecto. El porcentaje de población de 0 a 29 años es un indicador de la población

potencialmente a asistir por el sistema educativo de la CCAA y por lo tanto del esfuerzo relativo que

deben realizar las distintas CCAA. Puede observarse que la población en edad escolar llega a

variar entre las comunidades hasta en 10 puntos porcentuales, situándose a la cabeza Murcia,

Andalucía, Canarias y Baleares y sobre todo las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Muy por

debajo de la media (36,92%) se sitúan las Comunidades más envejecidas como Asturias, Castilla-

León, Aragón y el País Vasco. Teniendo en cuenta que la mayor proporción de los presupuestos

educativos corresponde a los gastos corrientes, la población potencialmente a asistir por el sistema

constituye un factor importante que puede explicar las diferencias en los esfuerzos relativas de los

gobiernos autonómicos. Deberemos tener en cuenta este dato en el momento de valorar diversos

70

0

10

20

30

40

50

60

93-94 94-95 95-96 96-97 97-98 98-99 99-00 00-01 01-02 02-03

E. Infantil/Preescolar E. Primaria/EGBESO Bachilleratos

indicadores relacionados con la financiación, como el gasto por estudiante o el gasto educativo

público como porcentaje del PIB.

Las siguientes columnas de la tabla 3.1 se refieren a las tasas de escolarización observables en

distintas edades correspondientes a los niveles no obligatorios del sistema educativo. El indicador

2, referido a la tasa de escolarización a los 3 años de edad, nos muestra la práctica

universalización en el acceso al segundo ciclo de la educación infantil en todo el territorio. Es éste

uno de los terrenos de la política educativa en los que las CCAA y el propio Estado han realizado

mayores esfuerzos a lo largo de la década de 1990, sobre todo si se tiene en cuenta que la tasa de

escolarización a esa edad en 1992-93 se situaba en el 45,89%. La siguiente columna da cuenta de

la importancia de dicho esfuerzo en algunas CCAA. Lógicamente, son los territorios más rezagados

en la escolarización a los 3 años los que mayor esfuerzo han dedicado a expandirla, siendo un

claro ejemplo de ello el caso de Andalucía, comunidad que en 1996-97 presentaba una tasa de

escolaridad a los 3 años del 13%. Esfuerzos notables pueden apreciarse también en las CCAA de

Valencia (97,9%), Murcia (43,5%), Canarias (43,1%) y Baleares (36,3%). Por el contrario, Cataluña

y el País Vasco son las CCAA que con mayor premura consiguieron la escolarización universal a

los 3 años de edad y donde por lo tanto ningún esfuerzo complementario fue necesario desde el

curso 1996-97. En todo caso, es observable una clara tendencia a la convergencia territorial en el

segundo ciclo de educación infantil, una tendencia que se consolidará después de la gratuidad de

este tramo de edad fijada por la LOCE41 y que el actual gobierno socialista ha mantenido.

La columna 4 recoge la tasa de escolarización a los 2 años de edad como indicador de la oferta

educativa en el tramo de enseñanza 0-3 (denominado primer ciclo de educación infantil en la

LOGSE y preescolar en la LOCE). Puede apreciarse que en este caso las diferencias territoriales

son mucho más acusadas que en el caso anterior. Contrasta la situación de CCAA como

Extremadura, La Rioja, Castilla-La Mancha y Andalucía, con tasas que no alcanzan el 4%, con los

casos del País Vasco y Cataluña que registran las mayores tasas, con un 61,1% y un 51,2%,

respectivamente. Las desigualdades territoriales en la escolarización en esta etapa son

especialmente significativas si tenemos en cuenta la importancia concedida recientemente por

distintos expertos a la escolarización inicial como inversión social y como mecanismo de reducción

de la pobreza y las desigualdades (Esping Andersen, 2002; Tedesco, 2003).

La mayor o menor escolarización en la etapa 0-3, además, depende en buena medida de la oferta

privada. Es esta la única etapa educativa en la que la oferta privada supera a la pública, un aspecto

que otorga mucho protagonismo al mercado como mecanismo de asignación del servicio y que

41 Véase el apartado 1.5 del capítulo 1.

71

lógicamente influye en los desequilibrios territoriales entre CCAA y dentro de cada Comunidad. El

gráfico 3.6 pone de relieve la mayor escolarización en el sector privado (57,6%) y la presencia

superior de este sector en la mayoría de las CCAA. Solamente en Castilla-León, Murcia, Galicia y el

País Vasco la oferta pública es mayor que la privada. Merece la pena destacar las diferencias entre

el País Vasco y Cataluña, ambas CCAA con los niveles más altos de escolarización en esta etapa

pero con modelos de oferta escolar opuestos por lo que respecta a la presencia de cada sector de

titularidad.

72

Tabla 3.1.- Indicadores clave sobre escolarización, por Comunidades Autónomas (2001-2002)

CCAA

Porcentaje de población de 0 a 29

años

(%)

Tasa Neta de Escolarización a los

3 años(%)

Variación en la tasa de escolarización a

los 3 años(%)

(respecto al curso1996-97)

Tasa Neta de Escolarización a los

2 años (a)

(%)

Tasa neta de escolarización a los

17 años(%)

Variación en la tasa de escolaridad a los

17 años (%)

(respecto al curso1996-97)

Esperanza de Vida Escolar desde

los 6 años (años)

1 2 3 4 5 6 7

España 36,92 93,0 39,0 20,7 77,8 2,37 12,8Andalucía 41,28 79,3 222,4 3,9 73,8 0,27 12,6Aragón 32,61 98,4 10,2 9,2 85,6 4,26 13,0Asturias 30,67 92,9 10,1 4,1 90,2 5,01 13,3Baleares 38,19 97,7 36,3 12,1 69,5 3,12 12,4Canarias 41,06 91,0 43,1 2,8 76,3 3,25 13,0Cantabria 33,94 92,8 9,7 7,1 83,8 3,84 13,2Castilla-León 32,03 95,5 1,1 14,0 89,7 6,53 13,3Castilla-La Mancha 37,11 99,6 29,7 3,5 73,2 11,59 12,5Cataluña 35,53 100,0 0,4 51,2 70,7 -2,35 12,6Valencia 37,35 92,2 97,9 13,9 71 4,87 12,6Extremadura 37,89 92,2 21,2 2,9 71,6 6,55 12,5Galicia 33,33 90,6 11,4 26,2 80,3 3,48 13,0Madrid 37,61 97,6 31,0 31,3 87,5 4,42 13,1Murcia 42,16 95,4 43,5 17,4 74,6 4,78 12,8Navarra 34,74 100,0 2,7 n.d. 87,5 11,32 12,9País Vasco 32,83 100,0 0,0 61,1 91,4 -1,72 13,3Rioja 34,02 100,0 6,6 3,3 80,4 -4,96 12,9Ceuta 46,03 78,5 60,2 5,9 63,3 8,95 12,5Melilla 47,61 82,5 139,8 18,4 69,5 15,07 12,4Fuente: MEC: Las cifras de Educación en España (Edición 2004) e INE: Censo de Población 2001(a) La tasa de escolarización para Navarra no está disponible y la comunidad de Canarias sólo presenta información para los centros públicos.

73

Gráfico 3.6. Tasa de escolarización a los 2 años y % de escolarización de 0 a 2 años entre centros públicos y privados (2001-02)

Nota: Se omiten los casos de Navarra (sin datos), Canarias (sin datos del sector privado) y Asturias, Murcia, Castilla-La Mancha y La Rioja (comunidades sin oferta pública). Las comunidades están ordenadas de forma ascendente por el valor de la tasa neta de escolarización a los 2 años.Fuente: Elaborado a partir de MEC: Las cifras de educación en España (Edición 2004).

Los indicadores 5 y 6 corresponden a las tasas de escolaridad a los 17 años y a sus cambios

recientes, respectivamente. Es ésta una edad de referencia para conocer el nivel de escolaridad

en la enseñanza postobligatoria. El promedio del conjunto de España para el curso 2001-02 es

del 77,8%, una cifra muy inferior a la media de los países europeos (véase el capítulo 2). Las

menores tasas de escolarización en esta edad se sitúan en Baleares, Cataluña, Comunidad

Valenciana y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Las mayores tasas corresponden al

País Vasco, Castilla-León, Madrid, y Navarra. Estas diferencias territoriales tienen que ver con el

desigual paro juvenil en los distintos territorios. El mayor empleo juvenil en CCAA como

Baleares, Cataluña o Valencia, con una importante oferta del sector turístico, desincentiva la

escolarización postobligatoria. Como señala Oliver (2003), es este un déficit importante desde el

punto de vista de la cualificación de la fuerza de trabajo y de la competitividad económica. Sobre

este aspecto insistiremos más adelante.

Por lo que respecta a la evolución reciente de la tasa de escolarización a los 17 años, y a

diferencia de lo observado en el caso de la educación infantil, no puede apreciarse una

tendencia de crecimiento. Entre 1996-97 y 2001-02 la tasa de escolaridad a los 17 años

aumentó solamente un 2,37% para el conjunto del Estado, registrándose solamente tendencias

74

positivas remarcables en Castilla La Mancha y Navarra. Cataluña, el País Vasco y La Rioja,

presentaron incluso tendencias negativas en el mismo periodo.

La tabla 3.1 permite observar, por lo tanto, pautas de acceso contrapuestas entre la

escolarización anterior a los 3 años y la escolarización a los 17 en diversas CCAA, es decir altas

tasas a los 17 años, pero bajas a los 2 años o viceversa. El País Vasco sobresale en ambos

casos alcanzando unas tasas de escolarización muy por encima de la media estatal. Otra

comunidad a destacar es Cataluña que cuenta con una elevada escolarización de menores y sin

embargo se sitúa entre las CCAA con los valores más bajos en la escolarización postobligatoria.

El caso inverso a Cataluña se observa en Andalucía, una comunidad rezagada en los niveles de

escolarización de menores pero con una posición mejor que la de Cataluña por lo que respecta

a la tasa de escolarización a los 17 años.

Las diferencias de escolarización en la etapa postobligatoria del sistema educativo nos permiten

interpretar las diferencias observables en el indicador 7, correspondiente a la esperanza de vida

escolar desde los seis años. El dato para España correspondiente al curso 2001-02 es de 12,8

años, cifra que se ubica por encima de la media de los países de la OCDE. 42 Entre las

comunidades que superan esta cifra destacan el País Vasco, Castilla-León y Asturias, mientras

que los territorios con menor esperanza escolar son Baleares y Melilla, con 12,4 años en

promedio, seguidos de Ceuta, Cataluña, Valencia y Andalucía, CCAA en las que también son

observables bajas tasas de escolaridad a los 17 años.

3.2.2. La situación del alumnado extranjero por CC.AA.

Como hemos podido comprobar en el apartado correspondiente a la evolución de la demografía

educativa en España, la presencia del alumnado extranjero en nuestro sistema educativo ha

crecido rápidamente en los últimos años como consecuencia de la inmigración. Este crecimiento

ha sido desigual entre las distintas CCAA en función de la atracción y la capacidad de recepción

de cada territorio. La Comunidad de Madrid y Cataluña, como consecuencia de las posibilidades

de empleo en sus capitales, se han situado desde el principio a la cabeza de las CCAA.

receptoras. Sin embargo, en los últimos años el crecimiento de la inmigración ha aumentado la

presencia de población extranjera en todas las CCAA. y con ello la población en edad escolar.

42 Las cifras correspondientes a la esperanza de vida escolar para el total de España no coinciden con las presentadas en el gráfico 2.5 del capítulo 2. Por una parte, porque el año de referencia es distinto (a partir de los 5 años en los datos OCDE), y, en segundo lugar, porque la OCDE utiliza un método de cálculo diferente que incluye todas las modalidades de escolarización mientras el MEC restringe el cálculo a los estudiantes a tiempo completo.

75

La tabla 3.2 recoge datos relativos a la escolarización del alumnado extranjero por CCAA.

correspondientes al curso 2001-02. Puede apreciarse como el 67% de alumnos extranjeros se

concentran en cuatro comunidades (Madrid, con el 28%, Cataluña, con el 18%, Andalucía y

Valencia, con el 11% cada una). Asturias, La Rioja y Cantabria figuran en cambio entre las

menos receptoras. La segunda columna de la tabla destaca sin embargo unas elevadas tasas

de crecimiento de alumnado extranjero en todo el territorio. El crecimiento medio en el conjunto

de España entre los cursos 1996-97 y 2001-02 alcanzó el 230%, una tasa que se sitúa en el

432% si se toma como referencia el curso 1991-92. Por CCAA, las mayores tasas de

crecimiento se observan en Murcia, Navarra, la Rioja y Extremadura, CCAA que no se han

distinguido hasta el momento por ser polos de atracción de inmigración.

Otra forma de aproximarnos a la situación del alumnado extranjero en los distintos territorios

consiste en valorar su presencia relativa en cada nivel educativo, un indicador que nos informa

sobre los esfuerzos potenciales a desarrollar por las CCAA en las políticas de acogida e

integración escolar. Las columnas 3, 4, 5, 6, 7 y 8 incluyen la presencia de este tipo de

alumnado en tantos por mil para los niveles de Educación Infantil, Educación Primaria y

Educación Secundaria, así como su concentración relativa en los centros públicos. En la

mayoría de las Comunidades Autónomas el número de extranjeros por cada mil alumnos es más

alto en la enseñanza primaria, situándose la media estatal en 35 por mil. Solamente en los

casos de Aragón, Castilla La Mancha y Murcia la ratio correspondiente a la educación infantil es

superior a la de primaria.

Las Comunidades que registran un valor por encima de los 50 alumnos extranjeros por cada mil

en educación infantil son Madrid, Baleares y Navarra, mientras que Galicia, Asturias, Andalucía,

Cantabria, Extremadura y el País Vasco están entre las que cuentan con menor presencia de

alumnado extranjero.

La situación relativa entre las CCAA en educación primaria se mantiene. Destacan por sus

bajas cifras los casos de Galicia y Extremadura con 11 alumnos extranjeros por cada mil,

Asturias con 15 alumnos y Andalucía con 16 alumnos extranjeros por cada mil. En la situación

opuesta se encuentra Madrid con 78 alumnos extranjeros, Baleares con 70 alumnos extranjeros

y Navarra con 54 alumnos extranjeros por cada mil. Cabe señalar que los datos presentados no

identifican el origen del alumnado extranjero, un hecho importante para diferenciar por ejemplo

el tipo de alumnado extranjero de la Comunidad de Madrid del de Baleares (con mayor

presencia en esta Comunidad de extranjeros procedentes de países de la UE).

76

En el nivel de educación secundaria el número de alumnos extranjeros por cada mil se reduce

hasta 29 para el conjunto de España. Sin embargo, destacan los casos de las comunidades de

Canarias y Cataluña que se sitúan respectivamente en el tercer y cuarto lugar de las CCAA con

mayor proporción de alumnos extranjeros, sólo precedidas por las CCAA de Madrid y Baleares.

Tabla 3.2: Situación del alumnado extranjero por Comunidad Autónoma (2001-2002)

Total alumnado extranjero no univer.

Variación porcentual(respecto a 1996-97)

Alumnos extranjeros por cada 1000 alumnosE. Infantil E. Primaria E. Secundaria

Total Centros Públicos Total Centros

Públicos Total Centros Públicos

(n) (num./1000)(num./1000)(num./1000)(num./1000)(num./1000)(num./1000)España 207.252 230,5 32,0 38,7 35,4 43,0 29,1 35,4Andalucía 22.749 371,6 13,4 15,1 16,7 19,3 12,6 15,3Aragón 5.214 437,5 38,0 47,5 36,1 45,4 25,3 31,4Asturias 1.661 228,3 11,5 13,6 15,1 18,5 12,6 15,5Baleares 8.712 294,7 65,7 95,2 70,6 96,1 52,5 70,0Canarias 14.185 169,3 37,8 39,3 45,3 47,5 45,1 46,5Cantabria 1.097 306,3 11,5 11,4 17,3 18,8 13,8 14,5Castilla-León 6.274 170,4 15,4 18,4 20,2 24,4 15,4 18,3Castilla-La Mancha 5.801 446,7 23,9 27,0 21,9 24,3 16,5 18,5Cataluña 36.308 97,7 33,4 47,7 42,1 61,7 43,8 66,1Valencia 23.139 278,5 35,1 44,9 42,7 54,1 34,0 42,9Extremadura 1.950 537,3 11,3 13,2 11,5 13,7 9,4 11,6Galicia 3.497 140,2 6,6 8,5 11,2 13,3 10,3 12,3Madrid 57.573 263,7 69,7 90,7 78,1 105,2 59,4 76,7Murcia 8.370 913,3 43,1 54,1 41,0 50,5 34,3 42,1Navarra 3.611 805,0 52,4 68,2 54,0 67,9 39,5 48,1País Vasco 4.723 195,2 12,7 17,1 17,9 25,4 15,1 24,1Rioja 1.520 569,6 44,8 52,8 48,1 57,3 34,3 45,7Ceuta 135 462,5 11,5 15,7 8,1 10,2 9,4 11,5Melilla 733 439,0 37,3 50,1 59,7 70,9 48,7 55,4

Fuente: Elaborado a partir de MEC: Las cifras de educación en España (Edición 2004)

El indicador relativo a la proporción de alumnos extranjeros en centros públicos (también en

tantos por mil) da cuenta de la mayor concentración de este alumnado en el sector estatal de la

educación. En efecto, para todos los niveles educativos y en todas las CCAA los valores son

superiores a la media española. En educación infantil destacan especialmente los casos de

Baleares y Madrid, cuya concentración en centros públicos duplica el valor del promedio de

España al registrar 95 alumnos y 90 alumnos extranjeros por cada mil alumnos en centros

públicos, respectivamente. Por su parte, Galicia, Cantabria, Extremadura, Asturias, Andalucía y

el País Vasco registran las menores concentraciones. Cuanto mayor es la presencia del

alumnado extranjero, por lo tanto, mayor es también su concentración en centros públicos.

77

La situación en educación primaria aún es más reveladora. Madrid es la CCAA que mayor

concentración de alumnado extranjero en centros públicos registra con 105 alumnos por cada

mil, le sigue Baleares con 96 alumnos, Navarra con 67 alumnos, Cataluña con 61 alumnos y la

Rioja con 57 alumnos extranjeros. Las Comunidades en una situación opuesta son Galicia y

Extremadura con 13 alumnos extranjeros por cada mil alumnos en centros públicos. En la

educación secundaria se mantienen estas diferencias con las CCAA de Madrid, Baleares y

Cataluña a la cabeza de los índices de concentración.

Como ya han destacado diversos trabajos (Carrasco, 2003; Calero y Bonal, 2004), la

concentración del alumnado extranjero en los centros públicos constituye un factor de

desequilibrio y de polarización social entre sectores que, por el momento, no ha conseguido

corregirse de forma eficaz por las políticas educativas de los distintos gobiernos autonómicos.

Es este un proceso que puede acentuarse en los próximos años debido a la llegada

ininterrumpida de población de origen inmigrante y a la tendencia a optar por la enseñanza

privada de buena parte de la población autóctona.

3.3. Indicadores de oferta educativa (centros y profesorado)

Los datos relativos a la escolarización por CCAA nos proporcionan información sobre el volumen

de la demanda educativa y su distribución. En este apartado observaremos los recursos

docentes disponibles en cada Comunidad para atender esta demanda.

Las cifras absolutas respecto al total de centros de enseñanza de Régimen General varían

mucho entre CCAA. Ello se debe principalmente a las diferencias en la población a asistir

aunque existen otros factores que pueden también explicarlas, como el grado de urbanización

de cada Comunidad y la dispersión territorial de la población (Tiana Ferrer, 2004: 44). La tabla

3.3 presenta algunos indicadores relacionados con la cantidad de oferta escolar, su titularidad y

el número medio de alumnos por niveles educativos. Puede observarse como de los 21.189

centros en España que imparten enseñanzas de Régimen General, 5.848 son de titularidad

privada, es decir, algo más de una cuarta parte del total de centros atienden a un tercio del

alumnado del sistema educativo.

Por CCAA, las diferencias en la presencia de centros privados tienen que ver, lógicamente, con

el alumnado matriculado en cada sector. Sin embargo, la tabla 3.3 permite realizar algunas

precisiones interesantes. Por un lado, y como es lógico, son las CCAA de Madrid (40,8%), País

Vasco (39,1%), Cataluña (37,5%) y Baleares (33,0%) aquellas que se sitúan por encima de la

78

media española, CCAA que cuentan también con mayor proporción de alumnado matriculado en

centros privados. Una excepción a esta regla es el caso de Navarra, con un 37,4% de alumnado

en el sector privado y con una presencia de centros privados llamativamente baja (23,6%). Por

otra parte, cabe destacar los casos de Madrid y Cataluña como CCAA que presentan un

porcentaje superior en lo que respecta al número de centros en comparación con el número de

alumnos en el sector privado, una diferencia que se debe principalmente a la elevada presencia

de centros de educación infantil de titularidad privada en estas dos CCAA. Extremadura,

Castilla-La Mancha, Canarias y Galicia, como puede apreciarse, son las CCAA más

representativas del “modelo público” de oferta educativa, con más de un 80% de oferta de

centros de titularidad pública.

Tabla 3.3: Indicadores de organización escolar en educación no universitaria 2001-2002.

CCAA

Centros en enseñanza de

Régimen General

Porcentaje de Centros Privados

Numero medio de Alumnos por

Unidad Educación Infantil

Numero medio de Alumnos por

Unidad Educación Primaria

Numero medio de Alumnos por

Unidad ESO

C.

PúblicosC.

PrivadosC.

PúblicosC.

PrivadosC.

PúblicosC.

Privados

  (n) (%) (n) (n) (n) (n) (n) (n)España 21.189 27,6 18,9 21,0 19,4 24,4 24,4 27,7

Andalucía 3.758 21,9 21,6 24,6 21,1 26,7 26,6 30,9Aragón 551 29,9 17,7 21,2 16,2 23,4 23,9 26,6Asturias 456 22,1 17,1 21,6 15,8 22,3 22,9 27,6Baleares 391 33,0 19,8 23,2 22,1 27,0 24,1 29,1Canarias 1.064 14,8 20,5 22,6 20,3 24,6 24,3 25,9Cantabria 325 28,3 17,5 20,7 16,4 22,0 22,0 26,2C y León 1.292 25,4 17,1 21,2 15,3 22,3 22,9 26,1

79

C-La Mancha 1.013 15,8 18,5 21,9 19,5 25,0 24,9 27,6Cataluña 3.795 37,5 19,3 18,5 20,0 23,9 24,2 28,0Com. Valenciana 1.989 28,3 17,8 21,4 19,6 24,7 23,5 26,7Extremadura 643 15,1 17,9 22,9 18,3 25,5 24,1 29,6Galicia 1.763 18,7 15,7 21,0 15,8 22,6 23,0 26,8Madrid 2.164 40,8 18,8 21,6 21,7 25,1 25,4 28,0Murcia 679 21,5 20,0 23,0 20,8 25,7 25,3 27,6Navarra 301 23,6 17,6 22,7 16,3 23,3 21,4 25,9País Vasco 832 39,1 15,8 19,6 16,2 21,4 17,6 24,7La Rioja 115 28,7 20,5 22,3 18,9 24,1 25,3 26,6Ceuta 32 31,3 23,0 28,4 25,1 28,8 26,7 32,1Melilla 26 26,9 24,1 22,9 24,4 25,2 26,6 29,8

Fuente: Elaborado a partir de MEC: Las cifras de educación en España, 2004

El gráfico 3.7 relaciona la riqueza de cada CCAA, medida en términos de PIB per capita, con la

presencia de centros privados. El gráfico deja clara la relación positiva entre ambas variables. El

cuadrante superior derecho, reúne a las CCAA de Madrid, País Vasco, Cataluña, Baleares, La

Rioja y Aragón, mientras que en el cuadrante inferior izquierdo (menor riqueza y mayor

porcentaje de centros públicos) engloba a las CCAA con un PIB per-cápita inferior a la media

estatal. La única excepción la constituye una vez más Navarra, con elevado PIB per capita y con

un bajo porcentaje de centros privados.

Gráfico 3.7. La relación entre el PIB per capita y el porcentaje de centros privados en las CCAA.

Fuente: INE para el PIB per capita y datos tabla 3.3 para el porcentaje de centros privados.

Además de estudiar la distribución de los centros escolares por titularidad, merece la pena

detenerse a observar las diferencias en el número de alumnos por unidad en diferentes niveles

80

de enseñanza entre las CCAA. En la propia tabla 3.3, podemos observar que el número medio

de alumnos por unidad difiere considerablemente entre los centros públicos y privados, así como

por niveles de escolarización. Las diferencias en las ratios entre el sector público y privado

tienen que ver con una normativa que permite a los centros concertados trabajar con ratios más

elevadas que las del sector público. Asimismo, las ratios medias son superiores en el sector

privado por ser éste un sector más concentrado en zonas urbanas, mientras que los centros

públicos deben atender también a una población más dispersada en el territorio.

En educación infantil las CCAA que menor ratio alumno/unidad presentan en los centros de

titularidad privada son Cataluña y el País Vasco, con 18,5 y 19,6 alumnos respectivamente, sin

embargo la diferencia entre estas dos Comunidades es que mientras el País Vasco también

registra la menor cifra de alumnos por unidad en los centros públicos, Cataluña se encuentra en

este caso por encima de la media de España. En el lado opuesto se sitúan las Ciudades

Autónomas de Ceuta y Melilla, y las Comunidades de Andalucía, Canarias, La Rioja y Murcia

con ratios medias superiores a los 20 alumnos por unidad en los centros públicos.

La situación en educación primaria es similar a la educación infantil pero con ratios por unidad

un poco más elevadas. Sin embargo, resulta llamativo que en el nivel de la ESO existan

importantes diferencias entre las CC.AA. en relación con las ratios de los centros públicos. Por

ejemplo, entre el País Vasco, con menor ratio alumnos/unidad (17,6), y Andalucia (26,6) y

Madrid (25,4) que registraron los mayores ratios, las diferencias en este indicador llegan a ser

casi de 9 alumnos en promedio por unidad. Aunque no vaya a ser un ámbito de nuestro análisis,

cabe señalar que estas amplias diferencias pueden ser un factor importante de desigualdad por

lo que respecta a las condiciones de aprendizaje de los alumnos de las distintas CCAA.

Las diferencias entre las CC.AA. también son apreciables al analizar la situación del

profesorado. En la tabla 3.4 se presenta el número total de profesores en enseñanza de

Régimen General, la distribución porcentual del profesorado de centros públicos según el tipo de

enseñanza que imparte el centro, y finalmente, el porcentaje de personal especializado no

docente respecto al docente.

El sistema educativo español se caracteriza por una alta concentración del profesorado en

cuatro CCAA. Andalucía, Cataluña, Madrid y Valencia, juntas suman más del 50% del

profesorado. Frente a ellas el caso extremo con un menor número de profesores corresponde a

las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y a las CCAA de La Rioja, Cantabria y Navarra.

Estas diferencias guardan relación lógicamente con las tasas de escolarización y con el total de

81

centros por CC.AA. Por lo que respecta a su distribución sectorial, el 73.5 % del profesorado de

enseñanza de Régimen General se concentra en los centros públicos (segunda columna de la

tabla 3.4). Las Comunidades que registran un menor porcentaje de profesores en la enseñanza

pública son el País Vasco, Cataluña y Madrid, donde sólo seis de cada diez profesores trabajan

en centros públicos. En la situación totalmente opuesta están Andalucía, Canarias, Castilla La

Mancha, Extremadura y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla donde de cada diez

profesores ocho trabajan en los centros públicos. La distribución del profesorado de los centros

públicos por niveles educativos es un simple reflejo de la organización escolar y pedagógica de

los centros escolares en España. El déficit de oferta pública en educación infantil se manifiesta

en el escaso porcentaje (1,4%) del profesorado español que trabaja exclusivamente en centros

de educación infantil (enseñanza 0-3 años).

Tabla 3.4: Indicadores de profesorado en enseñanza de Régimen General 2001-2002

CCAA

Total de Profesores

en enseñanza

de Régimen General *

Distribución porcentual del Profesorado de Centros Públicos según el tipo de centro al que pertenece Porcentaje

de personal especializado no docente respecto al

docente Total

Centros E.

Infantil

Centros E.

Primaria

Centros de E.

Primaria y ESO

Centros de ESO y/o

Bachillerato y/o FP

Otros tipos de Centros

  (n) (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)España 547.357 73,5 1,4 26,1 9,5 35,1 1,3 3,3Andalucía 98.722 80,9 0,9 29,4 11,8 37,9 0,9 2,3Aragón 15.363 72,3 0,3 31,9 3,7 34,5 1,8 2,0Asturias 13.086 78,4 0,8 28,2 7,7 40,2 1,5 2,2Baleares 11.732 68,6 1,0 29,7 3,5 33,5 0,9 1,8Canarias 25.691 84,7 0,4 29,1 9,8 43,8 1,6 8,6Cantabria 7.169 71,9 1,1 24,1 6,6 38,9 1,1 2,0C y León 33.458 74,5 1,0 24,2 12,0 35,5 1,8 2,3C-La Mancha 24.508 85,6 0,2 30,4 17,0 36,8 1,2 2,1Cataluña 81.863 60,8 2,6 27,5 0,1 29,3 1,3 2,9Com. Valenciana 57.746 75,7 0,7 17,8 20,1 35,2 1,9 6,0

Extremadura 15.378 86,0 0,4 24,8 23,6 36,5 0,6 2,1Galicia 37.003 80,8 1,6 28,2 8,3 41,9 0,8 2,1Madrid 67.221 64,0 3,7 21,5 7,2 30,3 1,4 3,1Murcia 17.168 80,3 1,7 22,1 20,6 33,8 2,1 3,0Navarra 7.737 70,6 0,0 32,5 2,4 34,3 1,4 4,3País Vasco 27.990 60,1 0,2 26,4 0,2 32,6 0,6 4,8La Rioja 3.313 73,7 0,2 30,4 4,2 37,3 1,7 1,7Ceuta 1.126 82,0 0,0 18,8 27,9 33,6 1,7 0,9Melilla 1.083 86,0 0,6 39,8 0,0 42,5 3,1 2,0

* Sólo incluye al personal docente

82

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MEC: Las cifras de educación en España, 2004

Finalmente, en la última columna de la tabla 3.4. incluimos otro indicador relevante desde el

punto de vista de la oferta de recursos educativos, como es el de la relación entre personal

docente y el personal especializado no docente. Lamentablemente las estadísticas no permiten

diferenciar con mayor detalle los grupos de profesionales dentro del centro ni diferenciar cuál es

esta relación por niveles educativos. Con todo, el indicador nos proporciona una estimación

indirecta del esfuerzo en recursos humanos que las diferentes CCAA destinan a la “atención a la

diversidad” del alumnado. El análisis de las políticas compensatorias de las CCAA (desarrollado

en el capítulo 5) nos permitirá contrastar hasta qué punto estos recursos guardan o no relación

con modelos cualitativos de compensación educativa. Las CCAA con mejores registros en este

indicador son Canarias (8,61%), Valencia (5,99%), el País Vasco (4,83%) y Navarra (4,28%),

muy por encima de la media de España (3,29%). Las comunidades con una menor proporción

de personal especializado no docente son Ceuta (0,89%), La Rioja (1,66%), Baleares (1,78),

Aragón (1,95%) y Cantabria (1,97%).

3.4. La financiación de la educación

3.4.1. La evolución de la financiación educativa en la década de 1990 y el gasto educativo de las CCAA.

La evolución reciente de la política educativa en España ha estado condicionada por un

contexto de ajuste económico que ha dificultado la financiación de las reformas que se han

impulsado. El estancamiento del gasto público educativo desde principios de la década de 1990,

retrasó tanto el proceso de aplicación de la LOGSE (desarrollada con ritmos desiguales en las

distintas CCAA) como los procesos de traspaso de competencias a las diez CCAA que, durante

la primera mitad de la década, seguían estando administradas por el Ministerio de Educación

(Calero y Bonal, 2004). La contención del gasto se ha producido además en un contexto de

reducción del número absoluto de alumnos del sistema educativo (ver apartado 3.1), un hecho

que permite afirmar que el sistema educativo español ha perdido una excelente oportunidad

para conseguir un salto significativo de calidad. Las tendencias de recuperación de la natalidad

desde los años 90 y la creciente llegada de alumnado inmigrante están en la actualidad

invirtiendo la tendencia decreciente y, por lo tanto, generando un contexto de mayor dificultad

para que el gasto educativo tenga efectos positivos sobre la eficiencia y la equidad educativas.

83

A esta situación hay que añadir la falta de una ley de financiación de la educación,

históricamente reclamada por diferentes sectores de la comunidad educativa43, un hecho que ha

significado la desvinculación de las políticas presupuestarias de cualquier marco normativo que

asegurara el cumplimiento de los objetivos educativos, y que, como hemos podido ya observar,

ha sido fuente de generación de conflictos entre el Estado y las CCAA.

La tabla 3.5 recoge la evolución del gasto total en educación en relación con el PIB. El gasto

educativo total (incluyendo el gasto privado) como porcentaje del PIB decrece de manera

continuada a partir de 1993. De una cifra máxima en este año del 6,1% del PIB, las

estimaciones para el año 2004 son del 5,4%. Cabe resaltar que este descenso se ha producido

sobre todo por la disminución del gasto público respecto al PIB, mientras que gasto el privado se

ha mantenido constante durante la década de 1990 y se ha reducido ligeramente a partir del año

2000. El gasto de las familias en educación representa algo más del 20% del gasto total, un

porcentaje que se explica sin duda por la importante presencia del sector privado en nuestro

sistema educativo.

En la tabla 3.5 también pueden apreciarse los efectos del proceso de traspaso de competencias

que finaliza durante la década de 1990. Este proceso se traduce en que el Estado haya reducido

su participación hasta el 0,4% del PIB en el año 2001, o lo que es lo mismo, que las CCAA

asuman el 83,7% del gasto público educativo cuando en 1990 solamente controlaban el 50,9%

(Calero y Bonal, 2004: 187). Asimismo, la participación de las Administraciones locales en la

financiación de la educación ha permanecido constante y en unos niveles muy bajos (0.2% del

PIB).

43 Véase, por ejemplo, el Libro Blanco de la Educación elaborado por CCOO (1998).

84

Tabla 3.5: Evolución del gasto total en educación respecto al PIB (1992 a 2004)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (3)

2003 (4)

2004 (4)

GASTO TOTAL (1) 5,9 6,1 5,9 5,9 5,9 5,8 5,7 5,7 5,6 5,6 5,6 5,5 5,4

GASTO PÚBLICO (2) 4,8 4,9 4,8 4,7 4,7 4,6 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,4 4,4

ADMINISTRACIÓNGENERAL DEL ESTADO 1,9 1,9 1,8 1,8 1,5 1,4 1,4 1,0 0,4 0,4 -- -- --

ADMINISTRACIÓN AUTONOMICA 2,5 2,6 2,5 2,5 2,8 2,8 2,8 3,2 3,7 3,8 -- -- --

ADMINISTRACIÓN LOCAL 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 -- -- --

GASTO PRIVADO 1,1 1,2 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,2 1,2 1,1 1,1 1,1

Fuente: Elaborado a partir de MEC: Las cifras de educación en España (2004).(1) Gasto total consolidado (eliminadas las transferencias entre el Sector Público y las familias). La suma del gasto de

las tres administraciones no suma el total debido a una pequeña partida de gasto no distribuido por la Administración (cotizaciones sociales imputadas) que se sitúa alrededor del 3 y 4% en los diferentes años.

(2) Presupuestos Liquidados.(3) Cifras provisionales(4) Cifras estimadas en base a presupuestos iniciales.

