la cooperación para el desarrollo local a través de las organizaciones de la sociedad civil y el...
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La Cooperación Internacional para elDesarrollo y su papel en Proyectos deOrganizaciones de la Sociedad Civil yMunicipios hacia el Desarrollo Local
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Susana Cruickshank
México, Abril del 2013
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Índice
Presentación
Introducción
Capítulo I: Historia de la Sociedad Civil, la CooperaciónInternacional para el Desarrollo y del Municipio
1. Un vistazo a la Historia del Concepto de SociedadCivil.
2. Historia del surgimiento de la Sociedad Civil
3. Surgimiento de la Sociedad Civil en México
4. Cooperación Internacional para el Desarrollo
5. Movimientos Sociales y Nuevos Movimientos Sociales.Movimientos Ciudadanos y Democracia moderna.
6. La Cooperación Internacional para el Desarrollo,Ciudadanía y el Fortalecimiento de la Sociedad Civil
7. Ambiente: Marco Regulatorio, Fiscal y Políticas deFomento.
Capítulo II: Las OSC y el Desarrollo Local en México
1. El Desarrollo Local y los Actores Locales.
2. El Municipio en México.
3. La CIPD, el Municipio, y la Participación Ciudadanaen el Desarrollo Local
Capítulo III. Una experiencia
3
Conclusiones
4
Introducción
“Si las políticas son arenas, hay que identificar estas arenas y formular hipótesis sobre su
composición dinámica y su desempeño” Aguilar, 2005
Este manual surge de la necesidad de hacer difusión asequible
de la historia de la sociedad civil, de su importancia en el
desarrollo, de sus formas de sobrevivencia, pero sobre todo,
del papel de la Cooperación Internacional para el Desarrollo
(en adelante CIPD), el papel de ésta en la contribución a la
construcción de la democracia en México y en la construcción
del desarrollo local a partir de la participación de la
sociedad civil al lado de los municipios en México. Analizar
y contribuir a identificar vacíos y fortalezas de la
articulación entre organizaciones de la sociedad civil y los
municipios, en función de generar políticas públicas que
partan de las necesidades reales y sentidas de la comunidad,
de tal manera que se construya gobernabilidad democrática, es
el objetivo de este cuaderno.
Es de destacar que el origen de la sociedad civil
en cada país es diferente y la historia marca de manera
determinante su forma de actuar frente a los gobiernos,
frente a otros actores y ante la diversidad propia. Asimismo,
la historia de los gobiernos locales es diversa y
contrastante y la historia de la CIPD varía dependiendo tanto
de su origen como del marco normativo y el nivel de
desarrollo del país de destino.5
En el cuaderno que ahora se presenta, se utilizó
una taxonomía de la sociedad civil que la divide en aquellas
organizaciones que se dedican al trabajo asistencial y
aquellas que lo hacen en trabajo de incidencia en políticas
públicas. Es una división propia, con base en la utilidad que
ésta representa para la difusión de la importancia del
trabajo de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) con
los municipios y el impacto en el desarrollo local de estos
dos actores articulados.
Retomar brevemente la historia del concepto de
Sociedad Civil así como la historia de su comportamiento y
estrategias frente a otros actores y particularmente frente
al desarrollo local, destacar el papel de la Cooperación
Internacional para el Desarrollo y retomar la importancia del
municipio, me pareció relevante en función de cuatro
objetivos: 1. Reflexionar sobre la evolución conceptual del
término de sociedad civil y la auto reflexión que la misma ha
hecho sobre su papel frente al Estado en México; 2. Poner en
la mesa la mística y/o los valores con los que trabajan
algunas de las OSC en México; 3. Analizar el espacio que une
a OSC y municipios para trabajar de manera conjunta —el
ámbito público— y 4. Revisar las arenas de la construcción de
una política pública y el papel de la Cooperación
Internacional para el Desarrollo en el espacio público de
articulación.
La diversidad de las OSC en su mística y/o valores
depende del momento histórico en el que viven, entre otras6
cosas. Las nuevas generaciones de OSC tienen características
particulares diferentes a las OSC surgidas en los 70 en
México. Si bien no trabajan en función de una mística, sí lo
hacen con respecto a valores morales muchas veces diferentes
a las OSC surgidas en los 70, pero con la misma validez. El
análisis del comportamiento en su diversidad de estrategias
políticas, de financiamiento, de su proceso de
institucionalización o no, del contexto en el que se
desenvuelven y de su trabajo con los municipios es también
objeto de este trabajo. En este ejercicio, no se puede dejar
de lado la historia del Municipio en México. El análisis de
la interacción de estos dos actores no podría ser completo
sin los hitos en la historia de cada uno.
El ambiente institucional, político y financiero
—marco regulatorio, apertura democrática o no, incentivos y
fuentes de financiamiento— en el que han tenido que trabajar
las OSC, su forma de incidencia en él, los cambios que han
experimentado, avances y retrocesos, son también abordados en
este cuaderno. El “ambiente” ha influido en gran medida en el
alcance de las OSC en el trabajo con y hacia los municipios
en México y por ende su aporte en la construcción de
políticas públicas para el desarrollo local.
Es un hecho que el impacto de las decisiones de
políticas tomadas a nivel internacional, tienen un impacto
claro en el ámbito local. Las Organizaciones de la Sociedad
Civil que hacen trabajo de incidencia en ámbitos
internacionales y tienen un trabajo directo en comunidades7
y/o con Municipios, son un elemento “bisagra” que aporta
elementos sustantivos a las experiencias de desarrollo local
de forma particular. Éste es un tema que también es abordado
de forma específica.
Capítulo I: Historia de la Sociedad Civil, la
Cooperación Internacional para el Desarrollo y del
Municipio
1. Un vistazo a la Historia del Concepto de Sociedad Civil.
El concepto de sociedad civil en la filosofía política ha
sido ampliamente debatido y trabajado. Para algunos
analistas, Hegel sienta las bases para el concepto moderno de
sociedad civil desde su Filosofía del Derecho; el concepto de
sociedad Civil en Gramsci, por otro lado, da un giro
acercándose a la definición contemporánea del concepto; Cohen
y Arato hacen un recorrido y llegan a conceptos y debates que
se recuperan brevemente en el cuaderno, a partir de su
planteamiento sobre la interacción de la sociedad civil con
el mercado y el Estado y es un elemento fundamental para la8
conceptualización actual. En este cuaderno se encontrará una
mirada a algunas de las discusiones filosófico - políticas y
debates contemporáneos que ayudan a situar el concepto de
sociedad civil que se pone ahora en la mesa.
Para comenzar brevemente, en Hegel se leen dos
conceptos de sociedad civil: uno, el que se refiere a la
sociedad civil que camina con el “Estado” y la llama
“sociedad política” y el otro, en el que Hegel se refiere a
la sociedad civil como la que se desprende del “Estado” y que
se instala en la cultura o en la iglesia. Este concepto sitúa
a la sociedad civil entre el mercado y el Estado; en un
ámbito que va más allá de la familia y que se construye en
los intersticios entre ambos (Hernández; 1995). Sin embargo
Hegel sigue concediendo al Estado la superioridad moral sobre
el espacio de sociedad civil. (Olvera; 2002)
Para Hegel el Estado está separado de la sociedad civil,
pero a la vez, concebía vínculos o intersticios que comunican
a ambos espacios. Para él, la sociedad civil no es una esfera
totalmente fuera del Estado, sino interactuante con él. Marx
valoraría más tarde que “Lo más profundo de Hegel reside en que siente
como contradicción la separación de la sociedad civil de la política. Pero lo falso
es que se contenta con la apariencia de esta disolución y nos la ofrece como la
cosa misma”. Por otro lado, el mismo Marx concebía a la
sociedad civil como reproductora del Estado, constructora de
la estructura cultural y de valores propios de la clase
burguesa. (Marx; 1976, pp 32)
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¿Por qué retomo a Hegel? “…porque fue a la vez el
primero y el que tuvo más éxito en presentar el concepto
como una teoría de un orden social complejo y muy
diferenciado”. (Cohen y Arato; 2000). Hegel intenta unir en
su concepto la vida ética y la libertad pública. Hegel
sintetiza las principales concepciones del individuo y el
Estado en el orden social. Ubica claramente a la sociedad
civil en un ámbito diferente al del Estado, pero
interactuando con él. La crítica hecha por algunos autores a
Hegel se centra en que parece hablar de un Estado ideal y no
del real, sin embargo este debate sigue inacabado.
El concepto de sociedad civil en Marx es crítico en este
sentido. Como se mencionó anteriormente Marx ubica a la
sociedad civil como reproductora de los valores de la
burguesía. La ubica en el marco de la teoría de clases. Si
bien ubica su espacio en uno diferente al del Estado -en el
espacio de la construcción simbólica- desde éste se encuentra
reproduciendo el sistema de clases y los valores intrínsecos
a éste.
Después de Hegel y de Marx, Gramsci abordó el concepto
de “sociedad civil” como parte de la “sociedad política” de
tal manera que se entiende que la sociedad civil se puede
construir como sujeto social y ser partícipe de la “cosa
pública”. Desde su concepto, la sociedad civil que logre
regularse a sí misma, terminará con la necesidad de un
“Estado”. Es decir, la sociedad civil se construye como
sujeto histórico y camina hacia la autonomía, es decir, a no10
requerir al tercero en discordia que medie, es decir, al
Estado. A diferencia de Marx, Gramsci coloca a la sociedad
civil no como parte de los medios de producción sino como
parte de una superestructura ideológica con capacidad de
generar cambios culturales y de valores.
Es decir, Marx coloca a la sociedad civil
específicamente como ente reproductor y Gramsci lo hace como
agente de cambio.
Desde este punto, podemos encaminarnos hacia el concepto
moderno de sociedad civil. Cohen y Arato hacen un recorrido
que lleva a concebir a la sociedad civil como un espacio de
diálogo y conflicto. Es decir, la sociedad civil y el espacio
cultural y de valores en el que actúa no es un espacio
homogéneo, sino uno diverso y en constante conflicto en el
que la comunicación entre sí y con el resto de las
instituciones permite la construcción de sí misma. La
sociedad civil es una “arena de arenas” (Walzer; citado en
Olvera; 2003) Desde este espacio, se apela constantemente a
la construcción de instituciones con valores de
transparencia, de participación, de inclusión, de respeto y
tolerancia. Entender esta diversidad, es sumamente importante
para entender los diferentes espacios de sociedad civil. Hay
analistas que han comenzado a hablar del concepto de “las
sociedades civiles” y no de la sociedad civil, apelando
precisamente a la diversidad de ésta: “…entender a la
sociedad civil, es importante enfatizar que en la sociedad
civil se reconocen condiciones de desigualdad en cuanto a11
intensidad en la acción, recursos diversos, conjunto amplio
de temáticas y que son contrapuestas muchas de las veces.”
(Alejo; 2011, pp 82). La sociedad civil contemporánea ha
apelado a la democracia como sistema político al mismo tiempo
que a sus valores de inclusión y diversidad, y así, ha
construido los espacios institucionales para que ella misma
pueda existir de manera autónoma con la variedad que la
caracteriza.
Desde diferentes miradas y sabiendo que es un debate ya
dado en espacios académicos y de la sociedad civil, en este
cuaderno se intentan recuperar aquellos conceptos de sociedad
civil que son útiles para este análisis.
“Tanto el estudio empírico como la interpretación teórica de
la naturaleza y significación contemporánea de la “sociedad
civil” se enfrentan a los problemas de la ambigüedad
conceptual y polisémica. Ante todo se alude con este concepto
a un altamente notorio proceso social: el creciente número y
visibilidad pública de diversos tipos de asociaciones de
ciudadanos que, haciendo uso de recursos simbólicos y
materiales, capacidades organizacionales y afinidades
emotivas y morales, actúan colectivamente a favor de alguna
causa y persiguen algún interés material o simbólico
situándose por fuera del sistema político y sin seguir la
lógica del mercado” (Olvera; 2003, pp )
En el sentido del párrafo anterior, también se retoma en
este cuaderno el concepto de “Tercer Sector”. En la
sociología estadunidense, se concibe a la Sociedad Civil como
un espacio con una función específica. Diferente a la del
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Estado y a la del mercado, pero como un “sector” y con una
“función”. Su funcionalidad es la que lo define y el concepto
deja fuera al análisis clásico e histórico de construcción de
ciudadanía y deja fuera además la dialéctica entre la
estructura cultural y de valores y el resto de las
estructuras: la política, la económica y la social.
El ámbito teórico de la interrelación entre sociedad
civil y gobierno de manera deliberada para la construcción de
políticas públicas, no es abordado de manera amplia en este
espacio. La razón es que se intenta priorizar la experiencia
en donde la interrelación entre el nivel gubernamental local
(el Municipio) y la Sociedad Civil ha sido en favor de la
construcción de políticas públicas que generan desarrollo y
que han sido potenciadas o no por alguna modalidad de la
Cooperación Internacional para el Desarrollo.
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2. Una Mirada al Surgimiento de la Sociedad Civil.
El concepto y la práctica son dos caminos que van de la mano.
Por un lado, la sociedad y sus formas de relacionarse con el
Estado y de transformarlo y por otro, el Estado y su forma de
determinar las estructuras sociales. Micro y macro sociología
continuamente, la estructura determinando a los individuos y
su acción social y los individuos cambiando las estructuras
desde la acción social1.
En tal sentido, podríamos retomar la democracia de la
Grecia antigua como el inicio de la cultura cívica y del
interés de la ciudadanía por lo público. Sin embargo,
teóricos como Almond y Verba sitúan el comienzo de la cultura
cívica moderna en la Inglaterra parlamentaria del siglo XIX
(Almond y Verba; 1970) Para ellos, cultura cívica es el
interés de los ciudadanos en participar en el sistema
político. Retomando el concepto de Almond y Verba sobre la
cultura cívica, podríamos centrar el surgimiento de la
sociedad civil contemporánea en cuatro hitos históricos
fundamentales:
a) Las guerras por la independencia en los países de
Europa del Este
b) La revolución del clavel en Portugal
1 Se entiende por acción social “La acción social (incluyendo tolerancia u omisión) se orienta por las acciones de otros, las cuales pueden ser pasadas, presentes o esperadas comofuturas…” (Weber; 1922, pp18)
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c) La resistencia contra las dictaduras militares en
América del Sur
d) La emergencia y el desarrollo de los nuevos
movimientos sociales en Occidente (Cohen y Arato; 2000)
Y tal vez podríamos añadir a esta lista, la reciente
primavera árabe y los movimientos anti industrias extractivas
en América Latina y muchos otros más recientes. No obstante,
cabe recordar que la sociedad civil en cada país tiene
diferentes historias, por lo tanto diferentes formas de
relacionarse con otros actores dependiendo del grado de
desarrollo político y económico del Estado.
La revolución de los claveles que desbancó la dictadura
en Portugal en 1976 y la lucha por la independencia de los
países de Europa del Este, comienzan en Europa una ola
democratizadora de la que no escapa América Latina. Con una
historia diferente, la sociedad civil en países sudamericanos
emergió de las dictaduras de los 70 con características muy
específicas que marcarán el surgimiento de la sociedad civil
en estos países. De estar en la clandestinidad a la lucha por
los derechos humanos políticos y civiles, entre los que la
libertad de pensamiento, expresión, de asociación fueron una
bandera fundamental. La mayor parte de los líderes que fueron
perseguidos tuvieron que dar la lucha en contra de las
dictaduras desde el exilio para regresar más tarde a sus
países a seguir desde dentro la construcción de gobiernos
democráticos. Ciertas características de asocianismo permean
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el surgimiento de esta sociedad civil: la búsqueda de los
desaparecidos, la denuncia de las vejaciones a los derechos
humanos en el ámbito internacional, la lucha por regímenes
democráticos, el trabajo en el vecindario, el trabajo
político universitario y la cultura parroquial.
