il sistema di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati a pavia

Il sistema di accoglienza dei MSNA

nella Provincia di Pavia

di Alexandru Laurențiu Cohal, Giulia Fagnoni, Martina Frattini, Matteo Minetti, Martina Stelzig1

Introduzione

In un momento storico in cui i continui arrivi in Italia di stra-nieri in fuga dalla guerra sono diventati una realtà che investe anche comuni di media grandezza come Pavia, la ricerca scaturi-sce dall’esigenza di puntare l’attenzione su una delle categorie più deboli dell’immigrazione, quella ovvero dei minori stranieri non accompagnati (d’ora in poi MSNA). Dopo aver disegnato il quadro normativo che definisce la condizione dei MSNA nel nostro Paese nell’ambito della normativa europea di riferimento, ci proponia-mo di analizzare il modello di accoglienza dei MSNA messo in atto sul nostro territorio, le istituzioni e gli attori coinvolti e le comu-nità educative che se ne fanno carico.

Concluderemo con alcune proposte che riteniamo possano mi-gliorare questo modello, costituire un momento di riflessione e di dialogo fra i vari attori coinvolti nell’accoglienza e sollecitare ulte-riori indagini in tal senso2.

1 Sono di Matteo Minetti i paragrafi 1.1, 4.1, 4.3; il paragrafo. 2 è scritto da Giu-lia Fagnoni e Martina Stelzig; Giulia Fagnoni firma anche i paragrafi 3.4, 3.6, 4.6 e Martina Stelzig 3.7. Sono di Martina Frattini i paragrafi 3.5 e 4.5. Sono di Alexandru Laurențiu Cohal i paragrafi 3.1, 3.2, 3.3, 4.2, 4.4 e le conclusioni. 2 Sono stati intervistati i responsabili dell’accoglienza dei MSNA nella Provincia

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1. I MSNA nella Provincia di Pavia

Come soggetto giuridico i MSNA sono minori «non aventi citta-dinanza italiana o di altri Stati dell’Unione europea che, non aven-do presentato domanda di asilo, si trovano per qualsiasi causa nel territorio dello Stato privi di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti legalmente responsabili in base alle leg-gi vigenti nell’ordinamento italiano»3.

I MSNA giungono in Italia per diverse ragioni4:• per lavorare e quindi migliorare la propria condizione econo-

mica, attratti da nuovi modelli di vita e di consumo, sostenere la famiglia rimasta nel Paese d’origine, il c.d. “mandato familiare”;

• per raggiungere i genitori, quando questi non hanno i requisi-ti per avviare le procedure di ricongiungimento;

• perché vittime della criminalità organizzata dedita al com-mercio di stupefacenti, sfruttamento della prostituzione e dell’ac-cattonaggio;

• per fuggire dalla guerra e dalle persecuzioni.

• Dalla ricerca è emerso che sotto l’etichetta “non accompagna-to” si presentano diversi tipi di MSNA5:

di Pavia, con ruoli nelle istituzioni competenti in materia di MSNA e nelle comu-nità educative per minori che accolgono MSNA. Per quanto concerne le istituzio-ni: Questura di Pavia, con gli Uffici: Minori, Immigrazione e Anticrimine; Prefet-tura di Pavia; Provincia di Pavia; Servizi Sociali dei Comuni di Pavia, Voghera e Vigevano. La Procura per Minorenni presso il Tribunale per i Minorenni di Milano e il Tribunale per i Minorenni di Milano non si sono resi disponibili. In riferimen-to ai coordinatori e/o responsabili delle seguenti comunità: Casa di Camillo (Ari-mo), Angela Brega (C.R.M. di Milano), Camelot (C.R.M. di Milano), Gariboldi (Casa del Giovane), Cascina Barnassina (Faber), Casa Milani (Martinetti-Lega del Bene), Mulino di Suardi (Cooperativa Famiglia Ottolini), Gigi Bonanno (Cooperativa Silvabella), Siloe (Congregazione Suore Benedettine), L’Accoglienza (Fondazione Adolescere), Casa Daniela (Fondazione Exodus), Villaggio San Francesco (Comune di Pavia). È stato intervistato inoltre l’ex-Coordinatore della Casa del Giovane, at-tualmente Responsabile della Caritas di Pavia. Con ciò è stato coperto il 90% delle Comunità che hanno accolto o accolgono MSNA sul territorio della Provincia di Pavia, che trattano sia MSNA del circuito civile sia MSNA dal circuito penale. In più sono stato intervistati 5 educatori professionali e un peer educator delle Comu-nità considerate.3 Art. 1, comma 2, D.p.c.m. n. 535/1999.4 Bertozzi R. (2005), Le politiche sociali per i minori stranieri non accompagnati: pra-tiche e modelli locali in Italia, Franco Angeli, Milano.5 Dal punto di vista dell’inquadramento giuridico, il MSNA non deve essere con-fuso con il “minore straniero non accompagnato accolto temporaneamente nel territorio dello Stato”, denominato anche “minore accolto”, ossia quel minore non

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• il minore straniero senza parenti o altri adulti di riferimento sul territorio italiano;

• il minore straniero con familiari entro il quarto grado sul ter-ritorio italiano la cui presenza, occultata dal minore stesso, viene scoperta durante la permanenza in Comunità6;

• il minore straniero accompagnato ma in stato di abbandono, inizialmente a carico di genitori o familiari, che gode in un secon-do momento di tutela e protezione, attivata tramite decreto del Tribunale dei Minorenni perché la famiglia non è in grado di pren-dersene cura;

• il minore straniero che, una volta arrivato in Italia con o sen-za un regolare visto di ingresso, non è riuscito ad ottenere la tutela genitoriale, specie in seguito a una pratica di ricongiungimento fa-miliare non andata a buon fine.

• I minori rientranti nella seconda, terza e quarta categoria menzionata sono minori stranieri “relativamente” accompagna-ti (d’ora in poi MSrA): minori che de iure sono accompagnati ma de facto sono sprovvisti di famiglia o parenti. In tutti questi casi, i minori proseguono la loro permanenza in Italia con lo status di MSNA e viene loro proposto lo stesso percorso di accoglienza di un MSNA.

Un notevole numero di MSNA sceglie ultimamente di entrare in Italia e di usufruire della tutela che il Paese di arrivo è tenuto a dare ai minori. In parte, il flusso di arrivi dei MSNA si avvicina al modello classico di migrazione economica, che mette l’immediata ricerca di lavoro al centro del piano migratorio. Dall’altro lato, è sempre esistita una categoria di MSNA, diventata sempre più nu-merosa dal 2011, rappresentata dai minori che scappano da situa-zioni drammatiche che colpiscono i loro Paesi, come le guerre e le carestie.

avente cittadinanza italiana o di altri Stati dell’Unione europea, di età superiore a sei anni, entrato in Italia nell’ambito di programmi solidaristici di accoglienza temporanea promossi da enti, associazioni o famiglie, ancorché il minore stesso o il gruppo di cui fa parte sia seguito da uno o più adulti con funzioni generiche di sostegno, di guida e di accompagnamento (art. 1, comma 3, D.p.c.m. n. 535/1999). 6 A livello normativo non è ancora chiaro se i minori conviventi con parenti entro il quarto grado, che non ne siano tutori o affidatari in base a un provvedi-mento formale (c.d. affidati “di fatto”) debbano essere considerati MSNA. A questo proposito il Comitato per i minori stranieri, le cui funzioni sono state trasferite alla Direzione generale dell’immigrazione e delle politiche pubbliche (D.p.c.m. n. 121/2014), sostiene siano da considerarsi “accompagnati” i minori affidati con provvedimento formale a parenti entro il terzo grado regolari, mentre gli altri casi siano da considerarsi “non accompagnati”.

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Nel mese di settembre 2014, il 94% dei MSNA presenti in Italia e registrati dalla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politi-che d’Integrazione (DGIPI) era rappresentato da maschi di età pari o superiore ai 16 anni (il 48% di età pari o superiore ai 17 anni); tut-tavia vi sono casi di minori anche di età pari o inferiore ai 6 anni. La maggioranza dei MSNA proviene dall’Africa, altri provengono invece dall’Europa orientale, dall’Asia meridionale e dall’America Latina. Il 23% dei minori proviene dall’Egitto, il 14% dall’Eritrea, mentre il 10% dall’Albania. Se nel 2010 i MSNA presenti nella Re-gione Lombardia erano 320, l’anno seguente il loro numero era arrivato a 541, mentre a settembre del 2014 risultava essere 807. Il numero di MSNA presenti in Provincia di Pavia a inizio 2014 era di 108 unità, mentre a ottobre 2014 era di 957.

1.1 Dati dalle Comunità

In base a quanto dichiarato dalle Comunità educative intervista-te, il numero di MSNA presenti in Provincia di Pavia a inizio 2014 in quanto soggetti della prima e della seconda accoglienza era di 108 unità, mentre a ottobre era di 95. Dalle interviste effettuate ri-sulta che il genere dei MSNA è solo maschile, mentre la fascia d’età è 14-17 anni. La nazionalità più numerosa è quella egiziana. Per la sua portata, l’arrivo degli egiziani ricorda l’ondata di profughi al-banesi nel biennio 1996-1997. Come capacità di accoglienza, spicca il Villaggio San Francesco che accoglie 34 MSNA: la quasi totalità di questi è originaria dell’Egitto, mentre la restante parte proviene dall’Albania e da Stati africani. Ciò è dovuto al fatto che a giugno 2014 si è verificato un arrivo massiccio di stranieri in Italia, scappa-ti da situazioni di guerra e carestie, dei quali a Pavia sono arrivati circa 50 minori provenienti dall’Egitto, di età compresa tra i 15 e 17 anni. I MSNA abbandonano il loro Paese con lo scopo principale di arrivare a Milano, centro economico e per questo meta ideale per chi cerca un impiego.

7 I dati statistici sulla presenza dei MSNA e sulle modalità di accoglienza sono riconducibili a diverse fonti: in primis le comunità educative, seguite dalle statisti-che messe a disposizione dall’Ufficio Servizi Sociali dei comuni di Pavia, Voghera e Vigevano. In terzo luogo i dati forniti dalla Questura di Pavia che riguardo il numero e le modalità di segnalazione dei MSNA negli anni 2009-2014 e il numero e il tipo di permessi di soggiorno rilasciati nello stesso periodo. La quarta fonte consiste nei dati nazionali messi a disposizione dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2012-2014) mentre la quinta sorgente di informazioni è rappre-sentata dalla Prefettura di Pavia che ha raccolto dati all’interno del monitoraggio del Ministero degli Interni per il triennio 2009-2012. La sesta ed ultima fonte è il rapporto “ANCI-Cittalia”, giunto alla sua quinta pubblicazione.


All’interno delle tabelle si è fatto ricorso a dei simboli grafici per evidenziare i problemi affrontati nella raccolta e nell’analisi dei dati sui MSNA. In dettaglio, x indica la presenza non quantificabile di quel determinato tipo di minori nella Comunità presa in esame, mentre - indica un dato non comunicatoci.

Tab. 1. MSNA e MSrA nelle Comunità (2010-2014) (Fonte: Comunità educative della Provincia di Pavia)

Comunità MSNA 2014

MSrA 2014

MSNA2010-‘13

MSrA 2010-‘13

Casa Daniela – Exodus 0 x 2 x

Casa Milani – Lega del bene 1 x 1 x

Gariboldi…– Casa del Giovane 12 - - -

Camelot…– C.R.M. Milano 19 0 15 x

Villaggio San Francesco– Comune di Pavia

34 0 38 x

Cascina Barnassina – Faber 10 x x x

Casa di Camillo – Arimo 2 0 x x

L’Accoglienza – Adolescere 1 x 5 x

Siloe – Suore Benedettine 5 x x x

Mulino di Suardi – Coop. Ottolini

10 x 27 x

G. Bonanno… – Silvabella 1 2 x x

Totale 95 >2 >88 x

Le Comunità educative hanno risposto alla richiesta di dati in modo eterogeneo. Per quanto riguarda l’andamento della presenza negli anni precedenti, se si escludono alcune eccezioni (Villaggio San Francesco, Comune di Pavia, Camelot-Angelo Brega, C.R.M, Mulino di Suardi, Cooperativa Ottolini), i dati forniti dalle Comu-nità si sono rivelati la maggior parte della volte incompleti. Ciò accade quando le informazioni non sono state raccolte in modo sistematico e non prevedono, quindi, dati aggiornati sulla presenza di MSNA e MSrA. I dati riferiti alle presenze dei MSNA del 2014 sono invece completi. In molti casi i dati forniti dalle Comunità riguar-dano quindi solo l’anno in corso con alcune statistiche, comunque

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parziali, relative agli anni precedenti (Villaggio San Francesco, Co-mune di Pavia). In merito ai numeri e la collocazione dei MSrA, il tipo di minore emerso mentre si dialogava con responsabili e gli educatori per definire la natura e le caratteristiche dei MSNA, non si è potuto indagare ulteriormente: la situazione sulla presenza di questi minori, che condividono molti punti dell’identikit MSNA, è stata discussa nelle interviste ma non sono disponibili statistiche a riguardo. Un altro problema risiede nell’incongruenza tra numeri dei MSNA presenti nelle Comunità e il numero di MSNA in carico ai Comuni. Questo è dovuto al fatto che molti MSNA non comple-tano l’iter di accoglienza all’interno della stessa Provincia ma si ve-dono spostati altrove. Questo vale sia per i MSNA che provengono da altre Provincie e vengono ospitati sul territorio pavese sia per MSNA “pavesi” e accolti in altri territori. Quasi la metà dei MSNA accolti nelle Comunità site nella Provincia di Pavia sono a carico di Comuni diversi da quelli intervistati (Pavia, Vigevano, Voghera), se si escludono i MSNA ospitati nel Villaggio San Francesco, nel quale si trovano in un regime di quasi prima accoglienza, in attesa di esse-re collocati in Comunità educative.

All’interno delle Comunità vengono accolti sia MSNA provenien-ti dal circuito civile, sia MSNA provenienti dal circuito penale. Ciò che accade nella realtà dei fatti comporta un ulteriore problema nel censimento del fenomeno. Spesso le Comunità intervistate, specie quelle specializzate nell’accoglienza dei minori del penale, accolgo-no per prassi consolidata anche MSNA penali in carico ai Comuni o Servizi Sociali di altri territori. La stessa cosa vale per alcuni dei MSNA penali segnalati e presi in carico all’interno della Provincia di Pavia, collocati in Comunità al di fuori del territorio provinciale o regionale. In ogni caso, tenuto conto di questa possibilità, dall’inda-gine risulta che il numero dei MSNA civili è più alto rispetto a quello dei MSNA penali. Nella Tab. 2 sono riportati i dati messi a disposi-zione dalle Comunità educative e quelli desunti dalle informazioni emerse durante le interviste rispetto alla variabile civile / penale.

Tab. 2. MSNA presenti nelle Comunità educative, civili vs. penali, a gennaio 2014 (Fonte: Comunità Educative nella Provincia di Pavia).

Comunità MSNA civili

MSNA penali

MSrA Totale

Gariboldi… – Casa del Giovane

x x x 12


Camelot…– C.R.M. Milano - - - 19

Villaggio S. Francesco– Comune di Pavia

34 - - 34

Casa Milani – Lega del bene

1 - x 1

Cascina Barnassina – Faber

3 - x 10

Casa Daniela – Exodus - - x -

Casa di Camillo – Arimo 2 - - 2

L’Accoglienza – Adolescere - - x 1

Siloe – Suore Benedettine - - x 5

Mulinodi Suardi – Coop.Ottolini

x x x 21

G. Bonanno…– Silvabella 1 - 2 3

Totale 41 x >2 108

Spostando lo sguardo sui dati relativi alle nazionalità accolte, si conferma, oggi, l’effettiva preponderanza della componente egi-ziana, seguita da altre nazionalità come quella albanese e maroc-china. La scarsità di dati in nostro possesso (108 MSNA dichiarati come presenza totale contro i 71 MSNA di cui ci è stata indicata la nazionalità) non ha permesso di ottenere un’immagine chiara di una situazione che, nelle parole degli intervistati, appare più etero-genea di quanto non sembri su carta.

All’interno di Mulino Suardi-Cooperativa Famiglia Ottolini sono accolti 10 MSNA di varia provenienza (Sud America, Est Eu-ropa, Africa). Siloe-Suore Benedettine ospita 10 minori ma non ci comunica la nazionalità di 5 di essi; Cascina Barnassina-Faber ospita 3 MSNA egiziani ma non sappiano la nazionalità dei re-stanti (accolti in un’altra Comunità della Faber). Casa di Camil-lo-Arimo ha comunicato di ospitarne 2, mentre Gigi Bonann-no-Silvabella ospita 1 MSNA; tutti di nazionalità a noi ignota. I dati, seppur incapaci di illustrare con precisione il quadro delle presenze, permettono di farsi un’idea sull’accoglienza dei MSNA nelle Comunità intervistate. Le Comunità Camelot-Angelo Bre-ga presentano una costante presenza nel tempo di MSNA prove-nienti dagli Stati africani. Nel 2010 sono stati accolti 3 MSNA (2 dal Marocco e 1 dall’Afghanistan, con un età compresa tra 15 e 17

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anni). Dall’anno seguente, con l’eccezione dell’unico arrivo di un MSNA dal Marocco nel 2012, la presenza di MSNA Egiziani si è fatta preminente. Nel 2011 gli arrivi sono saliti a 5 unità (4 egizia-ni tra i 16 e 17 anni e un marocchino di 16), nel 2013 la situazione è rimasta invariata. Nel 2014 i nuovi ingressi salgono a 19. Seppur le statistiche non siano aggiornate con gli ultimi ingressi, queste mostrano un quadro dove la presenza egiziana sale a 10 unità (tra 15 e 17 anni), 4 albanesi, 3 senegalesi e 1 bengalese. Nel caso di Co-munità giovani come Cascina Barnassina-Faber, nata nel 2011, gli ingressi di MSNA registrati fino ad ora sono 15; al momento Faber valuta l’apertura di un’altra Comunità per questo target di mi-nori. La Fondazione Adolescere ha accolto, negli ultimi quattro anni, 6 MSNA nella “prima accoglienza”: 3 Afghani, 2 marocchi-ni e 1 siriano. Nella seconda accoglienza hanno trovato posto 4 MSNA. Per Gariboldi-San Martino-Casa del Giovane, risulta che le nazionalità più rappresentate sono quelle albanesi (17, di cui 6 sedicenni e 7 diciasettenni) ed egiziane (14). Mulino di Suardi-Co-operativa Famiglia Ottolini nel 2010 ha accolto 2 MSNA maroc-chini e 1 MSNA albanese tutti di 17 anni. L’anno seguente il nume-ro di arrivi è aumentato fino a 6 unità (3 tunisini, 2 marocchini e 1 egiziano) ed è rimasto invariato anche per il 2012 (1 tunisino, 2 marocchini, 1 Egiziano, 1 ghanese e 1 ciadiano). Nel 2013 vengono accolti 8 MSNA (1 marocchino, 2 egiziani, 3 albanesi, 2 pakistani). Come si nota, l’afflusso di minori provenienti da Paesi del bacino del Mediterraneo rimane costante nei quattro anni ma nel 2014 aumenta, toccando quota 20 (9 egiziani, 4 albanesi, 2 pakistani, 3 bengalesi, 1 kosovaro, 1 marocchino).

