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2006

Calle 44 No 53 - 37 CAN A.A. 29745PBX: 2202790. FAX: 3152560

BOGOTÁ D.C.

Escuela Superior de Administración Pública – Revista de la Facultad de Investigaciones de la ESAP - Derechos Humanos - No. 57 Segundo Semestre de 2006 ISSN 0123-2614.

Pensamiento y Vida

Escritos Paralelos

Otras Voces

Reseña

Metáforas Vivas

Las políticas públicas y el enfoque de los Derechos Humanos

William Guillermo Jiménez Benítez

Políticas públicas y derechos humanos en Colombia:balance y desafío para una gestión pública deliberativa

André- Noêl Roth Deubel

Las políticas públicas desde una democracia local:algunas pistas de reflexión para la construcción de unagobernancia democrática

Jean-François Jolly

La supranacionalidad y la descentralización infranacional en la comunidad andina y en la frontera entre Colombia yVenezuela

Ana Marleny Bustamante

Homosexualidad y democracia liberal: Un diálogo políticoacerca del reconocimiento y aceptación de la diferencia.

José Miguel Segura Gutiérrez

David Suárez Rivero

Soneto sobre la libertad humana

novaetveteraRevista de la Facultad de Investigación de la ESAP - Derechos Humanos - No. 57 • Segundo semestre 2006

Pensamiento y Vida

contenido

Escritos Paralelos

Otras Voces

Reseña

Metáforas Vivas

6 Las políticas públicas y el enfoque de los Derechos HumanosWilliam Guillermo Jiménez Benítez

22 Políticas públicas y derechos humanos en Colombia: balance y desafío para una gestión pública deliberativaAndré- Noêl Roth Deubel

34 Las políticas públicas desde una democracia local: algunas pistas de reflexión para la construcción de una gobernancia democráticaJean-François Jolly

52 La supranacionalidad y la descentralización infranacional en la comunidad andina y en la frontera entre Colombia y VenezuelaAna Marleny Bustamante

67 Homosexualidad y democracia liberal: Un diálogo político acerca del reconocimiento y aceptación de la diferencia.José Miguel Segura Gutiérrez

80 Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Coordinación Colombia - Europa- Estados UnidoDavid Suárez Rivero

83 Soneto sobre la libertad humana

Revista de la Facultad de Investigacionesde la ESAP - Derechos Humanos - No. 57 • Segundo Semestre 2006

HONORIO MIGUEL HENRÍQUEZ PINEDO Director Nacional

CARLOS ROBERTO CUBÍDES OLARTESubdirector Académico

ANDRÉS FELIPE ÁLVAREZ GRAJALESDecano de la Facultad de Investigaciones

EDITOR David Suárez Rivero

COORDINACIÓN EDITORIALJorge Enrique Fernández P.

COMITÉ EDITORIALJaime Antonio Quiceno Guerrero

David Suárez RiveroHelga Paola Pacheco RiosMaribel Garzón Martínez

COMITÉ ASESORFlor Alba Romero (Colombia)

Amalio Blanco (España)Ricardo Jaramillo Díaz (Colombia)

Victor de Currea-Lugo (Suecia)

CORRECIÓN DE ESTILOMartha Janneth Méndez

DIAGRAMACIÓNLibardo JIménez López

PREPRENSA DIGITAL, IMPRESIÓN Y ACABADOS

Grupo de Publicaciones y Recursos EducativosESAP

SUSCRIPCIÓN Y CANJEDiagonal 40 No. 46A - 37 CAN

Teléfono: 2202790

DIRECCIÓN ELECTRÓ[email protected]

Bogotá D.C.

ISSN 0123-2614Las opiniones expresadas en los artículos reflejan

únicamente el pensamiento de sus respectivos autores.

© Escuela Superior de Administración PúblicaBogotá D.C., mayo 2008

Impreso en ColombiaPrinted in Colombia

novaetvetera

Escuela Superior de Administración Pública

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Nova et Vetera dedica las páginas en esta edición número 57 a un tema de máximo interés: políticas públicas y derechos humanos. Desde luego, tal conjunción implica más que una mera yuxtaposición de términos; de hecho es una de las cuestiones más arduas de nuestro tiempo. Las conocidas tensiones entre derechos que abonan la práctica jurídica son, en el terreno del diseño y ejecución de las políticas públicas, mucho más complejos. No sólo porque la contraposición entre ratio y auctoritas opera aquí con mayor fuerza que en el campo jurídico, sino porque factores que tienen su raíz en el ámbito de la economía, la cultura política y la diferenciación social tienen aquí un peso específico importante.

Los textos incluidos en la sección Pensamiento y Vida dan buena cuenta de las dificultades y los retos que tanto en el ámbito nacional como internacional se presentan ante la praxis política en derechos humanos. William G. Jiménez nos brinda el necesario acercamiento al tema en “Las políticas públicas y el enfoque de derechos humanos”, un artículo que dota al lector de un marco conceptual no siempre aclarado en la literatura especializada, dados los inconvenientes que afectan la solución de un problema que, como expresa el autor,

se erige en suelo interdisciplinario, en el punto de intersección entre las ciencias jurídicas y las políticas. A la cuestión de cómo pueden avanzar las instituciones políticas y sociales en la realización de los derechos humanos en Colombia se orienta el artículo del profesor e investigador de la Universidad Nacional André-Noèl Roth -“Políticas públicas y derechos humanos en Colombia: balance y desafío para una gestión pública deliberativa”-, texto presentado en el marco del Seminario Internacional “Políticas Públicas, Gobernabilidad y Derechos Humanos en zonas de frontera”, celebrado en Cúcuta el 19 de octubre de 2006 bajo los auspicios de la ESAP. La hipótesis central de Roth es que los derechos humanos son simultáneamente “medios y fines de las políticas públicas”. Cierra la sección el texto de la ponencia del economista y experto en Planificación Regional Jean-François Jolly, “Las políticas públicas desde una democracia local: algunas pistas de reflexión para la construcción de una gobernancia democrática”, también presentada en el ya mencionado Seminario. Como anuncia el título, la gobernancia democrática y la descentralización son materia de análisis a la luz de la cuestión de las políticas públicas en derechos humanos para el profesor Jolly.

e d i t o r i a l

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e d i t o r i a l

Escritos Paralelos da a la luz otra de las ponencias presentadas en el Seminario de Cúcuta, “La supranacionalidad y la descentralización infranacional en la comunidad andina y en la frontera entre Colombia y Venezuela”, de Ana Marleny Bustamante, docente e investigadora del Centro de Estudios de Fronteras e Integración de la Universidad de Los Andes, Venezuela. La doctora Bustamante indaga en las posibilidades de desarrollo en la frontera común de Venezuela y Colombia (Estado de Táchira y Norte de Santander, respectivamente) bajo el prisma de la supranacionalidad e infranacionalidad andina.

En Otras Voces, José Miguel Segura -“Homosexualidad y democracia liberal: Un diálogo político acerca del reconocimiento y aceptación de la diferencia”- se adentra en los dilemas que, de cara a la garantía y respeto del derecho a la diferencia sexual, alimentan el debate entre el liberalismo y las políticas del reconocimiento.

El lector de Nova et Vetera encontrará en estas páginas una muestra de los esfuerzos que académicos e investigadores ponen hoy en escena, a fin de ajustar en la práctica política los principios que subyacen al discurso de los derechos humanos y el justo reconocimiento de las identidades colectivas.

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p e n s a m i e n t o y v i d a

Las políticas públicas y el enfoque de los derechos humanos

William Guillermo Jiménez BenítezProfesor asociado, ESAP

INTRODUCCIÓN

El encuentro entre los derechos y humanos y las políticas públicas ha sido una preocupación reciente en la región. Surgió a comienzos de la presente década entre la comunidad académica de promotores y defensores de derechos humanos latinoamericanos, que han visto en la adopción de políticas públicas un instrumento adecuado para dar mayor concreción a los derechos. Así mismo, a mediados de la década aparecen estudios politológicos de análisis de políticas públicas que tienen por objeto las políticas públicas en derechos humanos; esto señala la importancia que ha adquirido esta temática como campo de interés.

Este encuentro feliz tiene como trasfondo el enfoque de los derechos humanos, que, a nuestro

modo de ver, ha posibilitado la construcción de puentes entre diversas disciplinas (como el derecho, las ciencias políticas, la economía y la sociología) alrededor del tema de los derechos humanos. Sin embrago, se hace necesario precisar y enriquecer el debate entre las diferentes comunidades, ofreciendo una aproximación a lo que significa el “enfoque de derechos”, frecuentemente usado pero poco claro.

Por lo tanto, el objetivo del presente trabajo es explorar los antecedentes, noción, características e implicaciones del Enfoque de los derechos humanos, así como presentar una nueva aproximación para entender las políticas públicas en derechos humanos desde una perspectiva intermedia entre la ciencia jurídica y las ciencias políticas, entre los planteamientos puramente jurídicos y los meramente politológicos.

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EL ENFOQUE DE LOS DERECHOS HUMANOS

Antecedentes

El enfoque de los derechos humanos, o la perspectiva de derechos como también suele llamarse, es el resultado de procesos políticos y sociales tanto globales como regionales, que expresan la más viva “lucha por el derecho”, si cabe utilizar el término de Rudolph Von Ihering jurista alemán del siglo XIX (Ihering, 2004).

Desde una óptica de cambios generales, está

el hecho de las transformaciones del Estado y del derecho acaecidas durante la última mitad del siglo XX. En efecto, la concreción definitiva del Estado Social de Derecho –pospuesto por las dos guerras mundiales– en la fórmula de Estado de Bienestar, con una función interventora muy importante, trajo consecuencias para la concepción del derecho que responde a un modelo profundamente estatista, racional y formal. Según esto, las formas jurídicas actuales preservan la herencia del ideario burgués-liberal que alienta el monopolio de la producción y aplicación del derecho por parte del Estado y el carácter unitario del sistema legal. El derecho se configura entonces como un sistema racional-positivo, es decir, diferenciado e independiente de las necesidades económicas y sociales que sustentan su razón de ser, y a la vez como un sistema formal, es decir, creado y aplicado al margen de mandamientos éticos, reglas de conveniencia y postulados políticos. El movimiento codificador de comienzos del siglo XIX sería el primer paso en firme para las tendencias de autonomía y racionalidad formal del Derecho que hoy heredamos (Calvo García, 2005). De este modo, se garantizaba la neutralidad del Estado, pero sobre todo del Derecho y de los jueces, sometidos en adelante al imperio de la Ley (código).

No obstante, los nuevos roles y funciones del Estado han provocado que el derecho evolucione hacia un modelo “promocional” o de orientación sustantiva de los derechos hacia fines regulativos y de resultados prácticos, abandonando paulatinamente los rasgos anteriores. Aparece entonces el llamado derecho útil o derecho regulativo, que es la utilización del derecho como medio, orientado a la consecución de fines, y enriquecido por criterios de índole material (económicos, políticos, axiológicos, étnicos, técnicos, etc.).

La primera mudanza que provoca este derecho regulativo tendría que ver con la propia utilización del derecho como medio para la realización de políticas –intervencionistas- orientadas a la promoción de fines, valores e intereses sociales. En segundo lugar, como consecuencia de este intervencionismo y la consiguiente “materialización” del derecho se produce un aumento de la complejidad de su estructura y de contenido, así como de las dinámicas jurídicas mediante las que se realiza (Calvo García, 2005:10, itálicas fuera del texto original).

Si bien este derecho útil o regulativo no es explícito frente a la realización de los derechos humanos, es obvio deducir que un derecho orientado al logro material de fines, valores e intereses sociales mediante políticas públicas no es otra cosa que un derecho que abre la perspectiva para posibilitar un enfoque de derechos humanos tal como hoy en día lo entendemos.

Ahora bien, desde un punto de vista más circunstancial y contemporáneo, Guendel (2002) nos dice que los procesos que generaron el surgimiento del enfoque de derechos humanos se pueden catalogar de la siguiente manera:

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a) La redemocratización de los países suramericanos y los acuerdos de paz en Nicaragua, El Salvador y Guatemala, que suscitaron una amplia discusión sobre las estrategias de construcción del orden social, el papel de la sociedad civil y el concepto mismo de democracia. Se dio un fortalecimiento de movimientos comunales o locales que reivindicaron el acceso a los servicios básicos, a las oportunidades del mercado y al diseño de políticas públicas sociales.

b) El resurgimiento de corrientes (económicas) neoliberales y (políticas) neoconservadoras fomentó desde otra perspectiva la discusión sobre derechos humanos, rescatando las típicas preocupaciones centradas en el mercado como principio de organización social y el respeto de las libertades negativas.

c) Los imperativos por alcanzar, por un lado, equilibrios sociales (redemocratización) y, por el otro, un ajuste macroeconómico hicieron que surgieran las preocupaciones neoinstitucionalistas relacionadas con el tema de la gobernabilidad.

d) La identificación de nuevas problemáticas sociales en el seno de la sociedad capitalista caracterizada por una “violencia salvaje y anónima” emanada de fuentes no vinculadas con el sistema político y económico formal:

…se encuentran vinculados con severas “disfuncionalidades” en instituciones claves para el proceso de integración social como la paternidad, el matrimonio, la familia, la sexualidad cuyas causas trascienden la tradicional problemática social asociada a la distribución de la riqueza y se relaciona, más bien, a la existencia de una cultura patriarcal, adultocentrista y racista, que va más allá de los antagonismos tradicionales que distingue la sociedad capitalista (Guendel, 2002: 3).

e) A escala mundial, el reconocimiento ético y

a veces normativo de los derechos de las mujeres, de la niñez, de la adolescencia y la juventud, de la

población indígena y de la tercera edad permitió aunar esfuerzos orientados a operacionalizar los derechos humanos en políticas públicas y a institucionalizar los movimientos sociales.

Finalmente, algunos consideran que el enfoque de los derechos humanos logró su síntesis conceptual definitiva en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993. Allí se estableció que los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes; que su tratamiento debe ser en pie de igualdad y que todos tienen el mismo peso; que se deben tener en cuenta las particularidades nacionales y regionales, y que es deber del Estado promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales (Punto 5, Declaración de Viena).

Noción y características

El enfoque de los derechos humanos puede ser entendido como una nueva perspectiva para concebir y diseñar políticas públicas tendientes al desarrollo humano en el marco de un proceso de concertación entre Estado y sociedad civil. La médula del enfoque la constituye la incorporación en la doctrina sociojurídica de los principios de interdependencia e integralidad de los derechos humanos. Esto quiere decir, entre otras cosas, que unos derechos dependen de otros, que la lesión de un derecho afecta a otro al que está conexo y que la concreción de un determinado derecho se relaciona con la satisfacción de otro.

Esta nueva visión rompe con la tradicional manera de concebir los derechos humanos según su clasificación en las tres generaciones de derechos y la preponderancia dada a los derechos civiles y políticos considerados como “fundamentales” en la mayoría de las declaraciones

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de principios y derechos de las constituciones contemporáneas (incluyendo la colombiana de 1991). Como se sabe, los derechos considerados fundamentales son de aplicación inmediata y habilitan para ejercer acciones (jurídicas) que garanticen su efectividad (son tutelables). Pues bien, dado el avance de las reivindicaciones políticas y sociales, así como el reconocimiento de nuevas situaciones socioeconómicas y ambientales injustas, durante el siglo XX aparecen los derechos económicos, sociales y culturales (segunda generación), y los derechos colectivos (tercera generación), todo entendido como un proceso histórico de ampliación del contenido jurídico de la dignidad humana.1

Sin embargo, hasta hace algunas décadas estaba lejana la posibilidad de concreción de estos últimos derechos, y su reconocimiento estaba determinado por el Estado, que privilegiaba los de primera generación, pues implicaban menor intervención y acción en cuanto a políticas públicas (que prácticamente no existían):

En distintas formas conflictivas desde hace tres décadas el centro de las relaciones, en que se construyen los derechos, se fue desplazando desde la acción estatal a la acción colectiva integrada por Estado y sociedad: al mismo tiempo, el reconocimiento de derechos como “fundamentales”, en su variable constitucional y centrados en los derechos civiles y políticos, se vio enriquecido con la incorporación constitucional de los derechos colectivos y de grupos, a causa de las demandas por mayor libertad y reconocimiento social promovidas por grupos específicos como las mujeres, los grupos étnicos y las organizaciones a favor de los derechos de la niñez y de la adolescencia (Universidad Nacional, 2005: 2).

Para una mejor comprensión de la perspectiva de derechos humanos es importante diferenciar

entre los “derechos humanos” entendidos como RESULTADO-FIN, es decir, como aspiración (objetiva) y exigencia (subjetiva) para lograr u obtener el bien jurídicamente reconocido; y el “Enfoque de los derechos humanos” entendido como PROCESO-MEDIO, como “forma de ver” y “manera de hacer” para lograr la concreción de esos derechos. Podemos señalar algunos elementos presentes en el enfoque de los derechos:

• La transversalidad en la concepción de los derechos humanos en todos los ámbitos del Estado y la sociedad. Esto significa pensar y actuar, en cuanto los derechos humanos son el fundamento ético-moral y el objeto mismo de la acción del Estado así como un prerrequisito para el bienestar de la sociedad (Bernales Ballesteros, 2004).

• Principio de no discriminación y de inclusión para la universalidad. Incorporación de los derechos de grupos sociales que habían estado excluidos del derecho positivo, para provocar un redimensionamiento del derecho en sí mismo (perspectiva de género, infancia y juventud, perspectiva étnica, política social, entre otros).

• Principio de dignidad humana. Énfasis en las personas y sus relaciones, no en las estructuras sociales. La integración social supone la incorporación de las personas como sujetos en las redes de acción social (Guendel, 2002).

• Principio de la democracia. Participación activa, informada y protagónica en todos los niveles del proceso de toma de decisiones que afectan a la ciudadanía.

• Responsabilidad compartida de todos los actores involucrados, haciendo una distinción entre “sujetos de derechos” y “sujetos de obligaciones” o deberes.

• Predominio de la esfera pública, la deliberación democrática y la resolución pacífica de conflictos. Esto no significa abandonar el ámbito privado, sino

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más bien publicitarlo, hacerlo visible en lo político y lo social, hacerlo público: “...los conceptos de lo público y de lo privado se modifican y se redefinen los tradicionales conceptos de paternidad, maternidad, matrimonio, familia, es decir, todas aquellas instituciones sustentadas en jerarquías de poder” (Guendel, 2002: 7).

• Primacía de lo local en el ejercicio y la realización de los derechos, dado que las acciones se dirigen a que éstos se hagan efectivos en realidades concretas (Tejada Pardo, 2004).

Enfoque de derechos y ejercicio pleno de derechos

El enfoque de los derechos humanos concibe las generaciones de derechos como un proceso histórico de ampliación del contenido jurídico de la dignidad humana, y considera que al momento de la concreción de tales derechos se hace necesaria su imbricación e interdependencia para garantizar el bien jurídico protegido (la persona humana).

De esta manera, los derechos de segunda y tercera generación son concebidos ahora como la garantía que permite el ejercicio pleno de los derechos de primera generación. En un caso, crean las condiciones materiales mínimas (educación, salud, trabajo, seguridad social, etc.) para que se puedan ejercer los derechos civiles y políticos (libre circulación, acceso a la propiedad, expresión, participación política, entre otros); en otro, los derechos al medio ambiente sano, a la paz y al desarrollo también permiten una garantía más extensa de los derechos individuales aun para las personas que están por nacer:

¿Cómo podría, por ejemplo, un analfabeto ejercer

plenamente el derecho a la libre manifestación del

pensamiento? Para que eso fuese posible es que se

formuló y se positivó en los textos constitucionales

y en las declaraciones internacionales el derecho a

la educación (Bucci, 2001: 8).

Así mismo, gracias a los derechos de primera generación es posible abrir procesos políticos y sociales para argumentar, sustentar y ampliar los derechos económicos, sociales y colectivos; por ejemplo, cuando los ciudadanos, haciendo uso del derecho de libre expresión y manifestación, plantean exigencias y reivindicaciones a los gobiernos.

Un ejemplo del Enfoque de los derechos humanos aplicado a nuestra realidad se encuentra en el Plan de Desarrollo para Bogotá 2004-2008, del gobierno de Luis Eduardo Garzón, el cual en su exposición de motivos señala que:

El Plan de Desarrollo tiene una perspectiva de

derechos humanos. Esto quiere decir que ésta

atraviesa, permea y fundamenta todos y cada uno

de los elementos del Plan.

Los derechos se expresarán en sus tres

dimensiones: reconocimiento, redistribución y

participación, y se formularán integralmente: a

partir de su defensa, protección, promoción y

garantía. Los derechos económicos, sociales y

culturales, los colectivos y del ambiente, los civiles

y políticos están presentes en todo el Plan y se

concatenan en el marco multidimensional de su

ejercicio. Cada uno de los grupos de derechos

tiene una inserción particular en el Plan e instancias

precisas que se ocupan centralmente de ello: el

Eje Social es el principal escenario de desarrollo de

los derechos económicos, sociales y culturales, el

Urbano Regional de los colectivos y del ambiente,

y el Eje de Reconciliación de los civiles y políticos.

Reconocemos, además, el particular valor de

la diferencia y la pluriculturalidad y definimos

políticas, estrategias y programas que, a partir de

este reconocimiento, se orientan a propiciar el

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empoderamiento de las poblaciones (Departamento

Administrativo de Planeación Distrital, 2004: 17).

Más adelante, el artículo 1º del Plan de Desarrollo (Acuerdo 119 de 2004) establece el fundamento del mismo, de la siguiente manera:

ARTÍCULO 1°. El Plan de Desarrollo “Bogotá

sin Indiferencia. Un Compromiso Social Contra

la Pobreza y la Exclusión” se fundamenta en la

construcción de las condiciones para el ejercicio

efectivo, progresivo y sostenible de los derechos

humanos integrales, establecidos en el pacto

constitucional y en los convenios e instrumentos

internacionales y con énfasis en la búsqueda de

la pronta efectividad de los niveles básicos de

tales derechos... (Departamento Administrativo de

Planeación Distrital, 2004: 31).

Como se puede observar, están presentes los elementos básicos del enfoque de los derechos, en cuanto a los conceptos de interdependencia e integralidad de los derechos humanos a la hora de su concreción y materialización, y la idea de la actuación conjunta entre Estado y sociedad en la procura de los mismos.

Algunas implicaciones del enfoque de los derechos humanos

El movimiento de la perspectiva de derechos ha traído consecuencias tanto en los ámbitos jurídico, político y cultural, como en la manera de concebir la gobernabilidad, la gobernanza, y el diseño y ejecución de políticas públicas. Veamos:

La revalorización del derecho como instrumento de integración social.

Según Guendel (2002) se ha reconocido que la positivación de los derechos humanos ha abierto espacios institucionales que permiten a los sujetos

sociales convertirse en sujetos de derecho, dando instrumentos para su exigibilidad y consecuente vigencia. De esta manera, los marcos jurídicos se reconocen como instrumentos que pueden ser efectivos para revertir la desigualdad real. El derecho se considera entonces como un mecanismo de integración social que fomenta el establecimiento de normas de convivencia legales, sometidas a la libre argumentación y contraargumentación, contribuyendo así al desarrollo e internalización de una cultura democrática.

La positivación de los derechos humanos también ha permitido entender que el derecho puede ser considerado como un espacio y como un marco de lucha social, donde los sujetos sociales pueden vigilar y exigir el cumplimiento de sus derechos. El Enfoque de derechos humanos permite, además, comprender que el derecho no sólo es una norma legal, sino fundamentalmente una norma social, cuya observancia es conveniente para todos los ámbitos de la sociedad. Por último, la revaloración del derecho ha incentivado el surgimiento de enfoques críticos acerca de las leyes vigentes y del funcionamiento de la administración de justicia, como por ejemplo el acceso a la justicia, los modelos procesales, la autonomía y los recursos de la rama judicial, y el papel de los jueces, entre otros.

La constitucionalización del derecho

Si bien el nacimiento del Estado de Derecho estuvo caracterizado por un fuerte movimiento constitucionalista de origen liberal, sus objetivos fundamentales eran:

a) erradicar la arbitrariedad del poder político sometiendo al monarca absoluto al imperio de la Ley

b) evitar la concentración del poder público

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en una sola persona u órgano (división en tres poderes)

c) consagrar derechos y libertades civiles y políticas a los asociados como garantía ante la posible intromisión del Estado o sus funcionarios (libertades en sentido negativo).

De esta manera, las constituciones adoptadas durante los siglos XVIII, XIX y parte del XX se limitaban a consagrar estos principios generales, pero sin una intervención directa en los casos específicos de violaciones o vulneraciones de esos derechos humanos: tal tarea estaba encomendada a la Ley. Antes que la Constitución, es la Ley la norma suprema que otorgue, prohíba, castigue o mande en cuestiones de derechos humanos. Ella es la principal fuente del derecho; éste último se convierte en sinónimo de la Ley, y la legalidad se confunde con la legitimidad y la justicia.

En efecto, la necesidad de someter al monarca a la legalidad, por un lado, y la necesidad de construir una nueva legitimidad del poder político basada en la soberanía popular, concluyeron en la fórmula del “imperio de la Ley” como expresión fundacional del Estado de Derecho. La Ley viene a ser la expresión de la voluntad general y como tal es suprema; la Constitución, en cambio, existe cuando en una sociedad se garantizan los derechos y la separación de poderes (Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, 1789).

Ahora bien, desde la codificación del derecho realizada por Napoleón a comienzos del siglo XIX (Código Civil, Código Penal, Código de Comercio) se dice que ya no se estudia derecho, se estudian leyes. El humanista don Andrés Bello plasma esta realidad histórica en la redacción del Código Civil Chileno en 1855, adoptado por el Estado Soberano de Santander en 1858 (Cauca y

Cundinamarca lo harían un año más tarde, Boyacá y Antioquia en 1864 y Magdalena en 1865) y en 1873 para todos los Estados Unidos de Colombia, y ratificado para la República de Colombia, hasta nuestros días en 1887 (Ley 57 de 1887, vigente). Pues bien, el artículo 4° del C. C. define la Ley como “una declaración de la voluntad soberana”, cuyo carácter general es mandar, prohibir, permitir o castigar. En resumen: la Constitución era esa “hoja de papel” que una vez adoptada se guardaba celosamente como la fina vajilla de porcelana que se utiliza sólo en ocasiones especiales; el rol político preponderante se confiaba al poder Legislativo (Parlamento) y a su producto: la Ley, que emergía de la voluntad general.

Pero esto cambió a mediados del siglo XX. El papel que cumple la Constitución es mucho más activo; su parte dogmática no sólo establece la carta de principios y derechos, sino además la manera de hacerlos efectivos. Antes que ser una instantánea de los “factores reales de poder” (Lassalle, 2004), tiene un espíritu programático de mejoramiento y bienestar de los ciudadanos: es una “carta de navegación” en esa dirección. Lo anterior se debe a varias razones, entre otras:

•La concepción de Estado Social de Derecho, que conjuga valores y principios tanto liberales como socialistas

•La desconfianza hacia los órganos Legislativo y Ejecutivo que degeneraron y devaluaron el contenido de las leyes (leyes injustas, Ejecutivo legislador, o códigos arbitrarios como el caso del código penal de los nazis son algunos ejemplos).

•La creación de los Tribunales constitucionales y más tarde de la jurisdicción constitucional como salvaguarda de la Constitución frente a los órganos Legislativo y Ejecutivo.

•La apelación directa a la Constitución para la defensa, protección y concreción de los

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derechos humanos (acciones constitucionales).

•La revaloración del papel de los jueces y magistrados en el escenario social, pues se han convertido en garantes de los derechos humanos: emitiendo fallos en derecho (principios del derecho, Constitución) antes que en el apego a la Ley, observando el derecho sustancial antes que el rito procedimental, en fin, profiriendo providencias que exhortan u obligan al poder Ejecutivo y al Legislativo a tomar medidas tendientes a formular políticas públicas ante situaciones sociales de vulneración o violación de derechos humanos.