Otra historia es la de la sociedad civil de los países
de Centroamérica. El planteamiento de reconceptualización de
la sociedad civil o las sociedades civiles es una constante
en la mayor parte del mundo y así lo plantean algunos
analistas centroamericanos también. La sociedad
centroamericana, incluyendo a sus poblaciones indígenas han
sufrido la represión de gobiernos dictatoriales y después de
los Acuerdos de Paz (1992) la sociedad civil que surgió de
esa época se ha colocado en la búsqueda de gobiernos
democráticos. Diferentes procesos nacionales e
internacionales han generado demandas específicas de la
sociedad civil en esta región. Es el caso de la integración
impulsada desde los Estados Unidos, como el DR – CAFTA
(Dominican Republic and Central America Free Trade
Agreement), o los diversos intentos de integración
centroamericana que no han tomado en cuenta a los diferentes
actores del desarrollo para la integración. Siendo una región
altamente rica en recursos naturales y con un estrecho como
el Canal de Panamá, Centroamérica es una región que siempre
ha tenido la mirada de los países más ricos para ser un
centro clave de comunicación y fuente de recursos naturales.
Las demandas por gobiernos que mantengan autonomía y sean
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democráticos han sido las demandas fundamentales de las
sociedades civiles centroamericanas.
“Sin embargo, en diversas perspectivas de estudios sobre
cambio político, las sociedades civiles son mencionadas como
relevantes en tanto promotoras, forjadoras, impulsoras y que
han contribuido a las transformaciones pro-democráticas”.
(Alejo; 2011, pp10) El papel de la sociedad civil, o de las
sociedades civiles —como comienzan a ser llamadas debido a la
diversidad que las compone— en la construcción de las
democracias en América Latina, ha sido fundamental. También,
en tal sentido, los actores con los que estas sociedades
civiles han interactuado para el fortalecimiento de estas
democracias, entre ellos la CIPD y los gobiernos locales.
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3. Surgimiento de la Sociedad Civil en México
La historia de la sociedad civil en México está marcada por
algunos hitos históricos que son parte de su identidad. Si
bien ha habido asociaciones sin intención de lucro y
asistenciales desde comienzos del siglo pasado en México que
marcan sin duda la cultura cívica nacional, las
Organizaciones de la Sociedad Civil como son conocidas
actualmente tienen su origen en la década de los 60. La gran
diversidad de movimientos sociales locales y de espacios que
se han convertido en asociaciones civiles, hace que la
sociedad civil en México sea mucho más que “Organizaciones No
Gubernamentales” (ONG), si bien este nombre se dio en un
principio en función de la no identificación con los
gobiernos.
El movimiento navista en San Luis Potosí a fines de los
años 50 fue uno de los hitos en el surgimiento de la sociedad
civil más importantes del siglo pasado en México; los fuertes
cacicazgos de la época, aunados al presidencialismo que
determinaba la elección de los gobernadores en ese momento,
fueron el blanco de este movimiento cívico. Por otro lado, el
movimiento estudiantil de 1968, que marcó un momento clave en
el surgimiento de las demandas por instituciones democráticas
en México y los movimientos sociales de la década de los 70
(feministas, ambientalistas, movimiento urbano popular, por
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derechos humanos y otros muchos movimientos locales y
regionales en el país) son los movimientos desde donde
emergen los llamados “nuevos movimientos sociales” y de ahí,
algunas de las organizaciones de la sociedad civil que se
derivaron de ellos. Es importante destacar que los
movimientos maoístas, trotskistas, así como las comunidades
eclesiales de base y los diferentes partidos de izquierda
constituidos en estas décadas, acompañaron desde su ideología
y mística a los diferentes movimientos progresistas en ese
momento (Ortega y Solís de Alba; 2012). Algunos de estos
grupos decidieron vivir directamente en las comunidades,
otros acompañaron las demandas y solicitudes de los
movimientos apoyando técnica y económicamente desde afuera.
Más tarde, en la década de los 80 fue el terremoto de 1985
otro gran momento de organización de la ciudadanía en el que
surgieron organizaciones de apoyo a las costureras que se
quedaron sin trabajo y a las miles de personas que se
quedaron sin hogar. En la misma década, en 1988, se dio otro
gran momento en el proceso de construcción de la sociedad
civil: el llamado fraude electoral. Cuauhtémoc Cárdenas
Solórzano del entonces Frente Democrático Nacional (integrado
por el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, por el
Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional, el Partido
Social Demócrata, el Partido Popular Socialista, el Partido
Liberal y el entonces Partido Verde) tenía la delantera en la
votación frente a Carlos Salinas del Partido Revolucionario
Institucional, finalmente la Comisión Federal Electoral (CFE)
argumentó que el sistema de votación falló, dándole la19
victoria a Carlos Salinas de Gortari. Este hecho generó el
surgimiento de una demanda muy importante para la democracia
moderna en México: la defensa del voto. Entonces no había una
institución que se encargara de las elecciones de manera
autónoma, la CFE dependía de la Secretaría de Gobernación. La
demanda ciudadana fue que hubiera una institución autónoma,
que tuviera en sus manos organizar y garantizar elecciones
limpias. (CIVICUS; 2011) (Olvera; 2002)
El surgimiento de organizaciones como Alianza Cívica o
la Red de Convergencia de Organismos Civiles por la
Democracia se dio en este marco, siendo organizaciones
ciudadanas que se encargaron de dar seguimiento a la limpieza
de las elecciones en México. La década de los 90 fue también
un momento importante en el surgimiento de Organizaciones de
la Sociedad Civil. Feministas con diferentes enfoques a las
feministas de los 70; organizaciones en lucha por los
derechos humanos —ya no sólo políticos y civiles— sino
también de derechos económicos, sociales y culturales;
organizaciones ambientalistas, organizaciones por los
derechos de la juventud. Surgieron también entonces
movimientos en contra de las políticas de ajuste estructural
del Banco Mundial y en contra del modelo de libre comercio
(México firmó en 1992 el Acuerdo de Libre Comercio con
América del Norte, NAFTA). En el caso de los movimientos
surgidos en contra del NAFTA, se trató de movimientos
campesinos, movimiento obrero, pequeñas y medianas empresas y
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diversas organizaciones no gubernamentales y redes como la
Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio (RMALC) que
intentaron frenar las condiciones de desventaja con las que
se dio el acuerdo con Estados Unidos y con Canadá. El
principal argumento de estas organizaciones fue que México no
podía liberalizar sectores con tanta desigualdad frente a los
Estados Unidos de Norte América. Los campesinos y las
pequeñas y medianas empresas fueron los sectores más
afectados por el Tratado. Al mismo tiempo, la efervescencia
de los movimientos sociales internacionales en contra de las
políticas del Banco Mundial, del Fondo Monetario
Internacional y de la Organización Mundial del Comercio,
aunado al impacto de las políticas de ajuste estructural en
poblaciones vulnerables es el marco internacional para el
surgimiento de luchas y demandas de una gran parte de las
Organizaciones de la Sociedad Civil. A nivel internacional
surgió la campaña “50 años basta” refiriéndose a los 50 años
de existencia de las instituciones de Bretton Woods; en 1999,
en Seattle, se dio un fuerte movimiento de protesta —el
primer encuentro de los mal llamados “globalifóbicos” frente
a la Organización Mundial del Comercio (OMC)— ya entonces
había fuertes movilizaciones de grupos en todo el mundo en
contra de las políticas que globalizaban todo, incluso la
pobreza.
La década de los 90 tuvo un gran auge de Organizaciones
de Sociedad Civil en respuesta a las políticas económicas
nacionales e internacionales, también en respuesta a la
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creciente desaparición del Estado Nación como fue conocido
hasta entonces –muchas de las decisiones sobre políticas
económicas y sociales fueron decididas en las instituciones
financieras internacionales (Román; 2000). El papel que la
Cooperación Internacional para el Desarrollo jugó en este
momento, fue muy importante (se revisará con más detalle en
el siguiente capítulo). En particular la CIPD destinada a la
construcción de ciudadanía y al fortalecimiento de la
democracia en México y en los países de América Latina jugó
un papel relevante en los procesos democratización. La
Cooperación Internacional para el Desarrollo oficial y
descentralizada en esta década fue destinada no sólo a
proyectos productivos, sino que también a impulsar el
fortalecimiento de los y las ciudadanas, a la defensa de los
derechos de las mujeres; al fortalecimiento de las
capacidades ciudadanas y a la incidencia en las políticas
públicas (democracia más allá de las urnas).
Este hecho se debió fundamentalmente a que la CIPD pasó
por una etapa denominada “La Fatiga de la Ayuda”: después de
décadas de ayuda al desarrollo con pocos resultados visibles,
los países donantes comenzaron a cuestionarse el valor de los
fondos destinados a este rubro. Sin embargo, el paradigma de
desarrollo nunca se puso en cuestionamiento, es decir el
modelo económico predominante nunca fue cuestionado. Bajo
este esquema, la Ayuda Oficial al Desarrollo disminuyó por
parte de los países donantes y los objetivos de la agenda de
la CIPD cambiaron, se enfocaron a generar “buenos gobiernos”
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bajo la concepción de que una ciudadanía fuerte genera
gobiernos fuertes. Bajo esta lógica, la CIPD y la AOD han
contribuido sustantivamente a la construcción de ciudadanía
en los países en desarrollo.
Con la contribución de la CIPD (apoyando algunos
procesos de la construcción de ciudadanía en México) la
incidencia en políticas públicas comenzó a ser parte de la
agenda de las organizaciones de la sociedad civil, con una
visión de “lo público” como aquello que le concierne a la
ciudadanía, (Parsons; 2007, pp37). Si bien las demandas de
cambio estructurales ya eran parte de la agenda de los
movimientos sociales históricos: campesinos, sindicatos,
ferrocarrileros, maestros, etc. (centrados fundamentalmente
en el cambio de estructuras económicas y lucha de clases) son
vistas desde otra perspectiva y no con una perspectiva de
construcción de políticas públicas. Los nuevos movimientos
sociales retoman algunas de las demandas de clase de los
movimientos sociales en un marco de globalización de la
desigualdad y la inequidad, con los obstáculos que implica la
construcción de una identidad colectiva en la era de la
globalización (Bartra; 2004). Son los nuevos movimientos
sociales los que se sitúan en el espacio de cambio de valores
y cultura. Con símbolos y valores democráticos
(participación, transparencia, tolerancia y rendición de
cuentas) y de derechos humanos y de grupos minoritarios
(mujeres, jóvenes, indígenas, derechos sexuales, ambientales,
etc.) los nuevos movimientos sociales en México buscan
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incidir en las instituciones construyéndolas más democráticas
y transparentes, con mecanismos de rendición de cuentas; por
diversos motivos históricos la sociedad civil se plantea
incidir en políticas públicas y en legislaciones que sean
incluyentes apelando al ámbito de la construcción colectiva
simbólica.
4. Cooperación Internacional para el Desarrollo
¿Qué es la Cooperación Internacional para el Desarrollo de la
que venimos hablando? “La Cooperación Internacional para el Desarrollo
alude a los flujos de intercambio no lucrativos que se producen entre diversos
actores del Sistema Internacional para promover el desarrollo integral y
sustentable del orbe, a través de acciones que pueden incluir la movilización de
recursos financieros, humanos, técnicos y tecnológicos”2.
Para Sanahuja y Gómez Galán (1999), la Cooperación
Internacional para el Desarrollo es “…el conjunto de
actuaciones, realizadas por actores públicos y privados,
entre países con diferente nivel de renta con el propósito de
promover el progreso económico y social de los países del
Sur, de modo que sea más equilibrada la relación con el Norte
y resulte sostenible”. Hay que señalar que este concepto no
incluye a la Cooperación Sur – Sur, pues está no define a los
actores por la diferencia en el nivel de rentas.
2 Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, 201224
El sistema internacional de cooperación internacional es
muy complejo e incluye actualmente actores no tradicionales,
como son las Organizaciones de la Sociedad Civil y el sector
privado. El marco económico de este orden internacional es el
paradigma del mercado global (Lozoya; 1999, pp174), en ese
sentido, la transformación del sistema de CIPD, con todas sus
modalidades, ha tenido que armonizarse de manera prioritaria
en aras de favorecer y crear las condiciones para que los
países menos avanzados se puedan incorporar en la economía
mundial permitiendo así su participación en el modelo de
desarrollo.
Para muchos países, la ayuda externa ha sido muy
importante en la resolución de problemas de salud,
alimentación y educación, particularmente para los más pobres
y endeudados; sin embargo el apuntalamiento de políticas y
programas de desarrollo ha sido una prioridad para la CIPD en
aras de no causar dependencia. Actualmente, los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y otros temas urgentes como el cambio
climático, el desarrollo sustentable y la seguridad han
generado un importante giro en la CIPD en el marco de las de
Naciones Unidas.
Sin embargo, hay que señalar que no se puede hablar de
CIPD sin hablar de la fuerte crisis que ésta vive en la
década actual. Así, hablaremos de la crisis refiriéndonos a
tres momentos clave de ésta: 1) El contexto inicial de la
CIPD y las expectativas que ésta generó. El momento al que me25
refiero es el fin de la 2ª Guerra Mundial. La conformación de
las Naciones Unidas y la carta que avala su nacimiento, en la
cual se señala en el capítulo I de propósitos y principios,
en el apartado 3: “Es uno de los propósitos de las Naciones
Unidas realizar la Cooperación Internacional en la solución
de problemas internacionales de carácter económico, social,
cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del
respeto a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales de todos sin hacer distinción por motivos de
raza, sexo, idioma o religión”, además, destacar que dicha
carta incluye un capítulo específico, el IX, dedicado a la
Cooperación Internacional Económica y Social. 2) El contexto
de “Guerra Fría”3. La lucha de las dos superpotencias por
hacerse de aliados implicó el apoyo militar, económico y
humanitario hacia los países que se vieron en conflictos
internos, que necesitaron ayuda en la reconstrucción o que
necesitaban ayuda de una u otra forma. Cada superpotencia
apoyó a los gobiernos cuyas ideologías simpatizaban con la
propia. La carta de las Naciones Unidas, en particular el
párrafo sobre cooperación económica y social, no tuvo ninguna
validez para las dos superpotencias (Santa Cruz; 1998, pp360
– 371). 3) A fines de la década de los sesenta se habla del
comienzo de la crisis de la CIPD, como el producto de falta
de voluntad política de los países industrializados (Santa
Cruz; 1998, pp360 – 371).
3 Hay que resaltar que es bien conocido que hay dos historias de la posguerra y la guerrafría, la del poder (generalmente no narrada) y la oficial. En los Acuerdos de Santa Fe y endiversos artículos y libros de Noam Chomsky, esto ha sido narrado, no así asumido comooficial.
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Diferentes momentos sucedieron al comienzo de esta
crisis. Las naciones del denominado Tercer Mundo se aliaron
en el G-77 y en el grupo de los No Alineados proponiendo lo
que se ha se conoce como el Nuevo Orden Económico
Internacional, sin éxito alguno. Más tarde, a fines de los
setenta, se realizó el llamado diálogo Norte – Sur que tuvo
como primer argumento de conformación la cooperación
internacional, priorizando la problemática del petróleo. Lo
que siguió en los ochenta ha sido denominado como
“anticooperación”. No sólo no se destinaron más fondos al
desarrollo, sino que se generó un sistema de endeudamiento
que impidió a los gobiernos destinar más recursos a éste.
Otros dos factores en la crisis de la cooperación son el
proceso de descolonización y el conflicto Norte-Sur.
Lo que se ha llamado la crisis de la ayuda se refiere
fundamentalmente a la reducción de los fondos establecidos en
los sesenta como meta internacional desde las Naciones Unidas
en torno a la ayuda al desarrollo: el 0.7% del PNB de los
países donantes. En 1998, el promedio de AOD que los países
desarrollados dieron fue de 0.23% de su PNB total, cuando el
compromiso internacional es de 0.7%. En primer lugar se ubica
Dinamarca con el 0.99% de su PNB, en segundo Noruega con
0.91% y en tercero Holanda con 0.8%4. Después de dar revisión
a las estadísticas sobre la AOD, en el 2003, se calculó el 5%
de aumento de esta ayuda alcanzando $57 mil millones de
dólares netos anuales. En el marco del CAD de la OCDE se
4 Informe del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE 200027
confirman compromisos periódicamente. Esta situación se está
revisando en particular por la Unión Europea y por los países
que la integran.
