el desarrollo pendiente las ong peruanas en los procesos de cambio

EL DESARROLLO PENDIENTE Las ONG peruanas en los procesos de cambio

EL DESARROLLO PENDIENTE Las ONG peruanas

en los procesos de cambio

Javier Díaz-Albertini FiguerasWalter Melgar Paz

© Escuela para el Desarrollo EED (Evangelishcher Entwicklungsdienst)

Sistema de Facilitación EED-Perú (SdF EED-Perú)José Faustino Sánchez Carrión 790. Lima 17Telf. 4623063 - 4602855 (anexo 115)

Primera edición: Lima, julio del 2012500 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.° 2012-08555ISBN: 978-612-45211-4-0

Corrección de estilo y cuidado de la edición: Annie OrdóñezIlustración de carátula: Teodoro Núñez Ureta. Campesinos de Arequipa. Lápiz. 1982 Colección de Lucy Núñez Rebaza.Arte de carátula: Carmen Inga

Impreso por Ediciones Nova Print S.A.C.Av. Ignacio Merino 1546, LinceLima, Perú

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PRESENTACIÓN 9¿Pueden las ONG marcar la diferencia? 14

I. LA EVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LAS ONG 19

1.1 Etapas en la evolución de las ONG 21 1.2 Las ONG en la era neoliberal 32

II. LOS RETOS ESTRATÉGICOS 39

2.1 Relaciones sectoriales: el posicionamiento 40 2.1.1 Posicionamiento ante el sector empresarial 40 2.1.2 Posicionamiento ante el sector estatal 46 2.2 La autonomía 52 2.2.1 Características de la cooperación oficial y privada internacional 53 2.2.2 El efecto de la Declaración de París 57

2.3 Legitimidad, transparencia y rendición de cuentas 67 2.3.1 ¿A quiénes representan? 69 2.3.2 ¿A quién rendirle cuentas? 73 2.3.3 Legitimidad 79

2.4 Redimensionamiento 86

Contenido

Javier Díaz-Albertini, Walter Melgar8

III. LAS ONG PERUANAS ANTE COYUNTURAS CRÍTICAS 91

3.1 La gobernabilidad democrática, la descentralización y la reforma del Estado 93 3.1.1 Presentación y antecedentes 93 3.1.2 Actuación de las ONG en un contexto crítico 94 3.1.3 Contribución a la gobernabilidad democrática: fortalezas y debilidades 100

3.2 La defensa y promoción de los derechos humanos 103 3.2.1 Presentación y antecedentes 103 3.2.2. Actuación de las ONG en el contexto crítico 106 3.2.3 Contribución a la defensa de los derechos humanos: fortalezas y debilidades 110

3.3 Conflictos socioambientales y actividades extractivas 115 3.3.1 Presentación y antecedentes 115 3.3.2 Las ONG y su comportamiento en el período 119 3.3.3 Contribución en el área de conflictos ambientales: fortalezas y debilidades 123

3.4 La defensa y promoción de los derechos de las mujeres 129 3.4.1 Presentación, antecedentes y contexto 129 3.4.2 Las ONG y su comportamiento en el período 135 3.4.3 Fortalezas y debilidades 142

IV. FORTALEZAS, DEBILIDADES Y LAS PRINCIPALES INTERROGANTES 147

4.1 Fortalezas 147

4.2 Debilidades 152

4.3 Retos, perspectivas y preguntas: sugerencias para un estudio regional 156

BIBLIOGRAFÍA 163

ANEXO: Síntesis de la evolución de las ONG en el Perú 171

El objetivo de este estudio es identificar y debatir los roles desempeña-dos por un subgrupo seleccionado de ONG peruanas en los procesos de cambio social durante el período 2001-2010. Interesa analizar cómo sus intervenciones han sido afectadas por un conjunto de retos propios del inicio del milenio, tales como: (a) los cuestionamientos a su autono-mía y representatividad; (b) las disputas sobre su legitimidad; (c) la dis-minución de su financiamiento; y (d) la puesta en duda de su compro-miso con los más pobres. Nuestra intención es elaborar un documento descriptivo y provocador, destinado a ser compartido y debatido con los públicos interesados en promover una presencia más efectiva de estas organizaciones en nuestra sociedad. Para lograr estas finalidades, nos planteamos las siguientes metas:1. Identificar y analizar las principales formas que tienen las ONG pe-

ruanas de: (a) posicionarse con respecto al Estado, al mercado, a la empresa y la sociedad; y (b) relacionarse con sus fuentes de financiamiento.

2. Identificar y analizar los principales roles que han jugado en con-textos críticos para la sociedad peruana en los últimos 10 años.

3. Identificar y analizar sus principales fortalezas y debilidades, así como la forma en que éstas las proyectan hacia el futuro.

I. Presentación

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El estudio tiene un carácter exploratorio e impresionista. Ha sido reali-zado sobre la base de: (a) la revisión de fuentes secundarias: investiga-ciones, ensayos y opiniones elaboradas acerca de las ONG en los últi-mos 10 a 15 años; (b) entrevistas a un número reducido de informantes, entre ellos expertos, directivos y personal de algunas de las principales instituciones y analistas de la realidad nacional; y (c) las reflexiones de los autores, ambos con varias décadas de experiencia cumpliendo di-ferentes roles en las ONG (promotores, investigadores, capacitadores, asesores, evaluadores). Las limitaciones propias del estudio no han per-mitido un diálogo directo con muchos de los actores involucrados en el proceso de desarrollo. Sin embargo, los autores han participado en decenas de evaluaciones, consultorías y capacitaciones con las ONG nacionales, que los han puesto en contacto directo con un gran núme-ro de actores populares (bases, dirigentes), beneficiarios de proyectos, funcionarios y autoridades, organizaciones de la sociedad civil, intelec-tuales y académicos, entre otros. Una versión preliminar del estudio fue presentada y discutida en un taller que reunió a más de treinta participantes de todas las contra-partes peruanas de EED, a los responsables del Perú y la región andina de EED y Pan para el Mundo, del Sistema de Facilitación, y a los exper-tos convocados para el estudio. Esta nueva versión recoge los principa-les comentarios y recomendaciones vertidos en dicho taller. El principal riesgo de la aproximación seleccionada es que puede resultar en algunas generalizaciones gruesas sobre las organizaciones examinadas. Asimismo, puede limitarse a poner de relieve caracteri-zaciones dicotómicas, soslayando la diversidad y complejidad propia del mundo de las ONG. Estos posibles excesos, sin embargo, con fre-cuencia son útiles para resaltar los aspectos más importantes y los pro-blemas apremiantes del período examinado. Es así, por ejemplo, que enfatizamos la creciente competencia por fondos de la cooperación internacional y cómo este hecho está conduciendo a una menor se-lectividad respecto a las fuentes de financiamiento. Creemos que esto puede comprometer los valores y finalidades de las instituciones; sin

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio 11

embargo, no implica que todas las organizaciones estén relegando sus valores en la búsqueda de fondos. Más bien busca hacer hincapié en una situación crítica que podría llevar a debilitar sus valores y principios institucionales.

Universo de estudio

Reconocemos que el mundo de las ONG es sumamente heterogéneo en todos los posibles sentidos —ideologías, temáticas, poblaciones objetivo, ámbitos geográficos, tamaño, tipo de gestión, fuentes de financiamiento— y por ello restringimos el universo de estudio a un subgrupo especial. El subgrupo se caracteriza por reunir a organizaciones que mayoritariamente surgen entre finales de los años 70 y principios de los 80, orientadas en sus orígenes por posiciones de izquierda (en toda su gama de variedades), debido a lo cual planteaban que el capitalismo y el Estado burgués eran el origen de la desigualdad (explotación) y el subdesarrollo, siendo por ello necesario implementar formas alternativas de cambio. En pocas palabras, podemos sostener que todas eran “antisistema” y que —a pesar de sus temáticas especializadas— consideraban que el verdadero cambio social solo ocurriría con la transformación de las estructuras económica y política de la sociedad nacional. Asimismo, eran organizaciones que hacían hincapié en el compromiso grupal y personal con la lucha para lograr estas alternativas, viendo en la militancia una de las principales formas de agencia social. Compartían similares fuentes de fondos, casi todas agencias no gubernamentales de cooperación europeas orientadas por valores religiosos de acción social (católico – protestante) e ideologías políticas (socialdemócrata – democristiana) progresistas. En muchos de los casos, se lograba establecer una fuerte afinidad entre las propuestas de cambio de los oficiales de proyectos y las contrapartes. Fueron organizaciones creadas en momentos en los cuales existía una clara “ideología generacional” que unía a un sector significativo de intelectuales, académicos, profesionales, obreros, campesinos —la


mayoría jóvenes— alrededor de un lenguaje político común de cambio revolucionario (Díaz-Albertini, 1989). En un reciente artículo, Panfichi y Alvarado (2010) clasifican a las ONG nacionales en cuatro principales grupos, a saber: las desarrollistas (con una agenda de lucha contra la pobreza, más “técnicas” que “po-líticas”); las de incidencia política (alrededor de agendas compartidas con organizaciones nacionales e internacionales); las internacionales con oficinas en el Perú; y las asistencialistas o humanitarias. En términos generales, las ONG que son objeto del presente estudio tienden a caer en las clasificadas como de incidencia:

… estas ONG se caracterizan por ser un actor político con presen-cia en la esfera pública. Los temas que trabajan son la vigilancia del uso de los recursos del Estado (corrupción), del acceso a la información pública (transparencia), del respeto de los derechos humanos y, en general, del cumplimiento de las leyes y del res-peto de las libertades desde el Estado. Asimismo, pugnan por generar debate sobre temas que consideran relevantes, buscando incluirlos en la agenda pública. (Panfichi y Alvarado, 2009, p. 15).

Marco temporal

Hemos seleccionado como marco temporal el período del 2001 al 2010 por tres razones principales. La primera es que el período comienza con el proceso de democratización vivido después de los diez años de gobierno autoritario de Fujimori, lo cual ofrece especiales oportunidades para organizaciones cuya misión es ampliar la participación ciudadana. La segunda razón es que se trata de un período de importante crecimiento económico, atribuido a las políticas neoliberales, lo cual lleva a ataques directos contra cualquier alternativa de cambio que no esté plenamente basada en la iniciativa privada y los mecanismos del mercado. Un tercer motivo es que la democratización y el crecimiento económico hacen que el Perú sea menos atractivo para la cooperación internacional, debido a


que está clasificado como país de desarrollo medio alto por el PNUD. Este período, entonces, nos permite examinar los retos y las vicisitudes de organizaciones que promueven el cambio en tiempos de marcadas oportunidades y amenazas.

Temáticas examinadas: organización del informe

Examinaremos los roles de este grupo de ONG desde cuatro ópticas. En primer lugar, nos interesa ubicarlas en el tiempo, para lo cual realizaremos un breve recuento de su evolución desde los años ’70 hasta aterrizar en la actual etapa de hegemonía neoliberal. En segundo término, deseamos indagar cómo han enfrentado los principales retos estratégicos en su misión y trabajo. Esto incluye analizar cómo se han posicionado con respecto al mercado y el Estado; cómo han respondido a la exigencia de mayor eficiencia y el efecto que ha tenido en su compromiso social; qué ha sucedido con su autonomía en tiempos de escasez de fondos y de intentos por establecer sobre ellas un creciente control estatal; en qué forma están construyendo su legitimidad y qué respaldo reciben de los distintos sectores de la sociedad; y, finalmente, cómo se están redimensionando para responder a este conjunto de retos. En tercer lugar, examinamos el papel de las ONG en momentos, temáticas y procesos críticos para la sociedad nacional a lo largo de los últimos diez años. Al respecto hemos seleccionado cuatro momentos: la reforma del Estado (descentralización, elecciones, corrupción, participación ciudadana); conflictos sociales (ambientales, grupos originarios); derechos de las mujeres (violencia, inclusión, Estado laico); y derechos humanos. Originalmente habíamos incluido un quinto tema relativo al desarrollo agrario (propiedad, tecnología, organización, productividad), pero el Sistema de Facilitación EED-Perú ya tenía avanzado un estudio específico al respecto. En cuarto lugar, sobre la base de todo lo analizado, nos interesa sistematizar las principales fortalezas y debilidades de las instituciones examinadas en el actual escenario y


la forma en que limitan sus posibilidades de ser eficaces actores en torno a las necesarias transformaciones de nuestra sociedad.

¿Pueden las ONG marcar la diferencia?

Antes de iniciar el recorrido descrito, es pertinente parafrasear a Edwards (2008) afirmando sin titubeos que “sería imposible argüir que el Perú y el mundo serían mejores lugares sin las ONG”. Es decir, su presencia y acción han logrado importantes contribuciones en diversos factores y temáticas sociales, como son la sensibilización y concientización sobre los aspectos negativos de la globalización (desde los cambios climáti-cos a la violación de los derechos humanos), sobre los aspectos sisté-micos que perpetúan la pobreza, la desigualdad y la discriminación, y sobre la necesidad de fortalecer los procesos de rendición de cuentas por parte del Estado y el sector empresarial (responsabilidad social). En el caso específico del Perú, su papel ha sido fundamental en áreas como la defensa y viabilidad de los derechos humanos; en la promoción de la equidad de género y la lucha en contra de la discriminación de la mujer; en la defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; en el impulso dado a la participación ciudadana en la formulación de políticas, planes y presupuestos; en la generación de mayor conciencia y acción respecto al medio ambiente y a los derechos de las comunidades a un ambiente sano; e incluso en la formulación de estrategias productivas en el campo y la ciudad. Pero esto no debe interpretarse como triunfalismo, ya que éste era parte del rol que se habían comprometido a asumir en las últimas tres décadas y para lo cual han recibido miles de millones de dólares en donaciones.1

1 Este es un cálculo a vuelo alzado, pero según las estimaciones de Valderrama (1998) a finales de la década de los años 90, las ONG percibían cerca de 150 millones de dólares al año. Con un promedio de 100 millones por 30 años, podríamos ha-blar de “miles de millones”. Estas cifras están respaldadas por cálculos más re-cientes de APCI (2010, 2011); Panfichi y Alvarado (2010), Llona (2008), entre otros.


No entra en discusión el hecho de que sí han marcado una diferen-cia. Sin embargo, también es necesario reconocer que han tenido menos éxito en cambiar los aspectos centrales que reproducen las desigualda-des y la pobreza; es decir, en revertir las condiciones sistémicas creadas por el capitalismo, especialmente en su actual etapa neoliberal y global, que han llevado a que nuestra región sea la más desigual del mundo. Por el contrario, podría argüirse que muchas de las instituciones no guber-namentales han facilitado directa o indirectamente el fortalecimiento del esquema neoliberal al participar en el diseño e implementación de pro-gramas y proyectos de lucha contra la pobreza y de incorporación al mer-cado de los más necesitados, acciones que han generado mayor depen-dencia hacia el Estado (populismo) y/o los grandes capitales. Inclusive, algunos analistas críticos —desde la izquierda— señalan que han despo-litizado la participación ciudadana, al debilitar los movimientos sociales y favorecer esquemas de cooperación y concertación en los niveles locales (Petras, 1997). Se las acusa de promover la iniciativa privada, desplazan-do así la preocupación y el trabajo en torno a lo público y el bien común. La pregunta que buscamos responder, entonces, no es tanto lo que se ha logrado, sino: ¿hubiera sido posible haber logrado más? La pregunta apunta hacia una autorreflexión en torno al nivel de satisfac-ción que sienten las organizaciones respecto a su desempeño. Nueva-mente recurriendo a Edwards (2008), debemos preocuparnos por ave-riguar si hicieron lo “correcto” ante los principales temas y asuntos de sus tiempos. Esta distinción nos permite, además, contrastar entre el papel cumplido por las ONG en las grandes coyunturas y retos —entendi-dos como aquellos momentos que representan disyuntivas críticas en la evolución política de la sociedad nacional— y su trabajo más bien cotidiano de promoción del desarrollo. Podemos adelantar como hi-pótesis que en los últimos diez años las ONG peruanas han mostrado mayor capacidad de incidencia en los hitos, pero menor en su trabajo en torno a los proyectos y programas específicos y sus efectos sobre la calidad de vida de la población.


De ahí que podamos distinguir una importante presencia de las ONG en momentos claves como: (a) el retorno a la democracia des-pués del régimen fujimorista (lucha contra la corrupción y la descentrali-zación); (b) en la abogacía a favor de marcos normativos que recogen y defienden los derechos humanos de diversos sectores de la población (contra la violencia hacia la mujer, a favor de creciente participación ciudadana, ampliación de derechos sexuales y reproductivos); (c) en la investigación y el diagnóstico de problemas centrales, como la violen-cia política de 1980-2000 (CVR), la esterilización forzosa y el impacto negativo del Tratado de Libre Comercio (TLC); y (d) en el reconocimien-to del derecho de las poblaciones a determinar el uso de los recursos locales y a cierto estilo de vida, entre los más importantes. A pesar de estos avances, existe una difícil traducción de los logros en la generación de institucionalidades que permitan consolidar los cambios y que tengan impactos sostenidos sobre la vida de los secto-res mayoritarios en el país. Los ejemplos abundan… Existe mayor sen-sibilidad sobre la violencia contra la mujer, así como normas legales y arreglos institucionales para su protección, pero la violencia doméstica se mantiene incólume según los datos de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES, 2010)… Se apoyó la investigación y el informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, pero a más de ocho años de su presentación son pocas las recomendaciones asumidas, espe-cialmente en lo que atañe la judicialización de casos y las reparaciones (CNDDHH, 2011)… Se ha apoyado y asesorado a cientos de gobiernos locales, provinciales y regionales, pero después de cada nueva elección se debe reiniciar los procesos de capacitación, asesoramiento y acom-pañamiento a nuevas autoridades y funcionarios… Se ha participado en diversos procesos de lucha contra la corrupción, pero los indicado-res no muestran una disminución de esta nefasta práctica2…

2 En el Índice de la Percepción de la Corrupción de 2011 preparado por Transparencia Internacional, el Perú ocupaba el puesto 80, bajando del puesto 78 que ocupaba en el año 2009, lo que significa que ahora es un poco más corrupto. Véase http://


Hay múltiples razones detrás de esta falla sistemática, la mayoría relacionadas con las debilidades propias de una sociedad desigual y excluyente. Sin embargo, algunas de las fallas son de exclusiva res-ponsabilidad de este mismo sector. Muchas organizaciones no han renovado sus propuestas de cambio e insisten en utilizar estrategias que han mostrado ser poco efectivas (por ejemplo, capacitar a fun-cionarios municipales para ciertas funciones, cuando son rotados con suma frecuencia). Subsisten las dificultades en el logro de una efectiva vinculación entre lo microsocial —ámbito principal de la acción no gu-bernamental— y los procesos de mayor envergadura, sean éstos regio-nales o nacionales. Todavía se constata una considerable parcelación y atomización de las ONG en temáticas, localidades y propuestas, resul-tando difícil interrelacionar acciones. Las crecientes trabas en el finan-ciamiento, con frecuencia llevan a asumir compromisos y proyectos que no contribuyen a las propuestas institucionales de cambio formuladas, absorbiendo los escasos recursos en actividades de poco impacto du-radero. Finalmente, les falta fortalecer su legitimidad ante la sociedad nacional, especialmente en los sectores priorizados en su accionar, exis-tiendo muchas veces una relación pragmática, populista o paternalista con estos grupos. Evidentemente, no es justo culpar enteramente a las ONG por no haber avanzado lo suficiente en la consolidación de las necesarias institucionalidades, a pesar del importante avance registrado en los aspectos de sensibilización, defensa de derechos y reformas normati-vas. También han existido condiciones políticas, económicas y sociales que han actuado en contra de los cambios y que debemos identifi-car y comentar con claridad. Las principales limitaciones están asocia-das con el fortalecimiento de la hegemonía neoliberal en la sociedad peruana,especialmente a la luz del importante crecimiento económico

elcomercio.pe/politica/1341811/noticia-peru-hoy-mas-corrupto-que-2010-segun-indice-transparencia.


que ha vivido el país desde el 2002. El desempeño económico ha sido utilizado como inequívoca legitimación del modelo liberal, incluyendo su capacidad para reducir la pobreza, frenar la desigualdad y descen-tralizar el país (Althaus, 2007). Como veremos más adelante, el paradig-ma neoliberal ha mostrado ser un poderoso contrincante y formidableopositor al discurso, la estrategia y la práctica de las organizaciones no gubernamentales.

Existen numerosos recuentos sobre los orígenes y la evolución de las ONG en el ámbito nacional, regional o global.3 De ahí que no sea nues-tra intención realizar un análisis pormenorizado de éstos, sino más bien nos interesa caracterizar brevemente cómo han proyectado su posición y justificado su acción en diferentes momentos históricos. Al conside-rarse actores políticos, resulta evidente que los roles imaginados y asu-midos han tenido una estrecha relación con la evolución de la realidad socioeconómica, de las formaciones políticas y de los principales pa-radigmas de desarrollo. A su vez, debido a su dependencia financiera, los cambios en las prioridades de la cooperación internacional también han afectado sus programas y propuestas.4

3 Ver, por ejemplo, Díaz-Albertini (1989, 2003, 2006), Valderrama (1998), Panfichi y Alvarado (2010), entre otros.

4 En anexo presentamos un cuadro detallado sobre las principales etapas en la evo-lución de las ONG peruanas. En el cuadro analizamos varias dimensiones básicas del funcionamiento de las ONG en las diferentes etapas identificadas: en las co-lumnas primero se presenta el paradigma de desarrollo hegemónico predominan-te en el momento, luego la agenda de la cooperación internacional, y en la tercera columna las estrategias de las ONGs peruanas. En las filas se realiza un resumen del diagnóstico, las estrategias y los principales problemas surgidos en cada etapa de la evolución.

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I. La evolución del papel de las ONG


Como hemos indicado, la mayoría de las ONG de nuestro univer-so de análisis surgen a finales de la década de los 70 y principios de los 80, en el llamado boom de las organizaciones de desarrollo.5 Al igual que en otras partes de América Latina, el sector no gubernamental de desarrollo nace relacionado con una propuesta de cambio izquier-dista, compartida a veces con partidos, otras con organizaciones de obreros o campesinos, a veces con sectores de la iglesia progresista o proyectos unificadores de la izquierda. Esta cercanía programática es lo que distingue su orientación valorativa, su particular ética de-sarrollista y el compromiso grupal y personal de sus miembros. Sin embargo, a diferencia de otras organizaciones orientadas por valores, pero distanciadas de las bases sociales y sus cotidianidades, las ONG también deben: (a) negociar sus proyectos/programas de cambio con las agencias de cooperación (normalmente internacionales) que tie-nen sus propias prioridades; (b) actuar directamente en la sociedad ante poblaciones y organizaciones específicas que tienen expectati-vas, prioridades y demandas concretas; (c) diseñar propuestas y es-trategias de mejoramiento y cambio que sean acogidas por un sector significativo de la población y/o los dirigentes o autoridades de turno; y (d) responder ante coyunturas y eventos imprevisibles, pero que tie-nen implicancia en el trabajo institucional. Es decir, son organizacio-nes compenetradas con los procesos sociales, lo cual demanda cons-tantes revisiones, evaluaciones o reacomodos para responder mejor a los retos que surgen en sus respectivos entornos. Estas presiones llevan a que algunas instituciones simplemente se adapten a las nue-vas exigencias, perdiendo en el camino su espíritu de transformación y cambio, mientras que otras buscan formas creativas de mantener su vigencia a pesar de las condiciones adversas en que desarrollan su acción. De una forma u otra, son organizaciones bastantes sensibles

5 En un estudio realizado en el 2005, 70% de las contrapartes de EED en el Perú tenía más de 20 años de funcionamiento, e inclusive un tercio más de 30 años (Díaz-Albertini, 2006).


al entorno por ser instituciones intermediarias entre la cooperación internacional y los diversos actores nacionales (bases sociales, Estado, mundo de la investigación).

1.1 Etapas en la evolución de las ONG

En términos generales, podemos decir que las ONG de nuestro univer-so han pasado por cuatro etapas fundamentales en términos de cómo han definido su papel en la sociedad en tanto instituciones promotoras del cambio y el desarrollo social:

1. En sus orígenes (1975-1981), las ONG no reconocían tener un lu-gar propio en la sociedad, sino que se veían como organizaciones de apoyo y soporte a los que consideraban los verdaderos actores políticos del cambio. Eran instituciones al servicio de las organiza-ciones clasistas-partidarias y de los dirigentes del campo revolucio-nario. La mayoría de los programas se abocaban a fortalecer a las organizaciones populares de corte clasista, principalmente vía la denominada educación popular. La principal estrategia era de con-cientización, proceso mediante el cual se buscaba que los colectivos sociales comprendieran que la situación vivida se debía a la estruc-tura económica capitalista en su etapa imperialista. Es decir, se bus-caba superar la falsa conciencia y alienación generada por la ideolo-gía dominante. En muchos casos, se esperaba que el personal de la ONG militara, en el sentido de que se exigía un compromiso con la causa más allá de horarios de trabajo o condiciones contractuales. Se consideraba que podían coadyuvar a crear las condiciones pro-picias para la REVOLUCIÓN, en vista de lo cual no se consideraba correcto relacionarse con el sector estatal o empresarial porque éste era claudicante. Igualmente, se criticaba los programas asistencia-listas —especialmente de alimentación— porque solo paliaban y engañaban a la población, y los de asesoría técnica porque eran paternalistas al hacerle el juego al sistema, ya que solo generaban


pequeñas mejoras superficiales sin afectar las estructuras sociales dominantes.

El regreso a la democracia en 1980, las elecciones municipa-les, la profundización de la crisis económica, harán que las posi-ciones clasistas y revolucionarias comiencen a perder vigencia. La revolución vía la conciencia obrera o campesina se veía dificultada en un país en el cual solo la mitad de los sectores populares perte-necía a dichas clases. La crisis económica que comenzara en 1975, lanza a millones de peruanos y peruanas a la calle en la búsqueda de ingresos, produciendo —en todo caso— mayor preocupación e identidad alrededor de estrategias de supervivencia. Las elec-ciones generales de 1980 (después de 17 años) y las municipales de 1980 (después de 14 años) contaron con la activa participación de la mayoría de las organizaciones de izquierda, legitimándolas como un frente de trabajo y lucha.

2. Es por ello que en la década de los ’80, las ONG tendieron a asu-mir el rol de acompañantes (1982-1990) de las organizaciones y movimientos sociales más importantes del momento, a la par que reconocieron la validez e importancia del trabajo con las comuni-dades y gobiernos locales, porque permitía generar formas alter-nativas de democracia popular construida desde abajo. Durante esta década se expanden los movimientos sociales —antes limita-dos a los movimientos obreros y campesinos— y nacen los nuevos movimientos. Fueron denominados así porque ya no respondían directamente al conflicto de clases ni a las relaciones de produc-ción, sino a nuevas identidades sociales con sus respectivas reivin-dicaciones colectivas y demandas políticas ligadas a estrategias de supervivencia (alimentación, empleo e ingresos), al consumo (vivienda, servicios básicos), a la condición de género o a la ciuda-danía popular. Tales eran los casos del movimiento feminista, de las mujeres populares, de los trabajadores informales (ambulan-tes), de los derechos humanos, de las comunidades nativas, entre


otros. Las necesidades de apoyo de estas organizaciones popu-lares ya no eran solo políticas, y reclamaban un acompañamiento técnico para mejorar su desempeño.

Como acompañantes, las ONG reivindicaban una doble fun-ción en su trabajo. Por un lado, ponían su experticia a disposición de los sectores populares, nueva denominación que agrupaba a la heterogeneidad propia de los nuevos movimientos, reemplazando el análisis clasista de la etapa anterior. Por ejemplo, se trabajaba con los comedores populares brindando asesoría en la organiza-ción, gestión y nutrición. Por otro lado, se comprometían política-mente con el movimiento, capacitando y asesorando a dirigentes, coadyuvando a la creación de más organizaciones y a su consoli-dación vertical en centrales o federaciones, e impulsando la trans-formación cualitativa de las organizaciones populares para que asumieran un programa político de cambio social.

Es así que las ONG expandieron su lugar en la sociedad, ya que no estaban meramente al servicio de las clases populares, sino que se identificaban como un par con la organización popular. Por ejemplo, tienden a formalizar su relación con las organizaciones de base vía convenios, cada una de las partes con responsabilidades claramente establecidas, lo cual permitía que pudieran exigirse mutuamente.