Finalmente, en las últimas décadas, la adopción de una nueva Constitución ha sido vista como el punto de partida para iniciar una nueva vida social. Es una suerte de nueva oportunidad, un contrato social participativo y hasta utópico: la esperanza de lograr revertir los factores reales de poder en beneficio de todos. Lo anterior se concreta en la idea de una JUSTICIA CONSTITUCIONAL, entendida como aquella conformada por procedimientos de aplicación directa de la Constitución para la resolución de ciertos casos, mediante un órgano y unos procedimientos constitucionales (Hernández Valle, 1997).

Los procesos que generaron el enfoque de derechos humanos refuerzan esta tendencia hacia la constitucionalización del derecho, pues comparten las luchas por el reconocimiento y concreción de unos derechos que necesitan trascender de la formalidad legal hacia la realidad sustancial. La Constitución aparece entonces como el mecanismo que puede lograr esta aspiración.

Para el caso colombiano, el ejemplo claro está en el proceso de 1991: “La Constitución de 1991 vino a reemplazar el ordenamiento constitucional

en su integridad e implicó un cambio sustancial en la regulación del sistema normativo…” (Charry, 1997: 1). Hasta ese momento era clara la concepción de un derecho eminentemente legalista y de una Constitución con escaso nivel de intervención y aplicación inmediata. En efecto, en sentencia 19, IV, 1978 de la Corte Suprema de Justicia se sostenía que las normas constitucionales carecían de aplicabilidad inmediata y directa, y que por lo tanto, a la violación de los preceptos constitucionales sólo podía llegarse a través de la violación de disposiciones de Ley, que eran el desarrollo de las normas constitucionales.

Nueva manera de entender la acción social y política de los actores sociales

Según Guendel: El aporte principal del enfoque

de los derechos humanos consiste precisamente en

el restablecimiento de la unidad entre sujeto social y

sujeto de derecho, que había sido rota tanto por las

concepciones realistas que negaron la importancia

del derecho en el accionar social, como por las

concepciones positivistas e institucionalistas que

desvincularon al titular del derecho, de su construcción

social (2002: 5).

De este hecho se desprenden a su vez tres consecuencias: en primer lugar, suponer que el sujeto social constituye un actor autorreflexivo que debe someter a la crítica permanente la relación con el otro y su participación en todos los espacios sociales; en segundo lugar, reconocer que el sujeto es el resultado de un proceso permanente de construcción de la identidad social y personal, condicionado por los ciclos de vida; y en tercer lugar, una creciente institucionalización de prácticas sociales. En la medida en que la acción de los movimientos sociales por sus reivindicaciones puede terminar en la incorporación de derechos humanos, se

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replantean las formas tradicionales de hacer política, dado que estos grupos deben actuar dentro de la institucionalidad formal y desplegar estrategias viables de reconfiguración del proceso de integración social. En todo caso, el Enfoque de los derechos humanos requiere de un sujeto activo y de una nueva ciudadanía que comprenda las dimensiones cultural, política y social, para la construcción de democracias participativas, inclusivas y estables.

Una visión del desarrollo ligada a los derechos humanos

El tratamiento de estos dos grandes temas había permanecido separado debido a que el desarrollo humano se relacionaba con problemas sociales y colectivos vinculados con el desarrollo socioeconómico, mientras que el tema de los derechos humanos estaba muy ligado a los derechos civiles y políticos con escasa proyección social, lo cual no permitía establecer vasos de comunicación e interdependencia (Vicepresidencia de la República, 2006). Hoy se observa un doble acercamiento. Desde el enfoque de los derechos humanos, dada su visión de integralidad e interdependencia de los derechos, se ha empezado a construir un puente entre las discusiones sobre el desarrollo y el tema de los derechos humanos. Desde la otra orilla, también se han dado importantes acercamientos para introducir los temas de los derechos humanos en las concepciones sobre el desarrollo.

El desarrollo puede entenderse de manera general como el pleno despliegue de las potencialidades inherentes a la naturaleza del ser. En lo individual, significa la concreción o realización material de capacidades, talentos y virtudes de las personas (desarrollo humano); en lo social, implica el mejoramiento de las condiciones

y calidad de vida de un conglomerado social (desarrollo socioeconómico). En este sentido, para Amartya Sen, el desarrollo es un proceso de expansión de las libertades reales que pueden disfrutar los individuos; la libertad hace referencia aquí a las capacidades individuales para realizar aquello que una persona tiene razones para valorar (Sen, 2000). Entonces, habrá desarrollo humano cuando cada persona sea capaz de ejercer plenamente sus libertades y derechos, que son a la vez un fin y un medio; un fin porque deben ser considerados como constitutivos del proceso de desarrollo y como criterio central de evaluación del mismo, y un medio porque constituyen igualmente un instrumento fundamental en la mejora de las posibilidades de los individuos para expresar y defender sus demandas de atención política y sus exigencias de satisfacción de las necesidades económicas y sociales. Al incorporar la perspectiva de derechos humanos, el desarrollo se presenta con una visión que integra múltiples dimensiones: económica, política, social y jurídica.

El papel central de las políticas públicas en los procesos de derechos humanos

La creciente institucionalización de las sociedades evoluciona hacia un tipo de fórmulas que traducen las reivindicaciones de derechos humanos más allá de la mera positivación y reconocimiento formal, para pasar a su exigencia plena mediante acciones gubernamentales. A este propósito, Calvo García nos recuerda con respecto a las posibilidades del derecho útil o regulativo, que: “Dicho de otra manera, la realización del derecho útil o regulativo solo es concebible en términos de ejecución de políticas públicas encaminadas a conseguir resultados acordes con valores, objetivos e intereses sociales” (2005: 11). Las políticas públicas han

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surgido fundamentalmente como respuesta de atención sobre derechos económicos y sociales, que como hemos dicho, son los que hacen posible la concreción de otros derechos como los civiles y políticos. Por esto, la atención sobre el campo de las políticas públicas por parte de los promotores de derechos humanos es apenas obvia y necesaria.

Ahora bien, los estudios sobre el enfoque de los derechos humanos y las políticas públicas llegan a las siguientes conclusiones:

•Los derechos humanos se constituyen en el fundamento ético de la formulación y ejecución de las políticas públicas.

•Los derechos humanos son el objeto mismo de las políticas públicas, en la medida en que éstas se dirigen a la concreción, protección o defensa de situaciones socialmente relevantes que implican violación o vulneración de derechos humanos (Garretón, 2004; Bucci, 2002, Bernales Ballesteros, 2004).

Esto nos lleva a plantear un concepto de políticas públicas ligado a aquellos programas de concreción y materialización de los derechos humanos que se manifiestan en un tipo específico de normas jurídicas que persiguen estos fines, como veremos en seguida.

POLÍTICAS PÚBLICAS EN DERECHOS HUMANOS: PARTICULARIDADES

Una forma de entender las políticas públicas en derechos humanos es tipificarlas según su contenido o campo específico de acción. De esta manera, éstas serían los cursos de acción de las autoridades públicas para atender o manejar temas relevantes en cuanto a derechos humanos, los cuales pueden materializarse o no en programas de acción gubernamental.

Sin embargo, recientes aproximaciones a la problemática de derechos humanos, tanto desde la filosofía política y la ciencia política como desde el derecho han permitido establecer un puente entre estas disciplinas tendiente a incorporar conceptos y categorías jurídicas dentro de las politológicas y viceversa. De este modo, podríamos estar yendo hacia una manera de entender las políticas públicas en derechos humanos como un tipo específico de normas jurídicas que persiguen fines: las directrices.

Las políticas públicas como normas jurídicas para la concreción de derechos humanos

El derecho puede entenderse utilizando diferentes palabras, con sentidos análogos o relacionados entre sí. De esta forma, podría ser:

a) lo justo o lo equiparable a la justicia (ius)2

b) lo recto o el deber ser jurídicamente valorado (directus -a -um)

c) un conjunto de normas exteriores al individuo (derecho objetivo)

d) aquello que le corresponde a la persona y que lo faculta para exigirlo (derecho subjetivo).

Puede decirse que el derecho: “es un ordenamiento de la vida en sociedad que reconoce facultades a su titular y que se expresa en un conjunto de normas inspiradas en la justicia y orientadas al bien común”. La idea de ordenamiento hace relación aquí a estabilidad, regularidad y seguridad jurídica en las relaciones sociales (Carnelutti, 1989); no es el concepto conservadurista de orden como statu quo o como inamovilidad social.

En cualquier caso, el derecho se concreta en normas, jurídicas en este caso, que se diferencian de la norma simple en que contienen un imperativo de conducta que debe observarse

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so pena de una sanción, garantizada incluso por el posible uso de la coacción. La norma jurídica es entonces un conjunto de enunciados o proposiciones que prescriben o prohíben conductas, que otorgan derechos y generan obligaciones, y cuya obligación viene impuesta a sus destinatarios. Se caracteriza por ser abstracta, general e imperativa.

En esencia, el derecho no es sino el reflejo

subjetivo de una norma que autoriza; el deber no

es sino el reflejo subjetivo de una norma imperativa

(positiva o negativa). La relación jurídica como

relación de derecho-deber remite siempre a dos

reglas de conducta, de las cuales la primera atribuye

un poder y la segunda un deber (Bobbio, 1997: 18).

Por lo anterior, cuando se impone el Estado de Derecho, de alguna manera se juridifica la vida social; se normativiza esa “sociedad civilizada”; en primer lugar, adoptando una Constitución que prescriba los derechos y deberes ciudadanos, y luego, desarrollando un ordenamiento normativo positivo compuesto de un conjunto de normas (leyes, decretos, resoluciones, tratados internacionales, etc.) coherentes, armónicas y jerárquicas entre sí, que forman un sistema unitario (la pirámide del Kelsen, por ejemplo).

Ahora bien, las normas jurídicas se han clasificado tradicionalmente en dos: principios y reglas. Veremos cómo, últimamente, ha aparecido un tercer tipo de norma, que en el campo de los derechos humanos corresponde a la idea de políticas públicas.

Cuadro 1 Relación entre Principios y Derechos

Libertad: Derechos civiles y políticosIgualdad: Derechos económicos, sociales y

culturales (DESC o “derechos sociales”)S o l i d a r i d a d : D e r e c h o s c o l e c t i v o s

(autodeterminación, desarrollo, medio ambiente, paz)

Fuente. Adaptación de Tejada Pardo (2004).

Habíamos llegado a la conclusión de que el derecho útil o regulativo es un derecho orientado al logro de fines, sólo concebible en términos de procesos de implementación de políticas públicas. Así mismo, dijimos que el derecho es norma jurídica (principios, reglas y directrices), pero que son precisamente las directrices las que permiten la concreción de principios y reglas. Por lo tanto, entenderemos las directrices como políticas públicas. Dos son las exigencias que se desprenden de lo anterior frente al tema de los derechos humanos:

• La estructuración de estrategias, planes y mecanismos tanto jurídicos como políticos, administrativos y financieros que posibiliten la transformación de los objetivos y fines en procesos de formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas en derechos humanos. Este punto nos lleva necesariamente al tema de la gobernabilidad, entendida en un sentido general como la capacidad para formular y ejecutar políticas públicas en respuesta a necesidades y demandas sociales dado que, como habíamos indicado, las directrices están en cabeza del Ejecutivo, esto es, del Gobierno y sus agencias.

• La flexibilización de estructuras, regulaciones y procedimientos de intermediación entre las diferentes organizaciones y actores sociales públicos y privados, para posibilitar la construcción de acuerdos, consensos y apoyos imprescindibles

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Tabla 1 Tipos de Normas Jurídicas. Fuente: Elaboración propia

PRINCIPIOS REGLAS DIRECTRICES

• Normas con un alto grado de generalidad y que contienen un mandato de optimización. • Proveen referencia de sentido al sistema normativo. • Criterio para comprender las demás normas. • Fundamentos. Son constitutivas del Estado. • Determinan el alcance de las reglas. • Proposiciones que describen y consagran derechos. • El conflicto entre principios se resuelve ponderando.• En conflictos entre principios y otro tipo de norma prevalece el principio. • Ejemplo: Normas del bloque de constitucionalidad.

• Normas con alto grado de particu-laridad que se mueven en ámbitos de opciones privadas. • Permiten estructurar los planes de vida. • Señalan disposiciones de con-ducta.• Se agotan en sí mismas. • Están supeditadas a los prin-cipios. • En caso de disputa con un prin-cipio, éste prevalece. • Generalmente dependen del poder Legislativo. • Ejemplo: códigos en general, civil, penal, comercial, laboral, de policía, disciplinario…

• Normas que se refieren a políticas públicas; es decir, a orientaciones para la acción pública. • Son proposiciones que describen objetivos y fines por alcanzar (tele-ológicas). • Complementan y llenan los espa-cios normativos entre principios y reglas. • Concretan los principios y las reglas. • Permiten operacionalizar los dere-chos humanos. • Generalmente dependen de au-toridades administrativas (Ejecu-tivo).• En conflictos con una regla, en principio se impone la directriz. • Ejemplo: Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (2006).

Fuente: Elaboración propia Fuente. Adaptación de Tejada Pardo (2004).

para los procesos de políticas públicas: “Lo cual, de entrada, supone debilitar la autoridad y la rigidez formal de las normas jurídicas a favor de un importante incremento de márgenes de discrecionalidad que, indirectamente, hacen factible el éxito de todo tipo de presiones y circunstancias de oportunidad” (Calvo García, 2005: 12). En este punto, en cambio, nos situamos en el tema de la gobernanza, en la medida en que se presente la tendencia hacia formas de interacción de carácter más cooperativo que impositivo, estructuras de poder horizontales, un desplazamiento del papel central de las agencias gubernamentales en beneficio de formas múltiples de asociación gubernamental, no gubernamental y paragubernamental; en fin, una “desestatización” del Gobierno, de la política y del derecho.

En conclusión, las políticas públicas pueden ser entendidas como programas de acción gubernamental que buscan la concreción de los derechos establecidos en los principios constitucionales, de conformidad con una perspectiva de derechos humanos, y que, desde el punto de vista de la norma jurídica, se legitiman mediante directrices.

Las polít icas públicas funcionan como

instrumentos de aglutinación de intereses en torno

de objetivos comunes, que pasan a estructurar una

colectividad de intereses. Según una definición

estipulativa: toda política pública es un instrumento

de planeamiento, racionalización y participación

popular. Los elementos de las políticas públicas

son el fin de la acción, las metas en las cuales se

desdobla ese fin, los medios dispuestos para la

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realización de las metas y, finalmente, los procesos

de su realización (Bucci, 2001: 13).

Características de políticas públicas en derechos humanos

La siguiente no pretende ser una enumeración exhaustiva o taxativa de las características que deben presentar las políticas públicas en derechos humanos, sino una ilustración de algunas condiciones mínimas que permitan identificar y valorar las posibilidades de una política pública en derechos humanos. No se debe olvidar que además de estos rasgos propios, las políticas en derechos humanos comparten las características generales de toda política pública, como: a) un contenido, b) un programa, c) una orientación normativa, d) un factor de coerción y e) una competencia social (Mény y Thoenig, 1992).

a) Integridad. Los programas de acción deben tener en cuenta los derechos humanos de primera, segunda y tercera generación, realizando un tratamiento sistemático (como unidad).

b) Intersectorialidad. Las políticas públicas en derechos humanos comprenden acciones, planes y presupuestos de diferentes sectores y entidades públicas, que deben actuar rompiendo el paradigma sectorial de la competencia por áreas.

c) Participación. Deben ser elaboradas e implementadas con una amplia participación y consulta de las poblaciones beneficiarias o afectadas por la problemática. La apertura debe ir más allá de lo público estatal e incluir planes no sólo para adoptar la participación, sino además para que la política misma se convierta en un escenario de creación de redes sociales autosostenibles y de fomento de organizaciones sociales democráticas.

d) Universalidad. Las políticas tendrán cobertura universal, sin ningún tipo de discriminación o exclusión. Las políticas selectivas sólo se justifican cuando se dirijan a fortalecer o restablecer la equidad (por ejemplo, perspectiva de género, grupos étnicos, infancia o intergeneracionalidad).

e) Intergubernamentalidad. Las políticas públicas en derechos humanos deben permitir la articulación en los diferentes niveles de gobierno territorial: lo nacional, lo departamental y lo local. Su diseño debe involucrar la racionalización de esfuerzos, la armonización de planes, proyectos y recursos tendientes a fortalecer los derechos humanos.

f) Coordinación. Debido a lo anterior, se necesita de la permanente concertación entre autoridades públicas de los distintos niveles de Gobierno, en condiciones de respeto a la autonomía y bajo los principios de la concurrencia, coordinación y subsidiariedad de la acción pública. De igual manera, se debe utilizar la desconcentración, la delegación y la descentralización funcional con altos de niveles de responsabilidad social y política.

Así, se podría considerar que tendrían que

coordinarse, por lo menos, los responsables

del interior (derechos políticos y civiles), de la

salud y de la educación (derechos sociales), de la

economía (derechos económicos), de la cultura

(derechos culturales) del medio ambiente (derecho

a un ambiente sano), de la defensa (derecho

internacional humanitario), de la justicia, etc. (…),

con el fin de acordar políticas públicas específicas

alrededor de una meta común definida en un

programa para lograr un respeto creciente de los

derechos humanos de todos y cada uno de los

habitantes y pueblos del territorio nacional (Roth,

2006: 95).

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Clases de políticas públicas en derechos humanos

Para terminar, se deben mencionar los tipos de políticas en derechos humanos que se han venido consolidando, y que señalan formas específicas de intervención pública frente a esta multifacética problemática.

Políticas de promoción Buscan la apropiación de los derechos por

parte de los ciudadanos, mediante campañas de difusión, formación y enseñanza. El objetivo es que las personas conozcan y usen sus derechos; es decir, formar sujetos de derecho social y políticamente activos.

Políticas de defensa y protecciónPretenden evitar el deterioro de los derechos

humanos, su violación y vulneración, así como emprender acciones tendientes a su restablecimiento cuando el daño ya ha ocurrido. Un ejemplo lo constituyen las políticas de seguridad ciudadana y de redes de defensores de derechos.

Políticas de concreción y materializaciónSon las más novedosas y aparecen como un

desarrollo directo del Enfoque de los derechos humanos; consisten en acciones tendientes a generar las condiciones que posibilitan el ejercicio pleno de los derechos humanos Hablamos sobre todo de políticas sociales en perspectiva de derechos humanos: educativa, agraria, de salud, de empleo e ingresos, redistributivas, laboral, de salarios, de desarrollo humano, de seguridad social, de subsidios a grupos vulnerables, alimentaria, etc.

CONCLUSIONES

El enfoque de los derechos humanos se concibe como una nueva perspectiva sobre la manera de lograr la materialización de los derechos y elevar la dignidad humana; esto explica su cercanía con los procesos de desarrollo socioeconómico y humano. La perspectiva de derechos también se puede entender como el paso siguiente a las luchas por el reconocimiento positivo-legal de los derechos humanos: si ya están en la constitución, si ya están en los tratados internacionales, es hora de concretarlos.

Desde el punto de vista del enfoque de derechos nos hemos encontrado con las políticas públicas como instrumentos o vehículos para la concreción de los derechos humanos y la realización del derecho útil o regulativo. Por otro lado, los estudios de políticas públicas en derechos humanos se han planteado la necesidad del cambio de enfoque sobre los derechos humanos pasando de su identificación con el conflicto armado interno y las violaciones a los derechos de primera generación (vida, integridad física, libertad, etc), a otra mirada más amplia que los concibe desde la aspiración humana por tener cubiertas ciertas condiciones necesarias propias de la dignidad de las personas. Pasaríamos así de una “razón de Estado” a una “razón humana”, en cuanto a la concepción de los derechos humanos (Roth, 2006).

Tanto una como otra aproximación, nos llevan a un ensanchamiento en cuanto a derechos. Los derechos humanos son ni más ni menos, los que debe disfrutar toda persona, y no sólo aquellos derechos que le han sido arrebatados o violados; es decir, la nueva perspectiva de derechos supera la visión negativa de los mismos (las violaciones, las vulneraciones, las privaciones), para plantear

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una visión positiva de los derechos: su procura, su concreción, su realización efectiva.

Esto obliga también a completar la visión estrecha de derechos humanos (derechos “fundamentales” de primera generación), para incluir la totalidad e integralidad de los derechos de las personas, pues de lo que se trata es de un proceso histórico de ampliación del contenido jurídico de la dignidad humana. Por ello, cuando se habla de enfoque o perspectiva de derechos, debe entenderse que son derechos humanos pero en su visión ampliada.

Ahora bien, desde el punto de vista del enfoque de derechos, la acción e intervención pública es fundamental para el logro de los mismos. Acciones gubernamentales con perspectiva de derechos se concretan en políticas públicas, que concebidas como programas de acción pública, tienen como fin último, el logro de los derechos humanos. En este sentido, toda política pública, es potencialmente una política en derechos humanos pues apuntaría al logro de unos objetivos que definidos social y políticamente, satisfacen un determinado derecho.

¿Significa esto que las políticas públicas sectoriales en “derechos humanos” ya no se necesitan?, pues como se acaba de mencionar, toda política pública sería una política en derechos humanos?. Al respecto, creemos que, como categoría de análisis y como campo de acción pública, seguirán existiendo ”políticas públicas en derechos humanos”, pero con una visión más integral del asunto, pues el tema de los derechos humanos ya no quedará reducido a los temas de seguridad y de las violaciones. Por supuesto, seguirán existiendo oficinas y organismos del Estado muy pendientes de este tipo de políticas (además, esto será necesario

mientras persista el conflicto armado y la escalada de violencia en todos los órdenes); pero a la par, autoridades de diverso orden (regional, local y sectorial) incluirán dentro de sus iniciativas la perspectiva de derechos, no solamente para dar cabida a los temas de la condición humana, sino fundamentalmente, como una estrategia integral de desarrollo.

Finalmente, toda política pública tiene un momento de formalización o legitimación jurídico-legal por parte de la autoridad pública investida de autoridad y competencia para ello (el decreto, el acuerdo, la resolución, la directriz del presidente, la circular, el documento aprobado, etc); de esta manera, concebir las políticas públicas como un tipo de norma jurídica (la directriz), la cual no solo orienta la acción pública sino que además define objetivos y fines a la administración, permite una mayor afinidad entre políticas públicas y derechos humanos, si consideramos que las directrices permiten operativizar y concretar los principios y las reglas que tienen un carácter más general y enunciativo. Los derechos humanos están consagrados como grandes principios que determinan los fines del Estado y la conducta de sus agentes, pero se necesita de una norma más explícita que permita desenrollar el principio, operativizarlo y traducirlo en términos de actividades (decisiones y acciones) de las autoridades públicas. Por eso, como ya se indicó, las políticas públicas pueden ser entendidas como programas de acción gubernamental que buscan la concretización de los derechos establecidos en los principios constitucionales, y que desde el punto de vista de la norma jurídica, se legitiman mediante directrices.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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NOTAS

1. Obviamente puede haber futuras generaciones de derechos, pero tal vez ya no sean sólo para los humanos sino también para no humanos; pues de lo que se trata también es de desantropocentrizar los derechos y ampliar o cuestionar la idea misma de lo humano: derechos de los animales, de las plantas, de formas de vida extraterrestre, etc. La discusión más álgida sería sobre la subjetividad de los nuevos titulares de derechos: ¿Qué nivel de conciencia tiene un caballo sobre “su” derecho?, ¿Qué tanto un árbol?, Para una mirada crítica sobre la construcción del concepto de lo humano y de humanidad, véase Fernández-Armesto (2005).

2. “Ubi non est iustitia, non potest esse ius” (“Donde nohay justicia, no puede haber derecho”) decía Cicerón. Por su parte, Ulpiano definía la justicia como aquella “… constant et perpetua voluntas ius suum quique tribuere” (“La constante y perpetua voluntad de dar a cada uno lo que le corresponde”).

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Políticas públicas y derechos humanos en Colombia: balance y desafío para una gestión pública deliberativa1André-Noël Roth Deubel

Profesor investigador asociado del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.


INTRODUCCIÓN

La presentación está estructurada en tres secciones. La primera establece una breve síntesis de la formación e implementación de las políticas de derechos humanos en Colombia. La segunda se centra en el reto que representa para las instituciones políticas y sociales avanzar en la concreción de los derechos humanos y, finalmente, en la tercera se señalan algunas pistas para la transformación de la acción pública, que implica la adopción de los principios de los derechos humanos como medios y fines de la acción política.

La política de derechos humanos en Colombia: características y balance2

La política de derechos humanos en Colombia puede ser analizada a partir del marco clásico del ciclo de política. En una primera fase, la institucionalización de la temática de los derechos humanos y su traducción en una estructura administrativa específica se produce de forma explicita en 1987 (durante la presidencia de Virgilio Barco) con la creación de la Consejería Presidencial para la Defensa, Protección y Promoción de los Derechos Humanos. Se trata de una primera respuesta político-administrativa a una serie de graves hechos y reiterativas denuncias acerca de violaciones a los Derechos Humanos en el país, ocurridas particularmente desde 1978 con la implementación de la política “antisubversiva” de Julio César Turbay Ayala y su Estatuto de Seguridad, modalidad local de la aplicación de la Doctrina de la Seguridad Nacional estadounidense, hasta la toma del Palacio de Justicia en noviembre 1985 por parte de la guerrilla del M-19 y su trágico desenlace a fuego y sangre por parte del Ejército nacional.

Hasta ese entonces, los derechos humanos no hacían parte explícita del repertorio de políticas que le correspondía desarrollar al Estado colombiano. De manera implícita, se suponía que la simple existencia de la democracia formal y de medidas para facilitar e incentivar el desarrollo de la empresa privada nacional y extranjera, inicialmente con un nivel adecuado de protección aduanera, complementado

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con un cierto intervencionismo económico del Estado en sectores considerados como estratégicos, era el camino correcto para lograr un desarrollo económico y social que permitiera alcanzar progresivamente el cumplimiento de los derechos humanos.

Sólo con el proceso constitucional de 1990-1991 se consideró necesario inscribir de manera clara los principios de los derechos humanos como una meta y una tarea centrales para el proclamado Estado Social de Derecho.

La implementación de estos principios debería suponer entonces un giro fundamental en la actitud y la actividad tradicionales de las instituciones. Sin embargo, el análisis de las actividades de formulación y de implementación relativas al nuevo paradigma muestra la renuencia de importantes sectores de la clase política colombiana a comprometerse realmente con los principios de los derechos humanos mediante la definición e implementación de un programa de políticas públicas.

De hecho, tanto durante los gobiernos de César Gaviria (1990-1994), Ernesto Samper (1994-1998) y Andrés Pastrana (1998-2002) como en el de Álvaro Uribe (2002- ?) ha predominado, aunque con estilos diferentes, un enfoque similar de la cuestión a partir del conflicto armado, y una gran dificultad, incapacidad o ausencia de una seria voluntad para transformar los principales mandatos constitucionales en realidad tangible para los ciudadanos. Primero, el desarrollo normativo y la formulación de políticas en derechos humanos se hacen de manera lenta y tortuosa y, sobre todo, no se acompañan de los recursos institucionales y financieros adecuados para que haya un impacto en la sociedad.3 De manera que las políticas diseñadas, y a menudo reformuladas, se quedan en gran parte en buenas intenciones y atienden primordialmente

los problemas urgentes y puntuales señalados por los medios de comunicación o los organismos internacionales. Segundo, se tiende a focalizarlas sobre los principales efectos del conflicto armado (desplazamiento, secuestro, enfrentamientos y atentados a la infraestructura, impunidad, asesinatos políticos) relegando la resolución de problemas más estructurales y colectivos (educación, pobreza, inequidad) para una época de posconflicto armado. Aunque la formulación haya avanzado, la implementación de políticas de derechos humanos ha sido muy restringida y corresponde más bien, en la práctica, a acciones de asistencia humanitaria. Se logró neutralizar el impacto de los derechos humanos mediante una incorporación parcial y limitada de su lógica, principalmente en el plano discursivo (formulación) y burocrático, en algunos campos específicos como por ejemplo en el jurídico (verbigracia, la acción de tutela y la Defensoría del Pueblo).