En el caso de México, como parte de la OCDE y observador
del Comité de Ayuda al Desarrollo en este organismo, ha
firmado todas las declaraciones e instrumentos de CIPD:
además de los instrumentos regionales que han caracterizado
la solidaridad de México con la región, México ha firmado
diferentes instrumentos internacionales como la Cumbre de
Financiación al Desarrollo (2002), la Declaración de Paris
(2005) y la de Accra (2008), y Busán (2011), además de
acuerdos internacionales en materia de DDHH, derechos de las
mujeres, de la infancia, de la juventud, en temas ambientales
y de desarrollo social y otros que se podrían mencionar aquí
y que deben de ser apelados por la sociedad civil para su
cumplimiento.
Además hay que recordar que México ha caminado un largo
camino en la CIPD. Diversos procesos de Cooperación Técnica
con Centroamérica, áreas institucionales dedicadas a la CIPD
en la SRE –Una Subsecretaría y ahora una Dirección General-;
los Acuerdos de San José y más tarde los Acuerdos de Tuxtla,
Contadora y muchos más por mencionar. Es decir, si bien no
había una estructura institucional que permitiera un
funcionamiento idóneo para la CIPD, México no sólo se ha
concebido como país en desarrollo sino que asumió una
vocación solidaria hacia los países de la región.
28
5. Movimientos Sociales y Nuevos Movimientos Sociales. Movimientos
Ciudadanos y Democracia moderna.
Desde el análisis, diferentes autores incluyen a los
movimientos sociales en el concepto de sociedad civil. Es el
caso de Alberto Olvera que describe a la sociedad civil de la
siguiente forma: “…diversos tipos de asociaciones de
ciudadanos que, haciendo uso de recursos simbólicos y
materiales, capacidades organizacionales y afinidades
emotivas y morales, actúan colectivamente a favor de alguna
causa y persiguen algún interés material o simbólico
situándose fuera del sistema” (Olvera; 2002). En esta
descripción, se inscriben perfectamente los movimientos
sociales con sus demandas e intereses.
Haciendo énfasis en las diferentes historias de los
movimientos gremiales y de organismos no gubernamentales en
México y señalando claramente sus diferencias, Olvera los
coloca en un mismo plano desde la causa de su actuación:
“...actúan colectivamente a favor de alguna causa y persiguen
algún interés material o simbólico situándose fuera del
sistema”. Es importante señalar que los movimientos sociales,
es decir, las organizaciones que los integran, distan mucho
de identificarse a sí mismos con movimientos de
“organizaciones de sociedad civil” o movimiento ciudadano, ya
que aunque lo sean, esa no es su primera identidad. Esto es
29
importante de señalar para el análisis, pues sus demandas
concretas, sólo en ocasiones son compartidas por las
Organizaciones de la Sociedad Civil y la demanda de
reconocimiento de la identidad propia del movimiento social
es una constante en diferentes espacios nacionales e
internacionales. Para el objetivo de este trabajo —el
análisis de su actuación hacia la construcción de políticas
para el desarrollo local junto con gobiernos municipales— es
útil la definición de Olvera siempre teniendo en cuenta que
la forma de relacionamiento de organizaciones de sociedad
civil frente a los gobiernos es diferente a la de las
organizaciones de movimientos sociales; las organizaciones de
la sociedad civil o bien representan intereses de terceros, o
bien tienen demandas ciudadanas que son propias de la
democracia: inclusión, transparencia, rendición de cuentas,
etc. Los movimientos sociales tienen demandas muy concretas,
enfocadas siempre al cambio en el sistema o a la estructura
económica.
Hay otra diferencia importante a señalar entre Nuevos
Movimientos Sociales y Movimientos Sociales. Para aclarar la
diferencia, ayudan Riechmann y Fernández Buey (1994, pp 47)
que definen de forma aproximativa a un movimiento social como
“un agente colectivo que interviene en el proceso de
transformación social (promoviendo cambios, u oponiéndose a
ellos)” y sin duda Touraine:
"La defensa de los derechos culturales y sociales de los
individuos y de las minorías es, actualmente, el objetivo
30
primordial de los movimientos sociales que se oponen
tanto al imperio del mercado como a la dominación de los
movimientos de inspiración comunitarista. Estos
movimientos ya no hablan en representación de la sociedad
perfecta, ni miran tampoco hacia el porvenir: más bien
luchan por la defensa del derecho de todos a una
existencia libre y "humana". Tal es la forma que adquiere
hoy día el principio general sobre el que descansan todos
los movimientos sociales: el derecho a la igualdad
cultural" (Touraine; 1999)
Es decir, mientras los Movimientos Sociales apelan al
cambio de estructura, (fundamentalmente económica) los Nuevos
Movimientos Sociales, sin dejar de apelar a una estructura,
lo hacen a la estructura cultural. Lo relevante en este
apartado, es retomar el punto de articulación de estos dos
actores con las organizaciones de la sociedad civil —
asumiendo que muchas de ellas son parte de los llamados
“Nuevos Movimientos Sociales”— ya que todos ellos, son parte
de un amplio movimiento ciudadano que apela a formas
simbólicas en la construcción del conflicto —ya sea interno o
con otros actores; y que otras tuvieron su origen en los
Movimientos Sociales, pero se han separado de las demandas
tal y como fueron planteadas entonces. Es decir, que a pesar
de que pueden tener demandas específicas muy diferenciadas
cada uno de estos grupos, las demandas por los valores de la
transparencia en el ejercicio de gobierno, la rendición de
cuentas, la demanda de instituciones democráticas e
incluyentes, los unen a todos en un movimiento por la demanda
de valores democráticos. 31
Para las implicaciones del caso, vale la pena recordar
brevemente la historia de los movimientos sociales en México,
que va de la mano con el nacimiento del corporativismo en la
primera mitad del siglo XX. Los movimientos obrero,
campesino, de maestros y ferrocarrilero obtenían respuesta a
sus demandas de manera automática con el viejo régimen
priista que dio origen al corporativismo en México. A pesar
de esto, no todo fue miel sobre hojuelas y ya en la segunda
mitad del siglo pasado, surgieron momentos en los que los
líderes del movimiento ferrocarrilero, del movimiento de
maestros y del mismo movimiento campesino y obrero
manifestaron fuertes desacuerdos con el régimen. Fue en la
década de los 60 cuando surgieron los movimientos sociales
autónomos que buscaban separarse del corporativismo creado
desde el régimen. El Frente Auténtico del Trabajo por
ejemplo, fue una de las organizaciones del movimiento obrero
y sindical que realmente buscaba y busca instituciones
públicas democráticas, transparentes e incluyentes y que
logró independizarse de la corriente del movimiento obrero
charro. Los movimientos de maestros, campesinos y
ferrocarrileros tuvieron historias similares en cuanto a la
separación de los sindicatos corporativos. La reivindicación
de los derechos laborales y no las prerrogativas del Estado a
los sindicatos, fueron las principales causas.
El apoyo de las comunidades eclesiales de base y de las
corrientes de izquierda a estos movimientos sociales
autónomos en las décadas de los 60 y 70 fue determinante en
32
la construcción del movimiento ciudadano (Olvera; 2002). Este
antecedente, es importante mencionarlo, pues se centra en
reiterar las diferencias entre organizaciones sociales y
organizaciones de sociedad civil (derivadas muchas de ellas
de comunidades eclesiales de base o de corrientes de
izquierda) desde su origen:
“Los movimientos ciudadanos están definidos por la
coincidencia de la acción social con la acción política. Son
movimientos por derechos, por la inclusión de los excluidos,
para ampliar los límites del sistema político, para cambiar
sus reglas del juego; sin embargo lo que es esencial a estos
movimientos es esa acción” (Bolos; 2003).
Muchas de las organizaciones sociales trabajan de manera
natural con gobiernos locales, este trabajo es parte de la
generación conjunta de estrategias de desarrollo en el ámbito
local y responde al creciente trabajo de los Ayuntamientos
con los actores locales. Esto las sitúa en un plano de acción
diferente al de las OSC que trabajan —de manera más frecuente
— en el ámbito de la demanda de los valores democráticos o de
los valores que enmarcan a los nuevos movimientos sociales
(paz, ambientalismo, género, derechos humanos) o bien
representando intereses de terceros.
Importante también es no dejar fuera de este análisis a
una gran cantidad de organizaciones de sociedad civil creadas
en la década de los 90 y durante la última década, que se han
situado en la construcción de capacidades de las mismas
organizaciones de la sociedad civil; técnicos que apoyan en
33
la planeación, evaluación, búsqueda de fondos y construcción
de capacidades institucionales para la incidencia en las
políticas públicas o en el fortalecimiento técnico de
organizaciones de base. Es parte del movimiento ciudadano que
busca una democracia que no sea sólo representativa, sino
participativa y que ha valorado el saber técnico en la
construcción de capacidades y sobre todo, en la búsqueda de
la legalidad, el estado de derecho y en la construcción de un
“ambiente favorable” para el trabajo de las OSC. Es decir, es
un movimiento ciudadano relevante para el análisis de
comportamiento y sentido del mismo, ya que ubica la arena de
“lo público” como un espacio que involucra a los diferentes
actores de una sociedad.
Es en la construcción de “lo público” en el que la CIPD
ha jugado un papel primordial en México —y en muchos países
de América Latina— tanto al llegar como al emprender la
retirada. El apoyo de la CIPD, tanto oficial como
descentralizada, ha tenido un papel relevante en la
construcción hacia la democracia en México. Con agendas muy
concretas o valorando y respetando la agenda de las
organizaciones, pero la CIPD ha contribuido al
fortalecimiento de la ciudadanía, al fortalecimiento de
capacidades concretas para proyectos de desarrollo, para
hacer propuestas de políticas públicas concretas desde grupos
de juventudes, de mujeres, en la formación de un movimiento
indígena fuerte y en gran medida en la construcción de redes
y alianzas internacionales de sociedad civil que favorezcan
34
el intercambio de experiencias y solidaridades a nivel
global. La CIPD ha contribuido a que las OSC tengan holgura
financiera y autónoma para hacer sus demandas y exigir
rendición de cuentas y transparencia a los gobiernos; ha
contribuido a que conozcan experiencias de otros países, de
otros movimientos, de sus éxitos y sus fracasos.
En este sentido es importante señalar que la agenda de
la CIPD ha cambiado y sigue cambiando en un mundo en el que
los países desarrollados están en crisis, sin embargo ésta
siempre ha sido guiada por los hitos del desarrollo. Así, la
Nueva Arquitectura de la Ayuda al Desarrollo comenzó a
formarse a partir de la década de los noventa, y se encuentra
plasmada en nuevos consensos internacionales como los
Objetivos del Desarrollo del Milenio, ODM (2000) y el
Consenso de Monterrey (2002) concretándose más tarde en la
agenda de París, Accra y recientemente Busán. La conformación
de esta agenda, impacta directamente en los temas que la CIPD
apoya en los países en los que trabaja, así como en los
actores a los que involucra y las modalidades con las que
trabaja.
Es reconocido que a partir del 11 de septiembre del 2001
la agenda de la CIPD tomó un giro importante hacia los temas
de seguridad —entendida ésta como la seguridad que necesitaba
Estados Unidos ante la amenaza del terrorismo a nivel
internacional. Temas y actores forman un tinglado de
35
articulaciones en las nuevas modalidades de la CIPD. En este
camino de los nuevos actores de la CIPD se encuentra el
sector privado, como uno de los actores nuevos y relevantes
en el desarrollo y a la responsabilidad social y ambiental.
De hecho el documento emanado de Busán, Corea en la última
reunión oficial de la Ayuda al Desarrollo (noviembre 2011),
incluye al Sector Privado ya formalmente como un actor en el
desarrollo.
Lo anterior se señala como el marco en el que algunas
agencias descentralizadas de CIPD, brindan apoyo técnico
hacia las organizaciones sociales en países en desarrollo; la
temática que atienden, los actores a los que involucra. Es
decir, la cooperación encaminada a fortalecer las propuestas
ciudadanas en políticas públicas, sigue estando vigente y es
una de las principales líneas de acción de la CIPD oficial y
descentralizada.
6. La Cooperación Internacional para el Desarrollo y el Fortalecimiento de
la Sociedad Civil
Hemos revisado de manera separada a la Cooperación en general
y a los movimientos de organizaciones de sociedad civil y a
los movimientos sociales. En este apartado revisaremos más
detenidamente la articulación entre ambos.
36
Como mencionamos en el apartado anterior, en el proceso
de la construcción de ciudadanía y democracia en México y en
América latina, se han dado diferentes momentos de la
relación entre gobernantes y gobernados, momentos que en
algunos casos han sido apoyados por la CIPD. La construcción
de ciudadanía y de democracia es parte de procesos complejos
—no necesariamente lineales— entre gobernantes y gobernados.
Los fondos de la CIPD han sido muy importantes en la
formación de técnicos y en la profesionalización de las
organizaciones de la sociedad civil y por lo tanto en el
trabajo del movimiento ciudadano y social, muchas veces
innovador en la incidencia en las instituciones del Estado.
El análisis del papel de la CIPD en la construcción de
procesos y en particular en el fortalecimiento de la
ciudadanía en su incidencia en las instituciones del Estado,
no deja de lado el importante papel que juega la CIPD como un
instrumento de política exterior. En el caso de México, la
reciente Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo,
abre las posibilidades de construir una estrategia integral
de México como receptor y oferente de Cooperación al
Desarrollo5. Sin duda la Ley de Cooperación Internacional
para el Desarrollo, representa avances muy importantes para
México en esta materia; avances en la institucionalidad y la
creación de una estructura capaz de apuntalar un ámbito
relevante en las relaciones internacionales del país; lo
cierto es que también plantea retos para todos los actores5 La Ley fue publicada en el Diario Oficial en abril del 2011, con una serie deimplicaciones que se están poniendo en marcha, a cargo de la Agencia Mexicana de CooperaciónInternacional para el Desarrollo (AMEXID).
37
involucrados en la CIPD. Los retos son para un país en
desarrollo y plantea la oportunidad para construir un
andamiaje aún más fuerte del que la Ley ya representa.
Con esta Ley, la estructura jurídica necesaria para
sostener e impulsar las acciones de CIPD que México ha venido
realizando durante varias décadas está dada. Ahora lo que
sigue es echar a andar la armonización con la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público,
y con las leyes fiscales que generaron vacíos en el Marco del
Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y
Cooperación con la UE, en el marco del APEC y del PPP, y que
impidieron que se concretaran los proyectos de manera eficaz
y eficiente. Lo que se ha informado que está haciendo la
AMEXCID es revisar la visión estratégica para la región y la
priorización del destino geográfico y temático que México
dará a la Cooperación como donante, mediante el Programa
Nacional de Cooperación, mismo que ha estado a consulta
durante el 2012. Esta Ley no contempla a la sociedad civil ni
a los estados y municipios como sujetos jurídicos de la
misma, a pesar que un alto porcentaje de la cooperación se da
en un marco descentralizado, sin embargo en el Consejo que la
Ley contempla, se ha hecho la invitación a varias
organizaciones de sociedad civil mexicanas. Esto no es
garantía de nada aún, habrá que dar seguimiento a este
mecanismo y a sus formas de operar.
38
Como se mencionó en el apartado anterior la CIPD, se ha
dirigido en la última década fundamentalmente hacia los ODM,
hacia temas de equidad entre los géneros, construcción de
ciudadanía, derechos de pueblos indígenas, medioambiente,
paz, desarme, derechos humanos. También es importante
resaltar, que durante un amplio espacio de tiempo, la CIPD
obedeció a una lucha geopolítica entre dos grandes potencias
(la época de la Guerra Fría). En este marco, se puede ubicar
a una parte importante de la CIPD descentralizada desde los
países europeos fundamentalmente, como una Cooperación de
carácter solidario. En la década de los 70 este tipo de
cooperación apoyó a organizaciones sociales críticas a los
regímenes dictatoriales de América Latina. Actualmente, la
crisis económica internacional comenzada en el 2008, ha
puesto en cuestionamiento el concepto de solidaridad entre
los pueblos. Si bien la Cooperación Internacional es un
principio fundamental de solidaridad de países ricos con los
países pobres y en vías desarrollo6, lo cierto es que la
crisis económica y financiera por la que atraviesan las
economías más desarrolladas pone en cuestionamiento este
principio fundamental dentro de las Naciones Unidas. La
Cooperación Sur – Sur (Es decir, la cooperación que se lleva
a cabo entre países en desarrollo o de renta media) es la
solidaridad que priva en ciertas áreas geográficas y que es
una tendencia cada vez mayor (Ayala y Pérez; 2009).