La información básica sobre las pautas de gasto público educativo en las diecisiete CC.AA. se

sistematiza en la tabla 3.6 mediante una serie de indicadores básicos. Las columnas 1 y 2 se

refieren al esfuerzo financiero de cada comunidad con relación al PIB; en las columnas 3 y 4 se

describen dos indicadores referido al gasto unitario (por estudiante); finalmente, en las columnas

5 a 7 se recogen diferentes dimensiones de la importancia de la financiación del sector privado.

En la columna 1 podemos observar que las CCAA que realizaron mayor esfuerzo de gasto con

relación a su PIB en educación no universitaria fueron Extremadura (5,53%), Castilla-La Mancha

(4,33) y Andalucía (3,69) y la que menos Madrid (1,87%,), seguida de Cataluña (2,20%),

Baleares (2,51%) y La Rioja (2,58%). Como era de esperar, las CCAA con mayor riqueza

realizan un esfuerzo menor, sin embargo, como puede observarse se trata de diferencias muy

amplias. Las excepciones a esta regla están representadas por el País Vasco, y, en menor

medida, Navarra. Ambas CCAA realizan un esfuerzo por encima de la media, un hecho que se

explica en buena parte por su sistema de financiación. La ordenación de CCAA observada para

la enseñanza no universitaria es distinta de la que se observa en el caso de la financiación

universitaria (indicador 2). En este caso, las Comunidades que dedican mayor esfuerzo son

Valencia (0,94%), Asturias (0,88%) y Andalucía (0,87%) y las que menos Baleares (0,31%),

Navarra (0,47%) y La Rioja (0,51%). Resulta notable el caso de algunas Comunidades, como

Baleares, donde el reducido desempleo juvenil desincentiva la matriculación universitaria y

mantiene muy bajo el gasto correspondiente. El caso de Navarra es también remarcable en este

85

aspecto: la presencia de la Universidad privada contiene el gasto público en un nivel

llamativamente bajo (Calero y Bonal, 2004).

86

Tabla 3.6. Indicadores básicos de la financiación educativa en las Comunidades Autónomas. Año de referencia, 2002.

Gasto público educ. no universit. / PIB

Gasto púb. educ. universitaria / PIB

Gasto púb. por estudiante (no univ.)

Gasto púb. por estudiante (univ.)

GP en Conciertos/Gasto Público Educa no univ

Alumnos centros concertados / total alumnos no univ.

Gasto púb. centros privados / estudiantes en centros concertados

(%)

(1)

(%)

(2)

(€)

(3)

(€)

(4)

(%)

(5)

(%)

(6)

(€)

(7)Andalucía 3,69 0,87 2.459 3.180 12,49 17,80 1.725Aragón 2,64 0,67 3.250 3.656 17,35 27,34 2.063Asturias 3,22 0,88 3.497 3.681 12,76 21,81 2.046Baleares 2,51 0,31 3.077 4.122 23,00 35,03 2.020Canarias 3,60 0,74 3.136 4.580 7,43 11,93 1.953Cantabria 2,81 0,63 3.086 4.270 19,95 28,75 2.142Castilla y León 3,20 0,85 3.380 3.423 16,14 28,34 1.925Castilla-La Mancha 4,33 0,65 3.339 4.688 8,42 15,53 1.810Cataluña 2,20 0,63 2.798 4.185 24,69 35,16 1.965Comunidad Valenciana 3,01 0,94 3.001 4.532 19,91 27,41 2.179Extremadura 5,53 0,69 3.389 2.985 8,66 15,35 1.912Galicia 3,66 0,86 3.397 3.452 11,88 21,76 1.854Madrid 1,87 0,79 2.535 3.888 19,64 25,92 1.920Murcia 3,67 0,84 2.709 3.588 13,26 22,45 1.600Navarra 2,97 0,47 4.269 3.020 22,53 37,41 2.571País Vasco 3,28 0,52 4.723 3.236 29,66 51,18 2.737La Rioja 2,58 0,51 3.249 4.000 17,37 30,78 1.833Total 2,91 0,74 2,977 3.766 17,24 25,53 2.010Notas:- Datos actualizados para el año 2002 tomando como referencia la tabla 2 de Calero y Bonal (2004: 189).- Elaborado a partir de datos del Ministerio de Educación. El gasto considerado es, en todos los casos, el gasto liquidado.- El gasto público no incorpora la financiación privada de la enseñanza universitaria en centros públicos a través del pago de matrículas.- Los valores totales incluyen únicamente el gasto efectuado por las Administraciones Autonómicas. No se considera el gasto en Formación Ocupacional, el gasto en becas ni el gasto no distribuido por actividad.

87

Por otro lado en los indicadores 3 y 4, correspondientes al gasto público por estudiante en

educación no universitaria y universitaria, también se observan apreciables diferencias entre las

CCAA. En el gasto por estudiante no universitario vemos que a la cabeza se sitúa el País Vasco

con casi 2.000€ anuales más que la media estatal y Navarra, con cerca de 1.300€ anuales más que

la media española (2.977€). En algunas CCAA, como en el caso de Aragón, Galicia y Castilla-León

el gasto per cápita está notablemente condicionado por la dispersión geográfica del alumnado,

situación que sitúa el gasto por estudiante por encima de la media (Jiménez, 1999). Por otro lado,

entre las comunidades que registran un menor gasto unitario se encuentran Andalucía, Madrid,

Murcia y Cataluña, todas ellas con cifras inferiores a la media estatal. Los indicadores siguientes

nos permitirán contrastar si estas diferencias pueden deberse a la importancia relativa del sector

privado en cada Comunidad.

En lo que respecta al gasto público per-cápita universitario las diferencias entre CCAA son menos

acusadas. Esto se explica por ser un sector más homogéneo desde el punto de vista de su

titularidad (con presencia mayoritaria del sector público y por lo tanto con menores transferencias

del sector público al privado) y por la tendencia a la convergencia en este tipo de gasto que ha

supuesto el proceso de descentralización educativa (Calero y Bonal, 2004: 188).

En los indicadores 5, 6 y 7 incluimos información sobre el tratamiento financiero que reciben los

centros privados en las diferentes CCAA, un aspecto clave para entender las diferencias en las

pautas de gasto público educativo. Lógicamente, la presencia de un mayor número de alumnos

escolarizados en centros concertados (indicador 6) tiene como consecuencia niveles elevados de

gasto público en conciertos (indicador 5). Las CCAA del País Vasco, Navarra, Cataluña y Baleares,

con porcentajes que superan el 35% del alumnado en centros concertados, destinan una elevada

proporción de sus presupuestos educativos a conciertos. La pauta es sin embargo menos clara en

otras CCAA, donde, a pesar de contar con una notable presencia de alumnado en centros

concertados, el gasto destinado a conciertos se aproxima a la media estatal (La Rioja, Madrid,

Aragón, Cantabria). En el otro extremo, se localizan CCAA con poca presencia de enseñanza

privada y en consecuencia con niveles de gasto en conciertos claramente inferiores a la media

(Extremadura, Canarias y Castilla La Mancha). El indicador 7, correspondiente al gasto unitario en

centros concertados se esperaría que tuviera relación con los dos indicadores anteriores: es decir,

una mayor presencia de alumnado en centros concertados y un mayor gasto público en conciertos

debería elevar el gasto unitario en centros concertados. Esta pauta, observable claramente en los

datos correspondientes al año 2001 (Calero y Bonal, 2004), se presenta de forma menos clara en

los datos correspondientes al año 2002. En algunas CCAA, efectivamente, los tres indicadores se

comportan según lo esperado (País Vasco, Navarra). En otras, sin embargo, el incremento de la

88

escolarización en centros concertados entre 2001 y 2002 produce una reducción del gasto público

por alumno en centros concertados hasta situarlo aproximadamente en la media española (casos

de Cataluña y Baleares). Otras CCAA siguen destinando, tanto en el año 2001 como 2002, un

gasto unitario en centros concertados por debajo de la media española. Entre éstas se sitúan las

CCAA en las que la enseñanza privada es “residual” (Canarias, Castilla La Mancha y Extremadura),

y algunas CCAA con presencia de enseñanza privada inferior a la media (Andalucía, Galicia y

Murcia).

La pauta observada en 2001, por lo tanto, se rompe especialmente en CCAA que han visto

aumentar en el año 2002 la escolarización en enseñanza privada de forma significativa (Cataluña,

Baleares o La Rioja), un proceso que ha hecho disminuir el gasto unitario en centros concertados.

El gráfico 3.8 relaciona el gasto público sobre el PIB en enseñanza no universitaria con la presencia

relativa de alumnado en centros concertados en cada CCAA. El gráfico permite observar cómo a

medida que incrementa la proporción de alumnos en centros concertados (y consiguientemente el

gasto público en conciertos) los valores del esfuerzo educativo de las Comunidades con relación a

su riqueza son menores. Las CCAA con elevado nivel de PIB y mucha participación del sector

privado (como Baleares, Cataluña y Madrid) ocupan las posiciones más bajas en el cuadrante

inferior derecho. El País Vasco (y, en menor medida, Navarra) vuelve a constituir la excepción a

esta regla, ya que aunque registra el mayor nivel de alumnado concertado, su gasto público con

relación al PIB está por encima de la media de España.

89

Gráfico 3.8: Relación entre el gasto público educativo/PIB de las CCAA y el porcentaje de alumnos en centros concertados.

Fuente: Elaborado a partir de los datos de la tabla 3.5.

Los datos analizados permiten constatar en definitiva que la presencia de los distintos sectores de

titularidad influyen significativamente sobre las pautas de financiación de las CCAA. Una elevada

presencia de sector privado conlleva en algunas CCAA un elevado gasto público en conciertos y,

por lo general, un elevado gasto por alumno en centros concertados, a pesar de que en algunas

CCAA el incremento de escolarización en el sector privado ha reducido el gasto unitario en centros

concertados. Las CCAA que siguen esta pauta presentan asimismo valores bajos de gasto público

por alumno (dada la diferencia de costes entre enseñanza pública y privada), siendo una excepción

a esta pauta los casos de País Vasco y Navarra, que además de presentar elevados gastos por

alumno en centros concertados mantienen niveles de gasto público por alumno muy elevados. Por

otra parte, un conjunto de CCAA con una presencia significativa de alumnado en centros

concertados, mantienen niveles de gasto por alumno en estos centros cercanos a la media estatal

(Aragón, Asturias, Cantabria) y un gasto público por estudiante elevado. Finalmente, otras

comunidades responden plenamente a un ‘régimen público’ de financiación, con poca presencia del

sector privado concertado, bajos niveles de gasto por alumno en centros concertados y un nivel de

gasto por alumno por encima de la media, siendo los casos más destacados los de Canarias y

Extremadura.

3.4.2. La financiación del sistema de becas y ayudas a la educación

90

En comparación con los sistemas educativos de nuestro entorno, la financiación a través del

sistema de becas y ayudas al estudio es escasa, claramente insuficiente y con un muy bajo impacto

distributivo (Calero, 1996). Esta desatención se traduce en una baja proporción de esta partida en

el gasto público educativo total (2,81% en el año 2001) y en una muy baja tasa de cobertura tanto

en los niveles tanto en enseñanza universitaria como no universitaria.

La tabla 3.7 recoge el gasto en becas según entidad financiadora para el curso 2001-2002. El

análisis de las cifras absolutas nos permite destacar que el gasto del MEC representa el 84,64% del

gasto total en becas, organismo que sigue centralizando la mayor parte de las becas y ayudas.

Solamente el País Vasco dispone de competencias específicas en esta materia. El resto de las

Comunidades tiene una participación mínima en la financiación de las becas e incluso

Comunidades como Andalucía, Asturias, Cantabria y Castilla-La Mancha no ejercen ningún gasto

extra de lo que transfiere el MEC.

En la misma tabla se puede observar la composición del gasto en becas entre nivel de educación

no universitario y universitario. Cerca del 70% del gasto del MEC en becas y ayudas está orientado

a la educación universitaria, un gasto que en el año 2001-2002 suponía el 8,29% del total del gasto

público en educación universitaria. La escasa cobertura del sistema tiene que ver sobre todo con

las poco adecuadas condiciones de eligibilidad. Unas condiciones muy restrictivas desde el punto

de vista de los resultados académicos de los estudiantes y, especialmente, unas condiciones

estrictas respecto a las condiciones económicas para optar a las ayudas compensatorias 44 explican

la insuficiencia del programa. A ello hay que añadir un muy escaso control del fraude en las

declaraciones de renta, hecho que contribuye a que a la insuficiencia del sistema se sume su bajo

impacto distributivo.

En la tabla se aprecia asimismo que el gasto en becas en la educación superior del MEC se

incrementó en un 5% entre el curso 2000-01 y el 2001-2002; sin embargo, los esfuerzos de las

Comunidades Autónomas han sido muy distintos como puede observarse en los distintos

porcentajes de variación. Destaca la situación del País Vasco por ser la única comunidad que hasta

el momento tiene asumidas las competencias en becas, por lo que sus cifras absolutas de gasto

son las mayores (a pesar de experimentar una reducción del 8% entre 2001 y 2002). Los cambios

introducidos por la LOU, ley que transfiere la gestión de los programas de becas y ayudas a las

44 Las modificaciones aplicadas en la convocatoria 2002-2003 introducen como requisito adicional para acceder a las ayudas compensatorias la pertenencia a colectivos desfavorecidos; esta tendencia a la asistencialización provoca la reducción de la progresividad agregada del sistema de becas (Calero y Bonal, 2004: 198).

91

CCAA, pueden en los próximos años aumentar la participación de las CCAA en la financiación del

sistema y modificar la cobertura del mismo.

Por otro lado, resulta preocupante observar la poca relevancia que tiene el sistema de becas y

ayudas en el nivel no universitario dentro del conjunto de mecanismos de financiación educativa.

Puede apreciarse en la tabla 3.7 que el volumen de gasto del MECD en el nivel no universitario

representa el 30,6% de su gasto total en becas y ayudas y tan sólo el 1,16% del gasto público en

educación no universitaria. Este bajo nivel ha ocasionado que las CCAA incrementaran su

participación en la financiación de este nivel. Las que dedicaron en el curso 2001-02 los mayores

recursos a las becas no universitarias fueron Cataluña (7,22% del gasto público en educación no

universitaria), Madrid (7,07%) y el País Vasco con un (6,05%).

Tabla 3.7: Gasto en becas y ayudas, niveles no universitario y universitario, según entidad financiadora. Miles de euros (2000-2001 y 2001-2002)

Total No Universitario Universitario

2001-2002 2001-2002Variación %

2000-01 a 2001-02)

2001-2002Variación %

2000-01 a 2001-02)

M.E.C. 717.922,85 220.393,50 9,23 497.529,35 5,03 Aragón 3.717,66 3.525,46 194,67 192,20 56,13 Baleares 1.827,20 1.321,10 -26,38 506,10 -16,62 Canarias 12.271,70 10.781,10 8,88 1.490,60 35,71 Castilla y León 1.924,22 -- -- 1.924,22 40,66 Cataluña 23.847,35 23.492,76 17,67 354,60 0,31 Comunidad Valenciana 15.427,40 15.427,40 14,80 -- -- Extremadura 2.276,91 1.682,51 -13,63 594,40 -16,87 Galicia 3.646,96 2.226,10 -18,58 1.420,86 -5,63 Madrid 24.074,21 23.020,53 12,10 1.053,68 -4,21 Murcia 1.696,25 1.133,40 11,02 562,85 10,45 Navarra 5.437,95 2.069,37 356,41 3.368,59 36,77 País Vasco 33.399,50 19.704,90 2,55 13.694,60 -8,71 La Rioja 751,60 563,10 0,63 188,50 -1,82

TOTAL 848.221,76 325.341 10,46 522.881 4,84Fuente: Elaborado a partir de MEC, Estadísticas de Becas, 2004 tablas 15 y 25.

También en la educación no universitaria, como puede observarse, la responsabilidad principal del

gasto corresponde al MEC, que asume el 67,7% del total del importe de becas y ayudas. La tabla

3.8 desglosa este gasto por CCAA de destino de las becas. Puede observarse el bajo nivel de

cobertura del sistema (11,67% como media estatal) y las diferencias entre CCAA, que son amplias

como consecuencia de la aplicación de los mismos criterios de eligibilidad para todo el territorio. La

Comunidad de Andalucía, por ejemplo, que absorbe casi el 40% de todos los becarios del MECD

en el nivel no universitario, presenta una tasa de cobertura del 22,65%. Extremadura por su parte

92

alcanza una cobertura del 25,23%, mientras que Baleares, Cataluña, Madrid, Aragón, Comunidad

Valenciana, Navarra y el País Vasco tienen tasas de cobertura inferiores a la media.

Tabla 3.8: Indicadores del Sistema de Becas concedidas por el MEC, nivel no universitario (2001-2002)

BECARIOS Tasa de Cobertura(3)

Enseñanza no univ.(1) (%)

Gasto en Becas/Gasto

Público Educación, no universitario

(%)TOTAL Enseñanzas no

universitarias

TOTAL 1.268.922 894.261 11,67 1,19Andalucía 442.357 351.369 22,65 2,47Aragón 22.924 13.775 6,62 0,80Asturias 27.310 18.783 11,74 1,15Baleares 12.341 9.860 6,13 0,49Canarias 60.019 47.372 12,74 1,26Cantabria 14.105 9.620 10,66 1,23Castilla y León 78.186 50.541 11,63 1,12Castilla-La Mancha 48.712 36.097 10,05 1,22Cataluña 122.871 83.740 7,18 0,71Comunidad Valenciana 86.997 44.589 5,86 0,99Extremadura 66.005 55.284 25,23 2,37Galicia 75.952 50.398 11,40 1,34Madrid 121.795 68.947 6,98 0,63Murcia 55.552 43.729 17,04 1,34Navarra 9.372 6.241 6,41 0,37Rioja (La) 5.184 3.775 7,84 0,58

(1) Las becas están destinadas a cualquier alumno matriculado en cualquiera de las enseñanzas no universitarias del sistema educativo español en enseñanzas de Régimen General. (2) Se excluye el País Vasco, porque más del 90% de las becas que se otorgan en esta Comunidad son financiadas directamente por el gobierno vasco. (3) La tasa de cobertura equivale a la relación entre el número de alumnos becados respecto al total de alumnos que cursan enseñanzas no universitarias.Fuente: MECD: Estadísticas de Becas y Las cifras de educación en España, Edición 2004.

El gráfico 3.9 confirma la relación inversa entre el gasto público en becas y ayudas efectuado por el

MEC y la riqueza de las CCAA (expresada en términos del PIB per capita). La correlación entre

ambas variables es de –0,8690. Andalucía y Extremadura son las CCAA “beneficiadas” por la

centralización del sistema, mientras que las CCAA más ricas perciben claramente menos gasto.

93

Gráfico 3.9: Relación entre el gasto en becas y ayudas efectuado por el MEC y el PIB pc de las CCAA.

Como resultado del análisis de estos indicadores se puede llegar a la conclusión de que el sistema

de becas y ayudas en España está claramente desatendido por la política educativa. Su escasa

cobertura y su baja intensidad han tenido hasta el momento pobres efectos desde el punto de vista

de la equidad y como instrumento incentivador de la escolarización en los niveles educativos

postobligatorios, un aspecto para el que ya hemos observado la débil posición de España en

comparación con el resto de países de la UE-15. Desde un punto de vista del equilibrio o

desequilibrio territorial, la “lista única” que se deriva de la existencia de idénticos criterios de

eligibilidad para todas las CCAA puede tener efectos en principio positivos desde el punto de vista

de la equidad territorial. Sin embargo, otros factores, como el fraude en las declaraciones o las

diferencias en el coste de la vida entre CCAA pueden actuar en sentido contrario y ser generadores

de desigualdades. En los próximos años, el traspaso de la gestión de las becas a las CCAA puede

modificar este escenario, tanto por lo que respecta a posibles cambios en las condiciones de

acceso a las becas y a la cobertura e intensidad de las mismas.

3.5. Resultados Educativos: Indicadores de progreso, de abandonos y de titulación

Fuente MEC: Estadísticas de Becas y Las cifras de educación en España, Edición 2004Nota: El País Vasco no se incluye dado que tiene asumidas todas las competencias.

94

Finalmente, en este apartado nos centraremos en valorar un conjunto de indicadores relativos a los

resultados educativos. Evidentemente, es éste un terreno de amplio debate y en el que caben

diferentes formas de medida. Asimismo, la “fotografía” de los resultados educativos no nos

proporciona respuestas inmediatas a sus causas, aunque sí permite realizar hipótesis al respecto.

Los indicadores que incluimos en este apartado comparan la situación de las CCAA respecto al

progreso de los estudiantes en el sistema, respecto a las interrupciones en las trayectorias

educativas (medidas en términos de abandonos) y en relación con las tasas de titulación. Para ello

nos centraremos en momentos clave de las transiciones educativas: el paso de la enseñanza

primaria a la secundaria obligatoria, la finalización de la ESO y los resultados en el Bachillerato

como nivel indispensable para poder acceder a todo tipo de estudios superiores, sean académicos

o profesionales.

La tabla 3.9 recoge los primeros indicadores sobre progreso y abandonos del sistema por CCAA:

en las columnas 1 a 4 se analiza el progreso del alumnado medido como la tasa de idoneidad y su

variación respecto al curso 1991-92; en las columnas 5, 6 y 7 se estudian las salidas del sistema

educativo donde se incluyen dos tipo de indicadores: la tasa de población fuera del sistema

educativo a los 17 años; y el abandono de la población de 18 a 24 años.

Una forma de medir la progresión del alumnado nos la proporciona la tasa de idoneidad edad-

estudios.45 Esta tasa nos permite observar qué porcentaje del alumnado avanza en el ritmo previsto

o qué proporción experimenta retrasos en su escolarización. La tabla 3.9 incluye las tasas de

idoneidad a la edad de 12 años, edad de finalización de la enseñanza primaria, y a los 15 años,

edad que nos aproxima a cuál es la situación en la edad más cercana a la finalización de la

educación obligatoria. Como puede observarse en las columnas 1 y 2 de la tabla, las tasas de

idoneidad a los 12 años han mejorado notablemente desde el curso 1991-92, situación que permite

que en el curso 2001-02 en promedio un 86,4% de los alumnos en España no acumule retrasos en

su escolarización. Este indicador no releja grandes diferencias entre las CCAA, sólo cabe destacar

la gran mejoría en esta década de Andalucía y Extremadura y el hecho de que Baleares y Ceuta

son los territorios con mayores dificultades con relación a la repetición de curso. Buena parte de las

mejoras sustanciales en la tasa de idoneidad se explican sin duda por la inclusión de la promoción

automática del alumnado de primaria que estableció en su día la LOGSE.

45 Las tasas de idoneidad muestran la parte del alumnado que progresa adecuadamente durante la escolaridad obligatoria, de forma que realiza el curso que corresponde a su edad. Por lo general se estudia para las edades que marcan el principio de los Ciclos (Segundo y Tercero) de la E. Primaria (8 y 10 años) y para todas las edades teóricas de la ESO (de 12 a 15 años).

95

La tasa de idoneidad al terminar la educación obligatoria (15 años) es menor en conjunto que la

observada a los 12 años. Asimismo, también las diferencias entre CCAA son en este caso más

acusadas. En el curso 2001-02, en el conjunto del sistema educativo tan sólo un 62,1% de los

alumnos no acumulaba retrasos. Esta situación no ha podido mejorarse de forma sustancial en toda

la década de 1990 (un aumento de 2,9 puntos porcentuales). Es probable que en este caso existan

dos factores que se compensen mutuamente: por un lado, la generalización de la LOGSE en todo

el territorio y la inclusión de la limitación normativa en las repeticiones (un curso como máximo por

ciclo) ha mejorado sin duda la tasa de idoneidad. Por otro lado, el carácter más selectivo del

sistema LGE explica que el alumnado de 15 años del sistema educativa en 1991-92 es ya un

alumnado que ha pasado por el filtro de la evaluación al finalizar la enseñanza primaria. No

corresponde, por lo tanto, a toda la población española de 15 años, mientras que para el año 2001-

02 sí se trata de la totalidad de la población por ser una edad de escolarización obligatoria. Por otro

lado, las variaciones de este indicador entre las CCAA resaltan grandes diferencias. Cataluña, por

ejemplo, registra el nivel mayor de idoneidad (82,9%), mientras que CCAA como Baleares, Castilla-

La Mancha o las ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla presentan las tasas más bajas. El caso de

Cataluña llama la atención no sólo por registrar el mayor nivel de idoneidad sino porque la

diferencia con la Comunidad que le sigue, el País Vasco, es de 12 puntos porcentuales. Asimismo,

la mejoría en Cataluña a lo largo de la década es notoria (21 puntos porcentuales). Se podría

afirmar pues que la extensión de la LOGSE en Cataluña ha modificado sustancialmente los

sistemas de evaluación y ha reducido sensiblemente la acumulación de retrasos. Veremos

inmediatamente, sin embargo, que esta mayor eficiencia interna del sistema educativo catalán no

parece traducirse en unas mejores condiciones para la continuidad de estudios en la etapa

postobligatoria.

Tabla 3.9: Indicadores sobre resultados académicos: Progreso y Salida del Sistema Educativo (1991,1997 y 2002)

Progreso: Tasas de Ideoneidad Indicadores de Salida del Sistema Educativo

12 años 15 añosTasa de pob

17 años fuera del Sistema

Abandono de la Población 18 a 24 años

96

2001-02(%)

Dif con 1991-92

2001-02(%)

Dif con 1991-92

2001-02(%)

2001-02(%)

Dif con 1991-02

España 86,4 9,1 62,1 2,9 25,8 29,0 -12,0Andalucía 83,6 12,6 56,7 2,4 34,3 35,8 -14,9Aragón 88,7 3,7 62,7 -5,0 17,0 25,7 -9,4Asturias 88,5 9,3 63,7 2,3 12,6 20,2 -14,1Baleares 78,6 6,2 53,0 0,9 35,1 37,6 -8,1Canarias 80,8 18,3 57,2 13,8 26,7 31,8 -15,2Cantabria 87,8 8,4 59,7 -0,5 17,7 26,2 -8,5Castilla y León 86,8 6,9 58,4 -3,0 14,2 20,7 -12,8Castilla-La Mancha 85,4 8,6 55,2 -5,3 31,2 35,7 -19,2Cataluña 91,8 10,3 82,9 21,5 29,6 28,1 -8,4Valencia 87,4 10,0 58,2 -0,5 30,3 34,6 -10,3Extremadura 86,1 12,6 55,0 0,1 29,3 37,3 -14,9Galicia 85,3 9,8 58,9 2,9 21,2 26,2 -14,9Madrid 87,3 3,0 60,7 -5,2 17,7 21,7 -11,0Murcia 84,4 10,3 55,0 -3,0 29,7 34,5 -11,6Navarra 90,5 7,0 69,4 0,9 11,2 20,6 -7,8País Vasco 89,5 6,1 70,6 6,3 8,7 12,6 -14,2Rioja (La) 88,7 4,0 59,5 -8,4 21,6 25,7 -9,9Ceuta 75,0 18,6 48,1 5,2 31,5 32,7 -7,9Melilla 83,3 27,8 49,5 1,2 incluido en CeutaFuente: Elaborado a partir de MEC: Las cifras de educación en España, Edición 2004

El siguiente indicador incluido en la tabla 3.9 recoge el porcentaje de población de 17 años fuera

del sistema educativo. Es este un indicador clave para conocer el paso de la enseñanza obligatoria

a la postobligatoria y para identificar la pérdida de capital humano que dicha transición conlleva.

Diversos organismos internacionales han alertado sobre el déficit de España por lo que se refiere a

la escolarización postobligatoria (OCDE, 2004). La tabla 3.9 confirma que efectivamente más de un

25% de los jóvenes de 17 años está fuera de las modalidades regladas del sistema educativo. Las

diferencias entre CCAA son notables. Los mejores registros se observan en el País Vasco,

Navarra, Asturias y Castilla y León, mientras que el mayor abandono tiene lugar en Baleares,

Andalucía Valencia y Cataluña, con tasas que se aproximan o superan el 30%. Como ya se señaló

en este trabajo, el menor paro juvenil en algunas CCAA, con una notable ocupación en el sector

turístico, actúa desincentivando la escolarización.

El gráfico 3.10 permite observar las diferencias en este indicador entre hombres y mujeres. Los

hombres, con peor rendimiento académico y con mejores oportunidades de empleo, abandonan el

sistema educativo a los 17 años en una mayor proporción que las mujeres. Se puede observar

además que existe una tendencia general (con algunas excepciones) a que las diferencias de

género se acentúen a medida que aumenta la tasa de abandono agregada. Lógicamente, los

mejores registros desde el punto de vista de la equidad de género tienen lugar en el País Vasco y

Navarra, CCAA con muy bajas tasas de abandono a los 17 años. Esta relación invita a considerar

97

un efecto positivo más de la expansión de la escolarización postobligatoria como es el de la

reducción de las brechas de género en el acceso a los distintos niveles educativos.

Gráfico 3.10 Tasa de Población fuera del Sistema Educativo a los 17 años por sexo (2001-2002)

Fuente: Elaborado a partir de MEC: Las cifras de la educación en España (Edición 2004), tabla C2.3

Finalmente, las dos últimas columnas de la tabla 3.9 recogen de nuevo un indicador ya presentado

en el capítulo anterior en el análisis comparado por países (ver apartado 2.1). Este indicador,

incluido entre los indicadores estructurales de cohesión social de la UE, recoge el porcentaje de

población de 18 a 24 años que no ha completado la Educación Secundaria de Segunda Etapa

(Bachillerato y cursos de Formación Profesional de Grado Medio) y que no se ha incorporado a

ningún tipo de formación en las últimas cuatro semanas. Se observa que en el curso 2001-02

España está lejos de alcanzar la media de abandono de la UE (18,5%) al registrar una tasa de

abandono educativo del 29% de la población de 18 a 24 años. Aunque el avance desde el curso

1991-02 ha sido significativo (una reducción de 12 puntos porcentuales en promedio) las

diferencias con los países europeos que preentan los mejores registros son todavía amplias

(Alemania, Francia, Bélgica, Suecia, Dinamarca e Irlanda presentan tasas inferiores al 15%). Las

diferencias entre CCAA confirman la disparidad en las tasas de abandono escolar. Se reproduce la

situación que mostraba el indicador de abandono una vez terminada la escolarización obligatoria,

pero con menor variabilidad entre las Comunidades. El País Vasco es un caso aparte ya que tan

sólo un 12,6% de jóvenes abandonan por completo la enseñanza entre los 18 y los 24 años.

98

El último conjunto de indicadores que analizaremos en este apartado se refiere a las tasas de

titulación en diferentes momentos del proceso educativo. La tabla 3.10 incluye información al

respecto distinguiendo dos formas de medir las tasas de titulación:

1) El grupo de población que consigue titularse, medido como la tasa bruta de población que

se gradúa en ESO y en Bachillerato.

2) Los alumnos que promocionan curso en los últimos cursos de la enseñanza obligatoria y el

Bachillerato

La tasa bruta de población que se gradúa en ESO y en Bachillerato está calculada como la relación

entre el alumnado que termina los estudios, independientemente de su edad, respecto a la

población total de la edad teórica de su terminación46. La tabla 3.10 evidencia las grandes

diferencias en las tasas brutas de graduación en los niveles de ESO y de Bachillerato. Mientras que

la primera registra una media de 74,4% para el conjunto del estado, la segunda se reduce al 46,2%.

A pesar de que se trata de una reducción previsible, llama la atención la magnitud de la diferencia,

explicable sobre todo por el elevado abandono educativo a los 17 años. Las diferencias entre

CCAA son notables y en prácticamente todas ellas se reproduce el hecho lógico de que tasas

brutas de graduación en la ESO por encima de la media se corresponden con tasas brutas de

graduación en Bachillerato también por encima de la media y viceversa. La única excepción es

Cataluña, cuya tasa de graduación en ESO es superior a la media y en cambio presenta una tasa

de graduación en Bachillerato inferior a la media. El elevado abandono educativo a los 17 años

explica esta excepción del caso catalán.

Las columnas 3 y 4 de la tabla 3.10 nos muestran las variaciones en las tasas de graduación de

Bachillerato o COU tomando como referencia el curso 2000-01 y los cambios con respecto a los

cursos 1991-92 y 1996-97. Los datos muestran la tendencia a la mejora, sobre todo en relación con

el curso 1991-92. Las CCAA con las mejoras más sobresalientes son el País Vasco, Asturias y

Cantabria. Las variaciones con respecto al curso de 1996-97 son menores e incluso se reducen las

tasas brutas de graduación en Extremadura y Madrid.

Tabla 3.10: Indicadores de resultados educativos en ESO y Bachillerato (2000-2001)CC.AA.

Tasa Bruta de Población que se Gradúa Alumnado que promociona curso

E.S.O. Bachillerato COU 4to Curso ESO

2do Curso Bachillerato

46 Las edades teóricas de finalización son las siguientes: 16 años para la obtención del Graduado en ESO; y 18 años para la obtención del graduado en Bachillerato (modelo LOGSE) o COU. (modelo LGE para el curso 1991-92).

99

2000-01(%)

2000-01(%)

Dif en puntos % 1991-92

Dif en puntos % 1996-97

2000-01(%)

2000-01(%)

España 74,4 46,2 12,7 4,4 74,8 64,8Andalucía 74,4 44,3 17,0 6,5 75,5 63,8Aragón 78,2 52,5 11,2 4,7 80,3 69,4Asturias 85,8 62,6 21,0 8,0 79,8 69,6Baleares 67,2 35,6 9,8 0,6 73,2 57,4Canarias 64,2 37,3 13,0 5,0 71,7 55,1Cantabria 82,0 51,7 21,0 8,7 77,2 62,0Castilla y León 78,7 51,8 13,0 1,9 74,3 60,0Castilla-La Mancha 68,8 40,3 13,3 2,8 73,8 67,6Cataluña 76,4 41,8 8,7 4,4 72,8 71,1Valencia 69,0 41,3 9,9 9,2 75,1 60,3Extremadura 66,8 36,2 8,0 -2,2 72,7 62,6Galicia 75,5 46,1 13,8 6,0 72,2 56,9Madrid 78,1 54,7 10,2 -0,1 74,7 59,0Murcia 67,8 42,0 15,5 5,0 72,1 61,1Navarra 82,7 52,6 16,9 5,7 85,1 73,3País Vasco 82,5 64,3 23,1 6,0 80,7 71,6Rioja (La) 75,3 49,3 6,7 1,5 77,4 63,2Ceuta 53,0 30,9 8,3 4,4 62,9 57,0Melilla 58,7 41,5 12,1 -0,4 72,7 63,5Fuente: Elaboración propia a partir de datos MEC, Las cifras de la educación en España (2004). Nota: El alumnado en Bachillerato integra el alumnado residual de COU (L.G.E. 1970). El cálculo de la tasa bruta de población que se gradúa de Bachillerato no incluye el alumnado que lo termina a Distancia

El segundo tipo de indicadores incluidos en la tabla 9 se refiere a las promociones de curso en 4º

de ESO y 2º de Bachillerato, calculado como el porcentaje de alumnos que promocionan respecto

al alumnado evaluado. Los datos son elocuentes por su bajo nivel. En el caso de ESO, más del

25% de alumnos no consigue aprobar el 4º curso de ESO. Esta cifra es todavía mayor en

Bachillerato, alcanzando a más de un 35% del alumnado. Por lo que respecta a la comparación

entre CCAA, vuelven a observarse diferencias importantes entre algunas CCAA que muestran

elevados niveles de eficiencia interna de su sistema educativo (País Vasco, Navarra, Aragón,

Asturias) y otras que con niveles inferiores a la media (Canarias, Baleares, Galicia). En este caso,

no se presenta con la misma claridad la pauta observada en el caso de las tasas brutas de

graduación (mayor graduación en secundaria se corresponde con mayor graduación en

Bachillerato). Algunas CCAA invierten su posición entre las promociones en ESO y el Bachillerato.

