ЕВОЛЮЦИЯ НА БАНКОВИЯ НАДЗОР В БЪЛГАРИЯ

ДОЦ. Д-Р БОЖИДАР БОЖИНОВ

EVOLUTION OF BANK SUPERVISION IN BULGARIA

ASSOC. PROF. BOJIDAR BOJINOV

Резюме

Доклада проследява възникването и развитието на банкови надзор у нас. Особен акцент

е поставен върху първите години на Българска народна банка и нейната роля за

институцонализацията на банковия надзор. Проследени са катаклизмите в банковат

система по времето на социализма. Разглежда се и възстановяването на ефективния

банков надзор в годините на прехода.

Ключови думи: банки, банков надзор, централна банка, БНБ

JEL code: G21

Summary:

The paper traces the emergence and development of banking supervision in Bulgaria.

Particular emphasis is placed on the early years of the Bulgarian National Bank and its role in

banking supervision institutionalization. Are followed upheavals in bank system under

socialism. Also the restoration of effective banking supervision in the transition years

considered.

Key words: banks, bank supervision, central bank, Bulgarian National bank

JEL code: G21

Концепцията за осъществяване на банков надзор традиционно се свързва с кон-

трола върху дейността на търговските банки и нейното съответствие с действащите в

страната регулативни документи и изисквания. В световната практика, с отговорностите

за прилагането на ефективен банков контрол и надзор обикновено е натоварена нацио-

налната централна банка или специално създаден за целта орган.

Законодателно регламентиране на банковия надзор у нас е пряко свързано със

създаването на Българската народна банка. За първи път този въпрос се засяга в глава

XVII (регламентираща ролята на Правителствения комисар при осъществяване контро-

2

ла над банковата дейност) на приетия през 1883 г. Устав на Българската народна банка1.

Приетият на 27 януари 1885 г. Закон за учредяване на БНБ изрично се указва, че прави-

телството има право да надзирава и проверява дейността на банката и точното спазване

и изпълнение на законите, уставите и правилниците2. Възприетото виждане до голяма

степен се дължи на липсата на действаща банкова система, както и на липсата на нацио-

нална централна банка. В разглеждания период БНБ изпълнява доминантно операции,

свързани с търговското банкиране, и едва доста по-късно се обособява като централа

банка на държавата.

Приетият на 6 февруари 1906 г. Закон за БНБ допълнително персонализира анга-

жиментите за осъществяването на банков надзор, като с тях е натоварен основно мини-

стъра на финансите3. Правомощията му включват правото на спиране на операции, кои-

то противоречат на действащия закон и приетите правилниците за дейността на банката.

Надзорната дейност може да се осъществява както пряко от министъра на финансите,

така и посредством специално назначен правителствен делегат.

За начало на обособяването на банковия надзор в рамките на БНБ може да се

говори едва от 1907 г. с приемането на Закона за занаятчийския кредит, който определя

банката като централен ръководен орган на новосформираните кредитни занаятчийски

сдружения4. Освен ангажиментите за рефинансиране и оказване на методическа помощ

(изготвяне на типови проектоустави и сметководни книги), БНБ, заедно с местните ми-

1 Вж. “Устав на Българската народна банка, приет от Третото обикновено народно съ-

брание” в БНБ, Българска народна банка (сборник документи), т. 1 (1879-1900), Главно

управление на архивите, София, 1999, стр. 132. 2 Вж. “Писмо от подпредседателя на IV Обикновено народно събрание до Министъра на

финансите за утвърждаване на Закона за учредяване на Българската народна банка, с

приложение на неговия текст” в БНБ, Българска народна банка (сборник документи), т. 1 (1879-

1900), Главно управление на архивите, София, 1999, стр. 213.

Интерес представлява фактът че макар държавата (в лицето на министъра на финансите)

е натоварена с осъществяването на надзор над дейността на БНБ, върху банката е оказван и

парламентарен контрол от специално назначена за целта анкетна комисия. Вж. “Доклад на

анкетната комисия до IV Обикновено събрание по преглеждане сметките на Българската

народна банка” в БНБ, Българска народна банка (сборник документи), т. 1 (1879-1900), Главно

управление на архивите, София, 1999, стр. 173. 3 Вж. “Закон за БНБ, приет от XIII Обикновено събрание” в БНБ, Българска народна

банка (сборник документи), т. 2 (1901-1914), Главно управление на архивите, София, 1999, стр.