Teniendo este marco en consideración, colocamos en este
recorrido el tema del papel del financiamiento en las OSC (ya6 Carta de las Naciones Unidas, Capítulo I, Artículo 1
39
sea públicos, privados o de CIPD). Esta búsqueda, implica por
sí misma un factor más de conflicto interno en las
organizaciones y muchas veces de conflicto con otros actores
externos. Es decir, al conflicto interno de las
organizaciones de la sociedad civil por la obtención de
recursos (de cualquier tipo) o al conflicto con los actores
gubernamentales o con otros actores, propio de las acciones
colectivas, se suma un conflicto en el marco de la obtención
de recursos y de su gestión. Siendo parte del ambiente7 en el
que están inmersas las organizaciones de la sociedad civil y
las organizaciones sociales, la búsqueda de recursos por un
lado y por otro las formas de gestión de éstos. Los costos de
obtener y administrar los recursos de la CIPD implican en la
mayor parte de los casos cambios sustantivos tanto en las
formas de organización interna de las organizaciones, como en
su forma de planear y de construir alianzas con otros
actores. Las fundaciones y agencias de CIPD buscan cada vez
más esquemas y criterios que les permitan medir claramente el
impacto de su financiamiento. Buscan organizaciones
ciudadanas fuertes o fortalecer los criterios de los
financiamientos que otorgan, teniendo implicaciones
importantes para las organizaciones en su gestión y formas de
operación interna. Sin embargo, hay que decir que en pocos
casos la CIPD financia directamente el fortalecimiento
institucional de las OSC, mirado éste como un proceso
continuo.
7 Por “ambiente” entendemos el marco normativo, fiscal y de fomento a las organizaciones desociedad civil, en el que el financiamiento disponible para sus actividades es un ámbitofundamental.
40
Algunos de estos cambios en las OSC tienen que ver
incluso con cambiar de estrategia política. Cuando algunas
organizaciones de sociedad civil organizada comenzaron su
trabajo encaminado a la asistencia o al desarrollo de
proyectos locales concretos, se dieron cuenta de que su
trabajo no tendría repercusiones importantes si no se
generaban cambios en las políticas gubernamentales y se
vieron obligados entonces a cambiar sus objetivos y sus
estrategias. En muchos casos, este cambio implicó también
dejar de obtener financiamiento de algunas agencias o de
fuentes privadas que no querían comprometer su imagen y
tuvieron que emprender la búsqueda hacia otras fuentes de
financiamiento. No sólo la diversificación de fuentes es
necesaria cuando se quiere incidir en políticas públicas,
también el espacio de las alianzas es un espacio que se
afecta con el cambio de estrategia, de tal manera que en
muchas ocasiones se pueden contemplar las alianzas con
gobiernos —de los diferentes niveles— como alianzas clave
para el cumplimiento de los objetivos, así como las alianzas
con diferentes redes temáticas para permitir que se
fortalezca la estrategia.
Existen en México entre 20 mil y 35 mil organizaciones
sin fines de lucro de las cuales el 45% son organismos
filantrópicos, el 18% se concentra en desarrollo comunitario,
el 8% a temas de salud (CIVICUS; 2011). Así, el 38 % restante
se dedica a temas de investigación, medio ambiente y derechos
humanos. Esto deja ver que aún una importante cantidad de
41
organizaciones está en el ámbito de la asistencia o
filantropía.
La decisión de incidir en políticas públicas es un paso
que las organizaciones que lo deciden pueden dar de manera
natural a partir de ciertas alianzas o de cierta coyuntura en
el contexto político o bien, pueden planear para llegar a
construirse en organizaciones de incidencia (Tapia; 2010) Lo
cierto es que el cambio interno de las organizaciones cuando
deciden incidir en políticas públicas, se da fundamentalmente
en la metodología de planeación, en la forma de organización
interna y mecanismos internos de comunicación. Es necesario
revisar los objetivos que se persiguen, los indicadores que
ayudan a medirse a sí mismos, y claro, en la estrategia para
lograr los objetivos, metas y resultados que se ponen. Para
esto se han utilizado algunas metodologías específicas de
planeación y también se hace cabildeo sólo basándose en la
experiencia. En México se comenzó a utilizar la metodología
de Marco Lógico en la década de los 80 para planear proyectos
de desarrollo; algunas agencias de CIPD tanto oficiales como
descentralizadas europeas comenzaron a usar esta metodología
en la década de los 70. Actualmente es una herramienta que
utilizan muchas de las OSC ya sea asistenciales o de
incidencia en la planeación de proyectos, también se ocupan
el Project Managment y algunos otros software y metodologías de
planeación que se adecúan por los actores en función de sus
necesidades y su contexto para planear.
42
Lo que el Marco Lógico logró, a pesar de las
resistencias que generó y sigue generando, fue que la
planeación y la evaluación participativa se instalaran como
una forma de trabajo en las OSC (a veces con el Marco Lógico,
a veces sin él). Esto sin duda ayudó en gran medida a
profesionalizar a las OSC que con un magnífico trabajo, no
tenían un análisis y una sistematización del mismo. Sin metas
y objetivos claros a los cuales dar seguimiento en cierto
periodo de tiempo y sin hacer una evaluación analítica que
ayudara a tener claridad en los porqués del cumplimiento de
las metas y objetivos o no, se trabajó y se sigue trabajando
aún en muchos casos. Ayudó también sin duda, a que las
agencias y fundaciones de cooperación tengan más claridad en
los alcances y los impactos de los recursos que donan, así
como de los obstáculos que enfrentan las organizaciones para
desarrollar su trabajo. Es decir, la planeación y la
evaluación participativa apoyaron por un lado a dedicar un
tiempo a la reflexión sobre el trabajo propio, sobre sus
virtudes y sus vacíos, sobre escenarios, oportunidades y
desafíos, pero ayudaron también a mejorar el trabajo y a
fortalecerlo tanto en la CIPD como en las “contrapartes”. No
sólo eso, sino que además la planeación participativa
permitió tener la visión de todos los actores involucrados en
los proyectos, hacer que estos fueran más asertivos en su
alcance y que se dieran alianzas estratégicas entorno a
problemáticas comunes. Aun así, un estudio realizado por el
Grupo de Expertos en Evaluación del Comité de Ayuda al
Desarrollo de la OCDE (1997), señaló que el impacto del43
trabajo de las OSC en el desarrollo no estaba muy claro. El
estudio se basó en 60 informes, relativos a 240 proyectos en
26 países y realizó 13 estudios de caso en 13 países (Roche;
2004). Es decir, nuevamente, a pesar de que se apuntalan
proyectos estratégicos para cambiar las políticas
gubernamentales, no se apuntala permanentemente el
fortalecimiento de capacidades en los recursos humanos de las
OSC. Sino por el contrario, se destinan los fondos
exclusivamente a los proyectos con planeación participativa,
exclusivamente.
No obstante la capacitación de algunos (as) integrantes
de OSC en metodologías de planeación y evaluación, la
planeación clara de recursos en el tiempo, el análisis de
contexto para situar el rol de la organización en un momento
político, social y económico dado y el trabajo con todos los
actores involucrados, representó un gran avance para la
sociedad civil en la forma de instrumentar sus proyectos en
la década de los 80 y 90. La CIPD en general, la oficial y la
descentralizada, introdujeron una forma de medir los alcances
de los recursos destinados al desarrollo y esto representó
una ventaja tanto para los ejecutores de los proyectos como
para quienes financiaban —me refiero a las evaluaciones de
desempeño, de resultados y de impacto que la mayor parte de
las veces se negocian entre ambos actores. Además, al mismo
tiempo se construyeron cuadros técnicos en las OSC que han
sido un gran apoyo al trabajo de la CIPD en los países
latinoamericanos. Después de esta etapa, el financiamiento
44
destinado sólo a proyectos, para medir la eficacia de la
ayuda, ha dejado en gran medida, al fortalecimiento de las
capacidades de las OSC de lado.
Vale la pena destacar que la utilización del Marco
Lógico generó y sigue generando diferentes reacciones.
Algunas comunidades han decidió utilizar metodologías
propias, otras organizaciones usan metodologías que integran
algunos elementos del Marco Lógico y elementos propios, otras
han adoptado el Marco Lógico como propio, haciendo algunos
cambios, ya sea introduciendo sus propios indicadores u otros
elementos para la planeación como el análisis de teoría del
cambio institucional, mapa de actores, mapa de poder y otros.
En la competencia por los recursos de la CIPD entre las
organizaciones de la sociedad civil y en las organizaciones
sociales, surge lo que Chris Roche ha llamado el “Circulo
Vicioso de la Cooperación”, que consiste en : 1) Crecientes
presiones para que las OSC demuestren los resultados y el
impacto de su trabajo; 2) Mayor competencia entre las OSC y
más necesidad de lograr un perfil alto y cobertura
periodística para recaudar más fondos y así facilitar el
trabajo de incidencia política; 3) Falta de normas y
estándares profesionales en las organizaciones y 4)
Deficiente aprendizaje y rendición de cuentas (Roche; 2004).
Estos temas sin duda no se deben dejar de lado en el análisis
del papel de la cooperación internacional. Es importante para
entender desde otro ángulo a los actores, sus acciones y sus
alianzas. No sólo hablamos de objetivos de desarrollo, de
45
democracia, de instituciones, de contextos políticos,
económicos y sociales, hablamos también de lucha y
competencia por recursos y protagonismos que en algunos casos
dejan de lado la calidad del trabajo y sobre todo, el
objetivo estratégico.
7. Ambiente: Marco regulatorio, fiscal, políticas de Fomento a la Sociedad
Civil en México
En este apartado hablaremos de las condiciones del “ambiente”
favorable o no al desarrollo de una sociedad civil fuerte,
partiendo de asumir que una sociedad civil fuerte, genera
gobiernos fuertes y por lo tanto es capaz de contribuir a la
construcción de una sociedad con mejores condiciones de vida.
Por “ambiente” entendemos en este cuaderno, las políticas,
fiscales y financieras, los espacios administrativos y las
leyes nacionales e internacionales que fomentan y fortalecen
las actividades de la sociedad civil y que les permiten
construir de manera autónoma, creativa e inteligente.
El régimen político en México, como se mencionó en el
primer apartado, actualmente tiene un marco jurídico que
permite a las OSC y los movimientos sociales plantear sus
posicionamientos, sus críticas y sus propuestas. Esto sin
duda ha sido un logro que partió de las demandas de las
organizaciones y movimientos. Aún falta mucho por hacer, sin
embargo, se pueden mencionar dentro de este marco a la Ley de
Fomento de las Actividades de la Sociedad Civil, las
constituciones de las entidades federativas que contemplan la
participación de actores no gubernamentales, y el municipio,46
que contempla la participación de la sociedad civil en sus
Consejos y órganos de gobierno. Otra cosa es que estos
espacios funcionen de manera que realmente se puedan
construir políticas públicas de manera conjunta sociedad
civil – gobiernos. Eso es parte del análisis que toca
realizar en este espacio.
En cuanto al ámbito fiscal, recientemente se puede
hablar de un logro: en octubre del 2011 ante la demanda de un
grupo de organizaciones de sociedad civil, entre ellas
Alternativas y Capacidades, A.C., la Cámara de Diputados
aprobó que en la Ley de Ingresos de la Federación se
incluyera un mandato para el Sistema de Administración
Tributaria (SAT) para permitir otorgar recibos deducibles de
impuestos a las instituciones que realizan las siguientes
actividades:
-Asistencia social, conforme a lo establecido en la Ley Sobre
el Sistema Nacional de Asistencia Social y en la Ley General
de Salud
-Cívicas, enfocadas a promover la participación ciudadana en
asuntos de interés público
-Apoyo para el desarrollo de los pueblos y comunidades
indígenas
-Promoción de la equidad de género
47
-Aportación de servicios para la atención a grupos sociales
con discapacidad
-Promoción del deporte
-Apoyo en el aprovechamiento de los recursos naturales, la
protección del ambiente, la flora y la fauna, la preservación
y restauración del equilibrio ecológico, así como la
promoción del desarrollo sustentable a nivel regional y
comunitario, de las zonas urbanas y rurales
-Promoción y fomento educativo, cultural, artístico,
científico y tecnológico
-Fomento de acciones para mejorar la economía popular
-Participación en acciones de protección civil
-Prestación de servicios de apoyo a la creación y
fortalecimiento de organizaciones que realicen actividades
objeto de fomento por esta ley
-Promoción y defensa de los derechos de los consumidores
Sin duda esto ha favorecido a aquellas organizaciones
que realizan estas actividades pues pueden diversificar sus
fuentes. El financiamiento público dirigido a las OSC, por
otro lado, aún a pesar del reconocimiento de las
organizaciones de la sociedad civil como un actor de interés
público a partir de la creación de la LFOSC, es muy escaso en
México. La mayor parte de los recursos de las OSC vienen de
48
donaciones individuales y en segundo lugar de fondos públicos
(CIVICUS; 2011). La CIPD aparece en un sexto lugar después de
las fuentes privadas nacionales.
En el 2013 hay una discusión pública sobre lo que ha
implicado la Ley de Fomento a las Actividades de la Sociedad
Civil. Lo que se discute es que la Ley fomenta las
actividades que realizan las organizaciones de la sociedad
civil y no fomenta a las organizaciones de este sector. Por
otro lado, si bien se ha otorgado la posibilidad de que
algunas organizaciones de la sociedad civil reciban recibos
de deducibilidad, incluyendo diversas actividades, el
cabildeo legislativo aún no está incluido en esta lista de
actividades. Lo anterior para decir que, un régimen
democrático no sólo debe permitir que las diferentes voces se
escuchen y participen en la creación de políticas públicas,
sino que debe permitir que la ciudadanía crezca y se
fortalezca en todos los ámbitos específicos en los que ésta
participa y no condicionar sus actividades.
La participación crítica como una forma de
fortalecimiento del Estado, ha sido difícil de concebir en
México por los gobiernos de diferentes partidos. Los
mecanismos que incluyan a las diferentes voces en la toma de
decisiones aún no se construyen desde una ingeniera
institucional que tenga tal objetivo. La existencia de
Consejos de sociedad civil en las instancias gubernamentales
o las consultas temáticas con la sociedad civil, han sido las
formas de intentar incluir a las diferentes voces desde los
49
gobiernos, cayendo en convertirse en espacios de legitimación
de políticas gubernamentales. Sin duda uno de los problemas
en la creación de políticas públicas, es decidir qué es el
“bien común” de manera colectiva en problemáticas específicas
—con todos los intereses que se tensionan al construir lo
público—. Para Wayne Parsons (2007), lo público se define de
la siguiente manera: “…aquella dimensión de la actividad
humana que se cree que requiere la regulación o intervención
gubernamental o social, o por lo menos la adopción de medidas
comunes”.
Así, la gobernabilidad debe ser entendida como: “un
estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas
societales y la capacidad del sistema político
(estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y
eficaz” (Camou; 2001, pp36).