Así, la percepción e interpretación de la realidad, hechas por las élites en Colombia, han generado una concepción de las políticas públicas de derechos humanos basada en elementos cognitivos que no han sufrido variaciones esenciales en el tiempo, por lo menos desde la presidencia de Turbay Ayala hasta la de Uribe Vélez. Estos elementos nucleares son:

1. Las violaciones de los derechos humanos tienen como fuente principal, si no exclusiva, la existencia del conflicto armado en el país .4

2. Esta percepción conduce a una minimización de la responsabilidad estatal en materia de otros derechos, en particular de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC).

3. De la conjunción de estos dos elementos se genera una actitud de las élites gobernantes que se expresa en la ausencia de una voluntad política claramente comprometida con el conjunto de los derechos humanos.

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La percepción del problema desde el ángulo casi exclusivo del conflicto armado genera un sesgo en el momento de la formación de las políticas públicas. A partir de la institucionalización del tema, la atención en la definición y formulación de las políticas se focaliza principalmente sobre esta idea –el conflicto armado es responsable prácticamente de todas las violaciones a los derechos humanos– y algunos efectos colaterales, y se dejan en la sombra otros aspectos (efecto anteojeras). Según esta visión, las demás violaciones se derivan, de manera más o menos directa, de éstas. Este enfoque permite, entre otras cosas, considerar que el Estado es la víctima de las actuaciones de grupos armados y que las violaciones a los derechos humanos efectuadas por agentes estatales son “lamentables” casos individuales y aislados que no responden a una política explícita y deliberada. La similitud de esta actitud es particularmente evidente entre el actual presidente Álvaro Uribe y su antecesor y mentor Julio César Turbay.

De modo que la actividad pública en campos como el de los derechos económicos, sociales y culturales es subsidiaria y parece más bien abandonada a la esfera de la actividad privada, no estatal y periférica. Se transfiere la responsabilidad directa para con estos derechos a los agentes externos (sector privado, asociativo, ONG, entre otros) y descentralizados (entes territoriales), y el Estado central se limita a crear unas condiciones marco supuestamente favorables, por ejemplo, para la inversión privada. Esta percepción se acentuó aún más con la introducción e implementación de las concepciones de corte neoliberal en las políticas económicas y sociales que consideran la intervención del Estado en la regulación de estos sectores como ineficiente (las “fallas” del Estado) y, por tanto, ilegítima. Es preciso señalar que las sucesivas definiciones

de los problemas políticos no se hacen desde la nada, sino que existen antecedentes que tienden a encauzar las políticas –técnicamente esto se llama “efecto de sendero” o path dependency– y efectos de retroacción de las mismas que generan tendencias a la estabilidad en el tiempo de la definición tanto de los problemas como de las políticas. Esto se debe, al menos en parte, a los intereses creados alrededor de éstas, que generan y estabilizan coaliciones o comunidades de políticas resistentes al cambio.

El análisis de las políticas de derechos humanos en Colombia muestra que, más allá de las diferencias formales y de la impronta de estilos personales, existe en el país una visión del tema que ha sido globalmente compartida por todos los gobiernos, por lo menos desde su inscripción en la agenda política institucional hasta hoy en día. Eso nos permite considerar que el debate que se da con frecuencia para tratar de diferenciar “política de Gobierno” y “política de Estado” es ante todo retórico y superficial. El programa implícito de políticas públicas, en su concepción y formulación, aparece más estable en el tiempo de lo que se pretende a veces. Los cambios por lo general se producen en la imagen o en la estructura institucional, es decir, más en los elementos periféricos que en su concepción central. Según la coyuntura, se presentan situaciones que generan una u otra acción en temas específicos que tienen un efecto incremental sobre algunas políticas por un tiempo, similar a un soufflé en la culinaria. La focalización de la política sobre el conflicto armado mantenida durante todo el periodo hace que, probablemente, resulte difícil modificar la percepción dominante de dicho problema sin que haya cambios en las élites dominantes.

A la estabilidad de la matriz cognitiva del programa de políticas públicas en derechos

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humanos corresponde una inestabilidad crónica de las herramientas conceptuales, técnicas e instrumentales “periféricas” destinadas a su implementación. Dos elementos son característicos de esta inestabilidad:

1. La creación de una serie de instituciones burocráticas inestables, dispersas y poco eficaces en el cumplimiento de sus objetivos.

2. La debilidad y dispersión del presupuesto en materia de derechos humanos.

En efecto, la constante tendencia a la reingeniería institucional “periférica” aplaza y dificulta la implementación efectiva de los ambiciosos propósitos inscritos en los tratados, la Constitución y las leyes generales, los cuales se encuentran formulados en las políticas.5

En cada gobierno, con los esquemas político-administrativos apenas instalados, se inicia un proceso de cambio burocrático, o se recorta o modifica el destino del presupuesto. Los traslados de competencias, las reorganizaciones administrativas, la precarización del empleo en general y de la contratación pública en particular, el cambio frecuente de personal, la dispersión del tema en una miríada de proyectos a corto plazo desconectados los unos de los otros, y las frecuentes reuniones de coordinación son algunos de los factores que dificultan la coherencia, retardan la ejecución y atenúan el impacto global de las políticas públicas. Éstas sufren entonces de una inestabilidad institucional crónica en sus componentes “periféricos” (diseño administrativo, personal, presupuestos, decretos, reglamentos, circulares), similar a la que opera en otros sectores de actividad político-administrativa del Estado colombiano. Estas transformaciones generan y obligan a un gran activismo político burocrático, pero producen pocos efectos reales en términos de implementación, lo que significa,

en la práctica, permisividad e impunidad para con las violaciones a los derechos humanos.

Una de las más importantes obras de reingeniería en la implementación corresponde a la que realiza desde hace poco tiempo el presidente Uribe con la descentralización de su política de derechos humanos. En efecto, la evolución del diseño muestra la transformación de unas políticas concebidas primero de manera tradicional, es decir, definidas y (muy poco) implementadas desde el centro (top down), en particular con Barco, Gaviria y Samper, hacia un modelo descentralizado (bottom up) con Álvaro Uribe. Con el nuevo esquema, inspirado en la Nueva Gestión Empresarial (NGP), se traslada casi toda la responsabilidad de la implementación, pero también de los contenidos y de la financiación, a las entidades territoriales descentralizadas, a las ONG y a la cooperación internacional pública y privada. En estos niveles “micro”, las autoridades locales tienen la posibilidad de, por ejemplo, delegar y contratar (con particulares o con ONG) la implementación de las políticas y los proyectos. En otros términos, gran parte de las políticas en derechos humanos tendrá una implementación diferenciada, atomizada, fragmentada, incluso privatizada según las regiones, en función de la capacidad de los actores locales de movilizar esfuerzos y recursos. En la difícil situación financiera (austeridad de las finanzas públicas) y de vulnerabilidad (presión de grupos de poder y de los actores armados) en la que se encuentra actualmente buena parte de las entidades territoriales del país, cabe preguntarse si, más allá de la inscripción en sus planes de desarrollo de políticas y proyectos en derechos humanos –objetivo primordial de la descentralización llevada a cabo por la Vicepresidencia y el Ministerio del Interior y Justicia–, estos entes tendrán la capacidad y la voluntad para encontrar suficientes

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apoyo y recursos, por lo menos en el corto plazo, para garantizar un mínimo de implementación efectiva.6 Es probable entonces que, como hasta ahora, el énfasis se dé en acciones de divulgación y formación en derechos humanos (talleres y capacitaciones) y, en caso de emergencia, en acciones de asistencia humanitaria.

El problema de la dispersión burocrática y política es reforzado por el hecho de que gran parte del presupuesto dedicado a los derechos humanos tiene fuentes de financiación diversas y particularmente dependientes de recursos externos. El Estado, las instituciones de ejecución y las ONG tienen que adaptarse de manera constante a los requisitos o deseos de las agencias internacionales públicas y privadas para ajustar proyectos y captar recursos y, de paso, pierden su autonomía. Esto significa que no existe una apropiación real de las políticas (y del tema) por parte del Estado colombiano ni de sus agentes: se formulan políticas en esta materia porque hay recursos disponibles y porque la comunidad internacional ejerce una cierta presión. Al respecto cabe preguntarse: ¿Habrá una política de derechos humanos con recursos propios cuando esta misma comunidad cese o disminuya el giro de fondos, cuando su atención se dirija a otras partes del mundo o hacia otros temas? En otras palabras, ¿Qué tanto han incorporado las instituciones y los funcionarios públicos colombianos en su cultura política y organizacional el objetivo de priorizar un programa de políticas efectivas de derechos humanos?7

En cuanto al proceso de toma de decisiones es de anotar que un gran número de las medidas se toman a lo largo de la cadena administrativa y durante el proceso mismo de implementación. Las decisiones importantes desde el punto de vista de su visibilidad política, es decir, en los

planes de desarrollo y las leyes, por lo general fijan objetivos muy generales y bondadosos, pero poco concretos o evidentemente imposibles de cumplir en las condiciones sociales reales. De hecho, lo que en verdad afecta al ciudadano son las disposiciones que se toman a través de una serie de “pequeñas” decisiones de orden político-administrativo (plan de acción, plan de manejo, criterios, diseño de formatos de solicitud, distribución de presupuestos, circulares, decretos, etc.) que escapan en gran parte al control democrático. La decisión se atomiza en un conjunto de microdecisiones que reformulan la política pública real y ponderan de hecho políticas y acciones. En este sentido, es revelador el caso, evidenciado en un fallo de la Corte Constitucional, según el cual “las autoridades obligan (a los desplazados) a interponer tutelas para acceder a los beneficios de la ley” (Sentencia T-025). Ésta es una muestra más de la brecha existente entre la formulación de políticas y la realidad de su ejecución.

En síntesis, la descripción de los temas prioritarios seleccionados por los diseñadores de las políticas (conflicto, desplazados, impunidad, DIH, información) permite también señalar lo que se descarta en ellas. En particular, los temas relativos a los DESC, así como los derechos colectivos y del medioambiente no son muy significativos para las políticas de derechos humanos formuladas en Colombia. Aparecen, desde la perspectiva establecida, como políticas residuales, marginales y siempre postergadas. De esta forma, desde la institucionalidad estatal se insinúa que el avance en el cumplimiento de los DESC es prácticamente imposible mientras subsista el conflicto armado. En este sentido, los conflictos armados y el uso de métodos terroristas (tanto por parte del Estado como de los grupos armados ilegales) siempre serán fieles aliados del

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conservatismo político de izquierda y de derecha y, sobre todo, de una razón de Estado que tiende “naturalmente” a la restricción de los derechos. De manera implícita, se proyecta la idea de que la permanencia de los problemas económicos y sociales de Colombia se debe principal o únicamente a la presencia de actores armados ilegales. Al respecto, las críticas hechas por el presidente Uribe a los derechos humanos y a sus defensores, que recuerdan la actitud asumida en la presidencia de Turbay Ayala, hacen parte de una estrategia para desprestigiar y reducir su legitimidad, con el fin de imponer una visión instrumentalizada del tema, restringida por parte del Estado y su razón. El montaje de una estructura político-administrativa centrada en la recolección de informaciones que permite al Estado tener sus propias evaluaciones y cifras para cuestionar las entregadas por los organismos de control (Defensoría del Pueblo, Contraloría, ONU) y las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos (Amnistía Internacional, Cinep, Codhes, Human Rights Watch, entre otros) hace parte de esta estrategia. El contexto internacional actual de guerra al “terrorismo”, que cerró el paréntesis del predominio, un tanto ingenuo, de un optimismo político demoliberal de pretensión universal durante la década anterior, lo facilita. En Colombia, este paréntesis empezó con Barco y Gaviria y se cerró con Pastrana. De la lucha antisubversiva de Turbay pasamos a la guerra antiterrorista de Uribe.

El contexto y el reto de las políticas públicas de derechos humanos8

El ámbito de los derechos humanos es muy amplio. De hecho, la mayor parte de las políticas públicas formuladas e implementadas por los Estados deberían participar del objetivo de alcanzar los derechos humanos plasmados en los

tratados internacionales (la Carta de las Naciones Unidas y sus protocolos) o en las constituciones nacionales (en Colombia, la Carta de 1991 retoma gran parte de la Carta de las Naciones Unidas) en el anhelo de construir una sociedad que permita la paz, la libertad, la igualdad, la justicia y la “felicidad de todos”, como lo proclamaron los revolucionarios norteamericanos y franceses hace algo más de dos siglos. Este anhelo ha sido reformulado desde 1948 por la ONU, cuya razón de ser y misión son las de preservar la paz y favorecer la cooperación entre Estados para el desarrollo social y económico. La ONU, como foro de los Estados, tiene la obligación ética, política y jurídica de propender y velar por el respeto de los derechos humanos en los Estados miembro, ya que, en teoría, el Estado es un instrumento al servicio de los ciudadanos para conducirlos hacia la “felicidad”. Por eso, y como lo señalaba en el año 2004 el representante de las Naciones Unidas en Colombia, Michael Fruhling, las políticas públicas nacionales “deben guiarse por los instrumentos internacionales”9 , es decir, por el conjunto de los textos relativos a los derechos humanos. Angelo Papacchini, estudioso del tema, señala que:

Los derechos humanos en forma general podrían entenderse como reivindicaciones de unos bienes primarios considerados de vital importancia para todo ser humano, que concretan en cada época histórica las demandas de libertad y dignidad. Estas reivindicaciones van dirigidas en primera instancia al Estado, y están legitimadas por un sistema normativo o simplemente por el reconocimiento de la comunidad internacional (Papacchini, 1998, pág. 20).

No obstante, la inscripción en el sistema normativo no es suficiente. Un conjunto de normas constituye un sistema discursivo que no es por sí sólo una garantía de realización concreta.

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Los derechos humanos no son sólo realidades normativas sino también institucionales; que “se van construyendo socialmente a través de la interrelación de la práctica social, de la constante producción de nuevas necesidades y del proceso de valorización colectiva” (Herrera Flórez, citado en Sánchez y Maldonado, 2000, pág. 180). De allí la importancia de las políticas públicas como conjuntos de prácticas, decisiones, acciones y procesos político-administrativos e institucionales que transforman, reformulan y dan vida al discurso con el fin de materializarlo en realidades concretas tanto para los individuos como para las colectividades. Evidentemente, el diseño de las políticas públicas, como herramientas de transformación social, será variable en función del tipo de derecho que se pretende garantizar o promover y de otras circunstancias específicas como las particularidades geográficas, geopolíticas y culturales. Por ejemplo, se entiende que la estrategia institucional será diferente si se trata de promover, defender o garantizar el derecho a la vida o a la integridad y a la libertad, a los DESC, al desarrollo, a un ambiente sano, a la libre autodeterminación, o los derechos a la paz y al patrimonio común de la humanidad. En este sentido, es esencial analizar las políticas públicas, y en particular los problemas de implementación, teniendo en mente que, como señala Peters “la política pública es lo que ocurre, no lo que se dice en la legislación” (1999, pág. 357). Reducir la brecha entre discurso y realidad, entre teoría y acción, consiste justamente en un trabajo reiterativo, sin descanso y sin fin –a la imagen de la condena de Sísifo10 – de (re)formulación y (re)implementación de políticas públicas, ya que “las políticas son continuamente transformadas por las operaciones de implementación”, y la “implementación literal es literalmente imposible” (Majone y Wildavsky, citados en Presman y Wildavsky, 1998, págs. 263-284).

En este sentido, hoy en día se debe prestar mayor atención al diseño de las políticas públicas en el marco de los actuales procesos de reforma del Estado, en particular con la descentralización de la formación de las políticas públicas en materia de derechos humanos ocurrida en Colombia recientemente. Por ejemplo, la introducción de elementos de democracia participativa o deliberativa, en especial en el ámbito local, constituye un avance (y un reto) hacia una mejor coherencia entre medios y fines, a través de la búsqueda de una mejor adecuación entre institucionalidad formal y especificidades locales. Se trata de poner de relieve los procesos de participación, en particular con organizaciones sociales y políticas, a lo largo del desarrollo de tales políticas. Se pretende así construir políticas públicas que guíen decisiones “a favor de intereses colectivos que privilegian la equidad y la inclusión en búsqueda de una sociedad fundamentada en el desarrollo social y humano” (Castillo y López, 2004). Por tanto, desde un enfoque de derechos, la política pública debe entenderse como la herramienta –por cierto compleja de construir y “manejar”– para la realización de los derechos de la población. Eso implica que el Estado debe actuar con un principio de coherencia entre su misión (la Constitución y las leyes) y los medios asignados (humanos, financieros, institucionales) para cumplir con los objetivos anunciados.

Para hacer realidad y profundizar el Estado Social de Derecho es esencial que los ciudadanos reivindiquen, reclamen, deliberen y participen en la formación de políticas públicas que hagan respetar estos derechos y realmente los concreten en su pluralidad y totalidad. Se trata de tomar “los derechos en serio” (Dworkin, 1984), de exigir su implementación y participar en ella como estrategia de emancipación (Restrepo, 2003, págs. 87-124). Los Estados deberían

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comprometerse a trabajar en la realización de todos los derechos humanos; éste es el fundamento de su legitimidad.

Las exigencias actuales de profundización o de radicalización democrática (participación, deliberación) en los asuntos políticos continúan el movimiento emancipador, iniciado desde el Renacimiento. La realización de los derechos humanos implica una transformación continua de las instituciones, no sólo políticas, sino también sociales y culturales (tradiciones, costumbres). Una vez legitimado un derecho, se inicia un largo y tortuoso camino de construcción y transformación de estas instituciones para su concreción efectiva. Las políticas públicas con enfoque en los derechos humanos representan entonces una herramienta para dar un paso más hacia “lo que es posible” en un determinado momento y contexto en el camino de la emancipación. Es misión fundamental de la política (y de la ciencia política) buscar la manera de “empujar” o de ampliar los límites de lo posible (Majone, 1997). Las políticas públicas son medios provisionales en los cuales se entremezclan tanto los ideales políticos trascendentales de los derechos humanos (libertad, igualdad, solidaridad, dignidad) expresados por los individuos, como las posibilidades institucionales del momento (los medios organizacionales, la cultura y las costumbres) y los intereses individuales y colectivos de los grupos sociales y étnicos. Las políticas públicas son la expresión concreta de las tensiones existentes entre estabilidad y cambio, individuo y sociedad, libertad y determinismo, restricción o coacción, autonomía y autoridad, posible e imposible.

Por esta razón, la marcha hacia un mayor respeto de los derechos humanos pasa también por cambios en la concepción misma del Estado y de su relación con los ciudadanos. A

medida que se conquistan nuevos derechos y avanza la emancipación humana a través de la extensión y realización de los derechos humanos, en particular con la profundización de la idea democrática mediante diversos modos de participación y deliberación ciudadanas, el Estado verá sus poderes y sus medios de acción irremediablemente redefinidos. La institución estatal debe, de manera progresiva, transformarse más en un ente de coordinación entre individuos y grupos sociales que en uno de dirección o gobierno sobre una población.

El reto de las políticas públicas de derechos humanos consiste en proponer reformas a la gestión pública que apunten a ampliar la democracia en espacios en donde el Estado ejercía tradicionalmente su monopolio de forma autoritaria: en la labor de la Administración Pública. Así se intenta cerrar la brecha entre formulación e implementación de las políticas públicas, entre gobernantes y gobernados, para acercarse a formas de coproducción de las políticas públicas y de autogobierno. Éste es el sentido mismo de lo que está en juego alrededor de las experiencias sociopolíticas y administrativas y del debate académico y político sobre temas como la democracia participativa o deliberativa en la acción pública. Es también a lo que apuntan las propuestas de “democracia radical” que proponen “reinventar la democracia” (Sousa Santos, 2003) para que las políticas públicas sean el resultado de procesos colectivos de deliberación pública apoyados sobre criterios de justicia o de derechos. Estos elementos implican una redefinición profunda de la relación entre sociedad y Estado y, por tanto, de la concepción misma de éste último. Se trata de construir desde la sociedad y con las instituciones formales, una nueva institucionalidad para la acción pública concebida más como un ente de coordinación

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horizontal entre las organizaciones sociales que de dominación y dirección vertical y autoritaria sobre la sociedad. Ahí reside el carácter auténticamente revolucionario de los derechos humanos.

Consideraciones para una reforma de la acción pública11

Para empezar, señalaré que el considerar la formulación de las políticas públicas como una etapa distinta, autónoma, aislada y previa a la decisión y a la ejecución de las políticas públicas es una concepción inadecuada la acción pública. En efecto, considerarla como una etapa anterior y separada de la acción constituye uno de los errores más comunes en el ámbito de una gestión pública aún demasiado marcada por una forma lineal, autoritaria, jerárquica y vertical de pensar la acción pública.

Con esto no se quiere decir que la intervención de las autoridades públicas en la formulación de las políticas haya perdido sentido, sino sencillamente que no es posible separar la formulación de una política pública, definida como un programa de acción gubernamental en el seno de la sociedad, sin tener en cuenta las estructuras de decisión y de implementación y, sobre todo, el contexto en el cual se interviene. En otras palabras, la primera pregunta que es necesario hacerse es: ¿Con quién puedo o debo contar para poner en marcha una política determinada y hacia quién la dirijo? En este sentido, la estructura político-administrativa diseñada para un campo de intervención en particular, generalmente preexistente a la política pública, toma una importancia estratégica para cualquier acción pública. Con esto hago una afirmación que, a menudo, olvidan los diseñadores de política: el éxito de una política depende de su implementación; el mejor diseño (desde una perspectiva racional) no garantiza en ningún

modo el éxito en la obtención de los resultados e impactos esperados. La clave de las políticas públicas se encuentra en su capacidad de coincidir con una estructura político-administrativa de implementación, congruente con los medios y los objetivos de la política formulada.

Vale la pena señalar algo más: ¡las políticas públicas no cambian nada por sí solas! Constituyen un marco de redefinición de un problema que los actores involucrados en su proceso utilizarán en función de sus propias interpretaciones e intereses. La implementación, o para ser más precisos las implementaciones, constituyen entonces un espacio de lucha para una nueva formulación de hecho que tiene lugar después de la formulación “oficial”.

Ésta es una de las razones de la crisis de la concepción administrativa tradicional, pensada más para fabricar productos estandarizados que como un marco para la interacción participativa de los ciudadanos en la definición de sus condiciones sociales, económicas, políticas, ambientales y culturales de vida.

Por eso, la transformación de la administración implica, como segunda consideración, más que una renovación de los procesos técnicos de la gestión pública, un verdadero cambio de paradigma: pasar de las políticas de productos a las políticas de problemas. Hoy, el verdadero reto de las instituciones públicas es construir organizaciones susceptibles de responder a problemas que no son evidentes y que, por lo general, necesitan de la colaboración de otras organizaciones. Esto es particularmente cierto para las políticas de derechos humanos, e implica un primer cambio: la política pública no puede considerarse como sectorial, sino en interrelación con el entorno. La política debe pensarse principalmente como

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transversal y como territorial. Y eso obliga a un cambio tanto en el funcionamiento de las administraciones como de las modalidades de organización. Las organizaciones administrativas deben dedicarse ahora a crear e innovar en la búsqueda de soluciones que se ajusten a la realidad de las situaciones, es decir a la variabilidad de los contextos de acción y a una mayor interdependencia de sus actos. De paso, pensar más en el territorio que en el sector permite además afirmar o reafirmar de manera contundente la lógica de lo público.

Hoy en día, las organizaciones públicas encontrarán sus posibilidades de éxito en su capacidad intelectual, en pensar lo que está en juego y en organizar posibilidades de cooperación evolutivas, y no en la lógica clásica de las diferenciaciones y segmentaciones administrativas. Se trata de generar comunicación interorganizacional que a su vez redunde sobre temas de mutuo interés para limitar los riesgos de errores y facilitar procesos de aprendizaje. Por eso, es necesario poner en marcha acciones de cooperación y mecanismos de aprendizaje mutuo y reducir las posibilidades de acciones independientes. Es decir, todo lo contrario de la burocracia racional que tiende a encerrarse en una visión contable de la organización y en una determinación estricta de los programas de acción. En otras palabras, se trata de facilitar la planeación emergente, evolutiva y flexible.

De allí se deriva la tercera y última consideración. El desarrollo de una acción pública con las características señaladas implica un cambio importante de cultura administrativa. Hoy, la acción pública necesita ser más transversal, de puertas abiertas y menos vertical y enclaustrada. Las políticas públicas enfocadas hacia problemas complejos ya no pueden pertenecer a una

estructura administrativa en particular, sino que deben resultar de una construcción compartida con múltiples actores, tanto públicos, asociativos como privados mediante la construcción de escenarios deliberativos. En este contexto, la política pública debe apuntar a construir estructuras organizativas y espacios de encuentros que faciliten la cooperación y la coordinación de las capacidades de los actores del territorio. Las organizaciones tienen que diseñar procedimientos que apunten a resolver problemas mal estructurados, debido a que los actores no disponen de todos los conocimientos necesarios para la formulación clara de los problemas (Duran, 1999). La multidimensionalidad de los problemas contemporáneos ya no permite la aprehensión de éstos mediante las lógicas de coordinación rígidas y cerradas que generan las estructuras y culturas burocráticas tradicionales.

En este sentido, la multiplicidad de las partes involucradas, la contingencia de las coaliciones que se van a establecer, los problemas públicos evolutivos y con “fronteras” movedizas son motivos a favor de más flexibilidad en la organización y en la acción administrativa. Se trata de innovar para cruzar mejor los enfoques verticales de gestión de las organizaciones, que sigan siendo necesarios, con modalidades más transversales de gestión de los problemas. La evolución actual de la gestión administrativa apunta a entender que las organizaciones administrativas deben ser pensadas más como depósitos de medios que como repertorios de soluciones a problemas públicos. La organización es un conjunto de recursos tanto intelectuales como materiales que es necesario movilizar en función de configuraciones variables. La organización define de manera estática la cantidad de recursos, pero de manera dinámica las oportunidades de cooperación en función de situaciones

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problemáticas específicas y contingentes. Eso implica la necesidad de conservar la posibilidad de integrar elementos nuevos que pueden resultar de las lógicas de aprendizaje y de la transformación del contexto, o de lo que está en juego, durante el proceso de la política pública. La capacidad de asociar alrededor de la institución pública las partes comprometidas y de entregarles un marco para favorecer el ajuste mutuo, se vuelve entonces un elemento decisivo, de un lado para legitimarse como actor clave de la política y, del otro, para desarrollar su acción. Eso debido a que en el caso de acuerdos compartidos, la convicción de los actores está personalmente más fuerte y comprometida que cuando el acuerdo se obtiene mediante el uso de recursos de poder o de influencia. Ante la desigualdad de los actores, se trata de crear escenarios deliberativos que equiparan el estatuto de los participantes, disminuyendo así las asimetrías de poder entre ellos. La implementación de una política de ese orden implica entonces el paso de una lógica de la desconfianza (actitud típicamente burocrática) a una lógica de la confianza, de la autonomía, y a un compromiso que se expresa más en términos de valores que de obediencia. La clave para la evaluación de tal política deberá entonces ser su capacidad para innovar y asociar múltiples actores a su acción. Por eso, el proceso de construcción y fortalecimiento de una nueva estructura político-administrativa para los derechos humanos pone sobre el tapete la siempre difícil articulación entre la organización administrativa y la política pública (Duran, 1999).

Para concluir, visto así, el sentido del trabajo de la administración aparece en toda su dimensión. No es una tarea meramente técnica sino profundamente política, en el mejor sentido del término. Esto implica una dimensión cultural: la acción administrativa debe ser uno de los

vectores de la transformación social y política para repercutir profundamente sobre la concepción misma de las modalidades de gobernar las colectividades humanas, avanzando así hacia mayor autonomía individual y colectiva, es decir mayor libertad, lo que constituye un aspecto fundamental de los derechos humanos. La tarea es inmensa y compleja, pero rehusar intentarla es condenarnos a la barbarie y a la sumisión.