32. 4 Вж. БНБ, 120 години Българска народна банка (1879-1999), София, 1999, стр. 60.

3

рови съдии, е натоварена да осъществява и контрол върху дейността на тези сдружения.

Разглежданият закон за първи път натоварва БНБ с отговорността за предоставяне на

достатъчна публичнодостъпна информация, която да позволи осъществяване на общест-

вен контрол върху дейността на тези сдружения. Това става чрез публикуването на

специален отчет на банката за развитието и състоянието на занаятчийския кредит в

страната и за състоянието на всяко едно от тези сдружения.

С приетият през 1908 г. Правилник за надзора, който министъра на финансите

упражнява върху БНБ, допълнително се детайлизират постановките на Закона за БНБ от

1906 г. Надзорът върху дейността на банката се осъществява пряко от министъра чрез

одобряване на решенията на Управителния съвет, както и косвено – посредством прави-

телствения делегат и инспекторите при банката (правителствени чиновници, назначава-

ни от държавния глава) и ревизионната комисия5. Правителственият делегат е натова-

рен с отговорността да следи за правилното прилагане на Закона за БНБ, другите дейст-

ващи закони, правилници и наредби пряко свързани с дейността на банката, както и

своевременното и правилно изпълнение на одобрените от министъра решения на

Управителния съвет. В правомощията му влиза и възможността да проверява всички

сметки и операции на банката, както и да участва в заседанията на Управителния съвет

и сконтовите комитети. В качеството си на представител на Министъра на финансите и

в съответствие с възложените ми отговорности, той може да дава мнение за законосъоб-

разността на всяко решение на Управителния съвет преди неговото гласуване, както и

да настоява за отмяна за вече взети решение, ако смята,че не са съобразени с действа-

щите нормативни документи.

Ако отговорностите на правителствения делегат са свързани с надзор на

законосъобразността на действията и решенията на управленските органи,

отговорностите на инспекторите се свеждат до следене за точното изпълнение от страна

на чиновниците и служещите в банката на законите, правилниците и другите наредби,

както и на разпорежданията и решенията на Управителния съвет, посредством

провеждане на проверки и ревизии. Макар че са пряко подчинени на правителствения

5 Пак там. стр. 63.

4

делегат, инспекторите могат да докладват по важни въпроси директно на министъра,

както и да получават заповеди непосредствено от него.

Съществена промяна на начина за осъществяване на контрол върху БНБ

настъпва с приетия през 1911 г. Закон за изменение и допълнение на Закона за БНБ,

който премахва длъжността “правителствен делегат” и възлага контрола върху

банковата дейност на специален Проверителен съвет. Новосформираният Проверителен

съвет е съставен от трима членове, назначавани и уволнявани с укази на държавния гла-

ва по предложение на министъра. Те следят за правилното изпълнение на Закона и

правилниците за БНБ и осъществяват надзор посредством проверки в управлението,

клоновете и агентурите и чрез назначените инспектори6. Правомощията на новия съвет

за участие при вземане на управленските решения в банката са сведени до правото му

на съвещателен глас в заседанията на Управителния съвет. С променения през 1925 г.

правилник, съставът на Проверителния съвет се увеличава на четирима членове, а

упражнявания от него контрол не засяга разпоредителната дейност по управлението на

банката, а е контрол постфактум върху банковите решения и операции.

Законът за изменение и допълнение на Закона за БНБ от 1911 г. е особено важен

и с това, че, за първи път се поставят основите на благоразумните регулации в банково-

то дело у нас. Той постановява създаването на специален фонд за съмнителни вземания

(посредством 5%-ни удръжки от чистите печалби на банката), който да служи за покри-

ване на загубите на банката. По този начин се поставя начало на управлението на

кредитния риск в търговското банкерство, доколкото БНБ няма статута на обособена

централна и емисионна банка и все още извършва и търговски операции.