1.2 Dati dai Comuni

Secondo i Servizi Sociali dei comuni di Pavia, Voghera e Vigeva-no, il totale complessivo dei MSNA accolti nei tre Comuni nel 2014 è pari a 96. Secondo i dati a nostra disposizione, 83 MSNA hanno trovato accoglienza presso il Villaggio San Francesco, struttura ge-stita dal Comune pavese. Come già detto poc’anzi, un numero così alto va letto alla luce della situazione emergenziale verificatasi a giugno 2014 con l’arrivo massiccio degli egiziani nella città di Pa-via. A questo numero sono stati tolti 10 MSNA che hanno abban-donato il “Villaggio” dopo un breve soggiorno. La maggioranza dei ragazzi egiziani arrivati a Pavia in questo periodo ha l’età di 16 (25 ragazzi) o di 17 anni (35 ragazzi). A Vigevano, il Servizio Politiche Sociali riferisce che in seguito alla scoperta di un traffico di MSNA


egiziani (indirizzati verso la Germania), il Comune vigevanese ha preso in carico 12 di loro (luglio 2014). Di questi minori, uno aveva 12 anni, uno 15 anni, sei 16 anni e i restanti quattro 17. Una volta avvenuta la collocazione in Comunità, 3 MSNA sono subito fuggi-ti mentre altri 3 sono scappati dopo circa due mesi. A ottobre 2014 il comune di Vigevano accoglie 6 MSNA. A Voghera risulta accolto nel 2014 un solo MSNA, siriano di sesso maschile che ha trovato ospitalità presso l’Accoglienza della Fondazione Adolescere, su se-gnalazione del Servizio Tutela Minori. I dati a nostra disposizio-ne permettono di abbozzare un rilievo storico delle presenze dei MSNA dal 2010 a oggi, a livello dei Comuni in esame. Analizzando questi dati si può notare che da Comune a Comune l’andamento delle presenze dei MSNA segue un andamento diverso. Pavia mo-stra un incremento significativo delle presenze nell’anno 2014, non immaginabile nel 2013 (quando c’erano solo 7) e impensabile nel 2012 (nessun arrivo). Nel giro di quattro anni si è passati da 2 MSNA accolti nel 2010 a 83 presenze dell’ottobre di quest’anno. Anche l’origine dei MSNA si è differenziata ulteriormente negli ultimi quattro anni: se nel 2010 era arrivato 1 MSNA dal Marocco, già a partire dal 2011 il Paese più rappresentativo è stato l’Egitto con 10 arrivi (e 6 fughe). Nello stesso anno si è iniziato a registrare la presenza di MSNA da paesi balcanici come l’Albania e il Kosovo. Voghera ha numeri più contenuti e gli arrivi presso la Fondazione Adolescere, attraverso il Servizio Tutela Minori, sono pochissimi. I MSNA sono tutti maschi e provenienti da Marocco (3 nel 2012, 1 nel 2013), Afghanistan (1 nel 2011 e 1 nel 2012) e Siria (1 nel 2014). Vigevano ha vissuto una situazione simile a quella di Voghera. Nel 2010 si è verificato l’arrivo di un solo MSNA di 16 anni provenien-te dal Bangladesh, attualmente in prosieguo amministrativo fino al 2015. L’anno successivo sono stati accolti due MSNA, un sedi-cenne egiziano e un quattordicenne marocchino. Il primo è stato dimesso nel 2014, avendo raggiunto l’autonomia dopo un anno di prosieguo amministrativo, mentre l’altro prosegue il proget-to di inserimento sociale attivato. Gli arrivi tornano a verificarsi nel 2013 con due nuove prese in carico: un minore Egiziano di 16 anni e 1 Albanese, ad oggi anche lui con prosieguo amministrativo. Quest’anno gli arrivi sono aumentati, a causa dell’ondata di ingres-si di MSNA dell’Egitto. Nel 2010 i MSNA erano 2 presso il Mulino Suardi-Ottolini, 1 al Villaggio S. Francesco-Comune di Pavia, 3 pres-so la Casa Milani-Lega del bene, 2 alle Gariboldi-San Martino-Casa del Giovane, 5 alle Camelot-Angelo Brega-C.R.M e 1 alla Cilavegna). Dai dati a disposizione risulta una crescita costante delle presenze

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dei MSNA a partire dal 2010, quando nelle Comunità intervista-te risultavano essere 13 MSNA, passando per il biennio 2011-2012 (con 34 MSNA) fino ai 95 MSNA di oggi.

1.3 Dati dalla Questura

I dati forniti dalla Questura di Pavia confermano l’andamento altalenante degli ultimi quattro anni, con un aumento netto di segnalazioni negli anni 2010-2014. I numeri più rilevanti sono ri-scontrabili nel gruppo di MSNA arrivati in Questura per auto se-gnalazione. Nel 2014 sono 55, tutti maschi, dove 46 di questi hanno un’età compresa tra i 15 e 16 e sono di nazionalità albanese ed egi-ziana. Nei due anni precedenti non si sono registrati casi numerosi (8 nel 2013 e 3 nel 2012) e come Paese di provenienza si è aggiunto il Marocco. Nel 2011 il numero torna a essere significativo con 34 arrivi di ragazzi di età compresa tra i 15 e i 17 anni originari dai Paesi già citati con l’aggiunta della Guinea. Nel 2010, infine, non si superano le 2 segnalazioni. Queste ultime, attraverso il Comune di Pavia e attraverso cittadini extracomunitari diminuiscono nel corso degli anni. Questo tipo di segnalazione può indurre a pensa-re ad un tipo particolare di MSNA che gode della presenza di un familiare sul territorio non sempre dichiarato al momento della segnalazione. In questo caso si parlerebbe, infatti, di MSrA.

I Servizi Sociali di Pavia hanno segnalato 3 MSNA, 2 maschi e 1 femmina, nel 2010, mentre nel 2011 c’è stata un’unica segnala-zione di un ragazzo egiziano. Le segnalazioni da parte di cittadi-ni extracomunitari interessano ragazzi egiziani ed albanesi e non raggiungono numeri molto alti (nessuno nel 2010, 6 nel 2011, 1 nel 2012 e 5 nel 2013). Non sono presenti statistiche per l’arco di tem-po esaminato riguardo i casi di segnalazioni effettuate attraverso i Servizi Sociali di altri Comuni della provincia e attraverso i Centri d’Accoglienza e Comunità Educative.

I permessi di soggiorno più comunemente rilasciati sono “per minore età e per affidamento” ai Servizi Sociali del Comune. Più difficilmente viene rilasciato un permesso per “motivi familiari” (per i MSNA del circuito civile), nel caso di MSNA provenienti dal circuito penale viene rilasciato un permesso “per motivi di giusti-zia”. Una volta raggiunta la maggiore età, per i primi esiste la pos-sibilità della conversione del permesso di soggiorno in un nuovo permesso “per lavoro, per esigenze sanitarie, per cura e per studio”; per i secondi, a pena scontata, la legge permette la conversione del permesso posseduto in un nuovo permesso per “motivi di giusti-


zia”. Nel 2010 sono stati rilasciati 17 di permessi di soggiorno “per mi-

nore età” a ragazzi tra i 15 e 16 anni (2 di questi sono femmine). La nazionalità più rappresentata è quella egiziana e albanese. Negli anni a seguire il numero oscilla leggermente (29 nel 2011, 26 nel 2012, 21 nel 2013, 33 nel 2014) e si sono verificati alcuni casi di per-messi di soggiorno rilasciati a ragazzi tra i 7 e 14 anni (1 nel 2011 a un ragazzo marocchino, 1 nel 2012 a un ragazzo albanese, 4 nel 2013, 2 a un ragazzo e ragazza albanese e 2 a egiziani maschi, 1 nel 2014 a un ragazzo egiziano). Di contro, il numero di permessi per affidamento ai servizi sociali risultano essere meno frequenti (2 nel 2010, 3 nel 2011, 4 nel 2012, 5 nel 2013, 7 nel 2014).

È interessante notare che nel 2010 e 2011 la fascia d’età dei MSNA più rappresentativa risulta essere quella tra i 7 e 14 anni: nel 2012 e 2013 l’età si alza fino ad assestarsi tra un range compreso tra i 15 e 17 anni.

Il rilascio di permessi di soggiorno per motivi di lavoro segue un trend discendente. Se nel 2010 risultano 29 i permessi di soggiorno consegnati a MSNA prossimi alla maggiore età provenienti da Egit-to, Albania, Marocco e Iraq, nel 2011 il numero cala a 7, nel 2012 ri-sale a 9, nel 2013 risultano 10 e per il 2014 è di 5. Tra il 2011 e il 2014 cala il gruppo di MSNA di 17 anni richiedenti la conversione del permesso e aumenta la fascia tra i 15 e i 16 anni, con qualche raro caso di rilascio avvenuto a 14 anni. Il dato può essere interpretato come una maggiore tendenza, negli anni scorsi, a voler entrare nel mercato del lavoro.

L’ipotesi viene confermata se si guardano i dati relativi ai rilasci dei permessi di soggiorno “per motivi di studio”. Anche per questo tipo si rileva un trend particolare. Nel 2010 sono stati rilasciati 2 permessi, 1 a un ragazzo marocchino nella fascia 7-14 anni e 1 nella fascia 15-16 anni. Nell’anno successivo si è verificato 1 rilascio di permesso a un ragazzo inserito in quest’ultima fascia. Nell’anno 2012 i rilasci aumentano a 3, nel 2013 risultano essere 5 e nel 2014 solo 1: il tratto comune a questo triennio è l’avanzamento progres-sivo dell’età dei MSNA al momento dell’ottenimento del permesso di soggiorno, che risulta infatti essere posticipato ai 17 anni. In ul-timo, il permesso di soggiorno “per ricongiungimento familiare” è stato concesso pochissime volte nell’arco 2010-2014, attestandosi a 1 o 2 rilasci per anni a MSNA di 17 anni nel solo caso di conversione da “minore età a famiglia”. Non si sono verificati casi di rimpatri assistiti di MSNA o neomaggiorenni.

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Tab. 3. Tipi di permesso di soggiorno per i MSNA rilasciati dalla Questura (Fonte: elaborazione sui dati della Questura di Pavia).

Permesso di soggiorno rilasciato

2010 2011 2012 2013 2014 Totale

Minore età 17 29 26 21 33 126

Affidamento ai servizi sociali

2 3 4 5 7 21

Motivi di lavoro 29 7 9 10 5 60

Motivi di studio 2 1 3 5 1 12

Ricongiungimento famil-iare

1 2 1 2 1 7

2. Quadro normativo

2.1 Diritto internazionale e diritto dell’Unione Europea

I MSNA possono godere di un’ampia tutela fornita dalle norme di diritto internazionale, di diritto dell’Unione europea e dell’or-dinamento giuridico italiano, in quanto soggetti particolarmente vulnerabili.

Una completa disciplina delle migrazioni, vincolante per tutti gli Stati, non trova spazio nella normativa internazionale8; la materia in questione rientra, infatti, nell’ambito del dominio riservato dei singoli Stati (domestic jurisdiction), secondo il principio generale del limite della competenza domestica o dominio riservato dello Stato, sancito attraverso il Trattato istitutivo delle Nazioni Unite9. A livello internazionale, in particolare in seno alle Nazioni Unite, sono stati stipulati diversi Trattati con lo scopo di definire i più importanti di-ritti fondamentali dell’uomo, influenzando la disciplina del diritto dell’immigrazione10 e di riflesso il quadro giuridico a tutela dei MSNA.

Tra la normativa internazionale di maggior rilievo è necessario menzionare la Convenzione internazionale sui diritti dell’infan-

8 Campiglio C. (2010), Disciplina delle migrazioni: limiti internazionali, in Gaspari-ni Casari V., Il diritto dell’immigrazione, «Il diritto dell’economia», V, vol. I, Mucchi Editore, Modena.9 Carta delle Nazioni Unite, articolo 2, comma 7.10 Cassese A., Gaeta P. (2008), Le sfide attuali del diritto internazionale, Collana “Iti-nerari”, Il Mulino, Bologna.


zia11 adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 20 Novembre 1989. Essa segna il raggiungimento di un traguardo im-portante nell’evoluzione della tutela dei diritti dei minori, elevan-do il minore a soggetto attivo di diritto internazionale, titolare di diritti e non più semplice destinatario di decisioni. Nei 54 articoli che compongono il testo della Convenzione, sono statuiti quattro principi per il fondamento della protezione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza12.

Il primo è il principio di non discriminazione sancito dall’art. 2, il quale estende i diritti stabiliti nella Convenzione a ciascun minore «a prescindere da ogni considerazione di razza, di colore, di sesso, di lingua, di religione, di opinione politica o altra del fanciullo o dei suoi genitori o rappresentanti legali, dalla loro origine nazio-nale, etnica o sociale, dalla loro situazione finanziaria, dalla loro incapacità, dalla loro nascita o da ogni altra circostanza»13.

In secondo luogo, gli Stati contraenti si impegnano a rispettare il principio di superiore interesse del minore (best interest of the child) «in tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza delle istitu-zioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle au-torità amministrative o degli organi legislativi, l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente»14.

Il terzo principio basilare sancito dalla Convenzione è il dirit-to alla vita, alla sopravvivenza e allo sviluppo del minore per il quale gli Stati contraenti devono impegnare il maggior numero di risorse disponibili15. Infine, la Convenzione statuisce un princi-pio di doppia portata, enunciando il diritto del minore a esprimere la propria opinione e a essere ascoltato. L’articolo 12 della stessa enuncia l’obbligo di garantire al fanciullo capace di discernimento il diritto di esprimere liberamente la sua opinione su ogni questio-ne che lo interessa, le opinioni del fanciullo essendo debitamente prese in considerazione tenendo conto della sua età e del suo grado di maturità. A tal fine, si darà in particolare al fanciullo la possibili-tà di essere ascoltato in ogni procedura giudiziaria o amministrati-va che lo concerne, sia direttamente, sia tramite un rappresentante o un organo appropriato, in maniera compatibile con le regole di procedura della legislazione nazionale.

Al fine di avviare un percorso che permetta al MSNA lo sviluppo 11 Adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite con Risoluzione n. 44/25 del 20 novembre 1989.12 Si rinvia al sito http://www.unicef.it/doc/599/convenzione-diritti-infanzia-a-dolescenza.html .13 Convenzione sui diritti dell’infanzia, articolo 2, comma 1.14 Convenzione sui diritti dell’infanzia, articolo 3, comma 1.15 Convenzione sui diritti dell’infanzia, articolo 6.

140 QUADERNO N. 2

delle sue piene facoltà, e delle sue attitudini mentali e fisiche in tutta la loro potenzialità, l’Italia ha ratificato la Convenzione tra-mite la Legge del 27 maggio 1991, n. 176. La Legge prevede una serie di garanzie a protezione del minore, a partire da un livello di vita sufficiente per consentire il suo sviluppo fisico, mentale, spirituale, morale e sociale (art. 27), dalla garanzia di servizi medici e riabilita-tivi (art. 24), fino all’accesso all’istruzione e alla formazione lavora-tiva in funzione delle sue capacità (art. 28) e alla protezione contro lo sfruttamento economico (art. 32).

Il secondo strumento di diritto internazionale fondamentale a tutela dei MSNA è la Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e il conseguente Protocollo del 31 gennaio 1967. La Convenzione relativa allo status dei rifugiati influisce in modo particolare sulla protezione di una categoria specifica di minori non accompagnati: i MSNA richiedenti asilo (MSNARA). Destinatari della protezione fornita dalla Convenzione sono coloro che «temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, ap-partenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori del Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di que-sto Paese»16. Alla base delle protezione destinata ai rifugiati vi è il principio di non respingimento (non refoulement) sancito dall’art. 33 della Convenzione; tale principio prevede che nessuno degli Stati contraenti possa espellere o rimandare in nessun modo un rifugiato, contro la sua volontà, verso un territorio dove egli teme di essere perseguitato. Nel testo della Convenzione è racchiusa una specifica raccomandazione agli Stati in merito ai MSNARA: garan-tire la protezione dei rifugiati minorenni «in modo particolare dei bambini non accompagnati e delle giovanette, con speciale rife-rimento alla tutela e all’adozione»17. Per quanto riguarda i minori non accompagnati richiedenti protezione internazionale, l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) ha stilato delle linee guida sulle politiche e procedure in rapporto ai MSNARA, affinché gli Stati rispettino il principio di superiore in-teresse del minore previsto dalla Convenzione internazionale sui diritti dell’infanzia. L’Italia, ai sensi dell’art. 10 della Costituzione, «si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute», regola la posizione dello straniero «in conformità delle norme e dei trattati internazionali» ed ha ratificato diversi strumenti di diritto internazionale a tutela dei MSNA.

Per quanto riguarda le procedure e i provvedimenti di sottrazio-16 Convenzione di Ginevra, articolo 1.17 Raccomandazione B, n. 2.


ne e affidamento dei minori, la normativa internazionale è regola-mentata dalla Convenzione di Lussemburgo del 20 maggio 1980 e dalla Convenzione dell’Aia del 25 ottobre 1980 sui provvedimenti di affidamento e sottrazione di minori, ratificate e rese esecutive con la Legge n. 64 del 15 gennaio 1994, oltre alla Convenzione sulla protezione dei minori e sulla cooperazione in materia di adozioni internazionali del 29 maggio 1993, ratificata con la Legge n. 476 del 31 dicembre 1998.