Castillo, S. y López, A. J. (2004). Políticas Públicas desde el Enfoque de Derechos Humanos. Seminario del Doctorado Ciencias Sociales, Niñez y Juventud. Manizales: Cinde. Mimeo.Corte Constitucional. Sentencia T-025, en El Tiempo, 6 de febrero de 2004.Duran, P. (1999). Penser l’action publique. París: LGDJ.Dworkin, R. (1984). Los derechos en serio. Barcelona: Ariel.Majone, G. (1997). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. México: FCE.Majone, G. y Wildavsky A. [1979] La implementación como evolución, en Pressman, J. L. y Wildavsky, A., Implement-ación. Cómo grandes expectativas concebidas en Wash-ington se frustran en Oakland (trad. de la 3a. ed. de 1984). México: FCE.Papacchini, A. (1998). Ética y derechos humanos. Bogotá: USAID, Ministerio de Justicia e Instituto Luis Carlos Galán.Peters, G. (1999). La política de la burocracia. México: FCE.Restrepo, D. (2003). Las prácticas participativas: entre la socialización y la privatización de las políticas públicas. Reforma y Democracia, revista del CLAD, No. 25.Sánchez, R. y Maldonado, L. F. (2000). Escritos para el estudio de los derechos humanos. Bogotá: Defensoría del Pueblo, Imprenta Nacional de Colombia.Sousa Santos, Boaventura de. (2003). La caída del Angelus Novas: ensayos para una nueva teoría social y una nueva práctica política. Bogotá: ILSA-Universidad Nacional de

Colombia.

NOTAS

1 Ponencia presentada durante el Seminario Internacional Políticas Públicas, Gobernabilidad y Derechos Humanos en Zonas de Frontera. Esap, Cúcuta, 19 de octubre de 2006. 2 Para mayores desarrollos, se puede consultar mi libro Discurso sin compromiso. La política pública de derechos

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humanos en Colombia, Ediciones Aurora, Bogotá, 2006. Se retoman aquí en particular las págs. 185-191 con leves modificaciones. 3 Los éxitos importantes obtenidos por la acción de tutela son principalmente beneficios individuales. 4 El conflicto armado, como se sabe, no es el responsable directo de la mayoría de los homicidios en el país. Otros factores, como la inequidad, la impunidad, la rigidez de las estructuras sociales y la falta de perspectivas laborales, aunque obviamente no son la causa del conflicto armado, sí permiten alimentarlo. 5 Todo pasa como si se hubiera “internalizado” la tradición de adoptar formalmente normas internacionales. Se hace lo mismo con las normas nacionales, es decir, se adoptan pero no se crean las condiciones para su implementación efectiva, salvo bajo la presión internacional o la interven-ción enérgica de la Corte Constitucional (véase el caso del desplazamiento forzado, con la sentencia T-025 de 2004). 6 El análisis de algunos planes de desarrollo municipales nos lleva a dudar de la incorporación real y, sobre todo, de la concreción y de la sostenibilidad de estos programas en la ejecución futura, ya que dependen en gran parte de aportes de ONG y de la voluntad de los alcaldes. 7 Al respecto, véase lo que ocurrió con la política ambi-ental colombiana, que pasó de ser algo prioritario en los años 1993-1998 a prácticamente desaparecer de la agenda política (por ejemplo con la fusión de los ministerios), al igual que con la financiación internacional. Véase Roth Deu-bel A. N., Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación, Ediciones Aurora, Bogotá, 2002. 8 El texto siguiente es una presentación parcial y modifi-cada de la sección 1.2. de mi libro Discurso sin compromiso. La política pública de derechos humanos en Colombia, págs. 45-52. 9 Fruhling, Michael, “En la política hay que guiarse por los instrumentos internacionales sobre derechos económicos, sociales y culturales”, ponencia del Representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas en Colombia, durante el Seminario Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales organizado por la Procuraduría General de la Nación, Bogotá, 19 de mayo de 2004. 10 En la mitología griega, rey de Corinto que fue con-denado por sus crímenes a permanecer en los Infiernos y a empujar hasta la cima de una montaña una roca, que siempre volvía a caer antes de llegar a la cima. 11 El texto siguiente es una presentación parcial y modi-ficada de una ponencia de mi autoría publicada en IDCT, Formar para la democracia, IDCT, Alcaldía de Bogotá, Bo-gotá, 2003, págs. 21-25.

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Las políticas públicas desde una demo-cracia local: algunas pistas de reflexión para la construcción de una gobernan-cia democráticaJean-François JollyEconomista, experto en planificación urbana y regional, Doctor en Estudios de las SociedadesLatinoamericanas.Profesor asociado de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Pontificia Universidad Javeriana.


La “descentralización”, a diferencia de la “desconcentración”, no sólo redistribuye responsabilidades, sino poder (De Grauwe, 2002).

Se observa un fraccionamiento de la agenda política hasta este momento bajo el control de la administración central del Estado. Hoy en día tiende a constituirse para cada entidad territorial, una estructura especifica de problemas que van a ser objeto de debates y a generar la puesta en marcha de políticas locales. Eso significa que los políticos elegidos van a definir sus políticas no en función de la repartición de competencias prevista por las leyes de descentralización (cada día más transgredida) sino en función de la agenda política local (Muller, 2006).

Alcaldes y gobernadores colombianos muestran que, más allá de las normas y de las sentencias

y siendo unos buenos regidores atentos a las decisiones “venidas desde arriba” pueden ser también unos verdaderos actores gobernantes, promotores de políticas públicas diseñadas “desde abajo”.

(…) Mucho más allá de los límites fijados por los principios en cuanto a la autonomía de las entidades territoriales, consagrados por las cartas internacionales o en la Constitución colombiana de 1991, profesan y practican un derecho nuevo, la autonomía de definir sus propias políticas públicas territoriales (...), construyendo localmente las soluciones que les parecen las más adecuadas para responder a las necesidades de las poblaciones de las cuales son los mandatarios, volviéndose así los defensores de la gobernancia de sus territorios.

Demuestran que, más allá de la descentralización “venida de arriba”, el verdadero reto es la territorialización de la acción pública “desde abajo”. Lo que surge entonces es la naturaleza profunda de

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lo que está en juego: las complejas relaciones entre poder y territorio. A pesar de todas las barreras colocadas por los promotores de las normas y los jueces, los alcaldes y los gobernadores colombianos hacen suya esta aserción de los expertos, según la cual “la descentralización”, a diferencia de la “desconcentración”, no sólo redistribuye responsabilidades, sino poder (Jolly, 2004).

La permanente actividad del escenario público obliga a la reflexión y revisión constante de los procesos inherentes al mismo, pues el país y la región necesitan de profesionales con capacidad para responder a las demandas del sector público y privado, en asuntos como la descentralización, la estabilidad política y económica municipal, la gobernabilidad del territorio y la gestión eficiente y eficaz para el desarrollo de las entidades territoriales en el marco de los procesos de globalización e internacionalización.

Esta mirada más amplia sobre el quehacer del servicio público debe iniciar de alguna manera por la pregunta acerca de los desafíos de orden político y administrativo que, al interior de los departamentos y municipios, afectan el desarrollo de una gestión pública más democrática y eficiente (Sin autor, 2005) (itálicas fuera del texto original).

Gobernanza y Gobernabilidad son dos conceptos muy utilizados, hoy en día, para describir una amplia gama de situaciones, relacionadas a la gestión política y administrativa de la sociedad y a las modalidades de ejercicio del poder. La gobernabilidad concierne a las modalidades de poder y a la capacidad de las sociedades de perfeccionar sus instituciones democráticas y políticas (Consolidación de la democracia, Estado, lucha en contra de la corrupción, participación

del ciudadano, condiciones para la estabilidad política, sistema electoral, etc.); la gobernanza estaría dedicada al mejoramiento de la eficiencia de estas instituciones, aprovechando, en particular, de la aparición de nuevas formas de poder local (descentralización, control social, eficiencia de la implementación de políticas, etc).

Otro aspecto importante en este debate es el análisis de la utilidad de estos conceptos en la problemática de desarrollo de los países y de las regiones. Una gran cantidad de publicaciones subraya la importancia de la gobernabilidad y de la gobernanza en la estimulación del desarrollo local y nacional, más que todo en los países en desarrollo. Los grandes organismos multilaterales de crédito (FMI, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.) consideran, por ejemplo, el empoderamiento como forma de apoyo al desarrollo local, a menudo con enlace a la problemática de género, de generación y de etnicidad.

En América Latina, la inestabilidad política es “crónica” desde varios decenios; las crisis políticas siguen tanto en Ecuador como en Perú, en Bolivia, en Argentina, en Venezuela, lo que muestra problemas en la naturaleza de los partidos políticos, en las instituciones, en la confianza que puede tener el ciudadano en el Estado, las instituciones y los partidos, y en las políticas económicas y sociales.

Por otro lado, el refuerzo de la descentralización en casi todos los países de América Latina lleva al debilitamiento de las funciones del Estado y a la exacerbación de las demandas locales de poder. En los países Andinos, el peso demográfico y político de los pueblos indígenas impulsa aún más estas demandas, pidiendo la restauración de las antiguas formas de organización, y generando

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formas específicas de respuesta por parte del Estado (reservas, Territorio Comunitario de Origen, Áreas protegidas, comunidades independientes, etc).

El aspecto territorial es central en la problemática de la gobernabilidad, tanto en las zonas urbanas como en las rurales, porque hay que recordar que el territorio es ante todo una construcción social por parte de los actores de la sociedad. El poder es territorial, ya sea con nuevas formas de organización (comité de vigilancia, junta vecinal, Organización Territorial de Base, etc.) o tradicionales (Ayllus, comunidades, etc.) o políticas (circunscripción electoral, sindicato, municipio, etc.). La superposición de las competencias políticas y administrativas de estas formas de organización, así como los niveles del territorio (Departamento, provincia, municipio, área protegida, TCO, mancomunidad, etc.) dificulta su manejo. En estos países donde la explotación de los recursos naturales es la base de la economía, se puede entender que esta superposición provoque numerosos conflictos territoriales, a menudo muy violentos. También, en zona urbana, la ausencia de una real política de planificación, en un contexto de fuerte migración, plantea serios problemas de gobernanza (Sin autor, 2006) (itálicas fuera de texto).

Hay fuertes tensiones entre los conceptos que tradicionalmente jalonan la instrumentalización de las políticas públicas locales. Es por ello, que se hace necesario visibilizar las tensiones entre lo que se entiende como democracia representativa y lo acuñado, más no implementado en su totalidad, en la Constitución de 1991 como democracia participativa. Se han dado avances en la descentralización administrativa, pero muy poco se ha avanzado en una descentralización política. La representatividad termina absorbiendo

cualquier proceso de autodeterminación política en las democracias locales. La reproducción de estas prácticas en lo local visibiliza otras tensiones entre la manera de gobernar los territorios: mientras algunos privilegian esquemas de gobernabilidad basados en la garantía de seguridad para sus ciudadanos, otros plantean gobernabilidad a partir de la puesta en marcha de mejores condiciones de bienestar socioeconómico. Estas posturas son válidas y responden a una concepción o idea de Estado, sin embargo, muy pocos le apuestan a la generación de procesos de gobernancia donde se involucre o empodere al ciudadano en procesos organizativos, donde lo público sea el centro sobre el cual éste y sus conciudadanos graviten. Todas estas tensiones nos han llevado a apostarle más que ha (sic) un concepto de ciudadano, a la construcción de un sujeto socio-político que acepte no solo las diferencias, sino que reconozca que él y los otros son fruto de procesos de subjetivación diferentes, y que precisamente eso es lo que los une y a su vez fortalece la democracia (Esap Norte de Santander-Arauca, 2006) (itálicas fuera del texto original).

INTRODUCCIÓN

La preocupación por encontrar los medios para lograr una democracia (local) real no es por cierto nueva en América Latina en general y en Colombia en particular. Sin embargo, mucho más reciente es la reflexión sobre lo que los organizadores de este seminario llaman la “instrumentalización de las políticas públicas locales”, la “generación de procesos de gobernancia donde se involucre o empodere al ciudadano en procesos organizativos”, “las políticas públicas locales como medio para lograr la construcción colectiva de una cultura de los derechos humanos”, o, aun el “cómo implementar unas políticas [públicas] que permitan mayores niveles de disfrute y garantía de los derechos humanos a los ciudadanos que habitan las zonas de

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frontera” (Esap Norte de Santander-Arauca, 2006: 1) (itálicas fuera del texto original).

Cabe indicar que la iniciativa, innovadora, de la Esap-Dirección Territorial Norte de Santander-Arauca de reunirnos hoy alrededor de los temas de “Políticas públicas, gobernabilidad y derechos humanos en zonas de frontera”, se inserta en una creciente corriente internacional y continental. Por ejemplo, un reciente congreso internacional que tuvo lugar en Cochabamba (Bolivia) hace menos de un mes con el pretexto de debatir acerca de “Gobernabilidad y gobernanza de los territorios en América Latina”, reunió a más de 50 expertos de 15 países diferentes de América Latina y Europa. “Gobernabilidad en América Latina”, “Experiencias por países,” “Gobernabilidad e identidades”, “Gobernabilidad y manejo de recursos naturales”, “Gobernabilidad y ciudad”, “Gobernabilidad, participación y desarrollo local”, “Gobernabilidad e instrumentos de planificación” y “Territorios: gestión local, gestión pública y descentralización”, fueron las mesas temáticas en las cuales discutieron e intercambiaron durante tres días académicos, investigadores, funcionarios y representantes de ONG, entre otros.

El objetivo de esta ponencia, que retoma conceptos del autor desarrollados en documentos escritos anteriormente1 , es ofrecer a los asistentes algunas pistas de reflexión sobre la gobernancia territorial democrática como un modo de asegurar la gobernabilidad que permita la construcción de políticas públicas locales en relación con los derechos humanos.

La reflexión girará alrededor de los tres temas siguientes:

• La gobernancia territorial como modo de asegurar la gobernabilidad de los territorios en una sociedad democrática.

• Las relaciones entre gobernancia territorial y construcción de políticas públicas locales.

• Algunos apuntes sobre las relaciones entre políticas públicas, gobernancia y derechos humanos en zonas de fronteras.

Finalmente, se aportarán algunas conclusiones en relación con el tema especifico del seminario, “Los derechos humanos en zonas de frontera”.

A propósito de la gobernancia territorial

En esta sección, se tratará la noción de gobernancia como una “noción fragmentada para la cual es difícil proponer una definición sintética”, antes de abordar el paso de la gobernabilidad a la gobernancia, la “gobernancia del territorio” y los lineamientos de lo que se considera generalmente como “la gobernancia democrática”.

La gobernancia, una noción fragmentada para la cual es difícil proponer una definición sintética

Como bien lo indica Charles Tournier (2006: 1) en su reseña sobre el concepto de gobernancia en ciencia política “cuando se tecla en Google la palabra governance, este motor de búsqueda referencia más de 419 millones de páginas Internet”.

La bibliografía en inglés, y aun en español, es abundante. Agrega Tournier:

es igualmente interesante anotar que diferentes comunidades científicas hicieron de la palabra governance, una herramienta heurística central, ya sea en la economía con la noción de corporate governance, la ciencia política en trabajos tan diversificados como los de la integración europea, los regimenes políticos o las políticas públicas, o las relaciones internacionales con el tema de la gobernancia global. Las grandes organizaciones

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internacionales han sido también unos vectores importantes en la generalización del empleo del término de gobernancia, especialmente al publicar numerosos informes sobre la good governance [que algunos traducen por “buen gobierno” y otros por “buena gobernancia”] (itálicas fuera del texto original).

Sin embargo, tanto la multiplicidad como la mezcla de utilizaciones analíticas (tratar de entender nuevas formas de acción pública y sociales) y normativas (dar las pautas de una “buena manera de actuar pública y socialmente”) de la noción de gobernancia2 , llevan según Tournier (2006: 2) a considerarla como “una noción fragmentada para la cual es difícil proponer una definición sintética”.

De la gobernabilidad a la gobernancia

Desde hace más de veinte años, se suele hablar de la “gobernabilidad” y de los límites y dificultades que hay para mantenerla. La cuestión entonces es saber cómo distinguir esta noción del concepto, más reciente en la literatura del tema, de “gobernancia”. Cabe primero indicar que ambos conceptos provienen de la misma raíz griega kubernáo (Кυβερνάω o ΚΥΒΕΡΝΑΩ), que, para Platón, significaba “conducir un navío o un carro en el sentido de gobernar a los hombres”, y de la raíz castellana “gobierno”, que, sin embargo, hay que tomar como traducción del inglés government, término que según Muller y Surel (1998: 95) está utilizado en la literatura inglesa “con preferencia al concepto de Estado para designar los mecanismos de la acción pública”.

Una revisión de la literatura especializada permite indicar que:

• La gobernabilidad según Pierre Birnbaum (Hermet y otros, 2001: 125) que cita a Eaton, se refiere a “la capacidad de las sociedades y sus

sub-sistemas políticos de tomar decisiones o iniciar acciones en reacción a unas demandas y necesidades que se expriman en ella”.

La “ingobernabilidad” según Richard E. Stren, Director del Centro de Estudios Urbanos y Comunitarios de la Universidad de Toronto (2001: 3-4), que cita a Magda Prates Coelho y Eli Diniz, es, por oposición, “la incapacidad por parte del Estado [government...] de tomar las decisiones que debe tomar”. Desde esta perspectiva, la ingobernabilidad es, entonces, la imposibilidad de gobernar.

• Según Guy Hermet (Hermet y otros, 2001: 126) el término gobernancia “fue utilizado de manera corriente en francés (gouvernance) en los siglos XVI y XVII en el sentido de gobierno interno”, así como “una noción traducida del inglés governance, aplicada desde el fin de los años 80 en el análisis de las políticas públicas y extendida al estudio de las relaciones internacionales 3.

• Muller y Surel (1998: 94-95) precisan que el término es relativamente antiguo y, en inglés, durante mucho tiempo, ha sido sinónimo de government. Después que los economistas de las instituciones4 lo hayan actualizado para designar con este término en particular las diferentes formas de intervención de las firmas en su espacio socioeconómico, varios autores (Mayntz, Jessop) lo han utilizado para interpretar los cambios que se perciben hoy, de manera más o menos confusa, en las formas de la acción pública.

Sobre la distinción entre gobernancia y gobernabilidad, Charles Tournier (2006: 9), propone algo menos “práctico” y más “filosófico”:

La gobernancia ha debido distinguirse claramente de la noción de gobernabilidad. El término de gobernabilidad según J. Chevallier

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“evoca la actitud de los grupos para ser gobernados pero también las técnicas de gobierno que se deben poner en marcha para lograrlo”

Sin embargo, no hay una definición única de gobernancia5 , aun cuando se puede mencionar la de Patrick Le Galès, citada por Muller y Surel (1998: 95), muy completa y, además, parcialmente acogida por Stren:

En la gobernancia, se puede encontrar las ideas de conducción, de pilotaje, de dirección, pero sin la primacía que se le asigna al Estado soberano. Plantear la cuestión de la gobernancia sugiere entender la articulación de los diferentes tipos de regulación en un territorio, a la vez en términos de integración política y social y en términos de capacidad de acción [...]. Plantear esta cuestión implica examinar de nuevo las interrelaciones entre sociedad civil, Estado, mercado y las recomposiciones entre estas diferentes esferas cuyas fronteras se borran (itálicas fuera del texto original).

La temática de la gobernancia según Le Galès puede definirse como “un proceso de coordinación de actores, de grupos sociales y de instituciones para lograr unas metas propias discutidas colectivamente en unos ámbitos fragmentados, inciertos”6.

En síntesis, se podría decir que, mientras la gobernabilidad es, sencillamente, la posibilidad de gobernar, la gobernancia es una manera de gobernar, o, en palabras de Muller y Surel (1998: 96), “un modo de gobierno”. Pero, a diferencia del modo de gobierno asociado al término “gobierno local”, se trata de un modo de gobierno, en el cual la puesta en coherencia de la acción pública (...) ya no pasa por la acción de una elite político-administrativa relativamente homogénea y

centralizada (...) sino por la puesta en marcha de coordinación multi-niveles y multi-actores cuyo resultado, siempre incierto, depende de la capacidad de los actores públicos y privados para definir un espacio de sentido (espace de sens) común, movilizar competencias7 con orígenes diferentes e implementar formas de responsabilización y legitimación de las decisiones.

Se puede concluir entonces que se trata de un modo de gobierno horizontal que, como lo notan Muller y Surel (1998: 94), “resume la evolución de la acción pública hacia la construcción de redes” (itálicas fuera del texto original).

Hacia la gobernancia del territorio

Son escasos los autores que hablan de “gobernancia del territorio” a secas. Por el contrario, la mayoría de los autores (entre otros, Le Galès, Stren, Borja, Coelho y Diniz) cuando abordan el tema de la gobernancia la entienden como “la gobernancia del territorio urbano”, tratándose de la ciudad en general o de la metrópolis en particular8 . La mención de una “gobernancia regional” es mucho menos frecuente9 , mientras la expresión “gobernancia rural” aún no ha sido acuñada10 , aun cuando las ponencias presentadas en el Congreso Internacional de Cochabamba muestran el gran interés de los estudiosos del tema por la “gobernancia de los recursos naturales”.

La razón por la cual, según Stren, Patrick Le Galès en su artículo “Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine” (1995) habla del cambio que tuvo lugar en Francia después del proceso de descentralización como el paso “del gobierno de las ciudades a la gobernancia urbana” porque “el contexto dentro del cual el gobierno local operaba se había vuelto más amplio y más complejo”.

Como bien lo anota Stren, Mientras el término

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“gobierno local” se asociaba con una descripción formal de poderes y responsabilidades de las autoridades urbanas las políticas [públicas] locales y la forma en que se administraban las ciudades francesas estaban cambiando rápidamente

Por consiguiente, había que adoptar un nuevo concepto que tradujera estos cambios y, por eso, explica Stren, Patrick Le Galès propuso que se hablara de “gobernancia urbana”. En efecto, según Le Galès (1995: 60),

El término “gobernancia” sugiere (...) funciones y acciones del gobierno, pero sin la idea de uniformidad, racionalidad o estandarización. El término “gobernancia urbana” implica una mayor diversidad en la organización de servicios, una mayor flexibilidad, una variedad de actores 11, incluso una transformación de las formas que la democracia local pudiera asumir, y toma en cuenta a los ciudadanos y consumidores, y la complejidad de nuevas formas de ciudadanía (itálicas fuera del texto original).

Para los brasileños Magda Prates Coelho y Eli Diniz, citados por Stren (Coelho y Diniz, 1997),

El problema de Brasil luego de la Constitución de 198812 no era uno de incapacidad en la toma de decisiones (o “ingobernabilidad”) sino más bien la incapacidad por parte de los líderes de lograr apoyo suficiente y legitimidad para implementar toda una nueva serie de medidas técnicas, es decir, un problema de (ausencia de) gobernancia13 .

Siguiendo a Stren, se puede anotar que cuando se habla en América Latina de gobernancia local, se hace especial énfasis en un enfoque menos técnico sobre las condiciones para el éxito de las políticas estatales [públicas] a fin de superar el

callejón sin salida representado por problemas cruciales como la inflación, desigualdad y exclusión social, [que] introduce el factor político, y según Coelho y Diniz “coloca la interdependencia del Estado y la sociedad civil en el centro del debate”. (Itálicas fuera del texto original).

Esta tendencia corresponde a las ideas desarrolladas por los investigadores del Centro de Estudios Urbanos y Comunitarios de la Universidad de Toronto dirigido por Stren, Patricia McCarney, Mohamed Halfani y Alfredo Rodríguez, quienes definieron la gobernancia urbana como “la relación entre la sociedad civil y el Estado, entre los dirigentes y los dirigidos, el gobierno y los gobernados” (Stren, 2001: 4)14 .

De ahí que los temas ligados a la gobernancia urbana en América Latina como los relatan Richard Stren (2001: 5-11) y Jordi Borja (2001) sean, por un lado, el tema (general) de la participación, especialmente de las ONG consideradas como representantes de la sociedad civil (“Participación y sociedad civil” es el título de uno de los párrafos de Stren; “Sobre la participación ciudadana”, el de uno de los de Borja, quien además indica que es “uno de los temas mayores de las ciudades latinoamericanas”15), por el otro, medidas de lucha contra la pobreza: equipamientos de barrios sub-normales, vivienda social, saneamiento básico y recolección de desechos sólidos (la “ciudad informal” en palabras de Borja), lucha contra la indigencia (“comedores populares”), salud, seguridad16, etc. .

Gobernabilidad democrática y gobernancia democrática

El tema de la participación, en general, y de la “sociedad civil”, en particular, lleva a precisar el concepto, ampliamente difundido, de “gobernabilidad democrática” y a desarrollar

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algunos elementos de lo que por lo general se considera como una “gobernancia democrática”.

De nuevo, el artículo ya citado de Charles Tournier nos servirá de guía para este viaje en lo que podríamos llamar “gobernancialandia”. Según Tournier :

La noción de gobernancia entretiene con la democracia una relación ambigua, porque se presenta a la vez como una alternativa a la democracia y como la descripción de una necesidad de democracia. La gobernancia reúne el tema de la crisis de la gobernabilidad, con su cuestionamiento de las formas de ejercicio del poder, pero también un movimiento de búsqueda de respuestas a esta crisis mediante nuevas técnicas de gobierno. Es lo que queremos expresar cuando hablamos de “crisis de la democracia o crisis de la gobernancia” (2006: 23) (itálicas fuera del texto original).

A propósito de la “gobernancia democrática”, Charles Tourmier (2006: 27) recuerda, citando a Jean Leca, que:

La gobernancia democrática puede entenderse de dos maneras: como una teoría normativa o como un método de investigación empírica. En su dimensión empírica, se trata de un mecanismo destinado a mejorar el funcionamiento de la democracia haciendo énfasis en su dimensión participativa (itálicas fuera del texto original).

Finalmente, agrega Tournier a propósito de las relaciones entre gobernabilidad, gobernancia y democracia que:

Concepto de moda en los 70’s, la gobernabilidad suponía que las democracias occidentales tenían una incapacidad estructural para responder las demandas sociales. Esta noción fue entonces acusada de ser marcada ideológicamente y de

legitimar eventuales regresiones democráticas. Es por eso que la gobernancia poco a poco ha competido con la gobernabilidad en los debates sobre las transformaciones de los regimenes democráticos. La gobernabilidad sigue sin embargo un punto de vista pertinente porque ofrece una visión global de la relación entre gobiernos y gobernados y cuestiona a la vez la aceptación por los primeros del poder político y los métodos utilizados por los segundos para legitimarse. La gobernabilidad plantea la cuestión siguiente: ¿cómo los dirigentes políticos pueden producir normas que se imponen a los gobernados, ya sea mediante una violencia física o simbólica, y que generan una adhesión de estos últimos? (9) (itálicas fuera del texto original).

Gobernancia territorial y construcción de políticas públicas locales

Si bien, por un lado, la literatura sobre la gobernancia en general y la gobernancia territorial, en particular, es abundante y tema de interés de congresos, seminarios, coloquios, y otros foros como el de Cochabamba, y, por el otro, existe una importante corriente de reflexión sobre la relación entre gobernancia y redes de políticas públicas, mucho más escasa es la literatura sobre la relación entre políticas públicas y territorio y el problema de la sectorialidad y territorialidad de las políticas públicas.

En esta sección, se presentarán los principios básicos de un esquema de análisis de las políticas públicas en el territorio, desarrollado por el autor de estas líneas, con las etapas siguientes:

• La identificación de dos lógicas de regulación de las políticas públicas, la lógica territorial y la lógica sectorial.

• Las características de la “territorialidad tradicional”.

• Unas consideraciones sobre la “crisis de la

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sectorialidad”, el “regreso a lo territorial” y la “nueva territorialidad”.

• Una caracterización de “la gobernancia de los territorios” como consecuencia de una “nueva territorialidad”.

Hacia un esquema de análisis de las políticas públicas en el territorio

Lo que he llamado de manera un poco exagerada “la escuela francesa de políticas públicas” (representada por autores como Pierre Muller, Bruno Jobert, Jean-Pierre Nioche, etc.) ha servido de base para abordar los procesos de descentralización y plantear las bases de un esquema de análisis de las políticas públicas en el territorio. A continuación, se presentan los fundamentos de este esquema, cuyos desarrollos completos y “aplicaciones” se encuentran en otros documentos17 .