Макар че от съвременна гледна точка, създадената през 1914 г. Централна

контролна служба за съдебните вземания на БНБ трудно може да бъде разглеждана като

специализиран органи за осъществяване на банков надзор, тя концентрира в себе си,

някои от функциите, присъщи за този тип институции.7 Това ни позволява да я разглеж-

6 Вж. “Протокол от заседанието на Проверителния съвет на БНБ с решение за приемане

проекта на правилник за дейността му” в БНБ, Българска народна банка (сборник документи), т.

2 (1901-1914), Главно управление на архивите, София, 1999, стр. 32. 7 За повече по въпроса вж. Аврамов, Й., Банков контрол, ,Нова звезда, София, 2001, стр.

144.

5

даме като следваща стъпка в еволюцията на банковия надзор у нас и неговото

институционално обособяване.

С приетият на 4 януари 1931 г. Закон за защита на влоговете, за първи път в

историята на българското банково дело се създава специален орган (Банкерски съвет),

натоварен с осъществяване на надзор над дейността на действащите у нас банки8. Макар

че част от функциите му са пряко свързани и произтичат от приетия закон (преглед на

банковите устави за съответствие със Закона за защита на влоговете), той е натоварен и

със специфични задачи по банков надзор (като даване на мнение за откриване на нови

банки или клонове от чуждестранни банки, както и разглеждане на нарушения на закона

и даване на мнения за налагане на евентуални санкции). Банкерският съвет се състои от

петима членове9 с 3-годишен мандат, назначавани с указ на държавния глава (като пред-

седателят задължително е един от представителите на БНБ). Новосформираният съвет

все още не е институционално отделен и е част от Министерството на финансите, но

начинът на назначаване на неговите членове и тяхната мандатност, му позволяват да

бъде независим при вземане и изпълнение на своите решения.

Законът за защита на влоговете от 1931 г., освен че за първи път третира

въпросите, свързани със защитата на вложителите в случай на банков фалит, разширява

съществуващата благоразумна регулация на дейността на банковите институции, въве-

дена със Закона за изменение и допълнение на Закона за БНБ от 1911 г. Чрез него се

въвежда процедура по лицензиране на новосъздадените банкови институции (приемащи

влогове от гражданите), която включва изискване за тяхната правна форма (акционерни

или кoмандитно-акционерни дружества), мнението на Банкерския съвет и одобрение от

Министъра на финансите10

.

8 Приносът на Закона за защита на влоговете към развитието на депозитното застрахо-

ване у нас ще бъде детайлно разгледан в следващата точка. 9 Един представител на Министерството на финансите, двама на БНБ и две лица, посо-

чени съответно от банковата секция при Съюза на акционерните дружества и от Сдружението

на българските провинциални банки. Вж. БНБ, 120 години Българска народна банка (1879-

1999), София, 1999, стр. 141. 10

Законът за защита на влоговете използва интересен прийом при лицензирането на

новосъздадените банкови институции. Според него новата банка може да извърша всички

банкови операции, с изключение на влогонабиране. Разрешение за последната операция може

да се получи единствено от министъра на финансите, но не по-рано от една година след

6

Въвежда се и изискването банките да поддържат под формата на бързоликвидни

активи не по-малко от 2/3 от общата сума на приетите от тях спестовни влогове. За

запазване платежоспособността на банката се предвижда 10% от чистата печалба на

банката да се заделя под формата на запасен капитал, като най-малко 1/5 от него задъл-

жително се съхранява в БНБ под формата на български държавни или гарантирани от

държавата ценни книжа, търгуеми на местния и международния фондов пазар, както и

възможността банките да създават и други резервни фондове. Законът въвежда и

ограничения върху някои видове операции, извършвани за собствена сметка. Забранява

се извършването на финансови сделки с членове на Управителния и Проверителния

съвети, и се налага ограничение на размера на отпуснатите кредити към всички членове

на управителния и контролния съвет на дадена банка.

С приемането на Закона за защита на спестовните влогове при частните банки

през 1933 г. - преработен и разширен вариант на закона от 1931 г., се променя и

съставът на Банкерския съвет, (увеличавайки броя на неговите членове на осем)11

.