Los gobiernos municipales abrieron otro importante frente de trabajo bajo la óptica del impulso a la democracia popular o de base. La izquierda logró importantes victorias en los gobiernos lo-cales, coronadas con el triunfo de Izquierda Unida en Lima Metro-politana (1984-86). Como hemos analizado en un estudio anterior, la mayoría de las ONG veía en los gobiernos locales la posibilidad de subvertir el orden, es decir la lógica de la democracia liberal y del Estado burgués (Díaz-Albertini, 2006). Los cabildos abiertos, las asambleas populares, la planificación popular y participativa, eran todas estrategias de democracia directa desde las bases, que ponían al gobierno municipal al servicio de las comunidades:


… lo que se buscaba era superar o subvertir lo establecido legalmente, sobre la base de prácticas que nacían de las organizaciones sociales. En otras palabras, no se esperaba que se lograra el desarrollo apelando a los mecanismos establecidos por un Estado considerado burgués... planteaba una nueva forma de participar en conjunto con los gobiernos locales... significaba que la opción socialista había llegado al gobierno y que la estrategia confrontacional debía cambiar por una de colaboración con las organizaciones populares. (Díaz-Albertini, 2006)

No obstante, los márgenes de acción de las ONG y los sec-tores populares, se irían restringiendo al avanzar la década de los 80. La violencia política causada por el terrorismo y la contrasub-versión fue cerrando paulatinamente ámbitos de trabajo y estra-tegias de organización y acción. Esta coyuntura tuvo como res-puesta la consolidación del movimiento de derechos humanos, concretada mediante la formación de la “Coordinadora Nacional de Derechos Humanos” en 1985.6 La profundización de la crisis económica, especialmente a partir de 1987, absorbió la energía social del país en múltiples intentos de supervivencia. Los go-biernos locales estaban paralizados ante el embate político de la izquierda ultra, y la falta de presupuestos y condiciones físicas de desarrollo. Esto llevó a brindar más apoyo a la supervivencia y menos al desarrollo. Al igual que las organizaciones populares, las ONG entraron en una etapa defensiva, perdiendo la iniciativa y capacidad de propuesta.

6 “En 1985, un grupo de organizaciones de derechos humanos constituyó el Comité de Solidaridad ‘Mártires de Uchuraccay’ para buscar, a través de acciones coordi-nadas, el esclarecimiento del asesinato de nueve periodistas en esa comunidad ayacuchana. Este Comité puede ser considerado como el antecedente de la Coor-dinadora Nacional de Derechos Humanos.” Véase el portal web de la Coordinado-ra, http://derechoshumanos.pe/coordinadora-nacional-de-derechos-humanos/.


3. La década de los 90 fue de confusión sobre los roles (1990-2000) y de cierta pérdida de iniciativa y de brújula, ante un entorno social y político poco movilizado desde la sociedad civil, y abrumado por la iniciativa y el control estatal producto del autoritarismo fujimorista. A esta incertidumbre habría que añadir que se inicia el proceso de disminución de los fondos de la cooperación internacional no gubernamental hacia el Perú.

En términos internacionales, los conservadores y neoliberales consolidan su poder y presencia en los EEUU y Europa. Legitimados, además, por la caída del muro de Berlín y del socialismo soviético, extienden sus políticas por todas partes del mundo. Bajo esta influen-cia, la agenda del desarrollo se enrumba hacia la derecha. Para las ONG a nivel mundial esto implicaba dos cosas: (a) la agenda cuestio-nadora del capitalismo deja de ser la norma y el mercado se presenta como uno de los principales motores del desarrollo; y (b) el tamaño y presencia del Estado es objetado, abriendo el camino a la privatiza-ción de la producción de bienes y servicios antes considerados públi-cos. Esto último entraña —a veces— la búsqueda del sector no gu-bernamental como proveedor de servicios que antes eran estatales. Con el neoliberalismo aumentan las posibilidades de financiamiento para las ONG, pero limitándolas a ser una suerte de empresas sin fines de lucro prestadoras de servicios sociales (educativos, de salud, capacitación, asesorías, consultorías, entre otras tareas). Edwards (2008) señala que el flujo de ayuda no se ve disminuido o estancado con el neoliberalismo; por el contrario, ha aumentado de 49 mil mi-llones de dólares en 1999, a 78 mil millones cinco años después, en el 2004. Esto significa que las organizaciones sin fines de lucro pue-den ser funcionales al neoliberalismo, ya que sustituyen al Estado en tanto proveedor de servicios con ciertas ventajas comparativas.7

7 Como indicáramos en un estudio sobre financiamiento institucional: “Es cono-cido que los gobiernos liberales favorecen a los organismos no gubernamen-tales… Es parte de la llamada “tercerización” y en este caso consiste en que


En el frente interno hubo un debilitamiento generalizado de las organizaciones sociales y políticas. Como señalamos anteriormente, los años de crisis económica y violencia política habían diezmado las dirigencias y organizaciones populares. El ajuste estructural neo-liberal se implementó a un costo social altísimo a partir de 1990, y recién en 1993 se comenzaron a implementar programas sistemáti-cos de apoyo asistencial. Se elevó a 57% la población bajo la línea de la pobreza, gran parte de la PEA se encontraba subempleada (hasta el 75%) y los indicadores de desarrollo humano retrocedieron a tal punto que recién en el 2000 se logró recuperar los niveles que se tenía una década atrás (ver cuadro N.° 1).8

CUADRO N.° 1

Año del Informe de Desarrollo Humano

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

IDH ,753 ,644 ,600 ,592 ,642 ,709 ,694 ,717 ,729 ,739 ,737

Ranking 74 78 81 95 95 93 91 89 86 80 80

Fuente: PNUD, http://hdr.undp.org/es/informes/mundial/.

las ONG se transformen en una suerte de subcontrata que brinda servicios que antes se encontraban bajo la planilla del Estado. Esto representa varias ventajas para el Estado: (a) reduce su personal y no tiene que lidiar con problemas de contratación, nombramiento, pensiones y sindicatos; (b) transfiere parte de los costos políticos de la implementación de los programas a las ONG o firmas encargadas, ya que se responsabiliza a éstas por los fracasos; (c) ante proble-mas diversos puede rescindir contratos y contratar a otros; igualmente puede interrumpir o terminar programas sin mayor aviso; (d) vía procesos competitivos de proyectos (concursos) saca provecho de la experticia de todos los concursan-tes… (Díaz-Albertini, 2009: 7).

8 En los Informes anuales de Desarrollo Humano, el índice es calculado sobre la base de datos que tienen dos o tres años de antigüedad. Por ejemplo, el informe de 1995 presenta un IDH de 1992. En el cuadro presentado, los datos del informe de 1990 corresponden a 1987, justamente el año anterior al descalabro económico.


A partir de 1993, el régimen fujimorista impulsó un mayor gasto social bajo la modalidad denominada “neo-populismo”, identificando lo realizado con fondos estatales con la voluntad del presidente, afianzando de esta manera el personalismo de nuestro sistema político (Grompone, 1998). El grupo meta del neopopulista son los sectores débilmente organizados, lo cual facilita la relación directa de la autoridad con las poblaciones (no necesariamente con sus organizaciones), creando así una relación clientelista clara e inequívoca. Cuando el neopopulismo promueve organizaciones de base es para facilitar la prestación del servicio (clubes de madres) y como forma de ejercer un control político. Esto facilitó la cooptación de nuevos dirigentes y organizaciones por el fujimorismo, hecho que fue particularmente notable en las llamadas organizaciones de supervivencia de las mujeres populares. El control sobre estas organizaciones fue notorio y denunciado internacionalmente por el movimiento feminista. Como vemos en el cuadro N.° 2, entre 1990 y 1995 se duplicó el gasto social, lo cual sirvió para alimentar esta estrategia.

Como respuesta a la debilidad de la sociedad civil, al avance del ajuste estructural y a la creciente presencia estatal neopopu-lista entre los sectores populares, las ONG comenzaron a crear perfiles e identidades inéditos:

• Lamayoríadelasorganizacionesseidentificaronplenamentecomo integrantes de la sociedad civil, logrando así un lugar propio, sin necesidad de justificar su presencia sobre la base de relaciones con organizaciones de base, partidarias o eclesiásticas. Esto permitió ampliar su margen de juego, pero también las distanció de las organizaciones de base.

• LasONGseprofesionalizaroncadavezmás,asumiendounperfil de asesores, transfiriendo el compromiso antes orienta-do por ciertos valores políticos hacia otros que enfatizaban la


calidad profesional. Algunas instituciones optaron claramente por ser centros de consultorías, mientras que otras las llevaron a cabo como parte del quehacer institucional.

• Seconsolidaroncomoinstitucionesquetrabajabanenelám-bito local (comunidad-distrito-provincia), aunque algunas te-nían programas y pretensiones nacionales. El autoritarismo y la hipercentralización, característicos del régimen fujimorista, redujeron los ámbitos en los cuales se podía participar y pro-mover la concertación.

• Muchasreconocieronqueelmercadoeraunámbitoimpor-tante de trabajo, de tal manera que algunas dejaron de ser promotoras de organizaciones con fines de movilización y presión política, para convertirse en instituciones que pro-movían la incorporación de los sectores populares a la “so-ciedad mayor” e, inclusive, al mercado. Hasta cierto punto, se perdió de vista el anterior énfasis puesto en la ampliación de los derechos a todos, y más bien se buscó beneficiar al “emprendedor social”. Así es que comienza a implementar-se la llamada “agenda de reducción de la pobreza” en el Perú.

Siendo un período de duda y adaptación, resulta difícil en-contrar un conjunto único de roles compartidos que nos permita caracterizar ese momento. Más bien, al interior mismo de las ONG se comienza a demarcar diferentes caras y facetas institucionales. Por un lado, se encuentran los antiguos integrantes, muchos de los cuales siguen con el discurso fundacional, pero sin el filo revolucio-nario de antaño y, por otro, los jóvenes operadores —muchos de ellos trabajadores temporales y eventuales— que implementan los proyectos desarrollistas con fondos del Estado y la cooperación internacional. Todo esto se combina con trabajos de consultorías y otros tipos de venta de servicios. La competencia por la obten-ción de fondos inclusive lleva a que instituciones acaten diversas


“mordazas” o restricciones a su accionar como condicionante para recibir financiamiento.9

En otros casos, algunos de ellos relacionados con las institu-ciones de defensa de los derechos humanos, como respuesta al autoritarismo fujimorista se consolida un campo de acción de opo-sición y de defensa de los ciudadanos. A pesar de que la amenaza terrorista prácticamente desaparece después de la captura de su líder máximo Abimael Guzmán en setiembre de 1992, el régimen fujimorista generó intencionalmente un “estado de miedo” como justificación de la represión y el desmantelamiento de la institucio-nalidad democrática. Las ONG no cesaron de denunciar y protes-tar por el recorte de derechos y por la farsa montada por Fujimori y los militares para perpetuarse en el poder. En conjunción con la escasa prensa libre que existía en el país, se trabajó para sensibili-zar y concientizar a la ciudadanía sobre la concentración de poder, la corrupción y el atropellamiento de los derechos.

Otras intentaron fortalecer la democracia desde lo local, al incentivar la participación de la sociedad civil vía procesos de generación de consensos con los gobiernos distritales y provinciales. Con frecuencia adoptando la forma de “mesas de concertación”, en múltiples distritos se crearon para atender diversos aspectos del gobierno local (alimentación, seguridad, género, educación, salud). Ante la debilidad de las organizaciones, las ONG cambian de enfoque y comienzan a privilegiar la figura del líder, y ya no tanto al dirigente (Díaz-Albertini y Heredia, 2003). El líder resulta siendo la persona apropiada para participar en las “mesas”, ya que no solo responde a las necesidades de una

9 Uno de los casos más examinados ha sido la “ley de la mordaza” establecida por el gobierno de los EEUU a todas las instituciones receptoras de fondos norteame-ricanos. La mordaza no permitía ningún tipo de apoyo a políticas favorables al aborto, sea propaganda, difusión, investigación, movilización, opinión o justifica-ción. Véase al respecto Møllmann (2004).


organización particular, sino que también es capaz de proyectarse a las prioridades de un conjunto social o territorio más amplio.

El intento de Fujimori de obtener una segunda reelección fue el hecho que marcó el principio del fin del régimen. A diferencia del momento de la primera reelección, el régimen ya no contaba con respaldo mayoritario, lo cual llevó a que se tomaran medidas muy burdas para garantizar la victoria vía el control de la prensa y el fraude electoral. Las movilizaciones a favor de la democracia, los actos simbólicos contra la corrupción y el autoritarismo (por ejem-plo, el lavado de banderas en plaza públicas) y el repudio interna-cional, contribuyeron a ponerle fin al régimen autoritario.

4. La última etapa está marcada por el impulso a la democratización y descentralización (2001-2010), con una renovada presencia de las ONG al recuperar roles y espacios políticos que habían perdi-do durante el régimen fujimorista. La mayor visibilidad nacional les permitirá incidir en procesos políticos y sociales de importan-cia, como fueron la defensa de derechos y el fortalecimiento de la institucionalidad democrática. No obstante, al ser más visibles y afectar directamente los intereses económicos y políticos de los principales grupos conservadores y liberales, se generará y con-solidará una corriente anti-ONG. Esto se hace más notorio a par-tir del tercer año del gobierno de Alejandro Toledo entre secto-res vinculados a las fuerzas armadas, acusados de violaciones de los derechos humanos; a los think tanks y gremios empresariales contrarios a cualquier modificación al ajuste estructural; a grupos conservadores católicos contrarios a los derechos sexuales y re-productivos; y a la prensa vinculada a todos ellos. El crecimiento económico sostenido y la disminución de la pobreza a partir del 2002 es blandido como prueba de que la mejor receta para el cambio radica justamente en “no hacer nada”.

Bajo esta concepción, el mercado y el crecimiento que éste impulsa se encargarán de resolver los principales problemas


restantes, como la pobreza, la desigualdad, la exclusión y la centralización (Althaus, 2007). Inclusive, para uno de los más conspicuos liberales, el periodista y antropólogo Jaime de Althaus, el racismo también desaparece con el mercado:

… el avance de una economía de mercado, por su parte, tiende a su vez a disolver la mentalidad racista, por la sencilla razón de que pone en contacto a individuos de distintos segmentos y gru-pos sociales, los obliga a relacionarse, a intercambiar, a asociar-se. En una economía de libre mercado campesinos andinos o sus hijos pueden convertirse en pequeños y hasta grandes empresa-rios que interactuarán con sus pares de los sectores “blancos”… Lo que ha demorado la eliminación de los prejuicios racistas en el Perú ha sido, precisamente, la tardanza en establecer una eco-nomía franca de mercado.10

En pocas palabras, el crecimiento económico vuelve más osado y aparentemente “legitima” el discurso de los sectores empresariales y sus aliados en el Estado. La lentitud y mala distribución de los bene-ficios del “goteo”, evidenciado en que no disminuye la desigualdad, es considerada como un problema de tiempo (pronto disminuirá) o es culpa del Estado (incapacidad de gasto, corrupción). En fin de cuentas, se trata de un período en el cual se reduce el finan-ciamiento de las fuentes no gubernamentales que habían sido la base de la consolidación del tercer sector en el país. La relativa seguridad y conti-nuidad de las ONG de nuestro universo se verá afectada, abriendo así una época de incertidumbre, competencia por fondos y menor autonomía. Estos y otros asuntos que caracterizan la cuarta etapa serán examinados en detalle en las próximas secciones, comenzando por las

10 Jaime de Althaus, escribió “Racismo ideológico”, para el diario El Comercio, del 8 de febrero del 2008, http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2008-02-08/el-racismo-ideologico.html.


difíciles relaciones que se entablan entre el neoliberalismo y la propuesta de cambio de las ONG de incidencia, que veremos a continuación.

1.2 Las ONG en la era neoliberal

La ideología hegemónica de nuestra época se construye sobre la base del debilitamiento de los espacios públicos, a la vez que ensalza la iniciativa privada como motor del cambio y desarrollo. Es así porque el individuo es concebido como eje central para la realización personal y social, mientras que las identidades colectivas son percibidas como obstáculos a la realización humana:

Las identidades colectivas suprimen mediante una reducción arbitraria aquellas matizaciones y ven en los seres humanos no criaturas soberanas, con derechos y deberes inherentes a su individualidad, sino productos seriales, idénticos entre sí, privilegiando una sola de sus características —por ejemplo, ser negro, musulmán, cristiano, blanco, budista, vasco, judío, etcétera— y aboliendo todas las demás… Ese descuartizamiento de la humanidad en bloques rígidamente diferenciados es peligroso porque alienta el fanatismo de quienes se consideran superiores —el pueblo elegido, la raza pura, la verdadera religión, la clase redentora, la nación ejemplar— y los autoriza a ejercer la violencia sobre los otros.11

Este es un planteamiento que choca frontalmente con la estrategia central de las ONG basada en la acción colectiva construida sobre la base de identidades compartidas. Se trabaja en torno a “pequeños agricultores”, “mujeres populares”, “grupos originarios”, “sectores

11 Mario Vargas Llosa. “¿Y el hombre dónde estaba?”, Piedra de Toque, El País, 14 de abril del 2007. Artículo reproducido en el diario La Nación, ver http://www.lanacion.com.ar/899923-y-el-hombre-donde-estaba.


populares”, entre otros. Entendiendo que el reto básico radica en que estos grupos comprendan su situación como colectivo, se identifiquen con ella y sobre la base de la problemática compartida construyan las organizaciones y agendas que permitan negociar con o enfrentar al Estado y los grupos de poder. El hilo conductor compuesto por identidad compartida, organización y acción colectiva ha acompañado a las ONG desde sus orígenes. Lo que ha variado son los planteamientos sobre cuáles son las identidades más importantes y capaces de impulsar el cambio y cuáles los mecanismos más apropiados para ello. Como vimos anteriormente en la sección en que tratamos la evolución de las ONG peruanas, el tránsito ha significado pasar del predominio de las identidades de clase, a reconocer una gama variada de fuentes de identidad. Adicionalmente, hoy en día se reconoce que los “intereses comunes” no son factores que nacen automáticamente de una presunta situación estructural compartida, sino que se construyen socialmente (Tanaka, 2001). También se reconoce que en una misma población pueden coexistir diversos intereses que se enfrentan y depuran en la competencia política.12

Por el contrario, el personaje que simboliza el desarrollo popular para el pensamiento neoliberal es el microempresario o emprendedor emergente, que sin apoyo estatal —o en todo caso enfrentándose a la oposición y desidia gubernamental— logra salir adelante. Ya en los años 80 Hernando de Soto construyó y difundió esta perspectiva en su obra El otro sendero (1986), y más adelante en El misterio del capital

12 Como ya examinamos en un estudio del 2003, las ONG peruanas reconocen en forma creciente —a partir de los años 90— la importancia del individuo en los procesos de cambio. Es así que se explica el ímpetu conferido a la capacitación de líderes y a la formación de capital humano. En parte esto se debe a las concepcio-nes de Amartya Sen y al concepto de “desarrollo humano” que subrayan que las capacidades, libertades y oportunidades son los motores básicos del desarrollo en las sociedades. Las ONG, sin embargo, se resisten a incorporar al “individuo” como eje del desarrollo y prefieren utilizar el término de “persona”. Véase Díaz-Albertini y Heredia, 2003.


(2001). La idea principal radica en que el desarrollo se ve afectado negativamente por sistemas legales que obstruyen la iniciativa privada, especialmente la libre disposición y negociación de los activos (propiedades) de los agentes económicos. También es autor crítico de los esquemas “comunales” de propiedad, como se puede apreciar en las recomendaciones que presentó para supuestamente solucionar los conflictos en la selva, especialmente las movilizaciones y los hechos de sangre que tuvieron lugar en Bagua en el 2009. En el artículo “La Amazonía no es Avatar”13 —preludio a un libro de igual título—, el economista sigue recomendando el mercado y la propiedad privada como panacea para los problemas del desarrollo, la globalización, e inclusive para la defensa de la biodiversidad. De Soto considera que al igual que la naturaleza favorece a la diversidad como mecanismo de adaptación y evolución, el mercado ofrece condiciones favorables para generar la diversidad necesaria para enfrentar y adaptarse a la globalización:

Nuestros hallazgos confirman que la Amazonía, como el planeta Pandora en la película Avatar, tiene gente bella pero, a diferencia de éste, no es un planeta solitario y autosuficiente. Es una parte del mundo donde ya llegó la imparable y creciente marca de la globalización. Es tiempo de que los indígenas amazónicos con-sideren la posibilidad de adoptar los derechos de propiedad y empresa para combinar cosas y crear diversidad y riqueza, prote-giéndose de los peligros de la globalización y beneficiándose de sus ventajas, de la misma manera que la vida de la Amazonía se defiende de la degradación ambiental con la biodiversidad. (p.8)

Bajo esta perspectiva, la construcción de identidades colectivas y organizaciones que las sostengan destruye la iniciativa privada, al echar

13 http://www.ild.org.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=124&Itemid=295&lang=es.


en un mismo saco a los individuos “aptos-capaces” con personas e ins-tituciones ineficientes, anacrónicas, ineptas o inapropiadas en términos económicos.14 En pocas palabras, la hegemonía neoliberal juega en contra de la representación colectiva de intereses al considerarla un obstáculo al desarrollo económico. Al mismo tiempo, los representantes del Estado también manejan un discurso anti-colectivo. El mejor ejemplo al respecto fue la serie de artículos escritos por el presidente Alan García entre el 2007 y 2008, publicados en el diario El Comercio, en la cual presentaba a los izquierdistas, a las organizaciones de la sociedad civil, a las demandas que presentaban, sus movilizaciones y protestas, como actitudes típicas del “perro del hortelano”; es decir: de aquéllos que no comen, pero tampoco dejan comer a los demás:15

No sale de su pobreza intelectual y quiere impedir que otros salgan de su pobreza material y educativa... Escribe y opina repitiendo su letanía, desalentando, empujando a los extremistas a protestar por todo y contra todo, pero jamás llega a movilizar entre bloqueos y marchas a más de 10 000 activistas agresivos y callejeros. Usa esa tropa, arrastrándola

14 “Al no contar con la personalidad jurídica para su empresa, un indígena no puede constituir una jerarquía ejecutiva diferente de su familia o comunidad, y organizar un grupo con criterios puramente económicos, sin influencias de otra índole. Esto lo priva de capital humano y limita severamente su capacidad de combinar sus re-cursos con otras personas que no sean de su comunidad; no hay forma de saber si uno está dirigiendo a un empresario leal a sus intereses económicos, a un guerrero leal a su jefe militar, a un político leal a su ideología, a un pariente no identificado, o a un feligrés iluminado por su fe.” (de Soto, 2010: 5-6)

15 Hace referencia al hecho de que el perro guardián del hortelano cuida la huerta cuyos productos no consume (por ser carnívoro), a la vez que no deja que sean consumi-dos por los demás. En términos generales, se refiere a la persona que no hace y no deja hacer, sea por envidia, celos, intereses mezquinos, entre otros motivos. Véase el último artículo de Alan García en el siguiente vínculo: http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2008-03-02/el-perro-hortelano-contra-pobre.html.


con premeditado engaño: “Se van a privatizar los colegios”, “Se va a vender Machu Picchu”, “Se va a chilenizar la selva”, “Se va a recortar los derechos laborales”, etc.…Y como nuestra educación de precarios contenidos y mala calidad no enseña a comprender, ni a razonar críticamente, aún tiene algunos crédulos que los escuchan. Por eso no acepta una verdadera revolución educativa. Siempre hay que oponerse para que quien se cree tuerto sea rey en el país que quiere mantener en la ceguera.

Como veremos más adelante, al momento de examinar la relación de las ONG con el Estado y el empresariado privado, toda forma de organización de la sociedad civil es vista como sospechosa por el Estado neoliberal, repitiendo así el discurso anticolectivo. Esto lo diferencia radicalmente del Estado populista, que alentaba la organización de la sociedad para así mejor cooptarla vía el corporativismo (López, 1997). Los gobernantes populistas no buscaban destruir a la organización social (sindicatos, organizaciones vecinales, federaciones campesinas), sino controlarla y utilizarla como mecanismo de negociación política o de intimidación.16 Mientras que los gobernantes neopopulistas —a pesar de seguir utilizando los recursos estatales para generar clientelas— dirigen sus prebendas a beneficiarios individualizados y atomizados. El mayor desarrollo de los medios masivos y de las estrategias de mercadeo político elimina la necesidad de intermediarios entre el neopopulista y la población. Directa o indirectamente, el discurso neoliberal también ha tenido singular influencia en los gobiernos donantes y en algunas agencias

16 Durante el gobierno de Velasco Alvarado, por ejemplo, se crearon organizacio-nes y federaciones paralelas de sindicatos, organizaciones barriales y movimientos campesinos cercanos a la “revolución”. Asimismo, se creó el Sistema Nacional de Movilización Social (SINAMOS), que justamente buscaba generar apoyo colectivo al régimen y sus programas.


de cooperación (Bebbington et al., 2008a; Edwards, 2008; Negrón, 2009). El énfasis puesto en la obtención de resultados concretos y de corto plazo tiende a desconocer las causas estructurales de la pobreza e insistir más bien en soluciones pragmáticas enfocadas en cambios inmediatos y medibles durante la vida de un proyecto (2 a 3 años). Directa o indirectamente, se asume que el crecimiento económico es el camino al desarrollo y que es necesario hacer que los excluidos puedan de una forma u otra participar en sus beneficios. En términos muy simplistas, la propuesta parece ser: “en lo posible llegar, influir e incorporar al mercado a los emprendedores y a los demás engancharlos en proyectos asistencialistas estatales o de responsabilidad social empresarial”. En torno a la agenda de la “reducción de la pobreza”, Bebbington et al. (2008a) señalan:

Mientras que resulta difícil criticar el mérito de dichas metas, este énfasis —especialmente la creciente insistencia en la medición y los indicadores— tiene el potencial de no solo refrenar sino también de despolitizar el rango de estrategias abiertas para las ONG en la promoción del desarrollo. Hay por lo menos alguna evidencia que sugiere que cuando la ayuda está demasiado orientada a una reducción medible de la pobreza, ha alejado a las ONG de sus relaciones con los movimientos sociales y las ha acercado más hacia mejoras estrechamente diseñadas y específicamente dirigidas de desarrollo. (p. 16, nuestra traducción).

No nos debe extrañar que, en la actualidad, los indicadores del avance de los proyectos hagan hincapié en la incorporación de los po-bres a la “sociedad mayor” o a la modernidad. Es común encontrar proyectos que incluyan como indicadores, cuestiones tales como: (a) “número de niños y niñas incorporados al Seguro Integral de Salud (SIS)”; (b) “número de mujeres agredidas que acuden a la DEMUNA”; (c) “número de proyectos incluidos en el presupuesto participativo”;


(d) “número de personas que conocen sus derechos”, entre otros. Esta incorporación a la modernidad no implica necesariamente un paso adelante en el desarrollo de las personas y sus comunidades, ya que el SIS, las DEMUNAS, el presupuesto participativo y los mecanismos para ejercer los derechos no siempre funcionan bien. Son indicadores que solamente miden la incorporación al sistema social imperante y no proporcionan información sobre cambios significativos en las actuales condiciones de desigualdad. Se retorna así a los esquemas dualistas de la sociedad nacional, que prevalecían en la teoría de la modernización o de la marginalidad y que consideraban que el problema del subdesa-rrollo se resolvía “modernizando” la sociedad.17

17 Estamos de acuerdo con Bebbington: no se debe desmerecer los méritos de in-tentar vincular a la población pobre con los servicios estatales. Sin duda, el hecho de que un niño trabajador de la calle cuente con una cobertura de salud es algo loable. Nuestra crítica tiene que ver con la presunta asunción de que esta incorpo-ración de por sí implique un cambio sustancial en la estructura social desigualita-ria. Debemos evitar caer en el simplismo desarrollista que presenta el acceso a al-gunos bienes y servicios como sinónimo de desarrollo y bienestar. Por ejemplo, en los últimos años el gobierno y el sector privado presentan la creciente cobertura de la telefonía celular como una muestra inequívoca del avance del país. Inclusive señalan que la mayoría de los campesinos hoy en día cuenta con celulares. Pero, como hemos planteado en otro documento, la brecha digital no puede medirse por el número de computadoras o celulares, sino que tiene que examinarse sobre la base del tipo de uso al cual tiene acceso el usuario (Díaz-Albertini, 2006).

Entendemos que los principales retos estratégicos de las ONG concier-nen asuntos ligados a su posicionamiento social, económico y político en la actual etapa de desarrollo del país. Esto implica, en primer lugar, la forma en que procesan su papel como “tercer sector” ante lo público y lo privado empresarial. En términos específicos de la realidad nacio-nal, involucra cómo han ido perfilando su lugar en la llamada sociedad civil, es decir, su POSICIÓN. En segundo lugar, cómo han ido definien-do cuestiones de DESEMPEÑO, especialmente en lo que concierne los posibles conflictos entre la eficiencia y la eficacia (compromiso), y las concesiones (trade off) que posiblemente se estén haciendo a fa-vor de la primera. En tercer lugar, el grado de AUTONOMÍA de que gozan respecto al desarrollo de sus objetivos y finalidades, el diseño y planificación de sus programas, y la ejecución de sus actividades. En cuarto lugar, la construcción de sus bases de LEGITIMIDAD, cuáles son sus referentes y hasta qué punto la sociedad confía en ellas y aprueba el lugar que ocupan en la sociedad. Finalmente, como quinto punto, intentaremos concluir cómo todos estos retos han llevado a cierto re-dimensionamiento y redefinición de las ONG. Cada uno de estos retos será examinado por separado.