La normativa internazionale sancisce inoltre il diritto al ricon-giungimento familiare tramite l’art. 44, secondo comma, della Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei lavo-ratori migranti e dei membri delle loro famiglie, adottata dall’As-semblea Generale tramite la Risoluzione n. 45/158 del 18 dicembre 1990.

Alcune organizzazioni internazionali regionali, come l’Organiz-zazione degli Stati Americani, l’Unione Africana e il Consiglio d’Eu-ropa hanno adottato norme specifiche a tutela di questa categoria di soggetti. In particolare, il Consiglio d’Europa ha redatto la Con-venzione Europea di Strasburgo sull’esercizio dei diritti dei minori, ratificata tramite la Legge n. 77 del 20 marzo 2003, contenente una serie di disposizioni volte a rafforzare la tutela e il rispetto dei di-ritti dei minori; la Convenzione europea relativa al rimpatrio dei minori del 28 maggio 1970 ratificata con Legge del 30 giugno 1975 n. 396 e la Risoluzione del Consiglio d’Europa n.1810/2011 sull’arri-vo, soggiorno e il ritorno dei minori non accompagnati in Europa.

Per quanto riguarda il diritto dell’Unione europea, una serie di Direttive e Regolamenti hanno contribuito a disciplinare la ma-teria del diritto dell’immigrazione in risposta alle forti emergenze migratorie sperimentate da alcuni Stati membri. In particolare, due esigenze hanno condizionato l’evoluzione delle politiche comuni-tarie, da un lato il controllo delle frontiere, strettamente collegato alle politiche di sicurezza di ciascun Paese; dall’altro, la necessità e l’obbligo di garantire protezione a coloro che presentano domanda di asilo e ai gruppi vulnerabili, di cui i minori non accompagnati fanno parte. Attraverso gli atti di diritto dell’Unione europea sono posti in essere diritti e garanzie spettanti ai MSNA e MSNARA in concomitanza con diversi doveri spettanti ai 28 Stati membri.

Uno degli atti giuridici di maggior rilievo per la protezione dei MSNA è la Direttiva 2001/55/CE sulle “norme minime per la con-cessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell’equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono sfollati e subiscono le conseguenze dell’acco-glienza degli stessi”. La Direttiva Protezione Temporanea si confi-

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gura come uno dei primi tentativi di burden sharing, in termini di sforzi finanziari e di accoglienza effettiva dei migranti nei vari Stati membri18; inoltre offre una definizione di minore non accompagna-to (art. 2 lett. f) oltre a categorizzarlo come soggetto particolarmente vulnerabile. Gli Stati membri dell’Unione europea sono incaricati di fornire la necessaria assistenza, specialmente medica (art. 13, co. 4), di fornire al minore un tutore legale e, o in caso fosse necessario, un’adeguata rappresentanza da parte delle organizzazioni incarica-te dell’assistenza e del benessere dei minori (art. 16, co. 1).

L’evoluzione della normativa europea è andata di pari passo con la creazione di un Sistema Europeo Comune di Asilo (CEAS), la cui costituzione è stata stabilita nel Consiglio Europeo di Tampere del 1999. La formazione del sistema europeo si è articolata in due fasi, la prima delle quali è terminata nel 2005.

Nella seconda fase di creazione del CEAS – tuttora in corso – sono stati adottati diversi atti, anche trasversali al tema dell’asilo, cui è importante fare cenno. La Direttiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, recante norme e procedure applicabi-li negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare stabilisce all’art. 10, che anteriormente all’al-lontanamento di un MSNA dal territorio di uno Stato membro, sia necessario che le autorità di tale Stato svolgano accertamenti in merito al congiungimento del minore con membro della sua famiglia, un tutore designato o l’inserimento presso un’adeguata struttura di accoglienza. La Direttiva 2011/36/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio concernente la prevenzione e la repressio-ne della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime prevede, all’art. 16, che gli Stati offrano assistenza, sostegno e protezione nei confronti della vulnerabile categoria dei minori non accompagna-ti, in conformità con il principio di superiore interesse del minore.

La normativa più recente ha predisposto un aggiornamento de-gli atti adottati in precedenza, nello specifico la Direttiva 2011/95/UE e la normativa adottata attraverso il c.d. pacchetto asilo. La nuova Direttiva Qualifiche, sostitutiva della Direttiva n. 2004/83/CE, recepisce parzialmente la giurisprudenza della Corte di Giusti-zia dell’Unione europea e armonizza i diritti concessi ai beneficiari di protezione interazionale, considerando due tipi di protezione: status di rifugiato e status di protezione sussidiaria. L’atto ribadisce che gli Stati membri debbano adottare misure volte ad assicurare la necessaria rappresentanza dei minori non accompagnati, sta-bilisce le possibili sistemazioni dei MSNA, sottolineando che per

18 Si veda Capo VI “Solidarietà”– Direttiva 2001/55/CE.


quanto possibile i fratelli siano alloggiati insieme (art. 31). Il pacchetto asilo, adottato il 26 giugno 2013, comprende due

Direttive e due Regolamenti: il Regolamento UE 604/2013, deno-minato Regolamento di Dublino III, e la Direttiva 2013/33/UE, la c.d. nuova Direttiva Accoglienza. Gli atti si propongono di definire standard comuni elevati e aumentare la cooperazione tra gli Stati membri per assicurare ai migranti giunti sul territorio dell’Unione europea un equo trattamento negli Stati membri e la possibilità di presentare domanda di asilo. Il Regolamento di Dublino III si rivol-ge ai richiedenti asilo, modificando le norme di diritto dell’Unione europea a tutela dei MSNARA, per i quali lo Stato competente a esaminare la domanda di asilo è quello nel quale si trova, legal-mente, un familiare che possa occuparsi del minore. A tale scopo, lo Stato membro si occupa del ricongiungimento del minore con il parente, se la scelta rientra nel superiore interesse del minore19.

La nuova Direttiva Accoglienza ribadisce ancora una volta il principio di superiore interesse del minore, sottolineando come «l’interesse superiore del minore costituisce un criterio fondamen-tale nell’attuazione, da parte degli Stati membri, delle disposizioni della presente direttiva concernenti i minori. Gli Stati membri as-sicurano un livello di vita adeguato allo sviluppo fisico, mentale, spirituale, morale e sociale del minore»20. Oltre a ciò, il testo della Direttiva delimita la possibilità di detenzione di un minore da par-te degli Stati membri, statuendo «che i minori sono trattenuti solo come ultima risorsa e dopo aver accertato che misure alternative meno coercitive non possono essere applicate in maniera efficace. A tale trattenimento deve farsi ricorso per un periodo di durata più breve possibile ed è fatto il possibile perché siano rilasciati e ospitati in alloggi idonei per i minori»21.

Oltre al pacchetto asilo, va menzionato anche il Regolamento 610/2013 adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’U-nione europea, a modifica del Codice Frontiere Schengen (CFS). L’art. 13 dello stesso stabilisce che «gli Stati membri forniscano un addestramento specializzato alle guardie di frontiera attraverso programmi ad hoc che comprendono una formazione specializ-zata ai fini dell’individuazione e della gestione di situazioni che coinvolgono persone vulnerabili quali minori non accompagnati e vittime della tratta di esseri umani»22.

19 Regolamento 604/2013, articolo 8, comma 2.20 Articolo 23, comma 1.21 Direttive 2013/33/Ue, articolo 11, comma 2.22 Regolamento n. 610/2013, articolo 13

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2.2 Quadro normativo nazionale

L’ordinamento giuridico italiano comprende un complesso si-stema di norme a tutela dei MSNA, che deriva dalla giustapposi-zione di provvedimenti provenienti da diversi rami del diritto, i quali definiscono l’identità giuridica dei soggetti considerati. In particolare, l’identità giuridica del MSNA si trova a oscillare tra mi-sure di tutela e di protezione basate su una normativa volta nello specifico alla salvaguardia dei MSNA in quanto minori e misure di controllo derivanti invece dalla legislazione in materia di immi-grazione.

Per poter fornire un quadro completo della normativa italiana in materia, è necessario partire dalla Costituzione. Si può ritene-re che i MSNA godano dei diritti fondamentali, tra cui quello di uguaglianza, sanciti rispettivamente dagli articoli 2 e 3 della Costi-tuzione, oltre che della protezione dell’art. 3123.

I MSNA possono altresì godere di una serie di diritti garantiti dal-le diverse fonti primarie e secondarie dell’ordinamento giuridico italiano, in primis il diritto alla non espulsione, e i «diritti relativi al soggiorno temporaneo, alle cure sanitarie, all’avviamento scola-stico e alle altre provvidenze disposte dalla legislazione vigente»24. La Legge italiana proibisce l’espulsione dal territorio nazionale di tutti gli stranieri minori di diciotto anni, «salvo il diritto a seguire il genitore o l’affidatario espulsi»25 e per motivi di ordine pubbli-co e sicurezza dello Stato26. Ciò nonostante, il 23 febbraio 2012 la Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo ha con-dannato l’Italia, nel caso “Hirsi Jmaa e altri contro Italia”27, per la violazione degli articoli 3 e 13 della CEDU, nonché dell’art. 4 del Protocollo aggiuntivo n. 4, che vieta le espulsioni collettive di stra-nieri. Il caso si inserisce nel contesto della c.d. politica dei respingi-menti, avviata successivamente alla stipulazione nel 2009 di un accordo bilaterale tra il Ministero dell’Interno italiano e il Mini-stero dell’Interno libico. I ricorrenti, 24 cittadini somali ed eritrei, facevano parte di un gruppo di migranti respinti il 6 maggio 2009, dopo essere stati intercettati in acque internazionali, nella zona

23 Art. 31 Costituzione italiana: «La Repubblica agevola con misure economiche e altre provvidenze la formazione della famiglia e l’adempimento dei compiti re-lativi, con particolare riguardo alle famiglie numerose. Protegge la maternità, l’in-fanzia e la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo».24 D.p.c.m. n. 535/99, articolo 6.25 D. lgs. n. 286/98, articolo 19, comma 1, lett. a).26 D. lgs. n. 286/1998, articolo 13, co. 1.27 Ricorso n. 27765/09.


SAR (Search and Rescue) di responsabilità maltese. Nella zona SAR i migranti venivano trasferiti a bordo di navi italiane e poi riportati in Libia in piena violazione del principio di non respingimento, sancito dalla Convenzione di Ginevra del 1951.28

In alternativa, i MSNA possono essere sottoposti a misure di rim-patrio assistito volontario, finalizzate a garantire il diritto all’unità familiare del minore e «adottate allo scopo di garantire al mino-re interessato l’assistenza necessaria fino al ricongiungimento coi propri familiari o al ri-affidamento alle autorità responsabili del Paese d’origine»29.

Diversamente dai provvedimenti di espulsione, le procedure di rimpatrio assistito sono adottate in seguito ad accurate indagini familiari nel Paese d’origine del minore, svolte da organizzazioni non governative e governative convenzionate con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e avviate dalla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione (DGIPI). Dopo avere consultato l’organizzazione competente e aver preso visio-ne del piano di reinserimento predisposto da essa, la DGIPI decide se è nell’interesse del minore essere rimpatriato o restare in Italia. Nel primo caso, il Tribunale per i Minorenni rilascia il nulla-osta al rimpatrio, a meno che vi siano procedimenti giurisdizionali a carico del minore e sussistano inderogabili esigenze processuali30.

I MSNA presenti sul territorio italiano possono godere del dirit-to di soggiorno e ricevere un permesso di soggiorno regolare, in virtù del diritto di non espulsione31. Generalmente il Questore rila-scia un permesso di soggiorno per minore età, il quale tuttavia ha carattere residuale rispetto ad altre categorie di permessi. I MSNA affidati ai sensi della Legge n. 184/1983, denominata “Legge adozio-ni”, possono ricevere un permesso di soggiorno per affidamento valido fino alla maggiore età, mentre i minori richiedenti prote-zione internazionale possono ottenere un permesso di soggiorno per asilo politico, per protezione sussidiaria, e per motivi umanita-ri in caso di diniego della domanda o in caso di riconoscimento di protezione temporanea. Il minore affidato a un cittadino straniero regolarmente soggiornante ai sensi della Legge n. 184/1983, dispo-

28 Per un maggiore approfondimento si rimanda alle informazione disponibili al sito www.meltingpot.org (ultimo accesso 25/02/2015).29 D.p.c.m. n. 535/1999, articolo 1, co. 4.30 Ministero del Lavoro e delle Politiche Pubbliche - Direzione Generale dell’im-migrazione e delle Politiche di Integrazione, Linee guida sui MSNA. Le competenze della Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione, www.la-voro.gov.it, 2013.31 D.p.r. n. 394/1999, articolo 28.

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sto dal Tribunale per i Minorenni in caso di affidamento giudizia-le, o dai servizi sociali tramite esecuzione del Giudice Tutelare in caso di affidamento consensuale e che convivono con l’affidata-rio, sono iscritti nel permesso di soggiorno dell’affidatario fino al compimento dei 14 anni, quando possono ricevere un permesso di soggiorno per motivi familiari32 . Si può sostenere che le norme sancite dalla Legge n. 184/1983, dovrebbero essere applicate anche ai minori sottoposti a tutela e che convivono con il tutore, nel caso sia un cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia e ai minori affidati di fatto, ossia senza alcun provvedimento adottato ai sensi della “Legge adozioni”, a un parente entro il quarto grado regolarmente soggiornante con cui convivono33.

La Legge italiana stabilisce che tutti i MSNA in possesso di un per-messo di soggiorno siano iscritti obbligatoriamente al Servizio Sa-nitario Nazionale e quindi abbiano pienamente diritto di accedere a tutte le prestazioni fornite34. I MSNA non in possesso di un re-golare permesso di soggiorno sono di conseguenza impossibilitati ad iscriversi al Servizio Sanitario Nazionale, ma hanno comunque diritto alle cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti, o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia ed infortunio e ai programmi di medicina preventiva35. La disparità di trattamento di questa categoria di soggetti, ha portato alcune Regioni italiane, tra cui la Regione Lombardia, a garantire l’iscrizione al Servizio Sa-nitario Regionale a tutti i minori stranieri irregolari, in linea con il principio di non discriminazione sancito dall’art. 2 della Conven-zione internazionale sui diritti dell’infanzia36. Tutti i MSNA godo-no del diritto all’istruzione e sono sottoposti all’obbligo scolastico, tuttavia i minori privi di un permesso di soggiorno regolare sono iscritti con riserva presso gli istituti scolastici italiani, potendo conseguire, a ogni modo, il titolo conclusivo nelle scuole di ogni ordine e grado37. Lo Stato, le Regioni e gli Enti locali garantiscono il diritto allo studio «anche mediante l’attivazione di appositi corsi ed iniziative per l’apprendimento della lingua italiana»38.

Per i minori titolari di permesso per minore età il diritto a lavora-

32 Legge n. 184/1983, articolo 4.33 Rozzi E. (2003), I diritti dei minori stranieri non accompagnati, Save the Children, disponibile al sito http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-easi-lo/2003/marzo/faq-diritto-minori-rozzi.html#_ftnref19 .34 D.p.r. n. 394/1999, articolo 28.35 D. lgs. n. 286/1998, articolo 35, co. 3.36 Nello specifico si rinvia al sito http://www.lombardia.cisl.it (25/02/2015).37 D. lgs. 286/1998, articolo 38; D.p.r. n.394/1999, articolo 45.38 D. lgs. n. 286/1998, articolo 38, co. 2).


re non è né stabilito né vietato esplicitamente dalla Legge, tuttavia la Circolare M.I. 13/11/2000 proibisce ai minori in possesso di tale tipologia di permesso di soggiorno di esercitare attività lavorati-va. La suddetta circolare è da considerarsi illegittima ai sensi del superiore interesse del minore, come dichiarato dal Tribunale di Torino39. In alcune Province come quelle di Bolzano, le istituzio-ni locali competenti hanno predisposto che i titolari di permesso per minore età possano svolgere attività lavorativa40. Secondo la Circolare M.I. 9/4/2001, i MSNA in possesso di permesso per affi-damento, per motivi familiari, per protezione sociale o per asilo possono lavorare alle stesse condizioni dei minori italiani.

Infine, i MSNA che sono stati soggetti a provvedimenti di pro-tezione previsti dalla Legge - affidamento, tutela e adozione - du-rante la minore età, possono beneficiare dell’assegnazione di un permesso di soggiorno corrispondente a quello dell’affidatario o dell’adottante al passaggio alla maggiore età41. Nei casi residuali i MSNA neomaggiorenni possono ricevere un permesso di soggior-no per lavoro, secondo varie declinazioni per esigenze sanitarie, per cura, per studio e per integrazione sociale e civile se sono stati ammessi in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato della durata di almeno due anni e han-no dimostrato di risiedere in Italia da almeno tre anni42.

2.3 Quadro regionale e degli Enti Locali

Al di là del quadro normativo internazionale, europeo e italiano, l’accoglienza e la gestione dei MSNA, a partire dall’assistenza mate-riale fino alla predisposizione del progetto d’integrazione spetta in primis ai Comuni e alla Regione «a seconda della convenzione con la struttura comunitaria ove sia inserito il ragazzo»43 e di riflesso agli altri Enti locali, come la Provincia. La pressione, soprattutto finanziaria, posta sui Comuni fa in modo che i MSNA siano accolti per la maggior parte nelle grandi città.

Le Regioni, secondo l’ordinamento italiano, hanno facoltà di

39 Tribunale di Torino, ordinanza 21/11/2001 est Dughetti; ord. 31/5/2001 est. Sca-rabello; ord. 12-14/9/2001 est. Beltramino.40 Circolare provinciale di Bolzano del 17/09/2003.41 Save the Children Italia, MSNA: rilascio del permesso di soggiorno alla maggiore età in http://legale.savethechildren.it .42 D. lgs. n. 286/1998, articolo 32, co. 1.43 XXVIII Convegno nazionale “Infanzia e diritti al tempo della crisi: verso una nuova giustizia per i minori e la famiglia” – sessione di studio sui MSNA, Associa-zione Italiana dei Magistrati per i Minorenni e per la Famiglia.

