16 2013/2 33-89

islam-Osmanll Ceza Hukukunda Suga i�tirak

Siyasal Ba�vuru

16 2013-2 33-89

Alman Ceza Hukukunda Cezay1 Ag1rla�t1ran Bir Nitelikli Hal Olarak "Suc;un <;ete Faaliyeti Kapsammda i�lenmesi"

Hukuk Devleti ilkesi l�1gmda HOkOmet Tasarruflan Teorisi ve Yarg1sal Denetimi

ISSN NO: 1303-6076

KHukA

Ka mu Hukuku Ar�ivi- 2013-2

Arch iv des offentlichen Rechts -2013-2

L' Archive du droit Public - 2013-2

Archive of Public Law -2013-2

Alt1 ayda bir yay1mlamr.

Die Zeitschrift erscheint halbjahrlich.

Cette revue se publie deux fois par ans.

Bi-annual.

Cilt XIII, Say1 2

Band XIII, Nummer 2

Volume XIII, Numero: 2

Volume XIII, Number: 2

Editor

Sa hi bi

Sorumlu

Ad res

Tel

E-posta

: Yrd. Do<;. Dr. Halid OZKAN

: istanbul Medeniyet Oniversitesi Hukuk Fakultesi

: Yrd. Do<;. Dr. Mehmet Maden

: 0100 Karayolu 6/1, Kad1koy- iSTANBUL

: 444 42 43 I Dahili: 1364

: halidozkC[ln@yahoo.com

Web ISSN: 1304-2416

VAVIN KURULU / SCHRIFTLEITUNG / COMITE DE L'EDiTiON / ASSOCIATED EDITORS

Prof. Dr. Mustafa Avc1

Yrd. Do<;. Dr. Murat Tumay

Yrd. Do<;. Dr. Mehmet Maden

Yrd. Do<;. Dr. Murat Aydin

Kamu Hukuku Ar�ivi (KHukA) 1998'den Beri Yay1mlanan ve YOK Kriterlerini Verine Getirmi�, Ulusal Hakemli Bir Kamu Hukuku Dergisidir.

E-MAIL: kamuhukukuarsivi@gmail.com

(ATIF i<;iN ONERi: yazar, makale ad1, KHukA, 2013-2, s.)

YAVINCI /VERLAG / PUBLISHER

Bask1:

ADALET V AVINEVi

Cihan Sokak 16/B S1hhiye /Ankara

Tel: (O 312) 231 17 94- 229 92 07 I Faks: (O 312) 231 77 04 web: adaletyayinevi.com I e-mail: adalety@adaletyayinevi.com

Salmat Bas1m Yay1m San. Tic. Ltd. �ti.

Sertifika No: 26062 Tel: (0312) 34110 24 -ANKARA

II VIL 16

HUKUK DEVLETi iLKESi 1$1GINDA HOKOMET TASARRUFLARI TEORiSI VE YARGISAL DENETIMi

HUKUK DEVLETi iLKESi l�IGINDA H0K0MET TASARRUFLARI TEORiSi

VE YARGISAL DENETiMi 1

In The Light of The Principle of Rule of Law, Theory of Act of State and Its Judicial Review

Ar. Gor. Omer Faruk EROL 2

OZET

Devlet, temel amai;: ve gorevlerini Ot;: temel organ Ozerinden yerine getirmeye i;:alr91r: Yasa­ma, yOrOtme ve yarg1. YOrOtme iki tarafl1 ozellige sahiptir: HOkOmet ve ldare. HOkOmet fonksiyonu siyasal karar alma sOrecine ili9kin iken, idare fonksiyonu kamu hizmetinin gorOlmesine ili9kin­dir. HOkOmet fonksiyonuna ili9kin faaliyetler hO­kOmet tasarrufu olarak kabul edilmektedir.

<;:alr9mam1zda, hOkOmet tasarruflarmm yarg1-sal denetimi ve hukuk devleti ilkesi ili9kisi ince­lenmeye t;:ah91lm19t1r. Dolay1s1yla yarg1sal dene­time ili9kin takdir yetkisi ve yerindelik denetimi kavramlan k1saca ai;:1klanm19t1r. Esas olarak hOkOmet tasarruflannm niteligi ve yarg1sal dene­timi incelenmeye i;:ah91lm19t1r.

Anahtar Kelimeler: HOkOmet Tasarruflan, Hukuk Devleti, Yarg1sal Denetim.

ABSTRACT

The Government intends to perform its main objectives and tasks by means of three basic organs. Executive, Legislative and Judicial organs. Executive organ has a dual characteristic. Governance and Administration. The function of Governance is related with the procedure of political decisions whereas the Administrative function is related with executing public services. Actions regarding the function of Governance, are called as Act of State.

In this article, the relaton between judicial review of act of state and the principals of the rule of law is tried to be explained. Therefore, the consepts of "Discretionary power" and "Expediency auditing" (controle d'opportunite) are

Bu 9alt§manm ozeti bildiri olarak "I. International Scientific Conference of Young Researchers", Qafqaz University, Azerbaycan, 26-27/04/2013'te sunulmu§tur. Marmara Oniversitesi, Hukuk FakOltesi, ldare Hukuku Anabilim Dall Ara§t1rma Gorevlisi, erolomerfaruk@gmail.com

81

shortly explained. Fundamentally, the characteristics and judicial review of these acts are tried to be explained briefly.

Keywords: Act of State, Rule of Law, Judicial Review.

KISAL TMALAR

AOHFD Ankara Oniversitesi Hukuk FakOI-tesi Dergisi

bkz. Bakm1z

c. Gilt

E. Es as

iOHFM istanbul Oniversitesi Hukuk Fa-kOltesi Mecmuas1

K. Karar

md. Madde

R.G. Resmi Gazete

s. sayfa

sy. Say1

vd. ve devam1

GiRi�

TOrkiye Cumhuriyeti Anayasas1 madde 5'te Devletin temel amai;: ve gorevleri dOzenlenmi9tir. Buna gore TOrk milletinin bag1ms1zlrgm1 ve bOtOn­IOgOnO, Olkenin bolOnmezligini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, ki9ilerin ve toplumun refah, huzur ve mutlulugunu saglamak; ki9inin temel hak ve hOrriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bagda9mayacak surette sm1rla­yan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kald1r­maya, insanm maddi ve manevi varhgmm geli9-mesi it;:in gerekli 9artlan haz1rlamaya i;:alr9mak Devletin temel amai;: ve gorevleridir.

Devlet, temel ama<;: ve gorevlerini Ot;: temel or­gan Ozerinden yerine getirmeye yalr91r: Yasama, YOrOtme ve Yarg1. Anayasam1zm ikinci bolOmOn­de YOrOtme ba9hg1 altmda yOrOtmenin kimlerden olu9tugu, gorev ve yetkilerinin neler oldugu, yO­rOtmeye hakim olan ilkelerin neler oldugu dOzen­lenmi9tir. YOrOtme ba9hgmm altmda yer alan ba9lrklar 9u §ekildedir: I. Cumhurba9kam, II. Ba­kanlar Kurulu, Ill. OlaganOstO Yonetim Usulleri, IV. ldare. YOrOtme ba9l1gmm alt1nda idarenin Cum­hurba9kam ve Bakanlar Kurulundan ayn bir 9ekil­de dOzenlenmi9 olmas1 idare te9kilatmm ve idare fonksiyonunun farklr nitelik arzetmesinden kay­naklanmaktad 1r. OlaganOstO Yonetim Usulleri ba9hg1 ise donemin §artlarmm anayasaya yans1-mas1 olarak kabul edilebilir. Sonui;: olarak YOrotme iki tarafh ozellige sahiptir: HOkOmet ve ldare. HO­kOmet fonksiyonu siyasal karar alma sOrecine

2013-2

.,

EROL

ili9kin bir nitelik arzederken, idare fonksiyonu ise kamu hizmetinin gorGlmesine ili§kindir. Bir ba9ka anlat1mla, yOrOtmenin iki s1fat1, iki cephesi, iki simas1 vardir: idare ve HOkOmet. Bu iki fonksiyon arasmdaki aynm hukuki bak1mdan degil, gaye ve maksat yonOnden yap1lan bir aynmd1r. Milletin yOksek, fevkalade menfaatlerini koruma maksad1 hOkOmet fonksiyonunun, halkm gOnlOk alelade ihtiyac;:lanm kar91lama maksad1 ise idare fonksiyo­nunun kapsamma girer.3

<;:ok basit bir tarnmlama ile yOrOtmenin hOkO­met fonksiyonuna ili§kin i9lemleri hOkOmet tasar­rufu olarak kabul edilebilir. YOrotmenin bir tak1m i9lemlerinin siyasal ic;:erikli olmas1 nedeniyle yarg1 yerleri tarafmdan denetlenilmesinden imtina edil­mesi nedeniyle bu nitelikteki tasarruflar hOkOmet tasarrufu olarak kabul edilmektedir. Oncelikle belirtmek gerekir ki bu tasarruflar, yarg1 yerleri tarafmdan denetlenmesinden imtina edilmesi nedeniyle hOkOmet tasarrufu degil, niteligi itibariy­le hOkOmet tasarrufudur. Bir ba9ka anlat1mla, bu siyasal ic;:erikli tasarruflar, yarg1 yerleri tarafmdan denetlenilse bile, hOkOmet tasarrufu niteligindedir. <;:al19mam1zda hOkOmet tasarruflan kavram1 ile nitelik itibariyle bir tarnmlama yap1hyor olacakt1r.