Pero también dice Wayne Parsons (2007), debe entenderse
como un paradigma: “el conjunto de respuestas
institucionalizadas (ideas, valores, normas, prácticas) que
una comunidad política sustenta en pos de resolver (y
aceptar) ciertas soluciones a sus problemas de gobierno”
(pp11). Ello permite superar una lectura dicotómica
(gobernabilidad versus ingobernabilidad) y analizar grados y
niveles de gobernabilidad involucrando en la definición una
“serie de ‘acuerdos’ básicos entre las élites dirigentes
(...) en torno a tres ámbitos principales (...) el nivel de
la cultura política (...) el nivel de las reglas e50
instituciones del juego político (... y) acuerdos en torno al
papel del Estado y sus políticas públicas estratégicas”
(pp11)
Es difícil encontrar gobiernos capaces de trabajar con
las críticas de las organizaciones de la sociedad civil e
impulsarlas, fortalecerlas y darles cauce; es difícil también
encontrar sociedades civiles maduras, capaces de establecer
diálogos en el disenso e impulsar propuestas con base en una
negociación encaminada al bien común y no sólo a una visión
de la realidad. Los intereses de poder que existen tanto en
los gobiernos como en la sociedad civil y los movimientos
sociales y generan una disrupción importante para generar
políticas públicas. Sin embargo, no podemos decir que no hay
casos que pueden demostrar la posibilidad de hacerlo.
Los marcos jurídicos, fiscales, políticos e
institucionales construidos de manera participativa, abrirían
la posibilidad de generar mayores consensos y legitimidad en
la sociedad, el diálogo genera apropiación por parte de los
actores involucrados. En el caso que nos ocupa, tenemos a
tres actores relevantes que intentan acordar para tener voz
en lo público: Las organizaciones de sociedad civil, los
gobiernos locales y la Cooperación Internacional para el
Desarrollo. Su apuesta común: el desarrollo desde lo local.
En el caso de México, las OSC han podido influenciar,
con muchos retos por delante aún, el marco jurídico y el
51
fiscal para su mejor funcionamiento. El marco institucional,
el financiero y el político aún deben mejorar en sus formas
de fomentar a las OSC. Como hemos mencionado anteriormente,
los métodos de mesas de diálogo entre diferentes actores y de
consultas públicas o temáticas no son desdeñables, pero no
reemplazan a lo que debería ser una ingeniería institucional
para construir políticas públicas y no políticas
gubernamentales. El análisis institucional en México,
referido a la recepción, sistematización y ordenamiento de
las demandas de la ciudadanía en general y de la sociedad
civil organizada, permite ver que no hay una lógica uniforme
en las instancias federales para generar diálogos políticos
con diferentes actores de sociedad civil, que deriven en
políticas públicas. Sólo al hacer el recorrido por las
instancias de vinculación con la sociedad civil de cada una
de las secretarías de gobierno, es evidente que no hay una
política de Estado destinada al fortalecimiento del diálogo
con sociedad civil y mucho menos del fortalecimiento de su
quehacer en el ámbito público. Este hecho sin duda se debe de
enmarcar en la ingeniería institucional de las instancias
públicas. La capacidad institucional de los gobiernos es
determinante para su actuación con otros actores y por lo
tanto referida a la capacidad de interactuar y de fortalecer
a la sociedad civil.
El análisis del ambiente en el que las OSC se
desarrollan, está completamente determinado también por la
capacidad institucional de los gobiernos y ambas son
52
indispensables para la eficacia de los recursos destinados al
desarrollo. Entendemos en este cuaderno que la capacidad
institucional destinada al buen gobierno (tanto de gobiernos
como de OSC) debe tener en cuenta tres factores clave
(Ospina; 2002, pp4): 1) El desarrollo de los recursos
humanos, 2) Sistemas de gestión adecuados y 3) Tener en
cuenta el contexto macro.
La actuación de los funcionarios públicos, la cultura
que envuelve su actuación es una de las determinantes en los
resultados, pero no la única. La teoría del desarrollo
organizacional ha pasado por el enfoque en la gestión a la
gestión encaminada a resultados. (Ospina; 2002 pp6) y es ahí
en donde los tres factores antes mencionados hacen sentido de
manera conjunta, en los resultados. Es decir, podemos poner
la fórmula de la siguiente forma: a mayor capacidad
institucional, mayor nivel de gobernanza. En este aspecto,
hay que destacar que el fortalecimiento de las capacidades
del recurso humano, su capacitación y sensibilización es
fundamental.
Entonces, el fortalecimiento de las capacidades
institucionales en el gobierno, es un factor clave para el
fortalecimiento de la sociedad civil. Tenemos dos ámbitos que
interactúan constantemente y cuyo cambio institucional es
clave hacia la construcción de gobernabilidad. Uno de los
retos de la sociedad civil es la construcción de capacidades
en las organizaciones, la gestión del cambio constante, la
búsqueda de cambios legislativos y en políticas públicas.
53
Estas características que distinguen el trabajo de las
organizaciones de sociedad civil, hacen necesario el
surgimiento de nuevas categorías conceptuales de
fortalecimiento institucional, que no se encuentran en las
concepciones de desarrollo organizacional tradicional. Las
OSC no son empresas ni son gobierno, son algo diferente y por
lo tanto su fortalecimiento debe contemplar factores
específicos. Aunque las organizaciones no lucrativas realizan
su trabajo en un marco económico capitalista que domina las
relaciones de producción, también se encuentran, en el caso
de México, en un contexto político democrático, que permite
la opción de generación de políticas públicas. El desarrollo
organizacional en las OSC necesita una nueva categoría
conceptual, constituye en sí mismo una estrategia para
generar, desarrollar y sustentar capacidades de innovación
que fomenten el empoderamiento innovador de la ciudadanía así
como su participación en políticas públicas y su interacción
con entidades empresariales, municipales, agencias
internacionales de desarrollo, etc.
Otro factor fundamental para el fortalecimiento del las
OSC es la accesibilidad a los recursos financieros. Los
recursos financieros son fundamentales y estratégicos, por un
lado para desarrollar autónomamente sus actividades, sin
sometimiento a líneas de intereses de poder, pero por otro
para el fortalecimiento de sus capacidades institucionales.
Hemos hablado de la necesidad de que las capacidades
institucionales de los gobiernos se fortalezcan para poder
54
construir espacios de gobernabilidad. Especificando, según
Ospina, en tres aspectos fundamentales: recursos humanos,
gestión y contexto macro. En el caso de las OSC, también se
deben tomar en cuenta estos tres aspectos y para fortalecer a
los dos primeros, los recursos económicos son clave, y
viceversa, es decir, para que los recursos destinados al
desarrollo sean eficaces, es necesario tener actores fuertes.
El marco normativo en México para el financiamiento a
las OSC es difuso y disperso. En el marco de sus actividades
específicas, las OSC pueden recibir recursos del DIF (Sistema
Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia), y de
cada una de las dependencias públicas de los diferentes
ámbitos de gobierno. Sin embargo, a partir de 1992, se ha
hecho en un marco relativamente más institucionalizado, a
partir del Fondo de Coinversión Social y a partir del 2001,
del Programa de Coinversión Social que en ese momento sólo se
operó en la Ciudad de México y que actualmente está
localizado en el Instituto Nacional para el Desarrollo Social
(Indesol) (Tapia et al; 2009, pp 10).
En México se encuentran registradas como Asociaciones
Civiles alrededor de cuarenta y un mil organizaciones de
sociedad civil, de las cuales en el 2011 cerca de seis mil
tenían registro como donatarias autorizadas (registro ante el
Sistema de Administración Tributaria que permite entregar
recibos para deducibilidad de impuestos). De estas cuarenta y
un mil, cerca de quince mil tienen CLUNI (registro que otorga
el Indesol para ser candidatos a recibir apoyos
55
gubernamentales) (ITAM; 2011). En realidad es muy poca la
cantidad de organizaciones no lucrativas que hay por
habitante en México (alrededor de una por cada tres mil
habitantes), lo cual resulta alarmante en términos de la
capacidad y fortaleza de la sociedad civil; sin embargo, la
información sobre los fondos públicos que reciben estas
organizaciones —alrededor del 22% del total de sus recursos
en promedio (CIVICUS; 2011, pp35) resulta aún más preocupante
cuando se revisan los términos en los que se otorgan esto
recursos: convocatorias que no siempre son públicas, sino
discrecionales en muchos de los casos, retraso en la entrega
de los recursos, poco tiempo para ejercer los recursos,
formas de comprobación demasiado rigurosas, etc. (Tapia, et al;
2009).
Desde una perspectiva ideal, los fondos públicos
deberían de ampliarse y redireccionarse de manera clara,
transparente y efectiva. Las convocatorias deben de ser
públicas, transparentes, imparciales, que no interfieran en
la autonomía de las organizaciones, que sean efectivas y que
generen el impacto para el cual están destinados (Tapia, et al;
2009, pp 22).
Así, con los diferentes factores del ambiente en el que
las OSC se desenvuelven, se complejiza la capacidad de su
actuación, haciéndose necesaria y urgente la conciencia por
parte de otros sectores de que tener una sociedad civil
fuerte, genera gobiernos y Estados fuertes, gobernanza y
confiabilidad entre actores.
56
57
Capítulo II. Las OSC y el Desarrollo Local en México
1. El Desarrollo Local y los Actores Locales.
De una descripción general de dos de los principales actores
que abordamos en este cuaderno, nos ubicamos ahora en el
marco de la participación de los actores locales como eje
fundamental del desarrollo, es decir, ubicamos a los actores
en la necesaria articulación entre sociedad y economía,
tecnología y cultura y vocación del territorio, pues sólo así
puede realizarse más eficaz y equitativamente el
reforzamiento de la sociedad local y sus instituciones
políticas (Borja y Castells; 1997).
A pesar de que el discurso de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) y de la Conferencia de las
Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD)
fue, desde la década de los setenta, encaminado a centrar los
esfuerzos en los actores locales (Borja y Castells; 1997),
las estrategias macro, tanto del Estado de Bienestar como el
ajuste estructural, apostaron a la política macro como la
generadora de desarrollo. Desde esta visión hegemónica, la
mano invisible del mercado, generaría distribución del
ingreso y produciría la demanda en las regiones menos
favorecidas. Se generaría un espíritu de competencia entre
las regiones que promovería al mismo tiempo una visión
empresarial y generaría competitividad local. Sin embargo, el
58
creciente abismo económico y social que han generado estas
políticas entre las regiones de un mismo país, así como entre
los países pobres y los países ricos ha hecho que la teoría
del desarrollo comience a dar un intenso viraje hacia mirar
con detenimiento las alternativas locales.
Tanto la esfera local, como la cosmovisión comunitaria y
la esfera cotidiana, comienzan a recuperar sentido en las
nuevas estrategias de desarrollo. Los actores locales han
hecho oír su voz en diferentes espacios de toma de decisión y
sus estrategias han sido analizadas y bien valoradas en la
generación de desarrollo local.
¿Qué entendemos por desarrollo local?: “un proceso en el
cual se organizan el gobierno local y la comunidad —
pobladores, trabajadores, productores y empresarios— para
promover el crecimiento económico de una área geográfica
específica con el objetivo de mejorar la calidad de vida de
los habitantes; dicho proceso se sustenta en la creación de
un espacio óptimo para la actividad empresarial, y en la
adopción del concepto de una sociedad sustentable” (Sánchez
Bernal; 2004). Resaltando la importancia del territorio en la
generación de desarrollo local y de la visión comunitaria
para el desarrollo comunitario, vistas ambas como visiones y
estrategias complementarias.
El reconocimiento del espacio territorial como factor
fundamental a tomar en cuenta en las estrategias de
59
desarrollo, así como la creciente necesidad de replantearse
el desarrollo de forma sustentable (Informe Brundtland;
1987), es decir, un modelo que entiende que la satisfacción
de las necesidades del presente no debe comprometer la
posibilidad de las futuras generaciones de satisfacer las
suyas, favorecieron la concepción de la teoría del desarrollo
local. Por otro lado también, para los actores locales ha
sido vital la necesidad de reivindicar la identidad local
frente a un modelo global, reivindicar una identidad
cultural, histórica, social, política, incluso económica, con
formas y caminos particulares y propios.
A pesar de que los Estados nacionales contribuyen de
cierta forma a la construcción de una identidad común entre
individuos con el mismo idioma, en un mismo territorio y con
símbolos que los unifican, los Estados nacionales, se
construyeron sobre la anulación de identidades étnicas. Ante
esta situación, la identidad local brinda la posibilidad de
recuperar la particularidad, la identidad primaria y con las
estrategias de desarrollo local, se potencia la posibilidad
de independizar las formas de trabajo y la economía, de las
estrategias nacionales y globales.
Por el nivel de cercanía con la población, los gobiernos
locales son unidades estratégicas frente a la forma de
operación de gobiernos nacionales y de organismos
internacionales. “La importancia estratégica de lo local como
centro de gestión de lo global en el nuevo sistema tecno-60
económico puede apreciarse en tres ámbitos principales: el de
la productividad y competitividad económica, el de la
integración sociocultural y el de la representación y gestión
políticas” (Borja y Castells; 1997).
Para Borja y Castells, son cuatro los temas que confluyen
en el fortalecimiento del desarrollo local, a saber: 1)
Democratización (entendida ésta no sólo como la democracia
representativa encarnada en las votaciones libres y secretas,
sino como la participación plena de la ciudadanía informada,
particularmente de actores clave, en los asuntos públicos),
2) Descentralización o fortalecimiento del federalismo, 3) Desarrollo
Informacional (entendido como procesos de transparencia y
generación de información que contribuyan a la formación de
una ciudadanía responsable), y 4) Integración cultural.
En este sentido, es importante tener clara la interacción
de los espacios político, cultural y económico y de estos con
el espacio internacional, con los paradigmas del desarrollo.
Al respecto Enrique Cabrero señala: “Además la categoría de
transformación permite incluir como un proceso conjunto otras
dimensiones que influyen en ocasiones de manera determinante
en el sentido y el ritmo del cambio político, nos referimos
tanto al cambio económico y las evoluciones sociales en torno
a éste como a la influencia internacional en los procesos
internos de cambio…” (Cabrero; 2004).
61
Además, teniendo presente que los actores que confluyen
en el desarrollo, particularmente en el desarrollo local se
han diversificado y las estrategias de carácter horizontal
han comenzado a ser un elemento fundamental en la elaboración
de políticas públicas, la capacidad institucional de los
gobiernos, a la que nos referimos con anterioridad, es básica
en la construcción de espacios que ordenen la demanda y la
propuesta. Al respecto Cabrero (2004, pp37) recurre a Duran y
Thoenig para fundamentar la generación de espacios
institucionalizados para la confluencia de actores y de
consensos y les llama espacios “ordenados y ordenadores de la
construcción cooperativa de la acción pública”.
Las propuestas al desarrollo generadas desde las
diferentes teorías del desarrollo que han integrado las
demandas de los diferentes actores locales, los procesos
democráticos y culturales han sido retomadas por las
instituciones internacionales para la generación de
estrategias de desarrollo en los países del Tercer Mundo. Las
estrategias de desarrollo “Top – Down” generadas desde el
centro tienden a disminuir. Se ha cuestionado el que enormes
sumas de recursos destinados al desarrollo no han dejado ver
resultados satisfactorios. En general actualmente se puede
hablar del comienzo de un paradigma en el que actores,
financiadores y gobiernos participan en la generación de
políticas y programas de desarrollo. La construcción de
estrategias participativas entre diferentes actores, con
perspectiva de desarrollo local, comunitario y sustentable es62
ya un hecho en algunos lugares de México, sin embargo, son
aún pocos.
El desarrollo local generado a partir de necesidades y
capacidades locales, sustentable y comunitario ha sido
concebido fundamental en las estrategias de desarrollo frente
al proceso de globalización avasallante. La participación de
los gobiernos locales al lado de otros actores clave, es
fundamental en la “acción pública local” (Cabrero; 2004,
pp37).
En este sentido es importante resaltar el vínculo de las
tendencias de la CIPD con la generación de pensamiento
teórico sobre el desarrollo y sobre el desarrollo local; la
OCDE coloca entre sus tendencias los siguientes lineamientos
(OCDE; 2012):
Hacer participar a las organizaciones de la sociedad civil
y asociaciones de negocios en los niveles local, nacional,
regional e internacional en iniciativas para mejorar las
condiciones sociales.
Ante el agravamiento del desempleo explorar nuevos
mecanismos institucionales a fin de proporcionar bienes y
servicios básicos a las personas que no tienen acceso a
puestos de trabajo.