Andalucía, Cantabria, Comunidad Valenciana y La Rioja presentan tasas de promoción superiores

a la media española en ESO e inferiores en Bachillerato. Cataluña constituye el único caso inverso,

con mejores tasas de promoción en Bachillerato que en ESO, un hecho que sorprende si se tiene

en cuenta que se trata de la pauta inversa a la observada en las tasas brutas de graduación

(mejores en ESO que en Bachillerato). Una posible explicación a estas relaciones puede

encontrarse en que Cataluña presente elevadas tasas de idoneidad a los 15 años, un hecho que

puede repercutir en que la tasa bruta de graduación en ESO sea elevada a pesar de que los datos

100

de promoción en el último curso de ESO sean inferiores a la media (de algún modo, la idoneidad

desaparecería justo en el momento de la graduación o las repeticiones se concentrarían en el

último curso). Este hecho y el elevado abandono de los jóvenes catalanes del sistema educativo

podría entonces explicar también la presencia de un alumnado de Bachillerato más “seleccionado”

en Cataluña y en consecuencia mejores tasas de promoción en Bachillerato. El siguiente capítulo

abordará con detalle el análisis de las relaciones entre las tasas brutas de graduación y la

promoción interna del sistema educativo.

Finalmente, los gráficos 3.11 y 3.12 presentan las diferencias por CCAA en las tasas de promoción

según el sector de titularidad del centro. Puede observarse que las diferencias a favor del sector

privado (sector que incluye tanto a los centro concertados como a los que no lo son) son amplias.

En el Gráfico 3.11, ordenado según el porcentaje de alumnado de 4º de la ESO que promociona,

podemos ver que en CCAA como Madrid, Baleares y Cataluña la promoción de alumnos es mucho

mayor en los centros privados, pauta que se reproduce en el caso de las ciudades Autónomas de

Ceuta y Melilla. Las brechas público-privado se reducen notablemente en el caso de las CCAA con

tasas de promoción por encima de la media, entre las que cabe destacar los casos de Navarra, el

País Vasco, Aragón y Cantabria. El gráfico 3.12, correspondiente a las tasas de promoción en 2º de

Bachillerato, muestra unas diferencias todavía más polarizadas en función del sector de

titualaridad. En este caso, sin embargo, la pauta anteriormente observada (a mayor tasa de

promoción menores diferencias entre sectores) no se reproduce. Los casos de Murcia y

Extremadura, por ejemplo, son ilustrativos de bajas tasas de promoción en Bachillerato y una

diferencia entre sectores muy baja. Aragón, por otra parte, no presenta diferencias entre sectores,

mientras que en CCAA como Canarias y Galicia, con bajas tasas de promoción, la polarización es

extrema. También en este caso en el País Vasco parece quebrarse la mayor equidad observada en

otros indicadores educativos y las diferencias entre sectores de titularidad son superiores a la

media española.

101

Gráfico 3.11: Porcentaje de alumnado que promociona 4º de ESO según el sector de titularidad (2000-01)

Fuente: Elaborado a partir de MEC: Las cifras de la educación en España (Edición 2004), tabla D3.4

Gráfico 3.12: Porcentaje de alumnado que promociona 2º de Bachillerato según el sector de titularidad (2000-01)

Fuente: Elaborado a partir de MEC: Las cifras de la educación en España (Edición 2004), tabla D4.4

102

CAPITULO 4: LAS CAPACIDADES, LA EFICIENCIA Y LOS RESULTADOS EDUCATIVOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Una vez revisados los indicadores educativos de las CCAA, este capítulo profundiza en el análisis

de algunos aspectos con el objetivo de extender la comparación entre territorios e identificar el

desarrollo educativo de los distintos subsistemas de enseñanza. Los análisis que presentamos se

complementan entre sí y conjuntamente presentan un escenario que nos debe permitir situar el

desarrollo y la eficiencia educativa de las CCAA, un escenario que nos ofrecerá información

relevante para en el capítulo posterior definir los posibles regímenes escolares que se pueden

identificar en las CCAA. El capítulo se estructura en tres apartados. En el primero nos servimos de

algunos indicadores presentados en los capítulos anteriores para construir un índice de

capacidades educativas de las CCAA, índice sintético que pretende ilustrar los distintos niveles de

desarrollo educativo de los territorios. El segundo apartado relaciona la eficiencia “interna y externa”

de las CCAA a través de la capacidad de cada territorio de atraer población joven a su sistema

educativo y la eficiencia del sistema en la capacidad de promocionar graduados en Bachillerato. Es

éste un análisis que puede ser complementario del apartado anterior en la medida en que puede

indicarnos hasta qué punto puede existir relación entre el índice de capacidades educativas y la

eficiencia interna y externa en enseñanza secundaria de las CCAA. Finalmente, el tercer apartado

se adentra en el análisis de los posibles factores que pueden explicar los bajos resultados

escolares, expresados éstos a partir de la proporción de estudiantes que no consigue graduarse en

enseñanza secundaria obligatoria y postobligatoria en las distintas CCAA.

4.1. La construcción de un Índice de Capacidades Educativas de las Comunidades Autónomas

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desarrolla desde 1990 un sistema

de medición del desarrollo que no se restringe a las magnitudes de la riqueza o la producción. El

principal indicador de este sistema se denomina ‘Índice de Desarrollo Humano’ (IDH) y se calcula

teniendo en cuenta la esperanza de vida, la población joven matriculada en el sistema de

enseñanza y su relación con la población alfabetizada y, por último, el producto interior bruto en

paridad de poder adquisitivo (PNUD, 2003).

Este procedimiento proporciona una imagen completa a escala global de las desigualdades

sociales y educativas en particular. Sin embargo, se trata de un índice que permite observar las

grandes desigualdades entre los países del norte y del sur pero que consigue diferenciar poco el

grado de desarrollo de los países más avanzados. En este apartado optamos por incorporar este

103

procedimiento a la comparación entre CCAA realizando una serie de adaptaciones en las formas de

cálculo que nos permita obtener una imagen más detallada y diferenciada de las capacidades

educativas de los distintos territorios.

Hemos calculado el índice de capacidades educativas (ICE) de la población del conjunto de España

y de las CCAA adaptando los criterios de cálculo empleados en el IDH. Uno de los componentes

del IDH es un índice de nivel educativo que responde a la siguiente fórmula:

.............................................................................

(1)

donde ‘Alfabetización’ es el porcentaje de población alfabetizada y ‘Escolarización’ es la tasas bruta

combinada de la escolarización en los niveles educativos de primaria, secundaria y terciaria.

Se trata de un índice que tiene en cuenta el stock educativo del conjunto de la población (la

alfabetización) y el flujo que incrementa dicho stock (la escolarización). Lógicamente, la aplicación

de este índice a las CCAA españolas ofrece unos resultados que se alejan mucho de los mínimos

mundiales y no permiten diferenciar internamente entre los territorios. Por ello decidimos adaptar la

fórmula empleada por el PNUD con los criterios siguientes:

...............(2)

En nuestro caso sustituimos el stock de alfabetización por el del porcentaje de población activa con

estudios postobligatorios y restringimos el flujo de escolarización a un indicador de escolarización

en enseñanza postobligatoria como es el de la población de 17 años en el sistema educativo. Las

nuevas variables nos proporcionarán una medida más ajustada de la diferenciación entre CCAA.

Al igual que el INE elaborado por el PNUD, esta formulación se basa en lo que el economista

Amartya Sen ha denominado capacidades, es decir, la posibilidad de satisfacción de unas

necesidades básicas. Ahora bien, en una sociedad donde el desarrollo humano es elevado como

en España (cf. PNUD, 2003) es más adecuado tomar el nivel de los estudios secundarios post-

obligatorios como este umbral mínimo. De hecho, no sólo los criterios oficiales apuntan en este

sentido (Comisión Europea, 2002), sino que es bien visible la diferencia que este umbral representa

104

en varias dimensiones: así, la tasa de empleo de un individuo graduado en secundaria es dieciséis

puntos superior a la tasa de empleo de un individuo no graduado (OECD, 2004), o bien la

puntuación en lectura en los exámenes internacionales del alumnado cuyo padre o madre ha

obtenido el grado de enseñanza secundaria postobligatoria tiene un valor de 525 mientras que la

media de la OCDE en los exámenes de comprensión lectora es de 485 en el caso de la población

masculina y de 514 en el caso de la población femenina (OCDE, 2003).

La tabla 4.1. presenta los resultados de la aplicación de nuestra fórmula del índice de capacidades

educativas a las CCAA españolas. En las notas a pie de tabla se describen las variables que

componen la tabla y el procedimiento empleado para seleccionar los umbrales de mínimos y

máximos de cada variable. Las principales conclusiones que se desprenden de la lectura de la tabla

son las siguientes:

El valor medio del ICE para el conjunto de España se situó en año 2001 en 0.40 puntos.47

El análisis comparado de las capacidades educativas de las CCAA muestra una gran

heterogeneidad entre las mismas. Las mejor posicionadas son Madrid, el País Vasco, Navarra,

Asturias y Castilla León, que se sitúan por encima de la media española. La situación opuesta

corresponde a las CCAA de Extremadura, Castilla la Mancha y Andalucía, donde sus sistemas

educativos no han podido producir un stock de población con niveles educativos elevados y donde

las tasas de escolarización a los 17 años son también bajas.

El caso de Cataluña es bastante particular, ya que aunque supera el valor medio de

España en cuanto a la población activa con estudios post-secundarios con un 43,2 por ciento, su

nivel de escolarización a los 17 años es mucho más bajo que la media española. A pesar de que en

la ponderación de las variables se otorga más relevancia al stock que al flujo, la baja tasa de

escolarización a los 17 años sitúa a Cataluña con un ICE similar al de la media española.

Tabla 4.1.: Índices de Capacidades Educativas de las CCAA (curso 2001-2002)

A>ESS E17 INEPA IE17I

CEPIB pc

pps ICE=100 PIB=100

España 41,6 77,8 0,4279 0,5560 0,4706 18893,5 100,00 100,00Andalucía 34,6 73,8 0,1126 0,4760 0,2337 14050,3 49,67 74,37Aragón 43,2 85,6 0,5000 0,7120 0,5707 20059,0 121,26 106,17Asturias 43,4 90,2 0,5090 0,8040 0,6073 16173,7 129,05 85,60

47 Realizamos también el cálculo del ICE para otros países de la Unión Europea Europeos y encontramos que España registra un nivel similar al de Italia, y de entre sus países vecinos sólo supera en capacidades educativas a Portugal.

105

Baleares 40,5 69,5 0,3784 0,3900 0,3823 23546,0 81,22 124,62Canarias 38,9 76,3 0,3063 0,5260 0,3795 17853,0 80,65 94,49Cantabria 42,9 83,8 0,4865 0,6760 0,5497 18340,4 116,79 97,07C-León 42,6 89,7 0,4730 0,7940 0,5800 17449,2 123,24 92,36C-La Mancha 33,0 73,2 0,0405 0,4640 0,1817 15239,3 38,61 80,66Cataluña 43,2 70,7 0,5000 0,4140 0,4713 22562,2 100,15 119,42Com. Valenciana 36,4 70,9 0,1937 0,4180 0,2685 18123,1 57,04 95,92Extremadura 32,1 71,6 0,0000 0,4320 0,1440 12024,9 30,60 63,65Galicia 37,3 80,3 0,2342 0,6060 0,3582 14904,0 76,10 78,88Madrid 54,3 87,5 1,0000 0,7500 0,9167 25479,0 194,78 134,86Murcia 39,1 74,6 0,3153 0,4920 0,3742 16143,4 79,51 85,44Navarra 48,3 87,5 0,7297 0,7500 0,7365 23814,2 156,49 126,04País Vasco 52,2 91,4 0,9054 0,8280 0,8796 23443,0 186,90 124,08La Rioja 41,5 80,4 0,4234 0,6080 0,4849 21578,4 103,04 114,21Fuente: Elaborado a partir de MEC: Las cifras de educación en España (2004); OCDE: Education at a Glance (2004) y EUROSTAT: Estadísticas regionales, (2001)A>ESS: Porcentaje de Población Activa que ha acabado los estudios post-obligatorios (2001-02) Fuente: MEC. E17: Tasa Neta de Escolarización a los 17 años en Enseñanzas de Régimen General (2001-02) Fuente: MEC (2004) INEPA: Índice de las capacidades de la población activa. Se calcula de acuerdo al nivel máximo de las CCAA (54,3 de Madrid) y mínimo (32,1%, Extremadura). Por tanto, INEPA =(X-32,1)/(54,3-32,1) IE17: Índice de las capacidades escolares secundarias de la población de 17 años. Se calcula de acuerdo con el límite máximo de escolarización (100%) respecto a un valor mínimo arbitrario que nosotros fijamos en una tasa de 50% de la población escolarizada. Por lo tanto, IE17=(X-50)/(100-50).ICE: Índice de las Capacidades Educativas de la población de cada país. Se basa en la ponderación del PNUD que otorga un peso de 2/3 al stock (población alfabetizada) y 1/3 al flujo (tasa bruta combinada de escolarización de los niveles primaria, secundaria y terciaria. En esta adaptación hemos otorgado un peso de 2/3 a la población activa que ha acabado los estudios secundarios y 1/3 a la población escolarizada a los 17 años. Por lo tanto: ICE = 2/3 INEPA+ 1/3 IE17.PIB per cápita en paridad de poder de compra (2001). Fuente: EUROSTAT (Estadísticas Regionales) ICE100 Relación entre el ICE de España (=100) y el de los otros casos.PIBpc100 Relación entre el PIB per capita de España (=100) y el de los otros casos.

Un estudio similar al nuestro es el realizado por la Fundación Bancaja y el Instituto Valenciano de

Investigaciones Económicas que tiene como objetivo la medición del Desarrollo Humano en el

conjunto de España (IVIE, 2004). Los resultados del capítulo 2 de su informe señalan que son las

mejoras educativas las que más han contribuido a incrementar el valor del Desarrollo Humano en

España. Mediante el cálculo del coeficiente de variación de su Índice de Desarrollo Educativo

durante el periodo 1981 a 2000, el estudio demuestra que el grado de desigualdad educativa entre

las CCAA presentó una tendencia decreciente al pasar de una cifra inicial de 0.05 en 1981 a un

0.03 en el año 2000 (IVIE, 2004: gráfico IV.15).

A pesar de esta relativa mejoría, el informe del IVIE indica que todavía existen amplias disparidades

en las capacidades educativas de las Comunidades. Utilizando una metodología de cálculo

diferente a la nuestra -toman como componentes de su Índice de Desarrollo Educativo la tasa de

alfabetización adulta (stock) y una tasa de matriculación combinada para los niveles de primaria,

secundaria y terciaria (flujos)- obtienen que Madrid, el País Vasco y Navarra son las comunidades

mejor posicionadas, mientras que en la situación opuesta se encuentran Andalucía, Murcia,

Extremadura y Castilla-La Mancha, respectivamente (IVIE, 2004: apartado IV.4).

106

Una vez analizadas las posiciones relativas de cada CCAA mediante el cálculo del ICE, nuestro

análisis se enriquece si realizamos el ejercicio de valorar el grado de correspondencia entre las

capacidades educativas y la riqueza de cada territorio estudiado. El gráfico 4.1. presenta esta

relación. Si trazamos una línea de ajuste entre estas dos variables obtenemos que las diferencias

en las capacidades educativas es explicada en un 53% por las diferencias en el PIB per capita. El

gráfico permite asimismo observar los siguientes aspectos:

Es evidente la gran disparidad en las capacidades educativas entre las CCAA que registran

una mayor riqueza económica como el País Vasco, Madrid o Navarra, y aquellas con menos

recursos. Los casos de Extremadura, Andalucía y Castilla la Mancha, al ubicarse muy por debajo

de la media de España y de lo que se esperaría dado su nivel de recursos, son un ejemplo de las

desigualdades educativas que existen entre las comunidades. Sus sistemas educativos no ha

podido formar un stock social con niveles elevados de capacitación, y asimismo, sus tasas actuales

de escolarización a los 17 años son también bajas.

Es especialmente destacable el caso de CCAA como Cataluña y Baleares, donde con

niveles de renta elevados y similares a otras comunidades como el País Vasco o Navarra, sus

capacidades educativas son llamativamente bajas. El valor del ICE está muy por debajo del

promedio esperado de acuerdo a su PIB.

Gráfico 4.1: La relación entre el Índice de Capacidades Educativas y el PIBpc.

Fuente: Elaborado a partir de los datos de la tabla 4.1.

107

R2=0.45

En suma, el Índice de Capacidades Educativas, así como su comparación con los niveles de renta

de cada CCAA, pone de relieve las diferencias en el grado de desarrollo educativo de los distintos

territorios del Estado. El hecho de que la fórmula del ICE otorgue un peso significativo al stock de

población activa con estudios postobligatorios supone en el caso de España una clara desventaja

que es producto de su legado histórico de déficit de formación. Sin embargo, permite también

reconocer la amplia ‘distancia por recorrer’ para alcanzar la convergencia con los países de nuestro

entorno y, lo que es más preocupante, evidencia que buena parte de las CCAA no se están en

estos momentos en la mejor posición para conseguir esa convergencia en stocks educativos: el

flujo de escolarización que debe conseguir incrementar el stock de formación en buena parte de

territorios españoles es todavía muy escaso e inferior a la media comunitaria.

En los apartados siguientes intentaremos aproximarnos a los límites y posibilidades que presentan

las distintas CCAA para atraer a la población joven a su sistema educativo y su eficiencia en la

producción de graduados en enseñanza secundaria. Nos aproximaremos de este modo a valorar

posible causas de la menor o mayor escolarización entre territorios. De ello se desprenderán

también posibles hipótesis acerca de qué papel pueden desempeñar las políticas educativas para

conseguir impulsar el desarrollo educativo.

4.2. La relación entre la demanda educativa postobligatoria y la promoción en el Bachillerato: mapa de situación.

La capacidad que demuestra un sistema educativo para “producir” graduados depende de factores

tanto internos como externos al propio sistema. En un determinado territorio, la graduación escolar

en cualquier nivel educativo puede guardar relación con la calidad pedagógica de la enseñanza,

con el carácter más o menos selectivo de los procesos de evaluación, o, asimismo, con factores

externos que tienen que ver con los incentivos a continuar o no los estudios, la reproducción

intergeneracional del capital cultural, el empleo juvenil, etc. En el apartado siguiente nos

ocuparemos de observar de forma simultánea algunos de estos factores para valorar sus posibles

efectos sobre los resultados educativos. En este apartado restringimos nuestro análisis a observar

la relación entre un indicador de eficiencia interna del sistema (como es la promoción de curso) y

otro que puede ser considerado un indicador externo al sistema como es el de la demanda de

educación a los 17 años. En concreto, los indicadores que utilizaremos, referidos al curso 2001-02,

los definimos del siguiente modo:

108

1) La tasa de escolarización a los 17 años: Este dato lo utilizamos como medida de demanda

educativa de las CCAA. El indicador mide por lo tanto la demanda del sistema más allá de

la escolarización obligatoria, un aspecto que incide tanto en la equidad del sistema

educativo y en las posibilidades potenciales de producción de graduados en enseñanza

secundaria. Indirectamente puede ser también considerado una medida de la capacidad de

absorción de jóvenes por parte del sistema educativo de cada territorio.

2) El alumnado que promociona curso en bachillerato : Este indicador es claramente una

medida de la eficiencia interna del sistema educativo. Se trata del total de alumnos que se

gradúan respecto a los matriculados en el último curso de Bachillerato.48

El gráfico 4.2. estudia la relación entre ambos indicadores agrupando a las CC.AA. en cuatro

sectores respecto a los valores medios de las variables: a) alta eficiencia interna y elevada

demanda; b) alta eficiencia interna y baja demanda; c) baja eficiencia interna y alta demanda; y d)

baja eficiencia interna y baja demanda.

Gráfico 4.2: Eficiencia Interna y demanda de los sistemas educativos en el bachillerato, por CCAA.

Fuente: Elaborado a partir de MEC, Las cifras de Educación en España (2004) tabla 1.2 y tabla C2.7.

El gráfico muestra que el País Vasco, Navarra, Asturias y Aragón son las cuatro Comunidades

mejor posicionadas respecto la eficiencia de sus sistemas educativos: presentan un nivel alto de

eficiencia interna y al mismo tiempo atraen un elevado número de jóvenes de 17 años a su sistema

48 La duración variable de los Ciclos Formativos de Grado Medio (uno o dos años) dificulta notablemente el análisis de las tasas de promoción agregadas para este tipo de enseñanza. Por ello restringimos nuestro análisis a la promoción en el bachillerato-

109

educativo, ambos valores notablemente superiores a la media de España. Es decir, son CCAA que

consiguen favorecer la formación de capital humano de la población juvenil.

En las Comunidades de Madrid, Castilla y León, Cantabria, La Rioja y Galicia, predomina la baja

eficiencia interna de sus sistemas educativos, con tasas de promoción inferiores a la media del

conjunto de España. Sin embargo, son comunidades con elevada capacidad de atracción de

jóvenes a su sistema educativo, superiores a la media de España. Se trata, por lo tanto, de CCAA

en las que parecería importante que la política educativa se dirigiera especialmente a actuar sobre

el fracaso escolar dentro del Bachillerato (revisión de métodos pedagógicos, condiciones de

escolarización del alumnado, grado de polarización de la demanda en distintos tipos de centros,

etc.). En el polo opuesto se sitúan las CCAA de Cataluña y Castilla-La Mancha, ambas con una

buena eficiencia interna (por encima de la media), pero con bajas tasas de escolarización a los 17

años.

Cataluña es un caso interesante a destacar ya que tiene una eficiencia interna muy parecida al País

Vasco, sin embargo, la escolarización juvenil es de las más bajas. Este resultado es consistente

con los datos que presentamos en el capítulo 3 respecto a la tasa de idoneidad, donde pudimos

observar que Cataluña se situaba a la cabeza de las CCAA en el indicador de idoneidad a los 15

años (con un 82% de los alumnos), incluso por encima del País Vasco (con un 70% de los

alumnos). Nada hace pensar, por lo tanto, que la elevada promoción interna observada en el

bachillerato tenga relación con el hecho de que en Cataluña el sistema educativo sea

especialmente selectivo y escolarice en el Bachillerato un alumnado previamente filtrado en la ESO.

Por el contrario, la explicación reside en los desincentivos a la continuidad de los estudios a partir

de los 17 años, un hecho que reduce la proporción de alumnos escolarizados en Bachillerato (y a

su vez reduce la tasa bruta de graduación en este nivel educativo). Cataluña o Castilla La Macha,

en consecuencia, deberían intervenir a partir de medidas políticas más “externas” que “internas”

(impulsando políticas de becas que estimulen la escolarización y cubran los costes de oportunidad

de la continuidad de los estudios, por ejemplo), con el objetivo de atraer a la población juvenil al

sistema educativo.

Finalmente, en el último cuadrante se sitúan las Comunidades de Canarias y Baleares con la menor

eficiencia interna de sus sistemas de enseñanza, así como Valencia, Murcia, Extremadura y

Andalucía (en el mismo cuadrante) con bajas tasas de eficiencia interna y con escasa demanda

educativa. Se trataría por lo tanto de CCAA con elevadas necesidades educativas (coincide que

son las CCAA con los valores menores en el índice de capacidades educativas) y que necesitarían

impulsar una política educativa que desarrollara el doble objetivo de atraer a una mayor población

110

joven en las etapas postbligatorias (se trata de CCAA con tasas de escolarización a los 17 años

inferiores a la media estatal) y al mismo tiempo mejorar el funcionamiento interno de su sistema

educativo.

4.3. La influencia del contexto socioeconómico en los resultados educativos

El apartado anterior invita a realizar diversas hipótesis sobre los factores que intervienen sobre la

mayor o menor eficiencia interna y sobre la demanda del sistema educativo. En este apartado

desarrollamos un análisis que nos aproxima a algunos de estos interrogantes. El contexto

económico y social del sistema educativo de las CCAA juega sin duda un papel importante para

entender la eficiencia del sistema en la producción de graduados. La riqueza del territorio, el capital

cultural disponible, el empleo o desempleo juvenil pueden ser factores explicativos de los

resultados educativos tan o más importantes que factores que tienen que ver con los inputs que se

destinan al sistema o los propios procesos de escolarización.

En nuestro análisis utilizaremos un indicador negativo de la eficiencia educativa de las CCAA, como

es la tasa bruta de población que no consigue graduarse en enseñanza secundaria obligatoria o en

Bachillerato. Se trata por lo tanto de un indicador de fracaso escolar en las CCAA. Un análisis de

resultados en pruebas estandarizadas (como las que se incluyen en el informe PISA de la OCDE)

hubiera permitido desarrollar una aproximación más refinada a los factores que inciden sobre el

rendimiento escolar. Este análisis no es posible desarrollarlo por CCAA puesto que sólo tres de

ellas participaron en el último informe PISA con una muestra significativa del alumnado de 15 años

(Castilla La Mancha, Cataluña y el País Vasco). Por otra parte, el hecho de utilizar un indicador

como la tasa bruta de población que no consigue graduarse en un nivel educativo determinado nos

permite servirnos de un indicador que condense los efectos del contexto socioeconómico del

alumnado y no sólo los puramente académicos.

Las limitaciones de esta aproximación son evidentes. Un ejercicio más ambicioso que intentase

explicar las diferencias de resultados educativos entre las Comunidades Autónomas tendría que

captar todas las dimensiones que influyen en los resultados educativos. Por ejemplo, Marchesi

(2003) propone un modelo con seis dimensiones interrelacionadas para comprender desde una

perspectiva más integral las causas del fracaso escolar en España (ver cuadro 4.1). Desde esta

aproximación, Marchesi describe un modelo sobre el fracaso escolar que incluye múltiples

indicadores relacionados con las seis dimensiones de referencia. Asimismo, extiende el concepto

de fracaso escolar para describir situaciones en las que los alumnos, durante su escolarización o

después de finalizada su permanencia en la escuela, no han alcanzado los conocimientos y

111

habilidades que se consideran necesarios para manejarse de forma satisfactoria en la sociedad, en

el trabajo, o bien para continuar con sus estudios.

El modelo de Marchesi implicaría evaluar los resultados educativos no sólo desde el propio

individuo, sino desde un enfoque de carácter multidimensional que incorpore la responsabilidad de

otros agentes e instituciones, como la propia escuela y la familia, así como el contexto

socioeconómico del alumnado. Una investigación de esta naturaleza escapa a las posibilidades de

este trabajo. Sin embargo, sí es posible intentar captar algunas de las dimensiones que plantea

este modelo y realizar algunas reflexiones acerca de las diferencias de resultados educativos entre

CCAA.

Cuadro 4.1. Seis dimensiones y sus indicadores para comprender el fracaso escolar

Dimensión Indicadores

1.- Sociedad Contexto económico y social

2.- Familia Nivel sociocultural Dedicación Expectativas

3.- Sistema Educativo

Gasto Público Formación de los Profesores Tiempo de la enseñanza Apoyo a los alumnos con mayor riesgo

4.-Centro Docente

Autonomía Cultura Participación Redes de Cooperación

5.- Aula Estilo de Enseñanza Gestión del aula

6.- Alumno Interés Competencia Participación

Fuente: Marchesi (2003, p. 14)

Nuestro análisis desarrolla dos modelos estadísticos multivariables de regresión lineal con el

objetivo de lograr cuantificar el grado de influencia de algunas de estas dimensiones sobre los

resultados educativos, tanto en el nivel de ESO como en el de Bachillerato. En el cuadro 4.2 se

muestran los modelos, las variables y las dimensiones que incluimos en nuestro análisis en relación

con el modelo de Marchesi. Asimismo, en la tabla 4.2. se presentan los valores por CCAA de las

variables que intervienen en el modelo.

112

Cuadro 4.2. Análisis estadístico de regresión lineal sobre los resultados educativos.

Modelo 1 (ESO) Modelo 2 (Bachillerato)

Variable Dependiente

Pob_Bruta_ESO: Tasa bruta de población que no se gradúa en ESO, calculada como la relación entre el alumnado que abandona sin título los estudios independientemente de su edad, con respecto a la población total de la edad teórica de su terminación (16 años). Curso 2000-2001.

Pob_Bruta_Bachill: Tasa bruta de población que no se gradúa en Bachillerato, calculada como la relación entre el alumnado que abandona sin título los estudios independientemente de su edad, con respecto a la población total de la edad teórica de su terminación (18 años). Curso 2000-2001

Dimensiones que captamos del modelo Marchesi

Variables Independientes Variables Independientes

1.- Sociedad: Contexto económico

y social

PIB_pc ppp: Producto Interior Bruto per cápita en paridad de poder de compra (2001)

F: Indicador de formación educativa de la población adulta de cada Comunidad. Es el porcentaje de población activa que ha completado estudios post-obligatorios.

PIB_pc ppp: Producto Interior Bruto per cápita en paridad de poder de compra (2001)

Paro_juv: Tasa de Paro Juvenil del grupo de edad 20-24 años (Promedio 4 trimestres año 2000)

F: Indicador de formación educativa de la población adulta de cada Comunidad. Es el porcentaje de población activa que ha completado estudios post-obligatorios.

2.- Sistema Educativo: Gasto

Público y titularidad del Centro

GP_alum: Gasto público por alumno en el 2001

Al_Concer_ESO: Ratio Alumnos de ESO en centros concertados/ total alumnos ESO (año 2001)

GP_alum: Gasto público por alumno en el 2001

Al_Concer_Bachiller: Ratio Alumnos de Bachillerato en centros concertados/ total alumnos de Bachillerato (año 2001)

Antes de valorar los resultados de las regresiones es preciso identificar algunas limitaciones

metodológicas del modelo. Las tres limitaciones más importantes que podemos identificar en este

tipo de aproximación son las siguientes: (1) sólo nos permite captar relaciones lineales entre la

variable dependiente y las variables explicativas, cuando la relación entre ellas no necesariamente

tiene porque ser lineal; (2) al contar con un número muy bajo de observaciones (17 comunidades)

el ajuste estimado está altamente condicionado por las características particulares de las

comunidades que estudiamos; es decir, una observación con resultados atípicos (outliers) influye

mucho en los resultados del modelo; y, en consecuencia, (3) los parámetros que estimamos

no son robustos, ya que si excluimos o incluimos una nueva observación nuestros

resultados estimados cambiarían significativamente.

113

Tabla 4.2. Valor de las variables utilizadas en los cálculos de los modelos 1 y 2.

CCAAPob_Bruta_

ESO(%)

Pob_Bruta_Bachillerato

(%)

Pob Activa que ha terminado

estudios post-obligatorios (F)

(%)

Paro Juvenil

(%)

GP_alum no univ

(euros)

GP_alum no univ

(ESP=100)PIB_pcppp

(euros)PIB pcppp(ESP=100)

Alum_Concer_ESO

Alum_Concer_Bachillerato

(a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) (h) (i) (j)España 25,6 53,8 41,6 23,6 2,723 100 18894 100 31,2 8,6Andalucía 25,6 55,7 34,6 34,7 2,285 83,9 14050 74,4 23,2 6,3

Aragón 21,8 47,5 43,2 14,3 2,963 108,8 20059 106,2 37,5 7,8

Asturias 14,2 37,4 43,4 37,8 3,256 119,6 16174 85,6 31,9 1,1

Baleares 32,8 64,4 40,5 11,3 2,757 101,3 23546 124,6 40,8 11,6

Canarias 35,8 62,7 38,9 23,0 3,044 111,8 17853 94,5 17,1 1,1

Cantabria 18,0 48,3 42,9 29,6 2,926 107,5 18340 97,1 37,7 3,8

Castilla y León 21,3 48,2 42,6 28,9 3,128 114,9 17449 92,4 33,5 5,7

Castilla-La Mancha 31,2 59,7 33,0 20,4 2,803 102,9 15239 80,7 19,0 2,2

Cataluña 23,6 58,2 43,2 14,7 2,501 91,9 22562 119,4 43,2 14,5

C. Valenciana 31,0 58,7 36,4 18,9 2,717 99,8 18123 95,9 32,4 6,1

Extremadura 33,2 63,8 32,1 30,6 2,905 106,7 12025 63,6 22,0 2,6

Galicia 24,5 53,9 37,3 28,0 3,180 116,8 14904 78,9 25,7 0,0

Madrid 21,9 45,3 54,3 20,8 2,304 84,6 25479 134,9 33,5 6,9

Murcia 32,2 58,0 39,1 23,2 2,479 91,0 16143 85,4 26,0 1,5

Navarra 17,3 47,4 48,3 13,4 4,035 148,2 23814 126,0 41,7 32,9

País Vasco 17,5 35,7 52,2 23,1 4,427 162,6 23443 124,1 57,3 44,8

La Rioja 24,7 50,7 41,5 15,4 3,095 113,7 21578 114,2 37,1 0,0Fuente: Datos del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y del Instituto Nacional de Estadística (INE)

Las columnas (a) y (b) se refieren al porcentaje de población bruta que no se gradúa en ESO y el Bachillerato para el curso 2000-2001, son las variables dependientes de los modelos 1 y 2. Fuente: MEC, Las cifras de educación en España (2004) tabla C2.7.

La columna (c) es la variable F que tomamos para aproximarnos a la formación educativa de la población adulta para cada comunidad (año 2001). Fuente: MEC Las cifras de educación en España (2004) tabla 1.2 del apartado de contexto geográfico, demográfico y económico.

La columna (d) es el Paro Juvenil que se calculó como el promedio en los cuatro trimestres de la tasa de paro del grupo de edad de 20 a 24 años,. Fuente: Encuesta de Población Activa (año 2000).

En las columnas (e) y (f) se presentan el Gasto Público por alumno en el nivel no universitario para el año 2001. Fuente: Elaborado a partir de MEC, Gasto Público en Educación (2001).

Las columnas (g) y (h) presentan el Producto Interior Bruto (PIB) per cápita calculado en paridad de poder de compra. Fuente: INE, Datos del PIB (2001) En las columna (i) se incluye la ratio de alumnos de ESO en centros concertados entre el total alumnos ESO para el 2001 que se utilizó en el modelo 1. Fuente: Fuente: MEC

Las cifras de educación en España (2004), tabla D3.1 En la columna (j) se incluye la ratio de alumnos de Bachillerato en centros concertados entre el total alumnos de Bachillerato para el 2001 que se utilizó en el modelo 2. Fuente:

MEC Las cifras de educación en España (2004), tabla D4.1

114

Sin embargo, dado que nuestro interés radica en estudiar si existe o no algún tipo de influencia de

las variables que reflejen el contexto socio-económico sobre los resultados educativos, y en qué

medida logran explicar la varianza de estos resultados, nuestro análisis está plenamente

justificado49. Con todo, tendremos muy en cuenta cómo condicionan estas limitaciones a nuestras

estimaciones, por lo que también presentaremos un análisis al respecto.

Análisis de Resultados del Modelo 1 (ESO):

La ecuación general que estimamos por mínimos cuadrados es la siguiente:

.................(3)

Después de realizar varios ejercicios de estimación para intentar encontrar el mejor modelo

(incluyendo o eliminando algunas de las variables y/o realizando pruebas de igualdad de

coeficientes) los resultados que obtuvimos indican que tan sólo la formación educativa de la

población activa (F) es significativa.50 En la tabla 4.3 podemos observar que se trata de la única

variable que mantiene una relación lineal estrecha con el porcentaje de población total que se

gradúa en ESO. Su signo indica que se trata de una relación inversa en relación con la variable

dependiente: es decir, a mayor nivel de formación de la población activa menor es la tasa bruta de

población que no se gradúa en ESO.