<;:all9mam1zda oncelikle hukuk devleti ilkesi ve hukuk devleti ilkesinin geregi olarak idarenin yarg1sal denetimi, bu denetimin kapsam1, konusu ele almacakt1r. Sonrasmda hOkOmet fonksiyonu ve hOkOmet tasarrufu kavramlan ele almarak, bu tasarruflarm yarg1sal denetimi ve hukuk devleti ilkesi ile olan ili9kisi incelenecektir.

1. Hukuk Devleti ilkesi

TOrkiye Cumhuriyeti, Anayasa'mn 2. madde­sinde belirtildigi Ozere demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devletidir. Doktrinde hukuk devleti ilkesi­nin bir c;:ok tarnm1 yap1lm19, unsurlan - gereklilikleri belirtilmi§ olmasma ragmen, anayasada ac;:1kc;:a hukuk devleti ilkesinin tarnm1 bulunmamaktad1r.

Anayasa Mahkemesi ise, hukuk devleti ilkesi­ni kararlarmda §U §ekilde tarnmlam19t1r:

"Hukuk devleti, insan haklanna sayg1 goste­ren, bu haklan koruyucu adaletli bir hukuk duzeni kurup surdurmekle kendisini yukum/O sayan, her etkinliginde hukuka ve Anayasa'ya uyan, i§lem ve eylemleri bag1ms1z yarg1 denetimine tabi o/an devlettir. Boyle bir duzenin kurulmas1, yasama, yurutme ve yarg1 alanma giren Wm i§lem ve ey­lemlerin hukuk kuralla" ir;inde kalmas1, temel hak ve ozgur/Oklerin anayasal guvenceye baglanma­siyla olanak/1d". "4

Rag1p Sanca, Tiirk Devlet �uras1 i�tihatlarma Gore Hiikiimet Tasarruflari, Kenan Matbaas1, Is­tanbul, 1943, s. 460. Anayasa Mahkemesi Karan, 22. 12.1998 tarih ve E. 1998/48, K. 1998/85; R.G. 31.03.2000 tarih ve 24006 say1.

KHukA 82

"Hukuk devleti, her eylem ve i§lemi hukuka uygun, insan haklanna sayg1 gosteren, bu hak ve ozgur/Ukleri koruyup gur;lendiren, her alanda adaletli bir hukuk duzeni kurup bunu geli§tirerek surduren, Anayasa'ya aykin durum ve tutumlar­dan kar;man, hukuku Wm devlet organlarma egemen k1/an, Anayasa ve hukukun uston kural­/a"y/a kendini bag/1 say1p yarg1 denetimine ar;1k olan, yasalann usWnde yasakoyucunun da bo­zamayacag1 temel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulundugu bilincinden uzakla§t1gmda gegersiz ka/acagm1 bi/en devlettir."5

Hukuk devleti ilkesi, teknik olarak devletin i9-leyi9i, kurum ve kurulu9lanyla hukuka uygun davranmas1, eylem ve i§lemlerin yarg1 denetimine tabi olmas1 ve hukukun tom devlet organlarma egemen k1hnmasma ili9kin bir ilkedir.

Hukuk devleti kavram1 ic;:in Kara Avrupas1 01-kelerinde "hukuk devleti" (Etat de Droit), Anglo­Amerikan Olkelerinde "hukukun egemenligi" veya "hukukun OstOnlOg0"6 (rule of law) denilir.

Hukuk devleti, faaliyetlerinde hukuk kurallan­na bagh olan ve yonetilenlere hukuki gOvenceler saglayan devlet olarak tarnmlanabilir.7 Bir devle­tin hukuk devleti olarak nitelendirilebilmesi ic;:in baz1 gereklilikler mevcuttur. Bu gereklilikleri k1sa­ca §U §ekilde sayabiliriz8:

Temel hak ve ozgOrlOkler gOvence I gOvenlik altma almm19 olmahd1r. Yasama tarafmdan yap1lan kanunlann Anayasaya uygunlugu ba­g 1ms1z ve tarafs1z bir yarg1 orgarn tarafmdan denetlenmelidir. Kuvvetler aynhg1, kanuni idare (yasal yonetim), hukuki gOvenlik ilkesi ve gec;:­mi9e etki yasag1 benimsenmelidir. Devlet faali­yetleri (idari faaliyetler) onceden bilinebilir olma­l1d 1 r. ldarenin bOtOn eylem ve i9lemleri yarg1 denetimine tabi olmahd1r. ldarenin yarg1sal de­netimi olmal1d1r. Hakimler gorevlerinde bag1ms1z ve teminat altmda olmahd1rlar. ldarenin mali sorumlulugu olmahd1r.

Hukuk devleti ilkesini tarnmlay1p, gereklerini belirledikten sonra, konumuza ili9kin hukuk devle­ti gerekliligi olan "idarenin bOtOn eylem ve i9lem­leri yarg1 denetimine tabi olmal1d1r'' prensibi ele almarak hOkOmet tasarruflan ile ili9kisi incelene­cektir.

Anayasa Mahkemesi Karan, 27.03.1986 tarih ve E. 1985/31, K. 1986/11; R.G. 09.05.1986 tarih ve 19102 say1.

Turgut Tan, idare Hukuku, Turhan Kitabevi, Anka­ra, 2011, s. 27.

Metin Gunday, idare Hukuku, 10. Bask1, lmaj Yaymevi, Ankara. 2011, s.39. Gunday, ldare Hukuku, s. 39 vd.; Tan, idare Hu­kuku, s. 28 vd.; Kemal Gozler, Gursel Kaplan, ida­re Hukuku Dersleri, 12. Bask1, Ekin Kitabevi, Bur­sa, 2012, s. 62 vd.

HUKUK DEVLETi iLKESI 1$1GINDA HOKOMET TASARRUFLARI TEORISI VE YARGISAL DENETiMi

2. idarenin Yarg1sal Denetimi

Bireyin temel hak ve ozgOrlOklerinin korunma­s1 i9in devletin kimi zaman pozitif kimi zaman negatif yOkOmlOIOkleri vardir. Devletin hem birey - birey ili:;;kisinden dogabilecek ihlallere kar:;;1 temel hak ve ozgOrlOklerinin korunmasm1 sagla­mak, hem de devlet - birey arasmda ger9ekle:;;en ili:;;kiden kaynaklanabilecek bir hak ihlalinin ol­mamasm1 saglamak gibi bir gorevi vard1r. i:;;te bu sebeple devletin bireye gtiriinen yiizii clan idare­nin eylem ve i:;;lemlerinin bireyin temel hak ve tizgiirliiklerine halel getirmemesi, herhangi bir hak ihlalinin olmamas1 gerekir. Bunun i9in idare­nin eylem ve i:;;lemleri hukuka uygun olmal1, bir ba:;;ka deyi:;;le hukuka aykm ve keyfi olmamahd1r.