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adottare Leggi e regolamenti; questo si rispecchia sulla possibile disomogeneità delle Leggi e sull’eterogeneità dei sistemi di acco-glienza che variano da Comune a Comune, anche all’interno di una stessa Regione. Mentre il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali e la DGIPI rappresentano organi operativi su tutto il terri-torio nazionale, diverse Istituzioni ed Enti Locali sono coinvolti nell’accoglienza dei MSNA a livello locale. Fanno parte di questa rete di accoglienza: il Tribunale per i Minorenni di Milano, com-petente per otto province tra cui la Provincia di Pavia, la Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni; il Giudice Tutelare; la Regione; la Prefettura; la Provincia; la Questura; il Co-mune e i Servizi Sociali; e il Terzo settore.

La Regione Lombardia, secondo il Report Nazionale sui MSNA, aggiornato al 30 settembre 2014, è la terza Regione per accoglienza di MSNA, preceduta solo da Sicilia e Puglia. A fronte dell’afflusso di centinaia di minori stranieri sul territorio lombardo, la Regione ha adottato la Legge regionale (L.r.) n. 34/2004, modificata dalla L. r. 14/2014, la quale stabilisce le principali politiche a beneficio dei minori. Attraverso il primo comma dell’art. 2 della suddetta Leg-ge, la Regione si pone come «promotrice e sostenitrice di iniziative a favore del minore, senza distinzione di sesso, di diversa abilità, nazionalità, etnia, religione e condizione economica, volte a salva-guardarne l’integrità fisica, nonché a facilitare lo sviluppo armo-nioso della sua personalità, anche al fine di prevenire e ridurre il rischio che esso diventi vittima della tratta di esseri umani di traf-fico di organi ovvero di abuso o sfruttamento sessuale, e promuo-vendone altresì e l’inserimento nella realtà sociale, economica ed istituzionale»44, in armonia con i principi costituzionali.

Rimane inoltre prerogativa della Regione l’attività di indirizzo politico e di programmazione riguardo all’assistenza sanitaria, all’assistenza sociale, all’istruzione e alla formazione professionale, come indicato dall’art. 2 della L.r. n. 14/2014.

Per quanto riguarda i MSNA, il suddetto articolo prevede due di-sposizioni a specifico beneficio di questa categoria di minori, allo scopo di assicurare:

la tutela e la cura del minore, in caso di inesistenza della famiglia o laddove la stessa non sia in grado di provvedere alla sua cresci-ta ed educazione, garantendo anche, ove necessario, il “prosieguo amministrativo” decretato dall’autorità giudiziaria;

l’integrazione del minore straniero nella comunità locale. In merito alla tutela dei minori presenti in Lombardia, l’art. 9

44 Legge regionale n. 34/2004.


della Legge n. 34 del 14 dicembre 2004 istituisce l’Osservatorio re-gionale sui minori, in capo alla Direzione Generale Famiglia, Soli-darietà Sociale e Volontariato con il compito di analizzare, moni-torare ed interpretare i fenomeni inerenti alla realtà minorile, al fine di fornire alla Regione idonei strumenti per l’adozione delle scelte strategiche. Oltre all’Osservatorio regionale sui minori, è sta-to istituito l’Osservatorio Regionale per l’Integrazione e la Multiet-nicità (ORIM), in capo alla Direzione Generale Sicurezza, Protezio-ne civile e Immigrazione, con il compito di analizzare il fenomeno migratorio e i processi integrativi degli stranieri in Lombardia45.

I rapporti annuali redatti dall’ORIM “Gli immigrati in Lombardia” offrono interessanti aggiornamenti riguardo la legislazione regiona-le. Tra le novità più interessanti, vi è la possibilità di iscrizione dei minori stranieri irregolari al Servizio sanitario regionale, «a cui [...] non sarà assegnato loro un pediatra di libera scelta, ma potranno co-munque recarsi gratuitamente dai pediatri per le visite, ottenendo anche prescrizioni e avranno accesso diretto agli ambulatori delle strutture accreditate e non soltanto tramite il Pronto soccorso»46. La Lombardia si conforma dunque all’Accordo raggiunto in Conferen-za Stato-Regioni, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano “Indicazioni per la corretta applicazione della normativa per l’assistenza sanitaria alla popolazione straniera da parte delle Regioni e Province autonome” del 2012 e rispetta l’art. 35 del T.u. n. 286/1998. Affiancati all’ORIM sono stati creati, attraver-so il D.g.r. 7/20099 del 23 dicembre 2004, gli Osservatori Provinciali sull’Immigrazione (OPI). La Provincia di Pavia ha aderito alla rete degli osservatori provinciali, ponendo tale funzione in capo all’As-sessorato alla Solidarietà e Parità.

La Regione Lombardia, come altre Regioni, predispone di un ufficio specializzato al trattamento di minori in difficoltà, tra cui rientrano i MSNA, ossia l’Ufficio del Garante per l’infanzia e l’ado-lescenza, il quale collabora a stretto contatto con le istituzioni e gli Enti competenti in merito al fenomeno dei minori scomparsi, por-gendo particolare attenzione MSNA, ai minori abbandonati e non segnalati ai servizi sociali e alla magistratura minorile, sollecitando la realizzazione di adeguati servizi di accoglienza47.

La Provincia di Pavia, oltre a essere parte degli Osservatori Pro-vinciali sull’Immigrazione, è protagonista nella creazione di reti di

45 D.g.r. n. 2526 del 5 dicembre 2000.46 ORIM, Rapporto 2013, Gli immigrati in Lombardia, disponibile al sito http://www.orimregionelombardia 47 Legge regionale n. 6/2009, articolo 2.

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partenariato tra diversi attori che spaziano dalle istituzioni per ar-rivare alle ONLUS attive sul territorio, concorrendo alla program-mazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, come previsto dall’art. 7 della Legge 328 del 2000. Inoltre, la Provincia ha potuto rivestire il ruolo di Ente capofila per l’avvio nel 2014 del Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR) con compartecipazione del Comune di Pavia. Gli Enti pubblici hanno da tempo esternalizzato al terzo settore la fornitura dei servizi de-stinati all’accoglienza dei MSNA, in base alle norme fornite dalla Legge 285/1997 e dalla Legge 328/2000, la quale indica i Comuni come titolari delle funzioni amministrative concernenti gli inter-venti sociali svolti a livello locale. L’art. 19 della Legge n. 328/2000 prevede inoltre l’istituzione di un Piano di zona, all’interno del quale i Comuni possono affidare anche a Enti privati alcuni dei compiti assistenziali destinati alle diverse categorie di persone aventi diritto alla pubblica tutela.

Su queste basi di legge diversi soggetti di natura privata (associa-zioni di promozione sociale, associazioni di volontariato, Onlus, cooperative sociali) possono svolgere compiti specifici nell’acco-glienza dei MSNA, concretizzata in primo luogo nell’offerta di vit-to e alloggio e secondariamente nella progettazione di un percorso educativo per i minori

3. Sistema di accoglienza dei MSNA nella Provincia di Pavia

3.1 Arrivo

Dalla maggioranza delle interviste emerge la convinzione che, in molti casi, l’arrivo dei MSNA a Pavia (in Lombardia e, in gene-rale in Italia48) sia organizzato da reti criminali formate da perso-ne con una buona conoscenza del territorio italiano, delle leggi nazionali e del contesto locale, che, in alcuni casi, risiedono nel nostro Paese: capita che i ragazzi raccontino agli educatori delle

48 I modelli di accoglienza dei MSNA nelle altre città italiane, grandi e medie come Roma, Milano, Firenze ed Ancona sono ampiamente illustrati dagli studi di Bertozzi R. (2005), Le politiche sociali per i minori stranieri non accompagnati: pratiche e modelli locali in Italia, Franco Angeli, Milano; Giovannetti M. (2008), Politiche e pratiche di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati in Italia, presente nel sito http://www.mshs.univ-poitiers.fr/migrinter/e-migrinter/200802/emigrin-ter2008_02_098.pdf ; Salimbeni O. (2011), Storie minori. Realtà e accoglienza per i minori stranieri in Italia, Edizioni ETS, Pisa.


Comunità che i loro documenti di identità sono nelle mani di persone che si trovano già in Italia e che devono contattare per farseli consegnare. Gli adulti che trafficano i minori li alloggiano temporaneamente in proprietà di loro appartenenza e/o di terzi, per poi indirizzarli alle Questure che a loro volta li segnalano ai Servizi Sociali.

In alcuni casi, come ci hanno riferito i responsabili di comunità, l’Italia è solo una tappa per raggiungere la Spagna o la Germania, dove i minori contano di fare affidamento su una rete di familiari o connazionali. Ma può accadere che, una volta inseriti nelle Co-munità, essi rinuncino al progetto iniziale e scelgano di fermarsi in Italia. Alcuni minori sono nella Provincia di Pavia di passaggio, con lo scopo principale di arrivare a Milano; altri arrivano in un primo momento a Milano, dove l’accoglienza è in tilt per i grossi numeri, e vengono smistati o si spostano spontaneamente a Pavia o nelle province limitrofe. Come ci segnala la Questura di Pavia, può anche capitare che ci siano minori che scappano dai Centri di Prima Accoglienza e di pronto intervento del Sud Italia e che arrivano in un Comune del Centro o Nord Italia o perché in con-tatto con un altro minore arrivato prima di loro, o perché sanno di poter fare riferimento a un parente sul territorio.

Ci sono due modi in cui generalmente le istituzioni pavesi en-trano in contatto con i MSNA: o si presentano (o vengono portati da adulti) alle forze dell’ordine (i casi più numerosi) o si presen-tano (o vengono portati da adulti) ai servizi sociali dei Comuni. Pochi sono i casi in cui vengono ritrovati dalla polizia mentre dormono in stazione o in altri luoghi pubblici. Molto raramente i minori vanno a denunciare la loro situazione di MSNA in Tri-bunale o si presentano al cancello di una Comunità educativa.

Di recente è aumentato il numero di MSNA ospitate nei Co-muni del territorio pavese, come Vigevano, dove arrivano spesso accompagnati da un adulto connazionale che sostiene di averli trovati e accolti a casa propria per qualche giorno. Gli operatori del Comune riferiscono che i MSNA hanno spesso un copione al quale si attengono: generalmente raccontano di essere sbarcati in Sicilia da dove hanno preso un treno per Vigevano ma, con-siderata anche la collocazione periferica della cittadina rispetto alle principali vie di comunicazione ferroviarie o stradali, risulta difficile credere che possano esservi capitati per caso senza esser-vi stati specificatamente indirizzati. Sul territorio del Comune di Voghera, invece, i MSNA si presentano generalmente alle forze dell’ordine, le quali li conducono ai Servizi Sociali (Tutela Mino-

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ri) del Comune. Come illustrato dalla Questura di Pavia e come riferito dagli operatori delle Comunità, se gli egiziani sembrano essere più sprovveduti, gli albanesi, soprattutto in questi ultimi tempi, arrivano con un progetto già chiaro, conoscono cosa li spetta in quanto MSNA e pretendono di essere assecondati nelle loro richieste. La stragrande maggioranza dei MSNA giunge sul territorio con l’esigenza di guadagnare denaro, in primo luogo per sdebitare la famiglia dalle spese dell’ingresso nell’UE e, secon-dariamente, per contribuire alle spese dei parenti rimasti a casa. I più faticano a trovare gli strumenti per raggiungere questo obiet-tivo e solitamente entrano nel circuito di accoglienza civile; altri ci provano con mezzi illegali ed entrano così nel circuito di acco-glienza penale.

È opinione della maggior parte degli operatori intervistati che il sistema di accoglienza pavese in realtà non sia preparato a so-stenere e gestire arrivi che si suppone possano aumentare, con-siderando che tali arrivi sono legati a network preesistenti in un territorio, quello lombardo, dove si registra una presenza signifi-cativa di immigrati. Nella maggior parte dei casi i MSNA che ar-rivano sul territorio pavese sono sbarcati in Sicilia dove, secondo la prassi, oltre a essere soccorsi dalle forze dell’ordine, sono im-mediatamente sottoposti a procedure di identificazione. I percor-si che li conducono a Pavia non sono sempre chiari: secondo la prassi dovrebbero essere smistati sul territorio nazionale e quin-di arrivare qui su ordine ministeriale, ma in molti casi i minori scappano prima ed arrivano nel Nord Italia seguendo canali ille-gali precedentemente predisposti già al momento della partenza. Tramite la consultazione di un database interno, l’Ufficio Minori della Questura di Pavia ha modo di verificare se il MSNA sia stato già identificato dalle forze dell’ordine di un altro territorio e se sia stato già segnalato dalle stesse forze dell’ordine ai Servizi Sociali dei Comuni di approdo. La disputa sulla competenza degli Enti locali sui MSNA in base al territorio in cui avviene la prima o l’ul-tima segnalazione del minore caratterizza l’operato di tutti i tre grandi Comuni della Provincia pavese (Pavia, Voghera, Vigeva-no). Il problema sul quale si dovrebbe fare chiarezza è se i MSNA sono a carico dei Comuni in cui sono stati identificati e segnalati per la prima volta ai Servizi Sociali, oppure se sono a carico dei Comuni dove giungono successivamente. Secondo i Servizi So-ciali del Comune di Pavia il minore deve essere responsabilità del Comune dove sono avvenute l’identificazione e la prima segna-lazione.


3.2 Iter del circuito civile

Una volta identificati in Questura, i MSNA appartenenti al cir-cuito civile sono inseriti in un iter di accoglienza all’interno del quale enti diversi collaborano per guidare e tutelare il loro percor-so verso la maggiore età. La Questura, dopo i primi accertamenti, procede a segnalare la presenza del MSNA a diverse istituzioni; la segnalazione con effetto operativo immediato è quella al Comune di competenza. I Servizi Sociali del Comune si attivano rapidamen-te (impiegando da qualche ora a un giorno) a trovare un centro di Prima o Pronta accoglienza, eventualmente una Comunità (cen-tro di Seconda accoglienza), dove sistemare il minore, visto che la Questura ha l’obbligo di proteggere e collocarlo in un luogo sicuro (ai sensi dell’art. 403 del Codice civile49). La Questura e, a detta dei Servizi Sociali dei Comuni di Vigevano e Voghera, i Commissariati delle rispettive zone hanno consolidato dei protocolli per operare durante le ore notturne o nei giorni festivi, quando gli uffici co-munali non sono operativi. In questo caso, le forze dell’ordine si attivano per portare il MSNA in un centro di Prima o Pronta acco-glienza oppure, in mancanza di posti disponibili, in un centro di Seconda accoglienza. Nell’ipotesi in cui non vi sia disponibilità di posti in queste strutture, come misura eccezionale e provvisoria, il MSNA viene inviato al dormitorio comunale di Pavia per un pe-riodo molto breve (un giorno/pochi giorni).

Se il MSNA arriva in Comunità attraverso la Questura senza pre-via emanazione di un decreto di affidamento da parte del Tribu-nale per i Minori o senza un verbale di collocamento redatto dai Servizi Sociali del Comune, è la Comunità a dover poi sollecitare i Servizi affinché venga formalizzata la presenza del minore e pren-dano avvio le pratiche del caso. Si tratta di un passaggio improprio poiché la segnalazione dovrebbe partire dai Servizi Sociali.

Di fronte ai problemi dell’inserimento e soprattutto davanti alla difficoltà di dover svolgere un servizio di pronto intervento/pri-ma accoglienza, non di loro competenza, alcune Comunità (Mu-lino di Suardi-Cooperativa Ottolini, Gariboldi-Casa del Giovane, Casa Famiglia Sherwood-Cooperativa Sherwood) avevano chiesto ai Comuni e alle Questure di ovviare tale inconveniente e rendere propedeutici l’uno all’altro i vari passaggi dalla Questura al Comu-

49 I riferimenti a norme e Leggi che regolano l’iter dei MSNA inseriti nel circuito penale presenti in questo paragrafo sono di Bertozzi R. (2005), Le politiche sociali per i minori stranieri non accompagnati: pratiche e modelli locali in Italia, Franco Angeli, Milano.

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ne e dal Comune alla Comunità, ma questa richiesta non è stata accolta.

Quando l’iter viene rispettato il minore viene accompagnato nella Comunità assegnata dai Servizi Sociali, o dall’assistente so-ciale del comune, o da un Vigile Urbano o dallo stesso Responsa-bile della Comunità. I MSNA vengono solitamente collocati nelle Comunità educative e non nelle case famiglia, come capita più spesso per i minori italiani50. Alle Comunità educative del circuito civile dovranno essere garantiti dalla Cooperativa, dalla Fondazio-ne o dall’Ente gestore, gli standard previsti dalla D.g.r. Lombardia VII/20762 del 2005, mentre alle Comunità Educative del circuito penale gli standard ai sensi del D.l. del 28 luglio 1989, n. 272. Alle Comunità dunque compete offrire ai loro ospiti vitto e alloggio, un’adeguata protezione da parte di figure adulte di riferimento, la definizione del PEI. Gli operatori delle Comunità hanno l’obbligo di rimanere in contatto con gli assistenti dei Servizi Sociali anche dopo l’ingresso del minore nella struttura, in modo da poter rico-struire la storia del minore e controllare l’andamento del percorso educativo e formativo. La maggior parte delle Comunità presenti sul territorio pavese che ospitano MSNA sono state create per dare supporto e offrire tutela a categorie di soggetti differenti come famiglie, costituite generalmente da madre e figlio/a, minori con problemi di abuso di sostanze stupefacenti, minori del circuito pe-nale, minori allontanati dalle famiglie. Ma i bisogni del MSNA e/o del MSrA sono differenti da quelli dei minori italiani, del civile o penale, ospitati nelle stesse Comunità. Pur avendo chiara questa distinzione, le Comunità hanno un approccio sostanzialmente uguale per tutti i tipi di minori accolti.

Se, come capita di solito, il decreto di affidamento non è stato emesso, l’inserimento del MSNA nella Comunità viene sancito da una nota informativa al Procuratore della Repubblica presso il Tri-bunale per i Minorenni o al Giudice Tutelare. Durante la loro per-manenza nella Comunità, i MSNA attendono l’assegnazione di un tutore da parte del Giudice Tutelare. Inoltre, in questa fase delicata dell’iter di accoglienza, il MSNA è in attesa del permesso di soggior-no per risiedere legalmente in Italia, generalmente un permesso per minore età.