[39]

II. Los retos estratégicos


2.1 Relaciones sectoriales: el posicionamiento

De acuerdo a lo que hemos examinado, en los últimos años se ha vivido un período de reforzamiento del paradigma neoliberal, lo cual implica una clara hegemonía de las fuerzas del mercado y las grandes empre-sas. El Estado, a su vez, se debilita ante la preponderancia de las inicia-tivas privadas, en todo caso sirviendo de apoyo al sector empresarial bajo el signo de la promoción de las inversiones y el apaciguamiento de los conflictos sociales (Estado “bombero”). Por otro lado, se perfila una transferencia lenta e incompleta hacia lo regional y local, muchas veces como una forma del gobierno central de desentenderse de los grandes problemas sociales. Asimismo, se da un creciente peso de las rentas de las industrias extractivas en la recaudación tributaria —especialmente lo proveniente de la minería y de los hidrocarburos—, lo cual demuestra una gran dependencia de factores externos (precios e inversiones) sobre los cuales el país tiene poca o nula incidencia. Bajo el esquema neoliberal tradicional, las ONG pueden ser útiles como alternativa en la provisión de servicios antes considerados potes-tad del sector público. Esta utilidad se puede plasmar en una variada gama de actividades, como pueden ser la capacitación y formación (maestros, presupuestos participativos, pequeños agricultores, autori-dades y funcionarios públicos); la asesoría técnica (planes, programas, presupuestos, gestión); la ejecución y supervisión de obras públicas; y la gestión de servicios públicos (educación y salud). También pueden coadyuvar a fortalecer la relación entre poblaciones y microempresarios con el gran capital nacional y transnacional. Ejemplos al respecto son las intervenciones dirigidas a mitigar los posibles conflictos socioambien-tales al asesorar a las empresas privadas o experiencias que vinculan al pequeño productor agrícola con la industria agroalimentaria.

2.1.1 Posicionamiento ante el sector empresarial

A pesar de que el sector no gubernamental siempre genera suspicacias en el sector empresarial, tiende a ser más eficiente como


proveedor de servicios por su mejor relación costo-beneficio, ya que el lucro no es el fin último de sus acciones. Asimismo, casi todas las ONG se orientan sobre la base de valores altruistas, lo cual limita sus pretensiones salariales o la elevación de sus gastos operativos. Y, más importante aún, es que su acción tiende a no ser vinculante, en el sentido de que se trata de programas que tienen un carácter puntual o temporal y con frecuencia no son considerados como parte de la política pública, debido a lo cual no generan compromiso de continuidad por parte del Estado. Es por ello que en muchos países del mundo la hegemonía neoliberal ha traído consigo el incremento del financiamiento de las ONG. Esta contradicción entre la suspicacia que genera cualquiera ac-ción “sin fines de lucro”, al tiempo que se reconoce las ventajas compa-rativas de las ONG en la provisión de servicios, hace difícil generalizar al describir la dirección que toman las relaciones entre ambos actores. Aunque sí podemos adelantar algunas consideraciones:

• Existe una desconfianza mutua, casi sustancial, entre los me-dianos y grandes empresarios y las ONG. Esto se debe funda-mentalmente a que estas últimas consideran que el capitalismo —a pesar de generar ingresos— juega un papel esencial en la reproducción de las condiciones de desigualdad. Por ende, la desigualdad inherente a las relaciones de mercado deben ser contrarrestadas por diversas medidas que nacen en las bases sociales o en el seno del Estado. Ello incluye la redistribución como uno de los mecanismos orientados a crear mayor equidad de oportunidades.

Ninguna de las organizaciones del subgrupo que examinamos en este estudio estaría dispuesta a aceptar que el egoísmo racional y la competencia en el libre mercado sean el camino inequívoco al desarrollo. Tampoco aprobarían la hegemonía del interés privado sobre el público. Es por ello que la animadversión es más evidente hacia las grandes empresas o las transnacionales, especialmente


porque en los últimos años el Estado ha rendido total pleitesía a la inversión privada, muchas veces en desmedro del derecho y desarrollo de las poblaciones locales.

En los últimos años, las posiciones críticas ante la gran inversión han sido especialmente relevantes en las relaciones entre las empresas extractivas y las comunidades locales. Las ONG han estado involucra-das directa e indirectamente en casi todos los conflictos sociales que han tenido lugar alrededor de la minería, casi siempre apoyando a las comunidades locales y otras veces buscando el consenso entre las par-tes. La mayoría ha defendido el derecho de las comunidades a decidir sobre su entorno, generalmente planteando condiciones más estrictas para la explotación: en relación al medio ambiente y el control sobre la contaminación; en la promoción del contenido local; en el respeto a la cultura local; en la contribución a la mejora de la infraestructura y los servicios públicos, entre otros. Los grandes empresarios, por su parte, sienten que las ONG están en contra de la libre empresa, que casi todas son izquierdistas y que causan problemas movilizando a los pobres. Pero la vehemencia con la cual sostienen estas opiniones está en función del nivel de conflicto que suscita la actividad económica en cuestión, siendo público e indiscutible en las empresas extractivas, pero mucho menos evidente en la industria manufacturera.18 De una manera u otra, como observamos en el siguiente cuadro, los empresarios no confían mucho en ellas.19

18 Hasta los años 80, las ONG tuvieron una fuerte presencia en el movimiento obre-ro, pero la crisis económica, el crecimiento de la informalidad como modalidad de empleo, y el debilitamiento de la mayoría de los sindicatos llevaron a que respaldaran a otras organizaciones populares. A pesar de que existen ONG que defienden los derechos de los trabajadores, no tienen la presencia de antaño.

19 Encuestas realizadas a muestras de los presidentes de directorio de las 1000 em-presas con mayor facturación en el país en los respectivos años. Es a nivel nacional.


CUADRO N.° 3Nivel de confianza de los empresarios en las instituciones de la sociedad civil (% que confía).

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Universidades privadas

93,5 94,3 95,4 95,8 95,1 93,2 96,0

Iglesia Católica 79,4 72,6 72,1 76,4 82,1 83,6 76,8

Bancos privados 74,7 ---- 83,3 92,9 95,1 93,2 91,4

Gremios empresariales

71,2 80,0 71,3 72,6 73,9 80,8 69,5

ONG 22,9 17,7 12,5 17,9 22,3 24,0 23,2

Sindicatos 17,1 13,7 10,0 12,7 3,3 3,4 10,6

Medios de Comunicación

15,3 21,1 17,9 26,4 35,9 30,1 31,1

Partidos políticos 2,4 5,7 4,2 9,9 5,4 2,7 ----

Fuente: Encuesta anual a líderes empresariales, Grupo de Opinión Pública, Universidad de Lima, 2003-2009.

Observamos que, en promedio, solo un 20% de los empresarios dijo confiar en las ONG, ubicándolas en conjunto con los sindicatos y los partidos políticos, entre las instituciones sociales menos confiables para estos representantes empresariales. Es decir, justamente las instituciones involucradas en la incidencia política, la vigilancia y la fiscalización son consideradas pocos confiables por el sector de las grandes empresas.

• LasONGhanparticipado—juntoconotras instituciones—enlaconsolidación de un discurso y práctica de responsabilidad social que ha tenido efectos en la conducta empresarial y que muchas veces ha significado la asignación de fondos para los proyectos no gubernamentales. Tal es el caso del apoyo de la Fundación Telefó-nica a las mochilas escolares en el programa Proniño, gestionado por ONG que trabajan para la erradicación del trabajo infantil. En otros casos también se ha conseguido que las empresas patroci-nen eventos y campañas en favor de causas “humanitarias”. Se


han creados empresas especializadas en gestionar las relaciones empresa-comunidad, en la evaluación social y comunal, y en res-ponsabilidad social, como es el caso de Social Capital Group que cuenta con oficinas en Lima. Las empresas también han aprendido a generar sus propias ONG para desde allí gestionar los recursos que destinan a la responsabilidad social. Esto ocurre entre las mi-neras para gestionar los fondos sociales (provenientes de las priva-tizaciones) y los aportes voluntarios dentro del marco de la ley (ver, por ejemplo, Fondo Social Las Bambas, Michiquillay, Antamina, Bayóvar, Toromocho). En términos de fondos sociales, en agosto del 2010 el monto comprometido superaba los 150 millones de dólares (Ministerio de Energía y Minas, 2010), es decir el equiva-lente al total de la cooperación internacional no reembolsable do-nada por fuentes privadas al Perú.

• Enotroscasos,sirvendenexoentrelospequeñosproductoresylas empresas, superando así el carácter insular de nuestra sociedad y tejiendo puentes entre los diversos sectores.20 Este es el caso de un proyecto desarrollado en el valle del Mantaro, mediante el cual se brindó apoyo a pequeños agricultores para que vendieran sus papas a una de las principales fábricas de snacks en el Perú. Mediante la capacitación, el otorgamiento de capital de trabajo, semillas mejoradas y asesoría técnica han logrado que los agricul-tores se conviertan en proveedores de esta empresa.

El peligro de este tipo de apoyo, es que podría estar repro-duciendo un rol reconocido de la pequeña burguesía en la era neoliberal, que según Portes y Hoffman (2003):

20 Diversos estudios realizados en el ámbito internacional muestran que las redes sociales de los pobres se caracterizan por estar compuestas por muchas relaciones de “vínculo” (bonding) y pocas de relaciones “puente” (bridging). Las relaciones de vínculo son con otros pobres, mientras que las de puente permiten acceder a recursos de grupos de mayor nivel de ingresos o poder (Woolcock y Narayan, 2000).


… tradicionalmente ha desempeñado la función de vincular a la economía capitalista moderna… con la gran masa de tra-bajadores informales… organizan este trabajo para producir bienes y servicios de bajo costo para los consumidores e insu-mos baratos subcontratados por las empresas grandes. Varios autores sostienen que ésta es una función crucial que sirve tanto para la sobrevivencia de los pobres como para la conti-nuación del proceso de acumulación de capitales en la forma que ocurre en las economías periféricas. (p. 14)

• AlgunasONGtambiénhantrabajadoconlasmedianasygrandesempresas para prevenir conflictos en comunidades y para entablar relaciones armoniosas o cordiales de trabajo.

• Tradicionalmente, las ONG han apoyado la formación yconsolidación de la pequeña unidad productiva, sea en el campo o la ciudad. La generación de ingresos y empleos es una de las principales razones de ello, porque inciden directamente sobre los niveles de pobreza y las condiciones de vida. En un primer momento, sin embargo, el apoyo se realizaba bajo el convencimiento de que estas unidades representaban formas no capitalistas de producción (Díaz-Albertini, 1989) y por ello eran denominadas economías solidarias (cooperativas, comunidades, propiedad social). En la actualidad, el apoyo está más ligado a elementos empresariales (crédito, capacitación, formalización), combinados con formas asociativas que permiten ser más eficientes y rentables (como podrían ser las cooperativas de usuarios o de comercialización).

En los últimos años, ante el aumento del peso de la iniciativa priva-da empresarial en las principales decisiones del país, se han hecho más frecuentes los enfrentamientos con las ONG representadas en nuestro estudio. La práctica desaparición del rol regulador del Estado y la nula vigilancia de los partidos políticos, han dejado a las ONG como único


frente —con capacidad técnica— capaz de enfrentar la propuesta neo-liberal y la tentación autoritaria. Se han convertido así en el principal contrincante. Prueba de ello es la prensa que ha recibido de los medios portavoces de la derecha y el neoliberalismo criollo. Con frecuencia las critican por estar dominadas por los sectores “caviares” izquierdistas, que no logran ganar elecciones, o las presentan como un pingüe nego-cio para los intelectuales técnicos radicales (véase el recuadro N.° 1 en la página siguiente).

2.1.2 Posicionamiento ante el sector estatal

Varios estudios sobre la relación ONG-Estado han subrayado las rela-ciones tensas y conflictivas que han tenido desde los años 70 (Toche, 2003; Llona, 2008; Panfichi y Alvarado, 2010). Esta tensión se pone de manifiesto en un comportamiento cíclico de intentos de control, en los cuales se legisla o promulgan normas que intentan regularlas, controlando sus fuentes de financiamiento y actividades. Pero también existen períodos de acercamiento en los momentos de mayor apertura democrática, cuando las nuevas autoridades buscan a sus intelectuales y técnicos para ocupar cargos y contribuir con propuestas de cambio y de inclusión. Esto se dio durante el gobierno de transición de Paniagua (2001) y en los primeros dos años del gobierno de Toledo (2001-2002), durante los cuales personal de las ONG ocuparon varios ministerios, viceministerios y jefaturas de consideración. También ocurrió al inicio del gobierno de Ollanta Humala. Durante el período examinado, no obstante, un aspecto central fue la creación de la APCI. En el 2002, se creó la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), en un intento por captar más recursos internacionales, orientar la cooperación hacia las principales estrategias y programas de desarrollo nacionales, y promover una mayor relación entre las agencias de cooperación. Se buscaba evitar la dispersión y la pobre gestión de recursos, gran porcentaje de los cuales no podía ser ejecutado por falta de contraparte pública nacional. La creación de APCI, además, era


RECUADRO N.° 1

Nuestra izquierda, esa buena mierdaParafraseando a Marx, un espectro recorre el Perú y se llama la izquierda, porque muerto está hace rato y no quiere percatarse. Más o menos a la par de Alberto Flores Galindo, su último ídolo, su actual James Dean de póster. Lo que queda son rezagos patéticos que obtienen en conjunto 1,5% de los votos… un par de sindicatos absolutamente degradados y desprestigiados como el Sutep y la CGTP… algunos vivos reciclados en ONG’s (Ideele, Aprodeh, Desco, etc.) para subsistir como reyes, otros enquistados en el control y docencia de algunas universidades públicas y privada… Aldo Mariátegui, “Dedomedio”, 30 de abril del 2010.

Villarán llena el municipio de sociólogos provenientes de varias ONGEl último 3 de febrero se oficializaron los nombres de los funcionarios que se harán cargo de las gerencias y áreas administrativas de la Municipalidad de Lima. Lejos de que los designados sean personas con características gerencia-les, ejecutivas o técnicas, se ha elegido a sociólogos de profesión vinculados a varias ONG. Correo, 8 de febrero del 2011.

Las nuevas vacas lecherasLas ONG que hicieron del derechohumanismo un estilo de vida —ciertamente muy bien remunerado— se han dado cuenta de que este tema ya no da para más. El perverso mecanismo de la “justicia transicional” que aplicaron en todo el continente, y que pasaba por la creación de CVR’s, “efecto vinculante” de sus informes para perseguir judicialmente a los militares, reparaciones colectivas y “museos de la memoria”, está prácticamente agotado. Esa vaca lechera, pues, ha sido ordeñada al máximo, está seca. Y como mantener un estilo de vida progresista cuesta (no es barato comprar camionetas 4x4 y casa de verano en “Eisha”), las ONG —a las que ingenio no les falta— han encontrado ya a una nueva vaca lechera. Y ésta, por cierto, puede ser ordeñada hasta el infinito.Ahora son las empresas mineras las próximas en la lista para exprimirles las ubres… Uri Ben Schmuel, La Razón, 26 de julio de 2011.

¿Cómo poder dilucidar entre ser un izquierdista o de derecha? Cuando un tipo de derecha quiere ser rico, funda una empresa. Cuando un tipo de izqui-erda quiere ser rico, funda una ONG. http://www.forosperu.net/showthread.php?t=226348.


vista como una reacción estratégica ante la disminución de los fondos internacionales destinados al Perú. En este nuevo escenario, le correspondía al Perú desarrollar sus capacidades institucionales para alcanzar una mejor posición frente a la oferta de recursos de la cooperación, mediante una mayor iniciativa en la coordinación con los donantes, la mejora de los niveles de efi-ciencia en la ejecución de los recursos transferidos, la implementación de mecanismos de descentralización e incorporación de los gobiernos regionales y locales al sistema nacional de gestión de los recursos, el aliento al diálogo entre las entidades públicas y privadas para afian-zar mecanismos de cooperación, entre las medidas más importantes (Negrón, 2006). Pero estas condiciones no han sido desplegadas sufi-cientemente. Lo cierto es que muy poco se ha avanzado en los últimos años y desde la creación de la APCI. Menos aún se ha logrado generar lazos y puentes para mejorar la eficacia de la ayuda dentro del marco de la Declaración de París del 2005. Inclusive, en un estudio realizado en el 2008 que prestaba especial atención a la cooperación española, se concluye:

La puesta en práctica de la Agenda París es muy pobre todavía en el Perú. De los contrastes y dicotomías que hemos presentado más arriba —principalmente la centralización político-administrativa y el importante papel de los actores privados— puede concluirse que si bien la filosofía de la armonización resulta pertinente, la situación actual es de parálisis. (Alasino, 2008, p. 23)

La importancia de los actores privados —principalmente ONG— a los cuales hace referencia Alasino radica en que, por un lado, reciben un 50% de la cooperación no reembolsable y, por el otro, juegan un papel esencial en los procesos de democratización y fiscalización. Sin embar-go, en los documentos de la APCI no se hace mención a la coordinación con estos actores. Por ejemplo, en la Memoria APCI del 2010, solo son mencionadas en el acápite referido a las “Acciones de Fiscalización y


Supervisión a Programas, Proyectos o Actividades ejecutados por ONGD y ENIEX con recursos de la Cooperación Internacional No Reembolsable (CINR)”, para la cual han seguido como metodología la determinación de un “universo de intervenciones pasibles de fiscalización, y luego se aplicaron criterios de selección basados en una previa estratificación de éstas según los montos de los recursos de cooperación asignados y de-clarados durante el año precedente, con la finalidad de tener una distri-bución proporcional y luego criterios técnicos de ponderación.” Sobre acciones de articulación, diálogo y generación de voluntades y acuerdos políticos para orientar los recursos y hacer más efectiva la actuación de ambos agentes (APCI y ONG), hay una ausencia notable en las memorias institucionales. De ahí que sea comprensible que exista un alto nivel de recelo por parte de las ONG, ya que la APCI solo se hace notar para fis-calizar y su presencia es más notable cuando el gobierno de turno inicia una campaña en contra de las primeras. El último gran intento de control ocurrió a finales del 2006, cuando el gobierno aprista promulgó cambios en la ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional-APCI (Ley 28925). Los cambios estaban claramente orientados a controlar y fiscalizar las acciones de las ONG, aún en aquellos casos en que la fuente financiera fuera privada y gestionada directamente sin intervención estatal. Se les exigía registrar información sobre el proyecto, los planes, el financiamiento y la ejecución de gastos. Asimismo, le otorgaban mayor poder a la APCI para que definiera la dirección de los proyectos y programas, al ponerla en función de “la política nacional de desarrollo”, instrumento de planeamiento y gestión que no existe debido al desmantelamiento del Instituto Nacional de Planificación (INP) durante el gobierno fujimorista y la poca operatividad del CEPLAN (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico), especialmente en la promoción de una cultura de planeamiento concertado. Finalmente, aumentó la severidad y las penalidades por diversas faltas, inclusive inhabilitando a los directivos de las organizaciones sancionadas para que trabajen en otras organizaciones similares por cinco años.


En esta ocasión, las ONG lograron unirse para responder a los ata-ques y para exigir que se respetaran sus derechos como organizaciones privadas. La estrategia tuvo efecto sobre la opinión pública e inclusive en algunos sectores liberales, porque implicaba la intervención estatal sobre la iniciativa privada. Algunos analistas consideraban peligroso que se permitiera restringir la libertad de esta manera y se opusieron a ello pensando que sería un precedente nefasto. En el debate que se dio en los medios, se hizo hincapié en que ya eran supervisadas y fisca-lizadas por diversas instancias estatales y que no era cierto que hicieran lo que quisieran sin control estatal. En un segundo momento, un conjunto de ONG e instituciones de la sociedad civil logró presentar una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, que fue parcialmente fundada. El Tribunal ordenó dejar sin efecto cinco de los artículos más polémicos, defendiendo así el derecho de estas organizaciones a planificar e implementar sus acciones en forma autónoma si recibían fondos de la cooperación no gubernamental sin la intermediación estatal. A pesar de esta importante victoria, todavía se mantienen en pie modificaciones a la ley APCI que amplían la capacidad estatal de intervención y podrían ser utilizadas como mecanismo de presión y hasta persecución.21

21 A los pocos meses de la sentencia del Tribunal —en abril del 2008— se hizo pública la carta de la Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH) dirigida al Parlamento Europeo, en la cual opinaban que el MRTA no debía incluirse en la lista de organizaciones terroristas por varias razones, pero haciendo hincapié en que podría usarse para reprimir a personas, organizaciones e instituciones por supuestamente estar vinculadas a dicho movimiento. Más allá de cuan afortuna-da fue la carta, el hecho es que generó una persecución contra APRODEH y el inmediato uso de la APCI para ejercer presión sobre ésta. Según El Comercio del 26 de abril del 2008: “Ayer la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) solicitó a esa organización no gubernamental (ONG) que, en un plazo de 48 horas, informe qué fuente de financiamiento y qué aspecto de su plan ope-rativo anual le permite “intermediar a favor de la banda terrorista MRTA ante organismos internacionales”.


Más allá de los intentos controlistas, lo que afloró claramente du-rante el debate de la Ley fue la gran animosidad hacia las ONG de amplios sectores de los congresistas y representantes de los partidos políticos, especialmente los de derecha o vinculados al fujimorismo. Panfichi y Alvarado (2010) han analizado el Diario de Debates del Con-greso cuando se discutió la ley en mención, y han agrupado las críticas en cuatro principales categorías: (a) no son transparentes en el uso de recursos e inclusive se benefician utilizándolos para usos personales o ilícitos; (b) no han logrado resultados, persistiendo la pobreza a pesar de los millones recibidos; (c) participan en política a pesar de no re-presentar a nadie; y (d) tienen demasiado poder. Estos comentarios muestran el temor a instituciones que tienen la capacidad de vigilar y fiscalizar las acciones de la clase política. Todo lo mencionado no quita que existan buenas relaciones pun-tuales entre las ONG y algunas dependencias y funcionarios estatales. Tienden a ser relaciones basadas en el trabajo alrededor de temáticas/problemáticas específicas. Con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) trabajan muchas organizaciones en programas de apoyo y defensa de los derechos de la mujer y los niños, niñas y adoles-centes. Han apoyado al Ministerio de Economía (MEF) en los programa de capacitación para los participantes en los presupuestos participati-vos; han colaborado con el Ministerio de Trabajo en asuntos relaciona-dos con el empleo juvenil y en la lucha por la erradicación del trabajo infantil; han apoyado a comisiones del Congreso en la formulación de normas legales; han capacitado a maestros y maestras en convenio con el Ministerio de Educación y han participado en la revisión y evaluación de los planes de estudio; han sensibilizado sobre el enfoque de género a la Policía Nacional, entre otras tareas. Las relaciones con los gobiernos subnacionales (regional, provincial, distrital) tienden a ser más armoniosas debido a que se han tejido vínculos de mutuo apoyo y dependencia. Como hemos anotado en la sección anterior, desde las elecciones municipales de 1981 ha existido una historia compartida entre los dos. Las ONG constituyen un importante sustento


para entidades gubernamentales que no cuentan con los recursos o el personal necesario para asumir ciertos programas, estrategias o tareas. A la vez, las ONG necesitan de la legalidad y cobertura que ofrece el gobierno y sus autoridades para consolidar y extender el efecto de sus programas sobre la población y el territorio. Lograr una ordenanza, por ejemplo, que institucionalice algún aspecto del trabajo de promoción, resulta importante para impulsar las metas de un proyecto. En el fondo, tienden a ser relaciones instrumentales de beneficio mutuo y de carácter personalizado, en el sentido de que dependen de la voluntad de la máxima autoridad (normalmente el alcalde). Estas relaciones se tambalean durante los procesos electorales y el cambio de autoridades, obligando a realizar un nuevo despliegue de acciones de persuasión para acercarse a las nuevas personas y grupos electos. La ausencia de partidos políticos fuertes, institucionalizados y repre-sentativos, la debilidad de las organizaciones de la sociedad civil, la es-casa presencia de los movimientos sociales, han llevado a que las ONG asuman un protagonismo que a veces podría ser considerado como “desmesurado” en el intento de llenar vacíos que normalmente serían competencias o funciones de otros sectores. Esto, por un lado, les ha brindado mayor presencia en diversos ámbitos de la vida pública nacio-nal, pero también las ha hecho blanco fácil de toda una serie de críticas. Por ejemplo, durante los primeros años del nuevo milenio, un conjunto de ONG se involucró en programas con financiamiento de USAID para reformar los poderes judicial y legislativo. A pesar de que la mayoría tenía las credenciales para coadyuvar a los procesos de reforma, no en-contraron una verdadera voluntad política para el cambio. Finalmente las reformas fracasaron, y ahora se las culpa por su “ineptitud”.

2.2 La autonomía

Para los fines de este estudio, la autonomía se refiere fundamentalmen-te al tema financiero y a la manera en que afecta al proceso de toma de decisiones en las instituciones examinadas. La autonomía en otros


aspectos, por ejemplo en términos políticos, ya ha sido examinada en la sección anterior (relación con los demás sectores). El tema del financiamiento y sus efectos sobre la autonomía es antiguo y permanente entre las organizaciones sin fines de lucro, especialmente las no comerciales; es decir, las que no venden bienes y servicios. Dependen de donaciones y voluntariado para sostener la organización, financiar sus actividades y cumplir con su misión y planes. En el caso particular de las ONG peruanas, buena parte de estos recursos provienen de la cooperación internacional en forma directa o indirecta a través del Estado. A diferencia de las donaciones provenientes de la población —entendida en términos genéricos—, que con frecuencia permiten un mayor margen de juego, las donaciones que se originan en instituciones, entidades y organizaciones públicas o privadas conllevan exigencias más bien específicas que afectan las estrategias y líneas de acción.22 Estas exigencias y condiciones han ido variando con el tiempo, pero siempre han marcado una relación vertical con respecto al donante.

2.2.1 Características de la cooperación oficial y privada internacional

En forma creciente desde finales de los años 80, la agenda de desa-rrollo de la ayuda oficial ha estado marcada por cuatro principales ca-racterísticas (Bebbington et al., 2008a; Negrón, 2006; Edwards, 2008):

• El paradigma neoliberal, que como hemos visto implica la preponderancia del mercado como mecanismo de desarrollo, la disminución de la acción estatal en aspectos económicos y

22 Pensamos, por ejemplo, en las donaciones que podría recibir la Sociedad Pe-ruana de Lucha contra el Cáncer en sus colectas anuales. Se trata de una masa de donantes anónimos motivados por la lucha contra tan terrible enfermedad, a pesar de que no sepan —y no le interese— saber en qué se usan los fondos re-colectados. La dispersión de los donantes los convierte en débiles o inexistentes stakeholders.


un fuerte impulso al individuo y la iniciativa privada como actor/estrategia principal de desarrollo. En términos políticos, el énfasis está puesto en la democracia liberal enfocada en el individuo como sujeto de Derecho y como ciudadano/a, y con ello la apropiación del discurso de las ONG por el establishment: institucionalidad democrática, sociedad civil, ciudadanía, derechos humanos, empoderamiento y participación, en lo que Dagnino (2008) califica de una “confluencia perversa”.23 Las identidades colectivas y las organizaciones sociales con frecuencia son vistas como un estorbo/obstáculo al desarrollo y al cambio social.

• La estrategia de lucha contra la pobreza, con sus dos principales impulsos: (a) incorporar a los pobres —actualmente marginales— a la “sociedad mayor” y (b) compensar a los pobres que no tienen ni tendrán lugar dentro de una economía capitalista global. Esto lleva a poner énfasis en resultados concretos y de corto plazo, que tienden a desconocer las causas estructurales de la pobreza, e insistir más bien en soluciones pragmáticas enfocadas en cam-bios inmediatos y medibles durante la vida de un proyecto (2 a 3 años). Asimismo, la agenda del desarrollo pierde toda pretensión de querer universalizar los derechos y condiciones de todos los habitantes en tanto ciudadanos. La estrategia ha llevado a una mayor concentración de la ayuda hacia los países más pobres, es-pecialmente hacia África subsahariana, en la cual la ayuda oficial per capita llega a 54 dólares y 5% del PBI, mientras que equivale respectivamente a 16 dólares y 0,2% del PBI en América Latina. Di-recta o indirectamente, se asume que el crecimiento económico es

23 Dagnino (2008) examina cómo en Brasil aparentemente las ONG comparten un discurso democratizador con las agencias de cooperación, las instituciones estata-les y el sector privado empresarial, pero esto es solo en apariencia. Por ejemplo, mientras que el empoderamiento para las ONG tiende a referirse a un fenómeno social y colectivo, para muchas agencias se trata de un proceso individual, más bien conceptualizado como un “emprendedor”.


el camino al desarrollo y que es necesario hacer que los excluidos puedan de una u otra forma participar en sus beneficios.