ldarenin eylem ve i:;;lemlerinin hukuka uygun olmasm1 saglamak i9in idarenin denetlenebilir olmas1 gerekir. Denetimi kimin yapacag1na gore idarenin denetlenmesini i9 denetim ve d1:;; dene­tim olarak ikiye ayirabiliriz. 10.12.2003 tarih ve 5018 say1h Kamu Mali Yonetimi ve Kontrol Kanu­nu'nda i9 denetim ve d1:;; denetimin usul ve esas­larma ili:;;kin ayrmtil1 dOzenlemeler bulunmaktad1r. Buna gore i9 denetim, "kamu idaresinin r;alt§ma­/arma deger katmak ve geli§tirmek ir;in kaynak/a­rm ekonomiklik, etkililik ve verim/ilik esaslarma gore yonetilip yonetilmedigini degerlendirmek ve rehberlik yapmak amaciy/a yap1/an bag1ms1z, nesnel gilvence sag/ama ve dani§man/1k faa/iye­tt" olarak tanimlanmakta iken, d1:;; denetim ise "Sayt§fay tarafmdan yap1/acak harcama sonrast dt§ denetimin amac1, gene/ yonetim kapsammda­ki kamu idarelerinin hesap verme sorumlu/ugu r;err;evesinde, yonetimin mali faaliyet, karar ve i§lemlerinin; kanunlara, kurumsal amar;, hedef ve planlara uygunluk yonilnden incelenmesi ve so­nur;larmm Tilrl<iye Bayuk Millet Meclisine rapor­lanmas1" :;;eklinde tarnmlanmaktad1r. Ote yandan idarenin karar alma mekanizmalarirn etkileyen bask1 gruplari da bir tor kamuoyu denetimi ger-9ekle:;;tirmektedir. Konumuza ili:;;kin olan denetim ise idarenin yarg1sal denetimidir. ldare tarafmdan faaliyette bulunulduktan sonra, idarenin eylem ve i:;;leminin yarg1sal denetime tabi tutulmasm1 esas alarak inceleyecegiz.

ldarenin eylem ve i:;;lemlerininin yarg1sal de­netimi, idare ve vergi mahkemeleri, bolge idare mahkemeleri, Darn:;;tay, Askeri Yiiksek idare mahkemesi ve az da olsa adli yarg1 tarafmdan ger9ekle:;;tirilmektedir.

Anayasa'nm 125. maddesinde "/darenin her tor/O eylem ve i§lemlerine kar§t yarg1 yolu ar;1kt1r." denilerek hukuk devleti ilkesinin geregine yer verilmi:;;tir. ldarenin eylem ve i:;;lemlerinin yarg1 tarafmdan denetlenebilir olmas1 anasayasal bir kural olarak dOzenlenmi:;;tir. Fakat bu kuralm istisnalarma yine anayasada yer verilmi:;;tir. Buna gore :;;u i:;;lemler yarg1 denetimine tabi degildir:

1- Cumhurba:;;kanmm tek ba:;;ma yapacag1 i:;;­lemler (Anayasa md. 125/2, Anayasa md. 105/2).

83

2- Yiiksek Askeri $Granm kararlar1. (Terfi i:;;­lemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayirma hari9 her tOrlO ili:;>ik kesm& kararlarma kar:;;1 yarg1 yolu a91kt1r.) (Anayasa md. 125/2).

3- Hakimler ve Savc1lar Yiiksek Kurulunun meslekten 91karma cezasma ili:;;kin ol<lnlar d1:;;m­daki kararlari (Anayasa md. 159/10).

Anayasada kural olarak idarenin her tOrlO ey­lem ve i:;;lemine kar:;;1 yarg1 yolunun ai;:1k oldugu belirtilmi:;; ve bunun istisnalarma yer verilmi:;;tir. Bu istisnalar harii;: olmak Ozere idare tarafmdan geri;:ekle:;;en her tOrlO eylem ve i:;;lem yarg1sal denetime tabi olacakt1r. Fakat bu yarg1sal dene­tim hukuka uygunluk denetimidir ve bu denetimin nas1I olacag1 Anayasa md. 125/4'te §U §ekilde diizenlenmi§tir:

"Yarg1 yetkisi, idarl eylem ve i§/em/erin hukuka uygun/ugunun denetimi ile sm1r/1 olup, hi<;bir suret­te yerindelik denetimi §eklinde kul/am/amaz. YO­ratme gorevinin kanunlarda gosteri/en §eki/ ve esas/ara uygun o/arak yerine getiri/mesini k1s1tla­yacak, idari eylem ve i§fem niteliginde veya takdir yetkisini kald1racak bi<;imde yarg1 karan verilemez."

ldare yarg1sal denetime tabi tutulurken bu de­netim hukuka uygunluk denetimi ile smirh olmal1 ve idarenin takdir yetkisini kald1racak ve yerinde­lik denetimine sebep olmayacak §ekilde kararlar verilmelidir. Bu yarg1sal denetimin smirlarm1 belir­leyebilmek ii;:in hukuka uygunluk denetimi, takdir yetkisi ve yerindelik denetimi kavramlarm1 tanim­lamak gerekir.

3. Hukuka Uygunluk Denetiminin S1mrlar1: Takdir Yetkisi ve Yerindelik Denetimi

Tum kamu makamlannin tasarruflannin yar­g1sal denetime tabi tutulmas1 halinde hukuk dev­letinin gei;:erlilik ve i§lerlik kazand1g1 soylenebilir. Kamu makamlannin idari i§lemlerinin hukukilik denetimi, idari i:;;lemlerin unsurlan bak1mmdan yap1lan denetimdir. Bir ba§ka deyi§le, idari i§le­min unsurlan bak1mmdan yap1lan denetime, hukuka uygunluk denetimi denilmektedir. Hukuka aykml1k olup olmad1g1 inceleneceginden idari i§lemin kanuna degil, hukuka uygun olup olmad1-g1 incelenecektir. Dolay1s1yla sadece pozitif dii­zenlemeler degil, hukukun gene! ilkeleri, anaya­sada yer alan temel ilkeler, ii;:tihatla geli§tirilen ilkeler de hukuka uygunluk denetimi kapsamma almacaktir.9 Hukuka uygunluk denetimi kapsa­mmda yer alan ilke ve dOzenlemeleri "hukuka uygunluk bloku" ad1 altmda toplayabiliriz.10

Ramazan 9aglayan, idari Yarg1lama Hukuku, Se9kin Yaymc11ik, Ankara, 3. Bask1, Ocak 2013, s.

156 -157.

Hukuka Uygunluk Bloku hakkmda detayh bilgi i9in

bkz: Celal Erkut, Hukuka Uygunluk Bloku: ldare Hukukunda Hukukun Genel Prensipleri Teorisi, Kavram Yaymlari, 1996.

2013-2

EROL

Hukuka uygunluk denetimi bir yandan idari i§­lemin unsurlan bak1mmdan denetime tabi tutula­cag1 yonununde smirlama ic;:erirken bir yandan da bu denetimin sadece kanuni duzenlemeler ac;:1-smdan degil, genel hukuk ilkeleri ac;:1smdan yap1-lacag1 yonunde geni§lik ic;:ermektedir. l§te bu denetimde sm1r, idarenin hukuka uygun davran­mas1 ve fakat kanuni duzenlemelerin onceden belirledigi §ekilde idarenin hareket serbestisinin olmas1dir. Bu serbestiyi takdir yetkisi olarak nite­lendirebiliriz.

DI§ c;:erc;:evesi mevzuat tarafmdan c;:izilmi§, ic;:i doldurulmam1§ bir idari usulun idare tarafmdan doldurulmas1 hususunda idarenin belli bir karan ahp almama, ihtimaller aras1nda sec;:im yap1p yapmama, yetkinin kullarnhp kullarnlmamas1rn belirleme yetkisine takdir yetkisi denilir.11 Fakat, takdir yetkisini idarenin hic;:bir kay1tlanmaya tabi olmaks1zm faaliyet gosterdigi bir alan §eklinde dG§Gnmemek ve mutlak, yer ve zaman tarnmaz §ekilde kat'i bir kavram olarak kabOI etmemek gereklidir.12

Yerindelik denetimi ise, hukuk kurallarma uygun bir i§lem veya eylemin yap1hp yap1lma­masma veya ne §ekilde yap1lmas1 gerektigine karar vermek olarak tarnmlanabilir. Yerindelik denetimi, takdir yetkisi kullarnlarak tesis edilen i§lemlerin hukuka uygunlugunun denetlenme­sinde, idari yarg1 hakiminin yetkisinin smiridir.13 Ote yandan takdir yetkisinin denetlenemeyecegi gorG§Gne gore bu durumun istisnas1 olan iki hal vardir14: Ac;:1k takdir yetkisi ve olc;:GIGIGk ilkesine aykmhk hali.