La obra central de Pierre Muller sobre políticas públicas (Muller, 2002 y 200618 ) tiene que ver con los sectores, entre otros, los que él llama la “relación global-sectorial” o RGS; en su texto se pueden encontrar muchos argumentos19 que permiten afirmar la estrecha relación existente entre las políticas públicas y lo que él denomina “la sectorialidad”. Todo tendería a hacer creer que la territorialidad está poco presente en las obras de Muller así como en las de los otros miembros de la “Escuela francesa de políticas públicas”.

Una lectura detallada del texto de Muller (2002: 30; 2006: 38) permite rechazar este juicio apresurado. En efecto, la tesis de Muller se apoya en la constatación de que el origen intelectual de las políticas públicas y el origen mismo de las políticas puede entenderse a partir de tres fenómenos: “unas nuevas representaciones de la acción pública, el paso de la territorialidad a la sectorialidad y la relación entre mediación social y políticas públicas” (itálicas fuera del texto original).

Dos lógicas de regulación de las políticas públicas: la lógica territorial y la lógica sectorial

Sobre las causas, consecuencias y características del paso de la territorialidad a la sectorialidad hay dos textos fundamentales de Pierre Muller: un artículo de 1985 (traducción 1997) que propone un esquema de análisis de las políticas sectoriales (Muller, 1997: 141-168), y dos secciones de su libro sobre las políticas públicas (Muller, 2002: 38-47 y 153-162; 2006: 39-43 y 146-155). En el primer documento se definen las dos lógicas de regulación de la acción pública, la vertical-sectorial y la horizontal-territorial, mientras que en una breve sección del capitulo I que lleva este nombre, complementado por otra dedicada a las “políticas locales”, el autor expone la evolución de las políticas públicas sectoriales, caracterizadas, entre otras, por la “crisis de la sectorialidad” y el “regreso a lo local”.

En su artículo escrito en 1985 y traducido en 1997, Pierre Muller (1997: 142; 2002: 30) indica que “la intervención pública”, esto es, las políticas públicas, “se organiza alrededor de dos lógicas, cada una con su propia racionalidad: la lógica territorial y la lógica sectorial”.

En el primer caso, explica Muller (1997): El sistema social que debe regularse es un

territorio geográfico: intervención dentro del marco de una circunscripción dada (región, departamento...) o dentro de una zona con un estatuto particular (por ejemplo la montaña). Puede tratarse también de una política pública global de tipo territorial como es el caso de las políticas públicas de descentralización. En el segundo caso, el Estado busca regular la reproducción de una entidad mucho más abstracta, constituida por un campo de actividad delimitado verticalmente: la salud, la industria, la defensa, el

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urbanismo, los transportes o la agricultura (itálicas fuera del texto original).

Estas dos lógicas de intervención del Estado o de regulación son “son muy diferentes” indica Muller (1997: 139; 2002: 42)

puesto que remiten a dos dialécticas sociales bien distintas: por un lado, está la relación entre el centro y la periferia, como foco de atención de la intervención del Estado, por el otro, se trata de la dialéctica entre lo global y lo sectorial) (itálicas fuera del texto original).

Siguiendo a Muller (2002: 41), se puede hablar de lógica de territorialidad o territorialidad cuando

la intervención pública se organiza alrededor de un lógica especifica de regulación (...), la lógica territorial u horizontal, y de lógica de sectorialidad o sectorialidad cuando la intervención pública se organiza alrededor de otra lógica de regulación, la lógica sectorial o lógica vertical (itálicas fuera del texto original).

Es posible entonces hablar de territorialidad de una política pública para referirse a una situación en la cual la lógica dominante de regulación de esta política es una lógica territorial u horizontal, y de sectorialidad de una política pública cuando la lógica dominante de regulación de esta política es una lógica sectorial o vertical.

A partir de lo discutido en Jolly (2004a) sobre la “cuestión del territorio” y la “cuestión del gobierno”, se puede plantear que a cada lógica de regulación de las políticas públicas le corresponde una manera de gobernar un territorio. En esta perspectiva, según Le Galès (1995), la gobernancia de los territorios es un modo de gobierno que se caracteriza por la horizontalidad (multiplicidad de

actores) que se opone a la verticalidad (relación “de arriba abajo”) que implica la primacía dada al Estado soberano, característica del gobierno del territorio.

Así, el gobierno del territorio es el modo de gobierno que corresponde a una lógica de sectorialidad en cuanto a la regulación de las políticas públicas, mientras la gobernancia de los territorios es el modo de gobierno que corresponde a una lógica de territorialidad.

Las características de la territorialidad tradicional

Interesarse por las características del territorio en una “sociedad tradicional” permite determinar mejor los límites de la lógica de territorialidad. Para Muller, “el territorio tradicional (...) agrupa [varios] aspectos de la vida social, [varias] categorías de los roles sociales [que] las políticas territoriales buscan regular [es así como] la política agrícola tradicional es una política de regulación del espacio rural” (1997: 143-144).

En efecto, recuerda Muller (2006: 38),

las sociedades territoriales (...) son antes que nada sociedades territoriales”, es decir, sociedades en las cuales “es el territorio lo que les confiere a los individuos su identidad fundamental: antes que nada, uno es “de alguna parte” (hoy en día es la identidad profesional la que estructura esta identidad).

Por consiguiente, según Muller, cada territorio

tiende a considerarse como una totalidad social [...], a transformar sus objetivos de reproducción en fines últimos, siendo aquellos la búsqueda de una coherencia social (1997: 145) 20.

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Si se admite que las sociedades territoriales son en realidad “ensamblajes más o menos integrados de territorios relativamente autónomos”, se puede decir según Muller (2006: 38) que “cada territorio funciona como un sistema relativamente cerrado, que encuentra en sí mismo las fuentes de su propia reproducción [...], que es capaz de asumir su propia reproducción” (itálicas del texto original). Según este autor (2006: 39),

Desde el punto de vista de la regulación social global de las sociedades tradicionales, esta prevalencia de la lógica de la territorialidad tiene una consecuencia fundamental: las sociedades tradicionales siempre están amenazadas de reventarse. El riesgo de secesión es permanente en ellas. Para luchar contra este riesgo, solamente la fuerza permite a los grandes imperios mantener su cohesión. El principio fundamental de una sociedad tradicional es, entonces, la dialéctica centro/periferia (itálicas del texto original).

Agrega Muller (2002: 40-41) que el ocaso de las sociedades tradicionales, cuya lógica de regulación es la lógica territorial, llevará a la suplantación progresiva [de este principio] por otra lógica, la que opone lo global y lo sectorial: la territorialidad retrocede frente a la sectorialidad 21 (…) Se asiste, entonces, al paso de una lógica horizontal (la de los territorios) a una lógica vertical (la de los sectores). Se puede decir, también, que se pasa de una prevalencia de la dialéctica centro/periferia a una dominación de la lógica global/sectorial (itálicas del texto original).

De la “crisis de la sectorialidad” al “regreso a lo territorial” y a la “nueva territorialidad”

A su turno, al iniciar en la década de 1980 la lógica de sectorialidad, la sectorialidad entra en crisis. La “crisis de la sectorialidad” 22,“crisis del

enfoque sectorializado”23 o crisis de la verticalidad (en la que el sector es lo vertical y lo horizontal el territorio) es un tema fundamental y recurrente del análisis de Muller, para quien aquélla aparece

como un cuestionamiento de la capacidad efectiva del Estado para hacer admitir un principio de jerarquización y de ordenamiento de las políticas públicas sectoriales. Entonces el Estado, que se supone debe generar coherencia, termina por no generar sino incoherencia (Muller, 1997: 162).

La crisis de la sectorialidad es esencialmente una crisis del referencial tanto “arriba”, por causa de la internacionalización de las políticas públicas: “todo ocurre como si fuera ‘lo internacional’ que produjera el nuevo referencial”, como “abajo”, porque la “crisis económica golpea los territorios de manera desigual y diferenciada” (Muller, 2002: 154).

El Estado tiene “la tentación de reterritorializar las políticas públicas, con la esperanza, un poco mítica, de poder recrear ‘verdaderos’ territorios como antes, es decir, dotados de una capacidad autónoma de reproducción” (Muller, 1997: 165).

Se asiste entonces a

un regreso a lo territorial 24 [y a] la constitución de nuevos territorios (Muller, 2002: 154-161) 25, como un intento para desectorializar la acción del Estado integrando los diferentes polos de intervención (urbanismo, acción social, educación, seguridad...) en una perspectiva horizontal. (...) Este regreso a lo territorial aclara las repetidas tentativas de crear un espacio infranacional de las políticas públicas (...) y ciertamente, la doble política pública de desconcentración y descentralización llevada a cabo actualmente en Francia (Muller, 1997: 166).

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La explicación de este “resurgimiento de lo local” es relativamente sencilla si se admite que: “el espacio local aparece hoy, al mismo tiempo como un lugar potencial para darle de nuevo coherencia a la sectorialidad (...) y como un lugar donde pueden reconstruirse relaciones de proximidad” (Muller, 2002: 153).

Hacia la gobernancia de los territorios y la construcción de redes de políticas públicas

Sobre las “políticas locales”26 que resultan de este regreso a lo local y a la lógica de territorialidad, Pierre Muller concluye primero, fiel a los principios de la escuela francesa, que “el reto político local puede definirse como la construcción de un espacio de mediación que dé un mínimo de coherencia a las múltiples estrategias reticulares, que están actuando a nivel local” (Muller, 2002: 163).

De acuerdo con él, si las estrategias que actúan en el ámbito local son estrategias reticulares es porque “se apoya en unas formas diferentes de proximidad social que no se identifican con la proximidad profesional [como a la época de la sectorialidad triunfante] ni tampoco con la proximidad territorial [como en las sociedades tradicionales] porque su principal característica es la de ser constituida por redes, se las llamará proximidades reticulares (2002: 161), (itálicas del texto original).

Las “estrategias reticulares” corresponden a las “redes de acción pública o redes de políticas públicas”, concepto que según Muller y Surel (1998: 90-91) ha sido desarrollado en estos últimos veinte años para “dar cuenta de un cierto número de transformaciones que afectaron recientemente las relaciones Estado/sociedad” por razones como “la extensión del ascendiente y de la amplitud del campo de las políticas públicas, la descentralización y/o fragmentación del Estado”

(itálicas fuera del texto original).Según Kenis y Schneider, citados por Muller y

Surel (1998), la noción de red de acción pública propone un esquema de interpretación que pone énfasis en “el carácter horizontal y no jerárquico de las relaciones, el carácter relativamente informal de los intercambios entre actores de la red y la ausencia de cerradura que autoriza la multiplicación de los intercambios periféricos” (itálicas fuera del texto original).

Muller y Surel resumen esta idea escribiendo que “el desarrollo de las redes de acción pública tiende a resumirse alrededor del concepto de gobernancia” (itálicas fuera del texto original).

Se puede decir concluir que la gobernancia es el modo de gobierno del territorio que caracteriza la nueva territorialidad, permite la construcción de un espacio de mediación 27a través de la puesta en marcha de redes de políticas públicas locales28 y hace que lo local sea realmente “un espacio de proximidad (...) un espacio donde la exigencia de racionalidad puede reconciliarse con la exigencia de proximidad” (Muller, 2002:153).

Políticas públicas, gobernancia territorial y derechos humanos en zonas de frontera

Una vez definido el alcance de la gobernancia territorial como un modo que permite asegurar la gobernabilidad de los territorios, que, en una sociedad democrática, deben ser considerados según la expresión de Orlando Fals Borda (2000) como “una construcción social”; una vez precisadas las relaciones que se puede establecer entre gobernancia territorial y construcción de políticas públicas locales, es posible ofrecer algunos apuntes sobre las relaciones entre políticas públicas, gobernancia territorial y derechos humanos en una región de frontera.

Para lograr lo anterior, se tomarán como punto de partida dos consideraciones:

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• El reto de la territorialización de la acción pública “desde abajo”.

• Los nuevos espacios de gobernancia local.

El reto de la territorialización de la acción pública “desde abajo”

El análisis del actuar de los ejecutivos locales (alcaldes y gobernadores) en la construcción de las políticas públicas de vivienda de interés social, de servicios públicos domiciliarios y de educación en varias partes de Colombia (Bogotá, Nariño, Antioquia, Villeta, Chiquinquirá, Área Metropolitana de Barranquilla), efectuado por el presente autor (ver en Jolly, 2004a, 2004b, 2006a, 2006b) a partir del esquema de análisis presentado aquí, permite concluir que éstos, más allá de las normas y de las sentencias y siendo unos buenos regidores atentos a las decisiones “venidas desde arriba”, pueden ser también unos verdaderos actores gobernantes, promotores de políticas públicas diseñadas “desde abajo”29 .

Mucho más allá de los límites fijados por los principios en cuanto a la autonomía de las entidades territoriales, consagrados por las cartas internacionales o en la Constitución colombiana de 1991, alcaldes y gobernadores profesan y practican un derecho nuevo, la autonomía de definir sus propias políticas públicas territoriales, construyendo localmente las soluciones que les parecen las más adecuadas para responder a las necesidades de las poblaciones de las cuales son los mandatarios, volviéndose así los defensores de la gobernancia de sus territorios.

Demuestran que, más allá de la descentralización “venida de arriba”, el verdadero reto es la territorialización de la acción pública “desde abajo”. Lo que surge entonces es la naturaleza profunda de lo que está en juego: las complejas relaciones entre poder y territorio. A pesar de todas las barreras impuestas por los promotores de las normas

y los jueces, los alcaldes y los gobernadores colombianos hacen suya esta aserción del experto Antón De Grauwe (2002: 6): “la ‘descentralización’, a diferencia de la ‘desconcentración’, no sólo redistribuye responsabilidades, sino poder”.

Estas “transformaciones del Estado moderno”, en las cuales Pierre Muller incluye lo que él sucesivamente llama “el regreso a lo local” y “el resurgimiento de lo local” (2002: 154) y, final y significativamente,“el redescubrimiento de la dimensión local de lo político” (2006: 147), como consecuencia, entre otras, de los procesos de descentralización que redistribuyen poder, lo llevan a dedicar una sección de la última edición de su libro sobre las políticas públicas a “los nuevos espacios de gobernancia local” (Muller, 2006: 154) (itálicas fuera del texto original).

Como consecuencia de los procesos de descentralización, constata Pierre Muller (2006; 150) que,

se observa un fraccionamiento de la agenda política hasta este momento bajo el control de la administración central del Estado. Hoy en día tiende a constituirse para cada entidad territorial, una estructura especifica de problemas que van a ser objeto de debates y a generar la puesta en marcha de políticas locales. Eso significa que los políticos elegidos van a definir sus políticas no en función de la repartición de competencias prevista por las leyes de descentralización (cada día más transgredida) sino en función de la agenda política local (primeras itálicas del texto original, segundas y terceras fuera del texto original).

Los nuevos espacios de gobernancia local

En cuanto a lo que él llama “la gobernancia local”, subraya Pierre Muller la importancia de las recientes obras de Patrick Le Galès (2003) dedicadas a la gobernancia urbana en las

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ciudades europeas, e indica (Muller, 2006: 153) que éste

subraya primero, que aun cuando las ciudades europeas parecen haber sido “absorbidas” por el triunfo del Estado-nación, antes de mostrar que siguieron siendo lugares de influencia social, económica y política lo suficiente potentes como para desarrollar hoy nuevas formas de autonomía, basadas en una capacidad por poner en marcha formas especificas de integración social. Lo anterior significa que, en el contexto de globalización e integración europea que transforma el puesto y el papel de los Estados-naciones, las ciudades (y otras formas territoriales como las regiones) aparecen como lugares estratégicos donde van a darse nuevos acuerdos parciales entre la integración social, la cultura, el desarrollo económico y la relación con el medio ambiente, a partir de la definición de nuevas formas de territorialización.

Más generalmente, se pueden analizar estos diferentes territorios como un entrecruzamiento de actores que actúan en función de lógicas diferentes (económicas, sociales, culturales, políticas) y movilizan unos recursos de naturaleza diferente y cuya interacción puede desembocar en la formación de “actores colectivos” construidos alrededor de formas específicas de “gobernancia urbana” (itálicas fuera del texto original)

Por último, citando a unos de los coeditores de una reciente reseña sobre “La cuestión territorial y la acción pública” (Faure y Douillet, 2003), que analizaba en el caso francés el estado de la “territorialización” de políticas públicas como la educación, la conservación del patrimonio, la cultura, la vivienda social, etc., Pierre Muller concluye que

como bien lo escribe Anne-Cécile Douillet, “al lado de las normas y de los programas de

acción pública elaborados a nivel nacional, existen también unas políticas públicas que se inscriben en otros marcos territoriales, regionales, departamentales, municipales, intermunicipales… Estos nuevos marcos territoriales pueden provocar –en algunos casos– la redefinición de los sectores de intervención; de la misma manera, se han multiplicado también los participantes en numerosos escenarios de decisión pública y son el origen de nuevos retos de acción pública, ligados especialmente a posicionamientos competitivos y a estrategias de alejamiento o, por el contrario, a la puesta en marcha de cooperaciones institucionales alrededor de problemas compartidos (itálicas fuera del texto original).

Todo conduce a pensar que es en relación con el reto de la territorialización que plantea la acción pública “desde abajo” y los nuevos espacios de gobernancia (democrática) local y de redes de políticas públicas en los cuales se ejerce y se expresa que hay que considerar la relevancia de las preguntas que hacen los organizadores de este seminario (Esap Norte de Santander-Arauca, 2006: 1-2), ya sean éstas explicitas,

¿Qué papel juegan las políticas fronterizas que comparten una idea de Democracia, pero que parecen diferir en sus modelos económicos? ¿Cómo responder de manera conjunta a las políticas sociales fronterizas? ¿Cómo implementar unas políticas [públicas] que permitan mayores niveles de disfrute y garantía de los derechos humanos a los ciudadanos que habitan las zonas de frontera? (itálicas fuera del texto original)

o implícitas, como las siguientes:

¿Qué medios hay que desarrollar para lograr la generación de procesos de gobernancia donde se involucre o empodere al ciudadano en procesos

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organizativos, donde lo público sea el centro sobre el cual éste y sus conciudadanos graviten? ¿Cómo construir políticas públicas locales como medio para lograr la construcción colectiva de una cultura de los derechos humanos? (itálicas y subrayado fuera del texto original).

CONCLUSIONES

Es difícil para el autor de estas líneas concluir de manera definitiva y contundente sus reflexiones que, como se anunció en la introducción, buscaban sólo “ofrecer algunas pistas de reflexión sobre la gobernancia territorial democrática como un modo de asegurar la gobernabilidad que permita la construcción de políticas públicas locales en relación con los derechos humanos”.

La respuesta a las preguntas anteriores y a otros que están en este momento o nacerán en la mente de los participantes a este seminario es, antes que todo, su responsabilidad y la de los habitantes, comunidades y autoridades de las zonas fronteras…

Lo que sí enseñan tanto la revisión cuidadosa de la literatura especializada como el examen minucioso de los estudios e investigaciones realizados en todo el mundo sobre este tema, es que cada país, cada territorio, cada comunidad, debe encontrar su propia vía, su propio “sendero de acción”, a partir de su propio “camino de análisis”.

Como bien escribían los autores de un artículo por publicar en el cual hacían la presentación de “un modelo RAET” de análisis de las Redes Agroempresariales en el Territorio (Jolly y Rúgeles, 2006: 10): “más que un ‘marco de análisis’ que establece límites, a menudo arbitrarios, el modelo RAET propone un ‘camino de análisis’ que significa salidas, dinámica, márgenes de libertad para la iniciativa y la acción”.

Ojala que “estas pistas de reflexión” sean

la ocasión para que los participantes a este seminario internacional construyan y se lancen sobre su(s) propio(s) sendero(s) de análisis y de acción…


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NOTAS

1 En particular, el documento en francés Régir le Ter-ritoire et gouverner les territoires. La politique publique de décentralisation en Colombie entre 1982 et 2002, que constituye la tesis doctoral para el Doctorado en Estudios de las Sociedades Latinoamericanas, Paris, Institut des Hautes Études de l”Amérique Latine- IHEAL, Université de Paris III La Sorbonne nouvelle, 5 de octubre de 2004 (Jolly, 2004a) y los documentos en español, “Lo público y lo local: gobernancia y políticas públicas”, Documento 106, Barce-lona, 4 de marzo de 2003, Institut Internacional de Gov-ernabilitat de Catalunya, disponible en: http://www.iigov.org/documentos/?p=2_0106 (Jolly, 2003a) y Gobierno y gobernancia de los territorios, sectorialidad y territorialidad de las políticas públicas, Desafíos, v. 12, julio 2005, Bogotá, Universidad del Rosario, 52-85 (Jolly, 2005).2 A diferencia, por ejemplo, de los organizadores del Con-greso Internacional de Cochabamba, se ha optado en esta ponencia, como en todos los documentos escritos en castel-lano por el autor de estas líneas, por la “traducción” de gou-vernance (francés) o governance (inglés) por el neologismo castellano “gobernancia” de preferencia al vocablo antiguo “gobernanza”. Para una discusión conceptual completa de la traducción de gouvernance y governance, ver en Solà, A., (2001, mayo/junio). “La traducción de governance”, Punta y Coma No. 65.Cabe anotar que algunos traductores (en particular de documentos del BID) tradujeron, de manera desafortunada según Amadeu Solà, governance por “gobernabilidad”, in-troduciendo una confusión que sigue difundida entre los latinoamericanos que no dominan el idioma inglés.Para una discusión completa de las utilizaciones analíticas y normativas del concepto de gobernancia en ciencia política, ver el documento ya citado de Tournier, Ch. (2006), “Le con-cept de gouvernance en science politique”, Lecturas sobre políticas públicas (Jolly, J. F. y Cuervo, J. I., editores), Bogotá, Universidad Externado de Colombia (por publicar).3 Según Stren (2001: 3), la primera mención del término en su sentido político apareció “al finalizar los años 80 (...) en un Informe del Centro Carter de la Universidad de Emory en Atlanta a propósito de La Gobernancia en Africa”. 4 Llamados también institucionalistas, especialmente Oliver Willamson y Sydney Winter (verse, del primero, Las in-stituciones económicas del Capitalismo. FCE, México, 1989 y de ambos, La naturaleza de la empresa, orígenes, evolución y desarrollo, FCE, México, 1996). Se puede hablar en este caso de un neoinstitucionalismo “económico”, en oposición con el neoinstitucionalismo “político” de los promotores de

la gobernancia como manera de gobernar.5 Stren, en el texto ya citado, menciona cinco definicio-nes, incluyendo una de Patrick Le Galès. La multiplicidad de definiciones de gobernancia hizo que Guy Hermet (2003: 308), citando a Richard Hoggard, escribiera que “la gobernancia, como la sociedad civil, es muy a menudo ‘una palabra ¡eureka!, una formula que se vuelve obligatoria para designar lo que conviene decir, sin que sea necesario saber de que se habla de verdad...’”.6 La definición del PNUD que cita Stren indica que “la gober-nancia puede entenderse como el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para gestionar los asun-tos de un país a todo nivel. Involucra mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y otros grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias” (Stren agregó el énfasis en itálicas). 7 El texto original francés indica expertises, lejos de una visión “jurídica” como la de peritazo. 8 Bourdin (2000: 139-156) habla de “gobernancia local”.9 Se puede mencionar como ejemplos (implícitos...) los trabajos del economista chileno del Ilpes, Sergio Boisier (1992, 1994, 1997).10 Para una breve reseña de la bibliografía sobre “gober-nanza rural” y una primera conceptualización, ver en la obra de Ortiz González, A. C., “Gobernanza y desarrollo económico local. El caso de Granada (Meta)”, la sección respectiva del capitulo 1.11 Verse infra el concepto de red.12 Que introdujo medidas de descentralización munici-pal.13 Stren explica cómo el nuevo término “gov(b)ernancia” como traducción del inglés governance ha sido introducido en portugués y español por Coelho y Diniz, al lado de los tradicionales “governabilidade” (portugués) y “gobern-abilidad” (español), los cuales conservan el sentido del francés gouvernabilité y del inglés governability, a pesar de las reticencias iniciales hacia su utilización por parte de organismos anglosajones.14 Cabe anotar que el énfasis en la sociedad civil no es propio de la sola América Latina en la medida en que Alain Bourdin en su libro sobre “la cuestión local” (2000: 142) in-dica, después de citar la definición de McCarney, Halfani y Rodríguez, que “en Francia [el debate sobre la gobernancia local] concierne primero las relaciones entre poderes locales y la sociedad civil”. 15 Lo es también de uno de los de Bourdin en su sección sobre la gobernancia local: “La imposible participación” (Bourdin, 2000: 150-152). Este autor, lo mismo que Stren y Borja, cita el caso brasileño del “presupuesto participativo” de Pôrto Allegre. 16 Según el inventario de los “comités” hecho en Santiago de Chile. De hecho, este inventario corresponde al campo de

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las competencias que han sido, según los países, devueltas, delegadas, desconcentradas o descentralizadas a los muni-cipios por las autoridades centrales de los Estados latino-americanos desde el inicio de la década de 1980.17 Ver en Jolly (2004a, 2005) una presentación general del esquema de análisis propuesto, en Jolly (2004a) una “apli-cación” del mismo al caso de la política pública de vivienda de interés social, de los servicios públicos domiciliarios y de la educación; en Jolly (2004b, 2006b), una “aplicación” al caso de la política pública de vivienda de interés social en Bogotá y Chiquinquirá, y en Jolly (2006a) una presentación de sus aspectos analíticos y utilizaciones normativas.18 Algunos desarrollos, presentes en la primera edición en español (2002), no han sido retomados por el autor en la segunda (2006), basada en la última edición francesa de 2006.19 Por ejemplo, cuando Muller (2002: 42) constata que “las políticas públicas (…) son los medios para manejar los an-tagonismos intersectoriales” y que (2006:146) “el concepto de políticas públicas es inseparable de la sectorialización”. 20 Resumiendo, se podría decir que, según Pierre Muller, la lógica territorial o lógica de la territorialidad regula una totalidad social en un espacio geográfico limitado, un lugar: el territorio, con el fin de mantener la cohesión social.21 Se trata, evidentemente, de un “atajo” por el cual “la lógica de la territorialidad retrocede frente a la lógica de la sectorialidad”. 22 Ver la sección con este nombre en el artículo de 1985 (Muller, 1997: 162-167).23 Ver el título del punto A de la sección II “Políticas públicas y territorios”, del capítulo quinto de la última edición de Las políticas públicas (Muller, 2006: 146-154).24 Más tarde, Muller hablará de “regreso a lo local” y de “resurgimiento de lo local” (2002: 154) y, finalmente, y de manera significativa, de “redescubrimiento de la dimen-sión local de lo político” (2006: 147) (itálicas fuera del texto original).25 Muller nota que en el caso francés se trata a menudo de “un territorio abstracto”, (2006: 153) “algoritmizado” según la expresión de Yves Barel, “inventado en buena parte, en función de una lógica de intervención pública (caso de la Montaña) […], ni sector, ni identidad territorial” (2002: 154). Se podría hablar de una “nueva territorialidad” en oposición a la “territorialidad tradicional” de las sociedades tradicio-nales del siglo XIX.26 Es de anotar que tanto Muller (2002: 153) como Le Galès (1995: 58) discuten la pertinencia en el caso francés del concepto mismo de “políticas públicas locales”.27 La construcción de una mediación es necesaria según Muller porque: “la proximidad reticular no es –todavía– gen-eradora de sentido y, por consiguiente, de identidad [social]. La coherencia de este espacio, constituido por múltiples re-des económicas, institucionales, corporativistas, asociativas,

es bastante problemática: es entonces necesario construirla y mediatizarla” (Muller, 2002: 161; 2006: 151).28 Muller indica que eso sólo es posible si se cumplen algunas condiciones: el alcalde o “el presidente del depar-tamento”, “el empresario político local [...] que actúa con una lógica managerial [...], como un especialista del “manage-ment en la proximidad”, debe ser un mediador, es decir, ser capaz “de construir el código y el referencial nuevo que le dé sentido y coherencia a esas políticas públicas”. Este ref-erencial “existe como un esbozo: es la noción de desarrollo local global, apoyada en los valores de civismo económico como nueva ética de la política local” (2002: 162).29 Sobre la distinción ente “agente regidor” y “actor gober-nante”, ver en Jolly (2003b).