No debemos olvidar que estamos captando ajustes lineales y que la falta de significatividad de las

otras variables no implica necesariamente que no tengan ninguna influencia sobre el fracaso

escolar en ESO51. En todo caso, el modelo sí nos permite asegurar que la formación de la

población activa influye sobre la probabilidad de graduarse en ESO, y su distribución territorial es

por lo tanto un factor de desigualdad educativa entre las CCAA.

Tabla 4.3: Resultados Modelo 1 . Variable Dependiente: tasa bruta de población que no se gradúa en ESO

49 Otro tipo de aproximación posible era calcular un modelo de análisis de la varianza ANOVA, pero, al estar implícito en el modelo de regresión lineal, preferimos esta aproximación. 50 Se realizaron también las mismas estimaciones pero tomando como referencia el nivel educativo de la población adulta que ha terminado los estudios post-obligatorios, en lugar de la población activa, y los resultados son similares. Se tomó el valor de la población activa con el único objetivo de mantener la coherencia con los datos que presenta el MEC sobre el contexto de la educación en España51 Dado que tenemos muy pocas observaciones (17), el único tipo de relaciones sobre las cuales podemos inferir estimaciones son las lineales. Si la linealidad no se presenta debido a que existe mucha dispersión entre los resultados tampoco nos sería posible identificar otro tipo de relación no lineal, debido al bajo número de observaciones.

115

Variables Independientes Coeficiente Estimado Error Estándar

Significatividad del

estadístico TF (1) -.6066462 .2230803 -2.72

GP_alum -.0778893 .067069 -1.16 Constante (1) 58.74696 9.201697 6.38

Estadísticos del Modelo

Prob > F = 0.00840

Un valor inferior a 0.05 significa que la relación entre las variables independientes respecto a la dependiente no es espuria. Por lo tanto, el modelo puede explicar las relaciones entre ellas.

R-squared = 0.4945

Coeficiente de determinación: expresa el grado de ajuste del modelo, e indica que el 49% de la variación de la variable dependiente es explicado por las variables independientes.

Adj R-squared = 0.4223

Indica los mismo que el R-cuadrado, pero ajustado con relación al número de variables que incluye el modelo (es más preciso). En este caso explicaría un 42% de la variación.

(1) Si el valor del Estadístico T para cada variable es mayor que 2 en valor absoluto, la variable es significativa.

Análisis de Resultados del Modelo 2 (Bachillerato)

La ecuación general que estimamos por mínimos cuadrados es la siguiente:

.....(4)

En este segundo modelo nuestras estimaciones iniciales descartaron el PIB per capita y el

porcentaje de alumnos en escuelas concertadas como variables significativas para explicar las

diferencias en los resultados educativos en Bachillerato entre las CCAA. La razón se debe a

problemas de multicolinealidad entre variables como el PIBpc, el paro juvenil y la formación

educativa de la población activa. A partir de diversas estimaciones posteriores identificamos el

modelo particular que mejor explica la variación de los resultados educativos entre las

comunidades. El resultado de la estimación final se presenta en la tabla 4.4.

Tabla 4.4: Resultados Modelo 2 . Variable dependiente: tasa bruta de población que no se gradúa en Bachillerato

Variables Independientes Coeficiente Estimado Error Estándar Significatividad del

estadístico TF (1) -1.029678 .1978508 -5.20

116

Paro_Juv (1) -.487231 .141609 -3.44GP_alum (1) -.1186511 .0576154 -2.06Constante (1) 119.4323 9.333185 12.80

Estadísticos del Modelo

Prob > F = 0.0001

Un valor inferior a 0.05 significa que la relación entre las variables independientes respecto a la dependiente no es espuria. Por lo tanto, el modelo puede explicar las relaciones entre ellas.

R-squared = 0.8003

Coeficiente de determinación: expresa el grado de ajuste del modelo, e indica que el 80% de la variación de la variable dependiente es explicado por las variables independientes.

Adj R-sq. = 0.7542

Indica los mismo que el R-cuadrado, pero ajustado con relación al número de variables que incluye el modelo (es más preciso). En este caso explicaría un 75% de la variación.

(1) Si el valor del Estadístico T para cada variable es mayor que 2 en valor absoluto, la variable es significativa.

Las conclusiones que se derivan de este análisis son las siguientes:

Las variables que son significativas y que mejor explican la diferencia de resultados

educativos entre las comunidades son la formación educativa de la población activa (F); el

paro juvenil y el gasto público por alumno. El grado de explicación del modelo (R-cuadrada

ajustada) tiene un valor alto e indica que el comportamiento de estas variables explica en

un 75.42% las variaciones de resultados entre las comunidades.

La formación educativa de la población activa es la variable con mayor peso en el modelo.

El signo del coeficiente confirma que cuanto mayor es la formación de la población activa

menor es la tasa bruta de población que no se gradúa en bachillerato.

En la misma dirección actúa la influencia del paro juvenil: cuanto mayor es la tasa de paro

menor será la población que no se gradúa en Bachillerato. El desempleo actúa de este

modo como un incentivo a la escolarización como consecuencia de las bajas expectativas

de encontrar empleo.

La significatividad del gasto público por alumno resulta importante destacarla como

mecanismo de diferenciación entre las Comunidades Autónomas. Nuestro resultado indica

que cuanto mayor sea el gasto público por alumno (nivel de prioridad que tienen la

educación), los resultados educativos mejoran; es decir, el porcentaje de población bruta

que no logra graduarse en Bachillerato se reduce. En el apartado de financiación de la

educación del capítulo 3 analizamos con mayor detalle las diferencias históricas y actuales

entre las comunidades respecto a las pautas de gasto público. Ahora, al relacionar esta

117

variable con los resultados educativos se verifica que es un elemento clave a partir del cual

se producen importantes desigualdades entre las CCAA.

En resumen, las estimaciones del modelo 2 no sólo confirman la importancia del capital cultural

disponible en cada territorio para explicar las diferencias de resultados, sino que al tratarse de un

análisis referido a un tramo educativo postobligatorio, otros factores como el desempleo juvenil y el

gasto público por alumno en educación son también significativos.

Las observaciones realizadas podemos intentar precisarlas en CCAA concretas si observamos

cuáles son las CCAA que más condicionan los resultados de nuestro análisis. El gráfico 4.3.

presenta una relación que permite identificar las CCAA más atípicas en la estimación. El gráfico

relaciona dos indicadores: 1) el grado de dispersión, que estima cuán diferente es una Comunidad

del resto según las variables independientes que incluimos en el modelo; y 2) el valor de los

residuos, que estima en cuánto el valor ajustado ó predicho del modelo difiere de su valor real, es

decir, qué capacidad real de predicción de los resultado de cada CCAA ofrece el modelo.

Gráfico 4.3: Análisis del grado de influencia de las observaciones sobre el modelo lineal

La línea horizontal de la gráfica muestra el valor promedio del grado de dispersión entre las

observaciones y la línea vertical el valor promedio de los residuos. Las observaciones que se

encuentren lo más alejadas de estas dos líneas son las más atípicas. En el gráfico se observa que

nuestro modelo es sensible a los datos de Madrid, el País Vasco, Aragón y Canarias. Si

elimináramos estas observaciones los resultados de nuestro modelo serían distintos.

118

Las comunidades que están muy por encima de la línea horizontal como Madrid y el País Vasco

son las que presentan las mayores diferencias entre sus valores de gasto público por alumno, tasa

de paro juvenil y el nivel de formación de la población activa adulta. Por otro lado, las

Comunidades de Aragón y Canarias son las que menos se ajustarían a lo que predice nuestro

modelo. De este análisis se deriva que las dimensiones sociales y económicas que el modelo

incluye como factores explicativos de los diferentes resultados educativos tienen un menor peso en

Canarias y Aragón, mientras que las comunidades de Madrid y el País Vasco son las que

presentan las realidades socio-económicas más distintas a las demás.

Con el propósito de enriquecer el análisis del modelo lineal, incluimos una representación visual de

las relaciones existentes entre los resultados educativos de cada CCAA respecto al nivel de la

formación de la población activa (variable F) y de su gasto público por alumno (variable GP_alum).

Las líneas de ajuste que se presentan en los siguientes gráficos sólo captan el grado de asociación

lineal entre dos variables y no implican ninguna estimación de un modelo multivariable como el que

efectuamos antes. Sin embargo, el análisis es ilustrativo de la situación específica de cada

Comunidad.

Al analizar el gráfico 4.4., resalta lo bien que se agrupan las comunidades entre el cuadrante

superior izquierdo (menor formación educativa de la población activa y bajos resultados educativos

en bachillerato, ya que el porcentaje de población que no se gradúa de este nivel está por encima

de la media), y en el cuadrante inferior derecho (mayor formación educativa de la población activa y

altos resultados educativos en bachillerato).

Gráfico 4.4: La relación entre los resultados educativos y el nivel de formación de la población activa (F), 2001

119

Fuente: Elaborado a partir de los datos de la tabla 4.2

Asimismo, el ajuste lineal indica que a mayor formación educativa de la población activa, la tasa

bruta de población que no se gradúa del bachillerato disminuye. De hecho, está variable por si sola

explicaría en un 51% la variación de los porcentajes de graduación en bachillerato. Las

comunidades que están cerca de la línea de ajuste son las que más se ajustan a la relación

descrita: Extremadura, Castilla La Mancha, Comunidad Valenciana, La Rioja y Navarra.

Las CCAA que se ubican por debajo de la línea de ajuste son las que tendrían resultados

educativos superiores a lo que predice la formación educativa de su población, y las que se

encuentran por encima de la línea estarían en una situación contraria. Asturias y el País Vasco son

las Comunidades que destacan por estar debajo de la línea con un comportamiento mucho mejor

de lo que se esperaría en función de la formación de su población activa. En la situación opuesta

podemos ubicar a Baleares, Cataluña y Madrid, comunidades que presentan menores resultados

educativos de lo que se esperaría de acuerdo con el nivel de formación de su población adulta.

Entre ellas existen grandes diferencias porque cada una se encuentra en un cuadrante distinto, es

decir, Baleares está entre el grupo de comunidades que tienen baja formación educativa de su

población activa y bajos resultados. Madrid por su parte se ubica en el cuadrante de comunidades

con buenos resultados educativos y alta formación educativa de su población, sin embargo, sus

resultados son menores de lo que se esperaría.

Cabe destacar que Cataluña es un caso peculiar, ya que se ubica en un cuadrante distinto a las

demás y porque se encuentra lejos de lo que predice la línea de ajuste. El nivel de formación

educativa de su población activa no se corresponde con sus logros educativos. Este

comportamiento es congruente con el análisis de eficiencia interna y externa expuesto en el

Alta Formación Educativa Altos Resultados Educativos R2 ajustado = 0.51

120

apartado anterior. Observamos que Cataluña tiene las condiciones sociales y económicas que le

resultarían favorables para obtener buenos resultados educativos, sin embargo los bajos incentivos

a escolarizarse reducen su capacidad de producción de graduados en enseñanza secundaria

superior.

Asimismo, en el gráfico 4.5 describimos la relación entre el gasto público por alumno (en

enseñanza no universitaria) y los resultados educativos en Bachillerato. Los cuatro cuadrantes

definidos por los valores medios de cada variable ofrecen una situación distinta de las CCAA a la

observada en el gráfico anterior.

Gráfico 4.5: La relación entre los resultados educativos en Bachillerato y el gasto público en educación por alumno (2001)

Fuente: Elaborado a partir de los datos de la tabla 4.2

Los cuadrantes del gráfico permiten observar la posición de las CCAA según los esfuerzos de

financiación pública que dedican a la enseñanza no universitaria. En el extremo superior izquierdo

se encuentran las comunidades con poco gasto público por alumno y bajos resultados educativos,

tales como Cataluña, Murcia y Andalucía. En el cuadrante superior derecho se ubican las

comunidades con un esfuerzo educativo por encima de la media, un esfuerzo que sin embargo no

se traduce en mejores resultados educativos. En este cuadrante se sitúan las CCAA de Baleares,

Extremadura, Canarias y Castilla La Mancha.

En el extremo inferior derecho encontramos a las comunidades con un esfuerzo de gasto público

elevado y con una tasa bruta de población que no se gradúa de bachillerato baja, tales como

Cantabria, Castilla León, Asturias, y Aragón. Dentro de este grupo destacan Navarra y el País

R2 ajustado = 0.26Mayor Gasto Público Mejores Resultados Educativos

121

Vasco que presentan los mayores niveles de gasto público por alumno y elevados resultados

educativos. Finalmente encontramos a Madrid como un caso aparte. Es una comunidad con un

bajo gasto público por alumno donde sin embargo el porcentaje de población que no se gradúa en

Bachillerato también es bajo.

Debemos tener en cuenta, sin embargo, que el gasto público por alumno tan sólo explica en un

28% las diferencias en los resultados educativos y que otras variables parecen tener un mayor

peso en el nivel de resultados obtenidos. Sin embargo, el gráfico sí confirma que existe una

relación general entre el mayor gasto público por alumno y los mejores resultados educativos en

Bachillerato, aunque se trate de una relación que no es aplicable en todos los casos.

En definitiva, los análisis desarrollados en este capítulo nos han permitido, por una parte,

condensar algunos aspectos de la extensa información proporcionada en el capítulo anterior. El

índice de capacidades educativas visualiza las diferencias de desarrollo de las CCAA así como el

grado de congruencia entre dicho desarrollo y su nivel de riqueza. Los dos análisis posteriores nos

han permitido identificar algunos aspectos que nos aproximan a la comprensión de los factores que

influyen en las capacidades educativas de los territorios. Por una parte, la comparación entre

eficiencia interna y externa permite identificar en qué CCAA los factores que pueden estar limitando

la formación de capacidades educativas tienen que ver con aspectos internos del sistema (calidad

pedagógica, modelos de evaluación del alumnado) o con las deficiencias de la política educativa

para atraer un mayor número de alumnos al sistema educativo. Ello nos ha invitado a reflexionar

sobre el tipo de medidas políticas más oportunas para un mejor desarrollo de las capacidades

educativas en las distintas CCAA. Finalmente, el tercer análisis ha puesto de relieve la importancia

de la formación de la población activa como variable clave para comprender el fracaso escolar en la

enseñanza secundaria obligatoria y postobligatoria. En el caso del Bachillerato, hemos observado

asimismo la importancia del gasto público en educación y del paro juvenil como variables

significativas en las variaciones territoriales de la graduación. Se desprende de todo ello que la

inversión en capital humano en enseñanza secundaria debería ser una prioridad política, tanto

desde el punto de vista de la mejora de las capacidades educativas de las CCAA como desde el

punto de vista de la cohesión interterritorial. El nivel de formación de la población activa sólo se

conseguirá incrementar a medida que las nuevas generaciones de jóvenes alcancen niveles

educativos superiores a los de las generaciones que les preceden y constituyan un stock de

formación atractivo para la inversión y el desarrollo económico. Son especialmente preocupantes

los casos de aquellas CCAA en las que el escaso paro juvenil desincentiva la continuidad de los

estudios, sobre todo si se tienen en cuenta los efectos posibles de descapitalización formativa a

medio plazo. El caso de Cataluña es especialmente llamativo a este respecto. Una Comunidad con

122

elevado nivel de riqueza, elevado nivel de cualificación de la población activa y sin embargo con

tasas muy bajas de escolarización en enseñanza secundaria postobligatoria que a medio plazo

puede hacer peligrar la oferta de cualificación disponible y con ello el modelo de crecimiento

económico.

Algunas de estas consideraciones serán abordadas en el capítulo siguiente, que en su primer

apartado definirá los posibles regímenes escolares que se desprenden de las pautas de oferta

educativa en las distintas CCAA y observará sus efectos sobre los resultados educativos.

123

CAPÍTULO 5. DOS TIPOLOGÍAS DE LA POLÍTICA EDUCATIVA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

En este capítulo exploramos la acción de la política educativa de las Comunidades

Autónomas por medio de dos tipologías. Una tipología es una clasificación basada en un criterio

que a su vez se fundamenta en un concepto de análisis. Los conceptos relevantes para nuestro

ejercicio han sido los de régimen escolar y estrategia de inclusión escolar, tal como se puede

observar en cada uno de los dos apartados correspondientes. De este modo esperamos averiguar

si estas diferencias derivadas de la política educativa se corresponden en algún aspecto con la

distribución regional del indicador que mide el número de jóvenes que no se gradúan al final del

bachillerato.

Como es evidente, este enfoque es deudor de los hallazgos empíricos del capítulo anterior, donde

hemos constatado que el nivel educativo medio de cada comunidad condiciona fuertemente este

resultado académico. Por esta razón, estas dos tipologías sólo pueden introducir algunos matices

que completen la interpretación de algunos casos concretos. Esto es evidente para la tipología de

regímenes, porque sólo se trata de comparar los conglomerados de casos resultantes de las

mismas variables introducidas en el modelo estadístico del apartado 4.3. Recordemos que las

variables independientes de dicho análisis son el nivel educativo de la población activa, el gasto

público per cápita y el desempleo juvenil, mientras que la variable dependiente es el porcentaje de

jóvenes que no superan el bachillerato.

En principio, un eventual efecto de la estrategia de inclusión escolar añadiría nueva información, ya

que este factor no aparece directamente en aquel modelo. Sin embargo, es razonable limitar esta

expectativa a la búsqueda de matices, porque en última instancia estas estrategias pedagógicas

dependen de aspectos que no podemos precisar con nuestros datos, como los recursos dedicados

a ellas, el momento de su aplicación, la coordinación entre distintas instancias administrativas y

distintos profesionales, etcétera.

Así pues, en cada uno de los dos apartados ofrecemos una justificación de la tipología y luego la

contrastamos con la conocida relación entre los niveles educativos medios y el abandono

temprano. Dado que se trata de interpretar algunas de las excepciones a dicha recta de regresión,

reproducimos en el primer apartado la distribución de las CCAA, clasificadas según su régimen

escolar, sobre este gráfico. En el segundo apartado la debilidad de la relación ha desaconsejado

esta repetición.

5.1. Los regímenes escolares según los sectores de titularidad y el gasto público

124

El concepto de régimen escolar autonómico se deriva del concepto de régimen de bienestar,

acuñado por el sociólogo GØsta Esping-Andersen (1993). Para este autor, un régimen de bienestar

es una configuración institucional de los principios ideológicos que organizan la política social

concediendo mayor o menor importancia al estado, al mercado y a la familia. Su argumento

contempla la hipótesis de que han surgido distintos regímenes de bienestar en los países de la

OCDE y que éstos han incidido en el grado y la forma de las desigualdades manifiestas en su

estructura social.

Desde este enfoque Gomà y Subirats (1998) han estudiado el régimen de bienestar de España

tomando en consideración un amplio abanico de políticas públicas. Con esta base empírica han

llegado a la conclusión de que pueden identificarse distintas orientaciones ideológicas en distintos

ámbitos. Así, mientras que la educación y la sanidad han seguido el principio ‘socialdemócrata’ de

ofrecer unos servicios públicos universales, la política laboral se ha inspirado en los principios

‘neoliberales’ de la flexibilidad en detrimento de la estabilidad. Con todo, es posible situar a España

entre los regímenes latino-mediterráneos de bienestar, los cuales expresan su orientación ‘familista’

en negativo, habida cuenta de la escasa cobertura de los servicios sociales y del reducido gasto

social.

Gallego, Gomà y Subirats (2002: 175-177) han explorado los regímenes de bienestar autonómicos

en los ámbitos de la educación, la sanidad, los servicios sociales, la vivienda y el empleo. Sus

conclusiones esbozan una primera tipología del conjunto de las CCAA con un mayor techo de

competencias desde los años ochenta. Según los modos de provisión de estos servicios,

predominan las formas públicas y asociativas-comunitarias en Navarra y el País Vasco, las formas

públicas y familiares en Andalucía y Canarias, las formas mercantiles y asociativo-comunitarias en

Cataluña, y las formas mercantiles y familiares en la Comunidad Valenciana y Galicia.

Merece la pena detallar algunas consideraciones sobre esta tipología antes de adoptar unos

indicadores estadísticos concretos y aplicarla al sistema educativo de las CCAA. Las formas

pública, mercantil, asociativa-comunitaria y doméstica son substancialmente diferentes según si se

trata de proveer servicios escolares o extraescolares, puesto que el derecho a la educación escolar

ha sido objeto de una regulación detallada por parte de varias leyes orgánicas. Por ello sería de

esperar una mayor variedad en los servicios extraescolares, pero esta menor regulación también se

traduce en una menor disponibilidad de datos oficiales comparables.

125

La escasez de datos homologados sobre las actividades extraescolares nos ha obligado a restringir

la tipología de los regímenes escolares a las formas pública y mercantil de provisión de los

servicios escolares. En principio, se pueden concebir cuatro grandes regímenes escolares teóricos

según si aplican los criterios de mercado, de cuasi-mercado, de subsidiariedad o de escuela pública

única. Hoy en día no existen apenas ejemplos puros de los extremos, ya que no hay ningún país en

que todas las escuelas sean un negocio empresarial ni tampoco muchos países en que no exista

ninguna escuela privada. Un régimen de cuasi-mercado consiste en una competencia entre

escuelas, públicas o privadas, por la subvención del estado, otorgada por ejemplo de acuerdo al

número de solicitudes de la matrícula. Algo parecido es lo que se ha institucionalizado desde los

años ochenta en varios países, como Chile, Inglaterra y Gales (en el Reino Unido), muchos estados

de los Estados Unidos o Nueva Zelanda. También puede ocurrir que los fondos procedan de

fundaciones privadas, o que éstas creen sus propias escuelas con sus recursos. Entonces el

régimen puede adoptar un cariz cuasi-mercantil si la competencia es el criterio único, pero puede

responder al principio de subsidiariedad si el estado firma acuerdos con estas entidades para que

presten un servicio público apoyadas por una subvención. Esto es lo que ocurre en todas las CCAA

españolas. Por último, el régimen es público si la misma administración asume la gestión de las

escuelas, o de casi todas ellas. Quizá Finlandia, Francia y Suecia sean los ejemplos

paradigmáticos de esta solución, aunque también exista en estos países un reducido sector de

escuela privada.

Sin temor a exagerar, es razonable llegar a la conclusión de que no hay una gran variedad de

regímenes escolares en España, ya que todas las comunidades se mueven entre una aplicación

más o menos decidida de los criterios de subsidiariedad y de escuela pública. Tan solo en la

educación infantil de Baleares, y en algunos momentos de la Comunidad Valenciana, se han

detectado atisbos de cuasi-mercado. Por consiguiente, la solución más operativa para clasificar

todas las CCAA ha sido denominar ‘régimen escolar subsidiario’ a todas aquellas situaciones en

que la escuela concertada fuese abundante y ‘régimen escolar público’ a todas aquellas en que

fuese escasa.

El gasto público educativo también indica si el estado contribuye más o menos a la provisión de los

servicios escolares. Un gasto elevado, lógicamente, decanta un régimen escolar hacia un carácter

público, mientras que un gasto reducido puede llevarlo o no hacia una orientación mercantil, según

si coincide con un gasto privado de menor o mayor envergadura. Sería más difícil de clasificar el

caso en que ambas fuentes del gasto educativo fuesen muy pródigas, ya que su orientación

dependería de los eventuales condicionantes derivados del gasto privado. Para nuestros intereses,

tan solo hemos partido del gasto público (en España asciende al 4,5% del PIB, véase tabla 3.5), el

126

cual es más alto que el gasto privado (1,2% del PIB, ibidem). De este modo, la tipología de

regímenes escolares distingue entre el tipo ‘amplio’ y el tipo ‘básico’ en correspondencia con el

mayor o menor gasto público.

Aunque no haya sido posible distinguir los regímenes que atañen a las actividades extraescolares

(entendidas aquí como actividades no lectivas), no sería honesto menospreciar esta posibilidad. El

abanico de posibilidades es muy heterogéneo, puesto que al menos abarca el transporte, las

comidas, los cursos complementarios durante los períodos lectivos y vacacionales, el refuerzo

escolar o las excursiones y convivencias. La provisión de estos servicios es doméstica cuando las

familias cuidan directamente de sus hijos e hijas mientras no están en la escuela; es asociativa si

se constituyen entidades con este fin, o bien lo asumen por ejemplo las Asociaciones de Madres y

Padres de Alumnos; es mercantil en el caso en que se contraten empresas para satisfacer estas

necesidades; y es pública si una administración se hace cargo. Salta a la vista la enorme dificultad

de medir la incidencia de todas estas actividades y los complejos arreglos con que se proveen, ya

que ésta es ni más ni menos la complejidad de la vida cotidiana de las familias con niños. Además,

la posibilidad de que las administraciones (sobre todo, los ayuntamientos) planifiquen y

subvencionen estas actividades, por medio de mecanismos más o menos participativos, todavía

enriquece más el panorama. En fin, su misma diversidad ha imposibilitado que la tipología siguiente

de los regímenes escolares autonómicos considerase estos aspectos.

Tal como anunciábamos en los párrafos anteriores, hemos tomado la decisión de aplicar una

tipología basada en el gasto público por estudiante y en la proporción de alumnado que se

matricula en escuelas concertadas en cada CCAA. Esta estrategia guarda un equilibrio razonable

entre la validez -porque ofrece medidas creíbles del carácter público y subsidiario de la provisión- y

la viabilidad -porque existen indicadores oficiales disponibles-. De los cuatro regímenes escolares

resultantes, tres son visibles en las comunidades autónomas:

Un régimen público amplio debería presentar un gasto elevado y un alcance limitado de la

concertación. Las primeras pistas de Gallego, Gomà y Subirats (2002) apuntan que no se

da en ningún caso.

Un régimen subsidiario amplio debería registrar valores elevados del gasto y del alance de

la concertación. Estas mismas primeras pistas incluyen en este tipo los casos de Navarra y

del País Vasco.

127

Un régimen público básico sería el que dispusiese de un gasto restringido pero proveyese

el servicio a través del sector de titularidad pública. En la medida en que éste es el caso de

Andalucía y Canarias entre las comunidades que recibieron las competencias en los años

ochenta, parece razonable preguntar si las otras comunidades meridionales como Castilla-

La Mancha o Extremadura comparten estos rasgos.

Finalmente, para identificar un régimen subsidiario básico sería necesario observar un

gasto restringido pero un alcance notable del sector concertado. Este es probablemente el

tipo donde se incluye el mayor número de comunidades. Su abundancia abre también la

posibilidad de que se subdivida en dos, tres o cuatro subtipos, pero el estudio de Gallego,

Gomà y Subirats (2002) no puede ofrecer más indicios al respecto.

Al hilo de las hipótesis utilizadas para analizar los regímenes de bienestar, cabe pues preguntarse

si los regímenes escolares autonómicos ejercen un efecto significativo sobre las desigualdades

educativas. Por desgracia, no disponemos de una batería exhaustiva de indicadores sobre la

influencia del origen social, del género o de la identidad étnica en los resultados académicos en

todas las comunidades autónomas de España. De hecho, el diseño del estudio PISA de la OCDE

para 2003 promete que esta información esté disponible a medio plazo para Castilla- León,

Cataluña y el País Vasco, pero aun y así faltarían los otros catorce cuadros para completar la

comparación de los regímenes escolares. Sin embargo, el porcentaje del alumnado que no se

gradúa en bachillerato permite una cierta aproximación. Este dato recoge un importante efecto del

origen social en detrimento de los hijos e hijas de trabajadores/as, así como un efecto secundario

del género en detrimento de los chicos (véase Bonal, Rambla y Ajenjo, 2004 para el caso de

Cataluña). Asimismo, constituye uno de los umbrales básicos de la escolarización post-obligatoria,

hasta el extremo de que la Declaración de Lisboa (Consejo Europeo de Lisboa, 2000) incluye entre

sus objetivos el de reducir su volumen a la mitad.

Las conclusiones de nuestro análisis previo sobre los factores de la graduación en bachillerato

ponen en tela de juicio la hipótesis de que las desigualdades sean significativamente distintas

según los regímenes escolares, ya que el nivel de estudios de la población activa de cada

comunidad ejerce una influencia mucho mayor que el gasto educativo. Este primer resultado

aconseja por tanto que un ejercicio de identificación y de comparación de los regímenes escolares

tenga la cautela de cumplir dos condiciones. En primer lugar, esta tipología no debería restringirse

tan solo a los indicadores más inmediatos del régimen escolar, como pueden ser el gasto y el

alcance de la concertación, sino que debería añadir el nivel de estudios de la población activa. De

otra manera, la validez de los tipos resultantes sería muy precaria. En segundo lugar, esta tipología

128

permite indagar si la distinción de los regímenes escolares autonómicos complementa la regresión

del nivel de estudios medio sobre la probabilidad de no graduarse en bachillerato. El análisis

estadístico debe por tanto estimar la validez de los tipos y su aportación al efecto estructural del

nivel de estudios medio de la población activa sobre las desigualdades educativas.

Hemos clasificado la política educativa de las comunidades autónomas de acuerdo con tres

variables: el porcentaje de la población activa que ha terminado el bachillerato; el porcentaje del

alumnado que acude a una escuela concertada (dentro del Régimen General no Universitario); y el

gasto público por estudiante en el nivel no universitario. Pueden consultarse estos datos en el

apartado 4.3. Los gráficos 5.1 a 5.4 representan los conglomerados en que estas variables dividen

a las diecisiete comunidades, así como la disposición de cada caso en estos ejes.

En el gráfico 5.1. se distinguen los siguientes cinco agrupamientos de comunidades.

País Vasco

Madrid

Baleares, Cataluña y Navarra

Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla- León, Com. Valenciana, Galicia, La Rioja y Murcia

Andalucía, Canarias, Castilla- La Mancha y Extremadura.

Gráfico 5.1. Clasificación por conglomerados de las Comunidades Autónomas según el nivel de estudios de la población activa, el gasto educativo per cápita y la proporción de estudiantes matriculados en escuelas concertadas (2001)

129

Fuente: Elaborado a partir de MEC: Las cifras de la educación en España (2004)

El gráfico 5.2. refleja la ubicación de las comunidades en los ejes que se refieren al nivel educativo

de la población activa y al gasto. Con un nivel educativo y un gasto elevados se distinguen Navarra

y el País Vasco, mientras que con el menor gasto y varios niveles educativos figuran Andalucía,

Cataluña y Madrid.

Por supuesto, no puede atribuirse esta distribución tan solo a las decisiones de determinados

gobiernos autonómicos, ya que no todos los casos se financian con el mismo mecanismo. Ahora

bien, tampoco sería apropiado interpretar que el régimen de financiación es el factor único del gasto

educativo. Al menos esto indica la casuística:

En Navarra y el País Vasco el gasto es mucho mayor que en Madrid, aunque el nivel de

estudios sea parecido. El régimen foral de las dos primeras comunidades puede influir en ello,

pero aun y así entre ellas se observa una diferencia importante.

Cataluña ha recibido antes las competencias educativas que Aragón, Cantabria, Castilla León,

Rioja y Asturias, pero su gasto per cápita es menor que el de estas otras comunidades.

También Andalucía dispuso antes que Castilla La Mancha o Extremadura de sus competencias

educativas, y en cambio su gasto educativo per cápita es menor.

130

Gráfico 5.2 El gasto público por cápita y el nivel de estudios de la población activa (F) de las Comunidades Autónomas (2001).

Fuente: Elaborado a de datos de los capítulos 3 y 4.

En el gráfico 5.3 las comunidades autónomas se distribuyen según el gasto y el alcance de la

concertación escolar. Su lectura, con el complemento informativo que aporta el anterior gráfico 5.2,

perfila los conglomerados que establecía el gráfico 5.1. Paso a paso, el sentido de aquella

clasificación ha acabado siendo el siguiente:

El País Vasco y Madrid son dos casos atípicos por el elevado nivel de estudios de su población

activa, pero el gasto y la matrícula concertada son mucho mayores en la primera comunidad

que en la segunda. En este sentido se deben ubicar en dos tipos distintos.

A Baleares, Cataluña y Navarra las une una proporción similar de matrícula en enseñanza

concertada. En segundo lugar, el nivel de estudios de su población activa también es similar,

aunque la distancia entre el valor menor (Baleares) y el mayor (Navarra) sea apreciable. El

gasto per cápita es muy distinto en las tres comunidades.

A grandes rasgos, podemos afirmar que Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla León, la

Comunidad Valenciana, Galicia, La Rioja y Murcia pueblan la zona central de los gráficos que

131

cruzan el nivel de estudios de la población activa con el gasto, y el peso específico de la

escuela concertada con el gasto. No son menospreciables algunos matices a esta regla, ya que

las comunidades septentrionales gozan de un mayor nivel de estudios. Además, junto con el

País Valenciano, el grueso de ellas muestra una mayor proporción de matrícula concertada,

pero Asturias y Galicia se sitúan bajo la media de esta magnitud.

Andalucía, Canarias, Castilla La Mancha y Extremadura son las CCAA con menos gasto y

menos escuela concertada. Excepto Canarias, también son aquellas cuyo nivel de estudios es

inferior. Murcia no recae en este grupo, aunque su gasto sea también escaso, porque su

proporción de escuela concertada es mayor.

132

Gráfico 5.3. El gasto público per cápita y el porcentaje de estudiantes matriculados en escuelas concertadas por Comunidades Autónoma (2001)

Fuente: Elaborado a de datos de los capítulos 3 y 4.

Por tanto, se confirma la validez de la tipología de regímenes escolares autonómicos para el caso

del País Vasco (mucho gasto y mucha escuela concertada), de una parte, y para el caso de las

comunidades meridionales (poco gasto y poca escuela concertada), de otra. Debemos añadir que

existe un tipo de comunidades donde el valor del gasto y el peso de la escuela concertada son

medios. Asimismo, sería muy difícil argumentar que Cataluña, Baleares y Navarra, donde la

escuela concertada abunda relativamente, configuren un tipo homogéneo. Y Madrid aparece como

un caso atípico por su elevado nivel de estudios medio.

Si ordenamos todos estos comentarios en una lista de regímenes, el balance es el siguiente:

El sistema educativo vasco confía mucho en la escuela concertada y dispone de bastantes

recursos. Se trata de un régimen subsidiario amplio. Se corresponde asimismo con un

índice educativo medio elevado.

Existe un régimen público básico que exhibe una notable congruencia estadística e incluye

los casos de Andalucía, Canarias, Castilla La Mancha y Extremadura. El índice educativo

medio es bajo en todos estos casos.

133

Se diferencian varios regímenes subsidiarios básicos, pero en todo caso son unos subtipos

muy heterogéneos internamente.

1. Baleares, Cataluña y Navarra son similares porque el alcance de la concertación es

parecido en los tres casos, y el nivel de estudios de su población activa es medio o

elevado. Madrid se aproxima a ellos en cuanto a uno de los indicadores institucionales

del régimen escolar, porque su proporción de alumnado en enseñanza concertada es

media. Pero el nivel de estudios es tan elevado en esta comunidad que se ubica en un

conglomerado distinto. Por otro lado, el gasto público educativo es mucho menor en

Baleares y Cataluña que en Navarra.

2. Aparece otro conglomerado que podría interpretarse como otro subtipo de régimen

subsidiario básico. Incluye a las comunidades de Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla

León, la Comunidad Valenciana, Galicia, La Rioja y Murcia. No obstante, su

congruencia interna es dudosa, ya que en algunas de estas comunidades el nivel de

estudios de la población activa supera la media de España y en otras se sitúa por

debajo de ella.