Takdir yetkisinin yarg1 makamlari tarafmdan denetlenmesinde, bu denetlemenin takdir yetkisi­nin hukuka uygunluguna ili§kin olacag1, idareyi bir i§lem ya da eylem yapmaya zorlamayacak §ekil­de karar verilmesi gerektigi Darn§tay kararlarmda §U §ekilde belirtilmi§tir:

"Anayasanm 125. maddesinin 4. f1kras1 ile 2577 say1/1 yasanm 2. maddesinde, idari i§lemler Ozerindeki yarg1sa/ denetimin, hukuka uygun/ugu­nun saptanmas1 ile sm1rl1 oldugu yorotme gorevi­nin Kanunlarda gosterilen §ekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini k1s1tlayacak, idari eylem ve i§lem niteliginde veya takdir yetkisini kafdtracak bir;imde yargt karan verilemeyecegi kura/1 bulun­maktad1r. idarelerin birden r;ok ser;enekten birisini tercihte takdir yetkisi ile donat1/d1klart durumlarda, yargt organmca yap1/acak denetimin idarenin tercih ettigi ser;enegin hukuka uygunlugu ile sm1r/1 olup, idareyi bu ser;enek/erden birisini tercihe

11 Cerni! Kaya, idarenin Takdir Yetkisi ve Yarg1sal Denetimi, XII Levha Yaymc1hk, Istanbul, 2011, s. 26. Y1ld1zhan Yayla, idarenin Takdir Yetkisi, IOHFM, Ord. Prof. Dr. Halil Arslanh'ya Armagan, c. 30, sy. 1-2, 1964, s. 201. Turan Y1ld1r1m, idari Yarg1, Beta Bas1m Yay1m, Istanbul, 2008, s. 128 - 131. Gozler, Kaplan, idare Hukuku Dersleri, s. 362 vd.

KHukA 84

zor/ayacak nitelikte o/amayaca�t belirtilen Anaya­sa ve Yasa kurallan geregidir."1

"Anayasanm 125.maddesinin 4. ftkrasmm ilk cOmlesinde yer ald1g1 ve 2577 say1/1 /dari Yargt­/ama Usu/O Kanununun 2. maddesinde de ar;1kca ifade edildigi gibi idari i§lemler Ozerindeki yarg1sal denetim bu i:;lem/erin hukuka uygunlugunun saptanmastyla sm1r/1d1r. idarenin takdir yetkisinin denetimine yargt organ/an yonOnden getirilen ve idari i§lemlerin ya/ntzca hukuka uygunluk ar;1sm­dan denetlenebilecekleri bir;iminde ifade edilen kura/ aynt zamanda idarenin takdir yetkisinin kuflantfmasmda uymast gereken smtrfan da koy­mu§ olmaktadtr. Ba§ka bir anlattmla, idarelerin belirli bir kamu hizmetinin etkili ve verimli bir bi­r;imde yOrOtOlmesi, kamu yararmm daha somut bir bir;imde ortaya konu/mast ir;in takdir yetkisiyle donat1ld1klar1 durumda idari yargt organlannm idareyi be/Ii bir yonde i§lem veya eylem tesisine zorunlu ktfacak bir;imde yarg1 karan vermeleri Anayasa ve yasa kurallan¥/a ve idare hukuku i/keleriyle bagda§ttrtlamaz."1

Takdir yetkisinin denetlenebilirligi, bunun sm1-r1, idarenin takdir yetkisinin denetlenmesinde yerindelik denetimi yasagmm varhg1 halleri ic;: ic;:e gec;:mi§ bir durumda oldugundan net sm1rlar1 c;:izilememektedir. Dolay1s1yla yasama bu duruma iki yolla c;:ozum aramaktadir. Ya yarg1 denetimine tabi olmayan idari i§lemleri ac;:1kc;:a yasalarda belirterek ya da takdir yetkisi ve yerindelik dene­timine ili§kin anayasal duzenleme yaparak.17

4. Hukuka Uygunluk Denetiminin Konusu

ldarenin her turlu eylem ve i§lemlerine kar§1 yarg1 yolunun ac;:1k oldugunu ve bu yarg1sal de­netlemenin smmrnn nas1I olmas1 gerektigini belir­ledik. Yarg1sal denetimin sm1rlar1 ic;:erisinde, bu denetime konu olacak "idarenin her tOr/O ve ey­lem ve i:;lemt" kavrammm ne anlama geldigini ac;:1klamaya c;:ah§acag1z.

Devletin fonksiyonlanrn temel olarak yasama, yurutme ve yarg1 olarak ay1rabiliriz. Yasama ve yargmm idari i§leve ili§kin faaliyetleri ile kural olarak yurutmenin faaliyetleri idari i§lem olarak kabul edilir. Yani "idarenin her tOr/O eylem ve i§lemt" kavram1 ile sadece yurutme organmdan sad1r olan eylem ve i§lemler degil, ayrn zamanda yasama ve yargmm idari i§leve ili§kin i§lemleri anlat1lmak istenmektedir. Fakat konumuz geregi olarak, yasama ve yargm1n idari i§leve ili§kin

15 Dani§tay 8. Dairesi Karan, 15.11.1999 tarih ve E. 1998/1881, K. 1999/6161. Dani§tay 5. Dairesi Karan, 16.04.1997 tarih ve E. 1995/850, K. 1997/861. Anayasal dOzenlemeye ili§kin 07/05/2010 tarih ve 5982 say1h kanunla yap1lan degi§iklik: "Yarg1 yetki­si, idari eylem ve i§lemlerin hukuka uygunlugunun denetimi ile smtrft olup, hir;bir surette yerindelik de­netimi §eklinde kullanilamaz." (Anayasa md. 125/4 ).

I 11

I !I JI

HUKUK DEVLETi iLKESI 1$1GINDA HUKUMET TASARRUFLARI TEORISI VE YARGISAL DENETIMi

faaliyetlerine deginmeden, sadece yOrOtme orga­ni tarafmdan yap1lan eylem ve i1?lemler inceleme konusu kapsammda tutulacakt1r.

Yurotmenin tom eylem ve il?lemlerinin idari il?­lem niteliginde olup olmad1gm1, yOrOtme fonksi­yonu ile idare fonksiyonunun birbirinden aynllp aynlmad1gm1, yorOtmenin tom i1?lemlerine kari?I yarg1 yolunun ac;:1k olup olmad1gm1, anayasal olarak getirilen yasama k1s1nt1larm1 ve yarg1 tara­fmdan denetlenilmekten imtina edilen siyasi nite­likteki i9lemleri dikkate alarak incelemeye c;:all1?a­cag1z.

5. HOkOmet Fonksiyonu ve idari Fonksiyon

YurOtme fonksiyonu, devletin yasama ve yarg1 fonksiyonu d11?mda kalan faaliyetleridir. YOrOtme fonksiyonu ise "idari fonksiyon" ve "hOkOmet fonksiyonu" olarak ikiye aynllr. Dolay1s1yla idari fonksiyon idare hukukunun alanma girerken, hOkOmet fonksiyonu anayasa hukukunun alanma girer.18 Bir ba9ka anlat1mla, yorotmenin iki s1fat1, iki cephesi, iki simas1 vard1r: ldare ve HOkOmet. Bu iki fonksiyon arasmdaki aynm hukuki bak1m­dan degil, gaye ve maksat yonOnden yap1lan bir aynmdir. Milletin yOksek, fevkalade menfaatlerini koruma maksad1 hOkOmet fonksiyonunun, halkin gOnlOk alelade ihtiyac;:larm1 kar1?1lama maksad1 ise idare fonksiyonunun kapsamina girer.19

Anayasa madde 8'de YOrOtme gorev ve yetki­sinin Cumhurbai?kani ve Bakanlar Kurulu tarafin­dan kullanilacag1, Cumhuriyetin Temel Organlan­nm duzenlendigi Oc;:OncO k1s·1m ikinci btilOmde YOrOtme ba9llg1 altmda Cumhurbai?kani, Bakan­lar Kurulu ve ldarenin ayn ayn dOzenlenmesi, madde 104'te Cumhurba1?kani'n1n gorev ve yetki­lerinde YOrOtme alanma ili§kin gorevlerin aynca dOzenlenmil? olmas1, idareden ayn bir yOrotme i§levinin varllg1n1 ac;:1kc;:a ortaya koymaktad1r, fakat sorun bu i9levin tanimlanmasmdadir.20

019 politika, ulusal govenlik gibi Ost siyasal i1?­lemler hOkOmet fonksiyonu (i9levi) ic;:ine girerken, kamu hizmetinin yerine getirilmesi, toplumun gOnlOk ve teknik ihtiyac;:larinm kar§1lanmas1 idare fonksiyonu (i§levi) ic;:ine girer.21 Bir ba9ka soyle­yi§le, yOrotme, ulusun olaganosto donemde ve ya9amsal c;:1karlarm1 ve amac;:larm1 saglamak, korumak amac1 gOttOgO zaman hOkOmet etmek,

18 GOnday, ldare Hukuku, s. 14.

19 Rag1p Sanca, Tiirk Devlet �Gras1 lc;tihatlarma Gore Hiikumet Tasarruflari, Kenan Matbaas1, Is­tanbul, 1943, s. 460. Y1ldmm, ldari Yarg1, s. 55; Turan Y1ldmm, Melik§ah Yasin, Nur Karan, H. EyOp Ozdemir, GOI OstOn, Ozge Okay Tekinsoy, ldare Hukuku, 3. Bask1, XII Levha Yaymc1hk, Istanbul, 2012, s. 574. lsmet Giritli, Pertev Bilgen, Tayfun AkgOner, Kah­raman Berk, idare Hukuku, Der Yayinlan, Istanbul, 2011, s. 146.