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e s c r i t o s p a r a l e l o s

La supranacionalidad y la descentra-lización infranacional en la comunidad andina y en la frontera entre Colombia y Venezuela1

Ana Marleny BustamanteDoctora en Ciencia Política con énfasis en Integración Regional en la Universidad de Liverpool. Docente investigadora del Centro de Estudios de Fronteras e Integración (CEFI) de la Universidad de Los Andes, Venezuela.


INTRODUCCIÓN

La supranacionalidad y la infranacionalidad son dos conceptos que han surgido a raíz del avance y la profundización de la globalización y la integración regional. Ambas representan las presiones sobre el Estado-Nación; la primera se refiere a las externas, provenientes de los órganos de integración y la segunda a las derivadas de los órganos político-administrativos en los que se ha dividido el Estado o de organizaciones civiles que actúan en él. Se estima que cuando estas fuerzas actúan simultáneamente debilitan el poder del Estado-Nación como depositario principal del poder y de las lealtades de los países y sus poblaciones. Esta ponencia se propone presentar el avance de la supranacionalidad andina y de la infranacionalidad en Colombia y Venezuela para explorar las posibilidades de desarrollo en la frontera común a los dos países en Táchira y Norte de Santander.

El trabajo consta de cuatro partes: La primera presenta el regionalismo en el hemisferio desde la década de 1990; la segunda analiza el avance de la supranacionalidad e infranacionalidad en América Latina y el proceso de la reforma del Estado/descentralización en Colombia y Venezuela; la tercera revisa el proceso de integración andino con énfasis en la participación de ambas naciones en la CAN y toma la difícil articulación entre supranacionalidad y descentralización en la frontera de Norte de Santander y Táchira, considerado el espacio más dinámico entre los dos países. Finalmente, se hace un análisis de las consecuencias de tales situaciones en el desarrollo presente y futuro tanto de la recientemente creada ZIF en el espacio fronterizo mencionado como de la descentralización y la supranacionalidad.

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El regionalismo en el hemisferio desde 1990 hasta la actualidad

El aumento de acuerdos regionales de comercio que proliferó en el continente americano entre los años 1990 y 2000 coincidió con el avance significativo del objetivo fundamental de promover el libre comercio en el sistema de comercio multilateral. Tal objetivo se alcanzó con el inesperado aumento en el número de países en el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) y más tarde de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Así la OMC ha llegado a contar con 149 países miembro (www.wto.org, 22/11/2005) y de acuerdo con el INTAL se estimaba que para finales del año 2005 el número de acuerdos regionales de comercio ascendería a 300, de los cuales 170 habían sido notificados al GATT, 70 se mantienen al margen y 60 están en proceso de negociación (www.iadb.org/intal, 22/10/2005). Las características de esta nueva ola de regionalismo son: la ampliación y profundización de los temas, así como la apertura y desinstitucionalización de los procesos de integración. Ello supone el abandono de las ideas tradicionales en las organizaciones de integración regional, la desestimación de los avances y explicaciones optimistas del regionalismo basadas en el neofuncionalismo y la adopción del intergubernamentalismo propio del neorrealismo. También muestra el fortalecimiento de la percepción multipolar del mundo, en contravía de la bipolar.

Para algunos autores (Axline, 1994; Sideri, 1996 y Payne, 1996) el nuevo regionalismo es una forma de responder a las presiones de la globalización, pues los acuerdos permiten una protección parcial de la competencia en algunas áreas para facilitar la reorganización de políticas industriales y de desarrollo, aunado a la búsqueda de la aceptación multilateral de la estrategia

regional seleccionada. Se supone que los Estados deben adaptar sus economías nacionales a las tendencias internacionales y responder por las erosiones de su soberanía nacional.

También hay quienes consideran la emergencia del nuevo regionalismo como respuesta a las dificultades para el libre comercio mundial y a los resultados insatisfactorios de las rondas del GATT (Bhagwati, 1993) y más tarde la OMC. En este caso, los temas tratados en el nuevo regionalismo van más allá del libre comercio de bienes para incluir mecanismos como: solución de controversias, liberalización de los factores productivos y trato no discriminatorio para inversiones y servicios, además de nuevas interpretaciones de los principios de reciprocidad en las negociaciones comerciales y de la Nación más favorecida, lo cual determina el grado de apertura del acuerdo.

Una tercera visión del nuevo regionalismo considera que éste no es el resultado natural del proceso conducido por el mercado, sino que la cooperación económica y las instituciones regionales son el producto de la liberación de las fuerzas que estaban siendo limitadas por el mundo bipolar. En este sentido las instituciones internacionales tienden a ser intergubernamentales porque los estados son los únicos capacitados para articular los cambios que ocurren en el sistema internacional con las demandas de sus nacionales (Katzenstein, 1997). Para Hurrel (1995) y Ravenhill (1998), entre otros, el liderazgo y la hegemonía en el plano internacional y la rivalidad entre Estados establecidos y revisionistas son factores que influyen en la creación de instituciones regionales.

En sintonía con estas explicaciones del regionalismo abierto, en el continente americano han proliferado diferentes tipos de acuerdos que

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tienden hacia una estructura macroeconómica similar: liberalización del comercio, promoción no discriminatoria de las exportaciones, desregulación y eliminación de los obstáculos a la inversión extranjera, privatización y levantamiento de las restricciones a los pagos, y creación de instituciones más intergubernamentales que las existentes antes de la crisis de la deuda externa del decenio de 1980 –las cuales, se señala, venían contribuyendo al escepticismo frente a la integración de esa década.

Supranacionalidad y descentralización en América LatinaImpacto de la supranacionalidad en los Estados-Nación

Según el grado de desarrollo del grupo de países y el avance alcanzado en el proceso integrador, la integración regional afecta al Estado-Nación de por lo menos tres formas; a saber: sobre los países desarrollados, sobre los que ostentan grados disímiles de desarrollo, y sobre los menos desarrollados o subdesarrollados. Ha habido pocos avances en esta discusión para los dos últimos casos.

En el primer caso, que podría considerarse el de la Unión Europea (UE), también se presentan al menos tres versiones: a) La integración no debilita al Estado-Nación; más bien parece fortalecerlo (Milward, 1994; Moravcsick, 1993). b) La integración produce erosiones severas en la soberanía del Estado-Nación y construye una nueva entidad supranacional (George, 1991 y Alter, 1998). c) Por último, está la posición que señala a la integración como un proceso de múltiples niveles de gobierno, en el que a pesar del control del Estado es indudable que hay ciertas cesiones de soberanía (Marks; Hooge, Blank, 1996).

El segundo caso se refiere al tipo de integración más reciente, surgida al mismo tiempo que el regionalismo abierto: la integración entre países con grados de desarrollo muy disímiles, como es el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte entre México, Estados Unidos y Canadá, conocido como TLCAN (o NAFTA, por su sigla en inglés); la propuesta del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), o lo que pudiera estar ocurriendo con la incorporación a la UE de países selectos de Europa del Este, los cuales presentan un menor grado de desarrollo y poder con respecto a los miembros de la UE de los quince. Lo novedoso es que este tipo de acuerdos va más allá de los acuerdos de comercio tradicionales y vincula al comercio con el ambiente, el trabajo, el arreglo de disputas, los derechos de propiedad intelectual, las finanzas, la agricultura, la energía, y otros aspectos que no estaban incluidos en los temas del GATT. Las características de esta nueva ola de regionalismo son: ampliación y profundización de los temas, y apertura y desinstitucionalización de los procesos de integración. Ello supone el abandono de las ideas tradicionales en las organizaciones de integración regional, la desestimación de los avances y explicaciones optimistas del regionalismo basadas en el neofuncionalismo y la adopción del intergubernamentalismo propio del neorrealismo (Axline, 1994; Sideri, 1996, Payne, 1996; Bhagwati, 1993) Así, aunque el TLCAN y la propuesta ALCA no son un simple acuerdo intergubernamental, sus textos tampoco aportan elementos para detectar cambios profundos en las estructuras de los países involucrados. Por esta razón, se ha discutido poco sobre erosiones de soberanía o del Estado-Nación derivadas de estos acuerdos. La discusión tiende a girar alrededor de las heterogeneidades en los niveles de desarrollo entre los países miembro y del predominio de los países más fuertes sobre los más débiles (Frambes-Buxeda, 1994).

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El tercer caso es el de los procesos de integración entre países subdesarrollados, como el caso de la experiencia latinoamericana antes de la aparición del TLCAN y la propuesta ALCA. Hay distintos factores que obstaculizan los avances positivos de la integración entre estos países. Ellos incluyen las limitaciones para alcanzar la integración física (Pelkmans, 1993), el alto grado de dependencia y vulnerabilidad del sector externo (Kaplan, 1969; Stein y Stein, 1979, Cepal, 2005, Aladi/Cepal/Sela, 1996), la inestabilidad política y el nacionalismo (Haas, 1967; Bustamante y Caraballo, 2005) que continúan afectando la posibilidad de construir un bloque con suficiente capacidad de negociación en lo externo y con suficiente cohesión interna como para avanzar en la construcción de políticas comunes de mediano y largo plazo. Tomando en consideración estas limitaciones, la integración entre países subdesarrollados no ha avanzado lo suficiente para evidenciar erosiones serias a su ya debilitada soberanía nacional, la cual se atribuye a la forma en que estos países han ingresado al escenario internacional. Sin embargo, el debate sobre las posibles erosiones a la soberanía de los Estados-Nación que se produjo en Europa entre 1960 y 1980 influyó sensiblemente en el tipo de instituciones de integración creadas y en las atribuciones que se les otorgaron (Ice, 1974; Kaplan, 1969, 1976 y 1989), por lo que las mismas son esencialmente intergubernamentales.

A pesar de la limitada integración económica y los escasos avances supranacionales en otras áreas, los países de la Comunidad Andina (CAN) logran crear instituciones con rasgos supranacionales. Los avances dados, particularmente del Derecho de la Integración, hacen que procesos de integración como el andino preocupen a muchos gobiernos y analistas del proceso de integración latinoamericano. Desde mediados del siglo pasado, los gobiernos latinoamericanos evitaron

asumir compromisos más allá de los comerciales y estrictamente económicos; de esa manera se obvió la creación de instituciones que amenazaran con disminuir el poder de los gobiernos en la integración. El Acuerdo de Cartagena, alcanzado en 1969, extrañamente se convierte en el primero que marca algún alejamiento de esta tendencia latinoamericana. Mediante el mismo se privilegia e incorpora a la experiencia europea por encima de una institucionalidad que da prelación al proceso de integración regional a fines y objetivos colectivos antes que a los individuos de cada país. Así, la hoy Comunidad Andina fue avanzando hasta crear una institucionalidad que incluye: la Comisión, el Parlamento Andino, el Tribunal Andino de Justicia (TAJ) y la Secretaría General (anterior Junta); a las cuales se les han unido, a partir de 1996, las Reuniones presidenciales y del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. La CAN ha elaborado, a través de la Comisión y del Tribunal Andino de Justicia, una estructura jurídica que, al igual que la Unión Europea (UE), ha puesto en jaque concepciones tradicionales del derecho, fundamentadas en la aceptación de que el Estado-Nación es el objeto fundamental del derecho internacional. El TAJ acepta que la normativa comunitaria prevalece sobre las legislaciones nacionales y es de aplicación directa e inmediata en los países de la CAN.

A pesar de los avances dados en la Comunidad Andina hasta 1996 y de que los gobiernos de los países miembro parecen dar prioridad política a la integración latinoamericana y andina en sus constituciones nacionales, fue a partir de esa década que Latinoamérica empezó a avanzar en una tendencia de “desinsitucionalización” de los procesos de integración. Esta tendencia afectó a la misma CAN, que sufrió cambios como la eliminación de la Junta y sustitución por la Secretaría General, y la incorporación de las

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Reuniones Presidenciales y de Cancilleres como instancias u órganos principales del Acuerdo.

De la misma manera, el Mercosur, el Grupo de los Tres (G-3) y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), entre otros, rechazaron toda mención a una posible cesión de soberanía, aunque fuese limitada, y por ende evitaron la creación de instituciones regionales que permitieran darle coherencia a la dispersión de acuerdos. Aun así, la supranacionalidad de la CAN convive con estas fuerzas desinstitucionalizadoras e intergubernamentales; las cuales tampoco parecieran estar decididas a eliminar por completo los avances y logros alcanzados, especialmente en materia de protección frente a terceros y de cohesión interna con miras a la elevación de los niveles de desarrollo, disminución de las desigualdades o de corrección de las asimetrías socioeconómicas entre países.

El proceso de reforma del Estado y de descentralización en América Latina

Si bien las políticas públicas de descentralización conducentes al desarrollo regional y local en América Latina se iniciaron hacia la segunda mitad de la década de 1940, inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, sólo fueron visibles y asumidas como tales dos décadas más tarde.

El decenio de 1980 coincidió con la crisis de la deuda pública externa en la región y con el auge de las políticas neoliberales que relegaron el Estado de Bienestar y el papel protagónico del Estado en la conducción de la economía (Ibarra, 2004 y Moncayo, 2005). La visión alternativa para superar la crisis ponía de relieve la eficiencia y capacidad del Estado antes que su intervención en la economía, por lo que la descentralización fue la

respuesta apropiada para salir del desacreditado Estado centralista e interventor. Siendo ésta una recomendación proveniente además de los “think tanks” de los organismos multilaterales y de la corriente teórico-ideológica dominante en el momento, se esperaba que la descentralización sentara las bases para un desarrollo local competitivo, asegurara la equidad social a escala territorial, y aumentara la eficiencia y transparencia de las administraciones públicas en América Latina (Finol, 2001 citado por Moncayo, 2005). Sin embargo, la transferencia de competencias no ha avanzado con la misma velocidad que la transferencia de recursos infranacionales, ni los actores locales se han involucrado activamente con posiciones características del proceso de decisión política conocido como “de abajo hacia arriba” puesto que la cultura política de la participación en América latina es bastante limitada y no tiene arraigo en las bases de la población.

Los países andinos, al igual que los países desarrollados y el resto de América Latina, siguieron el rumbo de la aplicación de las políticas neoliberales y de descentralización. Así, en Bolivia la descentralización fue aprobada durante la administración de Sánchez de Losada, mediante la Ley de Descentralización Administrativa de 1996, la cual conjuntamente con la Ley de Participación Popular (1994) transfieren competencias y desconcentran poderes. La primera desconcentra hacia los municipios competencias de orden administrativo, mientras que la segunda les transfiere competencias políticas, económicas y administrativas. Por el contrario, Perú, que había avanzado, al menos formalmente, hacia la descentralización –con la Constitución de 1979, que había definido al Estado como “unitario, representativo y descentralizado”, y con la aprobación en 1984 de la Ley Orgánica de las

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Municipalidades, que le otorgaba competencias importantes a los municipios con las reformas estructurales y la aceptación del Consenso de Washington– abandona este rumbo y adopta formas centralistas de gestión territorial, según se plasma en la Constitución de 1993. Perú retoma la descentralización durante el gobierno de Toledo, al aprobar la Reforma Constitucional, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. Ecuador, por su parte, en consonancia con el movimiento reformador del Estado y de la Economía, aprueba la modernización del Estado en 1993; cuatro años más tarde aprueba la Ley Especial de Descentralización del Estado y Participación Social y la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto General del Estado para los Gobiernos Seccionales. Al igual que Bolivia, Colombia y Venezuela, Ecuador eleva la descentralización a rango constitucional (Moncayo, 2005: 45-64).

En sintonía con las reformas estructurales, Venezuela y Colombia emprenden sus procesos de reforma del Estado. Venezuela inicia decididamente la descentralización política, administrativa y fiscal a mediados del decenio de 1980, pero ésta sólo se concreta en 1989 con la primera elección de gobernadores y alcaldes para luego, en 1993, iniciar la descentralización fiscal. Colombia, por su parte, inspirado en el compromiso y el marco de la Constitución de 1991 empezó el proceso descentralizador con un marco bastante sesgado hacia la transferencia de competencias y recursos fiscales a los municipios durante el gobierno del presidente Gaviria. En el cuadro 1 se presenta un resumen de los avances del proceso descentralizador en Colombia y Venezuela. Es de destacar que ambos países han transferido competencias de forma similar hacia los departamentos/estados y municipios.

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Cuadro 1 Avances del proceso de descentralización en Colombia y Venezuela

Poder regional: Departamento/Estado

Descripción Colombia Venezuela

Funciones -Planificar y promover el desarrollo económico y social en el territorio de acuerdo con los municipios, para complementar labores de intermedi-ación entre éstos y la Nación.-Prestar apoyo financiero y crediticio a los municipios.

-Organizar sus municipios y demás entidades locales y su división político-territorial-Servir de intermediario entre la Nación y el municipio.

Atribuciones en servicios -Garantizar la prestación de servicios.-Prestar apoyo financiero, técnico y administrativo.-Responsabilizarse del turismo, el trans-porte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera

-Crear, definir el régimen y organizar los servicios públicos estatales, ejecutar, conservar, administrar y aprovechar las vías terrestres estatales.- Conservar, administrar y aprovechar las carreteras nacionales, puertos y aeropuertos en coordinación con el Ejecutivo nacional.

Poder municipal

Descripción Colombia Venezuela

Funciones/atribuciones -Servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública conmutada.-Salud, educación, agua potable y sa-neamiento básico, vivienda, subsidios a población de menos recursos.-Construir obras para el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover participación comunitaria, así como el mejoramiento social y cul-tural de sus habitantes.

-Servicios de agua potable, electric-idad y gas doméstico; de alumbrado público, alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas, de mataderos, cementerios, servicios fu-nerarios, abastecimiento y mercados.-Salud y atención primaria en edu-cación, actividades e instalaciones deportivas y culturales.- Ordenación territorial y urbanística, vivienda de interés social, turismo local, arquitectura civil, vías urbanas, circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías mu-nicipales y los servicios de transporte urbano.

Justicia -Primera instancia en delitos de hurto simple, violación de la habitación, ejer-cicio arbitrario de las propias razones, permanencia ilícita en habitación ajena, lesiones personales dolorosas, entre otras.-Ciertas infracciones de tránsito.-Conciliar controversias de carácter pat-rimonial susceptibles de ser reclamadas en lo contencioso administrativo.

- La justicia de Paz, la atención social sobre la violencia contra la mujer y la familia, prevención y protección vecinal, policía municipal y vigilancia, entre otros.

Fuente: Constitución Política de la República de Colombia 1991; Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), Ley Orgánica del Poder Municipal, Venezuela, 2005.

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Aunque la descentralización polít ico-administrativa en Colombia y Venezuela se venía gestando desde décadas atrás, se plasmó de manera efectiva en las Constituciones de 1991 y 1999 respectivamente. En ambos países se acepta que el municipio es la mínima unidad de gestión político-administrativa y depositario directo del proceso de descentralización. Como se ve en el cuadro 1, los municipios y los gobiernos regionales tienen en principio atribuciones relativamente similares, por lo que se destaca la homogeneidad comparativa de las funciones de los entes infranacionales.

A pesar de las similitudes, con el proceso de reformas del Estado que condujeron a la elaboración de nuevas Constituciones Nacionales, la organización territorial colombiana permite al municipio, al igual que a los departamentos ubicados en zonas fronterizas, adelantar directamente con la “entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente” (Art. 289). Con ello, se otorgan ciertas competencias en política exterior a las unidades infranacionales. En Venezuela, en cambio, tal posibilidad no existe (cuadro 2); por ello, las opciones de los gobiernos regionales y municipales para avanzar coordinadamente en aspectos que son de su competencia quedan bastante comprometidas a pesar de que cada país proclama en sus constituciones que la integración latinoamericana es parte fundamental de su política exterior. Así, las diferencias constitucionales limitan el desarrollo y ejercicio real de la supranacionalidad en esta región.

La supranacionalidad y la infranacionalidad andinas y su aplicación en Colombia y Venezuela

La CAN ha logrado consolidar una red normativa bastante elaborada, que se ocupa, entre otros aspectos, de la integración física. Ésta se propone contribuir a una mayor homogeneidad económica entre los países miembro y entre sus regiones. Al igual que todo el proceso de integración, la integración física ha pasado por distintas etapas, tres de las cuales son bastante visibles. En la primera, vigente a partir de 1969, se limitó a los proyectos de integración vial por carreteras y fue poco lo que se avanzó en esta materia pues muchos de los proyectos de infraestructura han dependido de la continuidad de visiones respecto al desarrollo que ostente cada gobierno, así como a visiones compartidas con los países socios. La segunda se inicia hacia finales de la década de 1980, con la Declaración de Galápagos (1989) y la progresiva simplificación y armonización de procedimientos aduaneros y migratorios. A partir de entonces, se reconsideran las ideas previas y se incorporan los temas de desarrollo regional y fronterizo como preocupación común; en parte debido a la escasa integración, marginalidad y limitados niveles de desarrollo de las fronteras y en parte debido a las agudas manifestaciones en las fronteras de las crisis de seguridad interna de algunos países. La manifestación del cambio en la política fronteriza en la CAN sólo se consolida posteriormente: en 1999 la Comunidad aprueba la Decisión 549, relativa a la Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo, y dos años más tarde la Decisión 501 sobre las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) en la Comunidad Andina mediante la cual autoriza el establecimiento de estas zonas entre los países miembro o con terceros países, con el fin de promover el desarrollo en las regiones de frontera, que se han visto marginadas en este aspecto.

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La tercera etapa es visible a partir del año 2000, cuando se separa lo estrictamente fronterizo de la integración física y se incorpora una nueva forma de percibir el desarrollo andino. Hay entonces un mayor interés por las marcadas desigualdades en el desarrollo tanto entre países como entre regiones. Se elaboran criterios básicos de medición de los niveles de desarrollo a escala comunitaria para que, luego de un periodo de revisión, se puedan evaluar con mayor precisión los niveles de desarrollo andino antes que en cada región. Se espera que con base en los resultados de tales evaluaciones se elaboren políticas comunes de desarrollo regional. En el año 2002, por ejemplo, se aprobó la Decisión 534 sobre la Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas (NUTE), por la cual se homogeneiza el tratamiento estadístico de las distintas áreas de los países miembro. Más recientemente, en 2004, se aprobó la Decisión 585 mediante la cual se creó el Consejo Consultivo de Autoridades Municipales para adelantar la cooperación basada en la ejecución de políticas comunitarias andinas en apoyo al desarrollo regional y la descentralización (recuperado de www.comunidadanina.org/normativa, marzo de 2006).

El avance de estrategias comunes de desarrollo infranacional, fronterizo y binacional desde los organismos comunitarios, a pesar de que éstas han sido propuestas y aprobadas por los gobiernos nacionales, es improbable o poco efectivo si los mismos gobiernos no están dispuestos a operacionalizar las mencionadas Decisiones Comunitarias, pues no se cuenta con recursos comunitarios para ejecutarlas. El proceso de descentralización entre Colombia y Venezuela es complicado para las opciones de desarrollo local si se analiza conjuntamente con la dificultad propia de “planificar y ejecutar el desarrollo de manera conjunta, compartida

y coordinada” (CAN, Decisión 501) entre los municipios, departamentos o estados de Colombia y Venezuela que constituyen la ZIF entre Norte de Santander y Táchira2 , pues las Constituciones Nacionales no otorgan facultades similares de asociación con municipios o regiones del otro país (cuadro 2).

En integración, los dos países eran, hasta el 20 de abril de 2006 –momento en que Venezuela denuncia el Acuerdo de Cartagena– los socios más importantes, y habían venido construyendo la supranacionalidad andina. Pese a lo dispuesto en la Decisión 501, ya mencionada, hasta marzo de 2006, Colombia y Venezuela eran los únicos países que no habían creado la ZIF. El intercambio de notas reversales creó la ZIF Norte de Santander–Táchira. Al producirse la denuncia del Acuerdo por Venezuela, aún no se habían enviado las notas respectivas a la Secretaría General de la CAN para su ratificación y publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo. La creación de la ZIF siguiendo los lineamientos de la Decisión 501 y el retiro de Venezuela de la CAN marcan un futuro incierto para el desarrollo de esta zona. De acuerdo con la Decisión, la creación es decisión bilateral de los gobiernos, que “de considerarlo conveniente”, podrán establecerlas con terceros países (art. 2). Es posible que por tratarse la ZIF de una realidad jurídica binacional, y de mantenerse vigentes los principios que inspiraron su creación, aún sea posible continuar con su implementación, siguiendo los lineamientos de la 501 pero bajo un acuerdo binacional.

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Cuadro 2 Atribuciones en materia de relaciones internacionales relacionadas con la descentralización en la CAN y en Colombia – Venezuela

Comunidad Andina Colombia Venezuela

Tratado del Tribunal Andino de Justicia. Art. 3: Las decisiones son directamente aplicables a los países miembro a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo. Art. 4. Los países miembro están obligados a adoptar las medidas que sean nec-esarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el orde-namiento jurídico de la CAN.

El Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones, en especial con las de América Latina y el Caribe mediante la celebración de tratados que creen organismos supranacionales. Los tratados deben ser aprobados por el Congreso.

Art. 153 de la Constitución: se podrá atribuir a autoridades supranaciona-les, mediante tratados, el ejercicio de competencias necesarias para llevar a cabo procesos de integración.Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración formarán parte del ordenamiento legal vigente y serán de aplicación directa y preferente a la legislación interna. Los tratados celebrados por la Repúbli-ca deben ser aprobados por la Asam-blea Nacional antes de su ratificación por el Presidente.

República Unitaria con autonomía de sus entidades territoriales. Organización territorial: Departamen-tos, distritos, municipios y territorios indígenas. Opción para regiones y provincias.

Estado Federal Descentralizado.Organización territorial: estados, dis-trito capital, entidades federales y los territorios federales. El territorio se organiza en municipios.

Decisión 534 Nomenclatura de Uni-dades Territoriales Estadísticas (NUTE), por la cual se homogeneiza el trata-miento estadísticos de las distintas áreas de los países miembro.

Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiar-iedad en los términos que establezca la Ley. Art. 288. C. N. (1991)

Competencias atribuidas a los poderes públicos bien definidas y no hay men-ción a coordinación, concurrencia o subsidiariedad en la C. N. (1999)

Decisión 585 Consejo Consultivo de Autoridades Municipales para ad-elantar la cooperación basada en la ejecución de políticas comunitarias andinas en apoyo al desarrollo regional y la descentralización.

El Municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado.

El municipio es la Unidad Político-Primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución Nacional.

La Decisión 459 crea la Política de Integración y Desarrollo Fronterizo, y establece que deben crearse Zonas de Integración Fronteriza (ZIF).La Decisión 501 establece los linea-mientos, principios y objetivos para la creación de ZIF entre dos o más países en las fronteras comunes de los países miembro

Los departamentos y municipios ubica-dos en las zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del vecino país, de igual nivel, programas de cooperación e integración dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del medio ambiente (art. 289).

No hay nada previsto en la Consti-tución Nacional al respecto. Competen-cia del Presidente y del Poder público nacional.

Fuente: Constitución Política de la República de Colombia 1991; Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), Ley Orgánica del Poder Municipal, Venezuela, 2005.

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Supranacionalidad e infranacionalidad en la integración andina. Sus manifestaciones en la zona fronteriza Norte de Santander-Táchira

En los apartados anteriores hemos mostrado que la integración, en particular el proceso de integración andino, al igual que la descentralización infranacional en Colombia y Venezuela no han avanzado lo suficiente ni en direcciones similares en cuanto a permitir la cooperación o integración transfronteriza en los espacios fronterizos comunes. Sobre lo infranacional, ambos países habían acordado mantener el control sobre sus instancias subnacionales, y poco le competía a la CAN, pues ésta se limitaba a crear propuestas que una vez aprobadas por la Comisión pasaban de nuevo el poder a los gobiernos centrales para su desarrollo y ejecución.