En el gráfico 5.4 hemos reproducido el gráfico 4.4. añadiéndole las marcas de los distintos

regímenes escolares sobre la nube de puntos que dibujan las variables del nivel de estudios de la

población activa y del porcentaje de jóvenes que no se gradúa en bachillerato. Lógicamente, puesto

que el nivel de estudios de la población activa es uno de los criterios con que hemos elaborado la

tipología del gráfico 5.1, es probable que algunos tipos de regímenes se alineen sobre la recta de

regresión, pero debemos preguntarnos si se observan otros efectos claros de los regímenes

escolares autonómicos sobre los resultados escolares. Leyendo el gráfico pueden destacarse las

siguientes pautas:

El régimen subsidiario amplio vasco alcanza mejores resultados que los demás, ya que

comparte un nivel de estudios elevado con Madrid pero minimiza en mayor grado el porcentaje

de jóvenes que no se gradúan en bachillerato.

Menos Canarias, las comunidades meridionales, cuyo régimen escolar es público básico,

responden a la proporcionalidad general entre el nivel de estudios y la proporción de

abandonos prematuros. En todas ellas el nivel es bajo y la probabilidad de no graduarse en

bachillerato es alta.

134

El subtipo de régimen subsidiario básico determinado por Baleares, Cataluña y Navarra

comparte también el rasgo de que su proporción de jóvenes que no se gradúan en bachillerato

supera el valor que les podría corresponder por el nivel de estudios de la población activa

(aunque este efecto es mucho más leve en Navarra). Si incorporamos Madrid a este amplio

subtipo, salta a la vista que la desproporción también es considerable. Es difícil atribuir una

causa común a estos efectos, pero pueden leerse en negativo: en algunas comunidades donde

la concertación es bastante elevada y el nivel de estudios es alto (Baleares y Cataluña), o bien

en otra donde el alcance de la concertación es medio pero el nivel de estudios es muy alto

(Madrid), el riesgo de no graduarse en bachillerato es ‘excesivo’ con respecto al nivel de

estudios de su población activa.

A grandes rasgos, el subtipo de régimen subsidiario básico determinado por Aragón, Asturias,

Cantabria, Castilla León, la Comunidad Valenciana, Galicia, La Rioja y Murcia responde a la

proporcionalidad entre el nivel de estudios de la población activa y la probabilidad de no

graduarse en bachillerato. En comparación con las también proporcionales comunidades del

régimen meridional, en este subtipo la primera variable suele registrar valores mayores y la

segunda alcanza unos valores más bajos. Asturias es una excepción a esta regla: aquí un paro

juvenil muy acusado probablemente se ha convertido en un incentivo para seguir estudiando

hasta terminar el bachillerato.

Gráfico 5.4 La disposición de los regímenes escolares en la línea de ajuste entre las formación educativa de la población activa (F) y el porcentaje de población bruta que no se gradúa de Bachillerato entre la CCAA. (2001)

135

Leyenda: régimen subsidiario amplio, conglomerados subsidarios básicos, régimen público básicoFuente: Elaborado a partir de los datos del capítulo 4.

En suma, la tipología de los regímenes escolares autonómicos tan solo exhibe una validez sólida

para dos tipos de regímenes: el subsidiario amplio (País Vasco) y el básico público (Andalucía,

Canarias, Castilla La Mancha y Extremadura). Se esbozan dos subtipos de régimen subsidiario

básico. Por un lado, en Baleares, Cataluña y Navarra son abundantes las escuelas concertadas y

es elevado el nivel de estudios de la población activa. Madrid se parece a estas comunidades en

cuanto al peso específico de la escuela concertada. Dentro de este amplio y poco consistente

grupo es ‘excesivo’ el riesgo de no graduarse en bachillerato (respecto al nivel de estudios de la

población activa) en Baleares, Cataluña y Madrid. Por otro lado, las otras ocho comunidades, que

también encajan aproximadamente en la definición del régimen subsidiario básico, responden a la

proporción entre el nivel de estudios de la población activa y la probabilidad de no graduarse en

bachillerato. La excepción parece proporcionarla en este caso el colapso del mercado laboral

juvenil en Asturias.

5.2. Las estrategias de inclusión educativa

La inclusión educativa es el ideal de lograr que la escuela ponga en práctica todos los dispositivos

pedagógicos y organizativos posibles para minimizar el abandono prematuro y el fracaso

136

académico (Fullan y Hargreaves, 1997). Muchas declaraciones oficiales de los objetivos educativos

han recogido este ideal. Ya hemos mencionado que en la Cumbre de Lisboa la Comisión Europea

(Consejo Europeo de Lisboa, 2000) se marcó como meta la reducción a la mitad del porcentaje de

la población joven que abandonaba la escuela sin terminar la enseñanza secundaria post-

obligatoria (lo que sería el bachillerato o los ciclos formativos de grado medio en España).

Este plan de actuación conecta muy directamente con varios debates internacionales derivados de

la comparación de distintos sistemas educativos. Brevemente, entre ellos han destacado la

polémica sobre la mayor efectividad de la integración, de los itinerarios de nivel o de la segregación

en la educación secundaria; la discusión sobre la conveniencia de centrar la acción afirmativa o

prioritaria en los individuos, en las escuelas y/o en las áreas urbanas; o bien la controversia sobre

los efectos de los cuasi-mercados y de los cheques escolares, los cuales pueden presentarse como

estímulos para la excelencia académica con o sin discriminación positiva de las escuelas peor

paradas en las evaluaciones normalizadas.

Como que la variedad de estrategias perfila un panorama internacional incluso mucho más

heterogéneo que el de los regímenes, renunciamos a definir unas posibles tipologías teóricas en el

ejercicio de clasificación presentado en este epígrafe. Basten para esbozar este marco algunas

referencias puntuales. Así, la aplicación de la educación secundaria integrada o comprensiva ha

sido muy diferente en los Länder alemanes que han adoptado esta fórmula y los que han

mantenido la segregación tradicional. O bien, en varios países anglosajones el gobierno central ni

siquiera ha tenido atribuciones para definir un currículo uniforme durante largos períodos del siglo

XX. En Gran Bretaña este currículo se unificó en los años ochenta, pero en aquella misma época

las reformas hacia el cuasi-mercado se implantaron en Inglaterra y Gales mientras que Escocia

continuaba trabajando en una línea más acorde con el principio de la educación secundaria

comprensiva (EURYDICE, 2005).

En contraste con estas otras situaciones, puede afirmarse sin grandes vacilaciones que las políticas

educativas de las comunidades autónomas son bastante homogéneas, puesto que no tienen

competencias para alterar la norma general de las leyes orgánicas del estado en la mayoría de las

cuestiones relacionadas con la inclusión escolar. De hecho, el debate político sobre la conveniencia

de un ciclo secundario más o menos comprensivo ha sido vigente para todo el territorio del estado.

La LOGSE de 1990 siguió el principio de la ‘escuela comprensiva’, mientras que la LOCE de 2002

propugnaba la introducción de los itinerarios, y su eventual reforma puede introducir alguna otra

fórmula. Lógicamente, esta similitud institucional no obsta para que los itinerarios, e incluso algunos

resquicios de segregación, se hayan introducido de modos más o menos informales en la práctica.

137

Ha sido posible establecer una escala que distingue entre las estrategias de inclusión que sólo

recurren a la educación compensatoria y aquellas otras que han hecho uso de otros instrumentos

de equidad educativa. La escala responde a la combinación de estos elementos:

la filosofía de los programas de educación compensatoria;

la política de gratuidad o pago de los libros de texto;

la organización pedagógica de las escuelas rurales;

la participación de la comunidad educativa y la coordinación de los agentes sociales; y

la oferta de becas complementarias y compensatorias.

Puede consultarse la ubicación de cada comunidad en el Anexo 5.1, y la lógica de la distinción

entre distintos grados de compensación educativa en el cuadro 5.1. En la fila inferior de este cuadro

se encuentran las comunidades que básicamente utilizan esta estrategia de compensación. Se

trata de aquellos gobiernos autonómicos que han seguido utilizando sin incorporar otros

dispositivos adicionales los instrumentos políticos que brindaba la legislación anterior,

fundamentalmente concentrada en el apoyo personalizado de los especialistas en educación

compensatoria. Merecen, con todo, una mención algunos pasos que han tomado los gobiernos

para abaratar los libros de texto o bien para sufragar la educación infantil.

Entre estas estrategias de continuidad y el resto de estrategias también compensatorias se

observan algunas diferencias visibles. La compensación coordinada aparece allí donde al servicio

de educación compensatoria se ha añadido un plan más general que persigue una mayor

coordinación de los esfuerzos por la equidad. Estos planes evocan los principios de solidaridad,

equidad o compensación para abrir el alcance de la estrategia de inclusión escolar. La

compensación intensiva consiste en la aplicación de dispositivos innovadores que suelen incorporar

algunos mecanismos institucionales de participación. En este sentido, aspiran a ir un poco más allá

de la coordinación mediante sus debates sobre un pacto escolar, el uso de las zonas preferentes

en Andalucía o la apertura de algunas vías como las comunidades de aprendizaje o los proyectos

educativos locales. Finalmente, el País Vasco es cualitativamente distinto porque a la coordinación

intensiva añade su propio programa de becas para compensar los costes de la escolarización

secundaria post-obligatoria. Es por tanto un caso de vocación universalista.

Conviene subrayar que esta segunda tipología ha adoptado la forma de una escala que sigue una

pauta ordinal. Es una escala porque todas las comunidades usan la educación compensatoria

inspirándose de un modo más o menos directo en las leyes que implantaron este servicio escolar a

138

mediados de los años ochenta. Las diferencias entre ellas serían cualitativas si unas aplicasen

unos principios pedagógicos y otras decidiesen utilizar otros, como en los ejemplos internacionales

mencionados. Pero en este caso son tan solo diferencias de grado, de intensidad.

Además, entre ellas se dejan entrever algunos procesos de préstamo de políticas educativas. Algo

así parece haber ocurrido con las comunidades de aprendizaje, experiencia liderada por varios

grupos de investigación radicados en Cataluña. Los planes de solidaridad pueden haber sido otro

ejemplo de ello. Igualmente, las asociaciones de madres y padres de alumnos han conseguido

extender bastante su reivindicación de que los libros de texto sean gratuitos. Aunque no podemos

apuntar una conclusión tajante en este punto, ya que los procesos de decisión no forman parte de

nuestro objeto de estudio, estas observaciones indican que pueden estarse activando unos

mecanismos de préstamo que orienten a todas las políticas educativas autonómicas hacia una

compensación más intensiva. Pero debemos limitar este comentario al nivel de la simple conjetura.

Esta escala sigue una pauta ordinal en la medida en que asume que las estrategias universalistas

pueden comportar unos efectos más equitativos que las estrategias selectivas, las cuales se limitan

a compensar los déficit de aprendizaje del alumnado más desaventajado. Esta es una de las

conclusiones que avala el informe OCDE/ UNESCO-UIS (2003) en varios sentidos: en algunos

países en que la educación ha sido una prioridad muy notoria (Canadá, Dinamarca, Finlandia)

coinciden unos buenos resultados con una desigualdad suave; en otros que han mantenido una

segregación muy acusada entre las escuelas secundarias académicas y profesionales (Alemania,

Bélgica) los resultados no son mejores y la brecha es enorme, y aún peor, en otros que han

aplicado unos ambiciosos programas compensatorios (Argentina, Brasil, Chile) los resultados son

mediocres y la fractura entre los mejores y peores estudiantes es muy acusada. España obtiene

resultados medios con un grado de desigualdad leve, pero su tasa de graduación al final de la

enseñanza secundaria es baja (véase capítulo 3). La escala de las estrategias de inclusión escolar

debe enmarcarse en este contexto, ya que la compensación demuestra un cierto compromiso con

la equidad y las becas son la universalización.

Cuadro 5.1. Las estrategias de inclusión educativa de las Comunidades Autónomas

Estrategia de inclusión educativa

(CCAA)Rasgos comunes

Orientación universalista(País Vasco)

Elabora normativa sobre la escolarización y acogida de inmigrantes Programa de Comunidades de Aprendizaje El Sistema de Cualificaciones Profesionales integra los sistemas de

formación profesional, ocupacional y continua Las ‘becas de escolarización’ pueden sufragar los pagos de cuota, los

139

desplazamientos, el material didáctico y los gastos de comedor. Incluyen una modalidad de ‘ayuda compensatoria’ que prevé transferir a las familias con renta familiar por cápita inferior a 2.573 euros, con estudiantes de ciclos formativos o bachillerato, unas cantidades que varían entre 1.118 y 2.348 euros

Compensación intensiva(Andalucía, Aragón, Cataluña)

Esfuerzo por ampliar el alcance y las dimensiones de la compensación de las desigualdades (comunidades de aprendizaje en Aragón y Cataluña, educación intercultural con participación amplia de inmigrantes y zonas preferentes en Andalucía)

El gobierno ha propuesto pactos generales a los actores sociales Intensa actividad municipal en Cataluña mediante Proyectos Educativos de

CiudadCompensación coordinada(Canarias, Castilla La Mancha, Galicia, Madrid, Murcia, Navarra)

Han desarrollado un plan propio de solidaridad, compensación o atención a la diversidad. Algunos de ellos son específicos de un ciclo escolar, como el Plan de equidad en ESO en Castilla- La Mancha o el Programa Preescolar na Casa en Galicia.

Coordinación autonomía- municipios (especialmente en Madrid y Navarra) con el objetivo de mejorar la equidad del sistema escolar

Se está introduciendo la gratuidad de los libros de textoCompensación(Asturias, Baleares, Castilla León, Cantabria, Com. Valenciana, Extremadura, Rioja)

Utilizan los mecanismos de educación compensatoria que se pusieron en práctica durante los años ochenta

En Extremadura y Rioja se ofrecen ayudas para la gratuidad de los libros de texto

Cheques escolares para la escolarización en el ciclo 0-3 en Baleares

Nota: 1. Destacamos en negrita las comunidades que recibieron sus competencias educativas durante la primera descentralización de 1979-90. 2. Este cuadro se ha elaborado a partir de la documentación publicada, de las respuestas recibidas a los cuestionarios enviados a todas las CCAA y de un trabajo de campo llevado a cabo en Aragón y Baleares (véase anexos 5.1. y 5.2)

En el cuadro se ha realzado con letra negrita el nombre de las comunidades que recibieron sus

competencias educativas durante los años ochenta. Un rápido vistazo revela que se hallan en todas

las filas, si bien su presencia relativa entre quienes usan la estrategia de compensación es menor.

Por tanto, puede notarse una cierta incidencia de aquella primera descentralización, pero sería

descabellado atribuirle efectos mecánicos.

La cuestión más importante, por supuesto, es averiguar la incidencia de las estrategias de inclusión

escolar sobre las desigualdades educativas, pero no destaca ninguna pauta general coherente

susceptible de una formulación escrita o de una representación gráfica. En pocas palabras, las

comunidades que han puesto en práctica las distintas estrategias se dispersan por toda la nube de

puntos (del gráfico 5.4). Con todo, se pueden descifrar algunos efectos a partir de varias

comparaciones binarias:

La ventaja vasca con respecto a Madrid quizá se deba atribuir también a la estrategia de

inclusión educativa, además del gasto. La vocación universalista parece redundar en una

menor proporción de estudiantes que no finalizan los estudios secundarios, y por ende en una

140

menor fractura entre los factores de clase social que suelen asociarse a una probabilidad

distinta de abandonar antes del final del ciclo.

En la regresión entre el nivel medio de estudios y la graduación secundaria Asturias se ha

desplazado hacia la zona positiva por el paro juvenil, a pesar de que en su estrategia de

compensación no hemos encontrado señales de coordinación ni de intensidad.

La estrategia de inclusión ayuda a entender por qué Andalucía y Galicia logran graduar más

bachilleres que la Comunidad Valenciana o Baleares, donde el nivel de estudios medio es igual

o ligeramente superior. En Andalucía la estrategia de inclusión se apoya en la compensación

intensiva, en Galicia en la compensación coordinada, y en la Comunidad Valenciana y Baleares

tan solo en la compensación.

Aragón, La Rioja, Cantabria y Castilla León se concentran en la misma zona de la recta de

regresión con estrategias distintas.

En Cataluña ha sido manifiesto el fracaso de la compensación intensiva, visto su mayor riesgo

de abandono que todas estas otras comunidades de igual o menor nivel educativo medio.

Dentro del régimen meridional se detectan varias estrategias de inclusión, pero ni la

compensación coordinada ni la compensación intensiva conllevan unos efectos claros de

mejora de la graduación (véase gráfico 5.4). De este modo, Extremadura (compensación) y

Castilla La Mancha (compensación coordinada) quedan sobre la recta, Andalucía

(compensación intensiva) está muy cerca de ella por la de ‘zona de riesgo menos-que-

proporcional de no graduarse’, y Canarias (compensación coordinada) tiene una población

activa más formada, pero sufre el mismo ‘riesgo de no graduarse’ que Extremadura. La leve

ventaja de Andalucía es insuficiente para atribuirla a su estrategia de inclusión escolar

mediante la compensación intensiva. En todos estos casos muchos/as jóvenes abandonan la

escuela sin acabar el bachillerato, lo que agranda la fractura entre los factores de clase que

suelen determinar esta probabilidad.

En resumen, podemos establecer una escala de las estrategias de inclusión escolar aplicadas por

los distintos gobiernos autonómicos. En un extremo se sitúa el mero uso de la compensación o

como mucho de la compensación coordinada; en el otro se encuentran la compensación intensiva y

la vocación universalista de un programa de becas de escolarización secundaria post-obligatoria.

Las comunidades que antes recibieron competencias en este ámbito han desarrollado estas

141

estrategias más intensivas, aunque no todas ellas hayan tomado esta decisión. Es posible, pero no

podemos afirmarlo, que algunos préstamos de políticas educativas empujen en el sentido de la

compensación intensiva. Y es notorio que las estrategias de inclusión sólo ejercen efectos muy

secundarios sobre la graduación al final de la secundaria, al menos en contraste con el influjo del

nivel medio de estudios de la población activa.

Se pueden mencionar empero ciertos efectos puntuales, como las ventajas vasca y asturiana o los

riesgos excesivos de Baleares, Canarias, Cataluña, Murcia y Madrid. Por supuesto, todos ellos

siempre deben leerse en el conjunto de esta mayor influencia del nivel medio de instrucción. ¿Qué

señalan sobre los impactos de las estrategias de inclusión escolar? En primer lugar, se observan

dos impactos específicos beneficiosos: así, en el País Vasco la inclusión se busca con mecanismos

más universalistas que en las otras comunidades y el riesgo de no graduarse en bachillerato es el

mínimo; del mismo modo, con un nivel de estudios similar la compensación intensiva de Andalucía

y la compensación coordinada de Galicia coinciden con un menor riesgo de no graduarse en

bachillerato que la Comunidad Valenciana, donde la estrategia de inclusión sigue el criterio de la

mera compensación. En segundo lugar, las estrategias de inclusión escolar mediante la

compensación intensiva, la compensación coordinada y la mera compensación no han demostrado

unos efectos generales decisivos. De una parte, la compensación intensiva se corresponde con la

recta de regresión en Andalucía y Aragón, así como la compensación coordinada en Castilla- La

Mancha, Galicia, Navarra y Murcia, o bien la mera compensación en Cantabria, Castilla- León, la

Comunidad Valenciana, Extremadura y La Rioja; de otra, ninguna de estas estrategias

compensatorias ha sido efectiva para hacer frente a los casos de ‘riesgo excesivo’, tal como ocurre

con la compensación intensiva en Cataluña, con la compensación coordinada en Canarias y

Madrid, y con la mera compensación en Baleares.

5.3. Conclusiones

Es posible identificar un régimen escolar subsidiario amplio (País Vasco) y un régimen escolar

básico público (Andalucía, Canarias, Castilla- La Mancha y Extremadura) como los tipos

estadísticamente robustos de una clasificación de las comunidades autónomas según su nivel

educativo medio, su gasto en educación y el peso específico de las escuelas concertadas.

Mientras que en el primero es mínima la probabilidad de abandono antes de terminar el

bachillerato, en el segundo es mucho mayor. Se pueden entrever dos subtipos del régimen

subsidiario básico, pero no son tan homogéneos en términos estadísticos. Por un lado, en

Baleares, Cataluña y Navarra las escuelas concertadas proliferan y el nivel de estudios de la

población activa ha alcanzado unos valores elevados. Madrid se parece a estas comunidades en

142

cuanto al peso específico de la escuela concertada. En este grupo se registran tres casos de riesgo

‘excesivo’ de no graduarse en bachillerato respecto al nivel de estudios de la población activa

(Baleares, Cataluña y Madrid). Por otro lado, las otras ocho comunidades, que también encajan

aproximadamente en la definición del régimen subsidiario básico, responden a la proporción entre

el nivel de estudios de la población activa y la probabilidad de no graduarse en bachillerato. Se ha

discutido mucho acerca del efecto del mercado laboral sobre el abandono de la educación

secundaria post-obligatoria, pero los datos tan solo revelan una manifestación clara en Asturias,

donde el paro juvenil es abrumador y muchos jóvenes se gradúan en bachillerato.

Podemos ordenar las estrategias de inclusión escolar aplicadas por los distintos gobiernos

autonómicos. En un extremo se sitúa el mero uso de la compensación, en el otro la compensación

intensiva y la vocación universalista de un programa de becas de escolarización secundaria post-

obligatoria. Estas estrategias tan solo ejercen efectos muy secundarios sobre la graduación al final

de la secundaria, al menos en contraste con la influencia del nivel medio de estudios de la

población activa. No obstante, ciertos efectos puntuales que merecen alguna atención: así, con un

35% aproximado de su población activa que ha terminado los estudios secundarios, la estrategia de

compensación no ha permitido a la Comunidad Valenciana prevenir el abandono prematuro tanto

como la compensación coordinada puede habérselo permitido a Galicia o la compensación

intensiva a Andalucía. Asimismo, más de la mitad de la población activa ha terminado los estudios

secundarios en Madrid y el País Vasco, pero la compensación coordinada aplicada por la primera

comunidad parece haber sido mucho menos efectiva que la orientación universalista aplicada por la

segunda.

En esencia, estas dos tipologías dibujan una imagen bastante homogénea de los sistemas

educativos autonómicos, ya que ni configuran una clasificación exhaustiva y exclusiva de

regímenes escolares ni ponen en práctica estrategias de inclusión cualitativamente distintas. Un

rápido recordatorio de las comparaciones internacionales mencionadas para enmarcar los

regímenes y las estrategias de inclusión escolar puede reforzar esta conclusión. Así, el elenco

internacional contiene los regímenes de cuasi-mercado, de subsidiariedad y de escuela pública,

pero todas las comunidades autónomas se ubican en posiciones intermedias subsidiarias y

públicas; aun más, aunque la posibilidad teórica es consistente, no existe ningún caso de régimen

escolar público amplio. La ausencia del cuasi-mercado y de este eventual régimen público amplio

corrobora, pues, esta similitud.

En cuanto a las estrategias de inclusión, el trasfondo homogéneo ha impreso su marca en el hecho

de que constituyan grados en lugar de tipos discretos. Serían tipos discretos si respondiesen a

143

unas orientaciones distintas en cuestiones como la organización del ciclo secundario obligatorio (es

lo que ocurre en Alemania o en Gran Bretaña). Este no es el caso, sino que la principal diferencia

surge sólo de unos instrumentos muy fáciles de adoptar dentro de estos denominadores comunes:

la coordinación de las iniciativas de compensación, su intensificación reconociendo las diferencias

culturales y promoviendo la participación, o bien las becas de escolarización.

Este cuadro empírico sugiere algunas respuestas a la inexcusable pregunta sobre las posibles

conexiones entre la descentralización y la desigualdad. Para responderla nos atendremos a la

distinción de Sen (1999) entre la igualdad de oportunidades y el desarrollo educativo o igualdad de

capacidades. La igualdad de oportunidades depende de la disparidad entre el acceso, los medios y

los resultados de distintos grupos. La igualdad de capacidades depende de la proporción de

personas que superan los umbrales educativos mínimos, que en estos momentos se suelen fijar en

el final de la educación secundaria post-obligatoria.

¿Ha alterado la descentralización la desigualdad de oportunidades? Muy poco. La considerable

influencia del nivel educativo medio sobre la graduación en el bachillerato indica que la disparidad

entre territorios responde a un sesgo de larga duración que los sistemas educativos autonómicos

no han conseguido amortiguar hasta el momento. Pero también señala que las decisiones políticas

sobre el régimen escolar o la estrategia de inclusión escolar han tenido un efecto muy limitado. ¿Ha

modificado el desarrollo educativo de las CCAA? No. El progreso de la proporción de adolescentes

que siguen en la escuela (véase capítulo 4) indica que el cambio institucional ha tenido lugar en el

contexto de un avance claro pero insuficiente.

Por tanto, la cuestión fundamental no estriba en la bondad de la descentralización por sí misma,

sino en el potencial de la coordinación entre las comunidades autónomas. Nuestras conclusiones

destacan dos temas relevantes para una estrategia de coordinación más equitativa. En primer

lugar, en el País Vasco un mayor gasto público y una estrategia de inclusión orientada por criterios

universalistas han contribuido a una mayor igualdad de oportunidades y de capacidades. La

pregunta debería ser si pueden extenderse a otras comunidades unas políticas educativas

parecidas, o que apunten en la misma dirección de un mayor gasto público y de una estrategia más

universalista. En segundo lugar, en las comunidades meridionales el nivel educativo medio

determina la graduación en bachillerato (desigualdad de oportunidades) y la graduación en este

ciclo es considerablemente menor (desigualdad de capacidades). La pregunta abierta en este caso

debería contemplar aspectos económicos y pedagógicos. Querríamos llamar la atención sobre la

posibilidad de que el gasto educativo público contribuyese a la estrategia de inclusión educativa

ampliando las ‘ayudas compensatorias’. Este podría ser un complemento inestimable de la

144

estrategia de compensación intensiva que Andalucía está ensayando. Asimismo, si los planes de

equidad pudiesen definir unos objetivos todavía más ambiciosos que los actuales, incorporar

medidas pedagógicas participativas, atraer también más apoyos de la sociedad civil y aplicar unos

programas más integrales, probablemente se agrietaría el círculo vicioso que malogra las

oportunidades y las capacidades educativas de muchos/as jóvenes de estas regiones. Al menos,

esta posibilidad de igualación al alza señala un camino prometedor.

ANEXO 5.1: LA ESTRATEGIA DE INCLUSIÓN DE CADA COMUNIDAD AUTÓNOMA

En este anexo presentamos la información que ha proporcionado la base documental de la

tipología de las estrategias de inclusión escolar. La búsqueda ha procedido a partir de una

definición amplia de las categorías oficiales con que podían designarse medidas y programas

relacionados con la equidad educativa. Las tablas resumen algunas referencias suficientes para dar

una imagen de cada caso, pero los criterios definitivos con los que se ha elaborado la tipología

figuran directamente en el apartado 6.2.

De cada comunidad autónoma hemos recogido información con respecto a los siguientes aspectos:

- Los programas de educación compensatoria

- La participación de la comunidad educativa (y la coordinación de los agentes implicados en

ella)

- Las escuelas rurales

- La financiación de los libros de texto

- Las becas complementarias y compensatorias.

Algunos de estos capítulos apelan directamente a la equidad, mientras que otros sólo se han

relacionado con este objetivo en algunas comunidades. Destaca el punto de los libros de texto, que

ha sido objeto de reivindicaciones recientes de las AMPAs y de algunos sindicatos; por esta razón

para muchos agentes sociales un aspecto tan concreto como este establece en estos momentos

una diferenciación importante entre las comunidades. Con todo, hemos considerado que otros

criterios eran más relevantes para definir la tipología definitiva.

145

El objetivo de esta búsqueda de información ha sido distinguir los desarrollos legislativos y los

programas de las comunidades autónomas que han intentado coordinar e intensificar las medidas

derivadas del programa de educación compensatoria creado en los años ochenta, de las

estrategias de atención a la diversidad previstas en la LOGSE y de las disposiciones adoptadas en

este sentido en el Territorio MEC durante los años noventa. Por esta razón se ha evitado la

repetición de algunos elementos comunes que se derivan de estas medidas.

146

ANDALUCÍA

programas de educación compensatoria

- Plan de Atención Educativa al Alumnado Inmigrante- Aulas temporales de adaptación lingüística- Ley de Solidaridad- Centros de Actuación Educativa Preferente

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar.- Ley de Solidaridad: "La Consejería de Educación y Ciencia fomentará la participación de asociaciones de padres y madres, organizaciones no gubernamentales, voluntariado, así como la de otros colectivos sociales (...)"“Apoyo a los centros para que pongan en marcha procesos de reflexión y contraste sobre la perspectiva intercultural que impliquen a todos los sectores del barrio en el que se encuentra el centro”.“Impulso de la participación de Madres y Padres del alumnado inmigrante en los centros docentes”.“Fomento de la participación del alumnado inmigrante en las Asociaciones de Alumnos y Alumnas”.- Ley de Solidaridad: "Como medida estratégica se pretende impulsar la coordinación de las distintas Administraciones y la colaboración de instituciones, asociaciones y organizaciones no gubernamentales (...)"“Impulsar planes de Acción Comunitaria que permitan el desarrollo de acciones de integración social”.

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.- Los niños y niñas de tres a seis años residentes en zonas rurales distantes de los Centros educativos, o en poblaciones diseminadas, serán atendidos con programas específicos de Educación Infantil.- Acciones de compensación del alumnado del medio rural en situación desfavorecida.1. La Consejería de Educación y Ciencia proporcionará los servicios complementarios de transporte escolar, comedor y, en su caso, residencia, de modo que la dispersión geográfica y las dificultades de comunicación no impidan el acceso a la Educación Básica Obligatoria.2. En zonas rurales caracterizadas por la dispersión o el aislamiento se promoverán proyectos de compensación educativa que posibiliten un mayor grado de socialización y conocimiento de otros entornos.

libros de texto - La Consejería de Educación y Ciencia paga los libros a los alumnos de los Centros de Actuación Educativa Preferente (centros con alumnos con mayores dificultades sociales o con necesidades educativas especiales).- Además, la Junta de Andalucía da ayudas para la compra de libros de texto a aquellos alumnos con un umbral de renta superior al que demanda el MECD en sus becas. La cuantía de esta ayuda es de 75 euros.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD. En Andalucía la Consejería de Educación está esperando recibir las transferencias de la gestión de las becas para poder así cumplir su compromiso de implantar la gratuidad total de libros de texto en toda la educación obligatoria.

147

ARAGÓN

programas de educación compensatoria

- Centro Aragonés de Recursos para la Educación Intercultural: Promover en los centros educativos las iniciativas del Gobierno Aragonés relativas a la Educación Intercultural.- Los centros locales dotados de ordenadores educativos, dentro del programa Aularagón, pueden contribuir a la ampliación de la educación compensatoria en el sentido de la educación permanente.- Aulas Mixtas en los centros públicos- Protocolo de acogida con mediación sociocultural y servicio de traductores.

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar.- Comunidades de aprendizaje: Se trata de una transformación social y cultural que se produce a través de la participación de las familias y otros agentes educativos y sociales en el centro.Pacto para la Educación: el Gobierno de Aragón y las organizaciones firmantes manifiestan su voluntad común de alcanzar dos fines fundamentales:1. Proporcionar estabilidad al sistema educativo en nuestra Comunidad Autónoma, asegurando los pilares básicos sobre los que va a sustentarse la política educativa aragonesa en los próximos años.2. Desarrollar la igualdad de oportunidades, contribuyendo desde el sistema educativo a compensar las desigualdades sociales y territoriales existentes en nuestra Comunidad Autónoma.Se ha favorecido y regulado la participación de otras entidades en el apoyo a este colectivo de alumnado mediante la Orden de 3 de octubre de 2001, del Departamento de Educación y Ciencia, por la que se convocan subvenciones a asociaciones, organizaciones no gubernamentales e instituciones privadas sin fines de lucro para la realización de determinadas actuaciones de compensación educativa.- El Centro Aragonés de Recursos para la Educación Intercultural coordina esfuerzos e intercambia información con aquellos Departamentos, Instituciones, Organizaciones o Asociaciones que trabajan aspectos vinculados con la inmigración.- A raíz del Pacto para la Educación se ha previsto una estructura de coordinación de los distintos Departamentos del Gobierno en este ámbito a través del Decreto 113/2002, de 22 de mayo del Gobierno de Aragón, por el que se crea la Comisión Interdepartamental para la Inmigración y el Foro de la Inmigración en Aragón.

escuelas rurales

-- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.En Aragón los Centros Rurales de Innovación Educativa (C.R.I.E.) son espacios educativos innovadores (...) que facilitan la convivencia de alumnos y profesores y suministran recursos educativos al profesorado de las pequeñas escuelas de la comunidad.

libros de texto - Se extiende el Programa de Gratuidad de los Libros de Texto a 1º de la ESO, tras implantarla durante los tres últimos años a toda la Educación Primaria. Los alumnos reciben los libros de texto de los centros educativos en calidad de préstamo, a través de los consejos escolares, libros que devuelven al finalizar el curso escolar, para su reutilización el curso siguiente.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

148

ASTURIAS

programas de educación compensatoria

- Programa para la acogida sociolingüística de inmigrantes (PASE): Facilitar el proceso de aprendizaje y de adaptación sociolingüística de los alumnos y alumnas extranjeros o de minorías étnicas o culturales (AEMECs) desde una posición que no persiga la asimilación sino que respete valores de la interculturalidad.- Acción “Bienvenidos” en la que se da a conocer el centro a este colectivo de alumnado y a sus familias y se van creando lazos personales.

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar- La CA organiza y desarrolla, en colaboración con otras instituciones, actividades de socialización intercultural que favorezcan el conocimiento y la integración de AEMECs y familias en la comunidad escolar y en el entorno.

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.

libros de texto - No hay ninguna ayuda de la Consejería de Educación para la adquisición de libros de texto por parte de las familias, estando vigentes las del Ministerio de Educación. Algunos ayuntamientos, como Gijón y Oviedo, sí ofrecen ayudas para la adquisición de libros de texto, que cubren una parte del coste de la misma.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

BALEARES

programas de educación compensatoria

- Las comisiones de escolarización tienen la responsabilidad de asegurar la distribución equilibrada del alumnado con necesidades educativas derivadas de su entorno social o su incorporación tardía en los centros sostenidos con fondos públicos, de manera que se les facilite la integración.- Programa de acogida lingüística y cultural dirigido al alumnado de incorporación tardía al sistema educativo de las Illes Balears.

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.

libros de texto - El Parlamento de Baleares instó al Gobierno balear a iniciar el proceso de gratuidad de libros de texto, pero éste no ha iniciado el proceso, alegando falta de presupuesto. Hay una experiencia piloto en 10 centros educativos de primaria y secundaria de Mallorca, donde se implantaría la gratuidad.- Existe la posibilidad de una deducción en el IRPF de 50 euros en primaria y 60 euros en secundaria por la compra de libros de texto aunque no alcanza a la población con rentas bajas, que no realiza la declaración del IRPF.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.- En Baleares, además, se proporcionan cheques escolares a las familias para la financiación de la escolarización infantil de primer ciclo 0-3.

149

CANARIAS

programas de educación compensatoria

- Proyectos de Pluralidad Cultural en los centros educativos- Plan de Atención a la Diversidad: Plan Sur.- Centros Educativos de Atención Preferente.- Plan Canario para la Inmigración- La Red Canaria de Escuelas Solidarias es un instrumento educativo cuyo fin es buscar formulas de coordinación e intercambio de experiencias entre los centros, las instituciones sociales y el tejido asociativo donde se desarrolla la vida social y educativa del alumnado.