85

kamu hizmetlerini yerine getirirken de idare et­mek i§levini yerine getirir.22

6. HOkOmet Tasarruflan ve idari i�lemler

GorOldOgO gibi yOrotme organmda, hOkOmet ve idare organsal bir aynm degil, fonksiyonel bir aynm niteligindedir. Bu sebeple ayni organdan sad1r bir eylem ve i91emin hangi fonksiyona ili9kin oldugu degerlendirilirken net bir aynm yap1lmas1 kolay degildir. Bu aynm1 yapabilmek ic;:in c;:e9itli teoriler olu9turulmu9tur.

HOkOmet tasarruflan (i9lemleri) ile idari i91em­ler aras1nda aynm yapabilmek ic;:in geli1?tirilen teoriler §Unlard1r23: Siyasi saik teorisi (siyasi neden kuram1), HOkOmet - ldare fonksiyonu ku­ram1, acte mixte (karma i§lem) kuram1 ve ampirik liste yontemi. Bir goro9e gore, her ne kadar bu teoriler zaman ic;:erisinde ileri sOrOlm09 olsa da, hOkOmet tasarruflarm1 diger tasarruflardan ay1rdedecek nazari, hukuki, ilmi bir k1stas mevcut degildir.24 Bir ba§ka goro9e gore ise, hOkOmet tasarruflan teorisi niteligi geregi siyasetin gerekle­ri ile ac;:1klanabilir ve hukuksal bak1mdan kabOI edilemez. 25

Bu teorilerde ortak olarak hangi i9lemin siyasi nitelikte hangi i91emin ise kamu hizmetine yonelik oldugu belirlenmeye c;:all§1lm19t1r. Fakat gOnO­mOzde bu teoriler i§levsel degildir. Ancak yarg1 organlan tarafmdan siyasi nitelikte olmas1 nede­niyle denetlenmeyen i§lemler - tasarruflar- hOkO­met tasarruflan olarak kabOI edilmektedir.

Hangi i§lemlerin hOkOmet tasarrufu, bir ba§ka deyi�le hOkOmet (yOrotme) fonksiyonu ic;:ine girdi­gi konusunda §U §ekilde bir aynm ve listeleme yapabiliriz:

1- YOrOtme organinm yasama alanma ili§kin faaliyetleri ve yasama orgarn ile olan ili§kileri,

2- Milli savunma, Milli GOvenlik Kurulu ve olaganosto yonetim usOllerine ili§kin tedbir ve i91emler,

3- YOrutme organinin ba9ka devletlerle olan ili9kiler c;:en;:evesinde yapt1klan i91emler.26

22 Giritli, Bilgen, AkgOner, Berk, ldare Hukuku, s. 10. 23 Detayh bilgi ic;:in bkz: Gozler, Kaplan, ldare Hukuku

Dersleri, s. 271 vd.; Giritli, Bilgen, AkgOner, Berk,

idare Hukuku, s. 146 vd.; Celal Erkut, lptal Dava­smm Konusunu Olu§turma Bak1mmdan ldari i§­lemin Kimligl, Doktora Tezi, Dani§tay, Ankara,

1990, s. 158.; lsmet Giritli, Tiirkiyede ve Yabanc1 Memleketlerde HiikOmet Tasarruflari, Sulhi

Garan Matbaas1, Istanbul, 1958, s. 16 vd.

Sanca, Hiikiimet Tasarruflar1, s. 463.

Erkut, ldarl i§lemin Kimligi, s. 161.

Y1ldmm, Yasin, Karan, Ozdemir, OstOn. Okay

Tekinsoy, ldare Hukuku, s. 576 - 577.

2013-2

EROL

7. Hi.iki.imet Tasarruflari

7.1. Tamm

Doktrinde hukumet tasarruflarmm tarnm1 farkl1 kaynaklarda 9u 9ekilde yap1lm19tir:

"HOkOmet tasarruf/ar1, baz1 idari makamlar ta­rafmdan yap1lan ve adli veya idari bir mahkeme tarafmdan denetlenemeyen i§lemler olarak tanim­lanmaktad1r. "27

"HOkOmet tasarruflan deyimi ile ya hOkOmetin ya da hOkOmet d1§mdaki bir idari kurulu§un, yarg1 denetimi di§mda ka/an kimi "Ost siyasal/idari etkinlikleri" anlat1lmak istenir. HOkOmet tasarruf/a­r1nm, yOrOtmenin "idare olarak de[Jil'; "hOkOmet alma niteli[Jiyle" yapt1[J1 i§lemler oldu[Ju kabOI edilir."28

"HOkOmet tasarrufu, hOkOmetin ald1[J1 karar, yapt1[J1 Wm i§lemler anlamma gelmez. HOkOmet tasarrufu deyimi ile hOkOmetin veya hOkOmet di§mdaki idari bir kurulu§un, yarg1 denetimi d1-§mda kalan baz1 "Ost siyasal yonetim" etkinlikleri anlat1lmak istenir. "29

"Bir yonOyle siyasal niteli[Ji bulunan ve HO­kOmet adm1 da alan YOrotmenin yapt1[J1 i§lemler­den tomO salt "idari" nitelikte olmay1p bunlardan bir k1sm1 "politik'Wr. Bu Wr i§lemlerden hangi/eri­nin "politik" niteliklerinin "idari" olmaya OsWn geldi[Ji; zaman sOreci ir;inde yarg1 yerleri tarafm­dan belirlenmi§ ve bunlara Frans1zcada, TOrkr;e­ye oldu[Ju gibi 5evrilen adiyla hOkOmet tasarruf/a­n denilmi§tir. •3

Bu a91klamalardan yola 91karak 9u tarnm1 ya­pabiliriz: ldarenin her turlu eylem ve i91emlerine kar91 yarg1 yolu a91k olmasma kar9m anayasada yap1lan duzenlemelerle yarg1 yolu kapat1lan i9-lemlerin varhgmm yarn sira politik - siyasi nitelikte olmas1 nedeniyle yarg1 yerleri tarafmdan denetle­nilmekten imtina edilen i91emler de vard1r. l9te bu i9lemlere hukumet tasarruflan denilmektedir. Ayrica belirtmek gerekir ki, yarg1 yerleri tarafm­dan denetlenmekten imtina edilmeyen ve fakat siyasi nitelikte olan i91emler de hukumet tasarrufu olarak kabOI edilmelidir.

7.2. Hiikiimet Tasarruflarmm Ortaya C•kma Nedenleri

Yarg1 yerlerinin hOkOmet tasarruflanrn denet­lenmekten imtina etmesinin nedenlerini 4 grupta toplayabiliriz: Birinci neden, hOkOmet tasarruflan­ni onceden konulmu9 bir tak1m kurallara tabi tutmanm imkans1z olmas1dir. Ornegin, uluslara-

27 Gi:izler, Kaplan, idare Hukuku Dersleri, s. 271.

28 Giritli, Bilgen, Akgiiner, Berk, ldare Hukuku, s. 144.

29 Tan, ldare Hukuku, s. 6 17. 30 II Han Ozay, Giim,1gmda Yonetim, Filiz Kitabevi,

Istanbul, 2004, s. 420.