Mantener la estabilidad social en las regiones de
desarrollo para impedir migraciones internacionales
(programas para reducir el crecimiento demográfico,63
combatir la pobreza, fomentar los derechos humanos y
mejorar la situación de la mujer).
La prestación de asistencia técnica y financiera para
fomentar el crecimiento económico y la mejora social.
Establecimiento y fortalecimiento de instituciones en
países en desarrollo, lo que incluye la creación de la
capacidad para la elaboración de política gubernamental en
materia de política social y el fortalecimiento de las
prácticas e instituciones democráticas.
Al colocar la mirada en los actores locales, han surgido
diferentes análisis en función del desarrollo generado desde
adentro. Uno de ellos dio pie a la teoría del capital humano, que
intenta explicar gran parte de las causas de las diferencias
en el crecimiento entre regiones a partir de la disparidad en
las capacidades de los individuos, como la falta de educación
de las personas, la falta de una buena alimentación, de
condiciones de saneamiento —lo que afecta considerablemente a
la salud y por lo tanto al rendimiento intelectual y físico.
Así, las políticas construidas en las Instituciones
Financieras Internacionales han fundamentado las políticas de
focalización8 en el concepto de “capital humano”9, en el mismo
sentido que las agencias de cooperación internacional se han
volcado en el apoyo a los actores locales para capacitación
básica y técnica. Además, la tendencia de vincular a las8 De esto hablo en párrafos anteriores al referirme a las políticas de ajuste estructural de2ª generación. En el caso mexicano, la política en la que es evidente esta línea han sidolos programas federales de combate a la pobreza “Progresa” 1994 – 2000, “Oportunidades” 2000– 2006 y 2006 – 2012 “Oportunidades” como parte de un Programa denominado “Vivir Mejor”.9 Pierre Bourdieau, sociólogo francés del siglo XX acuña el término de capital humano porprimera vez, desarrollándolo desde la sociología de la educación.
64
instituciones educativas con los gobiernos locales, así como
con el sector privado local se ha incrementado en aras de
fortalecer las economías locales y hacer eficiente el trabajo
productivo. Existen muchas críticas a la teoría del capital
humano, tal vez la principal es que la inversión siempre se
da en busca de obtener un beneficio, mientras que la
educación, la salud, la alimentación no debería contemplarse
como una inversión, sino como un derecho inalienable a las
personas, tal y como las Naciones Unidas lo concibe. En
América Latina la mayor parte de políticas de la Banca
Multilateral de Desarrollo (BMD) para la “reducción de la
pobreza”, se han instrumentado con la perspectiva de capital
humano.
En esta línea de análisis sobre los actores locales,
surge, incluso antes de la teoría del capital humano, el
concepto de “capital social” (Putzel; 1997). El capital
social es un término acuñado por Robert Putnam que se refiere
a las “redes de confianza y normas que facilitan la
coordinación y la cooperación social para beneficio mutuo”.
Putnam analizó la naturaleza y la intensidad de las formas de
interacción social en diferentes partes de Italia, con base
en la hipótesis de que éstas facilitan la gobernabilidad y el
desarrollo: “el capital social acuerpado en normas y redes de
vínculos civiles parece ser una precondición para el
desarrollo económico así como para un gobierno efectivo”. En
el estudio que realizó Putnam, contrastó la región Sur de
Italia con la región Norte, particularmente en los gobiernos65
regionales establecidos a partir de los años setenta. Las
áreas “menos cívicas” de Italia fueron los más tradicionales
pueblos del Sur, mientras que los pueblos del Norte de Italia
eran pueblos con una tradición cívica más arraigada. La
conclusión a la que Putnam y su equipo llegaron fue que un
factor clave tanto en el ámbito participativo como en el
socioeconómico es lo que ellos denominaron “civic involvement”
(Harris y De Renzio; 2001).
El “capital social” se fundamenta en condiciones
estructurales de la sociedad, sin embargo algunos autores se
refieren a condiciones externas deliberadas que pueden
generar “capital social” como las acciones que generan las
Organizaciones de la Sociedad Civil y la Cooperación
Internacional.
2. El Municipio en México
En los capítulos anteriores ya hemos hablado de dos de los
actores clave para el desarrollo local. Es momento de abordar
al tercer actor clave en este ámbito: El Municipio. ¿Qué es
el Municipio? ¿Por qué se aborda en este cuaderno? En el
análisis de las alianzas entre organizaciones de la sociedad
civil y los municipios en proyectos de desarrollo local con
la participación de la CIDP, además de recorrer la historia
de esta última y de las OSC, es fundamental en tener claridad
de la historia del municipio en México, de su construcción en
el imaginario popular y de su alcance en el desarrollo local.66
El Municipio es la célula básica de la organización política
y administrativa de nuestra sociedad. En México refleja tanto
las formas tradicionales e históricas de las maneras en las
que el pueblo se relaciona con sus autoridades y las designa,
así como también es un reflejo de las instituciones españolas
en la época de la conquista, y también lo es de la
jurisprudencia romana en las instituciones en México. De esta
forma, se pueden ubicar los orígenes del Municipio en México
tanto en el Calpulli prehispánico10, como en el ayuntamiento
español ubicado en la Nueva España y claro, también en la
figura jurídica romana. El primer ayuntamiento establecido en
México fue en la Villa de la Vera Cruz, a la llegada de
Hernán Cortés. Más tarde en la división del territorio en
México, los españoles tomaron como antecedente ciertas
entidades precortesianas, la llamada división antigua, a las que
se añadieron las conquistas militares realizadas a través de
las llamadas capitulaciones reales. Finalmente se hizo la división
en provincias internas de oriente y occidente y mediante la
ley se constituyó como la organización territorial de la
administración colonial. (Vallarta Plata; 2002, pp. 550)
Durante casi todo el periodo colonial el ayuntamiento
estuvo subordinado al Estado Español; a fines del siglo XVIII
y principios del XIX, el Municipio fue impactado por la
revolución de independencia, iniciando ahí el marco jurídico
para la operación del ayuntamiento.
10 “Durante su largo peregrinar en busca del territorio prometido, los aztecas se dividieronen clanes familiares llamados Calpulli, los cuales servían no sólo como un grupo relativamenteautónomo de caza y recolección, sino que fueron también la unidad política y social básicade la tribu.” (López Chavarría; 2002, pp. 339)
67
El ayuntamiento se integraba entonces por: alcalde o
alcaldes, regidores, un procurador síndico, presididos por el
jefe político o el prefecto donde lo hubiese, que era el
representante del gobierno central en el departamento o
partido. Las atribuciones del ayuntamiento eran administrar
en áreas de salubridad, orden público, instrucción primaria,
beneficencia, obras públicas, cárceles municipales. Sin
embargo, estas atribuciones estaban limitadas, debido a la
sujeción de los jefes políticos y diputados respectivamente.
Los ayuntamientos fueron los principales protagonistas del
proceso para la conformación del Congreso constituyente del
nuevo Estado mexicano. Es entonces cuando se puede hablar ya
de la existencia del municipio con la denominación de
“mexicano”. En este momento las formas de instrumentación del
Ayuntamiento eran —y siguen siendo— híbridas, es decir con
una fuerte influencia de usos y costumbres indígenas y
mestizas cercanas a lo que fue el Calpulli.
En 1824 se aprobó el Acta Constitutiva de la Federación
Mexicana, estableciéndose la República Federal en el artículo
IV que manifestó: La Nación Mexicana adopta para su gobierno la forma
de república representativa, popular y federal. Con 19 estados, 4
territorios y un Distrito Federal.
Más tarde, las leyes de 1836 consagraron
constitucionalmente a los ayuntamientos, disponiendo que
fueran popularmente electos y los hubiera en todas las
capitales de los departamentos, en los puertos con más de
4,000 habitantes y en pueblos con más de 8,000. En este68
régimen centralista se incorporó al Distrito Federal, al
Departamento de México. Por Decreto del 22 de agosto de 1846
se restableció el Distrito Federal y sus ayuntamientos,
funcionando hasta el 21 de septiembre de 1853, en que Santa
Ana dispuso que el Distrito Federal se convirtiera en
Distrito de México. Ya en la Constitución de 1857se precisó
la organización del país, no de forma centralista sino en
forma de república representativa democrática, federal y
popular. En el artículo 72 de ésta se menciona que se elegirá
popularmente a las autoridades públicas municipales y
judiciales; el artículo 31 menciona que todo mexicano debe
contribuir a los gastos de la Federación, Estado o Municipio,
así que estos últimos podían exigir impuestos para sus
funciones y cierta independencia económica; el artículo 36
establecía la obligación de todo ciudadano de inscribirse en
el padrón de su municipio. De tal manera que los estados de
la federación normaban y reglamentaban sus respectivos
regímenes municipales.
Luego, en 1897, se publicó la Ley General de Ingresos
Municipales, en la que se establecieron fuentes de ingreso
para el Municipio que son la base de las actuales: rentas
propias, impuestos municipales, impuestos federales,
subvenciones del gobierno federal, e ingresos
extraordinarios. En 1903 la organización constituía a los
prefectos como los jefes de todos los servicios en las
municipalidades y estaban subordinados al gobierno del
estado. La autonomía y libertad del Municipio no existían
69
entonces; quienes determinaban verdaderamente las elecciones
y otras actividades locales eran los jefes políticos.
(Vallarta Plata; 2002, pp. 552)
Para algunos historiadores, la libertad municipal fue
una de las causas por las que se luchó durante la revolución
de 1910. En el Plan del Partido Liberal Mexicano, el 1º de
julio de 1906 se propuso consagrar la libertad municipal; en
los artículos 45 y 46 del Plan del Partido Liberal Mexicano
se señalaba la supresión de los jefes políticos, la
reorganización de los municipios que habían sido suprimidos y
el restablecimiento del poder municipal. En 1911, en el Plan
de Ayala, Emiliano Zapata dictó la Ley General sobre
Libertades Municipales en el estado de Morelos, Ley que
reglamentó la autonomía política, económica y administrativa
del municipio. Más tarde en 1914, en el Plan de Guadalupe, se
dan medidas para el establecimiento de la libertad municipal
de forma constitucional. Es el Congreso Constituyente de 1916
y 1917 el que aborda la elaboración del artículo 115 de la
Constitución, que trata de la organización de los estados y
de los municipios hacia la conformación de la Constitución de
1917. El 1º de mayo de 1917 se inicia la vigencia de la
Constitución, ocupando el municipio un sitio muy destacado en
la vida política, jurídica, económica y social de México
(Vallarta Plata; 2002, pp. 552)
Es importante mencionar como en esta constitución del 17
ya se habla del Municipio Libre como la base de la
organización política y de la administración pública de los70
estados, adoptando para su régimen interior la forma de
gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como
base de su división territorial y de su organización política
y administrativa al Municipio Libre, conforme a tres bases:
I.- Cada municipio será administrado por un ayuntamiento
de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad
intermedia entre éste y el gobierno del estado.
II.- Los municipios administrarán libremente su
hacienda, recaudarán todos los impuestos y contribuirán
al gasto público del estado en la proporción y término
que señale la legislatura local.
III.- Los municipios estarán investidos de personalidad
jurídica para todos los efectos legales.
Sin embargo, la reforma de 1983 al artículo 115,
fundamenta jurídicamente los siguientes aspectos del
Municipio:
a) Facultad a los congresos de los estados para resolver
sobre la desaparición de los ayuntamientos o de algunos
de sus miembros, previa garantía de audiencia.
b) Existencia de regidores de representación
proporcional.
c) Entrega de participación sin condiciones por los
gobiernos de los estados.
71
d) Cobro del impuesto predial por los ayuntamientos.
e) Facultades a los ayuntamientos para zonificación y
determinación de reservas ecológicas.
f) Se ampliaron las facultades reglamentarias a los
ayuntamientos.
g) Normar la relación entre los ayuntamientos y sus
empleados.
h) Elaboración de presupuesto de egresos para los
ayuntamientos.
i) Determinación de los servicios públicos.
Más tarde, en 1989 se creó el Centro Nacional de
Desarrollo Municipal con el objeto de apoyar a los gobiernos
municipales en sus tareas de la administración pública y
gestión de los servicios públicos, transformando el Centro
Nacional de Estudios Municipales de 1983, que tenía como
función principal el estudio y la aplicación del artículo 115
constitucional. El Instituto Nacional para el Federalismo y
el Desarrollo Municipal (INAFED) es actualmente el organismo
encargado del fortalecimiento del federalismo en México. Con
2,435 municipios, México enfrenta una amplia complejidad, con
diferentes características y problemáticas en las capacidades
de sus municipios, México es un país con grandes retos
políticos, culturales, sociales y económicos en el ámbito
local y en el nacional y el Municipio es un espacio con un
72
amplio potencial de resolver estos retos a nivel micro, pues
contempla la participación de los habitantes de manera amplia
en sus Consejos Municipales de Desarrollo Social o Comités de
Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEM), lo que
podría considerarse como una virtud.
Además, las formas participativas de sus consejos,
responsables de tomar las decisiones sobre el Fondo para la
Infraestructura Social Municipal, con base en la Ley de
Coordinación Fiscal (en el artículo 33) establecen que los
recursos del Fondo para la Infraestructura Social (FAIS) “se destinarán
exclusivamente al financiamiento de obras,
acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de
su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza
extrema en los siguientes rubros:
a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
Municipal: agua potable, alcantarillado, drenaje y
letrinas, urbanización municipal, electrificación rural
y de colonias pobres, infraestructura básica de salud,
infraestructura básica educativa, mejoramiento de
vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva
rural. (Ramo 33, Subsidios y Reglas de Operación)
Es decir, los Consejos tienen la capacidad de decidir
sobre los rubros que el Fondo de Aportaciones señala y
también un factor importante en este tema es que los y las
funcionarias del Municipio son gente de la localidad, lo que
permitiría suponer que esta situación coloca, de alguna
73
manera, a los funcionarios a una toma de decisiones cercana a
demanda reales y sentidas de la población.
No obstante lo anterior, hay una gran necesidad de
fortalecer las capacidades del Municipio y de controlar o
acotar las posibilidades de monopolización de la toma de
decisiones. Este espacio es un espacio privilegiado para la
construcción de democracia en México.
3. La CIPD, el Municipio, y la Participación Ciudadana en el
Desarrollo Local
Después de haber colocado en el contexto a las políticas
económicas enfocadas en el nivel local y a ciertos actores
clave, no queda duda de que los gobiernos locales son
protagonistas de su propio desarrollo al lado de los actores
locales.
Cada entidad federativa en México tiene las bases
institucionales que permitirían adoptar de forma diferente
las diversas demandas de la ciudadanía y por lo tanto, que
permiten construir mecanismos de participación ciudadana que
garanticen que las voces de la ciudadanía están siendo
incluidas. Bien sea porque son administraciones demócratas,
bien sólo por mandato o por necesidad de legitimación, pero
los mecanismos de participación están institucionalizados en
el ámbito local. La participación ciudadana es un mandato
legal —en la constitución de cada estado así como en las
leyes orgánicas municipales está contemplada— y se constituye
formalmente en los Comités de Planeación para el Desarrollo74
Municipal (COPLADEM) y en las diferentes formas que los
Ayuntamientos deciden de manera muy particular con su
ciudadanía.
En el análisis que hace Camou sobre gobernabilidad, la
existencia de espacios institucionales de diálogo y
participación es básica y fundamental para que se de ésta.
Sin embargo incluye también lo que él llama “cultura
política”, y “campos de acción gubernamental”, refiriéndose
al campo económico, político y social. Estos pueden tener una
articulación adecuada si se sustentan en “una serie de
acuerdos básicos entre las élites dirigentes y una mayoría
significativa de la población” (Camou; 2001, pp 51) Si se
logra esto de manera institucional, se reduce la
incertidumbre y se da legitimidad a las acciones del
gobierno. Esto es lo que idealmente debería suceder en los
espacios institucionalizados de participación en el ámbito
municipal.