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar- Especial énfasis en los procesos de acogida, y de participación de los alumnos inmigrantes y de sus familias.- Dinamización de los centros para buscar la máxima implicación del profesorado y el resto de la Comunidad Educativa.- La Administración ofrece financiación extraordinaria para poner en marcha proyectos educativos, favorecer la coordinación entre centros, el asesoramiento y las acciones de formación específicas para cada claustro. - Pacto Social por la Educación

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.

libros de texto - Los alumnos de bajo nivel socioeconómico reciben un lote de libros de texto por parte del centro educativo, libros que debe devolver al finalizar el curso escolar.- La Consejería de Educación ofrece ayudas de una cuantía aproximada de 120 euros, que el alumno no puede recibir si ha obtenido una beca del MECD.- Los cabildos insulares ofrecen distintos tipos de ayudas. Por ejemplo, el cabildo insular de Tenerife costea los materiales curriculares de los alumnos de Educación Infantil y Educación Especial, mientras que el de la Gomera los libros de texto en todos los niveles educativos.- También diferentes municipios se han hecho cargo del coste de estos libros.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

CANTABRIA

programas de educación compensatoria

- Programa de Educación Compensatoria: prácticas de inmersión lingüística, seminarios en los centros de formación de profesorado.- Equipo Itinerante de Asesoramiento

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.

libros de texto - La Consejería de Educación ofrece algunas becas para la compra de libros de texto, pero no hay voluntad para implantar la gratuidad. A través de los directores de los centros que tengan conocimiento de alumnos con necesidades económicas, se destinan 90.000 euros para ayudarles a la compra de materiales curriculares. Algunos ayuntamientos ayudan a las familias con renta baja para la compra de los libros de texto.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

150

CASTILLA-LA MANCHA

programas de educación compensatoria

- Plan ESO y Programa de Igualdad en Educación- Programa intensivo de aprendizaje de la lengua castellana: 8 equipos de apoyo lingüístico.

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar- Seminario regional: grupos de trabajo sobre educación intercultural, dirigido a los equipos directivos, profesores y profesoras de compensatoria, tutores y orientadores.

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta. La Consejería de Educación castellano- manchega informa de su compromiso con la red de escuelas rurales: acciones concretas como la instalación de aulas informáticas en centros rurales, la finalización de la red de centros y la reforma y ampliación de un gran número de colegios e institutos, la gratuidad del transporte escolar para la totalidad del alumnado de la escuela pública que lo precise, la apuesta por la mejora de la Educación Secundaria Obligatoria o la mejora de las bibliotecas escolares.

libros de texto - Se ha implantando ya la gratuidad en toda la educación obligatoria. El centro educativo entrega a las familias un dinero, para que éstas adquieran los libros de texto. Al finalizar el curso los alumnos deben entregar los libros en el centro.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

CASTILLA Y LEÓN

programas de educación compensatoria

- La Consejería de Educación y Cultura de la Junta de Castilla y León regula la aplicación del programa de educación compensatoria a partir de la normativa básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.- Aula de Adaptación Sociolingüística

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar - Apoyos que pueden llegar a los centros a través de subvenciones a asociaciones y entidades privadas sin ánimo de lucro.

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta. La documentación oficial informa de que los siete centros Rurales de Innovación Educativa (CRIE) de Castilla y León tienen como fin completar la acción educativa que se realiza en los centros docentes de los ámbitos rurales y la convivencia de los alumnos de éstos.

libros de texto - En el acuerdo de transferencias firmado por 5 años, se abordó la gratuidad dentro del calendario de planes de actuación para el 2003-2004, pero la consejería lo ha incumplido y ha anunciado ahora que iniciará este proceso hacia la gratuidad en el curso 2007-2008.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

151

CATALUÑA

programas de educación compensatoria

- Programa de Educación Compensatoria- Talleres de Adaptación Escolar y Aprendizajes Instrumentales Básicos- Centros de Atención Educativa Preferente- Áreas de escolarización singular- Programa de Acogida del Alumnado de Nacionalidad Extranjera con mediadores y traductores- Aunque de hecho su intención desborda los planteamientos de la educación compensatoria, añadimos en este punto una mención de las Oficinas Municipales de Escolarización. En el último curso se ha realizado una prueba piloto en Badalona, Banyoles, Cervera, Figueres, La Seu d’Urgell, Manlleu, Mataró, Olot, Reus, Terrassa, Vic y Vilanova i la Geltrú de esta iniciativa, cuyo fin es evitar la concentración artificiosa del alumnado con determinadas características socio-económicas en unos mismos centros.

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar - Promoción y participación en ámbitos de debate sobre la educación intercultural. Se promueven periódicamente sesiones de reflexión conjunta entre el Departament d’Ensenyament y las asociaciones de inmigrantes.- Proyectos Educativos de Ciudad: Demuestran un gran esfuerzo de participación. Los impulsan los ayuntamientos con el apoyo de la Diputación de Barcelona y de la Generalitat de Catalunya.Comunidades de aprendizaje: Se trata de una transformación social y cultural que se produce a través de la participación de las familias y otros agentes educativos y sociales en el centro.- El Departament participa en la Comisión Interdepartamental que depende de la Secretaría de la Inmigración para coordinar sus actuaciones con el resto de los departamentos del Gobierno.

escuelas rurales

Existen Zonas de Escolarización Rural desde los años ochenta

libros de texto No existe gratuidad de libros de texto, ni la Consejería de Educación ofrece ningún tipo de ayudas para su adquisición por parte de las familias.

becas En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

152

COMUNIDAD VALENCIANA

programas de educación compensatoria

- Programa de educación compensatoria para atención al alumnado con necesidades de compensación educativa. Las comisiones de escolarización deben asegurar la distribución equilibrada de estos alumnos en los centros sostenidos con fondos públicos.- Observatorio de la Comunidad Valenciana para la detección de las necesidades educativas del alumnado inmigrante.- Oficina de acogida y atención al alumnado inmigrante y a sus familias.

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.

libros de texto - No existe gratuidad de los libros de texto. La Consejería de Educación convoca todos los años ayudas para la adquisición de libros de texto para los alumnos que cursan Educación Primaria y el primer ciclo de ESO.- Algunos ayuntamientos con menos de 20.000 habitantes han comenzado a dotar a los colegios públicos, a costa de sus presupuestos, de los libros de texto necesarios para todos los alumnos escolarizados.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

EXTREMADURA

programas de educación compensatoria

- Se está preparando un Plan para el Alumnado Inmigrante en el marco del cual se desarrollarán medidas de formación, elaboración de materiales curriculares, aumento de los recursos personales y desarrollo de normas para la respuesta organizativa a este alumnado.- Mediadores bilingües que se solicitan a través de la Embajada del Reino de Marruecos.- Aulas de inmersión lingüística

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.

libros de texto - Con el fin de complementar las convocatorias de ayudas de libros de texto del MECD, la Consejería de Educación ha realizado dos convocatorias de ayudas para la compra de libros de texto, para el alumnado de Primaria y Secundaria de todos los centros sostenidos con fondos públicos.- La primera convocatoria de ayudas, por valor aproximado de un millón y medio de euros, está destinada a familias desfavorecidas y con bajos recursos económicos. Se solicitan a través del Consejo Escolar de Centro, y son lotes de libros de texto que se entregan en calidad de préstamo al alumnado. Se va creando un “banco de libros” en los centros.- La segunda convocatoria de ayudas, por valor aproximado de un millón de euros, está destinada al alumnado de familias numerosas, independientemente de sus recursos económicos.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

153

GALICIA

programas de educación compensatoria

- La Consellería de Educación e Ordenación Universitaria de la Xunta de Galicia no ha desarrollado hasta el momento normativa propia en relación al alumnado de origen inmigrante.- Programa de educación compensatoria.- Programa de Preescolar Na Casa

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.

libros de texto - La Consejería de Educación ha llegado a un acuerdo con la Confederación de Padres y Madres de Galicia (CONFAPA Galicia) por el cual se implanta de manera progresiva la gratuidad de los libros.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

MADRID

programas de educación compensatoria

- Plan Regional de Compensación Educativa para la Comunidad de Madrid- Escuelas de Bienvenida: Aulas Enlace- Servicio de traductores e interpretes

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar- Programas de Compensación Externa fuera del horario lectivo en el que se impulsa la participación de las AMPAS y de asociaciones sin ánimo de lucro.- Colaboración de la iniciativa privada: subvenciones a asociaciones e instituciones sin fines de lucro, para la realización de actuaciones complementarias de compensación educativa.- Casas de Niños: desarrollan un programa educativo asentado en el principio de colaboración y participación de los adultos responsables de la educación de los niños con el fin de coordinar y unificar la labor educativa compartida por los padres y los educadores. Ofrecen un servicio en el que es conveniente para su desarrollo la participación de toda la Comunidad Educativa.- Convenios de colaboración con corporaciones locales, para el desarrollo de programas de prevención y control del absentismo escolar.

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.

libros de texto - Existe un acuerdo firmado en 1999 en el que se establece una aportación de 5000 millones de pesetas en un plan quinquenal. Con estos1000 millones anuales se asigna a los centros educativos lotes de libros atendiendo a la población escolarizada, dando prioridad a los escolares más desfavorecidos, en calidad de préstamo.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD. Según la FAPA, hay falta de coordinación de las ayudas de la Consejería de Educación y las que ofrece el MECD.

154

MURCIA

programas de educación compensatoria

- Plan regional de Solidaridad en la Educación- Aulas Ocupaciones para la Compensación Educativa- Aulas Taller- Grupos de apoyo dentro y fuera del aula ordinaria

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta. Así por ejemplo, en la Región de Murcia existen actualmente Colegios Rurales Agrupados en Cuevas de Reyllo, El Fenazar, Barinas, Villanueva del Segura, El Jimenado, El Paretón, Valentín, Archivel, El Sabinar, La Almudena y Zarcilla de Ramos.

libros de texto - La Consejería de Educación ofrece ayudas para la compra de libros de texto, ayudas que cubren sólo una parte del coste que tiene su adquisición para las familias. Para ello, este año ha ampliado en un 50% la cuantía del año pasado, destinando 705 mil euros.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

NAVARRA

programas de educación compensatoria

- Plan de Atención a la Diversidad de cada centro educativo. Se crearan aulas de inmersión lingüística según la demanda.- Orientaciones para la escolarización del alumnado inmigrante. - La igualdad de oportunidades es el segundo objetivo del Proyecto Atlante: Plan de Mejora de las Competencias Básicas de Educación Infantil y Primaria

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar- Creación de una Comisión en el área de Peralta y Funes, comarca con una alta incidencia de población inmigrante, para coordinar todas las acciones dirigidas a apoyar este alumnado y evitar el absentismo o abandono temprano.

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.

libros de texto - El Gobierno de Navarra realiza una convocatoria de ayudas para la adquisición de libros de texto en la enseñanza obligatoria, complementaria a la que realiza el MECD para esta comunidad. La cuantía de esta ayuda se ha ido reduciendo.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

PAÍS VASCO

155

programas de educación compensatoria

Se está preparando nueva normativa referente a: matriculación y comisiones de escolarización; plan de acogida; evaluaciones iniciales; y adaptaciones curriculares.

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar- Comunidades de aprendizaje: Se trata de una transformación social y cultural que se produce a través de la participación de las familias y otros agentes educativos y sociales en el centro.- Integración de sus tres subsistemas en el Sistema de Calificaciones Profesionales y un esfuerzo presupuestario importante. Red de Centros Integrales de FP.

escuelas rurales

- Como en todas las CCAA existen Colegios Rurales Agrupados desde los años ochenta.

libros de texto Las ayudas se incluyen en las becas para la escolarización.

becas Es la única Comunidad Autónoma con competencias para otorgar becas de escolarización más allá de las complementarias de transporte, comedor, libros...

LA RIOJA

programas de educación compensatoria

- La Consejería de Educación, Cultura, Juventud y Deportes del Gobierno de La Rioja se rige por la normativa básica del Ministerio de Educación.- Las comisiones de escolarización adoptarán las medidas necesarias para facilitar la escolarización de los alumnos con necesidades educativas especiales asociadas a situaciones sociales o culturales desfavorecidas.- Programa de educación compensatoria.- Aulas de inmersión lingüística.

participación de la comunidad educativa

- Todas las CCAA se han dotado de su propio Consejo Escolar.- Se han constituido dos programas en la que se coordina la actuación de diferentes departamentos del Gobierno y con el que colaboran también otros agentes sociales (Agencia del desarrollo económico, Federación de Empresarios, ONGs, etc.): El Foro de la Inmigración y el Plan de la Exclusión social.

escuelas rurales

- Colegios Rurales Agrupados: once colegios rurales agrupados de la Comunidad Autónoma de La Rioja, así como el Centro Rural de Innovación Educativa (CRIE), pretende incorporar las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC) como herramienta habitual en los procesos de enseñanza-aprendizaje en centros públicos de enseñanza no universitaria en el ámbito rural.

libros de texto - El curso 02/03 la administración autonómica completó la implantación de la gratuidad en los cuatro cursos de la ESO. Las familias compran los libros en cualquier librería que deseen, y posteriormente la Consejería de Educación les abona el dinero correspondiente a través de los centros. Al finalizar el curso los alumnos entregan los libros en el centro, que deben permanecer cuatro años.

becas - En la tabla 3.6. puede observarse que la mayoría de las CCAA, menos el País Vasco, ofrecen un complemento mínimo a las becas del MECD.

ANEXO 5.2: ENTREVISTAS REALIZADAS DURANTE EL TRABAJO DE CAMPO (2004)

156

Con el fin de obtener una información cualitativa más detallada de la que ofrecen los documentos

públicos, hemos mantenido varias entrevistas con una muestra de personas especialistas en el

campo de la educación en el conjunto de España, y particularmente en las comunidades de Aragón

y de Baleares.

En particular, estas entrevistas han respondido a varios objetivos:

En primer lugar, las preguntas y la muestra se han confeccionado de tal modo que permitiesen

confirmar la validez de las categorías de búsqueda de la información documental sobre la inserción

escolar. Es necesario recordar la inevitable polisemia que adquieren los términos oficiales (como

compensación, solidaridad, equidad, igualdad de oportunidades, etcétera) al relacionarse de

distintos modos con las iniciativas que pretenden coordinar e intensificar el apoyo educativo al

alumnado con mayores necesidades. La posibilidad de contrastar con entrevistas directas las

primeras interpretaciones basadas en fuentes indirectas ha resultado particularmente útil en este

sentido.

En segundo lugar, hemos seleccionado dos comunidades autónomas teniendo en cuenta que las

primeras informaciones sobre ellas indicaban unas ciertas diferencias en su estrategia de inclusión

escolar. Así, en Aragón se distinguen fácilmente algunas iniciativas de compensación intensiva,

como la aplicación de las comunidades de aprendizaje. En cambio, en Baleares se ha optado por

continuar con las estrategias compensatorias generales que se habían puesto en práctica antes del

traspaso de competencias.

Por último, las entrevistas han servido para profundizar dos de los cinco estudios de caso. Este

contacto más directo ha servido para identificar la plantilla descriptiva que se ha aplicado a estos

casos, y lógicamente, para enriquecer la interpretación que podemos ofrecer de ellos.

La tabla presenta una clasificación sumaria de los grupos de personas entrevistadas, y recoge el

número de entrevistas realizadas de cada grupo. En total se han realizado veinte entrevistas en

Barcelona, Palma de Mallorca y Zaragoza, distribuidas del siguiente modo:

Aragón Baleares GeneralCargos políticos de la administración educativa

2 3 -

Cargos técnicos de la administración 3 2 -

157

educativaPersonal de sindicatos y asociaciones educativas

4 3 1

Personalidades relevantes en materia educativa

1 1 -

158

ANEXO 5.3: OTRAS CLASIFICACIONES PARCIALES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Los regímenes escolares y las estrategias de inclusión escolar permiten establecer unas tipologías

exhaustivas de las comunidades autónomas, pero otras facetas que también son importantes no

facilitan este ejercicio. Recogemos en este último apartado algunos comentarios sobre estas otras

líneas de diferenciación, que hemos tenido en cuenta al pensar las tipologías posibles pero hemos

tenido que desechar por esta dificultad.

No cabe ninguna duda de la importancia educativa de las políticas lingüísticas, si bien éstas afectan

también a otros ámbitos. Incluso más, la iniciativa de generalizar la lengua extranjera en los ciclos

infantiles y obligatorios de Castilla- La Mancha puede ser el preludio de una nueva generación de

políticas lingüísticas autonómicas. Hasta el momento disponemos de la tipología de Argelaguet

(1999, p. 305) sobre la gestión de las lenguas bable, castellana, catalana, gallega, portuguesa y

vasca en las diecisiete comunidades autónomas. Distingue los siguientes tres modelos:

Unilingüismo.- La enseñanza se imparte en una sola lengua. Este criterio se mantiene a pesar

de que existen minorías que hablan otras lenguas, como el gallego y el portugués en Castilla-

León, el portugués en Extremadura y el catalán en Murcia. Aunque siguen también esta pauta,

en dos casos hay un cierto reconocimiento de la diversidad lingüística que se traduce en la

posibilidad de recibir voluntariamente la enseñanza de las lenguas bable en Asturias y

aragonesa o catalana en Aragón.

Separatismo lingüístico parcial y electivo.- Se reconoce del derecho de elección de la lengua

oficial que los padres o alumnos quieran como lengua docente; por tanto, se separa al

alumnado en función de la lengua preferida. La otra lengua es entonces el objeto de una

materia específica. Este es el modelo de Baleares, la Comunidad Valenciana, Navarra y el País

Vasco.

Conjunción lingüística.- No se reconoce el derecho a escoger lengua, sino que todas las

escuelas son bilingües. Aunque caben distintas intensidades, se ha acabado fijando unos

mínimos de cada una. Cataluña y Galicia siguen este modelo.

En el cuadro siguiente salta a la vista que cada modelo lo han adoptado gobiernos de inspiración

distinta. Esta misma diversidad se reproduce en cuanto a su coincidencia con los regímenes

escolares y las estrategias de inclusión escolar. Sólo se observa la coincidencia del unilingüismo

con el régimen público básico, que se debe al tercer factor de la ausencia de minorías lingüísticas

159

autóctonas en estas comunidades autónomas, menos Extremadura. El separatismo parcial y

electivo coincide con unos resultados escolares notables en el País Vasco, donde el régimen es

subsidiario amplio y la estrategia de inclusión exhibe una vocación universalista, pero también con

una situación mucho más problemática en Baleares, que se ubica en la constelación de

comunidades subsidiarias básicas y ha adoptado una estrategia de inclusión por compensación.

Por el momento, la estrategia de conjunción no se ha beneficiado de unos regímenes (subsidiarios)

amplios ni de una estrategia de inclusión con vocación universalista.

Modelos de política lingüística Regímenes escolares adoptados por las CCAA que siguen este modelo de política lingüística

Estrategias de inclusión escolar adoptados por las CCAA que siguen este modelo de política lingüística

Unilingüismo(resto de CCAA)

Público básicoVariantes de lo amplios subtipos subsidiarios básicos

Compensación intensivaCompensación coordinadaCompensación

Separatismo parcial y electivo(Baleares, C. Valenciana, Navarra y País Vasco)

Subsidiario amplioVariantes de lo amplios subtipos subsidiarios básicos

Vocación universalistaCompensación coordinadaCompensación

Conjunción(Cataluña, Galicia)

Variantes de lo amplios subtipos subsidiarios básicos

Compensación intensivaCompensación coordinada

160

En consonancia con algunos entrevistados, es necesario reseñar que las diferencias salariales

entre el personal docente son mínimas entre las comunidades autónomas. El cuadro siguiente

documenta esta afirmación con las retribuciones brutas mensuales del profesorado con 0 años de

experiencia y la apoya en el cálculo de unos ínfimos coeficientes de variación, restringidos a unos

valores testimoniales.

Total Primaria SecundariaAndalucía 1718,35 1983,31Aragón 1740,52 2006,66Asturias 1704,9 1967,7Canarias 1953,33 2178,85Cantabria 1746,56 1995,57Cast-LMancha 1740,34 2002,52Cast-León 1729,66 1973,52Cataluña 1843,9 2163,37Ceuta y Melilla 1694,54 1954,81Euskadi 2022,69 2352,54Extremadura 1718,96 1981,76Galicia 1676,83 1939,61Illes Balears 1906,2 2163,87Madrid 1731,1 1993,9Murcia 1730,02 1993,01Navarra 1818,83 2153,77País Valencià 1756,22 2022,48La Rioja 1837,92 2111,68Media 1781,72 2052,16Desviación 93,43 106,89Coeficiente de Variación 5,24 5,21

Fuente: Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza [en línea] www.stes.es/personal/retribuciones.htm, 01/2005.

Aunque todos los gobiernos autónomos, y anteriormente el Ministerio, han procurado introducir las

tecnologías de la información y de la comunicación en la escuela, además de los programas Althia

de Castilla- La Mancha, Aularagon, Plan Educativo para el Fomento de la Sociedad del

Conocimiento de Andalucía o la Xarxa de Tecnologia Educativa de Catalunya, la red tecnológica

educativa de Extremadura merece un comentario aparte. Sus objetivos son los siguientes

o Asegurar una conectividad de banda ancha entre todos los centros educativos mediante la Intranet Regional (mínimo de 2 Mb/sg por centro)

o Dotar a los centros de la comunidad de 1 ordenador por cada dos alumnos en Secundaria y por cada 6 Infantil y Primaria.

o Facilitar el acceso al software, aplicaciones libres y de calidad, para ser utilizado en las aulas (creación y distribución de gnuLinEx y del portal educativo extremeño)

o Formar y asesorar al profesorado en aplicaciones y herramientas e incentivar a los docentes en la creación de contenidos de calidad

Fuente: Consejería de Educación de la Junta de Extremadura (2004)

Esta iniciativa sienta las bases de remodelar los regímenes escolares en un sentido nuevo. Por un

lado, extiende la acción pública con y sin convenios con empresas privadas; por otro, amplía la

161

acción asociativa y empresarial abriendo las aulas al software libre. En este sentido de ampliar los

actores y los ámbitos de la política educativa, coincide con otras iniciativas, como la integración de

la formación continua, ocupacional y profesional en el País Vasco, o bien los Proyectos Educativos

de Ciudad y las comunidades de aprendizaje. Su carácter específico ha suscitado varias dudas en

el momento de considerarla para confeccionar la escala de las estrategias de inclusión escolar,

donde introduciría una nueva dimensión. En todo caso, si se acompaña de planes de equidad, de

otros mecanismos de participación y/ o de becas de escolarización, esta iniciativa puede ser un

síntoma de la tendencia de algunos gobiernos a ensanchar el abanico de actores sociales

presentes en los regímenes escolares y a desbordar la educación compensatoria en varios

sentidos.

162

CAPÍTULO 6. LAS TRAYECTORIAS SOCIOECONÓMICAS Y LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS DE UNA MUESTRA DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS

En este capítulo enmarcamos las políticas educativas de una selección de comunidades

autónomas dentro de las trayectorias de cambios sociales que éstas han experimentado. Se trata

de comparar los rasgos más sobresalientes de su estructura socio-económica con los de su

política, a fin de identificar una serie de similitudes y de diferencias que proporcionen ejemplos

significativos de las tendencias generales que hemos analizado en los capítulos anteriores.

Debemos avisar, sin embargo, de que las páginas siguientes no presentan un análisis causal en el

sentido estricto, es decir, no sugieren que se hubieran dado otros resultados si hubiesen variado las

decisiones políticas de los gobiernos autónomos. Ni mucho menos aportan las conclusiones de una

evaluación comparada de los objetivos, medios y logros de cada ejecutivo.

En esencia, esta comparación completa la base empírica de la conclusión del capítulo precedente,

esto es: los factores estructurales socio-económicos inciden mucho más que los factores

institucionales -derivados del régimen escolar o de la estrategia de inclusión escolar- en el índice de

graduación en bachillerato. Corrobora su apoyo estadístico con algunas indicaciones cualitativas de

la manera como se articulan los distintos factores estructurales e institucionales. Observa cómo se

añade una conexión establecida a medio plazo entre el empleo juvenil y los estudios a la conexión

establecida en el largo plazo entre los estudios de la población adulta y los resultados de la

población adolescente. Se pregunta también si los regímenes escolares y las estrategias de

inclusión escolar han conseguido activar o al menos reforzar algún mecanismo estructural con un

cierto potencial ‘igualitario’ mediante la coordinación de los dos sectores de titularidad, el desarrollo

del ciclo infantil, sus eventuales programas específicos, su enfoque de la atención a la diversidad o

bien la articulación con los ayuntamientos.

En el cuadro 6.1 se puede encontrar una selección de comunidades autónomas inspirada en las

conclusiones de los capítulos precedentes. De acuerdo con los siguientes criterios (que aluden a

varios aspectos estructurales e institucionales), hemos elaborado una lista de ejemplos relevantes

que incluye los casos de Andalucía, Aragón, Baleares, Cataluña y Castilla- La Mancha:

1. Definida de este modo, la muestra recoge el efecto de la notable influencia del nivel de estudios

de la población activa sobre los resultados escolares (véase capítulo 5). Aragón y Cataluña

registran un valor de esta magnitud superior a la media de España; en cambio, Andalucía,

Baleares y Castilla- La Mancha sólo llegan a valores menores que esta media.

163

2. Asimismo, este grupo de comunidades ofrece una visión panorámica de los distintos tipos de

las estrategias de inclusión escolar. Andalucía, Aragón y Cataluña han puesto en práctica

estrategias intensivas, si bien su estructura socio-económica es muy distinta; en cambio,

Castilla- La Mancha y Baleares han utilizado estrategias más compensatorias, también en

circunstancias distintas.

3. Tiene en cuenta el contexto y el producto de unas acciones gubernamentales que se han

iniciado en distintos momentos del estado de las autonomías. De hecho, revisa los efectos de

la política que Andalucía y Cataluña han podido aplicar desde que recibieron sus competencias

educativas en los años ochenta. Pero el límite temporal sólo permite esbozar el contexto en

que se mueven los gobiernos autonómicos aragonés, balear y castellano manchego desde que

han podido gestionar su propia educación a fines de los años noventa.

4. Además, contempla cinco comunidades que han sido gobernadas por partidos políticos

distintos. Durante las tres últimas legislaturas han sido presididas por Convergència i Unió (Cataluña, 1995-2003), el Partido Socialista Obrero Español (Andalucía y Castilla-La Mancha

durante todo el periodo), el Partido Popular (Baleares, 1995-99 y después de 2003) o bien por

coaliciones. Así, en Aragón han gobernado el PP con el Partido Aragonés 1995-99 y el PSOE

con el Partido Aragonés desde 1999; en Baleares 1999-2003 el Partit Socialista de les Illes Balears (PSIB-PSOE), el Partit Socialista de Mallorca, el Partit Socialista de Menorca (PSM-

Entesa Nacionalista), Esquerra Unida de les Illes Balears (EUIB), Unió Mallorquina (UM), Els Verds de les Illes Balears y la Coalició d’Organitzacions Progressistes de Formentera, y en

Cataluña desde 2003 el Partit dels Socialistes de Catalunya, Esquerra Republicana de Catalunya e Iniciativa per Catalunya.

164

Cuadro 6.1. Criterios de selección de los casos

Estrategia de inclusión

Nivel de estudios de la población activa sobre la media

Nivel de estudios de la población activa bajo la media

Compensación intensiva

AragónCataluña

Andalucía

Compensación coordinada

Castilla La Mancha

Compensación Baleares

Nota: El análisis de Cataluña se basa en varios estudios previos (Bonal y Rambla, 2001; Bonal, Rambla y Ajenjo, 2004). En Aragón y Baleares se ha revisado la documentación publicada por los respectivos gobiernos y se han realizado varias entrevistas con actores de la política educativa en la comunidad. El análisis de Andalucía y Castilla- La Mancha se ha basado en el acceso a la documentación publicada.

Hemos construido esta selección cualitativa de los casos de estudio siguiendo dos sugerencias de

los especialistas en el método comparativo. La primera reclama que se incluyan casos con valores

distintos de las variables independientes del análisis. Este procedimiento metodológico es

adecuado para descifrar el juego de los factores que distinguen los casos positivos en que se

cumple una relación general de los casos negativos o excepciones (Mahoney y Goertz, 2003). En

el apartado 4.3 hemos mostrado que se gradúan más estudiantes en el bachillerato allí donde el

nivel de estudios de la población activa es mayor, el paro juvenil (del grupo ubicado entre los 20 y

24 años) es más intenso y el gasto público en educación asciende a una cantidad más elevada. En

la muestra, Castilla La Mancha, Andalucía y Aragón mantienen una cierta proporción entre las

frecuencias de su población activa con estudios secundarios y de sus adolescentes que no finalizan

el bachillerato, mientras que Baleares y Cataluña padecen un ‘riesgo excesivo’ de que se gradúen

menos jóvenes de los que correspondería por el nivel de estudios de su población activa (véase

gráfico 5.4). Es también notable la dispersión de estos casos respecto al paro juvenil

inmediatamente después de terminar los estudios secundarios, en cuanto al gasto educativo por

cápita y en cuanto al peso de la escuela concertada.

La segunda sugerencia recomienda explorar la variación de las diferencias respetando el carácter

particular de la trayectoria temporal de cada caso (Tilly, 1991). Para ello aportamos una estimación

del cambio territorial a corto plazo y una descripción más detallada del juego de varios factores

estructurales e institucionales en las cinco comunidades. Una aproximación al cambio social

experimentado por el bachillerato a corto plazo puede obtenerse viendo si el mapa autonómico

refleja una correspondencia constante entre el empleo (entre los 16 y los 19 años) y la

165

escolarización de los chicos y chicas de diecisiete años. Cabe decir que el nivel de estudios de la

población activa, que informa ante todo de la población adulta, y la graduación en bachillerato de

las cohortes más jóvenes constituyen un observatorio del largo plazo. El juego completo de los

factores estructurales e institucionales se puede entrever considerando las orientaciones de la

política educativa de los casos de estudio, que han recibido las transferencias en momentos

distintos. Las conclusiones de este ejercicio aportan una versión más tangible de la relación general

y apoyan una primera interpretación de ella.

Con todo, esta interpretación sólo tiene sentido dentro del contexto de estas reglas metodológicas,

pero es provisional por varias razones que debemos hacer explícitas. En primer lugar, para

completarla necesitaríamos monografías que tuvieran en cuenta el largo camino que debe

atravesar la política educativa desde las decisiones gubernamentales hasta la vida cotidiana en las

aulas. En segundo lugar, a pesar de su relevancia, hemos prescindido del País Vasco para no

incluir una cantidad desproporcionada de gobiernos que han intensificado su política de inclusión

escolar (para más información sobre esta comunidad véase Jiménez (2003), González (2004) y

Puelles (2004)). Finalmente, la selección no implica ningún menosprecio por otras intervenciones

de las que no hemos conseguido información suficiente, por ejemplo, el programa de informática en

la escuela de Extremadura (Consejería de Educación de la Junta de Extremadura, 2004), el

programa Preescolar na Casa de Galicia (Fundación Preescolar na Casa, 2005), los planes

coordinados de compensación educativa de Madrid (Dirección General de Promoción Educativa de

la Comunidad de Madrid, 2001) y Navarra (Departamento de Educación del Gobierno de Navarra,

2004) o bien las distintas iniciativas para garantizar la gratuidad de los libros de texto.

El primer apartado de este capítulo compara la escolarización y el empleo de la juventud en todas

las CCAA, y el segundo apartado describe la política educativa de cada caso de estudio. Con esta

información las conclusiones aportan varios matices a los análisis estadísticos y a las

clasificaciones de los capítulos anteriores.

166

6.1. Las trayectorias socioeconómicas a corto plazo

Considerando las diecisiete CCAA, la tabla 6.1 mide varias correlaciones entre el empleo juvenil y

la escolarización a los 17 años. Estos datos coinciden con muchos otros estudios al mostrar que el

índice de escolaridad de los varones es inferior a la media, que su actividad laboral es mayor y su

riesgo de paro mucho menor, así como que la actividad laboral se corresponde con el abandono de

los estudios en varias comunidades, y señalan que el desempleo y la escolarización después de la

edad obligatoria no son correlativos.

Tabla 6.1. La escolarización postobligatoria y el empleo juvenil en las CCAA (2001)

Esc(17) Esc(17h) Esc17(h/Tt)

Paro(16-19)

Paro(16-19h)

Paro(h/Tt)

Actividad

(16-19)

Actividad

(16-19h)

Actividad(h/Tt)

ESPAÑA

77,8 72,4 93,1 28,7 23,45 81,6 25,2 30,2 119,8

Andalucía 73,8 67,9 92,0 35,57 28,9 81,4 27,2 32,6 119,9Aragón 85,6 81,3 95,0 14,2 5,8 40,9 18,0 20,6 114,6Asturias 90,2 86,2 95,6 31,2 20,1 64,3 11,9 12,6 105,9Baleares 69,5 62,9 90,5 13,0 16,3 124,9 22,8 28,2 123,7Canarias 76,3 71,0 93,0 36,3 39,3 108,4 25,6 33,8 131,9Cantabria 83,8 78,3 93,4 7,5 10,9 145,7 16,0 21,4 133,4Castilla- León 89,7 85,1 94,9 28,7 25,5 88,9 17,5 24,1 137,4Castilla- Mancha 73,2 66,5 90,8 21,3 14,6 68,6 28,0 37,4 133,5Cataluña 70,7 65,8 93,1 28,9 24,7 85,4 33,9 34,7 102,6C. Valenciana 71,0 62,4 88,0 25,3 17,6 69,8 32,6 40,0 122,5Extremadura 71,6 64,0 89,4 29,8 25,1 84,3 25,3 35,9 141,6Galicia 80,3 75,0 93,4 30,8 28,5 92,7 16,4 20,8 127,2Madrid 87,5 83,6 95,5 25,4 16,3 63,9 21,1 24,8 117,2Murcia 74,6 68,8 92,2 24,7 26,3 106,7 34,8 43,5 125,0Navarra 87,5 85,7 97,9 7,2 9,6 133,8 17,6 25,3 143,9País Vasco 91,4 90,8 99,3 37,2 22,2 59,7 13,5 15,0 111,4La Rioja 80,4 73,8 91,8 16,7 18,5 110,4 23,5 31,1 132,7Ceuta Melilla 66,4 62,6 94,3 27,9 15,9 57,0 16,8 19,4 115,2Media 79,1 73,98 24,5 20,3 22,4 27,8Desviación 7,9 9,25 9,1 7,9 6,8 8,53C. Variación 10,03 12,50 36,99 38,8 30,4 30,63R2(Escolarización 17, Mercado laboral) 0,01 0,04 0,45 0,47

Correlación (Escolarización 17, Actividad 16-19) -0,67 -0,69R2 (Paro, Actividad 16-19) 0,01 0,09

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (2004) Estadística de la Enseñanza y Encuesta de Población Activa, [en línea] 11/2004.

La tabla 6.2 explora las diferencias territoriales del empleo temprano entre 1991 y 2001. Detecta

una disminución general del número de adolescentes que tienen o buscan trabajo, lo cual es

congruente con la mejora de la graduación en bachillerato observada en la tabla 3.9 y con el

aumento paralelo de la escolarización a los diecisiete años (de 66,3% en 1991-92 a 77,8% en

167

2001-02, MECD 2002), pero señala un repunte del desempleo en Castilla La Mancha, Cataluña,

Galicia y Madrid. Por ello las distribuciones regionales de la actividad laboral en los dos años son

muy parecidas según los índices de regresión, mientras que las distribuciones regionales del paro

han variado de un modo significativo.