KHukA 86

ras1 meselelerde ne yonde karar almacag1, hangi devletin mOttefik olarak kabOI edilecegi, hangi devlete kar91 yaptmm uygulamaya karar verile­cegine ili9kin onceden kural koymak ya da bu yonde kural koymak imkan dahilinde degildir. lkinci neden, mahkemelerin hukumeti diplomatik �.ahada zor durumda b1rakmaktan 9ekinmesidir. Ornegin, bir devletin tanmmas1 i91eminin yarg1 yerleri tarafmdan denetlenebilir olmas1 durumun­da yarg1sal denetim sonunda iptal karan verilmesi hukumeti diplomatik alanda zor durumda biraka­caktir. Oi;:uncO neden, yasama ile hOkOmet ara­smdaki ili9kiden dolay1, mahkemelerin yasama ile ili9kiye �irmekten ve ihtilafa d09mekten 9ekinme­sidir. Ornegin, cumhurba9karn ba9kanhgmda toplanan Bakanlar Kurulu tarafmdan olaganOstO hal ilan edilmesi durumunda olaganOstO hal Tur­kiye Buyuk Millet Meclisi tarafmdan kald1nlabile­cek iken (Anayasa md. 121) yarg1 yerleri - kendi­ni gorevli ve yetkili gorup denetlemesi ve iptal etmesi durumunda - yasamanm yetkisi olan bir konuda karar vermi9 olur. Son neden de, mah­kemelerin hukumete geni9 ve tam bir serbesti tanimak luzumu hissetmesidir.31

Tarihsel sOrei;: ai;:1smdan, hukumet tasarrufla­nn1n ortaya 91k19 sebebine ili9kin 9u tespit ise teorinin dogu9unu ba9ka ai;:1dan degerlendirmek­tedir: "Frans1z Devlet �Qras1n1n tamamiyetini koruyabilmek ii;:in hukOmetlere kar�1 takip ettigi oyalama ve yat19tirma politikasi"dir.3

7.3. Yabanc1 Ulkelerde Hiikiimet Tasarruflari

Fransa'da hukumet tasarruflan (Actes de gouvernement) Frans1z Darn9tay1'nm siyasi ko­nuya ili9kin olmas1 nedeniyle bir i9lemi denetle­mekten 9ekinmesi ile 91km19tir. Anglo - Amerikan Ulkelerinde ise bu i9lemlere "devlet tasarrufu" (Act of State), "politik i91em" (Political Act) veya "siyasi sorunlar" (Political Questions) ad1 verilmi9tir.33 Fransa'da hOkOmet tasarruflan teorisi geli9tigi gibi diger Avrupa Olkelerinde de benzer hukuki mues­seseler geli9mi9 ve Anglo Sakson grubu devletler ve diger devletler arasmda bu teorinin �eli9imi ve mevcut durumu farkhhk arzetmektedir.3

lngiltere'de hOkOmet tasarruflan olarak kabOI edebilecegimiz "act of state" ve "prerogative acts" kategorileri bulunmaktad1r. Bu iki tasarrufun ortak noktas1; kanunla degil, mahkeme kararlanyla ihdas edilmi9 olmas1dir. "Act of state" d19 i91erine

31 Sanca, Hukumet Tasarruflari, s. 461 vd.

32 Mukbil Ozyori.ik, idarl Kaza Ders Notlari, Ankara, 1957-58, s. 40, Aktaran: Eralp Ozgen, ldari Tasar­ruflardaki Sakatllklar, AOHFD, Gilt: XVII, 1960, sy. 1-4, s. 286. Giritli, Bilgen, Akgiiner, Berk, idare Hukuku, s. 144; Kaya, ldarenin Takdir Yetkisi ve Yarg1sai Dene· timi, s. 75. Detayh bilgi i�in bkz: Giritli, Huk!imet Tasarruflar1, s. 51 vd.

HUKUK DEVLETi iLKESi 1$1GINDA H0K0MET TASARRUFLARI TEORiSi VE YARGISAL DENETiMi

ili:;;kin tasarruflar niteliginde iken, "prerogative acts" hOkOmdarm kendi teb'as1 Ozerindeki yetkile­rini ifade etmektedir. Mahkemeler hOkOmet tasar­rufu oldugu iddia edilen tasarrufun bu niteligi ta:;;1y1p ta:;;1mad1gm1 inceleyebilirler. lngiliz doktri­ninde hOkOmet tasarruflanrn ag1klayan farkl1 go­rO:;;ler mevcuttur. Egemenligin tezahOrO olarak ag1klayan gorO:;;e gore bu tasarruflar yap1llrken devletin egemenligi kullan1lmaktad1r. Fakat bu gorO:;; ortadan kalkm1:;; say1lmaktad1r; 90nkO yar­g1, mahkemeler de devletin egemenligini kullanan bir konumdadir. i9 hukuka etki etmeyen gorO:;;e gore ise bu tasarruflar devletler hukukunun alarn­na girmektedir ve dolay1s1yla i9 mahkemelerin yarg1lamasma tabi degildir. Fakat bu goro:;;, "prerogative acts" tasarruflanrn izah edememek­te, d1:;; ili:;;kilere ili:;;kin de olsa tasarruflann devle­tin vatanda:;;lan Ozerinde etkileri bulunmaktad1r. Son gorO:;; ise amelT sebeplerle izah edilmektedir. Mahkemelerin siyasi nitelikteki meselelere bu­la9maktan imtina etmesi neticesinde ortaya 91k­maktadir. GOnOmOzde hOkOmet tasarruflarmm nazari degil, ameli sebeplerle ag1klanabilecegi kabul edilmektedir. Bu ag1dan bak1ld1gmda Kara Avrupas1 ve TOrk doktrini arasmda bir uyu9ma mevcuttur.35

Japonya'da ise Meiji Anayasas1, idare mah­kemesinin yarg1 yetkisini daraltmakta oldugundan uygulamada hOkOmet tasarruflanrnn tart19ma konusu yap1lmasma gerek kalmam19t1r. Fakat yeni anayasa ile kurulan sistemde mahkemelerin yetkileri bOton hukuki meseleleri ve anla9mazllk­lan dinlemek ve 9ozume baglamak §eklinde ge­ni9leyince hOkOmet tasarruflan tart19ma konusu haline gelmi9tir. Japonya'da h·ukOmet tasarrufla­rma ili9kin ilk uyu9mazllk, hOkOmetin meclisi sakat bir i9lemle feshetmesi Ozerine, meclis Oye­sinin fesih nedeniyle gelir kayb1 oldugu ve bunun tazmin edilmesi talebiyle ortaya 91km19t1r. Dava, fesih i9leminin sakatl1gma ili9kin degil, gelir kay­bmm tazminine yonelik olmasma kar9m, hOkOmet tasarrufu say1lan fesih i9leminin mahkemeler tarafmdan denetlenip denetlenemeyecegi tart1-91lm19tir. Tokyo YOksek Mahkemesi, fesih i9lemi­nin bireyin hak ve odevlerine dokunmas1 nedeniy­le bu i9lemin inceleme konusu yap1labilecegine karar vermi9tir. Mahkemenin bu karan Ozerine japan doktrini ikiye aynlm19, bir grup Frans1z hOkOmet tasarrufu doktrinini kabul etmi9, diger grup ise hOkOmet tasarruflarm1 mutlakiyetin kalm­t1s1 olarak gorOp bunu reddetmi9lerdir. Bir ba9ka grup ise hOkOmet tasarruflarm1 bir siyasi takdir meselesi olarak kabQI ederek, bunun asgariye indirilmesi yonOnde gor09 bildirmi91erdir.36

35 Ergun l>zbudun, lngiliz Hukukunda Hiikiimet Tasarruflari, AOHFD, Cilt: XVIII, 1961, sy. 1-4.

Shin lchi Takayanagi, Japonya'da Hukuk Devleti, <;:ev: T. Karamustafaoglu, AOHFD, Cilt: XXV, sy. 1-2, 1968, s. 97-98.

7.4. Turkiye'de Hukumet Tasarruflari

Darn9tay 1924 Anayasas1 doneminde hOkO­met tasarruflan anlay19m1 benimsemi9 ve baz1 kararlannda ag1k9a "hOkOmet tasarrufu" deyimini kullanm19, bazen ise "devletin yOksek siyaseti", "devletin siyasl icraat1'', "siyasi tasarruflar" deyim­lerini kullanm1:;;t1r.37

1924 Anayasas1 di:ineminde Darn:;;tay; baz1 meseleleri igtihatlanyla hOkOmet tasarrufu olarak kabQI etmi9 ve daha sonra bunlan ya yine kendi igtihad 1yla vazgegerek ya da yasal dOzenleme ile yarg1sal denetime tabi tutmu:;;tur.38 Mukabele-i bilmisil kararlan, iskan ve vatanda9hk i9lerine ili9kin i9lemler, yabanc1larm smird191 edilmeleri kararlan bunlara birer ornektir.