Uno de los principales efectos de la lucha contra la pobreza en la cooperación internacional ha sido la virtual desaparición del finan-ciamiento institucional como modalidad de apoyo. Como examinamos en un estudio al respecto, la modalidad preferida en la actualidad es apoyar proyectos de corta a mediana duración (Díaz-Albertini, 2009). Esto implica un debilitamiento de las ONG en tanto actores políti-cos que propugnan y apoyan procesos estructurales o sistémicos de cambio social. La proliferación de la modalidad de apoyo a proyectos —por el contrario— ha beneficiado la transformación de muchas de ellas en eficientes “proveedores” de servicios sociales. Las licitaciones y los concursos son algunos de los mecanismos más comunes para acceder a los fondos bajo esta modalidad. A pesar de que se presentan como medios para seleccionar las mejores propuestas y como formas de incentivar la formación de consorcios entre organizaciones con diferentes ventajas comparativas, en la mayoría de los casos se trata de maneras de imponer —desde el arranque— las prioridades poblacionales y geográficas, las temáticas a ser trabajadas, las estrategias a ser desarrolladas, los resultados esperados, así como los sistemas de planeamiento, monitoreo y evaluación utilizados, entre otros aspectos.

• El tema/agenda de seguridad entendida —especialmente des-pués del 11/09/2001— como la lucha contra las fuerzas que ponen en riesgo a los países y/o culturas occidentales industrializados. El efecto principal ha sido derivar la ayuda oficial —especialmen-te la estadounidense— hacia los países considerados críticos en la lucha antiterrorista. Por ejemplo, en el 2000 Afganistán recibía ayuda oficial per capita de $6, aumentando a $209 en el 2009. En el 2000, Iraq recibía $4 per capita, llegando a un tope de $774 en 2005 y $90 en el 2009. Otro tema relacionado con la seguridad


es la lucha contra el “narco-terrorismo”. En Colombia se pasó de 5 dólares per capita en el 2000 a $23 en el 2009. En el caso del Perú, por varios años casi 60% de la ayuda norteamericana estuvo destinada al “desarrollo alternativo”. En el 2010 esta estrategia concentró un 40% del total de sus donaciones.

• OtrospaísesdelNorte,noobstante,prestanmayorinterésalim-pulso de la institucionalidad y la inclusión social (COECCI, 2011). El énfasis está puesto en el establecimiento y la consolidación de un marco normativo e institucional que coadyuve al funcionamien-to de la democracia y la incorporación de los tradicionalmente marginados en los procesos de toma de decisiones. Este impulso se traduce en brindar apoyo a proyectos orientados a incrementar la participación ciudadana y a mejorar la gestión pública. Algunos proyectos se orientan a establecer servicios (agua, electrificación, educación, salud), mientras que otros enfocan la gobernabilidad democrática en los gobiernos subnacionales.

A diferencia de la ayuda oficial, la cooperación internacional pri-vada ha tendido a poner énfasis en el “desarrollo integral con enfo-que de derechos” en el Perú. Esto se está realizando principalmente en cuatro áreas: (a) La producción agrícola y la soberanía alimentaria; (b) las consecuencias de la expansión de las industrias extractivas y la necesidad de lograr un mayor equilibrio con las necesidades de las co-munidades y la naturaleza; (c) las estrategias frente al cambio climático en el Perú; y (d) la oferta educativa: el acceso universal a una educación de calidad (COECCI, 2011). Queda claro que la preocupación —como mencionamos antes— se centra en la inclusión bajo un enfoque de de-rechos; es decir, en dar impulso a la ciudadanía civil, política y social, reconociendo que las tres dimensiones son integrales. En una encuesta realizada entre las agencias que integran la Coor-dinadora de Entidades Extranjeras de Cooperación Internacional —aso-ciación que agrupa a 58 entidades privadas extranjeras de cooperación internacional y representa al 80% de la cooperación privada en el Perú—


se muestra el peso que estas entidades confieren a los diferentes Obje-tivos del Milenio (ODM). En el gráfico presentado a continuación, resulta evidente que el peso está puesto en la erradicación de la pobreza, segui-da por la equidad de género y la sostenibilidad medioambiental. Menor peso tienen los temas relacionados con la educación y la salud.

2.2.2 El afecto de la Declaración de París

La Declaración de París de 2005 representa un singular intento por re-lacionar mejor la cooperación internacional —especialmente la ayuda oficial— con las necesidades y prioridades de los países receptores. El proceso de armonización de la ayuda justamente intenta establecer el liderazgo de éstos (denominados “socios”) en el diseño y la implementa-ción de estrategias de desarrollo. Se trata de un cambio positivo al posi-cionar a las sociedades nacionales como decisorias y a sus Estados como actores principales en los procesos de definición participativa de sus

Fuente: COEECI, 2011: p.72.2.2.2 El efecto de la Declaración de París.

GRÁFICO N.° 1Grado de importancia de los ODM para las intervenciones de las ENIEX miembros de la COEECI.(Porcentaje Eniex que señalaron el nivel de importancia según ODM.)

Nada importante Poco importante Importante Muy importante

1.Erradicar la pobreza extrema y el hambre

2. Lograr la educación primaria universal

3. Promover la equidad de género

4. Reducir mortalidad de niños menores de 5 años

5. Mejorar la salud materna

6. Combatir VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades

7. Garantizar la sostenibilidad medioambiental

8. Fomentar una asociación global para el desarrollo

0% 25% 50% 75% 100%


prioridades de desarrollo y en la coordinación de la ayuda internacional. Como señala el Comité Directivo del proyecto “La realidad de la ayuda”:

La ayuda es un bien público global, que representa una obli-gación moral de los países ricos hacia las personas de los paí-ses en desarrollo; es un catalizador que debe ser usado para complementar y reforzar los esfuerzos de los países en desa-rrollo y sus habitantes, en procura del desarrollo colectivo y la realización progresiva de los derechos humanos de los grupos pobres y marginados. (Fernández y Balbis, 2009: 13, énfasis en el original)

Este sentido es capturado en el texto de la Declaración, que en sus cinco principios busca encauzar la ayuda oficial (ver cuadro de la página siguiente). Los principios ponen énfasis en la EFICACIA al relacionar el finan-ciamiento con el logro de objetivos nacionales, inclinando la balanza que antes ponía casi todo el peso en la eficiencia. Esta eficacia tiende a medirse con respecto a los Objetivos del Milenio, los de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y en la mejora en la calidad de vida de los más pobres y marginados. Para determinar las estrategias y prioridades, por lo tanto, resulta esencial incorporar la voz y acción de las organizaciones de la sociedad civil (OSC), especialmente las organi-zaciones sociales de base (OSB). La Declaración y el Plan de Acción de Accra han sido diseñados para tener mayor sentido e impacto en países en los cuales se dan dos condiciones:

a. Tienen un alto nivel de dependencia hacia la cooperación inter-nacional, sea en función de su PBI, presupuesto nacional o para implementar determinadas políticas sociales. Dado el peso de los donantes en el financiamiento de las actividades, resulta imperati-vo que se alineen con las prioridades nacionales.


b. El Estado es el que percibe y ejecuta la mayor parte de la ayuda oficial.

Estas condiciones no se dan en el Perú y esto se puede constatar desde varios puntos de vista:

APROPIACIÓN:Los países socios (receptores de donaciones) deben liderar el proceso de diseño y elaboración de sus políticas de desarrollo, de estrategias de implementación y de coordinación de las acciones de desarrollo. El indicador mide si el país tiene una estrategia de desarrollo OPERATIVA.

ALINEACIÓNLos países e instituciones donantes deben contribuir —en términos generales— a las estrategias de desarrollo de los países socios, sus instituciones y sus procedimientos. Los indicadores son: (a) fiabilidad del sistema de gestión de finanzas públicas y aprovisionamiento; (b) realismo en estimaciones financieras; (c) asistencia técnica coordinada; (d) utilización de sistemas nacionales; (e) evitamiento de la utilización de estructuras paralelas; (f) suministro más predecible; (g) disminución de la ayuda condicionada.

ARMONIZACIÓN: Las contribuciones y acciones de los donantes deben estar más armonizadas, ser transparentes y efectivas colectivamente. Sus indicadores: (a) cuánta ayuda es programada; (b) cuántas misiones están coordinadas; (c) cuán coordinado está el análisis nacional.

GERENCIA POR RESULTADOS

Los procesos de diseño, planificación y gestión de los recursos deben mejorar bajo un enfoque orientado a resultados. Indicador: marcos de evaluación centrados en resultados.

MUTUA RENDICIÓN DE CUENTAS

Donantes y socios deben asumir mutuamente la responsabilidad por los resultados del desarrollo y rendir cuentas. Indicador: posesión de sistemas de rendición de cuentas mutua.


• Enprimerlugar,laayudaoficialparaeldesarrolloper capita ha as-cendido a aproximadamente 15 dólares en el período 2000-2009, cercano al promedio para toda América Latina, pero muy por de-bajo de los montos registrados en países altamente dependientes, como Bolivia —que durante este período ha oscilado entre 90 y 179 dólares— o Nicaragua —entre 109 y 134. Asimismo, repre-senta el 2% del gasto total del gobierno central (mientras que en Nicaragua oscila entre un 60 y 70%) y solo llega al 7% del gasto social per capita (actualmente mayor a 230 dólares).24

• Ensegundolugar,representaunporcentajerelativamentepeque-ño de nuestro PBI, disminuyendo en los últimos años para ubicarse entre el 0,3 y 0,4% (véase gráfico en página siguiente). En otras palabras, no es un factor determinante de nuestra economía, com-parado con el de Nicaragua, que está entre el 12 y 15% del PBI, o de Bolivia, que se encuentra entre el 4 y 7%.

• Entercerlugar,delmontoaproximadode500millonesdedólaresde cooperación internacional no reembolsable que se recibe al año, cerca del 50% está destinado el sector no gubernamental, distribuido entre más de 450 instituciones y más de 900 proyectos (en el 2005).25 Es decir, el efecto en las estrategias de desarro-llo estatales es —en términos globales— relativamente pequeño. Asimismo, casi un tercio de la ayuda recibida por el país proviene de fuentes no gubernamentales, y muchas de estas agencias de cooperación no están plenamente de acuerdo con el proceso de

24 En Afganistán, la AOD representa el 117% del gasto estatal; 106% en Sierra Leo-na; 101% en Togo; 88% en Benín, entre otros (Banco de datos del Banco Mundial).

25 Según APCI, al cierre del 2008 existían 2581 organizaciones inscritas en el Registro de ONGD y esta cifra incluía entidades vigentes y no vigentes. En el bienio 2007-2008, las organizaciones que ejecutaron intervenciones con recursos de la CINR representaron el 20% y el 19% respectivamente, en relación con el número total de entidades registradas cada año, “…lo que demuestra el nivel de dificultad para acceder a la cooperación, más aun teniendo en cuenta que el Perú ya está clasificado entre los países de Renta Media Alta.” (APCI, 2010)


CUADRO N.° 4Cooperación agregada programada, desembolsada y ejecutadaAño 2008 – dólares americanos.

Monto

Programado Desembolsado Ejecutado(*)

Cooperación bilateral 408 705 758 296 316 021 293 086 811

Cooperación multilateral 30 185 637 30 133 932 33 913 189

Total oficial 438 891 395 326 449 953 327 000 000

Cooperación privada 170 555 465

Total 438 891 395 396 449 953 497 555 465

Fuente: APCI (2010).

GRÁFICO N.° 2Tendencia de la CINR ejecutada en el país y participación de la misma como porcentaje del PBI. Período 1997-2007.(Millones de dólares americanos y porcentajes)

A precios de 2007. Datos y elaboración: APCI.

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armonización, debido a que no confían en la capacidad de con-vocatoria, planeamiento, gestión y supervisión estatal, que son esenciales para cumplir este principio de la Declaración de París (Alasino, 2008).

Observando estas cifras, debemos preguntarnos: ¿qué importan-cia tiene la cooperación internacional en el Perú? Opinamos que su importancia no proviene del monto, sino de su uso como elemento fortalecedor de la sociedad civil y su incidencia en la sociedad peruana. Siendo así, entonces, ¿por qué sería importante la Declaración de París y el Plan de Acción de Accra para una realidad como la nuestra? Al ubi-car al Estado peruano en el liderazgo de la armonización, ¿no se debili-taría el trabajo de las ONG? Al considerar —como lo hace APCI— que los fondos de las ONG deben complementar los planes estatales, ¿no se estaría encauzando la cooperación internacional hacia el proyecto hegemónico neoliberal? ¿No sería mejor que la cooperación siguiera respondiendo —en un porcentaje saludable— a la diversidad de los temas y sectores negociados entre las ONG y las fuentes de financia-miento? Trataremos de responder a estas preguntas, gracias al análisis de algunas características específicas de la evolución de la ayuda en los últimos diez años. En esta etapa se consolidaron una serie de cambios que han transformado radicalmente las relaciones de financiamiento, casi siempre en desmedro de la autonomía de las ONG:

1. Hasta mediados de la primera década del milenio, el flujo de coo-peración no gubernamental dirigido a las ONG latinoamericanas se mantuvo en sus niveles tradicionales, y hasta aumentó un poco en el caso peruano (Kees Biekart, 2005 y 2008), a diferencia de otros países como Chile, cuyo crecimiento económico lo ubicaba como de desarrollo humano alto. La significativa pobreza y des-igualdad peruanas, aunadas a la apertura democrática posterior al fujimorismo, favoreció la construcción de agendas alrededor de la


reducción de la pobreza y la defensa de los derechos humanos. En el segundo quinquenio, sin embargo, se constata una reducción de las transferencias por donación y el retiro de la cooperación oficial y privada de países tan importantes como el Reino Unido y los Países Bajos. Como hemos visto anteriormente, los fondos no gubernamentales europeos fueron esenciales en los orígenes de las ONG y seguían siendo importantes, especialmente en el área de la incidencia política. La disminución de estos fondos ha signifi-cado el fin de relaciones de copartes, que —a pesar de que ya no tenían el mismo nivel de interacción e intercambio Norte-Sur— im-plicaban trayectorias compartidas, una historia de confianza mutua y un bagaje de logros conjuntos. Este capital social desaparece y se debe entrar en otros circuitos de financiamiento.

2. Antes de esta reducción de la cooperación no gubernamental europea, las agencias comenzaron a implementar un importante cambio en su modalidad de financiamiento, pasando del apoyo institucional al de proyectos específicos. Esta variación era el resul-tado de una redefinición de la cooperación a nivel internacional, buscando que los fondos apoyaran la llamada agenda de “lucha contra la pobreza” (Bebbington et al., 2008; Negrón, 2006). La tendencia era considerar a las ONG como eficientes “proveedo-res de servicios públicos” con llegada a los sectores pobres. Se desplazaron así los objetivos de la cooperación al logro de metas tangibles y medibles relacionadas con el mejoramiento de las con-diciones de vida, vía el acceso a servicios públicos u oportunida-des de ingresos, en períodos relativamente cortos de tiempo (2 a 3 años).

El cambio social duradero y sostenible no es una meta de la nueva agenda de cooperación oficial porque parte de la noción (o del convencimiento) de que las actuales estructuras económicas son las correctas o deseables. Es por ello que desde los años 90 va creciendo la idea de que lo necesario es integrar a los pobres a


la sociedad mayor, y esto incluye al mercado y el sistema político formal. En esencia, la nueva agenda considera que el problema de la sociedad no radica en el sistema, sino en las personas que la componen por no tener la necesaria educación, capacidades o por problemas de ética (corrupción). Las ideas que surgen del pos Consenso de Washington son que el mercado ha realizado su par-te y que falta llevar a cabo la reforma del Estado para que cumpla eficiente y honestamente las tareas de inclusión.

La disminución de fondos para el financiamiento institucio-nal ha implicado una reducción del trabajo de incidencia, porque ya no se cuenta con los fondos necesarios para ello. El grueso del financiamiento está destinado a apoyar actividades concretas con las poblaciones beneficiarias, dejando poco tiempo para la reflexión, sistematización y el seguimiento, aspectos esenciales en la incidencia política. Asimismo, los cronogramas de los nuevos proyectos ponen especial énfasis en el cumplimiento de metas estrictamente establecidas e informadas, dificultando la reacción ante retos y demandas de la coyuntura.

3. Según las cifras de la APCI, el flujo de fondos de la cooperación no reembolsable ha disminuido desde principios de la década del 2000 y se encuentra alrededor de los 400 millones de dólares (Llona, 2008; Panfichi y Alvarado, 2010; Alasino, 2008). Cerca del 80% proviene de fuentes bilaterales y multilaterales, y el resto de agencias no gubernamentales. El principal país donante es los Estados Unidos, con cerca del 50% de la ayuda oficial, seguido por los países europeos con cerca del 35%. Llona (2008), sin embargo, hace notar la diferencia registrada en el 2005, año en el cual para la APCI la cooperación privada ascendía a 84 millones, mientras que en un estudio realizado por Federico Negrón se sostiene que los recursos canalizados fueron 158,8 millones. Esto se debe a que no toda la cooperación privada es registrada en la APCI. Finalmente, según esta agencia, los fondos no reembolsables


están distribuidos en prácticamente igual proporción entre las entidades gubernamentales y los receptores privados.

La fuerte presencia de fondos bilaterales en la canasta de cooperación es una muestra más de que los márgenes de juego de las organizaciones privadas de promoción al desarrollo cada vez son menores. Estos fondos tienden a estar orientados por políticas y estrategias diseñadas por los respectivos gobiernos y sus agencias o ministerios de cooperación internacional. El mejor ejemplo al respecto es la cooperación estadounidense que, como señalamos, representa el 50% de los fondos oficiales no reembolsables. En el caso del Perú, la agenda de la cooperación norteamericana tiene como principal prioridad la lucha contra la producción de coca y la búsqueda de alternativas a su cultivo (en el año 2010 esta estrategia concentró el 40% de sus donaciones totales) y el resto se distribuye entre las estrategias de democratización, desarrollo económico, medio ambiente, salud y educación, variando de acuerdo a las prioridades quinquenales o coyunturales. Por ejemplo, en los primeros años de la década del 2000, USAID destinó sus fondos de democracia a apoyar los procesos de descentralización y participación ciudadana, por un lado, y por el otro a la reforma de los principales poderes e instituciones estatales.

Una vez definido el tema, USAID determina los ámbitos geo-gráficos, las poblaciones beneficiarias, las principales estrategias a ser utilizadas, el tiempo y el presupuesto de ejecución, y luego llama a un concurso. Es evidente que el margen que deja a las instituciones concursantes para el diseño del proyecto es muy pe-queño, reduciéndose más bien a una competencia caracterizada por la formación del mejor consorcio y equipo, y en exponer la mejor metodología de trabajo para lograr los objetivos ya estable-cidos por USAID. Algo parecido ocurre con muchos de los fondos contravalor, la mayoría creados en esquemas de la condonación de deuda por desarrollo.


Finalmente, con frecuencia los fondos bilaterales vienen con condiciones impuestas que van más allá de los fines del proyecto y las actividades financiadas. Como mencionamos anteriormente, la famosa ley “mordaza” (gag rule) del gobierno estadounidense prohibiendo que toda institución receptora de fondos realice la defensa o difusión del aborto tuvo un fuerte impacto en ONG fe-ministas o pro derechos de la mujer.26

4. Ante las crecentes dificultades para conseguir fondos (sea por su disminución, cambio de modalidad, o por contener condiciones inaceptables), las ONG peruanas y latinoamericanas han tenido que intensificar y diversificar sus fuentes de financiamiento. Esto ha tenido varios efectos: • Enprimerlugar,existeunaatomizacióndefuentesquedifi-

culta el proceso de integración institucional y que absorbe mucha energía debido a la gestión de múltiples proyectos. En el estudio realizado sobre financiamiento institucional, el promedio de fuentes de financiamiento por ONG era de 16,9 y la media 13 (Díaz-Albertini, 2009). La mayoría de estas fuen-tes financiaban solamente un proyecto y exigían una gestión independiente de los fondos en términos de informes narrati-vos, financieros y auditorías.

• Ensegundolugar,implicadestinarmayorcantidadderecur-sos institucionales a la búsqueda de fondos, ocupando en especial el tiempo de los principales directivos. Esto resta

26 Felizmente el presidente Obama derogó la ley mordaza en uno de sus prime-ros actos de gobierno en enero del 2009. Pero no se limita a este tipo de pre-sión: Chávez y Coe (2007) analizan cómo USAID/Perú ha modificado su apoyo a la contracepción de emergencia debido a la presión de grupos conservadores norteamericanos y peruanos. Por ejemplo, en el 2005 esta agencia pidió a sus receptores de fondos que mantuvieran “neutralidad” respecto a la anticoncepción oral de emergencia.


tiempo a las importantes actividades de reflexión, incidencia y trabajo conjunto con otros sectores de la sociedad. El cambio de modalidad ha hecho que los directivos se transformen en fund raisers.

• Entercerlugar,confrecuenciallevaaaceptarfinanciamientoa causa de la necesidad de obtener fondos y no porque la temática o línea de trabajo sea prioritaria para la institución. Ello contribuye a la dispersión.

Todos estos aspectos ponen sobre el tapete el problema de la autonomía, cuando se depende de fuentes que tienen sus propias prio-ridades y agendas. Desde hace muchos años, especialistas pronostica-ron que si no cambiaba el sistema de financiamiento y la dependencia del Sur hacia las prioridades gubernamentales del Norte, la viabilidad de las ONG como organizaciones promotoras del cambio sería puesta en cuestión (Edwards, 2008). Resulta sumamente difícil romper la actual dependencia, porque el financiamiento externo sigue siendo su “red de seguridad” y la mayoría están dispuestas a ser menos “alternativas” con tal de lograr la estabilidad.

2.3. Legitimidad, transparencia y rendición de cuentas

El reto estratégico de la legitimidad (y por extensión de la transparencia y rendición de cuentas) es uno de los más complejos y polémicos en el mundo de las ONG. Como hemos señalado anteriormente, son orga-nizaciones que buscan transformar la sociedad hacia arreglos y estruc-turas inclusivas que coadyuven al desarrollo y bienestar de las mayorías actualmente excluidas. Una de las condiciones para que sean efectivas en esta tarea, radica en contar con el consenso de diversos sectores de la sociedad sobre: (a) el derecho que tienen para plantear los cambios a favor de otros; (b) la vigencia de sus agendas y propuestas; y (c) la pertinencia de su actuación social. Siguiendo las pautas de las ciencias políticas, la legitimidad se construye sobre creencias de que los actores


o instituciones políticas son los apropiados, necesarios y confiables. En pocas palabras, la legitimidad se construye sobre la base de consensos y percepciones, más que con datos concretos o legalidades obtenidas. Una primera y necesaria constatación al respecto es que tradicio-nalmente han sido vistas como organizaciones que no tienen bases so-ciales (constituency), cuerpos electorales o miembros a los cuales deban rendir cuentas. En los años 80, por ejemplo, se consideraba que esta era una de sus ventajas comparativas respecto al Estado y las organizacio-nes de base (Douglas, 1987). Resultaba siendo una ventaja porque, teó-ricamente, las hacía más flexibles y audaces al momento de proponer y actuar en torno a cambios sociales, puesto que no estaban atadas a un mandato estricto, salvo el que posiblemente estaba condicionado por sus estatutos internos o sus fuentes de financiamiento. Se consideraba que este atributo también hacía posible que fueran más capaces de res-ponder a las especificidades socioculturales de las diversas poblaciones con las cuales se relacionaban. El Estado, por el contrario, debía respon-der al elector y a la opinión pública. Este hecho restringía su capacidad de ser audaz o experimentar en sus programas debido al costo político que podrían acarrear posibles errores y fracasos.27

Si no están obligadas a rendir cuentas, entonces ¿bajo qué mecanismos es que se legitiman? Para responder a esta pregunta y examinar este reto estratégico, organizaremos el análisis en tres partes. En primer lugar, intentaremos responder a la pregunta: ¿quiénes son representados por las ONG, especialmente en el Perú? En un segundo momento, analizamos a quiénes es que tienen o deben rendir cuentas sobre diversas facetas

27 Algunos analistas norteamericanos señalan que todo gobierno busca maximizar la votación vía la satisfacción de las demandas del votante medio o promedio. Bajo estas condiciones, el Estado no estaría dispuesto a invertir en bienes públicos o cuasi públicos que superen las expectativas de este votante medio. En esto con-siste el “fracaso del Estado”, porque no logra satisfacer demandas que surgen de un electorado cada vez más diverso. Esto lleva a que toda una serie de bienes y servicios tengan que ser asegurados vía el mercado o las ONG, como podría ser, por ejemplo, una educación escolar religiosa o una que responda a ciertas etnias.


de su quehacer. En tercer término, presentamos algunas impresiones sobre la legitimidad del universo de ONG que estamos examinando, aquellas que Panfichi y Alvarado (2009) denominan “de incidencia”.

2.3.1 ¿A quiénes representan?

El hecho de “no tener” que rendir cuentas, sin embargo, tiene alto un costo político ya que pone en juego su legitimidad (Bebbington, 1995; Valderrama, 1998; Mendoza y Melgar, 2000). La ausencia de una base social constituida por miembros, participantes o socios capaces de pla-nificar y fiscalizar sus acciones, también significa que no representan a sectores o poblaciones (salvo a sí mismas). Con frecuencia este hecho ha llevado a que las ONG no se sientan obligadas a hacerlo, e inclusive presenten resistencia y renuencia a transparentar diversos aspectos de su funcionamiento y quehacer. Si no tengo que rendir cuentas, ¿por qué voy a publicitar aspectos internos de gestión, planificación y finan-ciamiento? En este sentido, Panfichi y Alvarado (2010) hacen referencia a un estudio de los portales web de 17 ONG peruanas y solo el 48% alcanzaba lo que sería la transparencia ideal. Es un hecho conocido que en el trabajo con las bases sociales, muchas organizaciones no revelan información sobre los montos del financiamiento, el presupuesto del proyecto, el personal que labora en él y sus remuneraciones. ¿A quiénes, entonces, representan? La dificultad de responder a esta pregunta se deriva de algunas de sus características constitutivas, que podemos resumir de la siguiente manera:

• Sonorganizacionesorientadaseinformadasporvaloreséticos,re-ligiosos y/o políticos (en inglés value driven).28 Cuando afirmamos

28 Una de las características saltantes de las ONG es que sus acciones tienden a estar dirigidas por valores éticos. Este atributo es reconocido por el mismo Banco Mundial como una ventaja comparativa de las ONG (véase Nongovernmental Or-ganizations and the World Bank, editado por Samuel Paul y Arturo Israel, 1991).


que una ONG es feminista, ecologista, izquierdista, o derecho-humanista, no solo estamos haciendo referencia a intereses espe-cíficos de un grupo, sino más bien a una posición marcada por un compromiso ético. Las ONG representan, en primer lugar, a estos valores a través de los cuales buscan darle voz y presencia a los excluidos:

Lo que no se reconoce con claridad es que el fundamento para la existencia de las ONG no es la representación de un grupo particular de la sociedad, como pueden ser los trabajadores, grupos indígenas, mujeres, o empresas, etc. Está basado primor-dialmente en la representación y promoción de ciertos valores. Es por medio de ellos que ocurre la representación de los mar-ginados y sin voz. (Kilby, 2004: 71, nuestra traducción y énfasis.)

Este hecho las ubica en una posición sui generis respecto a los mismos sectores que dicen representar, puesto que los valores que ostentan no siempre son compartidos. Una institución ecologista puede estar en contra de las semillas transgénicas, a pesar de que los pequeños agricultores que apoyan favorezcan su uso porque podría aumentar su productividad. En un estudio realizado por Por-tocarrero et al. (2002), por ejemplo, se examinan los constantes desencuentros entre las ONG ambientalistas y las poblaciones nati-vas en el Perú, debido a que cada parte concibe de distinta manera el uso apropiado de los recursos naturales de la selva. Las ONG conservacionistas, por ejemplo, se oponen a la realización de acti-vidades económicas que algunas organizaciones nativas favorecen.