Tabla 6.2. La actividad y el paro juvenil (16-19 años) en las CCAA (1991 y 2001)

Tasas de actividad Tasa de paro1991 TIV 2001 TIV 1991 TIV 2001 TIV

Andalucía 32,63 27,18 46,59 35,37Aragón 30,69 17,98 27,89 14,17Asturias 17,08 11,90 48,28 31,20Baleares 31,53 22,80 32,55 13,02Canarias 29,29 25,60 45,32 36,29Cantabria 20,67 16,02 40,94 7,49Castilla y León 21,09 17,52 37,94 28,69Castilla - La Mancha 36,38 28,02 18,81 21,35Cataluña 34,72 33,86 27,10 28,95Comunidad Valenciana 35,35 32,63 32,50 25,29Extremadura 35,06 25,34 41,51 29,77Galicia 24,23 16,39 27,51 30,81Madrid 23,75 21,15 23,08 25,45Murcia 38,16 34,83 37,01 24,69Navarra 18,49 17,56 32,22 7,18País Vasco 18,26 13,46 55,64 37,19La Rioja 25,03 23,48 39,38 16,74Ceuta y Melilla 25,01 16,81 58,6 27,86R2 (1991, 2001) 0,79 0,16TIV: Cuarto trimestreFuente: Instituto Nacional de Estadística (2004) Encuesta de Población Activa, [en línea] 11/2004.

Estos datos no desmienten que los jóvenes dejen antes los estudios allí donde lo viene haciendo el

conjunto de la población desde hace años (véase apartado 4.3), pero añaden que los abandonos

son más abundantes en las comunidades donde la actividad laboral es más elevada, y a pesar de

ello, en algunas de estas regiones muchos jóvenes de 16 a 19 años están desempleados. Hemos

confeccionado una muestra de cinco casos que corrobora esta regularidad y abre también algunos

interrogantes significativos para interpretarla.

Respecto a otras comunidades, las personas que no han terminado la educación secundaria

proliferan en el mercado laboral de Andalucía, donde muchos jóvenes han dejado la escuela a los

diecisiete años y sin embargo no han encontrado un empleo. Aragón se sitúa en el otro extremo de

estas magnitudes por cuanto allí siguen estudiando muchos adolescentes tras la ESO y las tasas

de actividad y paro entre los 16 y 19 años han caído en picado desde 1991. Baleares ofrece otro

tipo de contraste, ya que es una de las comunidades donde menos personas se gradúan en

bachillerato, así como menos chicos y chicas permanecen en la escuela a los diecisiete años. Esta

168

realidad no se puede atribuir automáticamente al nivel de estudios medio, ya que en el apartado 4.3

hemos detectado que no es muy bajo, ni al atractivo del mercado laboral, ya que la actividad laboral

juvenil es menor que en el conjunto de España (y por ejemplo, es también inferior a la tasa de

Andalucía). Como Baleares, Cataluña es un exponente de ‘riesgo excesivo’ de no graduación con

respecto al nivel educativo de la población activa, pero en este caso la actividad laboral ha sido

mayor durante la década considerada. En Castilla La Mancha coinciden un nivel educativo bajo,

una escolarización reducida a los diecisiete años y una importante presencia jóvenes en su

mercado laboral (así como un índice de desempleo juvenil inalterado en diez años).

En definitiva, no sólo es verdad que Andalucía y Castilla- La Mancha tienen un nivel educativo

medio limitado, y que Aragón se beneficia de un nivel educativo medio elevado, sino que también el

mercado laboral atrae a los estudiantes que rechazan la vía escolar en las dos primeras

comunidades mientras que en la última los jóvenes retrasan más su acceso al empleo. Baleares y

Cataluña, a su vez, experimentan menos graduaciones de lo que correspondería por su nivel

medio. En Cataluña este fenómeno puede deberse a la alternativa laboral, pero no es claro que

ésta surta el mismo efecto en Baleares. Los cinco casos de estudio invitan a matizar las

interpretaciones intuitivas inmediatas de los cambios de la educación secundaria a lo largo de los

últimos diez años, al menos desaconsejan una atribución tajante del abandono del bachillerato al

empleo prematuro. Por un lado, son ejemplos de la conexión estadística entre el nivel de estudios

de la población activa y la dificultad para terminar los estudios secundarios visible en el capítulo 4.

Éste es un ‘efecto de trayectoria’ a medio plazo, en la medida en que la primera magnitud refleja la

situación educativa de una generación anterior a la segunda. Por otro, ilustran también otra

conexión estadística entre la actividad laboral juvenil (de los 16 a los 19 años) y la escolarización a

los 17 años. Éste es un segundo ‘efecto de trayectoria’ que ha tenido lugar en el medio plazo

representado por la década de los noventa. En los apartados siguientes buscaremos las claves de

estas relaciones en Andalucía, Aragón, Baleares, Cataluña y Castilla- La Mancha.

6.2 Andalucía: trayectoria desfavorable, régimen público básico y compensación intensiva

En 1983 la Junta de Andalucía fue uno de los primeros gobiernos autonómicos que accedió a las

competencias educativas. Desde entonces ha desplegado una intensa actividad tanto en lo que

respecta a la aplicación de las leyes orgánicas estatales, como a la elaboración de su propia

legislación o al diseño y puesta en práctica de sus programas.

Recientemente la cobertura de la educación infantil a los dos años apenas ha alcanzado el 4%, y a

los tres años todavía se encuentra un 20% por debajo de la universalización (véase tabla 3.1). A

169

pesar de ello, la tendencia registra un avance considerable, que la Junta desearía aprovechar con

su programa de lengua extranjera en el segundo ciclo de la educación infantil. Con respecto a 1990

ha aumentado la proporción de jóvenes andaluces que continúan sus estudios a los diecisiete años,

pero la mejora se ha encallado a mitad de la década. La tabla 6.3 señala que la escolaridad

postobligatoria es inferior a la media en todas las provincias andaluzas.

Tabla 6.3. Tasa de escolarización a los 17 años en estudios reglados (Andalucía y sus provincias, 2001)

Personas de 17 que cursan estudios reglados (%)

ESPAÑA 73,00ANDALUCÍA 66,03Almería 60,46Cádiz 66,42Córdoba 66,93Granada 69,91Huelva 65,39Jaén 65,13Málaga 66,13Sevilla 65,74Coeficiente de variación interprovincial (%) 3,72Fuente: INE (2004) Censo de Población [en línea] www.ine.es, 02/2005.

Sabemos asimismo que el nivel educativo medio de Andalucía también alcanza unas cotas

inferiores a la media española, y que su población adolescente es bastante proclive a dejar las

aulas para buscar un empleo, a pesar de las dificultades que parece encontrar en este empeño. La

trayectoria de la estructura socio-económica, por tanto, ha ejercido hasta el momento una influencia

desfavorable para el avance de la escolarización postobligatoria. Con todo, la Junta ha

aprovechado las competencias para aplicar una estrategia de inclusión escolar mediante la

compensación intensiva. Esta iniciativa es ciertamente un reto mayor en el contexto de la

trayectoria mencionada, pero al menos Andalucía ha contenido el riesgo de que sus jóvenes

renunciasen al bachillerato hasta un valor ligeramente inferior a la proporción con respecto al nivel

medio de estudios (véase gráfico 5.4).

En cuanto al régimen escolar, el predominio de la escuela pública es indiscutible (76,60%) en todos

los ciclos: es incluso más elevado en el ciclo de Educación Infantil (79,08%) y en algunos niveles

post-obligatorios (bachillerato diurno: 80,91%; bachillerato nocturno: 100%; y ciclos formativos de

grado superior (81%), mientras que en los ciclos obligatorios estipulados por la LOGSE gira

alrededor de la media (Educación Primaria: 75,60% y Educación Secundaria Obligatoria: 75,23%).

Sólo se registran unos valores claramente inferiores en la Educación Especial (44,15%), aunque en

el Programa de Garantía Social (72,71%) y en los ciclos formativos de grado medio (69,71%) la

proporción de estudiantes en centros concertados es también un poco más elevada que la media

170

(Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, 2004c). El gasto público per cápita se alinea

entre los más bajos de España (véase gráfico 5.2).

En cuanto a la estrategia de inclusión educativa, la ley 9/1999 de Solidaridad en la Educación ha

establecido el marco de la educación compensatoria intensiva en Andalucía. Sus objetivos van más

allá de las disposiciones que se adoptaron en el conjunto del Estado durante los años ochenta. En

buena parte, su filosofía ha consistido en implicar a las distintas administraciones en una acción

más integral que reconozca el valor de las diferencias culturales e introduzca medidas de acción

afirmativa (Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, 2001a).

Así, el Plan para la Igualdad de Derechos en Educación (Consejería de Educación de la Junta de

Andalucía, 2001b) requiere que se refuerce el sistema de orientación educativa, se fomente la

cultura de paz y se mejore la convivencia en los centros educativos, se ordene la educación

especial, se prevenga y erradique el absentismo escolar y se potencie la educación de personas

adultas. Esta estrategia prevé que los Centros de Atención Educativa Preferente se articulen en

Zonas de Actuación Educativa Preferente, con el fin de abordar unas nuevas actuaciones en el

campo de la educación compensatoria, y que las escuelas atiendan al alumnado inmigrante

valorando también su cultura y su lengua de origen. De hecho, el Plan de Apoyo a Centros

Docentes de Zonas de Actuación Educativa Preferente de Capitales de provincias y poblaciones de

más de cien mil habitantes se ha fijado como objetivos que estas escuelas redacten y apliquen un

plan estratégico propio adecuado a sus circunstancias y dotado de los instrumentos de apoyo

necesarios (Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, 1998).

En resumen, Andalucía ha puesto en práctica una de las estrategias más ambiciosas de

compensación intensiva, la cual ha institucionalizado y sistematizado mucho más claramente que

Aragón y Cataluña. Esta política educativa ha actuado dentro del margen que le concede el hecho

de que un contingente importante de su población adulta no haya tenido la oportunidad de estudiar,

y tampoco ha recibido un volumen suficiente de recursos presupuestarios. El balance debe indicar

que ha evitado el sesgo hacia un abandono desproporcionado, que otras comunidades padecen,

pero no ha logrado alterar la inercia de una trayectoria desfavorable. Puesto que no sería razonable

emitir muchos más juicios antes de que se publiquen evaluaciones sistemáticas de los distintos

planes de equidad, baste subrayar que el caso de Andalucía constituye uno de los que deberían

merecer más atención para explorar el potencial de los sistemas escolares autonómicos. No

debería descartarse la posibilidad de que esta estrategia de inclusión educativa, dotada de mayores

recursos, pudiese contrarrestar el efecto del nivel educativo de la población activa sobre la

graduación en bachillerato.

171

6.3. Aragón: la compensación intensiva en condiciones favorables

La Comunidad de Aragón asumió las competencias educativas en 1999, aunque anteriormente

había vivido un debate sobre su opción por las vías rápida o lenta que no llevó a una solicitud como

las de Andalucía, Canarias o la Comunidad Valenciana. Las competencias llegaron con la coalición

Partido Popular (PP)- Partido Aragonés (PA) gobernando la comunidad y con el apoyo del sindicato

UGT. El resto de sindicatos representativos y partidos de la oposición exigieron una negociación

real de las transferencias y aportaron estudios socioeconómicos para justificar que la dotación

económica debía ser superior a la planteada.

En Aragón la trayectoria socio-económica refleja un nivel elevado de instrucción, un mercado

laboral juvenil reducido y unos anchos canales de la escolarización postobligatoria. El contraste

entre estos datos y las reivindicaciones de muchos agentes sociales ilustra el carácter político, pero

también geográfico, de algunas de las tensiones que atraviesan la política educativa aragonesa.

Todo ello tiene lugar en el contexto de uno de los regímenes subsidiarios básicos (que no llegan a

configurar un tipo estadístico) y del uso de la compensación intensiva para alcanzar la plena

inclusión escolar.

Algunas fracturas de la red de actores revelan varias contradicciones de esta política educativa.

Así, varios representantes sindicales achacan al gobierno de 1999 que subestimó sus demandas

presupuestarias y destinó una parte de los nuevos fondos a aumentar los salarios de la Función

Pública. En julio de 2004 también extendían sus críticas a los gobiernos posteriores por la escasez

de la financiación y la lentitud en la construcción de centros, y lamentaban que se hubiese aplazado

el despliegue del currículo autonómico y del plan de enseñanza del catalán y del aragonés (éstas

no son lenguas oficiales). Igualmente, la controversia alcanza al Pacto por la Educación de Aragón,

firmado por el Gobierno del PSOE y del PA con veintidós colectivos educativos, empresariales y

sociales en el año 2000, para alcanzar el consenso en las decisiones en materia educativa una vez

adquiridas las competencias. La sintonía se quebró en 2002 tras la decisión gubernamental de

generalizar los conciertos en educación infantil subsidiando centros que no reunían las condiciones

de utilidad social reclamadas por los sindicatos.

La geografía juega un papel especialmente destacado por el extenso territorio agrícola que convive

con Zaragoza, una metrópoli donde van a la escuela más estudiantes que en todo el resto de la

comunidad. A los problemas de las comunicaciones se añaden las particularidades de la

escolarización de los hijos de los inmigrantes temporeros y la coordinación de los centros rurales.

172

El régimen escolar refuerza esta distribución espacial en la medida en que el porcentaje del

alumnado que acude a una escuela privada en Zaragoza dobla o triplica el porcentaje de las otras

provincias (véase tabla 6.4). No sólo es abrumador el predominio de los centros públicos en la

provincia de Teruel, sino que el Instituto Aragonés de Estadística no registra centros privados en

muchas de las nuevas demarcaciones comarcales (como Sobrarbe, Los Monegros, Aranda, Campo

de Cariñena, Campo de Belchite, Bajo Martín, Campo de Daroca, Jiloca, Cuenas Mineras y

Andorra- Sierra de Arcos).

Tabla 6.4. Alumnado matriculado en centros privados en las provincias de Aragón (%, 2002-03)

Huesca Teruel ZaragozaEnseñanzas de Régimen General 23,55 13,02 43,60Educación Infantil 26,82 13,52 42,27Educación Primaria 24,12 13,64 43,85Educación Secundaria 22,47 13,50 44,33Fuente: Instituto Aragonés de Estadística (2004) Síntesis de Indicadores, [en línea] portal.aragob.es, 02/2005.

La comparación de las provincias pone en duda que haya una correlación general entre el

predominio de las escuelas públicas y unos peores resultados académicos relativos, ya que en

Teruel siguen estudiando más adolescentes que en las otras regiones de Aragón (véase tabla 6.5).

Tabla 6.5. Tasa de escolarización a los 17 años en estudios reglados (Aragón y sus provincias, 2001)

Cursan estudios reglados (%)

ESPAÑA 73,00ARAGÓN 80,38Huesca 78,90Teruel 83,21Zaragoza 80,29Coeficiente de variación interprovincial (%) 2,2Fuente: INE (2004) Censo de Población [en línea] www.ine.es, 02/2005.

Este dato positivo para la educación rural coincide con la continuación de las innovaciones en este

ámbito iniciadas en los años anteriores. Así, los Centros Rurales de Innovación Educativa (C.R.I.E.)

facilitan la convivencia de alumnos y profesores y suministran recursos educativos al profesorado

de las pequeñas escuelas de la comunidad. Del mismo modo, desde el curso 2002/03 el programa

Aularagón proporciona cursos de formación a distancia. En particular, ha creado una red de aulas

de aprendizaje con ordenadores conectados a Internet, materiales didácticos y un servicio de

173

tutoría. Su oferta incluye cursos reglados de primaria y secundaria, así como cursos no reglados. El

Gobierno está discutiendo los borradores de una Ley de Educación Permanente para consolidar

esta estrategia educativa.

La política educativa autonómica también ha contribuido a este bagaje pedagógico con otros

programas. El Centro Aragonés de Recursos para la Educación Intercultural quiere promover en los

centros educativos las iniciativas del Gobierno de Aragón relativas a la educación intercultural,

coordinar esfuerzos e intercambiar información con aquellas asociaciones e instituciones que

trabajan aspectos vinculados con la inmigración. Sus objetivos pretenden que la educación

intercultural no se restrinja a un tratamiento específico del alumnado inmigrante sino que alcance a

todo el mundo (Departamento de Educación, Cultura y Deporte del Gobierno de Aragón, 2004a).

También se han llevado a cabo varias experiencias con un instrumento pedagógico participativo

como son las Comunidades de Aprendizaje. Esta estrategia implica a la comunidad educativa, y en

ocasiones a otros agentes de la comunidad local, en la definición del proyecto educativo de un

centro y en la didáctica que se despliega en las aulas (Departamento de Educación, Cultura y

Deporte del Gobierno de Aragón, 2004b)

Esta vocación participativa podría verse reforzada por la colaboración entre el gobierno autonómico

y los ayuntamientos. Si bien hasta el momento las relaciones entre ellos se han limitado a pactar

los convenios para la creación de centros de educación infantil, en el año 2002 el Consejo Escolar

de Aragón presentó una propuesta de decreto para la descentralización de temas educativos a las

entidades locales. El decreto fue bien visto por el gobierno pero aún no se había promulgado a

finales de 2004.

En suma, Aragón no ha puesto en práctica un plan general de solidaridad, equidad o compensación

educativa, pero ha albergado varias iniciativas que han movido la estrategia de inclusión de sus

escuelas hacia la compensación intensiva en el contexto de un régimen escolar donde se concentra

la escuela privada en la capital. Esta estrategia inclusiva procede de una tradición importante de

innovaciones en materia de educación rural, ha incorporado un sistema de enseñanza a distancia

que pretende llegar más allá de las aulas, ha sistematizado sus intervenciones en pro de la

educación intercultural y ha probado la solución participativa de las comunidades de aprendizaje.

Esta política educativa se halla en una encrucijada entre sus tensiones y su voluntad participativa.

Las primeras se han agravado desde que se amplió la concertación de las escuelas infantiles, y la

segunda podría verse completada por un esquema de coordinación entre la comunidad y los

municipios si prospera la propuesta del Consejo Escolar. El efecto sobre las desigualdades

174

educativas no es insatisfactorio, pero no ha alterado la proporcionalidad entre el nivel educativo

medio y la graduación en enseñanza secundaria.

6.4. Baleares: un riesgo excesivo de abandono prematuro

Después de que en 1998 la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares asumiera las competencias

en materia de enseñanza no universitaria, su sistema escolar ha adoptado un régimen subsidiario

básico y ha seguido gestionando el programa previo de compensación. Tanto las entrevistas

realizadas en las islas como la bibliografía disponible (Orte, 2002) recogen varias protestas por el

retraso de las transferencias respecto a otras comunidades con lengua propia y por el menguado

presupuesto educativo que fue transferido al gobierno balear. De todos modos, sea por este déficit

económico o por el orden de las prioridades políticas, no hemos encontrado muchas referencias

directas a un eventual cambio significativo de la política educativa balear a raíz del cambio de

gobierno ocurrido en las elecciones de 2003.

El hecho más llamativo es que en Baleares pocos jóvenes continúan estudiando a los diecisiete

años y se gradúan en bachillerato. En la tabla 6.6 se consigna la variación territorial de la

escolarización posterior a la edad obligatoria entre las provincias mediterráneas (menos las

andaluzas), que es mucho más acusada de lo que se observaba en los apartados anteriores entre

las provincias de Andalucía o de Aragón. Las ínfimas tasas de Baleares se registran también en

otras zonas turísticas como Alacant y Girona, pero las grandes áreas urbanas costeras de

Barcelona y Valencia tampoco superan la media de España. Por tanto, parece que se dibuja una

cierta relación entre la presencia del sector turístico y el abandono de la escuela secundaria, si bien

los datos sobre el empleo juvenil (véase la tabla 6.2) y la incidencia de este abandono en áreas

metropolitanas con una economía más diversificada aconsejan una cierta cautela ante la hipótesis

de una relación causal única entre ambos fenómenos.

Tabla 6.6. Tasa de escolarización a los 17 años en estudios reglados (provincias de la ribera mediterránea, 2001)

Personas de 17 que cursan estudios reglados (%)

ESPAÑA 73,00Balears (Illes) 62,95Barcelona 69,40Girona 62,04Lleida 70,34Tarragona 67,36Alicante/ Alacant 63,44Castellón/ Castelló 64,17Valencia/ Valencia 70,50Murcia 68,21

175

Coeficiente de variación interprovincial (%) 4,97Fuente: INE (2004) Censo de Población [en línea] www.ine.es, 02/2005.

Con las transferencias recibidas, el gobierno de Baleares ha mejorado los salarios del profesorado

y ha regulado las condiciones laborales del profesorado interino. Pero el eje de la discusión actual

gira en torno a la política del actual gobierno popular con respecto al sector privado. Varios

entrevistados han manifestado su temor a que la ampliación de los conciertos a los ciclos anteriores

y posteriores a los obligatorios comporte una reducción del sector público. Esta reivindicación ha

originado movilizaciones como la de la Plataforma para la Educación Infantil Pública 0-6. En el

tramo 0-3 la escolarización es muy limitada (31,74% en 2000-01) e irregular (en Formentera:

17,12%; en Ibiza: 21,08%; en Mallorca: 31,59%; y en Menorca: 46,52%). Predomina la oferta

privada, financiada mediante los bonos escolares que el gobierno entrega a las familias, mientras

que la oferta pública normalmente se ha organizado mediante convenios con los municipios, como

Palma de Mallorca y Maó (Orte, 2002).

La política lingüística y la atención a la diversidad constituyen el núcleo de la estrategia de inclusión

(Conselleria d’Educació i Cultura del Govern Balear, 2004). La Dirección General de Política

Lingüística ha impulsado el PELC (Programa d’Ensenyament de la Llengua Catalana), que se basa

en un método de autoaprendizaje de la lengua. El PALC (Pla d'Acolliment Lingüístic i Cultural) contempla un conjunto de medidas que la Consejería de Educación y Cultura ha puesto a

disposición de los centros de enseñanza obligatoria para dar una primera respuesta a la nueva

situación fruto del aumento del alumnado extranjero en las aulas que se incorpora en cualquier

momento del curso escolar. Estas medidas se concretan en forma de equipos de apoyo al

alumnado de incorporación tardía y de fichas de trabajo bilingües catalán–árabe. También existe un

grupo de mediadores interculturales, coordinados por el Área de Necesidades Educativas

Especiales Temporales (Entrevista con el personal de la actual Conselleria d’Educació i Cultura).

Los PIEs (Projectes d’Intervenció Educativa) empezaron en el curso 2001/2002 con la voluntad de

incentivar a los Institutos de Secundaria para que diseñasen medidas singulares de organización e

intervención pedagógica, orientadas por el proyecto educativo y curricular de los centros. Su

objetivo principal es atender las necesidades socioeducativas del alumnado en riesgo de exclusión

escolar o social para las cuales las medidas ordinarias y extraordinarias aplicadas dentro del centro

no han conseguido los resultados esperados.

En 1979 se crearon los Consejos Insulares de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera junto con el

Consejo General Interinsular con la voluntad de descentralizar y dar autogobierno a las islas. Los

Consejos Insulares tienen competencias en materia educativa tal y como se indica en el Estatuto de

Autonomía de las Islas Baleares. Estas competencias se materializan a través de la creación y

176

gestión de programas propios (programa Integra'm en Menorca, Voluntariado Lingüístico en Ibiza),

la coordinación de los sistemas educativos municipales y los convenios con ayuntamientos para el

establecimiento de centros de educación infantil.

En suma, probablemente en las Islas Baleares la prosperidad económica y una ínfima

escolarización posterior a la edad obligatoria coinciden debido a un efecto acumulativo de los

factores estructurales e institucionales. A largo plazo la trayectoria estructural de la región no refleja

un nivel educativo medio de las generaciones activas tan alto como en otras comunidades

prósperas (por ejemplo, Madrid). Pero la ubicación de las islas en la zona del riesgo excesivo de

una graduación escasa respecto al nivel educativo medio delimita también la influencia de este

primer factor estructural. A medio plazo la estructura económica ha jugado su papel en la medida

en que la tasa de paro juvenil es reducida (a los 16-19 y a los 20-24 años) y en que Baleares

comparte una escasa escolarización a los diecisiete años con otras regiones turísticas vecinas

como Alacant y Girona. Pero otras razones también señalan los límites de este segundo factor

estructural: de una parte, no son muchos los chicos y chicas de 16 a 19 años que entran en el

mercado de trabajo; de otra, el abandono temprano es patente también en las áreas urbanas de la

zona mediterránea, donde la economía es mucho más diversificada. Sobre estas circunstancias

estructurales se ha acumulado el efecto institucional de un gasto educativo que no es elevado (sino

medio) y de una estrategia de inclusión que se ha restringido a las medidas compensatorias

mínimas.

6.5. Cataluña: las limitaciones de la compensación intensiva

Cuando Cataluña recibió las competencias educativas a comienzos de la década de los ochenta, ya

hacía bastante tiempo que esta reivindicación se había convertido en una bandera de la lucha

contra el franquismo. En aquellos años en varias ciudades se habían combinado la demanda de

aumentar las plazas escolares con la demanda de introducir la enseñanza en catalán. Este fue

también uno de los ejes del debate durante las primeras elecciones autonómicas de 1980. Por ello

durante la década siguiente se introdujo el catalán en prácticamente todas las escuelas y se puso

en marcha un proceso de incorporación al sector público de una buena parte de las escuelas

privadas laicas del Col·lectiu d’Escoles per a l’Escola Pública Catalana (CEPEPC). Los años

noventa se han caracterizado por una aplicación de la LOGSE, que el partido de gobierno (CiU)

había apoyado en las Cortes Generales. Sin embargo, los datos generales han revelado en el

capítulo 3 que el gasto educativo ha sido muy escaso. Este condicionante, junto con el retraso en el

desarrollo de aquella ley, han presidido un debate muy intenso sobre sus ventajas e

inconvenientes.

177

La educación es un tema muy importante en el debate político, tanto por estos desencadenantes

concretos como por el orgullo con respecto a la tradición de pensamiento pedagógico de los años

veinte y treinta. Tras las elecciones de 2003 finalizó el largo periodo de gobiernos de Convergencia i Unió, puesto que se constituyó un nuevo ejecutivo con el Partit dels Socialistas de Catalunya,

Esquerra Republicana de Catalunya e Iniciativa per Catalunya- Verds. La educación ha sido

también un eje de sus acuerdos programáticos, entre los cuales figuran una reforma legislativa y

varias propuestas sobre la concertación y la educación compensatoria. Además de los sindicatos

docentes, de las asociaciones de madres y padres y de las patronales, representan un papel muy

visible en la red de actores de la política educativa las asociaciones que proceden del Moviment de Renovació Pedagògica. El producto de esta confluencia ha sido una conexión muy explícita entre

las cuestiones laborales y las cuestiones pedagógicas.

La conclusión de Bonal y Rambla (2001) parece ratificarse con una mirada comparativa. El sistema

educativo catalán ha procurado universalizar la escolaridad, pero algunos de los dispositivos

desplegados para garantizar la igualdad de oportunidades se han fragmentado. A pesar de las

intenciones retóricas, los logros son mediocres porque la proporción de jóvenes que termina la

educación secundaria es reducida. Si tenemos en cuenta la incidencia de las desigualdades

sociales, sobre todo de clase social, en la probabilidad de atravesar este umbral, es evidente que el

sistema ha mantenido abierta una brecha social (Bonal, Rambla & Ajenjo, 2004). La tabla 6.6

también corrobora esta imagen de fragmentación en términos territoriales. En Cataluña coincide un

nivel educativo de la población activa –o sea, de la población adulta- superior a la media de España

con uno de los varios regímenes subsidiarios básicos donde la concertación es extensa y el gasto

escaso. Teniendo en cuenta estas circunstancias relativamente propicias, se impone la pregunta

sobre los nulos efectos de una estrategia de inclusión educativa a través de la compensación

intensiva: como Baleares, el riesgo de abandono temprano es también excesivo en Cataluña

(véase gráfico 5.4). Un breve repaso de las políticas de concertación y educación infantil, así como

de varios programas de la Generalitat y los ayuntamientos, sugiere con todo algunas claves

interpretativas.

La política de concertación escolar del gobierno de CiU fue objeto de un intenso debate antes de

las elecciones de 2003, porque varias voces reprochaban al Departament d’Ensenyament que

hubiese concedido conciertos a algunas escuelas privadas que no cumplían con los requisitos de

servicio público. Actualmente la controversia sobre cómo regular los conciertos se expresa en

distintos procesos de discusión y de negociación abiertos por distintos actores sociales. Así, el

tema ha surgido en el contexto del Pacte Nacional per l’Educació impulsado por el Department

178

d’Educació, o bien a raíz del Fòrum Social per l’Educació, impulsado por varias asociaciones (con

el apoyo financiero, entre otros, de la Generalitat y del Ajuntament de Barcelona). También ha

estado presente en los influyentes seminarios político- académicos que organiza la Fundació Jaume Bofill. El nuevo gobierno ha experimentado la posibilidad de evitar las concentraciones

artificiales del alumnado con desventajas educativas otorgando mayores capacidades de decisión

sobre la planificación educativa a las administraciones locales a través de la creación de las

Oficinas Municipales de Escolarización. Se ha llevado a cabo una prueba piloto de esta iniciativa en

Badalona, Banyoles, Cervera, Figueres, La Seu d’Urgell, Manlleu, Mataró, Olot, Reus, Terrassa,

Vic y Vilanova i la Geltrú durante 2004 (Bonal, González y Valiente, 2005).

La tabla 3.1 ha mostrado que la educación infantil de segundo ciclo es universal desde los años

noventa. Sin embargo, apenas se ha superado el umbral del 50% de cobertura de las plazas

destinadas a los menores de tres años. Además, se observa una correlación consistente entre la

cobertura de este ciclo y la tasa de empleo de las mujeres de media edad, lo cual pone de

manifiesto su importancia para el equilibrio territorial (Bonal, Rambla & Ajenjo, 2004). El debate

actual sobre la educación, en los medios, en el parlamento y en los ayuntamientos, está

concediendo cada vez mayor importancia a la educación infantil de primer ciclo. Los municipios han

asumido el grueso de esta competencia, en un contexto territorial en el que la tasa de natalidad

puede ser muy dispar según las comarcas y los municipios. De hecho, la natalidad es mayor en las

zonas costeras y en algunos de los nuevos municipios metropolitanos cuya población ha

aumentado por la descongestión de Barcelona. En la capital existe desde hace años un reducido

sector de escoles bressol públicas muy bien dotado, pero la insuficiencia de plazas ha suscitado

vivas polémicas. La dotación de recursos reabre en este punto el debate sobre el carácter selectivo

o universal de un servicio educativo.

Podríamos mencionar varias iniciativas específicas de los distintos gobiernos de la Generalitat que

han reflejado una aspiración explícita de llegar a todo el alumnado, entre ellas la creación de una

red telemática educativa (Xarxa Telemàtica Educativa de Catalunya) y del Portal edu365.com. Una

de las más emblemáticas, el programa de inmersión lingüística, precisamente ha hecho bandera de

esta ambición de llegar a todas las escuelas y estudiantes para generalizar el aprendizaje de las

lenguas catalana y castellana (Servei d’Ensenyament del Català, 2004).

A pesar de este universalismo, se ha objetado a la estrategia pedagógica de atención a la

diversidad un sesgo selectivo contradictorio con el discurso oficial. Desde la LOGSE se han venido

aplicando distintos dispositivos que intentaban concretar aquel objetivo general de atender las

heterogéneas situaciones del alumnado. Así, con algunas semejanzas respecto al Territorio MEC y

a otras comunidades, pero también con algunas particularidades, se han ido desplegando los

179

Centros de Atención Educativa Preferente (con una dotación suplementaria de recursos para

atender a una concentración de alumnado con necesidades educativas especiales) y los Talleres

de Adaptación Escolar (aulas específicas destinadas a facilitar un primer contacto con las lenguas

autóctonas al alumnado inmigrante que llega a medio curso). En los últimos cursos de ESO se

atiende al alumnado menos inclinado a los estudios mediante las Unidades de Adaptación

Curricular y las Unidades Externas de Escolarización (establecidas normalmente mediante

convenios con entidades sociales o ayuntamientos).

Las voces críticas han retomado la controversia sobre las orientaciones universalista o selectiva de

la política educativa cuestionando el tratamiento específico del alumnado problemático que estos

procedimientos contemplan. Carbonell (2000) recogió estas objeciones en las conclusiones de un

seminario de la Fundació Jaume Bofill en el que se sistematizaron las objeciones que estas

medidas suscitaban a fines de los años noventa. Básicamente, se les atribuía una concentración

física desproporcionada del alumnado que mostraba mayores dificultades para aprender, y se

defendía la propuesta alternativa de crear unas Zonas de Atención Educativa Preferente. En esta

línea de ensayar otros dispositivos, el Centre de Recerca en Educació d’Adults (CREA) de la Universitat de Barcelona y el Fòrum IDEA de la Univeristat Autònoma de Barcelona han impulsado

proyectos participativos que aspiran a promover la equidad y la efectividad escolar

simultáneamente. CREA también los ha impulsado en Aragón y Euskadi en convenio con los

gobiernos autónomos. En Cataluña han sido algunos ayuntamientos y algunas convocatorias

generales las fuentes de los recursos (Comunidades de Aprendizaje, 2005).

Hasta el momento la actuación del gobierno tripartito se ha concretado en el Plan de Lengua y

Cohesión Social, el cual en su formulación inicial pretende ensanchar el alcance de la inmersión

con una nueva fórmula de compensación intensiva. La participación, el reconocimiento de las

minorías culturales y la lucha contra la discriminación aparecen entre sus objetivos (Departament

d’Educació, 2004). Otro de los puntos del debate actual son las relaciones entre los distintos niveles

del gobierno de la educación, ya que el nuevo gobierno ha prometido estudiar fórmulas de

descentralización. El origen de la cuestión se remonta a la gestión directa municipal de una parte

de las escuelas, en consorcio con la Generalitat, en algunos municipios metropolitanos como la

misma Barcelona. Pero ha entrado en nuevos temas a medida que se abría el margen de acción de

los ayuntamientos en lo que respecta a la provisión de varias actividades extraescolares, apoyo

psicopedagógico o bien dotación de determinadas áreas curriculares. La elaboración de Projectes Educatius de Ciutat, unos planes estratégicos del sector construidos de modo participativo, se

inscribe en este enriquecimiento de las responsabilidades municipales (Jaumeandreu y Badosa,

2002).

180

De nuevo es ineludible averiguar los factores de un riesgo excesivo de que los

adolescentes no se gradúen en bachillerato, más aún si se repara en que el nivel de instrucción de

Cataluña se sitúa por encima de la media de las CCAA. La trayectoria estructural del empleo juvenil

abundante aporta una primera respuesta, puesto que la actividad ha permanecido alta (a pesar del

aumento del paro) y la escolarización a los diecisiete años no ha mejorado sustancialmente. Otro

factor que emerge del régimen escolar, especialmente de la polarización entre los sectores de

titularidad en algunas comarcas metropolitanas, capitalinas y centrales donde prolifera la escuela

privada, es el de la distancia significativa entre las graduaciones de los bachilleratos público y

privado (Bonal, Rambla y Ajenjo, 2004). Las limitaciones del gasto público educativo son otro factor

a tener en cuenta (véase capítulo 3).

Por último, después de la descripción anterior es notorio que la estrategia de inclusión

educativa ha sido una compensación intensiva con claroscuros. Entre sus luces caben destacar las

intenciones universalistas de la inmersión lingüística y de la educación infantil de segundo ciclo, así

como la variedad de agentes sociales preocupados por el fracaso escolar que han intervenido

abriendo vías de participación y de compensación. Según los efectos registrados, la aplicación

exhaustiva de las medidas de la LOGSE para contravenir las desventajas educativas con

soluciones personalizadas ha ocupado en el mejor de los casos un puesto en la frontera de las

sombras. El lado oscuro es la intersección entre un régimen subsidiario básico y la inclusión

escolar, puesto que la poca transparencia de la concertación y el desamparo del primer ciclo de

educación infantil, además de los retrasos de años anteriores en la construcción de los nuevos

centros de secundaria necesarios (y de la ausencia de un programa adecuado de ayudas

complementarias), han entorpecido el posible efecto de la compensación intensiva.