Darn9tay tarafmdan hOkOmet tasarrufu olarak kabul edilen tasarruflarm tenkidine ili:;;kin iki farkh gor09 bulunmaktadir. Birinci gor09e gore, Darn9-tay' m bu tasarruflan denetlemekten imtina ettigi gibi; bu tasarruflann hOkOmet tasarrufu say1ld1g1-na dair igtihatlann tenkitinden imtina edilmelidir.39 Diger gi:ir09e gore, bu igtihatlar detayllca tenkit edilmelidir ve sadece yabanc1larm sm1r d191 edil­melerine ili:;;kin �tihatlar hOkOmet tasarrufu olarak kabul edilebilir.4

Frans1z Darn9tay1 gibi TOrk Darn9tay1 da za­manla hOkOmet tasarruflannm smmrn daraltarak yarg1 denetiminin kapsamm1 geni:;;letmi9tir.41 Ornegin Fransa'da aynlabilir i9lemler teorisinin uygulanmas1yla42 ve takdir yetkisi ile bu teorinin kayna9tmlmas1 ve iginde eritilmesiyle43 hOkOmet tasarrufu teorisinin uygulama alarn daralt1larak ve fakat idareye hareket serbestisi verilerek yarg1 denetiminin kapsam1 geni9letilmi9tir.

TOrkiye'de ise 1961 Anayasasmda yer alan "fdarenin hir;bir eylem ve i§/emi hi9bir ha/de yarg1 mercilerinin denetiminin d19mda b1rak1/amaz." ibaresi ile hOkOmet tasarruflannm ortadan kald1-nld1g1 ifade edilmektedir.44 1971 degi9ikligi ile dOzenleme "fdarenin her tor/O eylem ve i9/emine kar§1 yarg1 yo/u a91ktir." §eklini alm19tir. 1982 Anayasasmda ise ayrn dOzenleme "idarenin her tor/O eylem ve i§lemlerine kar91 yarg1 yolu a91kt1r." §eklinde yer alm19t1r. Bu dOzenlemeler 1:;;1g1nda hOkOmet tasarruflannm anayasal bir dOzenleme olarak yer almad1g1 ve dolay1s1yla ortadan kalkt1g1 yorumu yap1labilirse de esas olarak yOrOtmenin

37 <;:aglayan, idari Yarg1lama Hukuku, s. 105.

38 Hiikiimet tasarruflarmm Daniljtay tarafmdan iytihat­la ortaya konulmas1 ve bu tasarruflann azalt1lmas1-na ililjkin detayh bilgi iyin bkz: Giritli, HOkiimet Ta­sarruflari, s. 88 vd. Sanca, Hukiimet Tasarruflari, s. 472.

Giritli, Hiikiimet Tasarruflart, s. 117. Tan, idare Hukuku, s. 620. Erkut, idarl i�lemin Kimligl, s. 160.

Giritli, Hiikiimet Tasarruflari, s. 23. Kaya, idarenin Takdir Yetkisi ve Yar91sal Dene­timi, s. 76.

EROL

hukumet fonksiyonuna ili§kin i9lemleri devam etmektedir ve bu i9lemler birer hOkOmet tasarrufu niteligindedirler.

7.5. Hi.iki.imet Tasarruflarmm Yarg1sal De­netimi

Esas mesele hukuk devleti ilkesi geregince ida­renin yarg1sal denetimini ger9ekle9tirmek iQin ida­renin her tOrlO eylem ve i9lemi yarg1sal denetime tabi tutulurken, hOkOmet tasarruflannm yarg1sal denetime tabi tutulup tutulmayacag1 tart19mas1d1r.

Doktrinde hukumet tasarruflarmm yarg1sal denetime tabi tutulup tutulamayacagma ili9kin goru9 aynhklan bulunmaktad1r.

Bir goru9; hukumet tasarruflan kategorisine giren i9lemler vardir ve bu i9lemlerin idari i9lem olmamalan nedeniyle yarg1 denetimine tabi olma­yacag1 yonundedir.45

Bir ba9ka goru9e gore, 1961 Anayasasmm yOrOrlOge �irmesi ile hOkOmet tasarruflan ortadan kalkm19t1r. 6 HOkOmet tasarrufu say1lan bir duru­mun varhgmda ise dava ilk inceleme a9amasmda reddedilmemeli, bu tasarruflarda hukuk kurallany­la tayin edilmemi9 alanlarda hukumetin takdirine b1rak1lan unsurlar denetlenmemeli, ama takdire ili9kin olmayan alanlardaki tasarrufun unsurlan denetlenmelidir. 47

Bir diger goru9e gore ise, 1982 Anayasas1 hOkOmleri 1961 Anayasasmda oldugu gibi hOkO­met tasarruflanna olanak vermemektedir ve "Bu­gun TOrkiye'de hOkOmet tasarrufu yoktur'' ve bu i9lemlere kar91 hem iptal davas1 hem yarg1 davas1 air1labilecektir. YOrOtmenin hukumet i9levi iQine giren herhangi bir i9lemi yarg1 tarafmdan on­ko9ullar yonunden reddedilmeyecek, uyu9mazh­gm esasma girilerek "idarenin takdir yetkisi" 9er-9evesinde 9ozumlenecektir.48 Ayrn yondeki bir ba9ka gor09e gore ise, hukumet tasarrufu anlay1-9m1 uygulamak olanaks1z oldugundan bu tor i9lemlere kar91 air1lan davada on ko9ullar yonun­den incelenmeksizin reddi yerine, esasa girerek idarenin takdir yetkisinin denetimine ili9kin ilkeler 9er9evesinde 9ozi.ime baglanmas1 gerekir.49

Hukumet fonksiyonunun idare fonksiyonundan ayn oldugunu ve dolay1s1yla huki.imet tasarruflan ile idari i9lem arasmda farkhl1k bulundugunu once­ki boli.imlerde incelemi9tik. ldari i9lemin hukuka uygunluk denetimi usuli.inun huki.imet tasarruflan-

45 Gozler, Kaplan, idare Hukuku Dersleri, s. 272; c;aglayan, idari Yarg1lama Hukuku, s. 106. Kaya, idarenin Takdir Yetkisi ve Yarg1sal Dene­timi, s. 76. Kaya, idarenin Takdir Yetkisl ve Yarg1sal Dene­tlml, s. 77. Giritli, Bilgen, AkgOner, Berk, idare Hukuku, s. 148 - 149. Tan, idare Hukuku, s. 621.

KHukA 88

nm denetlenmesi air1smdan uygulanip uygulana­mayacag1, konumuzun ozOnO olu9turmaktadir.

HOkOmet tasarrufu nitelik bak1mmdan idari i§­lemden farkl1hk arz etmektedir. Bu nitelik air1sm­dan farkhhk yarg1sal denetim a91smdan farkl1hga neden olmaktad1r. HOkOmet tasarruflannm dene­timi idari i9lemin denetimi gibi olamayacaktir, 90nkO siyasi bir konuya ili9kin takdir yetkisi hO­kOmet tasarrufunun ozOnO olu§turmaktad1r. HO­kOmet tasarrufunun yarg1sal denetimini idari i9lemin unsurlan bak1mmdan incelersek, yetki ve §ekil air1smdan hOkOmet tasarruflarmm yarg1sal denetime tabi tutulmas1 isabetli olacakt1r. Zira, yetki ve §ekil yonOnden bir sakat11k olmas1 duru­munda hOkOmet tasarrufunun hukuka uygunlugu ileri sOrOlemeyecek ve bu hukuka ayk1nhgm yarg1 denetimine tabi olmamas1 hukuk devleti ilkesine aykmhk te9kil edecektir. Dolay1s1yla, hOkOmet tasarruflanrnn yarg1sal denetiminin idarenin takdir yetkisi 9er9evesinde ve fakat siyasi niteligi goz ard1 edilmeksizin yap1lmas1 gerektigi kanaatinde­yiz. Bu siyasi konuya ili§kin takdir yetkisinin kamu yaran ve hizmetin gerekleri air1smdan incelene­meyecegini, bu denetimin kendine has bir nitelik ta91mas1 gerektigini hOkOmet tasarrufunun niteligi geregi oldugunu soyleyebiliriz.