• Se convierten así en organizaciones construidas alrededor deintereses o beneficios considerados públicos (Kilby, 2004). En segundo lugar, entonces, se deben al bien público. Pero, ¿cómo se representa a lo público? ¿Con qué derecho se adjudican la facultad de hablar y actuar en torno a lo público? ¿Cuál es la forma que asume esta representación en términos de organizaciones sociales,


poblaciones e instituciones? ¿Cuáles serían los mecanismos de fiscalización y a quiénes se rendiría cuentas? Esta dificultad de aterrizar lo público en instancias, canales y mecanismos de vigilancia, lleva a que Kilby señale:

… mientras que las ONG pueden estar defendiendo la causa de los pobres y oprimidos, en la práctica no pueden ser fiscalizadas por estos grupos sociales con respecto a las formas como están avanzando a favor de esta causa, y así los supuestos representa-dos tienen poco poder en la relación. Esta es una característica definitoria de las ONG que las hace vulnerables a las críticas. (Nuestra traducción, ibídem, p. 70.)

Las críticas a las que Kilby hace referencia son las que provie-nen del mundo político formal y de los grandes empresarios. Al sentarse una ONG a una mesa de concertación, en una comisión del Congreso o en una asamblea popular, la pregunta que surge es: ¿cuál es su representatividad? ¿Bajo qué criterios puede argüir que representa el bien público? Al no mediar un proceso formal de elección de representantes, la defensa de la causa se basa en la orientación brindada por los valores que cada organización con-sidera como de interés público.

• Deahíquelomásconsecuente,entercerlugar, es que deberían representar a los “movimientos sociales”.29 Esta solución, sin

29 “…entendemos por movimiento social un proceso de acción colectiva politizada dirigido a luchar contra formas de acumulación y colonización que reproducen la injusticia, y que cuenta con una visión alterna de sociedad y desarrollo. Los movi-mientos sociales son procesos difusos espacial y temporalmente, pero sostenidos en el tiempo. Los movimientos sociales incluyen organizaciones de base formales, pero también van más allá al incluir formas de acción colectiva más nebulosas (y en muchas ocasiones cíclicas), que incluyen ONG y redes que sirven para vincular tanto a los actores organizados como a los dispersos en el proceso de movilización social.” (Scurrah y Bielich 2010, p. 54).


embargo, no nos libra del problema de la representatividad, ya que resulta difícil establecerla en “movimientos” (no en organizaciones) que por su naturaleza tienden a ser poco estructurados y congregan a individuos, organizaciones, militantes e instituciones que se manifiestan en contextos y episodios específicos. En cambio, en otros casos resulta casi imposible diferenciar los movimientos de las mismas ONG que los componen.30 Es decir, en este caso se rinden cuentas a sí mismas. Aun así, es innegable su estrecha relación con los movimientos sociales:

La alianza más importante de los movimientos sociales es la que establecen con aquellas ONG que trabajan con ellos, los apoyan y les representan posibilidades de financiamiento e incidencia. Muchos movimientos se reconocen dependientes de la relación con las ONG y precisamente por ello no quieren que el papel de éstas abarque ámbitos que les corresponde a las organizaciones populares. De hecho, la cercanía también se traduce en tensio-nes sobre temas de representación social y el control de los fon-dos de la cooperación internacional. (Scurrah y Bielich 2010, p. 56, nuestro énfasis.)

Es importante acotar que, a pesar de esta relación, no todos los movimientos consideran a las ONG como sus integrantes y, por ende,

30 Esto se debe en parte a la creciente profesionalización de la acción política que se refleja, por ejemplo, en la asunción de estrategias de incidencia (abogacía, cabildeo, capacitación, vigilancia) desde los movimientos sociales. Solo es posible construir las capacidades necesarias para incidir política y socialmente en cier-tas temáticas sobre la base de organizaciones estables con personal calificado y rentado. La profesionalización de los movimientos sociales y sus nuevas formas de acción política hasta cierto punto ponen en jaque la noción del voluntariado, ya que la presencia de éste tiende a darse en los momentos de movilización, sea en campañas, marchas y protestas. En el caso peruano, Scurrah y Bielich consideran que los movimientos feministas, de derechos humanos y agrarios cuentan con una importante presencia de ONG.


sus representantes. En el estudio citado, Scurrah y Bielich señalan que de los diez movimientos sociales que calculan vigentes en el Perú (agra-rio, cocalero, ambientalista, industrias extractivas, feminista, derechos humanos, indígena, sindical, regionales y mujeres populares), solo tres son “abiertos” en el sentido que “…no es requisito indispensable ser parte de la organización popular para poder ser considerado como miembro del movimiento” (p. 59). Los movimientos agrario, feminista y de derechos humanos son los que tienen este carácter, lo cual permite —hasta cierto punto— que las ONG integrantes logren representarlos. Llama la atención que en el estudio no se incluya al movimiento am-bientalista entre los “abiertos”… En conclusión, vemos que las ONG representan fundamental-mente: (a) ciertos valores de cambio social; (b) están orientadas al interés o bien público y; (c) que encontrarían en los movimientos so-ciales su lugar en la sociedad. Su ubicación y participación en los movimientos, no obstante, varía de acuerdo a la naturaleza y confor-mación de éstos.

2.3.2 ¿A quién rendirle cuentas?

Hemos visto que les resulta difícil encontrar un sector específico de la población al cual puedan representar y así construir su legitimidad. Asimismo, orientan su trabajo hacia la incidencia, lo cual implica estar presentes en múltiples esferas sociales, políticas y económicas, y no solo con sus grupos objetivo. Son instituciones, además, que se precian de ser nuevas formas de organización del trabajo y de la gestión, contrarias a la jerarquización y el burocratismo característicos de la empresa privada y el empleo estatal. Esta multiplicidad de audiencias o stakeholders conduce a procesos complejos de rendición de cuentas. Fowler (2003) y González (2008) señalan que por ello la rendición tiene varias dimensiones: hacia arriba (Estado, agencias de cooperación, movimientos globales, opinión pública), hacia abajo (grupos priorizados en su misión, beneficiarios de los proyectos) e interna como centro


laboral. Consideramos pertinente añadir una cuarta dimensión —la horizontal— compuesta por las organizaciones afines a sus valores y finalidades, es decir por sus pares.

Hacia arriba

En la práctica, la rendición de cuentas hacia arriba es la más practicada por dos razones. En primer lugar, porque están obligadas a hacerlo, sea por ser parte de sus convenios y contratos con las agencias de cooperación y entidades estatales, o porque el sistema legal lo exige. En segundo término, porque los mecanismos para realizarlo son relati-vamente específicos y perentorios:

• Entérminosdelasagenciasdecooperación,elproblemaprinci-pal no es la falta de rendición de sus copartes, sino más bien: (a) la calidad de lo rendido; (b) el escaso alcance (difusión y divulga-ción) que tiene lo rendido en la respectiva agencia; y (c) la limitada incidencia en los decididores de las políticas de cooperación del Norte. Los informes de actividades y evaluaciones tienden a ser tediosos, abundando en generalidades, o sumamente detallistas. Debido al recorte de personal administrativo de las agencias, no hay capacidad de leerlos y analizarlos detenidamente, dificultan-do su procesamiento y su posterior divulgación a otras esferas de la agencia o entidades de los países donantes. La rendición ter-mina convirtiéndose en un instrumento de control y no de apren-dizaje mutuo que podría llevar a formular mejores propuestas de desarrollo.

• Con respectoa la rendicióndecuentasalEstado,en lasecciónsobre las relaciones de las ONG con los otros sectores hemos adelantado que han sido tensas, agravándose a partir del año 2003. A pesar de que en los orígenes de la APCI la rendición era vista como un mecanismo para generar sinergias e interrelacionar la acción no gubernamental con los planes nacionales, la presión


política de la derecha neoliberal ha tendido a enfatizar la función de control y fiscalización. Esto se refleja en los intentos por cambiar hacia normas más controlistas y en el hecho de que no existe coordinación alguna con la APCI.

• Aunquenose rindecuentasa laopiniónpública,sí resulta im-portante proyectarse hacia ella para difundir el trabajo realizado, sensibilizar a la población alrededor de ciertas problemáticas, denunciar hechos y conductas, y de esta manera crear corrien-tes de opinión. Según Panfichi y Alvarado (2010), las ONG de incidencia política cuentan con el apoyo de un importante sector de la prensa, periodistas y medios. Esta es una relación que se fortalece durante los años 90 y el control fujimorista ejercido so-bre la mayor parte de los medios. Las ONG ofrecen información, datos, opiniones y críticas que alimentan las noticias y reportajes. La cobertura, a su vez, visibiliza el trabajo de las organizaciones y contribuye a su legitimidad, contrarrestando la mala prensa que reciben de otros medios.

Hacia abajo

Resulta más difícil generalizar sobre la rendición hacia abajo, porque no se ha sistematizado mucho al respecto. En términos generales, sin embargo, la rendición de cuentas tiende a darse de las siguientes formas:

• Enelmarcodelosproyectos,especialmentedelosquecuentancon convenios entre la ONG y las organizaciones/poblaciones beneficiarias, existen espacios para revisar y evaluar el trabajo o las acciones contempladas. Como hemos indicado en otros estudios, la suscripción de convenios ha traído consigo un importante avance en la relación entre las partes, porque conduce a la planificación conjunta y la mutua asunción de responsabilidades. Es una rendición, no obstante, limitada a las


poblaciones y actividades contempladas en el marco del proyecto y/o convenio.

• Algunasincluyenalaspoblacionesobjetivoenelprocesodeeva-luación semestral o anual del trabajo institucional, lo cual permite que se informe y se reaccione respecto al trabajo realizado. Algu-nas agencias financieras exigen este tipo de retroalimentación, lo cual no implica necesariamente una “rendición de cuentas”, pero sí permite conocer públicamente lo que las instituciones han he-cho y los resultados principales de su acción.

• Enladifusióndesutrabajo,lasONGnormalmenteincluyenin-formación como su posición sobre ciertas problemáticas, las re-comendaciones y sugerencias al respecto, las acciones empren-didas, los compromisos asumidos o las medidas planteadas hacia el futuro.

Solo en casos extraordinarios las ONG rinden cuentas de su traba-jo en forma integral hacia los grupos sociales de su ámbito de acción. En parte, esto es comprensible porque no forman estrictamente parte de sus bases (constituency) y porque los fondos que manejan no pro-vienen de los grupos con los cuales trabajan (aunque puede ser que los hayan recibido en su nombre). Una apertura total podría, en todo caso, generar problemas en la relación, incluyendo expectativas con respecto a los fondos. Un aspecto especialmente sensible es el monto de las remuneraciones, porque —a pesar de que no son muy altos— sí marcan una gran diferencia con los ingresos de los sectores pobres. También se da el caso de que —gracias a la profesionalización— las ins-tituciones actúen como si sus poblaciones metas fueran “clientes”, sea en la asistencia técnica, la asesoría legal, la consultoría sobre mercados, la capacitación en gestión, entre otros. Cuando se establecen relacio-nes de este tipo ya no se rinden cuentas, sino que el trabajo se evalúa en función de los productos y resultados. El compromiso, en este caso, está más vinculado a la calidad del producto que a ciertas ideologías, valores o metas compartidos.


Estas dificultades en la rendición de cuentas hacia abajo, se pre-sentan como un problema álgido para las organizaciones no guberna-mentales a nivel internacional. Como veremos más adelante, la relación con las bases sociales y la rendición de cuentas es uno de los asuntos que deben trabajarse en torno a la legitimidad:

Por lo general, solo un número reducido de ONG cuenta con mecanismos fuertes de rendición de cuentas “hacia abajo”, que directamente den cuenta de sus acciones y decisiones a las bases sociales. Si bien generalmente no hay razones imperiosas para que una agencia que presta servicios tenga mecanismos formales de rendición de cuentas, la evidencia parece sugerir que aquellas ONG con más mecanismos for-males destinados a informar sobre la dirección estratégica de la agencia y su labor en proyectos, son más efectivas. (Kilby 2004, nuestra traducción.)

Hacia adentro

Las ONG también nacen como centros laborales alternativos, en los cuales se buscaba implantar nuevas formas —más democráticas— de relación entre trabajadores. El énfasis estaba puesto en la participación del personal en el gobierno y la gestión institucional. La plena parti-cipación se alcanzaba al obtener la membresía, porque implicaba ya formar parte de la asamblea institucional, ser elector y elegible para los principales cargos institucionales. La membresía, a su vez, implicaba un compromiso mayor con la institución y sus valores. Casi todas las que componen nuestro subgrupo tenían estructuras participativas, aunque se diferenciaban en cuán abiertas o cerradas eran con respecto a la incorporación de nuevos miembros, en la conformación del consejo directivo, y otros asuntos de gestión. En la asamblea se presentaban las memorias (incluyendo las auditorías) y las programaciones anuales para su revisión y aprobación por los miembros.


A partir de los años 90 esta situación comienza a variar, prime-ramente como resultado de la mayor “profesionalización” de las ins-tituciones y luego como consecuencia de la disminución de fondos, especialmente de apoyo institucional. Con la profesionalización, las instituciones comienzan a establecer jerarquías sobre la base de niveles de educación y experiencia, relegando a los trabajadores administrati-vos a un nivel inferior. Incluso, algunas instituciones reservaron la mem-bresía al personal profesional o técnico. La disminución de fondos tuvo un primer efecto en la estabilidad la-boral, al vincular el trabajo a la vida del proyecto y sus posibles continua-ciones. La mayoría del personal pasó a la situación de temporal o even-tual. La paulatina disminución del financiamiento institucional también afectó la estabilidad del personal al reducir el número de trabajadores que podía ser cubierto por el fondo “institucional”. Durante la década de los 90, numerosas instituciones pasaron por procesos de reingeniería como mecanismo para hacerlas más eficientes, incluyendo la reducción de personal siguiendo criterios más “objetivos”.31 Poco a poco, salvo notables excepciones, las ONG se están convirtiendo en centros labora-les, con un pequeño grupo de directivos estables. La principal forma de participación del personal en la actualidad tiende a darse alrededor del financiamiento, principalmente en la búsqueda de fondos.

Entre pares

La rendición de cuentas entre pares es quizá la forma menos estructurada de todas. En todo caso, está restringida a las organizaciones que forman parte de redes, consorcios, plataformas o movimientos sociales; es

31 En la novela El hombre de la azotea, Abelardo Sánchez León (2008) captura clara-mente este proceso al narrar cómo los procesos de reingeniería, la competencia por fondos, la elaboración de proyectos y la cercanía a la banca multilateral, van transformando a una ONG de “ficción”, destruyendo en el proceso agendas, mi-siones, relaciones y amistades.


decir, cuando comparten e impulsan programas o acciones comunes. Mínimamente deben rendir cuentas sobre lo realizado en el marco de los planes de acción aprobados, pero también se puede dar el caso de tener que responder por la conducta institucional en función de ciertos valores compartidos. Esto último tiende a ocurrir más bien entre las ONG que forman parte de un movimiento, como puede ser el de derechos humanos o el feminista. En conclusión, vemos que la rendición de cuentas más desarro-llada es la que —en términos generales— podemos denominar hacia arriba, primordialmente hacia las fuentes de financiamiento y el Estado. En ambos casos, sin embargo, no se da un rebote hacia la sociedad, sino más bien se trata de mecanismos de control estipulados en los convenios suscritos o en la normativa nacional. La rendición hacia las bases tiende a estar restringida a los aspectos de los proyectos ejecu-tados y se realiza ante la población beneficiaria, muchas veces dentro del marco de lo que estipula el convenio suscrito entre las partes. En términos de la rendición al interior de la institución misma, esta práctica se ha visto afectada por la precarización del empleo. La rendición hacia los pares es poco común.32

2.3.3 Legitimidad

En la era neoliberal, la principal crítica a las ONG es que no “representan a nadie”, salvo sus propios intereses como grupo de individuos organizados en una asociación civil sin fines de lucro. Los sectores conservadores de los EEUU y Europa las critican acusándolas de debilitar la democracia

32 Según Kilby (2004), las ONG tienen tres grandes cuentas que rendir. En primer lugar, ante sus valores y su misión, para lo cual deberían existir comunidades con valores y misiones compartidos que puedan validar (o no) su actuación. En segundo término, tienen que dar cuenta de su desempeño en el cumplimiento de su misión, es decir a su membresía (si la tienen) y a los que financian sus actividades. Tercero, deben rendir cuentas como parte de la sociedad civil.


representativa, mediante esquemas participacionistas que no respetan la voluntad del pueblo reflejada en las urnas.33 Inclusive, señalan que llegan a copar espacios antiguamente reservados a representantes del pueblo, favoreciendo una democracia participativa con débil representatividad. Algo similar afirma la derecha nacional, al cuestionar los presupuestos participativos y los Consejos de Coordinación Local, porque debilitan el poder de las autoridades elegidas por el voto popular a favor de representantes elegidos de las organizaciones de la sociedad civil en un sufragio que está lejos de ser universal. También son acusadas de tener una posición política de izquierda, pero oculta bajo el manto de “organización sin fines de lucro”. Supuestamente, por ello es que son contrarias a las inversiones, la empresa privada, la Iglesia Católica y las fuerzas del orden. En términos específicos, son tildadas de ser un refugio de la izquierda que fracasó en la política nacional y que por ello intenta imponerse políticamente vía la incidencia y presión política financiada desde el exterior. Gracias a los fondos que manejan, los críticos señalan que los directivos se dan la buena vida, y por ello les aplican el calificativo de “izquierda caviar”.34 En los últimos años han sido acusadas de debilitar las libertades económicas

33 En el 2003, el American Enterprise Institute for Public Policy Researchun —un think tank de extrema derecha norteamericana— organizó un evento so-

bre las ONG titulado “Organizaciones no gubernamentales: el creciente poder de unos pocos no elegidos” (“Nongovernmental Organizations: The Growing

Power of an Unelected Few”); las ponencias están disponibles en línea, véase http://www.aei.org/event/329#doc. Las ponencias hacen hincapié en que las

ONG no tienen base alguna para participar en la política en representación de sectores de la población. Inclusive, una de las ponencias plantea que son orga-nizaciones positivas e importantes en sistemas autoritarios, pero no tienen lugar alguno en la democracia. Finalmente señalan que un grupo de ONG son parte de una conspiración internacional contra la empresa privada y la cultura occidental.

34 Iniciada en Francia, la expresión de “izquierda caviar“ (gauche caviar) hace refer-encia a sectores que gastan y viven bien, pero que profesan una ideología o dis-curso de izquierda (o sea, son vistos como hipócritas). En Inglaterra son conocidos como champagne socialists y en Estados Unidos como radical chic.


al entorpecer inversiones, defender a los terroristas y perseguir política y judicialmente a las fuerzas armadas, impedir la introducción de nuevas tecnologías que han demostrado traer beneficios para la población (los transgénicos); por imponer prácticas que van en contra de los deseos de la mayoría (matrimonios gay, aborto); por presionar a las empresas a que asuman tareas propias del sector estatal (la responsabilidad social); por apoyar candidaturas, a pesar de presentarse como organizaciones no partidarias (apoyo de la Comisión de DDHH a la candidatura de Humala) e inclusive se les acusa de desestabilizar, siguiendo una estrategia propuesta desde el exterior:

…sigo viendo peligro en los sectores de la izquierda caviar que tienen mucho poder extrapartidario (...) tienen un lenguaje de iz-quierda, pero representan al imperialismo, porque es el Departa-mento de Estado el que las financia. A los intereses imperialistas les gusta generar condiciones de ingobernabilidad en nuestros países y las ONG son avanzadas quintacolumnistas del imperia-lismo. Parlamentario aprista Mauricio Mulder entrevistado en La República (9/2/06), citado en Alasino (2008, pp. 18-19).

Para este sector duro conservador, liberal, tradicional católico o fu-jimorista, las ONG no tienen legitimidad porque no tienen representa-tividad y, además, por ser parte de una opción política que desde hace muchos años no cuenta con el voto o respaldo popular. Por ejemplo, vimos antes cómo más del 80% de la élite empresarial no confiaba en ellas. De ahí que desde la derecha se recomiende que el Estado las con-trole, especialmente con respecto al origen y destino de los recursos que reciben del exterior. Consideran que la legitimidad debe emanar del Estado y que deben ser reguladas al igual que las empresas privadas en áreas como la banca y las finanzas, en los servicios públicos, entre otros. Resulta difícil medir la legitimidad que alcanzan en sectores menos extremistas y politizados. Para ello solo contamos con encuestas gene-rales sobre confianza y algunas impresiones que podemos inducir de


la conducta de algunos sectores de la sociedad. Comencemos con las encuestas. En el cuadro N.° 5 presentamos los resultados de encuestas realizadas en Lima entre el 2004 y 2009. Notamos cierta variación en la población que confía en las ONG, pero en términos generales po-demos afirmar que un poco más de un tercio de los limeños y limeñas confían en estas organizaciones. Estos niveles de confianza son mucho más altos que los que reciben los partidos políticos, el Congreso, el Poder Judicial y el Ejecutivo. En el cuadro, no obstante, también resulta notorio un alto porcentaje de personas que no saben qué son, llegando a casi al 20% de la población.

CUADRO N.° 5Por lo general, ¿confía o no confía en las ONG?

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Si confía 28,9 37,3 36,8 35,2 40,8 41,1

No confía 54,8 43,4 40,0 51,9 39,1 37,6

No sabe 16,1 17,5 23,1 12,2 18,3 20,6

No contesta 0,0 1,8 0,1 0,6 1,8 0,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Grupo de Opinión Pública, Universidad de Lima, 2004-2009.

La confianza varía de acuerdo al nivel socioeconómico, como ve-mos en el cuadro N.° 6, en el cual comparamos los dos extremos en la estratificación (el nivel socioeconómico - NSE A y E). Salvo los resultados del 2007, notamos varias diferencias significativas. En primer lugar, los niveles más altos tienden a confiar más en estas organizaciones, normal-mente mostrando 10% de diferencia. En segundo lugar, también des-confían más, mostrando diferencias entre 10 y 20% de mayor descon-fianza. Esta aparente contradicción se debe a que un porcentaje muy alto del NSE E no sabe qué son estas organizaciones, llegando en el 2006 a superar al tercio de la población, mientras que en promedio no


CUADRO N.° 6Comparando NSE A y E: confianza en las ONG

2006 2007 2008 2009

A E A E A E A E

Si confía 46,2 37,8 41,3 42,0 52,5 37,0 46,8 35,0

No confía 36,9 26,7 50,0 41,0 38,8 34,0 44,3 24,0

No sabe 13,8 35,6 7,5 16,0 7,5 29,0 7,6 39,0

No contesta 3,1 0,0 1,3 1,0 1,3 0,0 1,3 2,0

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Grupo de Opinión Pública, Universidad de Lima, 2004-2009.

llega al 10% en el NSE A. Si tomamos en cuenta este factor y solo nos fijamos en cada nivel socioeconómico, encontramos que en términos relativos los pobres tienden a desconfiar menos. Es decir, siempre es mayor el porcentaje de los que confían en comparación con los que des-confían, mientras que para el NSE A esta relación no siempre es clara. Estos resultados nos muestran que los sectores más pobres conocen menos sobre las ONG, dato que se confirma en una encuesta realizada por la Pontificia Universidad Católica en el 2009, que es analizada por Panfichi y Alvarado (2010). La opinión del 70,6% de los limeños y limeñas es que la labor de las ONG estaba entre regular y muy positiva, e inclusive más de un tercio afirmó que su labor “…’es fundamental para el desarrollo del país’ (39,2 por ciento), que ‘defienden los derechos de las minorías’ (37,3 por ciento). En el mismo sentido van las respuestas que afirman que las ONG generan cambios importantes en la sociedad y que trabajan en beneficio de la sociedad y no en su propio beneficio…” (p. 30). No obstante, al comparar los niveles socioeconómicos, solo un 26% del NSE E supo definirlas como asociaciones sin fines de lucro, en comparación con 62,2% de los NSE A/B. Para los NSE D/E, las ONG eran empresas privadas (15,9%), parte del Estado (12,7%), un partido político (6,9%) o simplemente no podían precisar lo que eran (28,3%). Es importante indicar que esta era una


pregunta con respuesta asistida; es decir, los encuestados escogían la respuesta entre una lista proporcionada por el encuestador. Más allá de lo que indican las encuestas, en términos cualitativos el subgrupo de ONG que analizamos tiende a estar bien considerada por los grupos de base con los cuales trabajan. Prueba de ello son los re-sultados de las evaluaciones externas en las cuales se refleja la opinión favorable de los grupos involucrados en los proyectos. El problema, sin embargo, radica en que constituyen un grupo relativamente pequeño de la sociedad y con muy poca llegada a la opinión pública. Por otro lado, como señalamos anteriormente, los funcionarios y autoridades locales reconocen su papel indispensable como asesores y capacitado-res. Asimismo, diversos gremios profesionales, académicos, de traba-jadores, productores, asambleas y asociaciones de gobiernos locales y movimientos sociales las conciben como aliadas o acompañantes en sus quehaceres y luchas. Consideramos correcta la apreciación de Panfichi y Alvarado (2010) según la cual… la legitimidad de las ONG como actores políticos a nivel nacional se afianza en sus roles de incidencia política: cabildeo, denuncia, vigilancia y fiscalización. En estos roles han encontrado una caja de resonancia en un sector de la prensa independiente, que ve alimentado su trabajo gracias a la vigilancia realizada por las ONG de las acciones estatales y de la empresa privada. Esto incluye el monitoreo a violaciones de los derechos humanos, actos de corrupción, contaminación ambiental y otro tipo de abusos públicos y privados. Esto implica lo siguiente:

• Lalegitimidadantelaciudadaníaengeneral,lamayoríadelacualno es beneficiaria directa, depende de la difusión de sus acciones, sean de sensibilización, de estudio o de denuncia. Su aliado en estas acciones es un sector de la prensa nacional independiente (“periodismo serio”), que tiende a tener mayor llegada a los ni-veles socioeconómicos superiores (A/B). Ello explica por qué son menos conocidas en los sectores de menores ingresos, a pesar de ser los principales beneficiarios de sus acciones.


• Debidoalhechodequelaincidenciapolítica—normalmentededenuncia y protesta— es el aspecto más conocido por la opinión pública, es que los sectores normalmente afectados —funciona-rios estatales, autoridades, partidos, empresas— utilizan su propia prensa aliada para deslegitimarlas sobre la base de campañas de desprestigio e infundios. Es decir, la estrategia de incidencia y el uso dado por los medios tiende a radicalizar las posiciones, rara vez logrando convocar espacios de reflexión, debate y consenso.

• Eltrabajomáscotidianoentornoalamejoradelascondicionesdevida de la población es menos conocido, mostrando dificultades en la difusión de los proyectos y sus impactos. Hasta cierto punto, esto hace posible que los opositores propaguen insistentemente la idea de que las ONG solo sirven para mantener a un pequeño grupo de revoltosos que se dan la gran vida.

En términos generales, podemos concluir que la legitimidad de las ONG en el ámbito nacional es relativamente endeble porque depende del apoyo de una opinión pública difusa pro democrática, proclive a respaldar la defensa de los derechos humanos y otras libertades. Los sectores más pobres de esta “opinión pública” no siempre tienen una noción clara de ser sujetos de Derecho, como muestran sendos estu-dios realizados por el PNUD entre 2003 y 2010. Ellos siguen estando más conscientes de las acciones políticas que generan bienestar o in-fraestructura concreta, área en la cual las ONG tienen menor capacidad de difusión de su accionar hacia la opinión pública. Ante las actuales circunstancias de ataque neoliberal y debido a los problemas que se presentan para constituir una base de apoyo so-bre la base de los beneficiarios, resulta imperativo que desarrollen me-jores prácticas de rendición de cuentas:

Por otro lado, algunos de sus puntos de agenda ahora deben volverse sobre ellas mismas, para readquirir legitimidad: las demandas de transparencia que nacieron como exigencia de la


sociedad civil hacia el sector público, ahora alcanzan a las ONG, siendo imprescindible apostar por la autorregulación. De esta manera, mecanismos como los códigos de ética, modelos de rendición de cuentas o de balance social, constituyen iniciativas en curso en varias ONG y agencias que trabajan en el Perú. (Llona, 2008)

También deben afianzar su lugar en la sociedad nacional, siendo recomendable fortalecer sus relaciones con los principales movimien-tos sociales del país (Bebbington et al., 2008b; Panfichi y Alvarado, 2010; Llona 2008), espacio natural para el desarrollo de sus acciones de incidencia política.