La procedura di rilascio del permesso di soggiorno è disciplinata da un insieme di norme soggette a diverse interpretazioni che la-

50 Secondo la Relazione al 31 dicembre 2013 della Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni di Milano, sui Minori inseriti nelle Strutture Residenziali.


scia ampio spazio alla discrezionalità51. Nella Provincia, il permes-so di soggiorno per minore età è, tra tutti quelli elencati, quello che offre in prospettiva minori certezze di conversione in un permes-so di lavoro o studio, permessi che permettono allo straniero di rimanere legalmente in Italia una volta maggiorenne.

La questione del diritto dei MSNA a lavorare è dal punto di vista giuridico abbastanza controversa: infatti, secondo quanto riferito dal responsabile dei servizi sociali del Comune di Pavia e da un educatore della Comunità Gariboldi (Casa del Giovane), a Pavia i MSNA del circuito civile non possono iscriversi al Centro per l’im-piego con un permesso di soggiorno per minore età, mentre in altri Comuni questo è ammesso; un permesso di soggiorno per affida-mento dà più possibilità di poter iscriversi al Centro per l’impiego nonché di trasformalo, ai 18 anni, in un permesso di soggiorno per occupazione o per attesa dell’occupazione.

La Questura di Pavia ha motivato il rilascio del permesso di sog-giorno per minore età a scapito di quello per affidamento, giusti-ficando tale scelta con il fatto che spesso i minori o diventano ir-reperibili o cambiano collocazione oppure abbandonano il Paese. Spiegazioni simili ci sono state date dall’incaricato della Procura dei minori presso il Tribunale dei Minorenni di Milano ad affian-care il lavoro sui MSNA: l’apertura dei fascicoli per i MSNA, ultima-mente diventati numerosi, comporta un ingente carico di lavoro a fronte di risorse limitate e il rischio è quello di sprecare tali risorse visto che molti dei MSNA, per i quali si aprono questi fascicoli, si rendono irreperibili dopo la loro segnalazione.

Nel caso il MSNA si allontanasse di propria volontà dalla Comu-nità, questa, in cooperazione con i Servizi Sociali, ne dà avviso alla Procura.

Ulteriori modalità di uscita dalle Comunità sono: il rimpatrio assistito volontario, l’affido a famiglie terze e, in via eccezionale, l’espulsione.

Come abbiamo già detto, una volta maggiorenne, l’ex-MSNA potrebbe chiedere tramite i Servizi Sociali, e previa approvazione della Comunità, il prosieguo amministrativo, concesso a giudizio del Tribunale per i Minorenni; l’attivazione di questo strumento permetterebbe al MSNA di continuare il percorso educativo in Co-munità per un periodo che va dagli uno ai tre anni ma raramente questa opportunità viene data.

Riguardo alla presa di responsabilità per il MSNA inserito nel cir-cuito civile, ricordiamo che il Tribunale per Minorenni, fino al 2010,

51 Bertozzi R. (2005), cit.

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emetteva a sua discrezione un decreto di affidamento del minore al Comune di competenza (ai sensi della L. n. 184/1983) o, in alterna-tiva, un provvedimento di ratifica dell’affido da parte del Giudice tutelare, sostituibile con una copia dell’attribuzione della tutela da parte del Giudice tutelare ai Servizi Sociali del Comune d’accoglien-za. In questo modo, il Tribunale conferiva la responsabilità della presa in carico del minore ai Servizi Sociali del Comune. L’applica-zione del primo tipo di provvedimento aveva i seguenti effetti:

il MSNA diventava di responsabilità dei Servizi Sociali del Co-mune d’accoglienza (utile, nell’età adulta, per l’eventuale richiesta di cittadinanza);

la Questura (Ufficio per l’Immigrazione) poteva rilasciare al mi-nore un permesso di soggiorno per affidamento, alla scadenza del quale il neomaggiorenne poteva ottenere con più facilità la con-versione in un permesso di soggiorno per motivi lavorativi;

in presenza della richiesta di indagine psicologica dallo stesso Tribunale, il Comune era autorizzato a richiedere all’ASL un’inda-gine conoscitiva-psicologica sul minore.

Come ci hanno confermato i Servizi Sociali dei Comuni di Pavia e Vigevano, da circa tre anni il Tribunale per Minorenni di Milano non emette il decreto di affidamento e in mancanza di ciò vengo-no a mancare le tutele sopra elencate. Dal 2010 a oggi, le Direttive della Procura presso il Tribunale per i Minorenni di Milano in ma-teria di competenza e responsabilità sui MSNA specificano che, se si tratta di MSNA bambini, gli stessi vanno segnalati con urgenza al Procuratore per i Minorenni che promuoverà gli interventi ne-cessari per l’adottabilità52, mentre, se si tratta di MSNA adolescenti, non si provvederà all’apertura di alcun procedimento davanti al Tribunale per i Minorenni: la competenza appartiene unicamente al Giudice tutelare del luogo «ove il minore ha il centro di interesse e dove si prevede il suo inserimento sociale»53. I Servizi Sociali dei Comuni di Pavia e di Vigevano spiegano la scelta del Tribunale di non emettere più i decreti di affidamento con l’esponenziale aumento numerico di questa categoria di stranieri. I MSNA non sono più “affidati” ai Comuni di Pavia e Vigevano con decreto di affidamento ma sono “collocati” nelle Comunità scelte da questi Comuni. La Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Mi-norenni di Milano ci ha informati che dal 2010 in poi la compe-tenza relativa alle misure di affidamento è passata dalla Procura

52 Legge n. 184/1983, articolo 9, modificato dalla Legge n.149/2001.53 “Direttive per i servizi di polizia giudiziaria”, Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni di Milano.


e dal Tribunale per i Minorenni direttamente al Giudice Tutelare.A differenza di quanto capita per i minori inseriti nel circuito

penale, il cui percorso è scandito da tempistiche ben definite, nel caso dei MSNA appartenenti al circuito civile non sussistono par-ticolari vincoli temporali per produrre la documentazione neces-saria (decreti, verbali, notifiche, richiami, iscrizione al Servizio Sa-nitario, permessi di soggiorno etc.) tant’è che le pratiche possono essere esplicate in un arco di tempo che va dal momento dell’in-gresso in Comunità fino al compimento dei 18 anni.

Parte di questo iter si ripropone anche per i MSrA. Così come ac-cade per i minori italiani, il MSrA viene segnalato ai Servizi Sociali del Comune di residenza54 e il Tribunale per i Minorenni emette un decreto di affidamento del minore ai Servizi Sociali ex art. 38 del Codice civile, i quali poi possono collocarlo in una Comunità per un certo periodo. Il collocamento dei MSrA nelle Comunità avvie-ne con la stessa procedura dei MSNA anche se spesso manca il pas-saggio di segnalazione in Questura. Pur non avendo lo stesso statu-to giuridico dei “non accompagnati”, i MSrA hanno quasi tutte le caratteristiche dei MSNA e sono soggetti ai medesimi interventi di tutela e accompagnamento educativo da parte delle Istituzioni.

3.3 Iter del circuito penale

Nel caso in cui un MSNA sia imputabile di reato, intervengono a riguardo gli Uffici di Servizio Sociale per i Minorenni (USSM), il corrispondente dei Servizi Sociali comunali per i MSNA del cir-cuito civile55. In accordo con il Servizio Minorile della Giustizia ed eventualmente con il Comune, l’USSM interviene qualora il MSNA sia in stato di arresto, in misura cautelare non detentiva56 o durante l’applicazione della “messa alla prova”, ossia durante la so-spensione del processo57. La gestione dei MSNA del circuito penale segue in essenza gli stessi principi in base ai quali i minori residenti (italiani e stranieri privi di potestà genitoriale) sono accompagnati durante il tragitto penale58. I MSNA colti in flagranza di reato sono collocati nei Centri di Prima Accoglienza per 3 giorni, durante i quali un educatore e un assistente sociale dell’USSM cercano di ri-54 Legge 19 luglio 1991 n. 216, articolo 1, co.2.55 Legge n. 1085/1962; Legge n. 345/1975; DPR 448/1988. I riferimenti a norme e leggi che regolano l’iter dei MSNA inseriti nel circuito penale presenti in questo paragrafo sono di Bertozzi R. (2005), cit.56 D.p.r. n. 448/1988, articolo 22.57 D.p.r. n. 448/1988, articolo 28.58 D. lgs n. 272/1989.

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costruire la storia del ragazzo. Passati i tre giorni, il giudice del Tri-bunale per i Minorenni (sezione penale) decide se il ragazzo andrà in un Istituto Penitenziario Minorile (IPM) oppure se sarà affidato all’USSM, il quale lo collocherà in una Comunità, come misura cautelare specifica per i minori59. L’individuazione della struttura, di norma, è affidata agli operatori del Servizio Tecnico del C.G.M., anche in collaborazione con l’USSM, i quali, assieme ai responsa-bili della Comunità scelta, valutano se il profilo del nuovo ospite corrisponde alle esigenze educative e di gruppo già in atto in quel-la Comunità.

Il Tribunale emette i decreti di affidamento all’USSM, mentre il pagamento delle rette alle Comunità è onere del Ministero della Giustizia.

Le Comunità riportano come questo Ministero riesca a rispettare tempi e impegni in misura maggiore rispetto al Ministero del La-voro, competente in area civile. Se c’è in atto un processo nei con-fronti del MSNA, questi si presenterà davanti al giudice in un perio-do che può durare da qualche mese fino a nove mesi dal momento dell’arresto: durante questo periodo gli assistenti sociali dell’USSM e gli operatori della Comunità devono osservare il comportamen-to del minore, scambiandosi informazioni sull’andamento del progetto educativo. Se il comportamento del minore è positivo, la relazione che la Comunità farà su di lui potrà convincere il giudi-ce a non mandarlo in carcere ma nuovamente in Comunità, que-sta volta con un provvedimento di messa alla prova. Se il MSNA scappa dalla Comunità, il responsabile della Comunità è tenuto a denunciarne l’allontanamento volontario alle forze dell’ordine; se il minore non ritorna in 2-3 giorni, la Questura ne segnala l’allon-tanamento alla Procura. Se ritrovato, il MSNA raramente torna in Comunità, generalmente viene collocato in carcere minorile, tut-tavia i responsabili di alcune Comunità, come Camelot (C.R.M. Mi-lano) e Casa di Camillo (Arimo), riportano casi di allontanamento risolti con il rientro in struttura.

I MSNA del penale si possono iscrivere al Centro per l’impiego, pre-sentando il permesso di soggiorno per motivi di giustizia. Inoltre, il minore potrebbe, a pena scontata, convertire tale permesso in per-messo per protezione sociale, mentre una volta raggiunta la maggio-re età per il MSNA del civile vi sono meno probabilità di convertire il permesso per minore età in permesso per lavoro. Lungi dall’esse-re una pratica discriminatoria nei confronti del MSNA del civile, la progettazione di un iter più semplificato per il MSNA penale trova

59 D.p.r. n. 448/1988, articolo 9.


giustificazione nel fatto che quest’ultimo è un soggetto ancora più fragile, segnato da un disagio sociale maggiore, al quale si vogliono offrire tutte le chances per un veloce ritorno nel corpo sociale.

3.4 Terza accoglienza

Il passaggio alla maggiore età è vissuto nella maggioranza delle Comunità come un momento di festa e allo stesso tempo un rito di passaggio, di fine percorso, carico di significato. Corrisponde al momento delle dimissioni del ragazzo dalla Comunità, già elabo-rato durante la fase dell’accoglienza. Tuttavia, un buon numero degli stranieri non lascia del tutto la Comunità una volta maggio-renne: “nessuno se ne va, se non sa dove andare”, che ha detto un responsabile di Comunità.

Il passaggio alla maggiore età è quindi un momento cruciale per il MSNA, con due possibili esiti: nella migliore delle ipotesi si rea-lizza il proseguimento sulla strada dell’inclusione sociale, avviata con i progetti individuali seguiti durante la permanenza in Comu-nità; l’altra strada è invece quella dell’esclusione sociale, che, so-prattutto a causa della regressione nella condizione di irregolarità, può condurre il neomaggiorenne alla devianza. Pochissimi sem-brano essere invece, secondo il parere unanime dei Responsabili delle Comunità, i casi in cui il neomaggiorenne decide di rientrare nel paese d’origine. Tuttavia, non esistono ancora dati, né a livello locale né a livello nazionale, che quantifichino gli eventuali rien-tri. Ci sono poi i casi in cui il MSNA in realtà è un MSrA che al compimento del diciottesimo anno raggiunge i familiari o la rete di adulti di riferimento sul territorio italiano.

Per chi ancora non ce la fa “fuori”, più di metà delle Comunità si sono attrezzate per la “terza accoglienza”. Sul territorio pavese la terza accoglienza corrisponde a diversi luoghi: alloggi per l’au-tonomia, camerette apposite separate ma sempre all’interno della Comunità, appartamenti di proprietà della Cooperativa o affittati dalla stessa, in rarissimi casi i dormitori. Si tratta di soluzioni messe a disposizione dalle Comunità per realizzare quell’accompagna-mento all’autonomia del MSNA, ormai non più minore.

Le modalità alloggiative adottate variano da Comunità a Comu-nità: da simil-contratti con regole e norme condivise tra utente e Comunità ad appartamenti veri e propri senza oneri di spesa per il neomaggiorenne, eccetto quelli del sostentamento alimentare; ci sono poi situazioni in cui il neomaggiorenne partecipa ai lavoretti in Comunità (il cui massimo esempio è il caso del peer educator)

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o paga un affitto simbolico. Non ci sono leggi che disciplinino la permanenza dei neomaggiorenni nelle Comunità, eccetto il caso in cui viene concesso il prosieguo amministrativo.

L’attivazione del prosieguo amministrativo richiede la disponibili-tà degli Enti affidatari (Comune e, in caso della misura di messa alla prova, gli Organi del Ministero della Giustizia: Centro Giustizia Mi-norile e Ufficio Servizio Sociale per i Minorenni), i quali si fanno cari-co degli oneri per l’alloggio e per i progetti di avviamento all’autono-mia. Le interviste con le Comunità e con i Servizi Sociali dei Comuni rilevano il fatto che dal 2009 il prosieguo amministrativo è stato con-cesso molto raramente. La proposta, proveniente dalla maggior parte delle Comunità, è che i Comuni riprendano a sostenere il prosieguo, anche per periodi inferiori ai tre anni. Visto che l’età di arrivo in Italia di questi minori si è spostata nel tempo dai 14 ai 16-17 anni, sarebbe invece opportuno prolungare la tutela dei MSNA fino a 19 anni, così da permettere loro la conclusione della scuola dell’obbligo.

Un altro problema strettamente connesso al passaggio alla maggio-re età è quello del permesso di soggiorno concesso ai MSNA. Il fatto che i permessi di soggiorno dei MSNA nella Provincia di Pavia sono generalmente per minore età crea difficoltà che perdurano per tutto il periodo di accoglienza: a partire dalla possibilità di iscriversi al cen-tro per l’impiego (per lo meno a Pavia), alla limitazione nella scelta dei corsi da poter seguire, per culminare nella questione cruciale della conversione del permesso di soggiorno una volta raggiunta la mag-giore età60. Dall’indagine risulta che, nella prasi, il permesso di soggior-no per minore età è, tra tutti quelli possibili, quello che offre minori certezze di conversione in un permesso di lavoro o studio. Sono inve-ce questi ultimi due tipi di permesso quelli che permetteranno allo straniero di rimanere legalmente in Italia una volta maggiorenne.

Non si verificano, invece, problemi per la conversione del per-messo di soggiorno per i minori che sono stati affidati ex art. 2 L. n. 184/1983, come predisposto dall’art. 32, D.lgs. n. 286/1998 (Testo Uni-co sull’immigrazione), tuttavia i decreti di affidamento dei MSNA “civili” emessi del Tribunale dei minorenni di Milano sono pochi61.

60 Davanti alle lacune a livello normativo e all’ampia possibilità di interpretazione delle leggi vigenti, una sentenza del 2010 del TAR Lazio (n. 1362 del 18 novembre) annullava il diniego di conversione del permesso di soggiorno per minore età a per-messo di soggiorno per lavoro subordinato.61 La Corte costituzionale, con sentenza n. 198/2003, ha riconosciuto la conver-sione del permesso di soggiorno per i MSNA sottoposti a tutela, vale a dire ogni tipo di affidamento, sia amministrativo che giudiziario che di fatto, così come previsto rispettivamente dall’art 4 L n. 184/1983 primo e secondo comma e dall’art. 9.


3.5 Rimpatrio, affido, espulsione

L’art. 19, co. 2 del Testo Unico sull’immigrazione prevede un divieto di espulsione dei minori di anni diciotto, salvo il caso in cui intervengano ragioni di pubblica sicurezza62 e salvo il diritto del minore a seguire il genitore o l’affidatario espulso. All’interno dell’indagine, non sono stati riportati casi di espulsione di MSNA sul territorio pavese.

I MSNA possono invece essere soggetti al “rimpatrio assistito vo-lontario” successivamente allo svolgimento delle indagini fami-liari e all’accertamento della manifesta volontà del giovane63: la DGIPI ha il compito di disporre le misure necessarie all’intervento che deve essere volto a garantire al minore l’assistenza necessaria fino al ricongiungimento coi propri familiari o al ri-affidamento alle autorità responsabili del paese d’origine. Da quanto emerso dalle interviste, tale provvedimento non è mai stato disposto per i MSNA ospitati nelle Comunità esaminate, ad eccezione di alcu-ni minori albanesi giunti nelle prime ondate migratorie del 1996, rimpatriati attraverso accordi specifici tra Italia e Albania. Attual-mente non si registrano casi di minori che ne abbiano fatto richie-sta: i minori manifestano invece la volontà di rimanere in Italia allo scopo di estinguere i debiti contratti per il viaggio e in seguito di sostenere economicamente i propri familiari.

Indispensabile alle pratiche di rimpatrio è poi, come anticipato, l’indagine familiare socio-economica, compito della Direzione Ge-nerale in collaborazione con le amministrazioni pubbliche e or-ganismi nazionali o internazionali. Dalle interviste emerge invece come le Comunità non abbiano mai avuto riscontri sugli esiti di tali ricerche, fondamentali tra l’altro a operatori, assistenti sociali e Comuni anche per avere un quadro conoscitivo del minore accol-to, della sua famiglia e del suo contesto di provenienza. L’esigenza di avere informazioni più dettagliate ha condotto in passato lo staff della Lega del Bene a farsi carico di tali operazioni, recandosi di persona in Albania alla ricerca delle famiglie dei MSNA.