En el ámbito local es mucho más cercana la relación
entre el ayuntamiento y la comunidad y la participación
ciudadana es entendida incluso más que en otros ámbitos de
gobiernos estatales o federales. En este caso, uno de los
retos es que la sensibilidad para incluir las diferentes
voces ciudadanas, no se confunda con la historia de cacicazgo
y corporativismo que se ha vivido en México, que sin duda es
parte de nuestra “cultura política” clientelar y no
ciudadana. Otro de los grandes retos que compete a los
actores señalados en este sentido, es ser capaces de75
canalizar y convertir esa participación ciudadana en
políticas públicas para el desarrollo local.
En suma, el desarrollo local generado a partir de
necesidades, demandas y ubicación de las capacidades internas
y de la vocación del territorio, en espacios institucionales
“ordenados” y “ordenadores” es un momento ideal en la
construcción de políticas públicas. Para que éste se dé,
además de los espacios institucionalizados, diferentes
factores deben confluir: 1. Conocimiento de la vocación
económica del territorio, 2. Capacitación/educación de los
actores locales (gubernamentales y no gubernamentales), 3.
Infraestructura, 4. Capital social (“redes de confianza y
normas que facilitan la coordinación y la cooperación social
para beneficio mutuo” (Putzel; 1997).
Por un lado, las Organizaciones de la Sociedad Civil que
trabajan en el desarrollo desde una perspectiva de derechos
en México y que han logrado posicionar políticas públicas de
desarrollo a nivel local, con una historia a nivel nacional y
local, deben mantener cierto nivel de legitimidad en su
trabajo, es decir, deben ser reconocidos por la comunidad por
su seriedad y sus logros en la temática que trabajan. Esto
genera un factor clave para la articulación, la confianza,
confianza por parte de la ciudadanía y de los gobiernos, así
como por parte de la CIPD. También es necesario que, aunque
no se puedan llamar representativas de un sector, las OSC
puedan representar mínimamente a nivel local a los organismos
que trabajan la temática que ocupa, pero además es muy
76
importante el hecho de que sus propuestas e iniciativas hayan
tenido logros reconocidos previamente. Contemplar estas
características en los actores sociales que participan en
espacios institucionales de gobierno es fundamental para
entablar una negociación que pueda ser sostenida.
A lo anterior y a la historia del Municipio, le podemos
añadir el factor de cultura política y tendremos espacios
institucionales complejos para el diálogo y la negociación.
Recordando el paradigma de gobernabilidad que plantea Camou:
“el conjunto de respuestas institucionalizadas (ideas,
valores, normas, prácticas) que una comunidad política
sustenta en pos de resolver (y aceptar) ciertas soluciones a
sus problemas de gobierno”, todas las formas de asumir las
propuestas, de darles cauce, de consensuar en el disenso o
no, etc., serán parte de la menor o mayor capacidad de
gobernabilidad que tiene un gobierno y la sociedad civil. El
resultado de esta mayor o menor gobernabilidad, será tener
políticas públicas que realmente generen desarrollo
(entendido éste como la capacidad de brindar oportunidades
para tener una mejor calidad de vida en los habitantes de una
población) o políticas gubernamentales que no estén dirigidas
a resolver las demandas de la población con los insumos de
esta población, poco eficientes y eficaces por lo tanto.
Es en este marco del desarrollo local, en el espacio de
la construcción de políticas públicas, y con el conocimiento
de las historias e identidades de los tres actores de este77
cuaderno, que en el capítulo siguiente se busca hacer el
análisis de una experiencia, intentando que ésta sea
desglosada y brinde aportes para el análisis y para mejorar
algunas prácticas que involucren a estos mismos actores.
78
Capítulo III. Una Experiencia
El Proyecto: “Presupuesto y Género a Nivel Municipal en México”
La experiencia narrada en este cuaderno, muestra cómo y desde
qué actores se concibió el proyecto o la política, quién o
quiénes lo impulsaron e intenta destacar fortalezas y
debilidades en el diseño y la instrumentación de los
proyectos de desarrollo local con participación de Sociedad
Civil y Gobiernos Locales, con apoyo de la Cooperación
Internacional. El análisis intenta contribuir al debate sobre
el mejoramiento de las estrategias de desarrollo local. Los
factores a revisión son en concreto: Ambiente externo para
los proyectos o políticas (político, legal, fiscal,
institucional y financiero), recursos internos de las
organizaciones (capacidades, recursos financieros,
infraestructura). Y el papel de una agencia de CIPD en el
desarrollo local potenciando a los dos primeros actores.
El Proyecto: “Presupuesto y Género a Nivel Municipal en
México” de la Cooperación Técnica Alemana GTZ (ahora GIZ), en
el marco de su Política Fiscal Pro-Equidad de Género en América Latina y
el Caribe, México 2003- 2006
El proyecto “Presupuesto y Género a nivel Municipal en
México”, fue un proyecto construido con una gran calidad
técnica y que involucró a diferentes actores clave en el
79
desarrollo local y a expertos y expertas en construcción de
presupuestos públicos, a nivel regional y cuya sede fue
México. El Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)
y diferentes académicas y académicos latinoamericanos también
fueron actores fundamentales en este proyecto. Bien
fundamentado técnicamente y contando con financiamiento desde
su inicio, el proyecto en México comenzó una vez que las
funcionarias de la GTZ habían establecido una primera alianza
con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México
(FLACSO) para alojar una parte del proyecto: Un diplomado y
un curso regional. Al comenzar el proyecto, se estableció el
contacto con grupos de mujeres en los cuatro municipios de
Morelos en los que se tuvo planeado instrumentar el proyecto
en un inicio. Las alianzas con tres gobiernos locales y con
el Instituto de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal de
Morelos (IDEFOMM), fueron clave también en la realización del
proyecto.
Antecedentes y descripción del proyecto
A partir de la década de los ochenta surgieron iniciativas
alrededor del mundo para analizar y, en algunos casos,
formular los presupuestos públicos desde la perspectiva de
equidad entre los géneros, con el objetivo de mejorar las
condiciones de vida de las mujeres.
80
El creciente interés por promover la elaboración de
presupuestos “pro-equidad de género” o con “enfoque” o
“perspectiva de género” responde al reconocimiento
internacional de que existen, aún en los inicios del siglo
XXI, enormes inequidades entre mujeres y hombres11.
Diferentes Conferencias Internacionales organizadas por
las Naciones Unidas plantean la necesidad de eliminar la
pobreza y todas las formas de desigualdad social. La
Plataforma de Acción de Pekín (1995) señala explícitamente el
compromiso de los gobiernos firmantes, entre ellos México,
para incorporar una perspectiva de género en el diseño,
desarrollo, adopción y ejecución de todos los procesos
presupuestarios de manera coherente para promover una
distribución de los recursos igualitaria, efectiva y
apropiada para alcanzar una equidad de género así como
programas de desarrollo que mejoren las situaciones concretas
de las mujeres.
Los presupuestos públicos constituyen uno de los
instrumentos más relevantes de política económica para
generar distribución de ingresos y colocar prioridades de
gobierno. En ellos se concretan las políticas, se establecen
las prioridades y se disponen los medios para satisfacer las
necesidades de la población, representando por tanto una vía
para lograr los objetivos de gobierno.
111Uno de los datos más alarmantes acerca de las desigualdades de género es que el 70% de lapoblación en condiciones de pobreza es femenina, según los informes del InstitutoInternacional de Investigaciones y Capacitación para la Promoción de la Mujer del 2005
81
Debido a que los municipios son el nivel de gobierno más
cercano a la ciudadanía, representan un área de oportunidad
muy valiosa para corregir las desigualdades a través de
presupuestos municipales que reflejen una visión de equidad
entre los diversos grupos poblacionales y concretamente entre
hombres y mujeres para, de esa forma, propiciar un desarrollo
más justo y democrático.
La GTZ se planteó un objetivo en el proyecto: “Con este
proyecto, la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), en estrecha
relación con las autoridades municipales y representantes de
la sociedad civil de 4 municipios del Estado de Morelos, y en
coordinación con organizaciones e instituciones locales,
persigue institucionalizar la perspectiva de género en los
planes, proyectos y presupuestos municipales dotando de
herramientas a los/las hacedores/as de políticas públicas y a
la población en general para la construcción de una sociedad
más equitativa, productiva y sustentable”, (tomado del
proyecto)
Los ejes de trabajo del proyecto fueron los siguientes:
1. Plataforma de Conocimiento : Que resultó en la
producción y el mantenimiento de una página Web, que en
un inicio fue un esfuerzo común entre el Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
(UNIFEM), UNFPA y GTZ; además de la publicación de
documentos respecto al tema; un conjunto de
capacitaciones en alianza con FLACSO México: Un
diplomado para la Asamblea del Distrito Federal en82
México y un curso regional sobre presupuestos públicos
con perspectiva de género latinoamericano integrando a
otras sedes de la FLACSO.
2. Presupuestos y Género a Nivel Central: Se trabajó en
algunos países de América Latina. Abarcó proyectos de
dos años con el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM)
de Chile, y con la Consejería Presidencial de la Mujer
de Colombia. Se desarrolló y aplicó una metodología de
incidencia en el contenido de los presupuestos estatales
de Costa Rica, desde la perspectiva de género.
3. Presupuestos y Género a Nivel Municipal: (Es aquí en
donde el proyecto en México que nos ocupa se
desarrolló). Se trabajó en dos municipios de México y
República Dominicana, a pesar de que en México se
contemplaron en un inicio 4 municipios. Se construyeron
mini-redes municipales en los dos países con el objetivo
de que avanzaran simultáneamente en la instrumentación
del proyecto, en cada país dichas redes serían
asesoradas por una ONG especializada o un/a consultor/a.
También se preparó una iniciativa a nivel municipal en
Ecuador. La mayoría de las iniciativas a nivel central y
municipal, se realizaron con el apoyo de contrapartes
como UNIFEM, UNFPA, el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), la Fundación
Friedrich Ebert, el Servicio Alemán de Cooperación
Social-Técnica (DED por sus siglas en alemán), y
83
organizaciones gubernamentales y no-gubernamentales de
los países involucrados.
4. Otras actividades : En un principio, se planificó
realizar el estudio sobre género, políticas
conciliatorias, y presupuesto en el ámbito productivo y
reproductivo en América Latina y el Caribe, realizando
una consultoría inicial para la elaboración de un
documento de posición sobre políticas conciliatorias, su
impacto y evaluación. No se logró por diferentes razones
de carácter técnico y logístico.
En los antecedentes y justificación del proyecto se
especifican las alianzas que la GTZ contempló para llevar a
cabo el proyecto en México. Comenzando por la academia,
seguido por la institución que a nivel estatal se encarga de
apoyar y fortalecer técnicamente a los municipios, el
IDEFOMM. Además, la justificación está fundamentada en
acuerdos internacionales que el Estado mexicano ha
establecido, así como en destacar la importancia que tienen
en el desarrollo local los gobiernos municipales, y la
relevancia que tiene la participación de los actores locales,
en este caso la de las mujeres, en la elaboración de los
presupuestos públicos. El proyecto ubica la problemática
sobre la desigualdad de las mujeres en el acceso a mejores
condiciones de vida, a educación y al derecho político de
votar y ser votadas, tanto a nivel internacional como
nacional.
84
El proyecto se puso en marcha una vez que fue planteado y
aceptado por el Grupo de Interlocución Ciudadana, un ente de
coordinación en el que se aglutinaron diferentes
organizaciones morelenses que trabajan en pro de los derechos
de las mujeres. En el Grupo se encontraban organizaciones
como la Academia Morelense de Derechos Humanos; Comunicación,
Intercambio y Desarrollo Humano en América Latina (CIDHAL);
la Universidad Autónoma de Morelos (UAEM); Convergencia 8 de
Marzo, y otras que en ese momento daban su apoyo para los
Foros Regionales de Mujeres, en los cuales se recogieron las
propuestas de las mujeres morelenses que se elegirían como
representantes del entonces próximo Parlamento de Mujeres,
que se celebrara el 8 de marzo de 2005. La Comisión de
Equidad y Género del Congreso estatal fue una aliada clave en
la búsqueda de interlocución con los Municipios con los que
se trabajó.
Con este proyecto, se buscó establecer un espacio para el
análisis y debate de los asuntos de interés de las mujeres
morelenses y contribuir al impulso de leyes, programas y
políticas públicas dirigidas a mejorar y fortalecer las
relaciones de equidad entre mujeres y hombres. Los
presupuestos públicos reflejan los objetivos, metas y
prioridades de la administración pública, en ellos se plasma
la agenda gubernamental y la intención explícita de los
aspectos que éste quiere consolidar, modificar o eliminar,
por eso se convirtieron en el blanco del proyecto.
85
Elaborar un presupuesto con enfoque de género implica
introducir la perspectiva de género12 en todos los programas,
en sus presupuestos respectivos, en la instrumentación y
también en la evaluación de cada una de las actividades
gubernamentales y por tanto en línea con los nuevos
desarrollos hacia el presupuesto por resultados. Implica
también capacitar a las mujeres que desean participar con
herramientas técnicas para hacerlo. Eso se buscó con el
proyecto.
Uno de los marcos programáticos del proyecto a nivel
federal, fue un objetivo establecido en el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006: “…promover la equidad entre los
géneros”. En este marco se incorporó la perspectiva de género
a través de acciones concretas en los planes y programas que
se vieron reflejados en el presupuesto federal, así como en
los presupuestos estatales y municipales. En ese marco
institucional, el proyecto fue bien recibido cuando se les
planteó a algunas de las autoridades municipales, pues
entendían de qué se trataba, sin embargo, el proyecto no fue
fácil de entender por otras de las mismas autoridades del
Municipio; el tema de la participación en políticas públicas
es difícil de entender en el cualquier ámbito gubernamental,
aún, en el espacio más cercano como es el Municipio. Por otro
lado el tema de la participación de mujeres precisamente en
un ámbito tan delicado como es el de los recursos: el
12 Por perspectiva de género se entiende: El conjunto de conductas culturales asignadas ahombres y mujeres socialmente por razón de sexo en un principio. Gamba, Susana en artículopublicado en el Diccionario de estudios de Género y Feminismos. Consultado en Internet,julio del 2012.
86
presupuesto. En un contexto político cultural muy
conservador, el proyecto fue poco entendido. En aquellos
municipios en los que se logró instrumentar el proyecto,
aunque difícil acordar con los Presidentes Municipales, se
logró posicionar la necesidad y la demanda de la
participación de las mujeres y de una perspectiva de género
en el destino de los recursos. Las organizaciones de mujeres
pudieron participar con mucho trabajo y negociación con otros
integrantes de los COMPLADEMUN (Consejos de Planeación
Municipal) en los que participaban en ese momento los
diferentes actores del Municipio, en la elaboración de los
presupuestos. Se participó en la elaboración de los
presupuestos municipales, en los dos municipios en los que se
logró instrumentar el proyecto y sólo el tiempo que éste
duró. Fue importante capacitar a las mujeres que
participaban. Para eso las expertas en la elaboración de
presupuestos con perspectiva de género, como Flérida Guzmán,
fueron claves, así como la alianza con FLACSO.
A nivel municipal, es el ayuntamiento el responsable de
proporcionar a la ciudadanía los servicios públicos
necesarios para el bienestar de la comunidad. Para que los
ayuntamientos cumplan de manera más eficiente con su
responsabilidad en el gobierno municipal tienen que
planificar sus acciones de acuerdo a las necesidades y
prioridades locales, y al mismo tiempo, responder a los
lineamientos del desarrollo nacional. Si lo hicieran además
con una perspectiva de género, con técnicas específicas para
87
planear de esta forma, las políticas públicas darían
respuesta a la demanda diferenciada de los diversos grupos
sociales y los programas públicos serían más eficientes en la
medida que respondieran a necesidades concretas, y esto sin
duda tendría su causal en un presupuesto dirigido con un
previo análisis y diagnóstico participativo de las
necesidades y las propuestas emanadas de este diagnóstico
participativo con perspectiva de género. Entender esto y
ponerlo en práctica no es cuestión sencilla, es más bien
compleja. Ya se revisó en este cuaderno cuando se retomó la
construcción de lo público y las diferentes tensiones que
permean esta definición. En el caso del proyecto, desde el
comienzo no sólo las tensiones entre diferentes intereses
estuvieron presentes, sino la credibilidad en el impacto que
el proyecto pudiera tener en la calidad de vida de las
mujeres.