Законът способства и за увеличаване на неговата независимост, като предвижда той да

се финансира от търговските банки, а не както до момента - от Министерството на

финансите. С фактическия надзор на банковата дейност са натоварени специално

назначени ревизори (които задължително са членове на Института на заклетите

експерт-счетоводители).

Във връзка с настъпилата световна икономическа криза и нарастващия брой

банкови фалити у нас, новият закон включва специален раздел, регламентиращ

основаване на банката. По този начин новите банки трябва да разполагат с достатъчно капитал,

добър мениджмънт и да докажат своята жизнеспособност, преди да започнат да привличат

спестяванията на населението. Вж. БНБ, 120 години Българска народна банка (1879-1999),

София, 1999, стр. 141. 11

Новият Банкерски съвет включва един представител на Министерството на финанси-

те, управителя на БНБ и още двама нейни представители, посочени от Управителния съвет на

банката, един представител на частните банки, посочен от банковата секция при Съюза на

акционерните дружества, един представител на провинциалните частни банки, избиран от

съдружието на същите, и един заклет експерт-счетоводител, посочен от Банкерския съвет. Към

него се формира Постоянно присъствие, в което освен членовете на Банкерския съвет влизат

представител на Министерството на финансите, представител на БНБ и един от пред-

ставителите на частните банки, избиран от Банкерския съвет, Вж. БНБ, 120 години Българска

народна банка (1879-1999), София, 1999, стр. 149.

7

процедурата по ликвидация на банките. Инициативата за стартиране на процедура по

ликвидация е в правомощията на Банкерския съвет, който чрез решенията си трябва да

защитава както интересите на банката, така и интересите на нейните кредитори и

вложители.

Причина за искане за откриване на процедура по обществена ликвидация може

да бъде преустановяване плащанията от страна на банката, както и загубата над 50% от

нейния капитал. Законът предвижда и възможност за преустановяване на обществената

ликвидация в случаите, когато се окаже, че вземанията на кредиторите са напълно

гарантирани и е запазена достатъчен капитал за възстановяване на нормалните й функ-

ции, както и когато акционерите й успеят да привлекат достатъчно нови капитали.12

Разбира се, за да се пристъпи към прекратяване на процедурата, е необходимо

положителното становище на банкерския съвет.

С приетия в края на 1947 г. Закон за банките се отменят всички действащи до

момента нормативни документи в областта на банковото дело. Преминаването на

собствеността в ръцете на държавата, я натоварват и с функциите по осъществяване на

контрол върху осъществяваната от банките дейност посредством съответните органи за

държавен и финансов контрол. Едва през 1969 г., с Постановление на Министерски

съвет за организация на банковата система се създава Дирекция “Ревизионна” към Цен-

тралното управление на БНБ13

, която осъществява надзорни функции по отношение

Българската промишлена банка, Българската земеделска и търговска банка и Българс-

ката външнотърговска банка. Възстановяването на банковия надзор трае едва до края на

1970 г., когато трите банки се вливат в БНБ.

Следващият опит за възстановяване на банковата регулация и надзор у нас е в

началото на 80-те години. През 1983 г. Министерският съвет приема с постановление

12 Характерно за последния случай е, че законът предвижда и специални облекчения за

акционерите под формата на облекчаване на банката от всякакви мита, такси, берии, гербов

налог и др. Вж. БНБ, 120 години Българска народна банка (1879-1999), София, 1999, стр. 150.

По този начин в Закона за защита на спестовните влогове при частните банки е зало-

жено виждането, че живата банка е много по-ценна от мъртвата, т.е. законодателят високо е

оценил ролята на банковото посредничество за нормалното развитие на икономиката, като е дал

и достатъчен стимул за банковите акционери да преодолеят финансови затруднения, дължащи

се на външни фактори, а не на лошо управление или злоупотреби. 13

Аврамов, Й., Банков контрол, Нова звезда, София, 2001, стр. 147.

8

нормативи за регулиране стопанската дейност на БНБ и други банки14

, последван през

1986 г. от Правилник за стопанската дейност, регламентиращ за първи път в последните

40 години създаването на търговски банки в условията на плановата икономика.