Nel percorso di accoglienza, esclusa l’opzione del rimpatrio assi-stito, terminate la raccolta di informazioni e la fase di valutazione effettuata dai Servizi Sociali in collaborazione con la Questura ed il Tribunale per i Minorenni, sussiste per il MSNA anche la possibilità di «essere affidato ad un’altra famiglia, possibilmente con figli mi-

62 D. lgs. 286/98, articolo 13, co.1.63 D.p.c.m. n. 535/1999, articolo 1, co.4.

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nori, o ad una persona singola, o ad una Comunità di tipo familiare, al fine di assicurargli il mantenimento, l’educazione e l’istruzione»64.

La pratica dell’affido è regolamentata dalla legge 4 maggio 1983 e dalle integrazioni e modifiche apportate dalla successiva legge 28 marzo 2001 n. 149 nella quale è definita come una volta alla tutela e alla crescita psico-fisica del minore all’interno della sua famiglia, se questa svolge adeguatamente tale funzione, o all’interno di un altro nucleo familiare affidatario. Vengono inoltre riconosciute le competenze dei Servizi Sociali locali e del Giudice tutelare, in caso di affidamento consensuale, e del Tribunale per i Minorenni, in caso di affidamento giudiziale.

Secondo il V Rapporto ANCI, il maggior numero di casi si registra per MSNA affidati a parenti, sebbene le pratiche di affido a fami-glie eteroculturali o omoculturali siano in aumento; limitati sono invece quelli a famiglie straniere non omoculturali. La Regione Lombardia detiene il primato di affidi, con il 18,5% del totale delle pratiche attuate a livello nazionale65.

Dalle interviste è emerso che nelle esperienze locali di Pavia e provincia la pratica dell’affido dei MSNA è piuttosto rara. L’affido dei MSNA a famiglie omoculturali o straniere è assente nella pro-vincia pavese. Il Comune di Vigevano aveva sondato la disponibi-lità delle famiglie egiziane ad accogliere ragazzi connazionali, con risultato negativo. Il tentativo del Comune di Pavia di costruire un gruppo di appoggio o di famiglie disponibili all’affido non ha por-tato esiti positivi. Le Comunità intervistate hanno riportato espe-rienze sporadiche e fallimentari di affidamento di MSNA a fami-glie italiane a causa della difficoltà di reperire famiglie disponibili e nella tendenziale preferenza di queste ad adottare minori di età inferiore rispetto a quella di molti MSNA, già in età adolescenziale.

Alcune famiglie, inoltre, dopo un breve periodo di prova, han-no reagito con chiusura di fronte a comportamenti di devianza o disagio dei MSNA. Un ulteriore motivo di non facile attuazione degli affidi è la difficoltà di dialogare e confrontarsi con la famiglia di origine: da un lato alcune possibili famiglie affidatarie hanno comunicato di temerne le reazioni violente, dall’altro i Servizi So-ciali e le Comunità trovano seri impedimenti nel concordare con i genitori il piano educativo-formativo.

Una pratica più diffusa è il coinvolgimento di famiglie di ap-poggio le quali si prendono cura del minore per periodi limitati di tempo (weekend, vacanze estive, festività). Si tratta di famiglie

64 Legge n. 184/1983, articolo 2.65 Giovannetti M., a cura di (2014), V° Rapporto ANCI-CITTALIA, I minori stranieri non accompagnati in Italia, Tipografia Grasso, Roma, p. 68.


che già operano nel volontariato ma anche in questo caso i nu-meri non sono alti. La limitata riuscita di quest’ultima pratica vie-ne percepita come un forte problema dalle Comunità, per le quali rappresenterebbe uno strumento utile e potenzialmente efficace nel percorso educativo del minore.

3.6 Minori richiedenti protezione internazionale

I MSNA per i quali si temono persecuzioni nel loro Paese per mo-tivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le proprie opinioni politiche, hanno diritto di presentare, con il supporto del tutore, domanda di protezione internazionale66. Secondo il rapporto Anci del 2013 i MSNA richie-denti asilo (MSNARA), pur essendo ancora un numero limitato, delineano un fenomeno in crescita in Italia pari al 17% dei minori stranieri soli segnalati o presi in carico dagli enti locali67.

I MSNARA sono accolti in strutture ad hoc nel sistema di prote-zione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR). Quest’ultimo costi-tuisce una rete di centri di seconda accoglienza che mira a realiz-zare interventi di “accoglienza integrata”, i cui beneficiari sono i richiedenti ed i titolari di una forma di protezione internazionale. Lo SPRAR è stato istituito ai sensi della Legge n. 189/2002; a coordi-namento dell’intera rete vi è il Servizio Centrale, istituito dal Mini-stero dell’Interno e affidato, tramite convenzione, all’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani. Oltre a offrire misure di protezione nei confronti del beneficiario, l’accoglienza nella rete SPRAR pre-vede un percorso di integrazione finalizzato all’autonomia dei sin-goli, prevedendo dunque anche l’inserimento socio-economico. Nel triennio 2014-2016 saranno 13.020 i posti finanziati, di cui 691 per minori non accompagnati68, registrando così un progressivo ampliamento che probabilmente porterà lo SPRAR a diventare il fulcro dell’accoglienza a livello nazionale.

L’esperienza delle Comunità educative con i MSNARA risulta al-quanto ridotta. Nel 2014 sul territorio della provincia pavese non erano presenti strutture di accoglienza per MSNA che presentano domanda di asilo, mentre la richiesta di protezione internazionale era stata fatta solo da due minori69.

66 Il sistema di accoglienza dei rifugiati nella provincia pavese è analizzato nel lavoro di Dal Zotto e Scotto, in questo volume. 67 Giovannetti M., a cura di (2014), cit.68 Di Capua D., Martini S. (2014), Il Sistema di Protezione per richiedenti asilo e rifu-giati alla prova dell’ampliamento, Dossier Statistico Immigrazione, rapporto UNAR, a cura del Centro Studi e ricerche Idos, Roma69 In base a quanto riportato nel verbale della seduta del 23 settembre 2014 del

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3.7 Fondi e finanziamenti

Alla luce dei numerosi sbarchi di MSNA sulle coste italiane, il Mi-nistero del Lavoro e delle Politiche Pubbliche ha provveduto ad istituire un “Fondo nazionale per l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati”, stipulato ai sensi dell’art. 23, co. 11 del D. lgs. del 6 luglio 2012 n. 95, convertito con la L. n. 135/2012. Il fine originario del Fondo è quello di assicurare la continuità degli interventi a fron-te della grave emergenza umanitaria dovuta agli improvvisi flussi migratori del 2012 e a consentire una gestione ordinaria dell’ac-coglienza dei migranti. Inoltre, il Fondo rappresenta una risposta all’impegno assunto dal Governo in sede di Conferenza Unificata (riunione del 30 marzo 2011) a fornire risorse pluriennali ai Comuni in cui vi siano Comunità destinate all’accoglienza dei MSNA.

Il Decreto Ministeriale del 7 agosto 2014 riporta le modalità di utilizzazione del Fondo Nazionale per l’Accoglienza, definendo l’ammontare delle risorse, identificandone i beneficiari e le moda-lità di assegnazione. I beneficiari di tali contributi sono i MSNA la cui presenza e presa in carico in tutte le Regioni italiane sia stata segnalata dalle autorità competenti nel corso dell’anno 2014 e i MSNA la cui presenza sia stata segnalata per la prima volta nelle Regioni Sicilia, Calabria e Puglia nel corso dell’anno 2014.

Le risorse destinate al Fondo ammontano a 30 milioni di euro per l’anno 2014, 10 milioni in più rispetto all’anno 2013 e sono destinate agli enti locali che erogheranno per un singolo semestre almeno 10 giornate di accoglienza verso i beneficiari. In particolare, il contri-buto destinato ai Comuni ammonta a 20 euro al giorno per ogni minore alloggiato presso le Comunità di accoglienza ed è erogato in tranches semestrali a cadenza posticipata. Nel 2013 sono stati elar-giti ulteriori contributi ai Comuni di accoglienza, tra cui il comune di Pavia, al quale sono stati assegnati 48.680 euro per aver ospitato MSNA nelle proprie Comunità70. Il Comune destinatario del bene-ficio è inoltre tenuto a inviare un modulo di rendicontazione delle spese alla DGIPI, pena la temporanea sospensione dell’erogazione delle risorse disponibili. Il 30 ottobre 2014 il Sindaco di Catania Enzo Bianco, in nome dell’ANCI, ha dichiarato il via libera all’erogazione di 60 milioni aggiuntivi per il Fondo per l’accoglienza dei MSNA al termine della Conferenza Unificata. L’aumento delle risorse a favo-re dei MSNA presenti in Italia era stato precedentemente preannun-ciato nell’accordo sull’emergenza immigrazione, sottoscritto il 10

Comune di Pavia (prot. n. 47884/14).70 Legge n. 137/2013.


luglio scorso da Governo, Comuni e Regioni71.Nel dicembre 2014 il Dipartimento per le libertà civili e l’integra-

zione del Ministero dell’Interno ha pubblicato un bando di gara per il “Miglioramento della capacità del territorio italiano di ac-cogliere minori stranieri non accompagnati con il finanziamento del Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione 2014-2020 – Assistenza Emergenziale”. I fondi erogati saranno destinati ad un massimo di due strutture specializzate nell’accoglienza dei MSNA, al fine di po-ter garantire l’accoglienza di 2.400 minori tra il 20 marzo 2015 e il 15 novembre 201572. In parallelo al Ministero del Lavoro e Politiche Sociali, il Ministero dell’Interno ha provveduto allo stanziamento di un “Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo”, desti-nato agli enti locali che attivano servizi di accoglienza per i richie-denti asilo in attesa della pronuncia delle Commissioni territoriali, i titolari di status di rifugiato e i titolari di protezione sussidiaria. Il Fondo costituisce il finanziamento per la realizzazione di progetti di accoglienza da parte degli enti locali in seno al progetto SPRAR. Il D. lgs. n. 119 del 22 agosto 2014 ha incrementato il Fondo a più di 50 milioni di euro per l’anno 2014.

È difficile individuare fondi ad hoc per i MSNA del circuito pe-nale. Lo Stato rimane responsabile per la funzione di individuare i livelli essenziali e uniformi della prestazione di regolazione del-le politiche sociali e le funzioni in materia assistenziale svolte per minori e adulti all’interno del settore penale73. I MSNA inseriti nel circuito penale possono inoltre godere del diritto al rimborso delle spese sanitarie se iscritti al Servizio Sanitario Nazionale del territo-rio dove ha sede l’istituto di assegnazione74.

4. Comunità educative e MSNA

Le Comunità educative che accolgono oggi i MSNA sono state pensate per essere di supporto alle famiglie di origine o per sostitu-irle temporaneamente: all’art. 10 (“organizzazione delle comunità” per i minori provenienti dal circuito penale) del D. lgs. del 28 luglio 1989, n. 272, comma 2, si specifica espressamente che l’organizza-zione e la gestione delle Comunità devono essere di tipo familiare.

71 Si veda il Decreto del Ministero del Lavoro e Politiche Sociali del 12/11/2014, in http://www.lavoro.gov.it. .72 Si rinvia al sito http://www.interno.gov.it/it/cittadini-e-imprese/contrat-ti-e-bandi-gara/avviso-pubblico-miglioramento-capacita-territorio-italiano-acco-gliere-minori-stranieri-non-accompagnati – 3/03/2015 .73 Legge n. 328/2000, articolo 9, co.1.74 D.p.r. n. 230/2002, articolo 18, co.2.

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Perciò, le Comunità educative non possono ospitare più di dieci minori, mentre le Comunità del penale hanno l’obbligo di ospita-re un certo numero (non sempre specificato) di minori del circuito civile; lo scopo è quello di creare, come viene detto allo stesso com-ma, un “clima educativamente significativo”.

L’universo pavese si presenta molto variegato per quanto riguar-da la struttura e l’organizzazione delle Comunità. La maggior parte di quelle presenti sul territorio sono nate tra la seconda metà degli anni Novanta e i primi anni Duemila e hanno un background dif-ferente sotto diversi punti di vista. Molte nascono con l’obiettivo di aiutare minori con situazioni familiari difficili o provenienti dal circuito penale, altre per fornire supporto ad anziani e adulti con problemi di tossicodipendenza. Nessuna Comunità educativa per minori è nata in origine per accogliere MSNA. In seguito, con l’aumento degli arrivi a fine anni Novanta del secolo scorso e con l’emergenza Nord Africa, queste Comunità hanno iniziato a farlo. In particolare, l’ondata di profughi albanesi nel biennio ’96-’97 ha rappresentato uno spartiacque per molte di esse che, fino ad allora, non si erano occupate di MSNA.

4.1 Tipi di Comunità

Le strutture sono gestite principalmente da Cooperative (Casci-na Barnassina-Faber, Camelot e Angelo Brega-C.R.M. Milano, Casa di Camillo-Arimo, Gigi Bonanno e Mario Campanino-Silvabella, Mulino di Suardi-Cooperativa Ottolini) e, in pochi casi, da Fonda-zioni (Casa Daniela-Exodus, Casa Milani-Fondazione Martinetti, Lega del Bene) o da Fondazioni gestite sia da enti pubblici che da privati (L’Accoglienza-Adolescere). In questo caso, all’interno del Consiglio Direttivo trovano posto anche figure pubbliche (Sinda-ci, Presidenti di Enti). Gariboldi e San Martino sono sostenute dalla Fondazione “Don Enzo Boschetti-Comunità Casa del Giovane”, organizzazione composta da un’associazione privata di fedeli, una cooperativa e una Fondazione. Siloe è sostenuta dalla Congrega-zione Suore Benedettine della Divina Provvidenza, mentre il Vil-laggio San Francesco dal Comune di Pavia.

Una realtà particolare sulla quale vale la pena soffermarsi è la formula della “fondazione di Comunità” Adolescere di Voghera, ovvero una fondazione in grado di diventare strumento sociale e coinvolgere la comunità locale attraverso la partecipazione atti-va delle istituzioni locali. Essa è in grado di gestire, in accordo con quest’ultime, il Servizio Tutela Minori del Comune di appartenen-


za. Anche i Servizi Sociali di altri Comuni, appartenenti allo stesso Piano di zona o appartenenti ad altre province, hanno rapporti di collaborazione con la Comunità Accoglienza (il nome della comu-nità gestita da Adolescere) che riesce creare una rete efficiente a li-vello locale e regionale. La Comunità trova spazio nei locali messi a disposizione dalla Fondazione ed è in grado di offrire alloggi per i neomaggiorenni allo scopo di avviarli all’autonomia. Come si no-terà più avanti, l’Accoglienza ha possibilità di attivare all’interno numerosi tirocini che sono riconosciuti dalla Regione, e riesce, più di quanto riescano le altre, a ottenere il via libera per il prosieguo amministrativo una volta che i ragazzi raggiungono la maggiore età.

Dalle ricerca emerge che sul territorio esistono sia Comunità di prima/pronta accoglienza che di seconda accoglienza. Le Comunità si ritengono in primis Comunità di seconda accoglienza, in grado di attivare un servizio di terza accoglienza al fine di aiutare il minore ad avviarsi verso l’autonomia, tramite gli strumenti del prosieguo amministrativo o tramite il prolungamento dei progetti a carico della Comunità stessa. Poche strutture sono pensate per servire la pronta/prima accoglienza, per la quale è necessario, come emerso nelle interviste, creare una zona abitativa più isolata per non turba-re il clima educativo dei minori della seconda accoglienza.

Come si è già detto, il numero di MSNA presenti nelle Comunità della Provincia di Pavia a inizio 2014 era di 108 unità, mentre a ottobre era di 95. Attualmente 61 ragazzi sono accolti in struttu-re di seconda accoglienza, mentre 34 sono accolti al Villaggio San Francesco di Pavia in una struttura nata inizialmente come centro di prima accoglienza e che, a fronte del grande numero degli arrivi dei MSNA dal 2013, funziona come seconda accoglienza anche se non ha ancora raggiunto i parametri necessari.

Su 10 Comunità intervistate solo Cascina Barnassina (Faber) ac-coglie minori di entrambi i generi.

Avere gruppi misti favorisce certamente la crescita degli adole-scenti, offre loro migliori possibilità di equilibrarsi e di potenziarsi ma significa anche poter disporre di risorse che quasi nessuna Co-munità si può attualmente permettere. Nel caso della Comunità femminile Gigi Bonanno (Silvabella), la scelta di non accogliere maschi è motivata dal fatto che molte delle minorenni (MSrA) sono state in precedenza vittime di violenza domestica. Ciò non significa che nelle interazioni quotidiane fra ragazze ed educatrici la figura maschile venga censurata, anzi: si parla dei problemi di entrambi i generi, includendo anche le figure dei padri, degli ami-

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ci, dei fratelli. Inoltre, all’interno della Comunità, come nella mag-gioranza delle Comunità intervistate, sono organizzati momenti di educazione sessuale.

A detta dei Responsabili intervistati, i valori primari per cui le Comunità lavorano con i MSNA (e con minori in generale) sono la solidarietà, l’accoglienza di chi è in difficoltà nonché l’aspirazione di offrire a questi ragazzi un’educazione che possa renderli autono-mi una volta usciti dalla Comunità: valori che accomunano sia le Comunità laiche che quelle cattoliche.

Un altro punto essenziale che accomuna tutte le Comunità inter-vistate è l’apertura davanti a tutte le confessioni religiose. I ragazzi possono praticare la loro religione e mantenere le loro usanze, sia se sono accolti da Siloe (Suore Benedettine) sia se sono ospitati da Camelot (C.R.M. Milano).

La diversità religiosa viene considerata una risorsa ed in qualche caso il momento della preghiera musulmana del mattino diventa momento di riflessione e aggregazione anche per chi professa una religione differente.

L’appartenenza a una religione diversa da quella dei ragazzi au-toctoni non costituisce dunque motivo di disagio per il minore e non produce conflitti all’interno del gruppo.