2.4 Redimensionamiento

Esta sección se construye sobre la base de las diversas impresio-nes que hemos podido sistematizar en nuestro trabajo de asesoría y evaluación. No existen estudios específicos que hayan examinado los cambios organizativos o administrativos de las ONG incluidas en nuestro universo de estudio. Es evidente, no obstante, que han pa-sado por diversos procesos de ajuste y adaptación a las situaciones cambiantes del contexto nacional e internacional, muchas de las cua-les ya hemos examinado en las secciones anteriores. Estas adapta-ciones con frecuencia se reflejan en transformaciones en las formas organizativas, los estilos de gestión y en la manera en que se forma y acumula el capital humano e institucional. En términos generales, podríamos decir que para enfrentar los re-tos —especialmente los cambios en las fuentes y tipos de financiamien-to— han tenido que asumir actividades que las acercan a organizacio-nes prestadoras de servicios, limitando en algo el trabajo alrededor del desarrollo; es decir, el diseño de alternativas, la implementación de experiencias piloto y la incidencia política. Veamos algunas de las razones que nos llevan a esta impresión:


• Ladisminucióndelosfondosdecooperaciónquetradicionalmen-te las apoyaron —normalmente de origen europeo, no guberna-mentales y sustentados en valores cristianos o progresistas— ha llevado a una creciente competencia por recursos y ello ha tenido impacto en varios frentes: a. Ha llevado a una mayor dedicación institucional a la búsqueda

de fondos (fund raising), proceso que absorbe recursos y energías en actividades como la identificación de fuentes, la conformación de consorcios, la elaboración de propuestas y la participación en concursos y licitaciones. La mayoría de las instituciones no cuenta con fondos de preinversión —ya sean producto de utilidades o de ahorro— que permitan asumir estos costos al margen de las actividades institucionales financiadas vía proyectos. De ahí que deban asegurarlo sobre la base de la dedicación de los directivos, la contratación de consultores o mediante esquemas de “riesgo compartido” con otras instituciones y profesionales independientes. En este proceso no se construye experticia institucional, sino que se va generando un grupo de “especialistas” en las artes de la consecución de fondos, muchos de los cuales se independizan y trabajan como consultores.

b. Reduce las posibilidades de seleccionar las fuentes de finan-ciamiento, obligando con frecuencia a asumir compromisos y tareas marginales a las prioridades y finalidades instituciona-les. Se generan así compartimentos estancos en las organi-zaciones, lo que dificulta el establecimiento de sinergias y la construcción del bagaje institucional.

c. Tiende a condicionar considerablemente los objetivos y las estrategias de los proyectos, reduciendo el margen propositi-vo institucional. En la mayoría de los concursos, por ejemplo, se determina de antemano a la población beneficiaria, la zona de trabajo, las metas deseadas y el marco temporal. En el fon-do, lo que interesa es saber si las instituciones concursantes


tienen la capacidad de implementación necesaria (profesio-nales, infraestructura, redes, fondos complementarios).

d. Produce mayor precariedad laboral, por la contratación de personal por proyecto concursado, cuyo horizonte de empleo tiende a estar limitado a la duración de éste. Esta mayor precarización en el trabajo afecta negativamente las posibilidades de ir construyendo un compromiso o “místi-ca” alrededor de la misión o finalidades institucionales. Asi-mismo, hace más difícil la acumulación de capital humano institucional.

e. Puede comprometer ideológicamente a la institución en va-rios sentidos. En primer lugar, al asociar la ONG a fuentes de financiamiento conservadoras, afectando su posición ante otras organizaciones de la sociedad civil. En segundo lugar, al aceptar condicionantes con respecto a acciones o pronuncia-mientos ante ciertos temas o coyunturas.

• Elcrecienteénfasispuestoenresultadosacortoomedianopla-zo pone a prueba a las ONG de incidencia, ya que éstas tienen objetivos y perspectivas de mayor aliento. Como examinamos en la investigación sobre financiamiento institucional, cuando una organización depende de múltiples fuentes de financiamiento alrededor de proyectos puntuales, tiende a sacrificar aspectos esenciales de su gestión y quehacer (Díaz-Albertini, 2009):a. No pueden desarrollar las agendas de desarrollo contempla-

das en sus planes estratégicos.b. No pueden construir un equipo de dirección y administración

que posibilite el fortalecimiento institucional. Resulta muy difí-cil contar con un staff permanente, con capacidad de integrar las diversas intervenciones institucionales. Estas tareas son particularmente difíciles para las personas que se encuentran inmersas en proyectos de ejecución directa, con cronograma ajustado y resultados medibles.


c. No pueden mantener una presencia institucional activa en los espacios públicos, lo cual implica menor cobertura, articula-ciones y coordinaciones.

d. No pueden dedicar tiempo a consolidar la institucionalidad propia de la organización, lo cual se logra cultivando una per-manente legitimidad ante los sectores referentes.

• Laventadeserviciosprofesionalessehaconvertidoenotraestra-tegia común. Asume muchas formas, pero tiende a caer bajo las categorías de investigaciones (estudios, diagnósticos, encuestas de opinión), capacitaciones (cursos, diplomados), asesorías (técni-cas comunales, políticas, estratégicas) y consultorías varias.a. El tratamiento ha variado entre las instituciones. En algunas,

la venta de servicios es asumida informalmente dependiendo de la oportunidad. En otras, se ha convertido en una práctica con suficiente demanda que es manejada por la alta direc-ción. Finalmente, un tercer grupo ha creado instancias inde-pendientes que se encargan de este trabajo bajo una óptica comercial. Por el hecho de que las consultorías son mejor pa-gadas que el trabajo regular, con frecuencia generan pugnas y conflictos al interior de la institución.

b. La venta de servicios normalmente está destinada a los integrantes más capacitados y con mayor experticia al interior de la institución. Ello significa que la atención se desvía hacia estos quehaceres, afectando la dedicación a los proyectos y programas que conducen hacia el logro de la misión institucional.

Todas estas tendencias nos señalan que las ONG se están redimensionando en varios aspectos. Algunas se han vuelto más pequeñas debido a un menor financiamiento, lo cual disminuye su capacidad de impacto. Otras han crecido, pero sobre la base de la multiplicación de proyectos y la venta de servicios, lo cual está creando


instituciones complejas, cual federación (o feudo) de proyectos y con limitada proyección institucional. Finalmente, un tercer grupo ha buscado mantener su estructura original, derivando los aspectos más comerciales a instancias ad-hoc. En cualquiera de sus versiones, los nuevos arreglos institucionales tienen un efecto generalmente negativo sobre el trabajo focalizado en la generación del cambio social.

En esta sección nos interesa examinar el rol de las ONG en momen-tos, temáticas y procesos críticos para la sociedad nacional en los últimos diez años. Con ello buscamos establecer —en líneas genera-les— cómo y hasta qué punto logran incidir, desde la sociedad civil, en áreas que son esenciales para el desarrollo humano integral de la sociedad peruana. Dependiendo de los fines de las organizaciones examinadas, el énfasis estará puesto en el impulso del cambio en las esferas políticas, socio-culturales, económicas, legales y ambientales, entendiendo que todas contribuyen a generar una sociedad más justa e inclusiva. Nos anima contestar a la pregunta: ¿Cuál ha sido la contri-bución y el impacto del actuar de las ONG en la generación de estas condiciones? Partimos del convencimiento —como señalamos en la presenta-ción de este informe— de que el Perú es un mejor lugar gracias al tra-bajo de estas organizaciones. El asunto crítico, entonces, no es justificar la existencia de este sector, sino más bien evaluar si pudo lograr más. Esta perspectiva nos permite profundizar el análisis en aquellos asuntos internos y externos que facilitan o entorpecen su apoyo a la construc-ción de una sociedad más justa. Como veremos, la débil institucionalidad —especialmente de las instancias gubernamentales y estatales— es el hilo conductor que

III. Las ONG peruanas ante coyunturas críticas

[91]


paradójicamente explica los éxitos y limitaciones. Y es así porque la escasa presencia efectiva estatal genera vacíos que se convierten en enormes oportunidades para el diseño, la elaboración e implemen-tación de planes desde la sociedad civil. Asimismo, la crisis de los partidos políticos y la debilidad de las organizaciones de la sociedad civil magnifican estas oportunidades. En pocas palabras, las ONG si-guen siendo una de las pocas institucionalidades relativamente firmes en nuestra realidad. Pero esta presencia institucional tiene un costo considerable y casi siempre se encuentra ligada a la poca sostenibi-lidad de los cambios introducidos. Resulta sumamente difícil acumu-lar logros en un medio en el cual pareciera que permanentemente se está comenzado de nuevo. Parafraseamos así al sociólogo polaco Zygmunt Bauman (2004), cuando afirma que la sociedad posmoderna es líquida, razón por la cual resulta difícil comprometer a los indivi-duos e instituciones en arreglos duraderos, sino por el contrario se caracteriza por “constantemente terminar y empezar de nuevo desde el principio” (p. 224). Hemos escogido temáticas que cumplen dos criterios. En primer lugar, se trata de temáticas que resultaron críticas en los diez años exa-minados porque repercutieron en la calidad de vida, especialmente en-tre los sectores tradicionalmente excluidos. En segundo lugar, porque son temáticas en las cuales las ONG tienen un largo camino recorrido. Es decir, ya tenían experiencias, propuestas, relaciones y actividades que permitieron una rápida evaluación de su actuar y contrastarlas con lo hecho en el pasado. Siguiendo estos criterios, hemos selecciona-do cuatro temas: la reforma del Estado (descentralización, elecciones, corrupción, participación ciudadana); los derechos humanos; los con-flictos sociales (ambientales, grupos originarios); y los derechos de las mujeres (violencia, inclusión, Estado laico). Examinaremos cada uno de ellos a continuación.


3.1 La gobernabilidad democrática, la descentralización y la reforma del Estado

3.1.1 Presentación y antecedentes

A partir de la elecciones municipales de 1980, un significativo grupo de ONG comenzó a trabajar el tema de la gobernabilidad democrá-tica, especialmente desde los espacios locales.35 En un primer mo-mento, este trabajo se realizaba bajo la concepción de la democracia popular, con la idea de subsumir los gobiernos municipales en la vo-luntad del pueblo organizado, promoviéndose asambleas populares y cabildos abiertos como mecanismos de toma de decisiones desde las bases. Con el tiempo, sin embargo, se comenzó a reconocer la perti-nencia de la autoridad, las atribuciones municipales y —con ello— su liderazgo en los procesos de planeamiento del desarrollo del territo-rio local. Pero se opinaba que esta autoridad debía ser ejercida sobre la base de una institucionalidad democrática participativa, es decir conjuntamente los vecinos y sus organizaciones. Es así como desde mediados de los 80 y durante los 90 se trabaja alrededor del planea-miento participativo y se da inicio a las experiencias de las mesas de concertación y los presupuestos participativos. Durante el régimen autoritario fujimorista, estas experiencias se convirtieron prácticamen-te en el único refugio para impulsar el desarrollo de la institucionali-dad democrática. Con el gobierno nacional, no obstante, las relaciones durante este mismo período (1980-2000) fueron más bien esporádicas y tensas. En algunas áreas y con algunos sectores se llegó a establecer relaciones de trabajo continuas y fructíferas, como —por ejemplo— en la lucha

35 Esto se debe a dos razones principales. En primer lugar, a que el gobierno na-cional era visto como “burgués”, razón por la cual no se consideraba apropiado colaborar con él. En segundo término, el gobierno local era visto como cercano a las bases y, por ende, propicio para construir la democracia popular.


contra la violencia hacia la mujer. En este caso se dio una relación de cooperación entre la policía, el MIMDES, la Fiscalía y los gobiernos locales, entre otros. Algo parecido ocurrió con el sector salud (la expe-riencia CLAS), el sector educación (capacitación a maestros, educación sexual) y en experiencias fallidas de reforma del Congreso y el Poder Judicial. Estas experiencias tenían en común desarrollarse en áreas li-mitadas de la política social o asistencial, siendo los gobiernos casi im-permeables en lo relativo a asuntos ligados al modelo económico o a la reforma del Estado. Entonces, a pesar de que las ONG siempre han sido activistas y defensoras de la gobernabilidad democrática, en escasas ocasiones han tenido la oportunidad de incidir en las políticas nacionales dirigidas a ampliar y fortalecer un sistema inclusivo y participativo. A principios de la década del 2000, sin embargo, se dieron condiciones propicias que permitieron una importante incidencia de la sociedad civil en el diseño de estos mecanismos. Después de diez años de régimen autori-tario, el país recuperó su democracia como resultado de un año de mo-vilizaciones masivas contrarias a la segunda reelección, acompañadas de la creciente presión y aislamiento internacional (mesa de diálogo propuesta por la OEA), los destapes periodísticos (“vladivideos”) y el disminuido respaldo de la población al gobierno debido a los magros resultados económicos producto de la recesión y crisis internacional de 1998-1999. Este conjunto de procesos culminó con la renuncia de Fujimori en noviembre del 2000 y el encarcelamiento de su asesor Vla-dimiro Montesinos (junio del 2001).

3.1.2 Actuación de las ONG en un contexto crítico

Con el gobierno de transición (noviembre 2000 a julio 2001) se dio ini-cio a una “primavera democrática” que duró cerca de dos años. En ella se buscó recuperar y ampliar la institucionalidad democrática que había sido atropellada en la década de los 90. Como examinamos anterior-mente, los períodos de democratización tienden a ser propicios para el


acercamiento de las ONG a la clase política, las autoridades y los fun-cionarios estatales. En el período 2001-2003, por ejemplo, numerosos profesionales de sus canteras ocuparon altos cargos gubernamentales, sea como ministros, viceministros o en otros cargos directivos de secto-res y agencias gubernamentales.36

Es en este contexto que se crean mecanismos —que aún existen— orientados a incluir a la sociedad civil en la búsqueda de establecer diálogo y consensos con el Estado:

• ElAcuerdoNacional,creadoenel2001comoespacioqueagru-pa a partidos políticos, empresarios privados y a la sociedad civil para la formulación de políticas de Estado. Por un buen número de años, las políticas acordadas en el Acuerdo constituyeron el único intento de diseñar una política de desarrollo nacional. Recién en el 2011 fue promulgado el Plan Bicentenario 2021 por CEPLAN (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico).

• LaMesadeConcertaciónparalaLuchacontralaPobreza,tambiénconstituida en el 2001, en la cual confluyen representantes del Es-tado y la sociedad civil para la determinación y vigilancia de las políticas sociales.

• LaComisiónde laVerdadyReconciliación,encargadade inves-tigar la violencia política del período 1980-2000, incluyendo la identificación de víctimas y victimarios, así como la elaboración de recomendaciones para paliar en algo sus efectos.

• Se retomó la descentralización, frustrada durante el gobiernofujimorista, introduciendo importantes cambios respecto a la

36 Diego García Sayán (ministro de Justicia y Canciller); Susana Villarán (ministra de la Mujer); Gino Costa (ministro del Interior); Cecilia Blondet (ministra de la Mujer); Fernando Rospigliosi (ministro del Interior). Varios viceministros y directores: Vio-leta Bermúdez, Carlos Basombrío, Carmen Vildoso, Mariano Valderrama, María Filomeno Chávez.


participación y el control ciudadano. La descentralización y regionalización también se constituyen en pieza central de la reforma del Estado.

En todos estos aspectos, la presencia y participación de las ONG fueron importantes y, a veces, definitorias en el carácter asumido por las reformas implementadas. Este contexto, no obstante, comenzará a matizarse a partir del 2003 y ya se estanca o retrocede durante el se-gundo gobierno de Alan García (2006-2011). En esta ventana de opor-tunidad del 2001 al 2003, contribuyeron a fortalecer la institucionalidad democrática desde diversos frentes:

a. En el diseño, la discusión y la incidencia de normas que impulsa-rían la regionalización, la descentralización y, en éstas, la participa-ción ciudadana. Durante la década de los 90, las ONG intentaron impactar sobre la escena política con la descentralización e, inclu-so, entre las contrapartes de EED se creó el Grupo Propuesta Ciu-dadana, con la finalidad de consolidar esfuerzos nacionales hacia este fin. Sin embargo, el régimen fujimorista se caracterizó por su hipercentralismo y no se obtuvo el efecto esperado. Por ejemplo, se intentó instalar el tema de la descentralización en las elecciones generales de 1995 y 2000, pero sin mayor efecto ya que la discu-sión giró más bien en torno a la reelección, el autoritarismo y el fraude electoral.

En forma sorpresiva, entre enero y diciembre del 2002, hubo una marcada voluntad del Ejecutivo y el Congreso por dar inicio al proceso de regionalización en forma acelerada. En este espacio de tiempo se elaboró el marco normativo de la descentralización (incluyendo la modificación constitucional y la Ley de Bases) y se realizaron las primeras elecciones regionales dentro de dicho mar-co. Incluso para la Ley de Bases se realizaron consultas descen-tralizadas en 24 departamentos y la provincia constitucional de El


Callao, que contaron con la activa participación de la sociedad civil y el apoyo de las ONG.37

La experiencia acumulada permitió que pudieran enfrentar el reto y participar decididamente en un proceso tan acelerado e ines-perado. En una sistematización del trabajo de las contrapartes pe-ruanas de EED llevada a cabo en el 2005, 89% de las organizaciones señalaron haber contribuido en la incidencia y formulación de nor-mas favorables a una descentralización democrática y participativa (Díaz-Albertini, 2006). El apoyo a la normatividad se dio en todos los niveles: desde el gobierno nacional hasta los gobiernos subnacio-nales (regional, provincial, distrital). Entre el 2002 y el 2005 estuvie-ron involucradas en la producción de 110 normas formuladas para facilitar el cambio. Inclusive, en muchas localidades las ONG fueron las que posibilitaron el cumplimiento de las normas nacionales, ya que prepararon los reglamentos para que se pudieran realizar los procesos de presupuestos participativos y las elecciones, así como la instalación de los consejos de coordinación regionales y locales.

Las actividades de promoción e incidencia alrededor de la normatividad continúan desarrollándose hasta la actualidad, pero sin la dinámica de los primeros años, ya que una vez promulgadas las leyes y reglamentos básicos, estuvieron más abocadas a la pro-moción del cumplimiento y la correcta aplicación de estas normas. Recién en los últimos años —como producto de la evaluación de la puesta en marcha de la descentralización— se están retomando las actividades de incidencia política con ímpetu, especialmente para profundizar los procesos en cuestiones vitales como la des-centralización fiscal y el ordenamiento territorial.

b. El acceso a la información y la transparencia. El impulso a la información y difusión se dio en dos sentidos. En primer lugar,

37 El proceso fue tan acelerado que la Ley de Regionalización fue promulgada (16 de noviembre) un día antes de las elecciones regionales (17 de noviembre).


informando a la población sobre la descentralización y lo que significaba. Como hemos visto, se trató de un proceso tan rápido que, por parte de la sociedad civil, se vivió un período de generación de expectativas, pero sobre todo de desinformación y desconocimiento. Encuestas realizadas en el 2002 mostraban que más del 75% de los encuestados se describían a sí mismos como descentralistas y una mayoría señaló que estaba dispuesta a participar en los nuevos gobiernos, principalmente cumpliendo la función de vigilancia.38 Manifestaban, asimismo, no tener mucha información sobre el proceso. Es así que un número significativo de ONG se dedicó a difundir información, destacando —en este sentido— el Grupo Propuesta Ciudadana y su proyecto Participa Perú, realizado en alianza con otras instituciones.

En segundo lugar, el acceso a la información consistió en promover una mayor transparencia y rendición de cuentas por parte de los gobiernos regionales y locales. A pesar de que exis-tía un marco legal (Ley de Transparencia y Acceso a la Informa-ción del 2002 y su Reglamento del 2003) que obligaba a las ins-tituciones públicas a que facilitaran el acceso a la información al público y aseguraran medidas para transparentar la actuación gubernamental, había enormes resistencias a romper con la “cul-tura del secreto” tan arraigada en nuestro sistema político. Las ONG comprendían que la transparencia era esencial para poder llevar a cabo el control y la vigilancia ciudadana, así que se abo-caron a mejorar la situación en las localidades en las cuales tra-bajaban. Para desarrollar estas actividades contaron con el apoyo de la Defensoría del Pueblo, que desde sus inicios (a mediados de los 90) ha tenido una línea de seguimiento de esta temática.

38 Trivelli, Carolina: ¿Somos o no descentralistas? Análisis de una encuesta de opi-nión en el Perú. IEP, Lima 2002.


En términos formales, se ha logrado que la mayoría de los go-biernos regionales tengan portales de transparencia y que brinden la información solicitada por la ciudadanía. No obstante, siempre hay que estar alertas y realizar continuos seguimientos para mantener los estándares de transparencia. Por el momento, este seguimiento lo realizan algunas ONG y los medios de prensa. Es menos común que estos mecanismos sean utilizados por las organizaciones de la sociedad civil debido a la falta de recursos y experticia para ello.

c. El apoyo y promoción de la participación ciudadana ha sido quizá el área de mayor acción de las contrapartes. Las ONG han hecho suyo el nuevo marco participativo y han forzado a que se imple-mente y funcione de la mejor forma posible. Hasta cierto punto, podemos decir que el relativo éxito o avance de mecanismos de participación como los presupuestos participativos, los CCRs y CCLs, los comités de vigilancia, las asambleas de rendición de cuentas, han sido fruto del esfuerzo de las ONG y sus aliados loca-les y nacionales.

Este apoyo se canalizó mediante diversas estrategias entre las cuales destacaron las siguientes: • Capacitación. Entre el 2000 y el 2005, las contrapartes de

EED habían realizado más de 1000 actividades de capaci-tación, incluyendo diplomados, escuelas, cursos, talleres y conferencias (Díaz-Albertini 2006, p. 75). Mediante estos eventos de capacitación, habían formado a cerca de 2000 au-toridades/funcionarios y a más de 20 000 líderes/dirigentes sociales. Los más importantes temas trabajados fueron (en orden descendente): (a) instrumentos de gestión; (b) presu-puesto participativo; (c) planificación y desarrollo; (d) concer-tación; y (e) otros (liderazgo, incidencia, descentralización).

• Asesorías. En las cuales destacan la asistencia técnica a los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil para el co-rrecto funcionamiento de los presupuestos participativos, los


planes concertados de desarrollo, la gestión municipal y los espacios de concertación y vigilancia.

• Seguimiento y evaluación de los procesos participativos. También es importante recalcar los estudios e investigacio-nes que se han realizado para comprender y evaluar el pro-ceso de democratización y descentralización. Nuevamente, para el 2005 se habían llevado a cabo 67 estudios y siste-matizaciones, destacando los temas del presupuesto partici-pativo (15), la participación ciudadana (9) y la planificación y gestión (7).

d. El apoyo y participación en redes ha sido importante porque ha generado un espacio de intercambio y de construcción de agendas comunes, lo cual ha resultado esencial en la facilita-ción de la incidencia política y en el relacionamiento con otros actores políticos. En el área de la gobernabilidad y descentrali-zación existen diversas formas de trabajo en red. En primer lu-gar, existe el Grupo Propuesta Ciudadana, consorcio que reúne a 11 ONG que trabajan el tema, la mayoría de las cuales son contrapartes de EED. En segundo lugar, existen varios espacios y organizaciones que agrupan a los gobiernos subnacionales en los cuales participan como asesores. Tal es el caso de REMUR-PE, AMPE y, recientemente, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Finalmente, existe un tercer grupo de redes que agrupa a actores diversos —entre autoridades, funciona-rios, organizaciones de la sociedad civil— como son CONADES y Red Perú.

3.1.3 Contribución a la gobernabilidad democrática: fortalezas y debilidades

Por lo que hemos analizado, resulta evidente que la intervención de las ONG en el proceso de democratización y descentralización ha sido


crucial e importante. No solo se participó en la definición del marco legal que impulsó el proceso regional y local, sino que también fue un actor principal en la generación de las condiciones que pusieron en marcha los nuevos procesos participativos. En la opinión de muchos analistas, a pesar del escaso tiempo transcurrido resulta realista considerar que el proceso de descentralización ya es “irreversible” gracias al despliegue que ha tenido en los últimos nueve años. Esto se debe fundamentalmente a que ha sido apropiado por una masa crítica de ciudadanos y organizaciones, considerándolo como un derecho adquirido. Mecanismos de participación como los presu-puestos participativos se han convertido en una parte constitutiva de las prácticas locales y regionales, a la vez que constituyen hitos en las agendas anuales de muchas organizaciones. Es más, el sistema de con-sulta a las organizaciones y su participación en procesos de diálogo se ha convertido en práctica común en las relaciones que se establecen entre las empresas privadas —especialmente las extractivas— y las co-munidades. A diferencia de las mesas de concertación de los años 90, que se establecían por expresa voluntad de la autoridad, el mandato legal de las nuevas formas obliga a que el gobierno se relacione con la sociedad civil. El aporte de las ONG se ha centrado en asegurar —en muchas regiones y localidades— que las prácticas hayan podido desa-rrollarse sin mayor retraso y bajo marcos normativos apropiados. Sin embargo, queda la sensación de que las ONG y otras organi-zaciones de la sociedad civil han actuado más preocupadas por hacer funcionar el sistema implementado desde arriba, en vez de trabajar en torno a alternativas propias desde la sociedad civil para democratizar la política. Es decir, se ha estado trabajando sobre la base del modelo de gobernabilidad y gobernanza diseñado —vale decir, con algún in-put de las ONG— desde el poder. Creemos que este hecho pone de manifiesto las siguientes debilidades:

a. Como bien sostiene Dagnino (2008) para el caso brasileño, existe una “confluencia perversa” entre el impulso de las fuerzas


democráticas y la agenda neoliberal respecto a la participación ciudadana. Las fuerzas democráticas —entre las cuales se encuentran las ONG— conciben la participación como un mecanismo para hacer de la gobernabilidad y gobernanza un ejercicio más democrático, es decir más cercano a las mayorías. Esto conlleva incidir directamente sobre los procesos de toma de decisiones y alienta el ejercicio del control y la vigilancia ciudadana en la totalidad del funcionamiento del gobierno. Mientras que la agenda neoliberal parte del principio de que todo gobierno es un “mal necesario” que debe ser minimalista, y una de las formas de lograrlo es estimulando la participación ciudadana como mecanismo para disminuir costos, buscando —por ejemplo— formas de “coproducción” de servicios (ojo, no se trata de cogobierno). ¿Hasta qué punto, entonces, las actuales formas de participación impulsadas desde las ONG representan una redistribución del poder de decisión en las regiones o localidades? ¿O se trata, más bien, de formas de cooptar el accionar de las organizaciones de la sociedad civil al involucrarlas y absorber su energía social en el reparto de una parte muy pequeña del presupuesto? ¿Las organizaciones de base son ahora más dependientes de la iniciativa estatal?

b. Desde el trabajo de las ONG resulta muy difícil revertir la débil insti-tucionalidad de nuestros gobiernos y la falta de voluntad política de sus autoridades y funcionarios. El patrimonialismo y el personalismo siguen campeando en la cultura política nacional y en todos los ni-veles de gobierno. Ante ello resulta muy complejo construir —so-bre la base del fortalecimiento de capacidades y asesorías— nuevas prácticas que vayan consolidándose como propio y permanente accionar del gobierno. De ahí que sea necesario sensibilizar y capa-citar permanentemente, porque no existe una real voluntad política de cambio. Por ejemplo, las autoridades rotan a los funcionarios y operadores, a pesar de que han sido capacitados como resultado


de convenios suscritos con las ONG. Asimismo, la elección de nue-vas autoridades invariablemente significa comenzar de nuevo. No nos debe llamar la atención que muchas agencias de cooperación cuestionen el número de veces que se les solicita financiar iguales capacitaciones (temáticas, públicos) en una misma región.

c. Después de un gran impulso inicial, el proceso de descentraliza-ción se ha estancado desde el año 2004. Sin duda han aumenta-do las transferencias presupuestarias y muchos gobiernos cuentan con mayor cantidad de recursos debido al canon minero, pero se ha paralizado el proceso de transferencia de poder, por ejemplo en lo relativo a la captación de sus rentas y el ordenamiento te-rritorial. Sin la descentralización fiscal y la capacidad de decisión sobre el ordenamiento territorial, el proceso deriva en un sistema de administración desconcentrada, mas no en una reforma estatal. Tampoco hay avances importantes en la regionalización propia-mente dicha. El intento de crear regiones en el 2005 —que contó con el decidido apoyo de las ONG— fracasó y solo se ha retoma-do tímidamente en los últimos años.

d. La sociedad civil también se encuentra debilitada, con dirigentes que rotan continuamente y escasa capacidad de institucionaliza-ción. La alta rotación de dirigentes implica que las ONG deban invertir recursos en forma permanente para preparar a los nuevos dirigentes y líderes.