6.6. Castilla La Mancha: una mejora en condiciones iniciales adversas

En el número monográfico sobre la actividad en el aula de la Revista Educar en Castilla La Mancha de 2001 se resume el discurso oficial del gobierno regional sobre su enfoque educativo. En este

discurso destaca la visión de las transferencias como una oportunidad y la confianza en los

consejos escolares y en la formación docente como los instrumentos privilegiados en esta

declaración de principios. Según parece, esta filosofía ha cuajado también en la red de actores

políticos, puesto que éste ha sido el núcleo del Pacto por la Educación que presidió el traspaso de

competencias (Consejería de Educación de la Junta de Castilla- La Mancha, 2001, Especial Aula).

La principal tendencia de la educación manchega durante los años noventa ha sido el aumento

significativo de la escolaridad a los diecisiete años. Los gráficos 6.2 y 6.3 atestiguan este avance,

181

cuya magnitud equivale a un salto de 11% frente a un promedio del 2,37% (véase tabla 3.1).

Castilla La Mancha ilustra las regularidades generales, ya que la proporción entre un bajo nivel

educativo de la población activa y una elevada probabilidad de no graduarse en bachillerato recae

sobre la recta de regresión. La tasa de actividad juvenil entre los dieciséis y los diecinueve años ha

disminuido. El paro femenino a esa edad ha aumentado, pero el masculino ha descendido.

La tabla 6.7 pone de manifiesto que este avance ha cristalizado también en una importante

disparidad entre las provincias. El elevado coeficiente de variación entre sus cinco provincias, en

contraste con el mucho menor coeficiente que se registra entre las ocho provincias andaluzas, es

ante todo el efecto de la enorme distancia entre Guadalajara y el resto, especialmente Albacete. De

hecho, la primera se parece más a sus vecinas septentrionales que a las otras zonas de su

comunidad, mientras que estas tan solo mejoran un poco los resultados de sus vecinas del Sur.

Tabla 6.7. Tasa de escolarización a los 17 años en estudios reglados (Castilla La Mancha y sus provincias, 2001)

Personas de 17 años que cursan estudios reglados (%)

ESPAÑA 73,00CASTILLA LA MANCHA 70,79Albacete 67,98Ciudad Real 71,15Cuenca 71,01Guadalajara 80,93Toledo 69,53Coeficiente de variación interprovincial (%) 6,31Fuente: INE (2004) Censo de Población [en línea] www.ine.es, 02/2005.

Esta trayectoria de progreso relativo pero desequilibrado ha coincidido con un régimen público

básico que ha ampliado su estrategia de compensación coordinando sus iniciativas mediante

programas de equidad. Las restricciones presupuestarias se han dejado notar en la educación

infantil, cuyo primer ciclo es casi inexistente, mientras que el tramo 3-6 casi había llegado a la

cobertura universal en 2001-02 (véase tabla 3.1). La acción gubernamental ha dependido sobre

todo de la Consejería, aunque ha creado unos Consejos Locales de Educación encargados de

transmitir información transparente y de decidir dónde se matricula el alumnado con Necesidades

Educativas Especiales (Consejería de Educación de la Junta de Castilla La Mancha, 2004, nº 21).

Aunque algunos de ellos se solapan con las actividades de educación infantil o de atención a la

diversidad, es importante presentar una lista amplia de los programas específicos que ha puesto en

práctica el gobierno de Castilla La Mancha. Desde 2001 se ha concedido autonomía a los centros

para que instalen aulas matinales que concilian la jornada escolar con las necesidades horarias de

las familias (Consejería de Educación de la Junta de Castilla La Mancha, 2004, nº 21, Enero); se

182

ha garantizado asimismo la paulatina gratuidad de los libros de texto en todos los cursos

obligatorios, y desde 2002 se ha experimentado la enseñanza de la lengua extranjera en la

educación infantil (Consejería de Educación de la Junta de Castilla La Mancha, 2001, nº 7, mayo).

Asimismo, el Plan ESO de la Consejería fomenta un clima de convivencia y de participación familiar

a través de la autonomía de los centros, de los procesos de tutoría y orientación y de la mejora de

las condiciones del profesorado (Consejería de Educación de la Junta de Castilla La Mancha, 2003

nº 19, Junio). Por último, su Programa Althia proporciona ordenadores a todas las escuelas en pro

de la alfabetización digital del alumnado, pero incluye la expectativa de extenderla a la comunidad

educativa y al conjunto de cada localidad (Consejería de Educación de la Junta de Castilla La

Mancha, 2002, nº 13, abril).

Además del Plan ESO, la Consejería ha elaborado también un Plan de Igualdad en la

Educación en Castilla La Mancha, que “pretende coordinar las acciones educativas para contribuir

a hacer realidad en las aulas valores como el respeto por la diferencia, la tolerancia, la solidaridad y

la paz” (Consejería de Educación de la Junta de Castilla La Mancha, 2002, nº 14, junio).

Por tanto, la política educativa autonómica ha concedido una notable importancia a los

planes de igualdad en general y en particular en la educación secundaria obligatoria desde que

recibió las competencias en el año 2000. Estos planes intentan desarrollar a fondo los instrumentos

de atención a la diversidad que más pueden incidir sobre el clima de convivencia, participación y

trabajo en las aulas. Destaca la confianza en la formación docente y en el trabajo de tutoría. Se

intenta con ello desbordar la actividad compensatoria de un servicio especializado.

En Castilla La Mancha se entrevén algunos cambios que podrían significar progresos importantes

en las comunidades meridionales cuyo régimen es público y básico, las cuales además registran

una proporción importante de jóvenes que no se gradúan en el bachillerato. Si acabasen

cristalizando en una tendencia sólida, podrían empujarlas hacia la zona positiva de riesgo menor

dibujada por el nivel educativo medio y este porcentaje de no graduados (gráfico 5.4), hasta el

extremo de que se diluiría significativamente la misma regresión general que por ahora se refleja en

ellos. Ahora bien, de momento estos cambios son particulares de este caso y no se han convertido

en el denominador común de todas las comunidades meridionales que coinciden en este régimen

escolar. Destaca esta Comunidad porque su índice de escolarización postobligatoria ha despegado

como ningún otro, y porque la coordinación de los procedimientos de compensación ha

acompañado este salto cuantitativo, pero la limitación del gasto ha frenado las posibilidades de

expansión de este proceso.

183

6.7. Conclusión

A partir de los datos sobre la escolarización a los diecisiete años y sobre el empleo juvenil se perfila

un mapa educativo regional que complementa el análisis de la graduación en bachillerato realizado

en el capítulo 4. A grandes rasgos, sobre todo en el sur y en la ribera del Mediterráneo, este mapa

refleja unos índices de escolarización y de graduación en bachillerato muy insatisfactorios, al

menos con respecto a los objetivos de la Declaración de Lisboa de la Comisión Europea. Una

comparación de los casos de Andalucía, Aragón, Baleares, Cataluña y Castilla La Mancha sugiere

algunas ideas para explicar esta situación.

Se observa ante todo un efecto de la trayectoria a largo plazo, ya que el nivel de estudios de la

población activa es el principal factor de la graduación en secundaria. En nuestra selección de

casos, la proporción persiste en Castilla La Mancha, Andalucía y Aragón, porque las dos primeras

padecen un mayor riesgo de abandonos prematuros y también registran un menor nivel educativo

medio. En cambio, el riesgo excede la proporción en Baleares y Cataluña, lo cual las sitúa en

peores condiciones que sus contrapartes meridionales.

Un segundo resorte ha sido un efecto de trayectoria a medio plazo. El empleo entre los 16 y 19

años no sólo es decisivo para la graduación en secundaria de una comunidad, sino que en 2001

mantenía una misma distribución territorial que en 1991, con su consiguiente efecto educativo. Ha

sido una sorpresa el hallazgo de que el índice de paro comporta un efecto menor a esas edades, y

sólo un efecto secundario en las edades siguientes (véase el capítulo 4). En nuestra selección, la

paradójica circunstancia en que se acumulan el abandono temprano y el desempleo juvenil se da

en Andalucía, Cataluña y Castilla Mancha.

Aunque probablemente ambos resortes se suavicen a medida que sube el nivel medio y se retrasa

la entrada en el mercado del empleo, su acción deja bien patentes las limitaciones estructurales de

la política educativa. Dentro del marco de esta constricción, sin embargo, podemos preguntar por el

margen de influencia de la política educativa autonómica. La respuesta debe considerar dos

precauciones. En primer lugar, hemos distinguido el régimen escolar (sectores de titularidad y gasto

público) y la estrategia de inclusión escolar (compensación, coordinación de este tipo de acciones,

participación, etc.) en las distintas políticas educativas autonómicas, pero las diferencias entre ellas

son muy estrechas, como ya adelantamos en el capítulo anterior. En segundo lugar, la muestra de

los cinco casos analizados en este capítulo exige distinguir entre las dos CCAA que recibieron las

competencias en los años ochenta (Andalucía y Cataluña) y las tres comunidades que las

recibieron en los años noventa (Aragón, Baleares y Castilla- La Mancha). Teniendo en cuenta estas

184

precisiones, ¿cómo ha influido la política educativa? Sabemos que el efecto ha sido ligero, pero la

comparación cualitativa puede arrojar luz sobre su potencial.

La descripción sistemática de Andalucía, Aragón, Baleares, Cataluña y Castilla La Mancha nos

induce a señalar el potencial para el desarrollo educativo de las CCAA de una eventual

combinación de un régimen amplio (sobre todo público) con una estrategia de inclusión escolar de

orientación universalista (que incluye una compensación intensiva). Esta tesis retoma el hilo de las

conclusiones del capítulo 5 pero incorpora otras observaciones. Lógicamente, la ausencia de casos

en que se hayan combinado un régimen público amplio y una estrategia universalista e intensiva de

inclusión nos obliga a razonar en negativo.

Así las cosas, una primera observación debería señalar que el mayor predominio de la escuela

privada en Cataluña que en Andalucía desacredita el eventual argumento de que este sector sea

más efectivo que la escuela pública. A pesar de su mayor prosperidad, Cataluña supera el riesgo

de deserción temprana de Andalucía, y ello ocurre en un sistema donde han proliferado las

escuelas privadas y concertadas desde antes de recibir las competencias educativas en los años

ochenta. Algo parecido se infiere de la comparación de Baleares con Aragón y Castilla La Mancha,

ya que en este caso también ha sido mayor la presencia de las escuelas privadas en la comunidad

menos efectiva dentro de un contexto institucional análogo (de pertenencia al territorio MEC hasta

las transferencias tardías).

Una segunda observación debe reparar en que las estrategias de compensación intensiva se han

llevado a la práctica con indecisiones bien visibles. En Andalucía y Cataluña son más antiguas y

han carecido de una financiación sólida. En Cataluña han sido más innovadoras y heterogéneas,

pero por el momento carecen de una coordinación general. Lo mismo parece suceder en Aragón,

donde son más recientes, también heterogéneas y no se fijan un objetivo común. La compensación

coordinada ha contribuido quizá a la tendencia positiva castellano-manchega, pero tampoco

demuestra ser suficiente para ir más allá de las limitaciones estructurales.

Igualmente, sería ilusorio suponer que el avance hacia los cuasi-mercados escolares prometa

mayor efectividad; al menos, su incipiente uso en Baleares no ha aumentado la oferta tanto como

en otras CCAA. Si se considera esta propuesta en el contexto de un régimen subsidiario básico y

de una inclusión escolar centrada en la mera compensación, a la luz del archipiélago el panorama

resultante puede ser sombrío.

185

Así pues, la inercia de las trayectorias socioeconómicas regionales y las mismas limitaciones

estructurales de las políticas educativas autonómicas imponen una reflexión final sobre el potencial

de éstas. En conjunto, si fijamos el umbral significativo en el término de los estudios secundarios, la

situación general es preocupante, con la excepción de unas pocas comunidades. Este balance

insuficiente responde a factores arraigados en el medio plazo, pero éste no es un desenlace

inexorable.

Hoy en día la comparación de las rentas por cápita (véase apartado 4.1) no justifica unos

problemas educativos de esta envergadura tan solo por la escasez de recursos. Debemos recordar

que es el presupuesto público más que la renta media quien debe sufragar el sistema educativo. En

este sentido, es ineludible una cierta elevación del gasto educativo para universalizar la educación

infantil a los tres años y ampliarla notablemente a unas edades más tempranas, así como para

dotar mejor las ayudas compensatorias que puedan ser un estímulo para la continuación de los

estudios post-obligatorios. También es importante subrayar que la expansión del sector privado que

se ha observado durante los años noventa no encuentra legitimación en unos mejores resultados

de las comunidades donde es más abundante. Además, debemos recordar que la efectividad de las

intervenciones más favorables a la equidad y a la participación es exigua si estas medidas son

fragmentarias. Hasta el momento, los gobiernos autonómicos y locales han utilizado y

perfeccionado una serie de instrumentos muy valiosos y prometedores, como son los planes de

solidaridad o equidad, las zonas de acción educativa preferente, las comunidades de aprendizaje o

los proyectos educativos de ciudad; con todo, si su acción se restringe únicamente a estas

herramientas políticas, corre el peligro de convertirlas tan solo en un remedio inefectivo destinado al

colectivo que padece más desventajas educativas, mayor riesgo de exclusión social y una

preocupante probabilidad de encontrarse en la pobreza.

186

CONCLUSIONES

En los últimos años ha culminado el segundo proceso de transferencia de las competencias

educativas del estado español hacia sus CCAA. Durante los años ochenta varias de ellas habían

constituido ya su propio gobierno, con esta y otras responsabilidades, porque esta reivindicación

formaba parte del legado histórico de las luchas democráticas. Más adelante otras comunidades

expresaron su voluntad de gestionar su propia educación. Pero no ha sido hasta fines de los años

noventa que todas las restantes han recibido las competencias dentro de un marco general de

descentralización, el cual es compatible con la Constitución de 1978 aunque no formaba parte de

las expectativas inmediatas de quienes la redactaron y aprobaron.

Este trabajo ha llevado a cabo un balance de este cambio institucional a la luz de varios criterios

extraídos de la economía, la sociología de la educación y la educación comparada. En esencia,

hemos intentado medir y comparar la situación educativa de las CCAA utilizando los instrumentos

comunes en el trabajo de varios organismos internacionales (OCDE, PNUD, UNESCO), y hemos

buscado una respuesta verosímil a varias preguntas sobre las posibles relaciones entre algunas de

las magnitudes más significativas. En el esquema del texto hemos distinguido una parte dedicada a

la descripción y otra al análisis, ya que los tres primeros capítulos señalan las principales

características de los sistemas educativos autonómicos mientras que los tres restantes estudian

con más detalle algunos aspectos. Éste puede ser también el hilo conductor de unas conclusiones

que se inspiran en resumen en todas las conclusiones parciales, pero hemos creído necesario

completarlas con otras reflexiones que van más allá de esta recopilación de las tesis expuestas en

los seis capítulos.

A pesar de que la descripción de los sistemas educativos autonómicos ha sido objeto de varias

controversias en los últimos diez años, no es fácil encontrar una breve caracterización que tenga en

cuenta varias dimensiones y por tanto invite más al debate que a la disputa. Este ejercicio debe

reparar antes que nada en el avance del nivel educativo medio de toda España durante las últimas

décadas, cuya huella todavía es visible en la pirámide de edades. De hecho, entre las generaciones

sucesivas se han dado saltos considerables hasta el extremo de que las dos terceras partes de los

jóvenes actuales acaban sus estudios secundarios. Desde los años ochenta por primera vez toda la

población en edad de escolarización obligatoria ha tenido acceso a una plaza escolar.

Anteriormente ya se venía registrando un aumento de la escolarización postobligatoria, el cual

puede afirmarse que se ha consolidado en el medio plazo pero ha perdido fuelle en el plazo más

inmediato. En el nivel preobligatorio se ha experimentado el nuevo salto en los años noventa, ya

187

que casi ha llegado al cien por cien la escolarización de los niños y niñas de tres años y ha

aumentado un tanto en las edades inferiores.

En términos comparativos una descripción verosímil, capaz de esquivar las polémicas parciales

sobre el puesto de un territorio en una magnitud, debe tener en cuenta varios indicadores y fuentes.

Como mínimo, pensamos que debe mencionar dos aspectos referidos a la graduación antes de

mencionar los exámenes internacionales y el gasto. En primer lugar, se detectan unas

preocupantes carencias en el acceso a la escuela antes de los tres años y en su continuación

después de los dieciséis, es decir, en las edades inmediatamente anteriores o posteriores a las

etapas prácticamente universales. En segundo lugar, esta situación puede definirse sin exagerar

como un síntoma de polarización, puesto que coincide una baja graduación en la enseñanza

secundaria con una elevada matriculación en los estudios universitarios. Esto significa que un

contingente importante de cada generación deja los estudios sin terminar el bachillerato, un número

reducido termina con este nivel o un grado superior, y otro numeroso contingente accede a la

universidad.

En relación con los resultados académicos, en tercer lugar, los conocidos datos del informe del

programa de evaluación internacional del alumnado de la OCDE (que pueden leerse en el capítulo

2) han mostrado que la puntuación media de los chicos y chicas de quince años que han realizado

el examen en España es inferior a la puntuación media de todos los estados que han participado en

la prueba, aunque ni esta distancia ni la desigualdad interna son tan acusadas en esta magnitud

como en la graduación. Además, en cuarto lugar, en España el gasto educativo es inferior al gasto

medio en la OCDE. Así pues, una lista bastante completa de indicadores avisa sobre todo de la

insuficiencia en las graduaciones y en los recursos presupuestarios y debe añadir que los

resultados académicos también detectan algunos otros problemas.

En los capítulos dedicados al análisis indagamos qué factores pueden haber desembocado en este

balance. Consideramos que se pueden desvelar estas causas analizando el desarrollo educativo, la

graduación en el bachillerato, la eficiencia de los sistemas escolares autonómicos, los regímenes

escolares, sus estrategias de inclusión educativa, las trayectorias socio-económicas regionales y

determinadas articulaciones específicas de estos factores.

1. El capítulo dos a ha puesto de relieve que es desproporcionada la distancia entre el desarrollo

económico y el desarrollo educativo de España, una brecha que se reproduce en muchas de

sus CCAA. Esta desproporción emerge de la comparación con países cuyo producto per cápita

es parecido pero cuyas capacidades educativas son mayores. Responde a los pasos del

188

cambio de larga duración, puesto que el nivel medio se ve mermado por los índices menores

de las generaciones de más edad, pero también a una escolarización insuficiente de la

población adolescente después de los dieciséis años.

2. La regresión de los factores del abandono prematuro antes de terminar el bachillerato en las

diecisiete CCAA (ya sea porque no se ha accedido a este nivel o porque se ha dejado el curso

a medias) nos obliga a concluir que el nivel educativo de la población activa es mucho más

incisivo que el gasto público, que la presencia de los dos sectores de titularidad o que el paro

juvenil. En otras palabras, un factor estructural cuyo alcance desborda el margen de maniobra

de la política educativa no sólo condiciona los resultados escolares individuales, como en todas

partes, sino que llega hasta el punto de marcar la diferencia decisiva entre las regiones. Esta

disparidad territorial constituye pues un reto ineludible.

3. Si cruzamos los indicadores de la eficiencia interna (promoción en el último curso de

bachillerato) y de demanda educativa (escolarización post-obligatoria) de los bachilleratos en

las distintas autonomías, se llenan de casos las cuatro combinaciones posibles. Esto significa

que se detectan casos en que deben abordarse algunos problemas pedagógicos y

organizativos (la eficiencia interna es un problema a pesar de que la demanda educativa es

superior a la media), otros en que la educación post-obligatoria es poco atractiva a pesar de

que la eficiencia interna es superior a la media, y otros en que el funcionamiento interno y su

misma capacidad de atracción son problemáticos a un mismo tiempo.

4. Hemos construido una tipología de los regímenes escolares autonómicos de acuerdo con su

gasto público per cápita y su proporción de alumnado que acude a centros concertados. Con

este ejercicio hemos hallado que en realidad los regímenes son bastante parecidos. En otras

palabras, sólo se esbozan y apenas se distinguen dos regímenes escolares en cinco de las

diecisiete comunidades. La semejanza emerge de una panoplia de factores institucionales y

estructurales. Por un lado, como que la inmensa mayoría de escuelas son públicas y

concertadas en todos los sistemas educativos autonómicos, en ninguno de ellos aparecen las

diferencias que significarían un caso de escuela pública mayoritaria similar a la mayoría de

países europeos o de cuasi-mercados escolares similar a varios países anglosajones. Por otro,

el gasto y la concertación han quedado relegados al papel de factores secundarios porque el

nivel educativo medio influye mucho más en la graduación secundaria postobligatoria. Dicho

esto, debemos apuntar que el País Vasco es la única comunidad donde se ha configurado un

régimen subsidiario (por su elevada proporción de plazas concertadas) y amplio (por su

elevado gasto público per cápita en contraste con las otras comunidades); asimismo, en

189

Andalucía, Canarias, Castilla La Mancha y Extremadura estos criterios detectan también una

congruencia interna significativa de un régimen público básico. Las otras doce comunidades

podrían incluirse en la etiqueta del régimen subsidiario básico, pero el análisis de

conglomerados impide concluir que este tipo sea congruente. Estos conglomerados apenas

comportan variaciones en la graduación secundaria postobligatoria, ya que este valor depende

sobre todo del nivel educativo medio. No obstante, permite algunas observaciones parciales

sobre este eventual efecto: la distancia entre el régimen subsidiario amplio (que rompe la

proporción con el nivel medio en el sentido positivo) y las demás comunidades es enorme; el

régimen público básico no altera la proporción con el nivel medio de instrucción; y los sistemas

educativos donde el riesgo de abandono prematuro es excesivo (Baleares, Cataluña, Madrid)

coinciden en una abundancia de la escuela privada y un gasto educativo bajo.

5. Hemos elaborado también una escala de las estrategias de inclusión educativa desplegadas

por los gobiernos autonómicos. Se trata de una escala porque otra vez las diferencias son tan

estrechas que más bien se ajustan a una ordenación de grados que una distinción de tipos

cualitativamente distintos. El primer grado de la inclusión educativa sería el uso de los

instrumentos derivados del programa de educación compensatoria o de las estrategias de

atención a la diversidad que se han puesto en práctica en todo el Estado. El segundo grado

consistiría en la coordinación de estos instrumentos mediante marcos regionales más

generales. El tercero en su intensificación a través de la participación de las familias y de otros

agentes de la comunidad educativa (por ejemplo, conectando la educación intercultural con las

escuelas de padres y madres, experimentando comunidades de aprendizaje o elaborando

proyectos educativos de ciudad). Sólo en el cuarto grado se atisban algunas diferencias

cualitativas, porque en el País Vasco la compensación intensiva coincide con un programa

propio de ayudas complementarias a la escolarización y con un proyecto de coordinar los

sistemas de formación profesional, ocupacional y continua. Los resultados de este análisis

corroboran los del anterior en tanto en cuanto las estrategias de inclusión educativa apenas

inciden en el riesgo de que un colectivo numeroso no llegue a graduarse en el bachillerato.

6. Del mismo modo que la conexión entre el nivel educativo medio y la graduación en secundaria

desvela la inercia de una trayectoria estructural en el largo plazo determinado por el relevo de

generaciones, nos hemos preguntado si esta inercia se ha reproducido en el medio plazo que

va de 1990 a 2000 en la escolaridad (a los diecisiete años) y el empleo (entre dieciséis y

diecinueve años). En este punto el hallazgo refuerza la imagen de una cierta inercia, si bien el

índice de empleo ha disminuido: allí donde la actividad laboral y el abandono temprano

coincidían en 1990 también coincidían en 2000. Así pues, a esas edades apenas si hay

190

estudiantes con un empleo, y en muchos sitios el mercado laboral juvenil es la alternativa

inmediata a la escuela después de la educación obligatoria. Debemos apostillar que esta

alternativa es ficticia en algunos territorios donde muchos adolescentes abandonan los estudios

aunque su probabilidad de encontrar un puesto de trabajo es escasa..

7. Por último, hemos comparado más sistemáticamente una muestra de cinco CCAA

seleccionadas según su nivel medio, su estrategia de inclusión educativa y otros criterios

institucionales. Dentro del margen de validez que establecen las reglas de la comparación entre

unos pocos casos, este último análisis ofrece dos conclusiones: en primer lugar, la presencia

de un gran sector de escuela privada no ha conllevado por sí misma una mejora educativa ni

entre las comunidades que han ejercido las competencias durante veinte años (la graduación

post-obligatoria es menor en Cataluña que en Andalucía) ni en aquellas otras que han recibido

esta potestad más tarde (es también menor en Baleares que en Aragón o Castilla- La Mancha);

en segundo lugar, la estrategia de inclusión educativa mediante la compensación intensiva sólo

se ha puesto en práctica de modo fragmentario e indeciso en Andalucía, Aragón y Cataluña.

En nuestra opinión, estos siete hallazgos adquieren un mayor sentido heurístico en el contexto de

las tesis generales de que el Estado de las autonomías es un estado regional y de que en España

han sido simultáneas la consolidación y la crisis de la escuela de masas. La primera de ellas aporta

la clave de la interpretación de la homogeneidad de los sistemas educativos autonómicos, mientras

que la segunda ayuda a entender por qué no han encajado la expansión de la escolaridad y el

desarrollo educativo.

La descentralización educativa ha seguido el modelo de un estado regional con rasgos federales

(Requejo, 2003: 101). En particular, el proceso ha tenido su origen en las decisiones de un Estado

unitario anterior, y afecta sólo al poder ejecutivo y legislativo internos. Aunque incorpora un leve

rasgo federal por la aceptación de los hechos diferenciales, cuya traducción escolar puede ser tan

inmediata como ocurre con el multilingüismo, se parece más a la descentralización que ha se ha

llevado a cabo de manera más parcial en Italia, Portugal y el Reino Unido que a los acuerdos

federales de Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá o Estados Unidos.

Esta consideración sugiere que es más probable encontrar homogeneidad que heterogeneidad en

los subsistemas educativos de un Estado regional. Esta pauta surge directamente de la regulación

centralizada mediante algunas leyes como la Ley Orgánica del Derecho a la Educación (1985), la

Ley Orgánica General del Sistema Educativo (1990) o la Ley Orgánica de Calidad de la Educación

(2002). Sin embargo, también es el efecto de las limitaciones del gasto público, las cuales asimismo

191

conllevan que el ochenta por ciento del presupuesto autonómico deba destinarse a los salarios

docentes, y que el margen real de maniobra se comprima hasta el veinte por ciento restante. El

impacto de esta regla general sobre los regímenes escolares es indiscutible. En el caso de las

estrategias de inclusión es más indirecto pero también parece haber sido considerable.

En los años ochenta la enseñanza obligatoria se universalizó en España (y en Portugal) y se

propusieron las reformas educativas que integraban la enseñanza secundaria en un mismo ciclo.

Estos avances fueron sufragados con los fondos que proveía la reforma fiscal, en un momento en

que una crisis económica acuciante sacudía el mercado del empleo. A fines de la década se había

reequilibrado la situación, pero el gobierno asumió la agenda política global que imponía

importantes restricciones al gasto social. El efecto de esta circunstancia fue que la reforma

comprensiva de 1990 se desplegó con muchos menos recursos de los previstos, e incluso peor,

que estos recursos todavía habían menguado más diez años más tarde (Calero y Bonal, 1999). En

estas circunstancias la expansión educativa se ciñó a unos mínimos y la educación compensatoria

se convirtió en una endeble malla de respuestas últimas ante los inevitables problemas

pedagógicos (Afonso, 1998; Rambla y Bonal, 2000).

Este origen contradictorio de la política educativa explica en buena parte la debilidad de sus

recursos e impactos. Desde un prisma territorial, señala las claves de la mejora relativa pero

insuficiente de las regiones cuya escuela se había desarrollado menos. Si tenemos en cuenta

también que la estrategia económica paralela ha sido la búsqueda de un crecimiento extensivo

basado en la industria de bajos costes laborales, el turismo de playa y la construcción, disponemos

también de algunas pistas para entender que las comunidades mediterráneas hayan sido a la vez

los actores activos (escaso gasto, poca consideración de la inclusión educativa) y los receptores

pasivos (el mercado laboral proporciona empleos baratos a los jóvenes) de los problemas

derivados de la brecha entre su producto per cápita y los índices educativos de su juventud.

Las tesis del estado regional y de la consolidación y crisis simultáneas de la escuela de masas

sugieren una propuesta final que expresaremos en forma de interrogante. Si tan solo el gasto

elevado y la vocación universalista de la estrategia vasca de inclusión educativa se desvían de la

norma homogénea y superan las carencias, ¿no sería razonable pensar en una igualación de las

CCAA al alza en la dirección que ha emprendido esta Comunidad Autónoma?.

Este interrogante es un recordatorio del carácter selectivo que ha adoptado la educación

compensatoria en España. La acción selectiva contra la desigualdad es aquella que sólo interviene

sobre las personas que están en peores condiciones, lo cual requiere un trabajo técnico de

192

selección y evaluación, y un trabajo político de legitimación a ojos de quienes sólo se encuentran

en unas condiciones un poco mejores. Por ello, el impacto definitivo de estas estrategias suele ser

muy endeble. Este parece haber sido el desenlace en nuestro caso, aunque las intenciones

iniciales se dirigiesen hacia unos ideales mucho más universalistas.

Pero la comparación de los sistemas educativos autonómicos sugiere dos vías de salida de este

problema, que podrían resumirse en los términos de unos regímenes escolares más amplios y de

unas consiguientes estrategias de inclusión educativa más universalistas. Unos regímenes

escolares más amplios deberían proveer unas ayudas complementarias similares o superiores a las

vascas y plantearse una mejor coordinación de los distintos niveles de enseñanza postobligatorios.

Deberían asimismo procurar que los objetivos de la educación fuesen públicos en tanto que

universalistas, como ha promulgado la Ley de Solidaridad andaluza; e igualmente, deberían velar

por que el proceso de matriculación no sufra distorsiones particularistas, como se empieza a

experimentar en Cataluña. Saltan a la vista las muchas sinergias que podrían generarse entre estos

regímenes y las estrategias de inclusión educativa. Son obvias en lo que afecta a los recursos, pero

también podrían ser muy consistentes en lo que respecta a una coordinación más efectiva. En este

sentido, tenemos que apuntar el potencial de la inclusión educativa participativa que representan

las comunidades de aprendizaje dentro del marco de una acción de gobierno más horizontal que

representan los planes estratégicos de una comunidad, las zonas de acción educativa preferente y

los proyectos educativos de ciudad.

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Cantabria

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Cataluña

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Castilla la Mancha

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Castilla y León

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Extremadura

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Galicia

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Madrid

Consejería de Educación, Dirección General de Promoción Educativa (2000). Resolución de 4 de septiembre por la que se dictan instrucciones para la organización de las actuaciones de compensación educativa en la etapa de educación secundaria obligatoria en los centros docentes sostenidos con fondos públicos.- (2001). Resolución de 12 de febrero por la que se procede a la publicación del Plan Regional de Compensación Educativa.- (2002a). Instrucciones para el desarrollo de programas de compensación externa en centros educativos.- (2002b). Instrucciones para el desarrollo del programa de aulas abiertas de biblioteca, deporte, música y danza en centros públicos.Consejería de Educación, Instrucciones de la Viceconsejería de Educación por la que se regulan las aulas enlace del Programa Escuelas de Bienvenida para la incorporación del alumnado extranjero al sistema educativo.Dirección General de Promoción Educativa de la Comunidad de Madrid (2001) Plan General de Compensación Educativa de la Comunidad de Madrid [en línea] <www.madrid.org> [Consulta: 12/2004].Viceconsejería de Educación (2003). Programa Escuelas de Bienvenida. [en línea] <http://www.madrid.org/dat_capital/bienvenida/ae.htm> [Consulta: junio 2004].Consejería de Educación, Departamento de Atención a la Diversidad (2002). Casas de Niños. [en línea] <http://www.madrid.org/dat_oeste/Casas_de.htm> [Consulta: junio 2004].

Murcia

Consejería de Educación (2001a). Resolución de 13 de septiembre de la Dirección General de Enseñanzas de Régimen Especial y Atención a la Diversidad, por la que se dictan medidas para la organización de las actuaciones de compensación educativa en la etapa de Educación Secundaria Obligatoria en los centros docentes sostenidos con fondos públicos.- (2001b). Plan Regional de Solidaridad en Educación de la Comunidad. [en línea] <http://www.educarm.com/diversidad/docs/plansolidaridad.pdf> [Consulta: junio 2004].- (2002). Orden de 12 de marzo por la que se regula el proceso de escolarización de alumnos extranjeros con necesidades educativas derivadas de situaciones sociales o culturales desfavorecidas en los centros sostenidos con fondos públicos.

Navarra

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Consejería de Educación y Cultura (2001a). Concesión de ayudas para atención de alumnado con necesidades educativas especiales o en situaciones sociales o culturales desfavorecidas en centros escolares y para libros y material escolar, así como ayudas para alumnos desfavorecidos en el marco de la Educación Compensatoria, de acuerdo con las peticiones que realizan los centros escolares.- (2001b). La Política Educativa del Gobierno de Navarra respecto a la Atención Educativa de los Hijos de Inmigrantes. [en línea] <http://wwwpnte.cfnavarra.es/profesorado/recursos/diversidad/biblio.php> [Consulta: noviembre 2004].

País Vasco

Comunidades de Aprendizaje (2005) [en línea] <www.comunidadesdeaprendizaje.net> [Consulta: 01/2005]. Departamento de Educación (2003). Programa para la Atención del Alumnado Inmigrante. <http://www.hezkuntza.ejgv.euskadi.net/r43-573/es/contenidos/informacion/dif8/es_2083/adjuntos/PROGRAMAATENALUMNADOINMIGRANTE.pdf> [Consulta: junio 2004].- (2004). Orientaciones para la elaboración del plan de acogida del alumnado inmigrante . [en línea].<http://www.hezkuntza.ejgv.euskadi.net/r43-573/es/contenidos/informacion/dif8/es_2083/adjuntos/Castellano.pdf> [Consulta: enero 2005].

La Rioja

Gobierno de la Rioja (2004). Plan regional para la inmigración en la comunidad autónoma de la rioja. [en línea] <http://www.larioja.org/web/centrales/servicios_sociales/inmigrantes/plan_inmigracion_rioja.htm> [Consulta: enero 2005].Consejería de Salud y Servicios Sociales (2003). Guia de recursos de servicios sociales para personas inmigrantes. [en línea] <http://www.larioja.org/web/centrales/servicios_sociales/publicaciones/pdf/guia_inmigrantes_espanol.pdf> [Consulta: enero 2005].

Comunidad Valenciana

Conselleria de Cultura, Educació y Ciencia (2004) - Intercultur@lidad. [en línea]. <http://www.cult.gva.es/dgoiepl/Inmigracion/inicio.htm> [Consulta: junio 2004]. - (2002). Instrucciones de la Dirección General de Centros Docentes en relación al proceso de escolarización del alumnado con Necesidades Educativas Especiales y del que precisa de compensación educativa.

LEGISLACIÓN EDUCATIVA

Constitución Española de 1978 (BOE 29.12.78)

Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa.

Ley Orgánica 5/1980, de 19 de Junio, por la que se regula el Estatuto de Centros escolares

Ley Orgánica 8/1985, de 3 de Julio, reguladora del Derecho a la Educación.

Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo

Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación.

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