Възстановяването на съвременната двузвенна банкова система, а от там и възстано-

вяването на банковия надзор, започва с приетото на 3 юни 1987 г. Постановление за

преустройството на банковата система.

Посредством приетия нормативен акт БНБ е натоварена с контролни функции

относно спазването на нормативите и изискванията за банковата дейност посредством

дистанционен надзор (на база регулярни отчетни, статистически и други данни, пред-

ставяни от търговските банки), а при необходимост – и посредством проверки и реви-

зии. При констатиране на слабости и нарушения, БНБ има правото да налага съответ-

ните санкции и задължителни предписания, а в най-тежките случаи – да внесе предло-

жение в Министерския съвет за реорганизиране или прекратяване дейността на съответ-

ната търговка банка. В качеството си на надзорен орган, БНБ е натоварена и със създа-

ване на необходимата банкова регулация, включително и благоразумните изисквания за

осъществяване на банковата дейност. Към последните се отнасят изисквания за: про-

центно покриване на отпуснатите кредити със собствен капитал, управление на риско-

вите активи и ликвидността на съответната банка, създаване на специални резервни

фондове, както и правила по отношение отпускането и управлението на кредитите.

По този начин, с приемането на Постановлението за преустройството на

банковата система, през 1987 г. се поставят основите на съвременния банков надзор у

нас. Някои от приетите постановки (като възможността за ликвидация например) са

твърде напредничави за условията на социалистическата икономика.

С приетия през 1989 г. Правилник за банките, допълнително се детайлизират

правата и задълженията на търговските банки и се регламентира осъществяването на

банкова дейност у нас. По отношение на банковия надзор, новият правилник позволява

при установени системни нарушения от страна на банките, БНБ да предложи мерки за

14

БНБ, 120 години Българска народна банка (1879-1999), София, 1999, стр. 227.

9

отстраняване на мениджмънта, контролните органи, а особено тежки случаи – да при-

стъпи към принудителна ликвидация чрез съответния окръжен съд.

Коренни промени в дейността на банковия надзор у нас настъпват с приемането

на Закона за БНБ през 1991 г., съгласно който тя е натоварена с функциите по

упражняване на банков надзор и регулиране на дейността на останалите търговски бан-

ки, с оглед поддържане стабилността на банковата система. С неговото приемане се

поставя началото на съвременното банково дело у нас и въвеждането на водещите све-

товни практики в тази област.

Приетият година по-късно Закон за банките и кредитното дело допълнително

разширява и детайлизира ангажиментите за осъществяване на банковия надзор от стра-

на на централната банка по отношение спазване на установените със закона регулатив-

ни изисквания. Контролът се осъществява както дистанционно – на база периодични

отчети на търговските банки, така и посредством ревизии и проверки на място. При

констатиране на съществени нарушения, БНБ има право да налага съответните санкции

и предписания, а в особено тежките случаи - да отстрани банковия мениджмънт, да

ограничи обхвата на осъществяваната банкова дейности, и като краен вариант - да отне-

ме лицензията за банкова дейност. В случай на отстраняване на ръководния състав на

банката или отнемане на нейната лицензия, управлението на съответната банка се

възлага на специално назначен от БНБ за целта квестор.

Законът за банките и кредитното дело въвежда и разрешителен режим за

осъществяване на банкова дейност, с което регламентират и процедурите по издаване и

отнемане на лицензия за банкова дейност на територията на страната. Част от изисква-

нията, свързани с придобиване на лицензия, „де факто” представляват набор от благора-

зумни правила, съдействащи за намаляване на риска в банковата система. Те са пряко

свързани с произход и достатъчност на капитала, изисквания за ликвидност, резерви и

ценз на ръководните органи. Особено внимание е отделено на управлението на кредит-

ния риск, включително ограничения за големи и свързани кредити, като и изисквания за

формиране на специални резерви за покриването на безнадеждни и съмнителни взема-

ния.