3.2 La defensa y promoción de los derechos humanos


La labor de las ONG peruanas en el área de los derechos comenzó con la defensa de reivindicaciones específicas y sin un enfoque claro de “derechos humanos”. Es así que trabajaban alrededor de la pro-moción de derechos de poblaciones puntuales tales como los obreros,


campesinos, las mujeres y los niños, y en temas determinados como la vivienda, la educación y la salud. El fin de los doce años de gobierno militar y la promulgación de una nueva Constitución socialdemócrata (1979) alimentaba una creciente preocupación por estos sectores y sus derechos. Las principales estrategias eran: (a) el fortalecimiento de las organizaciones de base y su agrupación en federaciones de segundo piso como instrumento para enfrentar al Estado y “arrancar” las reivin-dicaciones a las cuales tenían derecho; (b) la movilización y, a veces, la defensa legal “colectiva”; y (c) la creación de experiencias alternativas en las cuales se brindaran servicios pilotos respetuosos de dichos de-rechos, como podían ser las postas de salud populares, los colegios alternativos, entre otros. Se podría decir que los derechos que más se trabajaban eran los que actualmente se denominan “económicos, sociales y culturales” (DESC). La creciente violencia que trajo consigo el conflicto interno que comenzó en 1980 es lo que induce a la creación de organizaciones que asuman la defensa de los derechos humanos en términos generales, pero principalmente los derechos civiles que se veían extremadamen-te afectados por la “guerra sucia”. El derecho a la vida, a la integri-dad física, al libre tránsito y a la expresión, se veían cotidianamente violentados en un número creciente de poblaciones y territorios del país. Si nos fijamos en algunas de las organizaciones más emblemáti-cas de derechos humanos —como son APRODEH (fundada en 1983); IDL (1984), IPEDEH (1985), Paz y Esperanza (1984)—, todas tienen sus inicios respondiendo a estas circunstancias de masivo irrespeto de los derechos de sectores caracterizados por su indefensión. La magnitud del problema y las dificultades de enfrentarlo cabalmente desde orga-nizaciones independientes, impulsaron la creación de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos en 1984, que agrupó a las principales instituciones involucradas en la promoción y defensa de derechos en el país. Las ONG y la Coordinadora jugaron un creciente e importante rol en el mantenimiento del flujo de información sobre la situación de los


derechos en zonas en las cuales ni el Estado ni los medios masivos tenían interés en divulgar lo que ocurría. La cultura del silencio y el miedo —según lo interpretaban estas organizaciones— era uno de los principales elementos que alimentaban la impunidad. Según Sofía Ma-cher, veterana militante de los derechos humanos, la red creada por la Coordinadora permitía organizar la acción rápida en caso de detenidos y desaparecidos, tratando de defender la integridad física de los afec-tados al hacer pública la situación, y visitar los cuarteles y comisarías donde estaban detenidos.39 De igual modo, el trabajo activo de estas instancias permitió dar inicio al registro de las víctimas y desapareci-dos, dando identidad a los afectados y respaldando a sus familiares y comunidades en la difusión de su caso y en su búsqueda. Se luchaba en contra de la invisibilización de las atrocidades y la apatía de amplios sectores, que en gran parte debido al etnocentrismo y racismo no se identificaban con las víctimas.40

Esta presencia también era esencial en momentos en los cuales las organizaciones de la sociedad civil —especialmente de base— se encontraban sumamente debilitadas porque habían sido acosadas, atacadas y descabezadas, aniquilando a sus dirigentes o forzándolos a renunciar. Es importante recalcar que en los momentos de mayor violencia, cerca de un 70% de la superficie del país se encontraba bajo el control de las fuerzas armadas, casi transformada en zonas extraterritoriales.41

39 Entrevista realizada para el documental Estado de miedo de Pamela Yates, 2005.40 El Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) señala que 75% de

las víctimas de la violencia eran quechuahablantes, pobladores rurales y campesi-nos de ocupación. Es decir, los sectores tradicionalmente excluidos de nuestro país.

41 El general Luis Cisneros Vizquerra declaró lo siguiente, una vez que las fuerzas ar-madas habían asumido el control del orden interno en Ayacucho: “… no podemos entender cómo en una zona de guerra, una zona prácticamente extraterritorial, pretendemos mantener el Estado de Derecho. Le encargamos a la fuerza armada que elimine a Sendero y cuando va a apretar el gatillo aparece el Fiscal de la


En la década de los 90 —especialmente después de que fuera cap-turado Abimael Guzmán (09/1992) y se diera la consecuente disminución de acciones terroristas— las ONG de derechos humanos modificaron su estrategia para luchar contra el autoritarismo de Fujimori y recuperar la democracia. El régimen fujimorista utilizaba el miedo como pretexto y justificación para la dación de normas y medidas supuestamente an-tisubversivas, que eran lesivas a las libertades y los derechos ciudada-nos. Las formas de detención y procesamiento de casos (incluyendo los “jueces sin rostro”) llenaron las cárceles de inocentes y favorecieron la impunidad. Todo esto estuvo acompañado de acciones paramilitares en el curso de las cuales se eliminaba a los enemigos del régimen. En 1996 entra en funcionamiento la Defensoría del Pueblo, insti-tución estatal que resultará siendo un importantísimo aliado de estas ONG.42 Inclusive en sus primeros años, muchos de sus directivos y funcionarios provenían del mundo de las ONG y de instituciones pro derechos humanos. En forma conjunta lograron establecer un sistema de indultos que excarceló a más de 1500 personas inocentes e inicia-ron un registro de las víctimas y desaparecidos de la violencia política. También fueron partícipes de la Mesa de Diálogo impulsada por la OEA, que resultó crucial en el proceso de transición ante la renuncia de Fujimori.

3.2.2 Actuación de las ONG en el contexto crítico

El retorno a la democracia —como hemos señalado anteriormente— abrió una ventana de oportunidades que acercó el gobierno a las

Nación para ver si al hombre lo vamos a matar de frente, y se presenta el abogado, el periodista… En la guerra no hay derechos humanos.” (Caretas 817, setiembre de 1984).

42 A finales de los 90, en una conferencia presentada en el primer encuentro nacional de la Defensoría, Ernesto de la Jara utilizó la expresión “Súper-ONG” para definir a esta institución estatal. Véase Memoria de este Encuentro, diciembre de 1999.


organizaciones de la sociedad civil. Es en estas circunstancias que las ONG y la Defensoría del Pueblo incidieron a favor de la creación de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), lo cual tuvo lugar en junio del 2001, durante la transición, y posteriormente fue ratificada por el gobierno de Alejandro Toledo. La CVR fue creada para esclarecer los hechos y responsabilidades de la violencia política y de la violación de derechos humanos en el período 1980-2000, así como para proponer iniciativas de paz y concordia entre los peruanos. El trabajo en torno a la CVR y el seguimiento de sus recomendaciones se convertirían en los principales ejes del trabajo de estas organizaciones en el decenio 2001-2010. También se abrirán nuevas áreas de promoción producto de un cambio esencial de estrategia que comienza desde la década de los 90: el enfoque integral de derechos. Estas dos influencias se traducen en las siguientes actuaciones:

a. Apoyo a la CVR desde varios frentes. En primer lugar, cinco de los doce comisionados provenían de las canteras de las ONG, princi-palmente relacionadas con los derechos humanos, lo cual permitió imprimir un carácter abierto y público a la labor de la comisión. En segundo lugar, muchos de sus técnicos, administradores y profe-sionales tenían experiencia de trabajo con las ONG, ayudando en varios aspectos, pero sustancialmente en la concreción del apoyo de la cooperación internacional, sin la cual no hubiera tenido la co-bertura y profundidad lograda. En tercer lugar, de los 30 convenios de cooperación suscritos por la CVR, más de la mitad fueron con ONG. En cuarto lugar, en toda localidad con presencia de ONG, los representantes de la CVR fueron respaldados en una gran di-versidad de maneras.

c. Seguimiento de las recomendaciones de la CVR, una vez entregado el Informe en el 2003. Esto se ha realizado impulsando la judicialización de los casos recomendados por los hallazgos de la CVR. Esta es una tarea de presión continua debido a la lentitud,


ineficacia y desidia de la Fiscalía y el Poder Judicial. La gran mayoría de los casos están siendo archivados debido al tipo de prueba exigido por la Fiscalía o los jueces (por ejemplo, que las órdenes de superiores en el ejército estén por escrito), lo cual resulta poco probable en el contexto de una guerra sucia. La presión de los medios masivos cercanos a las fuerzas armadas y al fujimorismo se manifiesta en permanentes campañas contra la judicialización y las organizaciones que la impulsan. Las organizaciones de DDHH también han vigilado y se han movilizado en contra de cualquier norma o medida que busque indultar o amnistiar a los responsables de violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad, tal como ocurrió durante el gobierno de García con el D.L. 1097.43 Durante el juicio a Fujimori, la actitud vigilante de las ONG de derechos humanos fue esencial para asegurar un juicio justo. Asimismo, se realiza el seguimiento de la política integral de reparaciones (individuales y colectivas) para las víctimas de la violencia y de los planes para apoyar a los desplazados por la violencia. En términos generales, los procesos de seguimiento de las recomendaciones se mueven con pasmosa lentitud. A los ocho años del informe, recién se están entregando las acreditaciones a las víctimas (hasta ahora a un 30% de éstas) y las reparaciones han sido fundamentalmente colectivas.

43 La emisión del DL 1097 causó gran polémica porque sorpresivamente buscaba la prescripción de todos los casos que tuvieran más de 15 años de antigüedad. Muchos sectores declararon que era una nueva amnistía, pero encubierta. Motivó la renuncia de Mario Vargas Llosa a la Presidencia del Lugar de la Memoria. “La razón de mi renuncia es el reciente Decreto Legislativo 1097 que, a todas luces, constituye una amnistía apenas disfrazada”, señaló la carta que envió al presidente Alan García. Añadió: “Ignoro qué presiones de los sectores militares que medra-ron con la dictadura y no se resignan a la democracia, o qué consideraciones de menuda política electoral lo han llevado a usted a amparar una iniciativa que solo traerá desprestigio a su gobierno”, Perú21, 13 de setiembre del 2010.


d. El enfoque integral de derechos conduce a una mayor preocupa-ción por los derechos económicos, sociales, culturales y ambien-tales (DESCA). A partir de los años 90 comienza a tener gran aco-gida el llamado “enfoque integral de derechos” en la comunidad de derechos humanos. Tomando como base la clásica división de Marshall (1949) de tres tipos o “generaciones” de derechos —a sa-ber, los civiles (libertades), políticos (participación) y sociales (eco-nómicos, sociales y culturales)— se proclama que el pleno ejercicio de éstos solo es posible de una manera integral. Se cuestiona así la noción de que es necesario conquistar los derechos civiles y po-líticos antes de gozar de los sociales. El nuevo paradigma señala que, por ejemplo, sin el pleno goce de bienestar económico y so-cial (educación y salud) resulta casi imposible ejercer y hacer valer apropiadamente los derechos civiles y políticos. Esto implica que se amplíe la actuación de las ONG de derechos en temas como la supervisión de las políticas públicas (educación, salud, saneamien-to, vivienda), la defensa de los pueblos originarios (principalmente alrededor del Convenio 169 de la OIT y la consulta previa), la pro-tección del medio ambiente y la lucha contra la discriminación.

e. La agenda neoliberal y la conflictividad social. La política del “de-jar hacer” de los últimos gobiernos ha ampliado la libertad de ac-ción de las inversiones privadas, muchas veces en desmedro de los derechos y condiciones de vida de la población. Como resultado de ello han aumentado los conflictos sociales que tienen como base estas inversiones, especialmente las extractivas. Las organi-zaciones de DDHH han asumido la defensa de estas comunidades difundiendo denuncias, acompañando las negociaciones y movili-zaciones, y luchando en contra de la creciente “criminalización” de la protesta social.

e. Finalmente, se continúa con las tareas de sensibilización, comuni-cación y formación mediante una diversidad de medios y formas.


Algunas instituciones prosiguen con la formación de promotores en derechos humanos, mientras que otras han incursionado en el periodismo y los medios masivos.

Durante el decenio, las ONG de derechos humanos se involucra-ron en asuntos que directamente afectan a grupos políticos y econó-micos poderosos. En el caso de la violencia política, el Informe de la CVR encuentra que los principales responsables fueron las autoridades civiles, los partidos políticos y la jerarquía castrense, que no fueron ca-paces de combatir al terror dentro del marco de la institucionalidad democrática y eligieron combatirlo bajo los mismos términos que los grupos subversivos. Esto condujo a la “guerra sucia”. De ahí que las recomendaciones del Informe de la CVR sean altamente incómodas para grupos que aún están en el poder. Por otro lado, la lucha a favor de los derechos económicos y políticos de las comunidades afectadas por la gran inversión las enfrentan al poder económico del gran capital respaldado por el Estado. No debe extrañar que las ONG de derechos humanos se encuentren entre las más atacadas por aquellos sectores de la prensa nacional dominada por la derecha, los grupos conservado-res y el fujimorismo.44

3.2.3 Contribución a la defensa de los derechos humanos: fortalezas y debilidades

Cuando comentamos la legitimidad en la primera parte del presente estudio, señalamos que en el Perú resultaba prácticamente imposible

44 Ana Ortega en el “Estudio sobre las ONG peruanas: visión de la prensa escrita” realizado en el 2011 con apoyo del SdF Perú, al examinar la información aparecida en la prensa sobre las ONG en la última década, concluye que la conflictividad social y los derechos humanos están entre las tres principales temáticas abordadas por la prensa. Añade que la mayoría de las veces, el tratamiento ha sido crítico, negativo y sumamente parcializado.


pensar en el movimiento de derechos humanos sin tener en cuenta a las ONG. Salvo algunos partidos de izquierda —cada vez más debili-tados y menos significativos— y algunos sectores de la Iglesia Católica e iglesias evangélicas, han sido las únicas instituciones que de manera estable y permanente han promovido los derechos humanos en el país. Para cumplir esta función, también han contado con apoyo del exterior (cooperación internacional, sociedad civil global, organizaciones inter-nacionales, instancias jurídicas supranacionales, gobiernos extranjeros) que ha permitido en muchas ocasiones contrarrestar la falta de acción gubernamental nacional. Su victoria más importante en los últimos diez años fue la creación de la CVR, porque reivindicó la labor de más de dos décadas en contra de la violencia e hizo públicas las barbaridades cometidas por la sub-versión y la contrasubversión. Sensibilizó a importantes sectores de la población al hacernos partícipes del proceso vía las audiencias públicas y después en la difusión de su trabajo (exhibiciones itinerantes, expo-siciones de fotos, teatro, archivos digitales, portal web). Otra de sus importantes contribuciones fue que mantuvo viva la memoria histórica, a pesar de todos los esfuerzos de quienes defendían el olvido como mecanismo para “cicatrizar heridas” y supuestamente seguir adelante. Al asumir el enfoque integral de derechos, han abierto una impor-tante veta para incidir directamente en la vida de la población. La pro-moción de DESC(A) aproxima los derechos humanos a la vida cotidia-na, especialmente cuando la población no está sufriendo directamente embates a la libertad o a la integridad física. La lucha por los derechos humanos deja de ser para la población algo que solo ocurre en casos extremos de torturas, desapariciones y muertes, y se convierte en una práctica que busca incidir directamente sobre la calidad de vida a la cual todos tenemos derecho. Finalmente, el tenaz seguimiento de las organizaciones de dere-chos humanos a la actuación del Estado, es un mensaje continuo a los gobiernos de que se les vigila y se ejerce el control social, aspectos que impactan en un sistema político acostumbrado a la impunidad.


Como bien señalan Panfichi y Alvarado (2010), para ello se cuenta con una alianza informal (no escrita) con un sector de la prensa nacional que difunde los hallazgos, denuncias e investigaciones de estas organiza-ciones. Se contribuye así a la democratización de la sociedad. No se puede negar, entonces, la capacidad de estas organizacio-nes de contener la mala acción estatal y empresarial, y ello constituye uno de sus principales aportes a la sociedad nacional. Pero, al mismo tiempo, pone de manifiesto que la defensa de los derechos humanos aún depende fuertemente de estas organizaciones, lo cual pone en duda su sostenibilidad ante la posible ausencia de las ONG especiali-zadas en este campo. La escasa sostenibilidad se debe a las siguientes razones:

a. Aún se está muy lejos de forjar un Estado promotor de derechos. Por el contrario, parece que en los últimos años se hubiera retro-cedido, como se puede constatar en casos como el intento de am-nistiar a los militares o en el desinterés en legislar la consulta previa a pesar de ser un compromiso asumido al suscribir el Convenio 169-OIT. Desgraciadamente, las instituciones estatales —sus auto-ridades y funcionarios— son las que perpetúan la discrecionalidad, la excepción y la impunidad. La corrupción sigue corroyendo a la institucionalidad, a pesar de las denuncias. Sin una reforma del Es-tado que tenga como principal baluarte el respeto de los derechos y la lucha contra la corrupción, es poco probable que las acciones de promoción, difusión y defensa sean plenamente asumidas por el aparato estatal y la ciudadanía.

b. El pleno reconocimiento de los derechos de los demás se fortalece cuando vemos en el otro u otra a un igual. La discriminación étni-co-racial fue uno de los principales factores que generó el enorme distanciamiento que existió entre las víctimas del terror en los 80 y 90 y el resto del país más urbano, occidental y criollo. El problema de la violencia y la guerra sucia no era asumido como propio por


estos últimos, hasta que empezó a afectar la vida en las grandes ciudades. Lo afirmó claramente Primitivo Quispe en la audiencia pública de Ayacucho organizada por la CVR: “Entonces, mi pueblo era pues un pueblo, no sé...un pueblo ajeno dentro del Perú”.45 Tal como señala Gonzalo Portocarrero (2007):

El Perú no quiere admitirse como una sociedad discriminadora pese a las abrumadoras evidencias que así lo demuestran. Qui-zá el ejemplo más contundente de esta resistencia sea la tibia recepción del informe de la Comisión de la Verdad y Reconci-liación. Como se sabe, el informe señala que el trasfondo del conflicto interno han sido las brechas y las desigualdades que separan a los peruanos. Esta conclusión ha sido ignorada por una gruesa parte de la población que lejos de ser solidaria con las víctimas ha preferido colocarse de perfil, permanecer en una cómoda pasividad. Si el informe… hubiera sido recibido en una manifestación de cientos de miles de personas, el gobierno… no hubiera tenido otra carta que implementar las recomendaciones respectivas… Pero no fue una muchedumbre la que recibió el informe… En otras palabras los 70 000 muertos contabilizados por la Comisión fueron desairados. Aunque nadie lo dice abier-tamente, en realidad es poco lo que importan. E importan poco porque la mayoría de ellos fueron indígenas. Gente que no des-pierta ganas de identificarse con ellos. (p. 24)

La exclusión, entonces, sigue presente y fuerte. Algunos opi-nan que ya no se da tanto por razones étnicas y raciales, y que más bien los motivos son de orden económicos (“clasismo”). Sin embargo, resulta más correcto verlos como formas de exclusión

45 Informe de la Verdad, Tomo 1, capítulo 3. La cita corresponde a la audiencia públi-ca del 8 de abril del 2002.


que se retroalimentan, y en las cuales la discriminación racial aún juega un papel esencial. Este es un tema, no obstante, que no ha tenido la dedicación necesaria por parte de la comunidad de los derechos humanos y otras ONG en el país. Sin duda, la Coordina-dora trabaja el tema y designó el 2005 como año contra la discri-minación racial, pero el impacto público de estos hechos ha sido limitado. La lucha contra la discriminación presenta, entonces, un aspecto cultural que debe ser abordado.

c. El enfoque integral de derechos plantea retos importantes, pero quizá el primero de todos sea responder a la pregunta: ¿cuáles son los derechos básicos? El hecho de no buscarle respuesta pue-de llevar a la dispersión, porque lo “integral” puede conducir ha-cia la inclusión de toda variedad de derechos, sin tomar debida medida sobre su relativa importancia y posibilidades de hacerlos valer. Según Guillermo O’Donnell, resulta problemático llegar a un consenso sobre cuáles son los derechos básicos o “mínimos” que hacen posible y facilitan el pleno ejercicio de la ciudadanía.46 Añade que cuando se ha pedido a expertos que enumeren los derechos básicos, las listas han sido totalmente disímiles. En el ejercicio para determinar cuáles son los derechos fundamentales que permiten una ciudadanía efectiva, resulta necesario tener en cuenta lo siguiente: (a) reconocer que el Estado tiene limitacio-nes presupuestarias y que no es posible la inmediata realización de todos los derechos sociales; (b) asimismo, reconocer que las ONG no pueden actuar sobre todos los derechos, sino que de-ben analizar cuáles son los centrales en la exclusión, aquéllos que al no estar vigentes no permiten que los ciudadanos —especial-mente los más pobres— puedan ejercer plenamente sus derechos;

46 Notas sobre la democracia en América Latina, El debate conceptual sobre la de-mocracia. PNUD, Buenos Aires 2004, pp. 9-80.


(c) una vez determinados, resulta necesario identificar cuáles son las causas principales que están detrás de estas vulneraciones y cómo la acción o inacción estatal y de la sociedad contribuyen a ello; (d) luego analizar el contenido de estos derechos —tomando en cuenta las condiciones del país y bajo un enfoque de género y multicultural— y plantear los cambios necesarios para su realiza-ción; y (e) finalmente plantear las acciones que deben y pueden realizar las ONG en el corto, mediano y largo plazo, tomando en cuenta las fuentes de financiamiento existentes.

3.3 Conflictos socioambientales y actividades extractivas47


Durante la década de los 90 se dieron significativos cambios en las industrias extractivas, especialmente en la minería: (a) la recuperación de los precios de los minerales; (b) la expansión del área geográfica dedicada a esta actividad, multiplicándose las áreas concesionadas (de 2 a 15 millones de ha); (c) el incremento de la inversión privada. En un contexto político favorable bajo el gobierno de Fujimori, que otorgó privilegios mediante contratos de estabilidad jurídica y beneficios tri-butarios, mientras que flexibilizó los mecanismos de protección de los derechos a la propiedad de las comunidades y los controles medioam-bientales correspondientes, se inició un proceso de vulneraciones sis-temáticas de los derechos sociales, culturales, ecológicos y políticos, tanto individuales como colectivos de los ciudadanos del país.48

47 Elaborado con la colaboración de Anthony Jo y Víctor Sánchez (miembros de la Asociación Civil Labor) y sobre la base de entrevistas a representantes de ONG que operan en la dimensión ambiental.

48 Minería y territorio en el Perú. Conflictos, resistencias y propuestas en tiempos de globalización. José de Echave C., Raphael Hoetmer y Mario Palacios Panéz (coor-dinadores). Programa Democracia y Transformación Global, Confederación Nacio-nal de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería, CooperAcción – Acción


Los primeros años de la década del 2000 se caracterizan por una amplia discusión internacional —derechos de las comunidades, conser-vación del ambiente y los recursos naturales, responsabilidad social y aporte de las industrias extractivas al desarrollo de las zonas en donde intervienen, entre otros— derivada de la agenda y de los compromisos pre y pos Cumbre de Río+10 (2002). Como consecuencia de ésta, en el Perú se llevaron a cabo una serie de iniciativas voluntarias, espacios de discusión y coordinación intergubernamental, así como declaraciones de principios dirigidas a guiar el accionar del Estado y del propio sector empresarial privado.49 Paralelamente, un conjunto de conflictos vinculados con las activi-dades extractivas (minería e hidrocarburos) se constituyen en temas cen-trales de la coyuntura política: Tambogrande (Piura, 2002-2003), Andoas (Iquitos, 2008), Moquegua (2007), La Oroya (Junín, 2008-2010), Bagua (Amazonas, 2009), Yunguyo y Chucuito (Puno, 2009), Islay (Arequipa, 2010). Fueron casos emblemáticos que pusieron en agenda temas rele-vantes relacionados con el debate internacional de la primera mitad de la década, así como una serie de exigencias surgidas de la propia realidad

Solidaria para el Desarrollo, Fondo Editorial de la Facultad de Ciencias Sociales, Unidad de Posgrado de la Universidad Nacional de San Marcos. Lima, junio del 2009.

49 Entre las más importantes se encuentran el “Pacto Global” (2000), Foro Perma-nente para Cuestiones Indígenas de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (2000), Cumbre Mundial para el Desarrollo Sostenible (2002), Declaratoria de Principios del Consejo Internacional de Minería y Metales - ICMM (2003), la adopción (2000) y reciente actualización (agosto 2011) de las salvaguar-dias socioambientales del Banco Mundial y su brazo empresarial, la Corporación Financiera Internacional - IFC. En el 2007 Naciones Unidas aprueba la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas (2007) y el año 2010 se llevó a cabo la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra, celebrada en Cochabamba – Bolivia, donde se promueve la adopción de “el buen vivir” como paradigma de desarrollo alternativo al del “vi-vir mejor”, del sistema capitalista. Sumak Kawsay en quechua, Suma Qamaña en aymara, el concepto fue introducido en las constituciones políticas de Ecuador y Bolivia en el 2008 y 2009 respectivamente.


local y nacional: la discusión sobre el modelo de desarrollo, el papel de la población en la toma de decisiones sobre el aprovechamiento de los re-cursos naturales, los instrumentos de consulta y participación ciudadana, las políticas de salud ambiental frente al impulso de la inversión privada, la desarticulación de las concesiones debido a procesos de ordenamien-to territorial o consulta previa, entre otros. Al examinar brevemente la actuación de cada gobierno durante la década, se pone de manifiesto una política cada vez más favorable a las inversiones y las actividades extractivas, en muchos casos a costa de los derechos de las comunidades que se ven afectadas por los impactos generados por dichas actividades. Esto se da en un marco de reforma de la institucionalidad y la normatividad ambiental, como la creación del Ministerio del Ambiente (2008), la Autoridad Nacional del Agua (2009), la aprobación de la Ley de Recursos Hídricos (2009), el debate de la Ley de Consulta Previa (2009) y su promulgación (2011); en gran medida debido a las obligaciones adquiridas por el Estado en el marco de implementación del TLC con los EEUU y de cara a los estándares asumidos por la comunidad internacional en materia de derechos so-ciales y ambientales de las comunidades:

• GobiernodeTransicióndeValentínPaniagua (2000-2001): en su breve período de gobierno continuó y se concretó un importante proceso de diálogo con las comunidades nativas en busca de la reivindicación de su derecho a ser incluidas en la toma de decisio-nes respecto a las propuestas de inversión y/o desarrollo en sus territorios, el mismo que culminó en un Plan de Acción.50

50 El plan incluía propuestas concertadas entre las que podemos encontrar: 1) garantizar los derechos de propiedad y la seguridad jurídica de las comunidades nativas; 2) construir condiciones de paz y seguridad para las comunidades nativas de la selva central; 3) asegurar la participación de los pueblos indígenas en el manejo y en los beneficios de las áreas naturales protegidas; 4) garantizar el acceso, el uso y la participación de las comunidades nativas en los beneficios


• GobiernodeAlejandroToledo(2001-2006):lapolíticaqueaplicópara los proyectos mineros, de infraestructura (carretera Interoceá-nica) e hidrocarburos, se caracterizó por el “sí o sí”; actitud que exacerbó los ánimos de las comunidades indígenas y campesinas, que no encontraron voluntad alguna del gobierno de escuchar sus reclamos y defender sus derechos. Desde el 2004 la Defensoría del Pueblo inicia el monitoreo de conflictos socioambientales, emitiendo reportes e informes anuales, los mismos que se han constituido en referentes para el análisis de los niveles de conflic-tividad social en el Perú.

• SegundoGobiernodeAlanGarcíaPérez(2006-2011):continuócon la aplicación del modelo económico liberal. Durante este período se incrementaron y agudizaron los conflictos en más del 200%; se criminalizó la protesta y se instauró la política del “pe-rro del hortelano”, mediante la cual se identificaba como con-trario al desarrollo a todo aquél que expresara rechazo y/o re-sistencia a los proyectos promovidos por el gobierno o el sector privado.51

Estos procesos se dieron en un contexto de incremento constante del PBI minero, que pasó de 6 mil millones a 11 mil millones de soles al final de la década, dando cuenta de un 6% del PBI nacional durante todo el período y del 60% de las exportaciones. Este comportamiento se debió principalmente a la recuperación de los precios internaciona-les de los minerales. Como resultado de este hecho se generó una ma-yor recaudación del impuesto a la renta pagado y, por lo tanto, mayor canon minero, que pasó de 55 millones (2000) a 3,5 mil millones de so-les (2010). Los departamentos más beneficiados con estos recursos son

del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de su entorno y la prevención de daños ambientales.

51 Ver: http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales-reportes.php.


Ancash, Arequipa, La Libertad, Cajamarca, Moquegua, Tacna y Puno, que concentran el 80% del canon.52

Por su parte, el principal aporte del sector extractivo ha sido la in-corporación y el desarrollo de políticas y prácticas de Responsabilidad Social Corporativa, lideradas principalmente por empresas trasnaciona-les (incluidas en el Pacto Global y conformantes del ICMM), no ajenas a inconsistencias y conflictos con las comunidades involucradas en los ámbitos de influencia de sus operaciones. Sin embargo, por lo general la responsabilidad social es un tema que en el país se encuentra aún en un nivel incipiente de desarrollo, pero cuenta con mayor presencia en la agenda pública.