Nacionalmente, parecen haber adelantado la descentralización en términos verticales al transferir competencias similares a los gobiernos regionales y municipales. La diferencia está en el otorgamiento de competencias de asociación que otorga Colombia a los departamentos y municipios con sus homólogos del vecino país ya que Venezuela no lo permite. Tal diferencia se justifica, en parte, en las visiones que tiene cada país sobre la concepción del Estado, los espacios de poder, y el recelo mutuo, que producen como resultado dos países vecinos que carecen de objetivos comunes. Así, las manifestaciones de supranacionalidad en el sentido de otorgar competencias a órganos supranacionales para actuar en los ámbitos locales de los países o, en sentido contrario, de brindar posibilidades a las comunidades o municipalidades para actuar en los órganos comunitarios, son inexistentes.

Según lo observado en el cuadro 2, Colombia se define como “República Unitaria con autonomía

de sus entidades territoriales” y Venezuela lo hace como un “Estado Federal descentralizado”. Tales definiciones sugieren que Venezuela otorga mayor autonomía a las entidades infranacionales, pero al revisar las competencias y libertades transferidas, Colombia parece ser más federal y menos centralista o unitaria ya que en el tema de las competencias del poder de las fronteras, la Constitución les permite ejercer ciertas y limitadas funciones en el área de relaciones internacionales.

Para ejemplificar las resistencias de los gobiernos centrales a ceder poder a los órganos supranacionales e infranacionales en materias que son consideradas de su competencia absoluta, se presenta el proceso seguido por la frontera de Táchira para solicitar la incorporación de cierta competencia en relaciones internacionales a los estados y municipios fronterizos durante el proceso que condujo a la elaboración y aprobación de la nueva Constitución Nacional. Contrario a la Constitución colombiana que sí permitía esta competencia desde (1961), la Carta vigente en Venezuela hasta 1991 no lo permitía.

Como Colombia había pasado por un proceso de reforma constitucional previo al de Venezuela, su experiencia fue referencia obligada. En Colombia las competencias de los poderes regionales y locales de frontera, en materia de relaciones internacionales de vecindad, ya eran norma y lo lógico era esperar que algo similar ocurriera en Venezuela, pero ello no fue posible a pesar de que miembros de la Asamblea Nacional Constituyente colombiana fueron invitados a asesorar el proceso venezolano, y de que los habitantes de la frontera reclamaron la inclusión de un artículo similar al 289 de la Constitución de Colombia en la Constitución Venezolana. En un documento elaborado por el Cefi y entregado a los Constitucionalistas electos por el estado Táchira (Cefi, 1999) se recogen las

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distintas opiniones obtenidas en una serie de foros sobre “la Frontera y la Constituyente”. En él se señala que los actores sociales activos del Estado y de la frontera consideraban prioritario para el desarrollo futuro de la frontera común y de la integración andina, el que se incluyera un artículo que, al igual que el 289 de la Constitución de Colombia, otorgara potestades similares a los gobiernos regionales y municipales de Venezuela. En los foros, los participantes destacaban la influencia poco estimulante de las políticas de los gobiernos centrales hacia las fronteras, por lo que se hacía prioritario obtener un margen de autonomía local. Pese a lo anterior, los constituyentes del estado Táchira no lograron el cometido, y la Constitución venezolana otorga todo el poder en materia de fronteras y de relaciones internacionales al gobierno central.

Al indagar las posibles razones de este fracaso, de manera muy somera y extraoficial se ha oído una queja con respecto al peso del centralismo y al predominio de concepciones muy cerradas respecto a Colombia por parte de los demás constituyentes y de los órganos de seguridad del Estado que participaban en las reuniones conducentes a la redacción del texto final de la Constitución de 1999. Estos hechos pueden solapar o encubrir el tradicional malestar, recelo y desconfianza que han estado presentes a lo largo de la historia de estas dos naciones, según se ilustró en la segunda parte de este trabajo.

Las consecuencias de estas actitudes y procedimientos sin duda seguirán siendo óbice para el avance de la integración andina y latinoamericana, pero fundamentalmente para el desarrollo de la frontera común de estos dos países. La zona fronteriza de Norte de Santander–Táchira, a pesar de su aparente dinámica, no puede evadir la suerte de las fronteras y muy

poco se puede avanzar en cuanto a desarrollo regional siguiendo las nuevas tendencias de la geografía económica en lo referente a una ubicación territorial ventajosa y unos recursos naturales y humanos significativos (Bustamante, Sierra y otros, 2005).

En síntesis, la zona fronteriza de Norte de Santander-Táchira poco ha logrado avanzar debido a los percances en la supranacionalidad y la infranacionalidad. Su dinámica poblacional ha impedido la imposición definitiva de las agendas centralistas y de separación y en muchos casos ha logrado disminuir las tensiones entre los países. También es de destacar que ciertas decisiones sobre desarrollo regional fronterizo en la CAN se debieron a las presiones y el poder de cabildeo de los actores locales y regionales en los escenarios nacional y andino.

Discusión

Colombia y Venezuela habían venido coincidiendo en la importancia del Estado-Nación y del poder central de los gobiernos nacionales en el ámbito de las relaciones internacionales, aun en el marco de la Integración Andina o las relaciones vecinales pese a que en sus constituciones parecen dar espacio a la supranacionalidad. En la situación posterior a marzo de 2006, la CAN deja de ser el espacio de encuentro de los dos países, y las relaciones regresan al ámbito bilateral y al internacional. Todo ello aunque, como se señaló al inicio de esta presentación, la mayoría de los países del mundo buscan en la integración regional un espacio de protección económica, política y cultural.

Las consecuencias para el desarrollo presente y futuro tanto de la recientemente creada ZIF en el espacio de frontera colombo-venezolano mencionado como de la descentralización

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parecen ser desalentadoras. Sin embargo, esta zona, como ninguna otra en la frontera colombo-venezolana y suramericana ha mostrado suficientes logros en la desmovilización de acciones contrarias al desarrollo de lo que aquí se considera cotidianidad. En el cuadro 3 se presenta una relación de algunos de los logros para la frontera.

Cuadro 3 Eventos en los cuales las dinámicas fronterizas han formado parte de las relaciones bilaterales colombo-venezolanas

Fecha Evento Resultado

1842 Convenio de amistad, comercio y navegación

Bajo arancel, navegación libre por los ríos comunes, igualdad de trato impositivo. La separación no debería afectar las po-blaciones fronterizas.

1925 Convenio de Cooperación. Construcción de Puente Internacional.

1940 Documento de la Sociedad Binacional del Táchira y del Norte de Santander

Solicitan a los gobiernos dinamizar las relaciones económicas bilaterales.

1942 Estatuto Fronterizo A raíz de la firma del Tratado de límites se insiste en mantener la dinámica fronteriza en Táchira y Norte de Santander. El Estatuto regula flujos poblacionales, ambiente y seguridad judicial.

1959 Tratado de Tonchalá Profundización del Estatuto Fronterizo en educación, migra-ciones, salud.

1963 Acuerdo Comercial y de Desarrollo EconómicoActa de San Cristóbal

Evaluación y solución de problemas comunes, realización de programas conjuntos en la zona fronteriza, aprovechamiento de recursos naturales compartidos y de comercio.Discusión sobre mercado común e integración económica, aprovechamiento de la herencia cultural y tradición compar-tida, programas sociales comunes y Comité mixto de expertos sociales y del sector privado.

1965 Comisión de Integración Fronteriza Primer órgano de vecindad

1969 Declaración de Sochagota Impulso a Proyectos binacionales: sanitario y petroquímico, construcción de los puentes Ureña, San Antonio, Arauca; es-tudios sobre situación social de los indígenas en la zona de frontera; desarrollo de cuencas hidrográficas: río Paraguachón, navegación en el Orinoco; interconexión eléctrica La Fría y Norte de Santander; vías Zulia-Cesar, Guasdualito-Arauca.

1987 Creación Asamblea Regional Fronteriza Norte de Santander. Táchira. Reuniones periódicas de gobernadores de Táchira y Norte de Santander

Constituida por los legisladores de las dos entidades. Finalmente se elimina la figura de los gobernadores de las dos entidades regionales.

1989 Reunión entre los presidentes Andrés Pérez (de Venezuela) Y Virgilio Barco (de Colombia); Declaración de Ureña

Conformar comisiones fronterizas. Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos (Copaf ). Lista de temas a tratar: trán-sito de personas, trabajadores indocumentados, indígenas, explotación abusiva de los recursos naturales, orden público, inseguridad y desarrollo científico y tecnológico.

1994 Acta de Casa Amarilla. Presidentes Caldera (Venezuela) y Gaviria

Establecer un comité fronterizo binacional con autoridades locales y sociedad civil fronteriza.

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Fecha Evento Resultado

1999 Paralización del transporte de mercan-cía pesada

Reacción de los transportistas de frontera por su desplaza-miento del transporte binacional al regularizarse el libre tránsito de mercancías por transportistas acreditados según normas de Decisión 399.

2000 a la fecha Reuniones de los gobernadores de Táchira y Norte de Santander

Buscar salidas conjuntas a las relaciones cotidianas de con-vivencia fronteriza.

2004 Acta de compromiso gobernadores de Norte de Santander-Táchira

Ratifican decisión de respaldar estudio conducente a la cre-ación de la ZIF Norte de Santander-Táchira.

2004 Incidente con Guerrillero Granda Paralizó la dinámica en la frontera durante días. Presión de las poblaciones incidió para retorno a la normalidad.

Fuente. Reelaboración a partir de los cuadros de Socorro Ramírez en Ramírez y Hernández “Colombia y Venezuela: vecinos cercanos y distantes”, en Ramírez y Cadenas (coord.), (2003), La vecindad colombo-venezolana. Imágenes y realidades, CAB, UCV, Universidad Nacional. Bogotá trabajo; Bustamante, Sierra y otros (2005), “Propuesta de definición y delimitación de la zona de integración fronteriza: área Norte de Santander (Colombia)–Táchira (Venezuela)”, Bucaramanga.

No obstante, dichas acciones no han sido suficientes para hacer de éste un espacio de desarrollo integrado. En general, la situación no luce fácil para lograrlo. Sólo el poder de las comunidades y poderes regionales podrá influir para que se mantenga la agenda bilateral de cooperación en los gobiernos y que la ZIF desde la opción de “desarrollo coordinado y compartido” no esté muy alejada en el tiempo.

La ZIF representa un reto a las formas de concebir el desarrollo y de ejecutar políticas y requiere la superación de visiones tradicionales de “regir” o “gobernar” los territorios tanto en el plano nacional como en las experiencias de integración regional, para que brinde los beneficios esperados en elevación de la calidad de vida para las autoridades, el sector económico y la población en general.


Aladi/Cepal/Sela, (1996). El Proceso de convergencia region-al y el establecimiento del ALCA, Montevideo, Uruguay.Alter, K. (1998). Who are the masters of the Treaty? European Governments and the European Court of Justice, Interna-tional organization, Vol. 52, No. 1.

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NOTAS

1 Este trabajo forma parte de los resultados del proyecto código: NUTA-H-175-03-09-AA. Mi agradecimiento a Rita Gi-acalone, Giovanny Molano, Hernando Arcinegas y Douglas Izarra, quienes leyeron e hicieron importantes comentarios a las primeras versiones de este trabajo.

2 Los municipios que constituyen la ZIF son: 12 por el Departamento de Norte de Santander (Colombia): Cúcuta, Chinacota, El Zulia, Herrán, Los Patios, Pamplona, Pam-plinita, Puerto Santander, Regonvalia, San Cayetano, Toledo y Villa del Rosario. Por el estado Táchira son 15: Ayacucho, Bolívar, Cárdenas, Córdoba, Fernández Feo, García de Hevia, Independencia, Junín, Libertad, Libertador, Lobatera, Pedro María Ureña, Rafael Urdaneta y San Cristóbal, Tórbes. Nota diplomática enviada por el Ministro de Relaciones Exteriores (E) de Venezuela, dr. Pável Rondón a su homólogo colom-biano Dra. Carolina Barco el 17 de enero de 2006. La nota fue respondida en marzo de 2006.

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Homosexualidad y democracia liberalUn diálogo político acerca del recono-cimiento y aceptación de la diferenciaJosé Miguel Segura GutiérrezE-mail: [email protected]: Administración Pública Territorial Escuela Superior de Administración Pública‒Territorial Meta

Resumen

En aras de discutir los fundamentos filosóficos del liberalismo en cuanto al reconocimiento y aceptación de la homosexualidad como identidad diversa. Este ensayo, plantea que la recepción de los homosexuales, debe explicarse a partir del análisis de las asociaciones entre las identidades de orientación sexual, la convivencia social y la acción política institucional. Con especial énfasis, en las relaciones de poder (inclusión-exclusión) y procesos de subjetivación (estabilización relativa de ciertos ámbitos y prácticas diversas que en un momento histórico agencian un cierto tipo de sujeto) que caracterizan a estos agentes socio-sexuales y que pueden ser vistas como expresión de lo plural, sensible e inacabado del proyecto de construcción de sociedad en Colombia.

Palabras claves: Homosexuales, ciudadanía, diálogo y democracia.

Abstract: Homosexualidad and liberal democracy

A political dialogue about the recognition and acceptance of the differenceFor the sake of discussing to the philosophical foundations of liberalism as far as the recognition and acceptance of the homosexuality like diverse identity. This test, raises that the reception of homosexual, must be explained from the analysis of the associations between the identities of sexual direction, the social coexistence and institutional the political action. With special emphasis, in the relations of being able (inclusion-exclusion) and processes of subjetivación (relative stabilization of certain scopes and diverse practices that in a while historical they agencian a certain type of subject) that they characterize these partner-sexual agents and who they can be seen like expression of the plural thing, sensible and unfinished of the project of construction of society in Colombia.

Key words: Homosexuals, citizenship, dialogue and democracy.

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Introducción

No cabe duda que el individuo y su ámbito de libertad se constituyen como principios del espíritu democrático moderno y en donde el reconocimiento a las opciones sexuales no heterosexuales, emerge como discurso y acción colectiva en pro de generar acuerdos de apertura a una coexistencia pacífica y conciliadora entre aquellos proyectos de autorrealización personal diversa y las percepciones públicas de integración social que prioriza la sociedad en cuanto aglutinante político.

En está línea, observar en palabras de Max-Neef como la identidad del individuo, posibilita su ser, tener, hacer y estar en, con y para los demás permita explicar esa idea preconcebida de inclusión, que tiene la democracia, pero que sólo rara vez es analizada en su dinámica para hacer más comprensible el carácter excluyente como consecuencia de un alto grado de cohesión (Taylor,2001:24). Pues la heterogeneidad de las opciones de vida tanto de grupos como de personas existentes hoy al interior de los Estados y la Sociedad civil demandan del desarrollo de acciones afirmativas que reduzcan por medio de actitudes proposicionales aquellos actos y prácticas discriminatorias que a posteriori construye y reconstruye tanto a gays como a lesbianas, en sujetos individuales y colectivos escindidos. Lo anterior, ante la imposibilidad de concebir una sociedad sin relaciones intersubjetivas y sobre todo sin espacios endógenos comunes que refieran el diálogo y consenso necesarios para el ejercicio de la autonomía y por extensión el reconocimiento de su particularidad e igualdad.

Un asunto, que obliga a entrar analíticamente en la reflexión de las asociaciones entre el

homoerotismo (deseo e identidad) y el campo de lo político, a través del señalamiento de ciertos mínimos morales favorables a la inclusión de los/as homosexuales en Colombia y que serán desarrollados en líneas generales, como sigue: en la primera sección, expondré brevemente el carácter político de la homosexualidad en cuanto identidad/diferencia y señalaré algunos aspectos de la política de identidad gay relevantes para nuestra discusión. En las dos secciones siguientes, construiré la relación entre democracia liberal y homosexualidad, a partir de la consideración del diálogo como concepto ético de la coexistencia y la reconciliación. Luego, en la última sección, intentaré desarrollar algunas de las consecuencias más inmediatas de ésta relación ético-democrática para con el “otro”.

Homosexualidad. Identidad/diferencia

El deseo-identidad homosexual, en cuanto manifestación erótica ha estado presente a lo largo de la historia de las civilizaciones con hilos de continuidad/discontinuidad respecto a lo que significa la idea de una sexualidad aprehendida y posteriormente transformada en erotismo social. De ahí, que cada sociedad se forme una idea especial de lo que corresponde a lo humano y lo que no, y construya un orden de cosas en cuyos límites se desarrolla la vida social. Todo cuanto se aparta o introduce cortocircuitos o contaminaciones entre géneros que deben mantenerse separados, es peligroso para el individuo y para la colectividad. Este orden limitado de las cosas tiene sus más acá: el incesto, la homosexualidad, la autosexualidad (Héritier,2002:119).

La identidad sexual u orientación sexual es la estructuración psíquica de una persona como heterosexual u homosexual, su desarrollo se da

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en el nivel del inconsciente y es “resultado del posicionamiento imaginario ante la castración simbólica y de la resolución personal del drama edípico” (Lammas,1996:350).

En ese sentido, observar como se ha producido una evolución en la regulación de la sexualidad en cuanto proceso individual y colectivo que produce identidades de género y de orientación sexual, permita mostrar la importancia creciente que se le confiere a su ejercicio (diversas prácticas de placer sexual, sentimientos de amor y contactos eróticos) en la creación de identidades sexuales y nuevos sujetos colectivos, alrededor del cuerpo y su papel participativo en la esfera pública. Ya que, como declara Ferrara (2000:205) lo que se cuestiona hoy es la incapacidad de la moderna sociedad civil para integrar realmente la particularidad empírica de los individuos en una totalidad que no le sea ajena a ella. Es decir, del ofrecimiento de un espacio negociado común en donde la actuación abierta y decidida de los individuos homosexuales (razones y pasiones) sea considerada por los otros como elementos propios para un mundo futuro de coexistencia y tolerancia. Ya hemos visto, que no se enjuicia moralmente la acción individual sino la persona, su inclinación privilegiada, su disposición de afecto. (Tugendaht,1997:103).

La interacción está regulada por un modelo institucionalizado de valores culturales que clasifica a algunas categorías de actores sociales como legales y a otros como deficientes o inferiores: la categoría heterosexual es normal, la homosexual es mal sana (Fraser,2003: 63)

Bajo esta óptica, la identidad homosexual ha sido valorada como una condición denigrante de los sujetos (negativa del capital simbólico), cuya génesis visible se haya enraizada desde

el núcleo familiar y la familia extensa, pero que sigue fortaleciéndose a través de los agentes socializantes (medios de comunicación, la medicina). Es por ello, que las circunstancias y la sensibilidad de las motivaciones, en cuanto disposiciones conductuales de los individuos (Cohen, 2001:253) y entre ellas la disidencia sexual, van creando un intento por caracterizar situaciones del mundo de la vida, desde sus implicaciones en el comportamiento humano, en la realización personal de proyectos de vida en sociedad. En otras palabras, del libre derecho al desarrollo de una personalidad1 (autonomía) tan sólo limitada por la igual libertad del otro.

La sexualidad dista de ser un asunto privado que se practica en la intimidad; ha estado siempre presente para los actores políticos, encargados de regular el comportamiento de la ciudadanía, como son los estados, las religiones, la medicina, el sistema educativo, los medios de comunicación, etc. Estas instituciones han dado lugar a prácticas institucionalizadas específicas, como son confesión, hospitalización, tratamiento psiquiátrico, escolarización, encarcelamiento, información (Lammas,1996:91).

Una cuestión, en la cual Taylor (1996:74) ya invita a que la búsqueda de las fuentes morales […] de todo sujeto no deban buscarse por fuera de él, sino a través de los lenguajes que resuenan dentro de él. Hay que captar el orden moral sin separarlo de su visión personal. Me refiero, al fortalecimiento del tratamiento como semejante, sin olvidar el individuo privado y su proyección de convertirse en ciudadanos plenos. En un individuo que comparte voluntariamente con el resto de sus congéneres el compromiso por mantener un universo cultural e institucional que siga asegurando un mínimo de orden social, que para ellos/as se cristaliza en la protección a

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la discriminación y el insulto - cercenamiento de su humanidad (afectos) y la mutilación de sus formas de relacionarse con los otros y consigo mismo (costos psíquicos). Lo que nos lleva a afirma con Paulo Freire, que nadie libera a nadie, nadie se libera sólo. Las personas se liberan en comunión.

Junto con el lenguaje de los derechos individuales, la metáfora del contrato como instrumento creador de tejido social, constituye otro rasgo teórico característico del pensamiento liberal (Colom,1997:19)

Políticas de identidad homosexual

En la coyuntura histórica actual, las relaciones entre Estado y sociedad civil se desarrollan en un sentido muy distinto de aquel que el gran relato de la globalización y transnacionalización económica intentan sostener bajo el artificio de la homogeneidad.

Ella presenta, como uno de sus rasgos fundamentales, la existencia de minorías étnicas, raciales y sexuales que demandan a la cultura mayoritaria políticas de reconocimiento orientadas a la protección de sus derechos diferenciados (López,2001:116), pero también al reconocimiento como iguales ante la posición dominante. Por ejemplo, grupos que reclaman la posibilidad legal de matrimonio entre dos personas del mismo sexo, la adopción y a la transmisión del patrimonio (Ema,2004:7). Reivindicando la identidad sexual como derecho y fundamento distintivo de su acción política.

El reconocimiento mutuo representa una nueva estructura de la afirmación intersubjetiva, en la cual cada uno reconoce a los otros no sólo con respecto a su libertad, y tampoco

únicamente con respecto a sus derechos de libertad, sino en general como sujetos del derecho (Tugendaht,1997:267).

Ahora bien, interrogarse acerca de la identidad en cuanto capacidad de los actores para generar solidaridades y sentidos de pertenencia que les permita ser vistos como actores sociales (Torres,2002:47) permita para el caso de los/as homosexuales señalar algunas de las limitaciones particulares de la libertad sobre ciertos tipos de acción -equidad en la participación educacional, laboral, sexual y familiar-, que de acuerdo con Fraser (2003:57) evidenciarían en forma sistemática el menosprecio a algunas categorías de personas y de cualidades relacionadas con ellas, negándoles así el estatus de socios de pleno derecho en la interacción social. Biografías en riesgo, que demandan de una realidad práctica (compromiso) en donde el individuo y lo social converjan para la búsqueda de una salida consensuada (discursos de legalidad, programas de políticas públicas, redes sociales) en el tratamiento de los homosexuales en cuanto medios y fines integrados en una coexistencia sin estigma social.

Los homosexuales [...] hasta hace muy poco carecían del privilegio de participar abiertamente en las relaciones sexuales y la vida familiar, inclusive en contextos en los cuales han tenido acceso a trabajo con remuneración aceptable (Fraser,2003:60).

De manera, que el afirmar de los sentimientos homoeróticos, no evoque, formas de prejuicio y discriminación en razón de su orientación sexual, al proceso psico-social de negación de su subjetividad, como de la forma en que se está produciendo su sexualidad. Sino por el contrario, coadyuve a que sus intereses emancipatorios se

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vean reflejados en una fuerza que trasciende, para crearlos y desarrollarlos. Pues como se ve, los conceptos de normalidad y anormalidad han llegado hasta el mundo moderno a través de una evolución histórica de episodios de crisis vital tanto desde la niñez hasta la senectud, determinando el carácter del mundo social sobre el individuo (roles, conducta) (Magendzo,1998). De aquí, que la existencia del sujeto homosexual se vea crecer en contacto con el medio social y experimentando (realización personal) con su respectivo contexto institucional.

La identificación de la homosexualidad se ha dado a través de un papel sexual inverso en donde los órganos sometidos a la erotización sufren una modificación de su estado. Por ejemplo, en el hombre el pene se convierte en el clítoris, los testículos en grandes labios y el ano en la vagina (Corraze,1997:20).

Es por ello que, a medida que estas situaciones/realidades se hacen conscientes, por parte de los miembros de dicha colectividad, las políticas de la identidad homosexual, parecen empezar a reinvindicar otras identidades sexuales, con un repertorio ideológico y de tecnología organizativa (Platero,2004:5) y que Berstein (1997:532) ya había expuesto cuando afirma que las barreras culturales de la aceptación de la homosexualidad y el desafío de la auto-aceptación de lesbianas y gays requieran una lucha cultural. De la construcción de un discurso (cuerpo regular de ideas y conceptos) que les permita representar políticamente su idea de libertad moral (gusto), dentro de lo que Laclau y Mouffe distinguen como posiciones subjetivas2 y que en las democracias liberales significaría el reconocimiento de derechos individuales y garantías sociales, al igual que el resto de la ciudadanía.

La modernidad, constituye un proyecto cultural en el cual han vivido dos tendencias fuertes: De una parte, la difusión de valores y actitudes básicas vinculadas a la promoción de la libertad social e individual, al progreso social, al desarrollo de potencialidades personales, y una vocación democrática que lleva a la defensa de la tolerancia y de la diversidad (Calderón, 1993:43).

Como quiera, la subjetividad homosexual en cuanto modo práctico (ethos) con expresión discursiva (logos), propenda por la emancipación -el fin de la discriminación– e implique la consecución de derechos tal y como están definidos en una sociedad (Gómez,2004:102). Por eso, los movimientos de liberación de gays y lesbianas, dado que su objetivo es la obtención de la igualdad de derechos parecen haber acordado concepciones fijas de identidad sexual como único imput de reconocimiento –convivencia entre unidad de valores y pluralidad identitaria-. De forma tal, que como afirmara Dahrendorf (1993:21) el elemento de continuidad del liberalismo es ciertamente la defensa de los derechos individuales, en el marco del Estado de Derecho, suceda lo que suceda.

La subjetividad comporta cuatro connotaciones a.) individualismo, en el mundo moderno la peculiaridad infinitamente particular puede hacer valer sus pretensiones; b.) derecho de crítica, el principio del mundo exige que aquello que cada cual ha de reconocer se le muestre como justificado; c.) autonomía de la acción, pertenece al mundo moderno el que queramos salir fiadores de aquello que hacemos; d) finalmente la propia filosofía idealista. (Habermas, 1984:29).

Por eso, a pesar de que el agrupamiento de sujetos con identidades sexuales no heterosexuales (colectivo gay y lésbico), ha

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permitido el desarrollo de equipos de apoyo al trabajo de reivindicación sexual (acción e identidad) y de solucionamiento afirmativo a su condición: la movilización de los homosexuales que se han identificado a sí mismos como homosexuales y en segundo lugar, al tratamiento de la homosexualidad como realidad cultural con contenido sustantivo propio (Fraser,1997:39-40). La verdad es que la génesis de su trabajo cívico en favor de la búsqueda de condiciones de vida suficientemente libres de riesgo ante las normas y prohibiciones del sexo (capital ritual), como también al afianzamiento del capital cognitivo (prácticas, saberes) que posee y desarrolla dicha práctica sexual en cuanto categoría social y espacio deliberativo para constituir identidades colectivas o al menos interesadas en conocerse mutuamente parece aun distante y vaporoso.

Lo anterior, dado que los estados nacionales y al menos los occidentales siguen guiándose por los lineamientos que denotan sus procesos de construcción histórica (régimen de desigualdad) y no la calificación al hecho plural (diverso) de sus integrantes. Una situación, que invisibiliza las diferencias, restringe la autodeterminación y silencia la voz plausible de constituir una cultura política nacional basada en valores cívicos universales que a futuro sean expuestos en instituciones comprensivas del reconocimiento moral del individuo en cuanto sujeto autonómo3 y con una identidad concreta, que imperativa su articulación y subordinación a la sociedad.

La construcción de un Estado de derecho democrático tiene que partir del compromiso social con el cumplimiento incondicional de los derechos fundamentales ( Hoyos,2002:54).

Desde luego, hablamos del despertar de una sensibilidad moral en donde lo ético (personal), lo comunitario (civilidad) y lo institucional

(público) contribuyan con la definición acordada de preceptos para el ejercicio responsable de los derechos individuales. Pues como exponía bellamente Borges, después de un tiempo uno aprende la sutil diferencia entre sostener una mano y encadenar un alma.

Democracia liberal y homosexualidad. Lo complejo de la discusión

La historia occidental de los últimos cinco siglos ha sido una amplia lucha por la emancipación: por lograr la capacidad de decidir por uno mismo, liberado de servidumbre y dependencias. Podemos considerar, por tanto, que el primer punto de consenso de una sociedad democrática actual es el logro del mayor grado de libertad, compatible con la libertad de los demás. Es claro que, moral y políticamente, es el primer valor conjunto de las preferencias individuales. El bien personal y común se asienta en el poder de elegir, […] o sea en la libertad, que es componente básico de la dignidad de la persona. Un segundo terreno de consenso, en una sociedad contemporánea, es el de la igualdad ante la ley. Esta igualdad debe evitar las discriminaciones por razón de nacimiento, raciales o sexuales, […] o por cualquier otra circunstancia personal y social, y reclama la protección de los ciudadanos por las leyes (Albi, 2000:20-21).