10

Законът за банките и кредитното дело предвижда БНБ да разработи и приеме

детайлна и изчерпателна уредба за всички специфични изисквания, предявявани към

дейността на банковите институции. В изпълнение на тези постановки, през следващата

година централната банка приема наредби, регулиращи големите и вътрешните кредити

на банките (Наредба 7), капиталовата адекватност на банките (Наредба 8),

класифициране на кредитите и образуване на задължителните специални резерви

(законови провизии) от банките (Наредба 9) и ликвидността на банките (Наредба 11).

С началото на банковата криза у нас е приета спешна промяна в действащия

Закон за банките и кредитното дело, особено в частта му за банковия надзор и

несъстоятелност. Чрез регламентирането на т. нар. особен надзор на проблемните

банки, се позволява на банковия надзор да приложи набор от принудителни админист-

ративни мерки към банки, чиято платежоспособност е силно застрашена15

. В случай че

предприетите мерки не доведат до подобряване финансовото състояние на банката и тя

изпадне в неплатежоспособност, БНБ може да открие производство по несъстоятелност.

Въпреки разширените правомощия на централната банка в областта на банковия надзор,

предприетите от БНБ мерки за справяне с банковите проблеми трудно могат да бъдат

характеризирани като бързи и решителни. Това от своя страна доведе до допълнително

задълбочаване на ликвидните проблеми в банковия сектор и задълбочаване на

банковата криза у нас.

Въвеждането на валутния борд, като мярка за стабилизация на икономиката ни,

пряко засяга и дейността на централната банка в областта на банковия надзор. С

приетият през 1997 г. нов устройствен Закон за БНБ, като част от нейната структура се

създава управление “Банков надзор”, натоварено със самостоятелно и независимо

упражняване на съответните надзорни функции. С приетия същата година Закон за бан-

ките, допълнително се детайлизират въпросите, свързани с осъществяването на ефекти-

вен надзор над банковата система. Като част от тези мерки е предвидената законова

15

Опасност от неплатежоспособност има, когато отношението на общата капиталова

адекватност на една търговска банка е под определеното минимално равнище или, когато

поради състоянието на активите си съществува опасност банката да не може да изпълни

задълженията си в деня на тяхната изискуемост. Вж. БНБ, 120 години Българска народна банка

(1879-1999), София, 1999, стр. 261-262

11

защита на лицата, упражняващи надзорни правомощия, за добросъвестно взетите от тях

служебни решения (по този начин те подлежат на криминално преследване единствено

за умишлено причинените вреди, както и за тези, причинени поради груба небрежност).

Новост е и предвидената невъзможност за обжалване на наложените надзорни мерки от

страна на централната банка, както и автоматичното отнемане на лицензията в случай

на изпадането в неплатежоспособност на дадена банка.

Законът за банките допълнително задълбочава и доразвива постановки на

предшестващия го Закон за банките и кредитното дело, в частта му благоразумните

изисквания при осъществяването на банковата дейност. Значително са усъвър-

шенствани и детайлизирани процедурите по издаване и отнемане на лиценз за банкова

дейност. Поставени са значително по-високи изисквания за ценз, произход на капитала,

както и към одиторския контрол.

Като част от процеса на преговори по бъдещото присъединяване на страната ни

към Европейския съюз, действащата банкова регулация е приведена в съответствие с

международните стандарти и водещите световни практики. Възприетият в Европейския

съюз принцип за осъществяване на банков надзор от националния орган върху всички

действащи на негова територия банкови институции, поставя все по-високи изисквания

и към специалистите, работещи в тази служба. Освен това, процесите по глобализация и

интеграция на световните финансови и банкови пазари, неминуемо ще наложат

интеграцията и тясното сътрудничество между всички национални органи по банков

надзор, с оглед предотвратяване на кризи в банковото посредничество, способни да

разтърсят цели региони, или дори създаването на общ международен надзорен орган.

Използвана литература

Аврамов, Й., Банков контрол, ,Нова звезда, София, 2001

БНБ, Българска народна банка (сборник документи), т. 1 (1879-1900), Главно

управление на архивите, София, 1999

БНБ, Българска народна банка (сборник документи), т. 2 (1901-1914), Главно

управление на архивите, София, 1999

БНБ, 120 години Българска народна банка (1879-1999), София, 1999