Se contempló la interlocución con los 33 municipios del
estado de Morelos; sin embargo, para realizar los estudios
amplios, se buscó que por lo menos cuatro municipios se
involucraran en el proyecto; la idea fue tener representación
en los gobiernos de los tres principales partidos en México:
PRI, PAN y PRD. Los talleres de capacitación contemplados en
dos de los tres componentes del proyecto se realizaron de
manera regional y no municipal, intentado abarcar todo el
estado. Para la participación amplia en el proyecto, se
visitaron los municipios de Jiutepec, Jojutla, Axochiapan,
Jonacatepec y Tepalcingo. Se tuvieron citas con los
88
Presidentes Municipales y regidoras y regidores para que el
proyecto se integrara al Plan de trabajo del Municipio y se
presentara el proyecto al cabildo. Las organizaciones de
mujeres que participaban a nivel estatal, como la Academia
Morelense de Derechos Humanos, también impulsaron el proyecto
en los municipios mencionados.
El proyecto contemplaba dos componentes de capacitación:
uno para los grupos de mujeres que participarían en la
elaboración de los presupuestos municipales, sobre la
problemática de inequidad entre los géneros; y el otro, con
funcionarios de los ayuntamientos para sensibilizarlos sobre
los problemas que enfrentan las mujeres y la vinculación de
ésta con la elaboración de presupuestos con perspectiva de
género. En ambos FLACSO fue la contraparte capacitadora.
Finalmente se realizaron los talleres en las cuatro
regiones previstas del proyecto: Cuautla, Jojutla, Cuernavaca
y Jantetelco. Hay que decir que a pesar de que la
problemática de la feminización de la pobreza es muy sentida
en Morelos, y a pesar también de la capacitación que se dio,
la cultura de los Presidentes Municipales —sin diferenciarse
por partido— y de algunos funcionarios del ayuntamiento fue
uno de los grandes obstáculos para el desarrollo del
proyecto. Las experiencias fueron desde esperar varias horas
a que el Presidente Municipal o algún funcionario que él
designara recibieran a las promotoras del proyecto, hasta
descalificar la intención del mismo y cuestionar sus
alcances.
89
Además, tres grandes obstáculos enfrentó la
implementación: La ausencia de una cultura de rendición de
cuentas y transparencia, una pesada burocracia y una fuerte
cultura patriarcal. Es decir, la participación en general aún
no es valorada por su importancia en el impacto de las
políticas públicas en la vida de los ciudadanos y ciudadanas
y por otro lado, aún es menos valorada la participación de
las mujeres. A la escasa valoración de la participación y de
la participación de las mujeres se sumó el que éstas se
dieron en un ámbito casi intocable en una cultura que aún
está lejana a la rendición de cuentas: el presupuesto
público. También hay que decir que fue insuficiente la
capacitación que se dio, frente a los factores antes
mencionados.
Uno de los ejes transversales de trabajo del proyecto:
compartir la experiencia a partir de una red latinoamericana
y caribeña y generar una plataforma de conocimiento sobre el
tema, fue una de los logros importantes de éste. Generar un
precedente para el trabajo de muchos grupos de mujeres en
Morelos fue otro de los grandes logros de este proyecto.
No obstante, “…institucionalizar la perspectiva de género
en los planes, proyectos y presupuestos municipales dotando
de herramientas a los/las hacedores/as de políticas públicas
y a la población en general para la construcción de una
sociedad más equitativa, productiva y sustentable” es un tema
que aún queda pendiente no sólo en el ámbito local, sino en
el nacional e incluso a nivel internacional. La página de lo
90
que fue proyecto se puede visitar (presupestoygenero.net).
Actualmente ya no se puede tener acceso a los documentos,
pero sí a las generalidades del mismo. En la misma página se
encentran los proyectos que se están desarrollando en América
Latina sobre presupuestos municipales con perspectiva de
género. En la misma se puede consultar los nombres de los y
las expertas que trabajan presupuestos participativos con
perspectiva de género en América Latina.
En la página de presupestoygenero.net, se puede leer como
resultados del proyecto en México lo siguiente:
“La propuesta de esta iniciativa de GTZ, en conjunto con la AMDH,
consiguió la confianza del Instituto de Desarrollo Social
(Indesol), que a su vez sumó 31 000 USD para la organización y
realización de los talleres. Asimismo, la Comisión de Equidad de
Género del Congreso de Morelos, y el Espacio de Interlocución
Ciudadana (EIC), que siguiendo una convocatoria de esta comisión se
constituyó en una articulación de organizaciones civiles y
dependencias gubernamentales comprometidas con la equidad de
género, se involucraron e lleno con este proceso y acompañaron cada
fase de esta línea de trabajo”.
91
Conclusiones
Como muchos proyectos de desarrollo local con apoyo de la
CIPD, el camino de este ejercicio está lleno de aciertos y
desaciertos en el diseño y la instrumentación de los
proyectos.
Con referencia al proyecto en particular, los ejes de trabajo
que éste se propuso, en el primero se creó una Plataforma de
Conocimiento que fue el punto de partida de la Red de la Política
Fiscal Pro-Equidad de Género en América Latina y el Caribe de la GTZ (ahora
GIZ) y generó que en la FLACSO se institucionalizara el
diplomado “Presupuestos Públicos Pro-Equidad de Género contra
la Pobreza en América Latina y el Caribe”. Además, diferentes
iniciativas de capacitación en técnicas de presupuestos
participativos con perspectiva de género se iniciaron a
partir de este proyecto.
El anterior en sí mismo es un eje para el análisis del
proyecto y sin duda es un aporte sustantivo del mismo al
debate y la práctica de los presupuestos participativos con
perspectiva de género, pero no es el eje medular del análisis
de la experiencia. Tampoco lo es el segundo eje de trabajo
regional, con experiencias en Chile y Colombia.
92
Sí compete a este análisis el eje 3 de trabajo propuesto
en el proyecto, en particular en México. Debemos tener
presente el ambiente en el que el este proyecto se
implementó, es decir, el contexto político, socio cultural y
económico. Me refiero al marco programático y legal a nivel
federal pero también, el marco de un municipio autónomo en su
manejo político, jurídico y económico. Un estado gobernado
entonces por un gobierno panista (Sergio Estrada Cajigal) con
un discurso de apertura y apoyo a los gobiernos municipales
de todos los partidos. El marco económico, es una entidad con
alta marginalidad y poca participación ciudadana: Si bien
Morelos se encuentra en un índice de desarrollo humano poco
menor a la media nacional, gran parte de sus municipios se
encuentran en alto grado de marginalidad (coespormor.gob.mx
2004), pero también y muy importante, un contexto en el que
las organizaciones de mujeres a nivel nacional han sufrido
por el impacto de la escasez de recursos provenientes de la
CIPD, en el que hay poca participación de las mujeres en la
política (Informe Las Mujeres en Morelos, UNIFEM, INEGI, 2008) y
en la que la participación de las mujeres en los presupuesto
públicos, a pesar del proyecto mismo, es aún escaza. En este
sentido retomo el análisis sobre los Nuevos Movimientos
Sociales y el ámbito o espacio estructural al que apuntan
como objeto de cambio: la estructura de la cultura. En el
caso de este proyecto, las organizaciones de mujeres
apuntaron al cambio de una estructura institucional de corte
conservador no participativo y patriarcal que no contemplaba
la participación de las mujeres en los presupuestos públicos.93
El proyecto tuvo muchas posibilidades de incorporar
realmente la participación de las mujeres, de colocarlas en
un espacio institucional “ordenado” y “ordenador” en equidad
con los hombres que participaron en el COMPLADEMUN y con los
y las funcionarias del Ayuntamiento. Los Municipios tuvieron
la posibilidad de capacitar a sus funcionarios y permitir la
participación informada de los grupos de mujeres. En estos
hombres y mujeres que tomaron los talleres, se inoculó la
semilla del cambio, de la transformación de símbolos y
significados atribuidos por una sociedad a la toma de
decisiones con respecto al dinero público con la
participación de mujeres y desde una perspectiva de género.
Sin embargo, no fue suficiente. Es necesario contemplar como
un eje fundamental en los gobiernos, pero sobre todo en los
gobiernos locales y en organizaciones de la sociedad civil,
la construcción de capacidades.
¿Qué impidió que el proyecto fuera más allá de los logros
que tuvo? ¿Qué tanto se planteó el proyecto como uno viable o
como uno que debería comenzar a construir cultura cívica, a
educar y a generar precedentes, tal como se logró en la
Plataforma de conocimiento? ¿Qué tanta viabilidad tenía en un
contexto cultural poco abierto aún a la participación de las
mujeres en temas de asignación de presupuestos públicos? Los
rubros que compete al Ayuntamiento administrar ¿Son
suficientes para impulsar cambios en el acceso de igualdad de
oportunidades a hombres y mujeres? ¿Para elevar su nivel de
calidad de vida? ¿Son tres años suficientes para impulsar y
94
fomentar espacios plurales que ordenen la participación de
los diferentes grupos de la sociedad?
Para responder al planteamiento inicial de este cuaderno,
de identificar algunas fortalezas y vacíos, resulta
fundamental re colocar en la agenda de la cooperación
internacional y de la administración pública, la construcción
de capacidades, el fortalecimiento institucional centrado en
evaluación de resultados.
Cada política pública debe plantearse preguntas clave de
viabilidad, sobre el papel de los actores y las
instituciones, sobre recursos financieros, humanos y
políticos. Además, debe plantearse en un marco de
sustentabilidad y sostenibilidad así como de evaluación
continua. En tal sentido todos los programas y proyectos de
desarrollo local, financiados por la CIPD deben hacerse
también preguntas clave sobre los actores y el contexto,
sobre la necesidad también de impulsar reformas que permitan
que los actores puedan contribuir a un cambio de cultura en
el tiempo. Replantearse cuál es el concepto de desarrollo
local que impulsa un proyecto o la política pública
planteada, es un marco base para comenzar a trabajar en un
espacio institucional participativo en torno a una política
en particular.
Me parece que en el caso de este proyecto, el concepto
de desarrollo local está bien planteado al incluir a los
actores fundamentales, sin embargo la visión de desarrollo
local de todos los actores participantes no parece ser la95
misma si contamos con una cultura patriarcal y poco
participativa que difícilmente puede ser cambiada por un
taller (sin demérito de los talleres) sabiendo que son
insumos básicos, pero que deben replantearse de manera
sistemática y de instrumentarse y evaluarse regularmente para
que el impacto en la cultura sea consistente.
La construcción de procesos y protocolos que aseguren
que las políticas se cumplirán por los funcionarios es un
tema crucial, pero también lo es el que la participación de
la sociedad civil sea constante, ordenada y persistente.
Presidentes Municipales y autoridades locales, aún no
terminan de concebir al desarrollo local como una
construcción colectiva, menos aún tratándose de la
participación de las mujeres. Además, el patrimonialismo de
la política es parte de la cultura que enfrentamos no sólo en
el ámbito local, sino en todos los ámbitos gubernamentales y
los espacios de diálogo y construcción participativa de
políticas enfrentan esto.
La forma en la que se recibió el proyecto y la manera de
implementación tardía hizo evidente la molestia que causaba
el mismo. Por lo anterior y por falta de un impulso
determinante, esta iniciativa no se construyó como una
política pública establecida. ¿Cuál fue el papel de la CIPD
en este caso? En este caso la GTZ jugó un papel de
articulador y facilitador del proceso. Impulsó además la
capacitación técnica, fortaleciendo así las capacidades tanto
de autoridades como de ciudadanía al mismo tiempo que
96
sensibilizando. Lo que quedó claro también fue que era
necesaria una metodología de planeación participativa entre
los diferentes actores para ubicar desde un principio la
necesidad en todos y cada uno de los actores. Sin duda,
también hubiera sido clave el plantear, como en otros casos
se ha hecho, una evaluación ex ante en la que además se
pudiera planear de manera participativa el proyecto,
generando así la “apropiación” del proyecto por parte de los
actores. Los ámbitos de aporte de una metodología de
planeación evaluación participativa para el cumplimiento de
los objetivos de desarrollo local de un proyecto son, desde
la planeación de los recursos para la capacitación, hasta
generar sinergias entre diferentes actores, generar y aportar
planeación con nuevas tecnologías que diseminen el
conocimiento y se comparta entre ciudadanas (os) de
diferentes países, así como planear de manera estratégica
alianzas con otros actores clave con base en metodologías
como mapa de actores, mapas de poder, etc.
Tres actores con historias e identidades diferentes
confluyendo para generar “desarrollo local”, un concepto que
ha sido impulsado desde la teoría del desarrollo, pero que
necesita de la voluntad política, del entramado
institucional, de procesos institucionales que fortalezcan
las iniciativas que lleven a éste, así como del cambio de
cultura política para avanzar. Un concepto que ha sido
cuestionado constantemente desde varios ámbitos, el
desarrollo, y que implica definirlo colectivamente antes de
97
poner en marcha cualquier proyecto o programa y antes de
definir cómo será evaluado. Sin apelar al modelo de sociedad
al que los teóricos sociales y filósofos se han referido, o
al concepto pragmático que se generó después de la 2ª Guerra
Mundial con características técnicas, operativas y políticas
en el que se dividió al mundo en Primer y Tercer Mundo, esto
debe estar presente en los espacios institucionales de
diálogo y construcción de propuestas, en estos espacios que
Cabrero denominó “ordenadores”. Implica además inventar
mecanismos para incluir formas de vida que no se basan en el
concepto de “desarrollo” occidental ni en los mecanismos que
esta misma sociedad ha generado, sino que se han convertido,
como el Municipio, en instituciones que albergan símbolos y
formas híbridas. Implica además reconocer en gran medida,
prácticas que han convertido al modelo económico o de
desarrollo en un fin en sí mismo y no en un mecanismo para
generar una mejor calidad de vida.
Esto último es lo que un proyecto que incluye a los
actores locales debería fortalecer: las formas propias de
generar bienestar, tomando en cuenta la “vocación del
territorio”, las capacidades instaladas, las necesidades y
demandas sentidas, reflexionadas y hechas propuesta.
Históricamente gobierno y sociedad se han concebido a sí
mismos como dos entidades diferentes, con naturaleza y
objetivos distintos. En la historia de la democracia ubicamos
al bien común como un espacio en el que ambos actores se
acercan y es “lo público” con el fin de construir políticas
98
públicas, el mecanismo que los acerca dentro de este espacio.
La ingeniería de una política pública debe contemplar toda la
complejidad que se ha mencionado: “…lo público puede ser
argumentado como algo que es de interés y utilidad para todos
los individuos de la asociación política” (Aguilar; 1992,
pp27). En este espacio entra también la Cooperación
Internacional para el Desarrollo descentralizada como un
actor clave en el interés público internacional enmarcado en
paradigmas de desarrollo que se han generado en las grandes
instituciones internacionales (fundamentalmente en el CAD de
la OCDE). Es en ese marco de políticas internacionales en el
que se favorece la participación de la CIPD en el desarrollo
local y en particular, al involucramiento del sector privado.
En el caso de esta experiencia, la participación de éste en
los COMPLADEMUN no se resalta, pero sin embargo tuvo un papel
que jugar.
El sector privado como un actor clave en el desarrollo,
puede plantear cuestionamientos en cuanto a su interés,
lejano al bien público; sin embargo, el creciente
involucramiento del empresariado en el desarrollo a partir de
la “responsabilidad social de las empresas” se hace a partir
de un juego en el que todos los actores de la sociedad
deberían ganar.
En este espacio de la arena pública, en la que los
actores definen de manera conjunta objetivos y estrategias,
es importante resaltar que hay un responsable de la
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conducción de este proceso y es el Estado, como el encargado
de generar y conducir en gobernanza.
El proyecto que comenzó la GTZ no permaneció y generó
sólo en parte, los impactos previstos. Este caso, sin
embrago, generó precedentes y fue generador de otros procesos
en grupos de mujeres en Morelos, aunque no haya quedado como
una experiencia a continuar en Morelos mismo u otros estados,
sigue siendo un referente para las experiencias que se
realicen en este sentido.
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