SON UC

Hukuk devleti ilkesinin hayata ge9irilmesi iQin idarenin yarg1sal denetiminin ger9ekle9tirilmesi §artt1r. ldarenin eylem ve i9lemlerinin yarg1 tara­fmdan denetlenmesi gerektigi yonOnde herhangi bir tart1§ma bulunmamaktad1r. Hukuk devletinin bir ba9ka unsuru olan erkler aynhg1 ilkesine gore yasama, yOrOtme, yarg1 aynmmda, yasama ve yargmm idari i9leve ili9kin i9lemleri ile yOrOtmenin tom i9lemlerinin denetlenmesi gerektigi ilk bak19ta soylenebilir. Fakat yOrOtmenin i§lemlerinin tama­m1 idari fonksiyona ili§kin degildir. Siyasi, politik yonu ag1r basan hOkOmet fonksiyonuna ili§kin i§lemler de yOrOtme tarafmdan yap1lmaktad1r.

Se9imle i§ba§ma gelen bir siyasi partinin mu­hakkak ki diger siyasi partilere gore farkhhk arz edecek siyasi kararlan olacaktir. l§te bu siyasi iirerikli kararlarm yarg1 tarafmdan denetlenememe­si hukuk devleti ilkesine bir aykmhk olu§turur mu?

YOrOtme tarafmdan ger9ekle§tirilen hOkOmet tasarruflarmm hi9 bir §ekilde denetime tabi olma­yacag1 ha!lerin hukuk devletine aykmhk te§kil ettigi soylenebilir. c;onkO yetkisiz bir organ tara­fmdan i§lemin yap1lmas1 ya da §ekle uyulmadan tasarrufun ger9ekle§tirilmesi halinde ilk bak1§ta saptanabilen bir hukuka aykmhk hali olacaktir, fakat bu tasarruf tamamen yarg1 denetimi kapsa­m1 d1§mda b1rak1ld1gmdan denetlenemeyecektir.

HOkOmet tasarruflan niteligindeki eylem ve i§­lemlerin ise tamamen yarg1 denetimi kapsamma ahnmas1 halinde siyasi bir kararm esas1 incele­necek ve mahkeme tarafmdan bu siyasi dO§Once

HUKUK DEVLETi iLKESi 1$1GINDA HOKOMET TASARRUFLARI TEORISi VE YARGISAL DENETIMI

yarg1lanm1!? olacaktir. Bu sebeple bu denetleme sonucunda verilecek karar yargmm yOrOtmeye mOdahalesi niteliginde olacagmdan erkler aynlig1 ilkesine aykinhk te�kil edebilecegi ileri sOrOlebilir.

Dolay1s1yla bu denetim ne hi<; olmamal1 ne de tamamen kapsamamahdir. Bu denetimin smm siyasi bir meseleye ili�kin idare tarafmdan takdir yetkisinin kullarnlmas1 halinin varhg1 olmahd1r. Bir ba�ka anlat1mla, yOrOtme tarafindan siyasi nitelik­te bir hOkOmet tasarrufunun yap1lmas1 halinde bu tasarrufun denetlenebilirligi ancak �ekil ve yetki ac;1smdan olmal1, takdire ili§kin, "idarenin takdir yetkisi"ne giren durumlar ic;in herhangi bir deger­lendirme yap1lmamahd1r.

idarenin idare fonksiyonuna ili!?kin eylem ve i!?lemleri denetlenirken, takdir yetkisi, kamu yaran ve kamu hizmetinin gerekleri a91smdan denetle­nilmektedir. l�te bu denetim tarzi da hOkOmet tasarruflarmm niteligi geregi gerc;ekle!?tirilmemeli­dir. <;OnkO siyasi bir kararm kamu yaranna veya hizmetin gereklerine aykm olduguna karar ver­mek siyasi tercihin yarg1 taraf1ndan denetlenmesi anlamma gelecektir ki bu durum hukuk devleti ilkesi ile bagda!?mayacakt1r.

Yarginin hOkOmet tasarruflarm1 denetlemek­ten imtina etmesi hukuk devletine aykmhk te§kil etmeyecektir. <;OnkO yarg1, gorev ve yetkisi dahi­linde olmasma ragmen, siyasi niteligi geregi hO­kOmet tasarruflarm1 denetlememektedir. Bir ba�­ka anlat1mla, yarg1, siyasi nitelikteki meselelere mOdahalenin sonuc;larmdan c;ekindiginden kendi­sini bunlardan uzak tutmu!? ve "ic;inden gec;ilmesi zor olan siyasi c;ahhga" girmemi!?tir. 50 Ote yan­dan, anayasal veya yasal dOzenleme ile hOkOmet tasarruflannm belirlenmesi ve bunlann yarg1sal denetime tabi olmayacagmin dOzenlenmesinin, "idarenin her tOrlO eylem ve il?leminin yarg1sal denetime tabi olmasi" geregine ve dolay1s1yla hukuk devleti ilkesine aykmlik te§kil edebilecegini soyleyebiliriz. Anayasal veya yasal dOzenleme ile yarg1sal denetim yolu kapanmaks1zm, yargmm hOkOmet tasarruflarm1 denetlemekten kendi kara­nyla imtina etmesi halinin hukuk devletine aykm bir durum olu§turmayacag1 kanaatindeyiz.

KAYNAKCA

<;aglayan, Ramazan, idari Yarg1lama Huku· ku, 3. Bask1, Sec;kin Yaymc1hk, Ankara, 2013.

Erkut, Celal, iptal Davasmm Konusunu Olu§turma Bak1mmdan idari i§lemin Kimligi, Doktora Tezi, Darn�tay, Ankara, 1990.

Erkut, Celal, Hukuka Uygunluk Bloku: idare Hukukunda Hukukun Genel Prensipleri Teori· si, Kavram Yaymlan, 1996.

50 Bernard Schwartz, Law and Executive in Britain, New York, Cambridge, 1949, s. 154, Aktaran: Ozbudun, lngiliz Hukukunda Hiikiimet Tasarruf­lar1, s. 371.

89

Giritli, ismet, TOrkiyede ve Yabanc1 Memle­ketlerde HukOmet Tasarruflan, Sulhi Garan Matbaas1, Istanbul, 1958.

Giritli, ismet I Bilgen, Pertev I AkgOner, Tay­fun I Berk, Kahraman, idare Hukuku, Der Yaym­lan, Istanbul, 2011.

GOnday, Metin, idare Hukuku, 10. Bask1, imaj Yaymevi, Ankara, 2011.

Gozler, Kemal I Kaplan, GOrsel, idare Hukuku Dersleri, 12. Bask1, Ekin Kitabevi, Bursa, 2012.

Kaya, Cemil, idarenin Takdir Yetkisi ve Yarg1sal Denetimi, XII Levha Yaymc1l1k, istan­bul, 2011.

Ozay, ii Han, GOm§1gmda Yonetim, Filiz Kitabevi, Istanbul, 2004.

Ozbudun, Ergun, "ingiliz Hukukunda HOkO· met Tasarruflan", A0HFD, Gilt: XVIII, 1961, sy. 1-4, s. 333-372.

Ozgen, Eralp, "idari Tasarruflardaki Sakathk­lar'', AOHFD, Gilt: XVII, 1960, sy. 1-4, s. 255-289.

OzyorOk, Mukbil, idari Kaza Ders Notlan, Ankara, 1957-58.

Sanca, Rag1p, Turk Devlet l;juras1 i�tihatla· rma Gore Hukumet Tasarruflan, Kenan Matba­as1, Istanbul, 1943.

Schwartz, Bernard, Law and Executive in Britain, New York, Cambridge, 1949.

Takayanagi, Shin lchi, "Japonya'da Hukuk Devleti", <;ev: T. Karamustafaoglu, AOHFD, Gilt: XXV, 1968, sy. 1-2, s. 81-98.

Tan, Turgut, idare Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2011.

Yayla, Y1ld1zhan, "idarenin Takdir Yetkisi", IOHFM, Ord. Prof. Dr. Halil Arslanh'ya Armagan, c. 30, 1964, sy. 1-2, s. 201-211.

Y1ldmm, Turan, idari Yarg1, Beta Bas1m Ya­y1m, Istanbul, 2008.

Y1ldmm, Turan I Yasin, Melik§ah I Karan, Nur I Ozdemir, H. EyOp I OstOn, GOI I Okay Tekinsoy, Ozge, idare Hukuku, 3. Bask1, XII Levha Yaym­c11ik, istanbul, 2012.

Anayasa Mahkemesi Karan, 22.12.1998 tarih ve E. 1998/48, K. 1998/85; R.G. 31.03.2000 tarih ve 24006 say1.

Anayasa Mahkemesi Karan, 27.03.1986 tarih ve E. 1985/31, K. 1986/11; R.G. 09.05.1986 tarih ve 19102 say1.

Darn§tay 8. Dairesi Karan, 15.11.1999 tarih ve E. 1998/1881, K. 1999/6161.

2013-2