La integridad de la persona jurídica individual no puede ser garantizada sin la protección de aquellos ámbitos compartidos de experiencias de vida y en los que ha sido socializada y se ha formado su identidad (Hobsbawm citado en Habermas, 1999)

Por ello, traer a colación el tema del reconocimiento político y jurídico a la diversidad sexual y en ella a la homosexualidad en cuanto

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práctica sexual no-normativa en el marco de un Estado de Derecho, signifique activar la discusión janoniana (lucha e integración) acerca del equilibrio necesario entre dos polos mutuamente expuestos y negados a la vez, el individuo y la sociedad. Un acontecimiento, que con sano criterio busca examinar como el Estado democrático debe mostrarse más abierto al reconocimiento de las diferencias y renunciar a las políticas homogenizadoras y discriminatorias de aquellos sujetos multidimensionales que por alguna circunstancia han dado prioridad a una identidad determinada, a saber la definición libre de su persona como homosexual. Descripción, que busca puntualizar como la identidad se configura parcialmente por el reconocimiento de otros, pero a la vez indica como una persona o grupo de personas puedan sufrir un auténtico daño o una autentica distorsión, si las personas o la sociedad que las rodea refleja sobre ellas una imagen limitada o diferente de sí mismas (Taylor,1999:25). Pues las formas de discriminación social de los homosexuales se encuentran siempre culturalmente mediadas (Colom, 1997: 14), por la relación entre cooperancia social e intuiciones morales (roles de las personas.). De manera que, la democracia liberal en cuanto acuerdo político para el desarrollo de las múltiples formas de vida a que pueden inscribirse los sujetos dentro de sociedades tan complejas como la nuestra, aparezca como la única posibilidad real de desarrollo para el ejercicio de los derechos, la protección de las garantías y la permanencia (diálogo, tolerancia) de tales individuos dentro de sus respectivas comunidades políticas.

Lo anterior, dado que la democracia liberal considera el ejercicio de la sexualidad homoerótica como un ámbito propio del desarrollo de las libertades negativas del individuo y específicamente de aquellas que atañen para con el desarrollo de su personalidad (autonomía)

y potencial identificación con un cierto tipo de orientación sexual o identidad de género.

La tolerancia cultural, consiste básicamente en permitir que las minorías, se comporten con cierta libertad en la medida en que no interfieran con la cultura dominante y en ese sentido los derechos individuales por motivos de género o de orientación sexual, se encuentran además ampliamente respaldados por la constitución (Colom,1997:29)

Cuestión, que nos conduce a reflexionar acerca de como la identidad homosexual en cuanto categoría concreta que poseen y desarrollan algunos individuos, se refleja para el caso colombiano en un alto grado de crisis psico-social (vulnerabilidad) en el desarrollo de su práctica vital cotidiana -espacio social para el ejercicio de una vida digna (buena)-, pero que a la vez busca como afirma Touraine (2005,octubre) activar el primer esfuerzo para que nadie en el mundo diga no me tienen respeto, me humillan, la primera cosa fundamental es reconocer los derechos de cada persona y cada grupo, el derecho de cada uno o una a tener derechos, el derecho de cada uno o una a combinar su diferencia con su participación.

El derecho de cada individuo al respeto, el reconocimiento de la identidad propia en definitiva no tiene nada que ver con el valor de la cultura en que se inscribe, sino con el reconocimiento de sus miembros como portadores de unos derechos básicos en cuanto sujetos libres, iguales y capaces de raciocinio moral (Colom,1997:31).

Pues a sabiendas de que cada persona tiene un derecho igual a un esquema plenamente adecuado de libertades iguales que sea compatible con un esquema similar de libertades para todos

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(Rawls,1996:328), surge la pregunta de ¿cómo desarraigar ese grado de desprecio que tiene la estructura cultural-valorativa para con esta forma sexual y que en consecuencia está ocasionando una visibilidad social negativa para quienes han ya manifestado su homosexualidad como para quienes aún no han tomado tal decisión?.

La respuesta a tal interrogante, viene dada desde una perspectiva simpatizante, en donde la única posibilidad efectiva de solucionamiento a está situación, es el enfrentamiento racional (diálogo) entre dichos agentes (individuos y grupos), la Sociedad (Consenso) y el Estado (base de un biopoder). Ya que en la visión “liberal” y parafraseando a Habermas (1998:273) el proceso democrático cumple la función de programar al gobierno en interés de la sociedad, y la política surge como formadora de opinión y voluntad inclusiva.

Es por ello que, augurar cambios en la legislación (penalización de la discriminación), aboquen a que cada palabra se considere como un mundo en el que hay una interacción permanente entre la verdad y los valores socialmente vividos (Taylor,1996:72). Es decir a que la idea de sexualidad menospreciada y minorías sexuales oprimidas, se desmonte a través de la toma atenta de nota sobre la performatividad4 homosexual. Dado que, dicha orientación sexual en cuanto característica de las personas, existe dentro del conjunto de sus múltiples identidades, las cuales definen espacios socio-culturales y posibilitan la creación de acuerdos a partir de la base de una identidad natural (mujer/hombre) y una definición basada en las prácticas (homosexual). Por ello, no es fortuito observar como se organizan para responder a los discursos que los implican a partir de la efectividad en el ejercicio de sus códigos de género, como agentes controlados (potencias política) y portadores de una territorialidad (la boca, los senos, la vagina, el pene y el ano) en cuyos límites se hayan la gradación sensitiva y pasional.

La discriminación sexual, hace referencia al rechazo de formas consideradas perversas, degeneradas y “no naturales” de relación e interacción sexual (Silva,2003:96).

Discurrir que obliga a precisar, como el sexo se convierte en objeto central de la política y la gobernabilidad (Preciado, 2003:2) gracias a la politización que causa la desterritorialización de sus cuerpos, o mejor la resistencia a las pretensiones externas de llegar a ser normal. O sea del enfrentamiento entre la autonomía5 individual (capacidad de producir su subjetividad sexual) y la realidad efectiva que ofrecen sus contextos político-sociales para el ejercicio de los derechos humanos6 y específicamente de los derechos sexuales7 .

Si el concepto de individuo ha de ser cambiado por el concepto de persona, el panorama de opciones y libertad se simplifica y se torna más desafiante. La persona es el ser humano, entendido como amor y dignidad, con vocación por la comunicación y el diálogo. Desarrollarse como persona equivale a seguir una vocación. Cuando una persona elige ser sí misma, sólo puede hacerlo con base en las propias circunstancias personales en que él o ella se encuentra, tanto físicas, psíquicas, sociales y espirituales (Monsen,2006:16)

Realidad, que en palabras de Fraser (1997:115)

ha llevado a que gays y lesbianas se constituyan como públicos subalternos. Espacios discursivos paralelos, en donde los miembros de los grupos sociales subordinados inventan y hacen circular contra-discursos, que evidencian sus ideas de igualdad (visibilidad y orgullo) y respeto recíproco, a través de la afirmación de su identidad/diferencia.

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El progreso moral (el avance moral de una comunidad determinada) tiene que ver con la eliminación del sin-sentido y no con el perfeccionamiento o con el logro de un sentido (Isunza,2000:4).

El diálogo razonable: una forma de construir lo colectivo desde la afirmación individual

En muchas nuevas democracias, la vigencia del Estado de derecho es irregular a lo largo del territorio, y existen grandes diferencias sociales a la hora de proteger los derechos ciudadanos (Przeworski,1998:64). Pues pese a que en el Estado democrático de derecho se garantiza el derecho de los individuos a hacer parte de un grupo específico, siempre y cuando ésta sea su voluntad y sus concepciones del bien, sean compatibles con los principios de la justicia y con el procedimiento establecido por la ley. Las circunstancias y la sensibilidad personales de algunos individuos y/o sectores de la sociedad civil han predispuesto el desarrollo de perspectivas negativas que ante acontecimientos como la homosexualidad y el homosexualismo han sido consumadas como pecado por el tradicionalismo moral. Olvidando que es el liberarse de esas restricciones lo fundamental para nuestra naturaleza como agentes libres (Cohen, 2001:275).

A pesar del conocimiento que los operadores políticos y trabajadores sociales (educadores, médicos, psicólogos, trabajadores sociales, párrocos) tienen de esta máxima y de que la construcción de la subjetividad se realiza principalmente en la esfera de la intersubjetividad mediante la “toma del rol del otro” y mediante las “imágenes reflejo” que se reciben a partir de los otros (Ibañez,1993,19). Se observa que en Colombia, los resultados de los procesos políticos que insertan en sus agendas de trabajo el tópico de la diversidad sexual, se hallan aún limitados por

las “posiciones” que ocupan sus beneficiarios en el conjunto de las relaciones sociales (oferentes de servicios light). Situación, que obstaculiza el desarrollo de sentimientos de solidaridad, espíritu cívico y ante todo el del respeto por la persona humana.

En el mundo moderno no coinciden libertad y razón aún cuando la pretensión de libertad sea una pretensión racional y el telos de la libertad negativa sea una libertad pública, racional (Wellmer,1996:71).

En está línea, preguntarse por ¿cuál es el criterio que permitirá un cambio en las acciones y efectos que emplazan a estos actores sociales? Permita reactivar la añeja e inacabada dicotomía entre lo público y lo privado. Distinción planteada ya desde la época de los sesenta por los “incipientes” movimientos feministas y que terminó por causar la revolución en la vida cotidiana de gran número de individuos, gracias al desarrollo de una simbología y prolífica construcción discursiva.

La razonabilidad comunicativa amplía en un primer momento la participación en la apertura a otras formas de vida y concepciones del bien, y en segundo momento posibilita acuerdos sobre mínimos para solucionar los conflictos y superar en común los problemas (Hoyos, 2002).

Empero, desempolvar tal discusión en estos tiempos y en pro de la anulación a esa visión paternalista que ha construido la comunidad nacional respecto a la condición subordinada de los/as homosexuales como sujetos dependientes -a aquellos ciudadanos incapaces de asumir posiciones políticas autónomas, con necesidad de ser tutelados y representados indirectamente por los verdaderos ciudadanos (Wills,2005:121)-. Habilite para el caso interrogarse por ¿qué es lo

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público?. Réplica que en Jaramillo (1998:121) se lee como el lugar en donde todo sucede, donde se prueba el amor, la identidad se afirma, la justicia es destino, la verdad horizonte, compromiso la libertad. Allí nace la tolerancia, luce la solidaridad, florece el diálogo, crece la fortaleza, acontece la responsabilidad. Pero también, hace plausible el desarrollo de un espacio para los proyectos políticos y culturales diferentes. Es decir, aquellas utopías fraternales en donde la profunda relación entre los sujetos y su dimensión moral se contrasten positivamente para permitir que su libertad moral sea protegida y más ampliamente desarrollada por la ley (paradigma de consenso). Pues lo público como ámbito en el cual las personas y las organizaciones de toda índole interactúan con el Estado para crear tejido social – comunicación en red de intereses comunes- parece ser hoy el más noble bien.

Considerar, por tanto la idea de “esfera pública”, en sentido habermasiano, el foro de las sociedades modernas en donde se lleva a cabo la participación política a través del habla (Fraser,1997:97) implique concebir la existencia de un pluralismo ético, como posibilidad de acción y obligación moral para definir el propio modo de vida, dentro de un conjunto de valores esenciales (autonomía moral, igualdad, la justicia)-, en los cuales el comportamiento lingüístico que se dirige a los otros tiene una pretensión de validez, que define la capacidad de argumentar mediante motivaciones racionales (acciones comunicativas) para buscar acuerdos. Lo anterior, como un amarre más hacia los valores y libertades que ofrece el sistema democrático y que ex post fortalecería el sentimiento de identidad cívica.

La fe en la razón quiere decir confianza en la discusión, en los buenos argumentos, en la inteligencia que dirime las cuestiones oscuras, en contra de la pasión que las hace incluso

más turbias y en contra de la violencia que elimina desde el inicio la posibilidad de diálogo (Bobbio)

Ética y democracia para una ciudadanía sexual

La democracia es, sin duda el régimen político que tiene mayor vocación por el diálogo. Como valor ético de la política, favorece la articulación dinámica entre mayorías y minorías y permite la producción de decisiones políticamente significativas y consensuadas. No obstante en un Estado de derecho democrático los ciudadanos tienen garantías que se vinculan directamente con el diálogo. Las libertades de expresión, reunión y de conciencia. Sin embargo, el desarrollo de estas libertades solicita de un espacio imaginado de la vida social o mejor el de una red para comunicar informaciones y puntos de vista (esfera pública). Es por ello que preguntarse por ¿cuál es la validez que pueden tener el uso de ciertas expresiones dentro de una práctica reglada contextualmente como lo es la homosexualidad? Precise de indagar por las actitudes morales que motivan tanto a los homosexuales como a otros presuntos implicados con el macro mundo socio-cultural gay. Quiero insistir en esto, porque una concepción del Estado democrático de derecho bien formulada, debe suponer, que el reconocimiento de que la identidad del individuo está entretejida con las identidades colectivas y sólo puede estabilizarse en un entramado cultural, que tal como sucede con el lenguaje materno, uno no hace suyo como si se tratase de una propiedad privada (Rawls, 1996: 209) sino por el contrario es posibilitada por los otros, quienes no sólo son límites de mí libertad sino fundamento posible de la misma.

La libertad en cuanto forma intersubjetiva de la vida social, demanda para su ejercicio de la definición concreta de un sujeto que se

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observa como público-actor y/o público-lector de esa sugestiva cadencia que caracterizan a los movimientos de gays y lesbianas, pero que a la vez advierte lo indeterminado de sus espacios y lo elaborado de su codificación discursiva. Me refiero, a la confrontación surgida entre públicos competentes y públicos dominantes, a la organización de repertorios y motivaciones frente a la política de los sexos (activo/pasivo) y la inequidad de género (femenino/masculino). De la identificación de multi-universos que ofrecen sus infinitos espacios de contacto (bares, discotecas, saunas, salas de video, etc) y que en consecuencia los y las potencializa a desarrollar marcos de acción que los empoderen a sí mismos como iguales a los otros.

Pues la tesis central del modelo social de la libertad afirma que una sociedad justa se fundamenta en las posibilidades de asegurar las condiciones elementales para que todos sus miembros puedan considerarse y reconocerse entre sí como personas iguales, libres y autónomas (Cortes,2001:74). Que para el caso homosexual sólo podrá lograrse a través de la protección de su cuerpo y vida. Es decir del ofrecimiento, de un trato amoroso, cuidadoso y afectivo desde las relaciones familiares e íntimas. Como a su vez de la valoración positiva (confianza y seguridad en sí mismos) que hagan las personas a las capacidades y particularidades que poseen tales sujetos en cuanto socios visibles de las relaciones sociales y comunitarias.

Lo anterior, dado que la recepción de la homosexualidad y los homosexuales en cuanto elementos de la ebullición dialógica para la construcción de una segunda modernidad en Colombia, demandan de atender a la guía taylorista de que existe una “diversidad profunda” en cada uno de nosotros y que la lucha por su reconocimiento e igual respeto es interna.

Consideración que lleva a cuestionarse acerca

de ¿si Colombia es un Estado moralmente bueno?. Es decir, si tal entidad político-administrativa permite la autorrealización de sus individuos a través de las relaciones y valores fundamentales: La autodeterminación por vía del consenso jurídico a sus derechos y libertades individuales (leyes y mandatos) como al reconocimiento como miembros de una comunidad moral que tiene el poder exclusivo de la coacción para garantizar la libertad e igualdad de sus ciudadanos a través del respeto a su dignidad humana. O mejor aún al ofrecimiento de un camino de tolerancia a esa identidad sexual (soledad obligada y melancólica) que discretamente se anima por la tesis de Adela Cortina, de que cada uno nace de unos padres, luego tiene amigos, parientes, vecinos, compañeros de trabajo y que en consecuencia, nos remite una y otra vez a que los individuos reales son comunitarios.

A modo de conclusión

Podemos afirmar que pese a la complejidad característica de la realidad colombiana, en lo que respecta a sus apartes de conflicto armado, fragmentación social y crisis institucional, la vida actual de gran parte de las personas homosexuales en Colombia, se encuentra haciendo tránsito de manera favorable, hacia la configuración de una sociedad política que atiende al desarrollo pragmático de los conceptos de diferencia y pluralidad de formas de vida, pero que no en vano para su desarrollo y futura consolidación, seguirá demandando del acompañamiento entre “unos” y “otros. De ahí, que el grado de éxito que pueda o no tener este proceso, sólo dependa del compromiso democrático-participativo, que tengan los actores originales y simpatizantes de dicha orientación sexual diversa, y en la cual amigos nuestros, hijos, parientes y otros sujetos que esbozan los procesos de interacción social

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desplieguen para fortalecer el apuntalamiento de su consigna el derecho de igualdad para la diferencia.


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NOTAS

1 El desarrollo de la personalidad se realiza a través del tanteo y la experimentación con las opciones que la vida ofrece a los sujetos y esto es sólo posible, en el seno de contextos sociales plenos de significado. […] al abrigo, en definitiva del horizonte de sentido proporcionado por una cultura. Cfr. Taylor. Ética de la Autenticidad.2 La noción de posición subjetiva se ocupa de las múltiples formas que tienen los agentes de constituirse a sí mismos como actores sociales. Véase, Howarth, D. “La teoría del discurso”, p.132.3 Ser moralmente autónomo significa no sólo ser capaz de evaluar opciones morales. Supone, igualmente, la ca-pacidad de interpretar y revisar las propias necesidades y jerarquías de preferencias. Pues la capacidad de ser libre depende de un conocimiento práctico que se encuentra incorporado en las normas sociales y culturales desde las que se ejercen las opciones y se revisan los objetivos vitales. Ver. Colom. “Multiculturalismo o el lenguaje político de las identidades”, p. 27.4 El significado que se le atribuye al significante “performa-tividad”, es el de los efectos y acciones que puede tener un discurso dentro del conjunto de prácticas en las cuales se insertan sus portadores-enunciantes. 5 Para Silva (2003) la autonomía no es un nicho para desar-rollar aisladamente los proyectos vitales, sinoque se constituye en el presupuesto de percibirse como autores de las leyes a que están sometidos, p. 31.6 Los derechos humanos, pueden ser definidos como el conjunto de pretensiones morales y derechos juridificados a que algunos estados han adherido, para ofrecer a sus miembros el desarrollo de una vida digna y de desarrollo pleno.

7 Los derechos sexuales son parte de los derechos humanos y su finalidad es que todas las personas puedan vivir libres de discriminación, riesgos, amenazas, coerciones y violencia en el campo de la sexualidad. El Estado, debe garantizar que toda persona pueda: Controlar su comportamiento sexual, según su propia forma de ser, sentir y pensar sin tener miedo o vergüenza.

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Por: David Suárez RiveroDocente Investigador Pontificia Universidad Javeriana

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Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Coordinación Colombia - Europa- Estados Unidos (2006), Libertad: rehén de la «seguridad democrática», Serie Documentos Temáti-cos No. 2, Bogotá: Coordinación de Organizaciones No Guberna-mentales y Sociales de Derechos Humanos, 295 páginas.

Documentar la situación de derechos humanos es siempre arduo. Lo es no sólo por los riesgos que puede acarrear sobre el investigador el establecimiento de una verdad que compromete gravemente al poder, sino por lo desvirtuada que suele estar la naturaleza misma de esa verdad que los hechos denunciados ponen de manifiesto ante la conciencia pública. Por regla general, las violaciones de derechos humanos ocurren en la oscuridad, pero se avalan en el oscurantismo moral; un oscurantismo que refrenda y justifica lo que en esencia es inmoral e injustificable. Así la actual “guerra contra el terrorismo” constituye no sólo un nuevo dispositivo político jurídico y, desde luego, militar, sino también un nuevo credo ético; no es sólo un asunto con implicaciones en la agenda de seguridad de los estados, como puede aparecer a primera vista; sus consecuencias se extienden al campo de los derechos humanos con serios peligros y retrocesos frente a lo alcanzado en más de medio siglo por la comunidad internacional. Desde los atentados del 11 de septiembre de 2001, momento en el cual entró en escena y encontró justificación la nueva cruzada contra el «terrorismo internacional», no ha cesado de verificarse un preocupante repliegue en las libertades fundamentales que se creyeron por fin aseguradas tras el fin de la “posguerra fría”. Al año siguiente Colombia, con la puesta en marcha de la política de “seguridad democrática” del gobierno de Álvaro Uribe Vélez, impulsó la espiral de las “detenciones masivas y arbitrarias”. Precisamente, al registro, análisis y denuncia de esta realidad, discordante con los principios y fines de un Estado que constitucionalmente se declara “social y democrático de derecho”, se dedican las páginas de Libertad: rehén de la «seguridad democrática», libro que compendia el resultado de una investigación que la coordinación del Observatorio de derechos humanos y derecho humanitario de la Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos encargó a un conjunto de seis ONG de Derechos Humanos.

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La estructura de este libro de 295 páginas permite al lector hacer una lectura crítica de la vulneración del imprescindible derecho a la libertad en el marco de la política de “seguridad democrática”, al tiempo que se constituye en un instrumento eficaz y concreto para su evaluación bajo el prisma de las obligaciones de Colombia en materia de derechos humanos. El primer capítulo, marco de referencia de la investigación, recoge lo esencial de la normativa nacional e internacional (sistema universal y americano) relativa a la protección del derecho a la libertad personal. Importa destacar que no sólo son referenciados y explícitamente comentados los principales instrumentos —Declaraciones y Tratados— sino, lo que resulta mucho más relevante para el análisis acometido, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de otros órganos cuasi jurisdiccionales de ambos sistemas, universal y americano, así como la Doctrina atinente a las detenciones ilegales o arbitrarias en sus diferentes modos y circunstancias.

El segundo capítulo del libro, su pieza más importante y objeto específico de la investigación, desarrolla el análisis de 37 casos de detenciones arbitrarias cometidas en Colombia durante dos años: desde el 7 de agosto de 2002 hasta el 6 de agosto de 2004. Esta cifra, escandalosa para cualquier estado civilizado, no es siquiera una muestra representativa del número total de detenciones ilegales practicadas en dicho período, pues como se denuncia en la Presentación, durante ese lapso de tiempo,

…más de seis millares de personas fueron privadas de la libertad porque las autoridades administrativas o judiciales consideraron que su responsabilidad estaba comprometida en la ocurrencia de delitos asociados con la pertenencia a grupos de guerrilleros o prácticas terroristas. En

ningún caso, su detención se ajustó a lo establecido en los instrumentos de derechos humanos, ni a lo dispuesto en la Constitución y ley colombianas: fueron privadas de la libertad con base en la mera sospecha, en señalamientos de informantes o reinsertados y en informes de inteligencia; fueron privadas de la libertad mediante la utilización de procedimientos ilegales; no fueron investigadas autónoma, independiente e imparcialmente; y las garantías procesales a que tenían derecho fueron abiertamente desconocidas.1

La selección de 37 casos obedece, sin embargo, a la necesidad de develar los patrones de violación del derecho a la libertad personal bajo la modalidad de detenciones arbitrarias en el decurso de la “política de seguridad democrática” del gobierno de Uribe Vélez, actualmente en su segundo período. Los estudios de caso son analizados bajo el lente tres categorías: (1) detenciones sin fundamento de prueba; (2) detenciones arbitrarias en medio de operativos militares; y (3) detenciones arbitrarias utilizadas como mecanismo de persecución política.

Los diez casos reunidos bajo la categoría de detenciones sin fundamento de prueba constituyen casos tipo de privaciones de la libertad realizadas sin orden previa de captura en contra de los detenidos que haya sido expedida por autoridad judicial; tampoco se dan en tales casos circunstancia de flagrancia o se recurre a una interpretación errada de dicha figura. Se trata, en fin, de detenciones en las que no existen fundamentos legales ni pruebas suficientes para la detención. En los casos presentados, lo que revela un signo alarmante del patrón revelado en la investigación, las pruebas cursadas para la detención de las personas fueron manipuladas. En cuanto a los casos estudiados bajo la categoría de detenciones arbitrarias practicadas en medio de

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operativos militares, en total trece, caracterizan en su conjunto una de las más preocupantes situaciones de violación del derecho a la libertad personal. Son detenciones masivas que desconocen los más mínimos requerimientos tipificados por la ley (conformidad con las causas, casos, circunstancias y procedimientos). Destaca, por ejemplo, el caso No. 12 (Operación Orión), donde la Policía y el Ejército detuvieron arbitrariamente a 422 personas en la Comuna 13 de Medellín. Por último, los catorce casos documentados en la categoría de detenciones arbitrarias utilizadas como mecanismo de persecución política, ponen al descubierto un esquema de vulneración de los derechos políticos y de destrucción de la sociedad civil. Se trata aquí de detenciones ilegales perpetradas contra líderes comunitarios, sindicales, defensores de derechos humanos, integrantes de partidos de oposición; todas practicadas sin respeto de las formalidades y garantías legales que son internacional y nacionalmente reconocidas para la privación de la libertad.

Al término del análisis de los 37 casos, siguen las apretadas conclusiones que se desprenden del estudio. Visibilizan tanto el carácter sistemático —y, en ningún sentido, aislado, temporal o coyuntural, como se ha intentado hacer ver en algunos medios— que en el contexto de la política de “seguridad democrática” revisten las detenciones arbitrarias que se vienen perpetrando en Colombia desde la primera administración de Uribe, así como el nexo intrínseco de estas violaciones a la libertad con dicho programa de gobierno. Se formulan también al final una serie de profundas y ponderadas recomendaciones al Estado colombiano.

La investigación fue un esfuerzo conjunto en el cual participaron Organizaciones de

respetada trayectoria en la promoción y defensa de los derechos humanos, como el Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP), el Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”, la Comisión Colombiana de Juristas, la Corporación Humanidad Vigente, el Comité Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos, la Corporación Jurídica Libertad y la Fundación Comité de Solidaridad con los Presos Políticos. Este esfuerzo ha dado como fruto un libro imprescindible, pero sobre todo actual. Es sin duda una herramienta necesaria para las organizaciones de la sociedad civil, los defensores de derechos humanos y todos aquellos que siguen con mirada vigilante el desenvolvimiento de las políticas públicas. Por último, Libertad: rehén de la «seguridad democrática», nos ofrece algo más que un ejercicio de investigación en derechos humanos, y es la posibilidad de que los ciudadanos y las ciudadanas ejerzan oportunamente, sin dar la espalda a su Historia, el juicio moral. La protección de la dignidad humana, como claramente se desprende de la atenta lectura de este libro, no es un logro consolidado —sería ingenuo pensarlo—, sino una meta que exige el compromiso ético con la crítica y la denuncia.

1 Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humani-tario de la Coordinación Colombia - Europa- Estados Unidos (2006), Libertad: rehén de la «seguridad democrática», Serie Documentos Temáticos No. 2, Bogotá: Coordinación de Or-ganizaciones No Gubernamentales y Sociales de Derechos Humanos, pp. 13-14.

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m e t á f o r a s v i v a s

m e t á f o r a s v i v a s

Soneto sobre la libertad humana

Qué hermosa eres, libertad. No hay nadaque te contraste. ¿Qué? Dadme tormento.

Más brilla y en más puro firmamentolibertad en tormento acrisolada.

¿Que no grite? ¿Mordaza hay preparada?Venid: amordazad mi pensamiento.

Grito no es vibración de ondas al viento:grito es conciencia de hombre sublevada.

Qué hermosa eres, libertad. Dios mismote vio lucir, ante el primer abismosobre su pecho, solitaria estrella.

Una chispita del volcán ardientetomó en su mano. Y te prendió en mi frente,

libre llama de Dios, libertad bella.

Dámaso Alonso (Madrid, 1898 – 1998).

Del Poemario «Hombre y Dios» (1955).

josé miguel segura gutiérrez

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