4.2 Organigramma

La squadra che lavora con i minori è solitamente formata da un gruppo direttivo (responsabile e supervisore) e da un gruppo ope-rativo (operatore, psicologo, psicoterapeuta, addetti, volontari e peer educator). Gli educatori presenti nella squadra non superano di solito le sei figure di riferimento e sono spesso aiutati da volontari, soprattutto per l’insegnamento della lingua italiana L2. Il gruppo lavoro è misto nella maggior parte dei casi. L’unica eccezione ri-scontrata è quella di una Comunità femminile Gigi Bonanno (Sil-vabella) dove le educatrici sono tutte donne e non vi è presenza di operatori maschi, decisione giustificata dal tipo particolare di utenza accolta, ovvero ragazze vittime di violenza familiare tra cui, appunto, MSrA.

Comuni a tutte le Comunità sono le riunioni settimanali che coinvolgono gli educatori e gli psicologi per parlare dei problemi emersi, dei casi particolari, dell’organizzazione delle attività e del lavoro durante le varie attività e incontri.

Sulla necessità di avere uno psicologo all’interno della Comunità che si occupi dei problemi dei minori e dei MSNA in particolare, le


idee degli intervistati sono diverse. La Casa Milani (Lega del Bene) è solita affidarsi al servizio esterno offerto dall’ASL, ritenendo questa la soluzione migliore perché in comunità il ragazzo possa muover-si in un ambiente quanto più possibile simile a una famiglia. Se-condo il Responsabile dei Servizi Sociali del Comune di Vigevano nel lavoro con i MSNA sarebbe più adatta la presenza dell’etnop-sicologo, che può avere strumenti migliori per confrontarsi con questo tipo di minori. Tutti sono invece d’accordo nel ritenere in-dispensabile una presenza più consistente di mediatori culturali, soprattutto nella fase di ingresso in Comunità.

Pareri positivi sono stati raccolti riguardo la figura del peer educa-tor: il MSNA che termina il suo percorso in Comunità e che rima-ne all’interno della struttura per aiutare gli operatori ad accogliere ed educare i minori. Quello che agli occhi dei responsabili delle Comunità appare certo è che il desiderio di alcuni ragazzi di di-ventare educatori rappresenta la prova dell’esito positivo del pro-getto formativo che hanno seguito. Con il termine peer educator si viene a coprire non solo la categoria di ex-MSNA che intendono diventare educatori nella Comunità che li ha accolti, ma anche di chi lavora semplicemente come operatore: esempio educativo e punto di riferimento per i nuovi minori accolti. Essendo ex-utenti, costituiscono per lo staff educativo una risorsa molto importante, in quanto rappresentano un “ponte” fra il gruppo dei minori (spe-cie se ci sono connazionali) è il gruppo degli educatori.

4.3 Strutture

Sul numero totale, cinque Comunità sono situate in cascine lon-tane dai centri urbani e accolgono oggi MSNA sia del civile che del penale: Casa di Camillo-Arimo, Camelot-C.R.M. Milano, Casa Daniela-Exodus, Cascina Barnassina-Faber, Mulino di Suardi-Coo-perativa Ottolini. Mulino di Suardi è una cascina sita in un ampio spazio verde, donata da un privato alla Cooperativa Ottolini. Ca-scina Barnassina-Faber è una proprietà privata, sita in mezzo alla natura. Casa Daniela-Exodus è una cascina priva di recinzioni sita un parco molto ampio. Casa di Camillo-Arimo è una cascina che dispone di un grande giardino con campo da calcio, orto e frutteto. Generalmente, in strutture su più piani, gli spazi dei servizi (uffici, cucina, servizi igienici), ricreativi (spazio giochi, sala comune, li-breria) ed educativi (laboratori di cucina, laboratori per imparare lavoro manuale, officine) sono disposti al piano terra, mentre le stanze dei ragazzi e degli educatori sono al piano superiore.

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Altre Comunità sono collocate lontano dai centri abitati e, pur non essendo delle cascine, godono di un ampio spazio esterno che offre buone opportunità per organizzare attività educative e laboratoriali Gariboldi-Casa del Giovane, Casa Daniela-Exodus, Mulino di Suardi-Cooperativa Ottolini, Siloe-Suore Benedettine. Avere uno spazio verde permette di insegnare ai ragazzi attività come l’allevamento di animali domestici, il giardinaggio, la rac-colta dei frutti; poter disporre di laboratori permette di imparare le basi di alcuni lavori manuali come falegnameria, officina mec-canica e di fare sport.

Viceversa, le Comunità collocate all’interno degli spazi urbani si appoggiano a reti sociali e di servizi del territorio per svolgere e or-ganizzare per i minori attività educative e ricreative all’aria aperta. Le Comunità di città sono site in edifici di varia concezione archi-tettonica. Angela Brega-C.R.M. Milano è ricavata da un edificio del-le ex-scuole elementari di San Damiano, Casa Milani-Fondazione Martinetti-Lega del bene è collocata in appartamenti di una villa signorile nel centro abitato di Pavia, Camelot-C.R.M. Milano in una struttura di 400 mq nella periferia della città di Pavia, Gariboldi e San Martino-Casa del Giovane in strutture di moderna concezione site nelle vicinanze della Stazione di Pavia. Gigi Bonanno e Mario Campanino-Silvabella sono collocate in alcuni appartamenti di edifici del centro abitato della Valle Lomellina, Siloe è collocata in una struttura autonoma delle Suore Benedettine nel centro abita-to di Voghera, Accoglienza-Adolescere occupa una parte dello sta-bilimento della Fondazione Adolescere di Voghera.

A prescindere della collocazione della Comunità in strutture site dentro o fuori città, i MSNA sono sistemati in piccoli gruppetti di due o tre per stanza, quelli vicini alla maggiore età anche in stanze singole. Sono gli adulti a decidere se mettere nella stessa stanza mi-nori del circuito civile con minori del circuito penale, se mettere assieme italiani, stranieri residenti e MSNA. Di notte c’è sempre il presidio di uno o due educatori. Solo nella Casa Daniela-Exodus per un certo periodo è stato necessario separare gli stranieri finché non avessero imparato l’italiano. Va da sé che la collocazione della Comunità, dentro o fuori le mura cittadine, determini situazioni diverse sia per la stessa struttura sia per il minore. Essere lontani dai centri urbani comporta un costo maggiore in termini di risorse economiche e umane: basti pensare ai costi per il trasporto e per gli altri servizi necessari per consentire ai minori di partecipare ad attività ludico-ricreative e scolastiche.

Nel caso delle Comunità isolate c’è ovviamente più possibilità


per il minore di scappare dalla struttura. Casa Daniela-Exodus, che accoglie anche ragazzi proveniente dal circuito penale, ha posto il divieto ai minori accolti da meno di un anno di allontanarsi dal-la comunità senza l’autorizzazione degli operatori. Dalle interviste risulta che i MSNA del circuito civile che scappano, perché insoffe-renti verso la vita di campagna e l’isolamento che ne consegue, soli-tamente vengono trovati e portati in Comunità dalle forze dell’or-dine oppure vi tornano spontaneamente, mentre per i MSNA del penale le probabilità di una fuga definitiva sono superiori.

4.4 Minori stranieri accolti

Sotto la denominazione MSNA ci sono anche quelli che, per chiarezza espositiva, abbiamo chiamato MSrA: minori che solo in un secondo momento ammettono la presenza in Italia di parenti, quelli che arrivano in Italia ma non riescono a ottenere il ricon-giungimento familiare e quelli i cui genitori non sono in grado (o non vengono ritenuti in grado) provveder loro. Come riferito dai responsabili di Cascina Barnassina (Faber), Mulino di Suardi (Coo-perativa Ottolini), in alcuni casi i Servizi Sociali, previo accordo, concedono la possibilità al familiare di fare visita al minore.

Il numero di MSNA accolti nelle Comunità difficilmente supera il numero degli altri tipi di minori, eccetto il caso di Comunità che hanno aperto a questa specifica mission a fine anni novanta (come, per esempio, Gariboldi-Casa del Giovane) oppure il caso del Villag-gio San Francesco (Comune di Pavia) dove la presenza dei MSNA è in attesa di una sistemazione consona.

La legge italiana applica in materia di lavoro la stessa normativa sia ai MSNA sia ai minori residenti: a 16 anni compiuti i minori possono avere diritto a svolgere attività lavorativa e solo dopo aver assolto all’obbligo scolastico. È molto probabile che l’età che i ragazzi dichiarano sia suggerita dai familiari al momento della partenza in base ai requisiti che servono in Italia per poter lavora-re ma poi accade che, nei momenti di inserimento nei tirocini o in altre situazioni lavorative, i minori rivelino agli operatori della Comunità le vere generalità, poiché necessarie alle pratiche buro-cratiche del caso.

Molte Comunità non hanno alle spalle una lunga esperienza a contatto con questo tipo di minore. Per esempio Cascina Barnassi-na (Faber) lavora con MSNA dal 2011 mentre Casa Daniela (Exodus) ha lavorato per un breve periodo e adesso non ha più MSNA al suo interno. Altre Comunità, come Casa Milani o Siloe, che dieci-quin-

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dici anni fa ospitavano molti MSNA, oggi tendono ad accoglierne sempre meno.

Attualmente 7 Comunità su 10 accolgono sia minori provenien-ti dal civile che dal penale: MSNA e MSrA insieme ai ragazzi italiani e agli stranieri residenti in Italia. Anche se le rette del Ministero del-la Giustizia, per conto dell’ospitalità offerta ai MSNA del penale, arrivano di solito con più precisione rispetto a quelle del civile, tre Comunità (Cascina Barnassina-Faber, l’Accoglienza-Adolescere e Siloe-Suore Benedettine) hanno scelto di non accogliere più mino-ri provenienti del penale (italiani o stranieri che siano) per timore che essi continuino a commettere reati all’interno della Comunità, con l’aggravante, nel caso degli stranieri, che spesso non si sappia niente sul loro passato. Una volta in Comunità, è difficile capire, in pochi giorni, le caratteristiche del minore: se è un ragazzo con problemi di tossico-dipendenza, psichici e/o fisici.

Il lavoro che gli operatori devono svolgere con i MSNA (sia quelli provenienti dal civile che dal penale) non differisce molto da quel-lo con gli italiani o con i minori di seconda generazione, anche se in partenza i problemi dei MSNA sono spesso diversi da quelle dei coetanei italiani e degli stranieri residenti in Italia. Ciononostante, dalle interviste non si evince una differenza di fondo nel percorso educativo tra queste categorie. Anzi, è stato sostenuto che avere nella Comunità ragazzi residenti del civile o del penale assieme ai MSNA può avere un ruolo educativo importante per tutti.

4.5 Attività Comunitarie

Le attività quotidiane delle strutture descritte si inseriscono all’interno di una “giornata tipo” che si snoda generalmente se-condo il seguente schema: sveglia dei MSNA, autonoma o a carico degli educatori; colazione collettiva a cui segue il riordino della propria stanza; scuola o laboratori, corsi interni o tirocini; pranzo collettivo sotto supervisione degli educatori; pausa e momento di svago seguita da compiti scolastici e/o altri laboratori, tirocini, at-tività sportive; cena collettiva seguita da pulizia piatti e sala; tem-po libero prima di andare a dormire.

Le diverse Comunità, pur differenziandosi su alcuni punti come l’ora di sveglia e della messa a letto, insistono tutte su alcuni aspet-ti quali l’importanza dei pasti come momento di condivisione, il rispetto dei propri impegni e infine la cura degli spazi comuni: un modello ricorrente è infatti quello secondo cui i giovani ospiti assolvono a rotazione ai compiti di pulizia, lavapiatti, cucina, in


aggiunta all’operato degli addetti ai lavori, ricevendo talvolta una piccola paga settimanale in riconoscenza dell’incarico svolto.

Vi sono poi momenti peculiari specifici delle diverse realtà: nelle Comunità Camelot/Angelo Brega (C.R.M. Milano) la colazione di-venta l’occasione per leggere i quotidiani e discutere insieme di temi di attualità, mentre nella Comunità Mulino di Suardi le prime ore della mattinata sono state trasformate in un “incontro del mattino” durante cui confrontarsi su complicazioni e difficoltà interpersonali.

Un fattore che accomuna l’organizzazione interna delle Comuni-tà è inoltre l’alternanza tra attività ludico-ricreative e scolastico-for-mative. Le prime si svolgono solitamente in appositi spazi riservati allo svago quali campi da calcio, pallavolo, basket, palestre e talvolta si concretizzano in corsi teatrali e gite organizzate in collaborazione con associazioni esterne. Tra le seconde hanno particolare impor-tanza i corsi di italiano L2 che molte strutture attivano col supporto di insegnanti collaboratori o volontari; ugualmente rilevanti sono poi i numerosi laboratori, tra cui falegnameria, imbiancatura, ma-nutenzione della casa, orticultura, allevamento, ristorazione, infor-matica. Questi ultimi spesso permettono agli educatori di provare i giovani sulle loro capacità e inclinazioni personali, anche in vista della eventuale attivazione di tirocini formativi lavorativi esterni. Per i MSNA risulta infatti importante ai fini della loro futura per-manenza in Italia ottenere titoli certificati di studio e di stage lavo-rativi, per i quali le attività informali all’interno delle strutture non sono sufficienti.

Per quanto concerne la formazione scolastica, l’obbiettivo pri-mo è il raggiungimento della licenza di terza media. A tal fine i ragazzi vengono iscritti a istituti per lo più tecnici con percorsi didattici personalizzati o a scuole serali, svolgendo l’esame finale da privatisti. La maggior parte dei MSNA nel territorio pavese ha interrotto il percorso di studi dopo la scuola media, pochi hanno raggiunto il diploma di scuola superiore ed è stato citato un solo caso di proseguimento fino agli studi universitari. La difficoltà nello stimolare i ragazzi allo studio è stata evidenziata dalla mag-gior parte degli intervistati: in aggiunta alla demotivazione cau-sata loro dalla scarsa conoscenza dell’italiano, è determinante la priorità che i MSNA attribuiscono alla ricerca di un lavoro con cui pagare eventuali debiti di viaggio e soprattutto inviare somme di denaro alla famiglia nel paese di origine. Il contrasto tra le esigenze di guadagno economico dei familiari e la volontà educativa delle Comunità è diventato in alcuni casi talmente forte da rendere ne-cessario l’intervento di mediazione degli operatori.

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È tuttavia da considerare che, anche qualora i minori mostrino interesse e propensione allo studio, ben presto vengono scoraggia-ti dal fatto che raggiunta la maggiore età, difficilmente ottengono il proseguo amministrativo trovandosi così senza figure di appog-gio e fonti di sostentamento.

L’inserimento lavorativo diventa così una delle sfide più impor-tanti che le Comunità affrontano nei loro progetti di accoglienza. L’approccio al mondo del lavoro può avvenire attraverso tirocini formativi e di orientamento o borse di lavoro: per potervi accede-re i MSNA devono avere assolto l’obbligo scolastico ed essere in possesso del permesso di soggiorno. Ultimamente il sistema delle borse lavoro, particolarmente vantaggioso per il fatto che il la-voratore era retribuito dall’Ente erogatore (Comune, Fondazioni, Associazioni o delle Cooperative), è andato via via diminuendo. Attualmente la forma più diffusa, secondo le interviste effettua-te, è l’attivazione di tirocini formativi/lavorativi in piccole-medie aziende esterne, cercate dalle Comunità stesse grazie a conoscenze maturate negli anni: solamente la Comunità l’Accoglienza di Vo-ghera è dotata dell’abilitazione alla formazione interna, convali-data dalla Fondazione Adolescere. Anche i tirocini risultano essere sempre più difficili da avviare, a causa della diffusa crisi economi-ca e delle nuove normative (previsione di compenso minimo, im-posizione di particolari requisiti per le aziende, durata massima a seconda delle categorie di tirocinanti). Alle complicazioni finora citate si aggiunge il fatto che spesso per il MSNA sussiste il proble-ma di non poter accedervi tramite il centro per l’impiego, non pos-sedendo i requisiti necessari per iscriversi.

Durante la durata del tirocinio il MSNA viene seguito e moni-torato dagli operatori sia per supportare il ragazzo sia per porsi come garanzia di responsabilità nei confronti del datore di lavo-ro. L’inserimento lavorativo è un passo determinante per i minori soli, tuttavia, come riferitoci dall’educatore di Gariboldi (Casa del Giovane), non è sempre facile responsabilizzare i ragazzi nella fre-quentazione assidua dei tirocini poiché molti non sono abituati a un tale impegno giornaliero. D’altra parte non tutti sono convinti della positività di avviare al lavoro ragazzi di 16-17 anni, ritenendo migliore il permesso di soggiorno per minore età che, impedendo attività lavorative, maggiormente tutela i loro interessi formativi e esclude il rischio di sfruttamento (Responsabile Mulino di Suar-di-Cooperativa Ottolini).

All’interno dei progetti di intervento e accoglienza qui decritti, emerge chiaramente l’importanza della costruzione di reti territo-


riali di riferimento. La maggior parte delle Comunità offre ai ragazzi attività e progetti che non si esauriscono all’interno della struttura, ma coinvolgono associazioni e enti del terzo settore: palestre, orato-ri e associazioni sportive, enti per l’insegnamento della lingua italia-na e infine le appena citate piccole e medie imprese per l’attivazione di tirocini lavorativi. I contatti sul territorio posseggono inoltre un grandissimo potenziale socio-educativo: è indispensabile in un pro-getto formativo volto alla crescita e alla autonomia personale che la Comunità non rappresenti il solo punto di riferimento per i MSNA e che i ragazzi conoscano e sappiano muoversi nel contesto citta-dino socializzando con altri giovani. È infine indubbio che la cre-azioni di reti permetta di mettere in comune risorse di diversi enti ampliando e migliorando il sistema di accoglienza locale: l’assenza di convenzioni con esercizi quali teatri, cinema, musei e (alle volte) oratori parrocchiali ristringe ulteriormente la possibilità di coinvol-gere i MSNA in attività culturali cittadine.

4.6 Risorse

Le Cooperative e le Fondazioni che solitamente gestiscono le Comunità educative per minori sostengono la maggior parte delle spese per l’accoglienza con le rette che, a seconda della competen-za, i vari Enti pagano in cambio ai servizi offerti ai MSNA; sono po-che invece le donazioni o le sponsorizzazioni che il privato sociale riesce ad attrarre.

Alcune Comunità, specialmente quelle radicate sul territorio da più tempo e che si sono costruite un’identità nota, beneficiano tal-volta anche di lavoro volontario. Si tratta per lo più delle Comunità di stampo cattolico, dove il rapporto ecclesiale con i fedeli contri-buisce ad accrescere il prestigio della Comunità e a sensibilizzare i proseliti verso l’attività di volontariato. In questo contesto occorre tener presente che il lavoro svolto da seminaristi o consacrati all’in-terno delle Comunità non sempre è retribuito. L’attività di volonta-riato si realizza concretamente, per esempio, nell’offerta di lezioni di italiano per i MNSA o nel “servizio” svolto dagli Scout. Sebbene in misura minore, anche nelle Comunità di stampo puramente laico si verificano esempi di lavoro volontario a favore dei minori, come, per esempio, alcune attività teatrali organizzate da e per le ragaz-ze della Gigi Bonanno (Silvabella), che hanno usufruito l’estate del 2014 di una donazione da parte di un privato che ha consentito loro di trascorrere le vacanze con gli educatori al di fuori della Comunità.

Le interviste rilevano che sono rari i casi in cui le Comunità rie-scono a trovare forme di aiuto alternativo. In un caso la Comuni-

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tà è riuscita a sfruttare risorse quali parrocchie, palestre comunali, oratori e anche spazi del WWF come campeggi durante le vacanze itineranti di MSNA maschi; in questo modo, non si è più in presen-za di un fatto sporadico, ma di una prassi che la Comunità attiva quasi ogni anno. In un altro caso si è trattato di una donazione (una tantum) da parte di un privato che ha consentito a un gruppo di ragazze di trascorrere le vacanze estive con gli educatori al di fuori della Comunità. Il quadro si completa con le sponsorizzazioni di più ampia portata che una Comunità del territorio è riuscita a ottenere per la ristrutturazione e l’ammodernamento della struttura.

Poche sono le Comunità che partecipano a bandi di istituti ban-cari, di multinazionali o di progetti europei, poiché per arrivare a tali fonti di finanziamento richiede un notevole impegno nonché competenze specifiche, spesso rare all’interno delle Cooperative e delle Fondazioni che le gestiscono. I fondi necessari alla gestione corrente delle Comunità è costituita dalle rette, pagate, da caso a caso, dai Comuni, dall’USSM, dal Ministero del Lavoro o da quello della Giustizia; rette che, a detta della maggior parte delle Comu-nità arrivano con molto ritardo o, in alcuni casi, non arrivano per niente. L’unico esempio nel territorio della Provincia pavese dove non emergono significativi problemi di tipo economico è la Co-munità Accoglienza di Adolescere, una “fondazione di Comunità”, un Ente di natura mista (prevalentemente privata e in parte pub-blica) dove la Comunità è gestita interamente dalla Fondazione.

Come risultato della mancanza di fondi, molte delle Comunità si indebitano con le banche (pagando anche gli interessi allo sconto delle fatture emesse) per continuare a funzionare e per mantenere immutati gli standard dei servizi di accoglienza per i MSNA. Nono-stante la crisi, all’interno delle Comunità c’è la tendenza a lascia-re immutati questi standard o a modificarli solo parzialmente. La maggioranza delle Comunità ha espresso infatti il rifiuto di ridurre la qualità e la quantità dei servizi offerti ai MSNA in corrisponden-za all’abbassamento della retta a 45 euro, così come proposto ulti-mamente con il “Fondo per l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati”. In cambio, all’interno di alcune Comunità, sono gli operatori a ricevere gli stipendi con significativi ritardi o a rice-vere compensi inferiori rispetto al monte ore di lavoro compiuto.

5. Conclusioni

I problemi riscontrati nel sistema di accoglienza pavese sono ri-conducibili a due ordini di cause: i limiti di progettazione dell’ac-


coglienza dei MSNA del sistema-Italia e i limiti dell’accoglienza operata a livello locale. Nel primo ordine di cause rientrano: un quadro normativo carente che lascia troppi margini di discrezio-nalità a chi deve applicare le norme; mancanza di vision nel dise-gnare un percorso di integrazione per questi ragazzi; la carenza del-le risorse necessarie per offrire percorsi formativi capaci di offrire loro risorse spendibili nel mondo del lavoro odierno. Nel secondo ordine di cause rientrano le insufficienze a livello locale: la man-canza di dialogo e coordinamento fra i protagonisti dell’accoglien-za; la mancanza di strumenti per valutare e monitorare il sistema, in particolare i percorsi dei MSNA.

Manca dunque una funzione centrale di “progettazione, coordi-namento e controllo” del processo di accoglienza dei MSNA a livel-lo nazionale che si rifletta positivamente sul sistema di accoglienza sul territorio. Attualmente gli enti che hanno queste responsabili-tà, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali per i MSNA del circuito civile e il Ministero dell’Interno per i MSNA inseriti nel circuito penale non sembrano svolgere in tal senso alcun ruolo. La collaborazione e il coordinamento sono lasciati all’iniziativa e alla buona volontà dei singoli attori mentre la comunicazione spesso si interrompe e può perfino capitare che non siano molto chiare le responsabilità e le competenze dei diversi protagonisti dell’acco-glienza, sia a livello di programmazione che di gestione dei servizi dediti ai MSNA. Si arriva non di rado a momenti di attrito tra Isti-tuzioni e Comunità educative, creando così difficoltà o momenti di fermo nel processo di accoglienza e in generale a una perdita di efficienza del sistema.

Sono in linea di massima i problemi generali, quelli del Paese, a creare le condizioni in cui appaiono molti dei problemi “locali”; tuttavia, i problemi endogeni di un sistema di piccola-media gran-dezza, come Pavia, si potrebbero sciogliere con relativa facilità, con l’effetto di migliorare l’accoglienza dei MSNA.

La mancanza di dialogo fra le Comunità è un primo problema del sistema pavese. I pochi contatti avvengono solitamente in oc-casione di dibattiti o tavole rotonde ma non hanno la forza di cre-are una rete territoriale permanente di accoglienza. Le Comunità non riescono a fare fronte comune nemmeno nei confronti dei loro interlocutori istituzionali. Le ragioni di ciò possono essere: un clima di pseudo concorrenza, in cui scatta la gelosia delle cono-scenze e delle prassi di lavoro acquisite con i minori; il timore che la valutazione del proprio operato possa essere negativa; il senso di impotenza rispetto alle disfunzioni del sistema. Le Comunità che

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riescono a fare più rete sono quelle di origine cattolica o che han-no un supporto dal mondo cattolico, tuttavia le loro azioni non portano a modifiche significative del sistema di accoglienza. Un effetto più potente si riscontrerebbe con la realizzazione di mo-menti di dialogo in cui vengano coinvolti tutti i livelli dell’acco-glienza, oltre le Comunità, come è stato dimostrato in seguito alla chiamata del Comitato di coordinamento per l’accoglienza dei MSNA Emergenza Nord Africa (ENA) del 2011 (Decreto nomina 18.05.2011) per l’individuazione di Strutture di Accoglienza Tem-poranea (SAT) nelle quali accogliere i MSNA in attesa della crea-zione di posti nelle Comunità educative sul territorio nazionale. In quell’occasione, nonostante le critiche iniziali di vari Comuni e Regioni, il dialogo fra vari attori, in regime di urgenza, ha portato a dei buoni risultati dell’accoglienza, consentendo di «accogliere in modo adeguato i minori che ancora si trovavano a Lampedusa e nei centri di Pozzallo e Porto Empedocle e di offrire ai minori giun-ti dopo il mese di luglio 2011 un’accoglienza immediata»75.

Un secondo aspetto che pesa negativamente sulla qualità della comunicazione è la mancanza di un sistema informatico che con-senta di condividere le informazioni sui minori segnalati. Eccetto i sistemi informatici del Ministero dell’Interno, su cui basano il la-voro di censimento dei minori le forze dell’ordine, non esistono strumenti informatici con cui gli altri attori dell’accoglienza pos-sano mettere in comune le loro conoscenze dei MSNA, a livello lo-cale o nazionale. Comunità, Prefettura, Procura, Comuni, Questura hanno i propri sistemi di archiviazione dei casi di MSNA segnalati o presi in carico, creati in modo eterogeneo nonché difficilmente interrogabili. Eppure è più che evidente che un censimento infor-matico condivisibile migliorerebbe i processi di comunicazione fra i vari attori dell’accoglienza, rendendo più efficiente la gestio-ne dei MSNA. Si è in attesa di questo strumento dal 2011, quando, al momento della procedura per il collocamento dei minori ENA, i Ministeri dell’Interno e del Lavoro hanno pensato fosse utile pro-gettare un sistema on line «in grado di monitorare costantemente la presenza del minore dal suo arrivo in Italia e tracciare tutti si suoi spostamenti. Questo consentirà di scambiare in tempo reale le informazioni sui minori, di pianificare una più equa distribuzione sul territorio nazionale e prescindere dal luogo di arrivo e organiz-zare in modo più funzionale i percorsi di integrazione»76.

75 Trapani S. (2012), “L’emergenza Nord Africa: un focus sui minori stranieri non accompagnati”, Africa e Mediterraneo, vol. 2, 7, p. 33.76 Trapani S. (2012), cit., p. 36


In terzo luogo, nella progettazione dell’accoglienza dei MSNA manca del tutto la valutazione dei risultati. La bontà del percorso di accoglienza si dovrebbe valutare in due momenti: durante il pe-riodo trascorso nelle Comunità per monitorare la qualità dei per-corsi educativi e formativi offerti; una volta che i ragazzi diventa-no maggiorenni ed escono dalla tutela istituzionale per capire se e come riescono a rimanere legalmente in Italia. Ora, se i percorsi attivati sono in grado di offrire ai minori competenze di lingua ita-liana, le competenze per trovare un lavoro risultano insufficien-ti, specie da quando mancano i tirocini formativi e soprattutto le borse lavoro.

Manca invece qualsiasi tipo di valutazione dei livelli di integra-zione nella società ospitante dei MSNA una volta che abbiano lasciato la Comunità: non si conosce, cioè, se gli ex-utenti hanno residenza sul territorio, se hanno sposato connazionali o italiani, se riescono ad avere un lavoro.

La mancanza di presa di responsabilità a livello locale in materia di progettazione e coordinamento dell’accoglienza va correlata alle carenze del livello superiore, di quello nazionale, e in partico-lare alle varie mancanze sul piano normativo.

Un primo problema è quello del prosieguo amministrativo: quando era concesso con più frequenza dal Tribunale per i Mino-renni (prima del 2009), consentiva l’allungamento del periodo di accompagnamento del ragazzo neomaggiorenne all’esterno della Comunità. Converrebbe invece riprendere a concedere il prosie-guo ai MSNA, anche se per un periodo inferiore rispetto ai tre anni previsti, tenendo conto del percorso intrapreso dal ragazzo e del cammino che ancora deve fare. Per esempio, attraverso lo stru-mento del prosieguo dato per un solo anno, si permetterebbe ai neomaggiorenni di portare a termine il tirocinio professionale o il percorso formativo, che in Italia dura fino a 19 anni.

Fatto non sorprendente, la mancanza di risorse è un altro proble-ma dell’accoglienza. Uno dei suoi effetti più importanti è il ritardo nel pagamento delle rette alle Comunità, problema grave soprat-tutto se sono le Cooperative sociali a gestire le Comunità. La man-canza di fondi si ripercuote anche sulla diminuzione dei prosiegui amministrativi concessi ai MSNA. In vista del collocamento dei neomaggiorenni in strutture di avviamento all’autonomia, molti responsabili di Comunità segnalano la mancanza di case alloggio o case per l’inserimento lavorativo degli ex-MSNA.

Un altro problema evidenziato è quello della mancanza di po-sti per la prima accoglienza. Le Comunità, specie quelle nate come

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Comunità di seconda accoglienza, sono poco propense a riservare personale, fondi e spazi per la prima accoglienza, in quanto questo significa sottrarre risorse utili alle attività della Comunità. Questo problema è complicato ancor più dal fatto che è impossibile fare qualsiasi programmazione: le richieste di prima accoglienza che le Comunità ricevono dai Comuni o dal Tribunale seguono anda-menti discontinui, da pochissimi minori in due-tre anni, a decine di ragazzi nell’arco di qualche mese.

Il permesso di soggiorno dei MSNA rappresenta un altro proble-ma cruciale: se il permesso per affidamento consentiva al MSNA di essere in linea di massima equiparato a un ragazzo italiano ospi-tato in Comunità, recentemente la maggioranza dei permessi di soggiorno dati ai minori non accompagnati sono, come già emer-so, permessi per minore età. Questo fatto crea difficoltà diverse ma che perdurano per tutto il periodo di accoglienza del minore: a partire dalla possibilità di iscriversi al Centro per l’impiego, alla limitazione nella scelta dei corsi da poter seguire, per culminare nella questione cruciale della conversione del permesso di soggior-no alla maggiore età.

Uno dei problemi connessi al tipo di permesso di soggiorno – e, a monte, della mancanza del decreto di affidamento – è quello della residenza.

Avere la residenza nel Comune in cui è stato affidato è possibile solo se in possesso di un permesso per affidamento; in mancanza di ciò, i MSNA sono “collocati” in una Comunità, mentre dal punto di vista anagrafico loro sono “senza fissa dimora”. Ora, a chi vorrà a fine percorso e una volta maggiorenne richiedere la cittadinanza italiana, gli anni di permanenza nelle varie strutture di accoglien-za non potranno essere contate nel calcolo dell’anzianità neces-saria per la richiesta, che per gli extracomunitari attualmente è di 10 anni. Se dal punto di visto amministrativo, avere il domicilio presso una Comunità e non la residenza significa non essere tito-lare di diritti e doveri derivanti dallo statuto di residente, come atto simbolico, invece, la negazione della residenza al minore stra-niero è di fatto riconducibile alla progettazione di sistema di ac-coglienza temporanea, teso a scoraggiare l’insediamento in Italia al compimento dei 18 anni. Il progressivo disuso di prosegui am-ministrativi suggerisce dunque l’idea che l’accoglienza è limitata al supporto della minore età, vanificando l’investimento fatto sul MSNA una volta raggiunta l’età maggiore. Il rischio di ciò è una reciproca mancanza di impegno da parte degli adulti che accolgo-no e dei ragazzi che vengono accolti, i quali possono convincer-


si dell’inutilità dell’investimento a lungo termine e, non appena avviati – a spese italiane – a una discreta autonomia personale, a spostarsi verso Paesi con politiche sociali migliori, vanificando gli sforzi intrapresi durante il processo di accoglienza.

Infine, nonostante la figura del mediatore culturale si riveli di grande importanza nell’accoglienza dei MSNA, l’accesso al media-tore è diventato più difficile con il passare del tempo, specie da quando la Legge del 6 marzo 1998, n. 40, che permetteva alle am-ministrazioni di attuare dei progetti in cui coinvolgerli in modo continuativo, non è stata più applicata. Invece, siccome il media-tore culturale serve non solo nel momento del primo contatto con il MSNA ma anche durante la sua permanenza nella Comunità, sa-rebbe utile inserire tale figura professionale nell’equipe educativa dei servizi sociali o della Comunità stessa.

Uno dei problemi centrali dell’accoglienza dei MSNA civili è la loro reale conoscenza, soprattutto in relazione alla loro famiglie, al loro passato, allo scopo di attuare interventi educativi efficaci.

A tale proposito sarebbe molto utile avere informazioni circa le reali condizioni della famiglia di origine dei ragazzi (compito della Direzione Generale, che non fornisce però informazioni). Rispetto alla necessità di conoscenza dei minori accolti, i ragazzi inseriti nel circuito penale pongono più problemi rispetto ai “civili”, di fronte ai quali può essere utile aumentare il periodo di osservazione nei CPA oltre i tre giorni stabiliti per Legge.

La mancanza di trasparenza e fiducia reciproca è la vera causa del fallimento del progetto educativo, delle fughe dei ragazzi, del loro disagio: dialogo e conoscenza sono le uniche garanzie perché il percorso intrapreso dal minore ne garantisca la tutela e perché, una volta raggiunta la maggiore età, possa restare legalmente in Italia e integrarsi nel nostro Paese. Questo, fermo restando che il problema di cosa faranno i ragazzi una volta maggiorenni è un problema molto grave, visto che escono dalle Comunità con po-chi strumenti (per trovare lavoro e casa) e solitamente senza adulti di riferimento loro vicini. Un’accoglienza che si discosti dal puro assistenzialismo è ancora più difficile da realizzare nella misura in cui manca una cultura della solidarietà, dimostrato dal rifiuto delle famiglie – italiane o straniere – di ricevere in affidamento i MSNA.

Un analogo discorso vale per i MSrA: come per tutti gli altri, un’importante risorsa per l’integrazione è coltivare – durante la seconda accoglienza – i legami di amicizia costruiti durante la for-mazione scolastica o/e i tirocini lavorativi, ma nel loro caso risulta

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ancora più importante riallacciare i legami famigliari in modo tale che all’uscita dalla tutela dei servizi corrisponda il rientro nella rete socio-famigliare.

L’attuale approccio all’accoglienza dei MSNA è quello dell’emer-genza che, impedendo la pianificazione degli interventi e i mo-menti di riflessione comune, trova gli operatori impreparati ad affrontare gli eventi che via via si verificano. Così è stato per gli ingenti arrivi a seguito della cosiddetta emergenza Nord-Africa, come anche per il numero alto di MSNA egiziani arrivati nell’esta-te del 2014, che ha messo in difficoltà i tre Comuni più grandi del territorio pavese. L’esaurimento veloce dei posti per i MSNA nelle

Comunità educative ha portato alla collocazione di questi MSNA in un centro di accoglienza originariamente non pensato per loro.

Al posto di questo approccio emergenziale serve una strategia di accoglienza e integrazione degli stranieri più aderente alla realtà complessa dei problemi sociali e politici attuali. L’immigrazione è da molto tempo entrata a far parte della struttura della società, mentre i figli degli stranieri appartengono già alla nuova gene-razione di italiani. Nello specifico, visto che la maggior parte di questi stranieri sceglie in età adulta di rimanere nel Paese che li ha ospitati, la programmazione dell’accoglienza va affrontata te-nendo presenti anche per loro i valori dell’inclusione e dell’equità sociale.

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