3.3.2 Las ONG y su comportamiento en el período

En este contexto, diversas ONG han venido operando a través del aus-picio de una serie de proyectos de desarrollo.53 La actuación en red ha sido la estrategia más relevante en la escena política en la última década, siendo las redes más importantes:

• La Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (Conacami), conformada en 1999 por comunidades de base y organismos no gubernamentales. Se ha encargado de articular los intereses y organizaciones de las poblaciones afectadas

52 Ministerio de Economía y Finanzas. En: http://www.mef.gob.pe. 53 Entre las instituciones que trabajan sobre los derechos de comunidades y conflic-

tos socioambientales generados por las actividades mineras destacan Coopera-ción, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), Asociación Civil Labor, Oxfam, CARE Perú, CEPES, CEAS, FEDEPAZ, GRUFIDES, Grupo Propuesta Ciu-dadana; Centro de Cultura Popular Labor (Pasco), mientras que en los temas re-lacionados con los hidrocarburos: Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR), Forum Solidaridad Perú, Instituto del Bien Común, Servicios Educativos Rurales (SER), WWF, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) y la Red Ambiental Loretana.


por la minería a nivel nacional, haciendo posible la representación e incidencia directa en el debate y en las instancias públicas. Esta organización sigue siendo la representación más visible de las comunidades afectadas por la minería.

• Red Muqui, conformada por 24 organizaciones (ONG, centros pastorales, redes). Promueve la ampliación y defensa de los derechos de las comunidades y poblaciones en áreas de influencia minero metalúrgica. Sus propuestas giran alrededor de la minería y el desarrollo, el agua, el ordenamiento territorial, la consulta previa, la participación ciudadana y la minería artesanal. Sus estrategias de trabajo se centran en capacitaciones, formación de alianzas, formulación de políticas públicas, incidencia y campañas públicas.

• Grupo Propuesta Ciudadana, orientado al seguimiento del impac-to económico de la actividad minera en las regiones en que esta actividad se desarrolla, así como a la vigilancia del proceso de des-centralización que se da en el país.

• Acción Ciudadana Camisea (ACC), colectivo de organizaciones enfocadas en que el proyecto Camisea cumpla con los adecuados estándares sociales y ambientales necesarios para a partir de ello lograr generar cambios en otros proyectos hidrocarburiferos, así como cambios de política del sector. Formado inicialmente por DAR, Asociación Civil Labor, Escuela para el Desarrollo, SPDA, Oxfam, y —últimamente— COINCIDE.

• El Colectivo Áreas Naturales Protegidas e Hidrocarburos, enfoca-do en la generación de espacios de diálogo con las autoridades y empresas, así como en la sensibilización e incidencia en políti-cas referidas a proyectos hidroeléctricos. Conformado por DAR, SPDA, WWF, Central Ashaninka del río Ene, SER, IBC, entre otros.

Las principales intervenciones que han llevado a cabo se han sus-tentado en la existencia de un movimiento social local con el cual y hacia el cual han dirigido sus estrategias:


a. Construcción de una agenda única nacional, orientada a modificar el escenario actual a favor de un nuevo contrato social y ambiental, donde las empresas extractivas asuman un rol acorde con un enfo-que de desarrollo sustentable, con un comportamiento de respe-to y el cumplimiento de las normas y estándares ambientales, de relaciones socioculturales inclusivas, y respetuoso de los derechos de las poblaciones y comunidades involucradas en los ámbitos de sus proyectos u operaciones. La Red Muqui y sus asociados desta-can en esta estrategia, trabajando por la Ley de Consulta Previa y el ordenamiento del territorio nacional con la participación de las comunidades y de los gobiernos regionales y locales. Asimismo, el colectivo ACC ha colocado en la agenda pública nacional el recambio de una matriz energética sostenible y la necesidad de impulsar la elaboración y aprobación de políticas que eleven los estándares sociales y ambientales para estos proyectos.

b. Monitoreo y seguimiento de casos, orientados a conocer, analizar y poner en debate la política de hidrocarburos del Perú desde el punto de vista de las organizaciones de la sociedad civil y los instrumentos de planificación sectorial. Bajo esta premisa, ACC desarrolló accio-nes que van desde el seguimiento realizado a los contratos del gas de Camisea, hasta el monitoreo de los 21 compromisos asumidos por el Gobierno del Perú en el ámbito del proyecto Camisea. De igual forma, el colectivo Áreas Naturales Protegidas e Hidrocarburos, desarrolló el seguimiento de uno de los casos más emblemáticos del convenio Perú – Brasil: la hidroeléctrica de Inambari. En términos más generales, el Grupo Propuesta Ciudadana ha establecido un sis-tema de monitoreo a las rentas de la industria extractiva y los fondos voluntarios, a la vez que participa como representante de la socie-dad civil en EITI-Perú (Extractive Industries Transparency Initiative).

c. Elaboración de propuestas de políticas y estudios técnicos, cuya finalidad es mejorar la política de hidrocarburos, implementar


acciones para una adecuada planificación energética, actualizar la legislación social y ambiental del sector hidrocarburos (mejorar los estándares ambientales y sociales para estudios de compatibilidad, los estudios de impacto ambiental y la Evaluación Ambiental Estratégica - EAE), y mejorar la participación ciudadana, la transparencia y el acceso a la información pública. La Red Muqui tuvo destacada participación en la discusión de la Ley de Recursos Hídricos aprobada en el 2009, promoviendo eventos y propuestas a la luz de las experiencias de sus miembros en relación con el agua y la actividad minera. En la actualidad, su atención está centrada en la promoción del ordenamiento territorial, promoviendo y participando en diversos espacios y campañas. ACC ha enfocado su acción en el mejoramiento de la política de hidrocarburos, así como la implementación de acciones para una adecuada planificación energética. El colectivo Áreas Naturales Protegidas e Hidrocarburos presentó en marzo del 2011 un informe legal sobre el cumplimiento del proyecto Inambari. Además, en el período 2008-2010 ACC presentó una serie de propuestas y estudios enfocados al mejoramiento de la política de hidrocarburos en el Perú, el desarrollo energético regional, la evaluación social y ambiental del proyecto Camisea, las obligaciones del Estado peruano relativas a la protección de los pueblos indígenas, entre otras intervenciones relevantes.

d. Incidencia política ante el Estado y los organismos internacionales que financian megaproyectos (BID, CAF), a fin de conseguir que las inversiones privadas se realicen respetando los derechos y la cultura de los pueblos indígenas y las comunidades del entorno. Es el caso de Acción Ciudadana Camisea, que en las diversas au-diencias impulsadas por el BID ha venido planteando temas como la intangibilidad de las Áreas Naturales Protegidas, la necesidad de diseñar e implementar un sistema de monitoreo independien-te. Por otro lado, con el apoyo de Friends of the Earth, y sobre la


base del caso Choropampa (mina Yanacocha), la Asociación Civil Labor ha realizado una campaña internacional de incidencia so-bre el Banco Mundial, a fin de reorientar los recursos de su brazo empresarial (la Corporación Financiera Internacional), dejando de lado la inversión en minería, proponiendo la aplicación de las sal-vaguardas del BM sobre los marcos normativos nacionales, cuan-do éstos sean muy permisivos.

e. Acompañamiento de procesos y movimientos sociales, mediante múltiples servicios de asesoría técnica y legal, capacitación e infor-mación a organizaciones sociales de los ámbitos de influencia de las actividades extractivas (mineras e hidroenergéticas), principal-mente a comunidades afectadas y a sus gobiernos locales.

3.3.3 Contribución en el área de conflictos ambientales: fortalezas y debilidades

A pesar de la existencia de estos espacios de coordinación e interrela-ción, el trabajo de las ONG en el campo de los conflictos socioambien-tales está cruzado por varias tensiones, divergencias e indefiniciones que inciden sobre sus capacidades como actores impulsores de cam-bios hacia sociedades respetuosas de los derechos de sus habitantes. Examinemos las principales.

a. Existe una diversidad de estrategias implementadas y efectivi-dad en las acciones de incidencia. El escenario nacional ha esta-do signado por la tensión existente entre la presencia auspiciosa de inversiones mineras e hidrocarburíferas y la imposibilidad de alcanzar consensos nacionales basados en evidencias razonables de que su explotación traiga consigo un desarrollo real (y no solo un incremento de las cifras macroeconómicas), que se exprese en una revaloración del capital natural, el respeto de los derechos de los pueblos y la permanencia de pactos sociales de largo plazo.


Esta tensión se ha expresado, las más de las veces, en conflictos que han involucrado al Estado, a las empresas mineras, así como a sectores variados y diversos de la sociedad, que en función de sus distintas maneras de entender el problema y la forma de solucio-narlo, han asumido estrategias específicas.

Al referirse a los conflictos mineros, Bebbington menciona la existencia de una gama de visiones, proyectos políticos y estrate-gias que van desde aquellos “que terminan apostando por alguna forma de compensación como manera de resolver conflictos y aque-llos otros que apuestan más bien por cierto replanteamiento de las reglas de juego”, y que tienen que ver con el grado de cuestiona-miento de la relación asimétrica que existe entre medio ambiente, sociedad y mercado en el modelo de desarrollo hegemónico.54

Inmersos en esta gama de enfoques y posiciones se encuen-tran las ONG que trabajan la problemática de los conflictos so-cioambientales, pero la pluralidad de sus posiciones ha impedi-do que se consoliden como un interlocutor válido y de referencia frente al Estado y la empresa privada, y con legitimidad suficiente ante la sociedad civil como par constituir un actor con autoridad y capacidad para mediar o promover el debate político y la trans-formación institucional de la gestión ambiental en general y de la actividad extractiva en particular.

Este es uno de los campos de actuación de las ONG en el que se enfrentan de manera directa a grandes poderes económicos que expanden sus relaciones e influencias en la política nacional, medios de comunicación y sectores de la sociedad local, lo cual exige establecer un deslinde entre los intereses en juego, y donde —en el mejor de los casos— han mantenido un silencio

54 Respecto a los tipos de “ambientalismos”, consultar en: Bebbington, Anthony y Humphreys Bebbington, Denise. “Actores y ambientalismos: conflictos socio-ambientales en Perú.” Íconos. Revista de Ciencias Sociales, N.° 35, septiembre del 2009, pp. 117-128. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Quito.


pragmático exigido por el cálculo de oportunidad de acceso a nuevas fuentes de financiamiento o debido a cambios en sus esquemas ideológicos relativos al desarrollo.

A esto se suma un tipo de discurso “conspirativo” del Estado respecto a los conflictos y los factores que los originan, en el que funcionarios y políticos “consideran que los conflictos se originan por la presencia de actores locales que tienen intereses particulares (económicos y políticos) o por agentes externos —como las ONG ambientalistas— que manipulan a la población”.55 Discurso amplia-mente compartido y difundido por políticos que asumen la represen-tación de los intereses de las empresas mineras en el debate público.

Sin embargo, esto no se ajusta a la percepción que está ges-tándose en la sociedad y que daría cuenta de una polarización en las posiciones frente a los conflictos mineros, donde la participa-ción de las ONG no es considerada significativa. En una encuesta reciente (noviembre del 2011) Ipsos Apoyo da cuenta de que el 47% de la población encuestada está a favor de las inversiones mi-neras y su ampliación, mientras que el 44% adopta posiciones críti-cas que incluyen el cierre y retiro de estas actividades. El 57% está de acuerdo con las protestas de Cajamarca, Andahuaylas y Ancash contra las empresas mineras y sus proyectos de explotación; de los cuales el 40% considera que estos movimientos expresan el recla-mo autónomo de las comunidades afectadas, mientras que el otro 40% piensa que responden a la acción de grupos de interés. Entre éstos, el 41% considera que se trata de grupos políticos locales, el 37% de grupos políticos nacionales, el 31% de grupos de intereses relacionados con la minería informal, y solo un 17% cree que serían obra de las ONG nacionales.56

55 Ángela Acevedo y otros: “El Estado y la gestión del conflicto 2006 – 2011. Conflic-tos mineros por usos del territorio.” SER. Lima, setiembre del 2011.

56 Opinión Data. Resumen de encuestas de opinión pública. Año 11, Número 147. Ipsos APOYO, Opinión y Mercado, 21 de noviembre del 2011.


b. También existen tensiones entre los enfoques de intervención en-tre las propias ONG. Si durante los años 70 y 80 las ONG organiza-ron sus pensamientos y acción estratégica en función de objetivos políticos partidarios, y en los años 90 a través de marcos concep-tuales del desarrollo y valores orientados por su misión, en esta última década el pragmatismo estaría permitiendo la convivencia de diversas aproximaciones a los problemas sociales y de diversas agendas al interior de una misma organización.

Bajo el concepto de desarrollo sustentable, se ha asumido un discurso en el que se promueve una relación simétrica entre socie-dad, economía y ambiente; pero que en la práctica ha terminado impulsando estrategias segmentadas, donde el logro de resulta-dos en una de ellas supone la exclusión de otras. Como ejemplo, solo diremos que la necesidad de articular a los productores agra-rios en mejores condiciones con el mercado, con frecuencia viene implicando la imposición de esquemas de producción basados en el monocultivo de mayor rentabilidad económica; mientras que por otro lado se levanta el discurso de la promoción de la biodi-versidad y la seguridad alimentaria.

Al interior de las ONG que trabajan en la problemática so-cioambiental, se advierte la coexistencia de una variedad de en-foques, discursos y estrategias que podría restar consistencia y contundencia a las acciones de incidencia política y a su posicio-namiento como actores con solvencia técnica y legitimidad social. Son frecuentes las tensiones que se dan entre dos perspectivas conceptuales y estratégicas al interior de la ONG, como aquella que sostiene la defensa de “los derechos de los pueblos” afecta-dos por las actividades extractivas —y que ha supuesto alianzas estratégicas y la asunción de roles de soporte técnico, elaboración de argumentos, denuncias y hasta patrocinio de la judicialización de los casos de agresión de dichos derechos—, con la que asu-me más bien una de aseguradores de la “gobernabilidad” y que exige comportamientos “dialogantes” y “concertadores”, en los


cuales se reduce el germen de los problemas (control asimétrico del poder) al campo de las actitudes (desconfianza) y posiciones (“anti minería”), negando el potencial del conflicto como factor de transformación de la institucionalidad ambiental. En términos más elaborados, estas posiciones se presentan como la capacidad de convertir a la ONG y sus integrantes en “líderes” que articulen y conecten a los diversos actores que hoy dan forma a un sistema complejo cuya característica es la crisis global, la reubicación de los fondos de la cooperación y la transformación de roles en un contexto de incertidumbre política y económica.

Estos comportamientos podrían tener explicación —entre otras razones— en lo siguiente: (a) la conciencia de que se enfren-tan a poderes sobre los cuales es poco probable tener éxito en el cambio de la correlación de fuerzas; (b) la escasez de recursos financieros no permite sostener estrategias de larga duración o de alta incidencia; (c) el retroceso en la calidad conceptual y técnica en el tratamiento de los problemas ambientales; (d) el pragmatis-mo tecnocrático de una nueva generación que ha sido asimilada a las ONG. Lo cierto es que, salvo excepciones, las ONG que otrora participaban al lado de las comunidades afectadas por las activida-des extractivas, estarían pagando sus “silencios” o comportamien-tos “sinuosos” con una pérdida de legitimidad social.

c. Ante los intereses que están en juego y el peso de las actividades mineras sobre la vida de las comunidades, surgen tensiones entre la necesidad de la reproducción institucional, el comportamiento político y la legitimidad. En un contexto en el cual el Perú es con-siderado un país de ingresos medios altos y ante la orientación de los fondos de la cooperación hacia otras zonas menos favoreci-das, las ONG nacionales deben enarbolar una mayor competencia debido a la menor cantidad de recursos que van quedando a su disposición. La venta de servicios profesionales se constituye en una opción para la generación de ingresos y una de las fuentes


más atractivas está constituida por los fondos generados por las propias empresas extractivas (especialmente las mineras). Esta venta de servicios adopta varias modalidades a través de las cua-les se formaliza la transacción: i) las consultorías directas que son contratadas con la ONG; ii) las consultorías que son contratadas a través de alguno de los miembros de la ONG; iii) los convenios de cooperación mutua bajo la forma de proyectos de asistencia técnica; iv) la subcontratación a través de otros organismos inter-mediarios (municipalidades, otras ONG u oficinas consultoras). In-dependientemente de la forma de transacción, lo cierto es que los compromisos financieros asumidos suelen neutralizar la acción crítica que desde otros momentos y escenarios enarbolaban las mismas ONG.

Una segunda opción la constituye el propio Estado, ya sea mediante la participación en fondos concursables bajo la forma de proyectos de desarrollo o venta de servicios por consultorías, aprovechando las capacidades que existen en las ONG; deman-das que tienen altas exigencias de orden técnico.

Ambas opciones exigen implementar adecuados mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, que en la actualidad no han sido lo suficientemente desarrollados, aun cuando es un tema exigido desde las ONG a las empresas. Constituye, por lo tanto, una tarea pendiente.

Aunque algunas ONG no tienen problema alguno en trabajar con empresas y brindar sus servicios —para lo cual han desarro-llado instrumentos que les permiten asegurar su independencia e imagen, o simplemente el tema no es materia de preocupación—, otras prefieren no considerar el financiamiento directo desde las empresas, o lo consideran viable solo en caso de que se trate de fondos concursables, fideicomisos u otras formas existentes.

Finalmente, en los últimos años un número importante de miem-bros de las ONG, cuyas misiones y estrategias tienen que ver con la


temática ambiental y la gestión de conflictos, se han asimilado a las empresas mineras, ya sea en funciones de asesoría técnico legal o en la conducción y participación en sus estrategias de relación con las comunidades afectadas por sus actividades o dentro de sus áreas de influencia. Ante ello, es razonable pensar que algunos sectores de la sociedad y del movimiento social pueden sentir desconcierto o des-confianza por aquellas ONG que se vinculan con quienes se encuen-tran enfrentados (empresa, Estado), más aún cuando los enfoques conceptuales y las estrategias que sustentan sus prácticas no son su-ficientemente difundidos, o cuando los comportamientos llegan a ex-presar un doble discurso.

3.4 La defensa y promoción de los derechos de las mujeres 57

3.4.1 Presentación, antecedentes y contexto

Desde inicios de la década de los 90, diversos asuntos, reivindicaciones y estrategias medulares con respecto a los derechos de las mujeres adquieren mayor visibilidad y son incorporados a la discusión, acción y lucha política nacional. El gobierno de Fujimori se caracterizó en este aspecto por levantar tempranamente un discurso favorable a los de-rechos de las mujeres, que se concretó mediante el impulso de una propuesta de salud sexual y reproductiva, y la creación del Ministerio de Promoción de la Mujer. Estas ofertas atrajeron a más de una orga-nización feminista a respaldar y promover los cambios propuestos. Sin embargo, como veremos, no se presagió el desenlace negativo que tuvieron estas propuestas políticas.

57 Para la elaboración de este acápite se realizaron entrevistas a Roxana Vásquez So-telo, dirigente feminista, fundadora de Demus y Cladem; Gina Yañez de La Borda, ex directora del Movimiento Manuela Ramos y María Ysabel Cedano García, ex di-rectora de Demus y ex directora de la Dirección General de la Mujer del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social


Del conjunto de asuntos impulsados en los últimos 20 años, con-sideramos que los más significativos se dieron en torno a: las políticas públicas con respecto a la equidad de género; los derechos sexuales y reproductivos; la participación política y la institucionalidad demo-crática; y la lucha contra la violencia. Examinaremos cada uno de ellos a continuación, poniendo atención en los principales hitos, avances y retrocesos que trajeron consigo.

Políticas públicas

En el año 1996 se crea el Ministerio de Promoción de la Mujer y De-sarrollo Humano – Promudeh (hoy Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social), bajo un enfoque de gestión de la vulnerabilidad social en vez de otro orientado a enfrentar las desigualdades de género. En el 2001 se crea el Programa Nacional de Lucha contra la Violencia Familiar y Sexual, encargado de diseñar y ejecutar las políticas respectivas.58

En el año 2007, el gobierno de García redefine el rol del MIMDES, privilegiando la gestión de políticas sociales y teniendo como segundo objetivo la reducción de la violencia familiar, e impacta con ello en la autonomía del Programa. Este hecho generó el cuestionamiento de las organizaciones feministas y de la propia Defensoría del Pueblo. Si bien el presupuesto del Programa se ha incrementado del 1,5% del presu-puesto del sector (2001) al 2,0% (2010), refleja la poca relevancia que el Estado peruano, en los dos últimos gobiernos, ha asignado a la lucha contra la violencia. Como reseña Diana Miloslavich,59 en el Perú se firma un Acuerdo Nacional con 28 políticas de estado el 2002, con una de ellas a favor de

58 Fenómeno que atraviesa toda la sociedad peruana. Para el 2009, el 39% de las mujeres de las zonas urbanas, el 37% de las zonas rurales, el 41% de la sierra y el 43% de la selva, han sido víctimas de alguna modalidad de violencia.

59 Diana Miloslavich Tupac. “Participación política de las mujeres en el Perú. Un largo camino recorrido.” Estudios Feministas. Junio del 2007.


la mujer, que articuló parte de la agenda de las organizaciones de mu-jeres y se constituyó en elemento orientador en los espacios regionales y locales a lo largo de los últimos años y que ha permanecido (junto con las otras) durante los dos últimos gobiernos. En marzo del 2007 se aprueba la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres y la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, donde se incorporan medidas destinadas a asegurar el análisis de género en la asignación de partidas. Sin embargo, a 5 años de su promulgación la Defensoría del Pueblo da cuenta de que solo 15 gobiernos regionales han formulado su Plan Regional de Igualdad de Oportunidades (PRIO), de los cuales solo 10 mencionan expresamente que realizarán las gestiones pertinentes para asignar el presupuesto respectivo, y únicamente 4 aprobaron (el 2010) presupuestos específicos que den sustento a su implementación. Por otro lado, los temas que financian los gobiernos regionales (con o sin PRIO), son el de la salud materna (24), el acceso al mercado laboral (12), el acceso y permanencia en el sistema educativo (10), la adecuada identificación de mujeres y hombres (9), la violencia contra la mujer (4), la participación de la mujer (1), lo cual expresa la visión que se tiene de la problemática de los derechos de la mujer en un contexto de discriminación y segregación.60 Debilidades conceptuales, incompetencia técnica e insensibilidad frente al tema por parte de autoridades y funcionarios, son las principales razones que explican este hecho. Esta situación pone en tela de juicio toda la inversión que desde la cooperación internacional y el Estado se ha llevado a cabo en los últimos 20 años en asuntos relacionados con la difusión y formación en las regiones y provincias del Perú.

60 Defensoría del Pueblo. Cuarto Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (2010). Supervisión de los Presupuestos de los Gobiernos Regionales. Serie Infor-mes de Adjuntía. Informe N° 001-2011-DP/ADM. Lima, marzo del 2011.


Para el 2010, la Ley de Presupuesto del sector público dispuso el diseño del Programa Estratégico de Violencia Familiar y Sexual, y el de Seguridad Alimentaria; sin embargo, divergencias conceptuales y de prioridades con el equipo del Ministerio de Economía, no han permiti-do llegar a su concreción. 61

Los derechos sexuales y reproductivos

Durante el gobierno de A. Fujimori —en el marco de la aplicación del Programa Nacional de Salud Reproductiva y Planificación Familiar 1996-2000— se sometió a miles de mujeres a la anticoncepción quirúrgica, sin contar con su consentimiento; la mayoría de ellas en Piura, Cusco, Huancavelica y Cajamarca, que tenían como características comunes su bajo nivel de instrucción, el ser pobres, quechuahablantes, y habitantes de zonas rurales. A fines de los 90, CLADEM realizó el informe Nada Personal, y la Defensoría del Pueblo empezó a registrar los casos de fallecimien-to. En el 99 se presentó el caso de María Mamérita Mestanza Chávez (MMMCH) ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Durante el gobierno de A. Toledo (202) se produjeron dos investi-gaciones del Congreso que fueron finalmente archivadas; sin embargo, dieron origen a una investigación llevada a cabo por la Fiscalía Espe-cializada en Delitos contra los Derechos Humanos. Ese mismo año, la Defensoría del Pueblo adelantó una primera cifra (272,028) de casos de esterilización forzada. En el 2003 se produjo un Acuerdo de Solución Amistosa entre el Estado peruano y representantes de MMMCH, en el que el primero se compromete a investigar, sancionar y reparar los daños causados, reconociendo su responsabilidad por las violaciones de derechos humanos cometidas.

61 Movimiento Manuela Ramos. Elecciones Generales 2011. Agenda por la igualdad. Lima, marzo del 2011.


Durante el gobierno de García (2009), y tras siete años de investi-gación en la fiscalía, se archivan los 2072 casos investigados, incluyen-do el de MMMCH, señalando que los delitos habrían prescrito, que estos hechos no habrían sido parte de una política pública sino casos aislados producto de negligencia médica, y que no se trataba de un delito de lesa humanidad, ni de graves violaciones a los derechos hu-manos. En el 2010, varias ONG feministas presentan dos de los casos archivados ante la Comisión IDH.62

Participación política

El 2003 se inicia el proceso de regionalización y descentralización, y se convoca a las primeras elecciones regionales, con la participación de un número significativo de mujeres en los espacios regionales y locales, candidateando como presidentas regionales, consejeras, alcaldesas, regidoras. Sin embargo, las mujeres no encontraron espacios adecua-dos para desarrollar sus agendas, sus políticas y sus programas, debido al peso que adquirieron los programas sociales en nuestro país, y al fortalecimiento de los sectores conservadores que se negaron a discu-tir una agenda de las mujeres más amplia que los programas sociales alimentarios. Sin embargo, algunas iniciativas de generación de orga-nismos gubernamentales se registran en los gobiernos regionales de Moquegua, Callao, Junín y Piura, donde las ONG —en alianza con re-gidoras, consejeras y alcaldesas— crearon una diversidad de espacios para presentar sus demandas y propuestas, se implementaron políticas, planes o proyectos relacionados con las mujeres en el presupuesto par-ticipativo y el plan de desarrollo concertado.

62 Portal Farfán, Diana. Esterilizaciones “sin su voluntad” de mujeres realizadas en el Perú durante el gobierno Fujimorista. DEMUS – Estudio para la Defensa de los Derechos de la Mujer. 3 de junio del 2011. En: http://www.demus.org.pe/alertas-articulos.php?p=1


Los espacios abiertos por la descentralización (Consejos de Coor-dinación Local y Concejo de Coordinación Regional) permitieron el in-greso progresivo de las mujeres en la discusión y decisión sobre los Planes de Desarrollo y el Presupuesto. ONG de todas las regiones par-ticiparon de alguna manera en el desarrollo de las condiciones nece-sarias para asegurar esta participación: campañas de formalización de las organizaciones de mujeres, talleres de capacitación, información y difusión de los procedimientos, asesoría para la elaboración de perfiles de proyectos sobre los intereses y demandas de las mujeres, etc. En el año 2006 se aprobó la Ley de Cuotas en el Perú, que garan-tiza la participación política para las mujeres y los pueblos originarios, propuesta presentada por una serie de ONG. Las elecciones presi-denciales del 2006 le dieron la victoria a Alan García en una segunda vuelta, se creó el Grupo Parlamentario de Mujeres que impulsaron dos leyes de suma importancia: la Ley de Igualdad de Oportunidades y la introducción en la Ley de Presupuesto Público de un artículo que pide una evaluación por resultado de género de la inversión pública. Sin em-bargo, ha sido mucho más conservador en aquellos temas en los que se afecta los intereses de dos poderes centrales en la política peruana: la iglesia y las fuerzas armadas. De tal modo que asuntos vinculados a los derechos sexuales y reproductivos han sido relegados o se ha retroce-dido, como es el caso del aborto.

Derechos humanos

En relación con el cumplimiento de las recomendaciones del Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, el gobierno de Alan Gar-cía dio claras muestras de no tener un compromiso real con las víctimas del conflicto armado interno. Muestra de ello son: el uso asistencialista que el gobierno le dio a las reparaciones colectivas, desvirtuando su fin reparador; un Ministerio de Defensa que se niega a proporcionar los nombres de los responsables directos de las violaciones de derechos humanos cometidas durante el conflicto armado interno, dificultando


así los procesos de justicia; un recorte permanente del presupuesto que se asigna al Consejo de Reparaciones, llevándolo a una lenta ex-tinción que no le permite terminar con la tarea que le fue asignada: registrar y acreditar a todos los afectados y afectadas, entre otras.

3.4.2 Las ONG y su comportamiento en el período

En este contexto, diversas ONG han venido operando mediante el aus-picio de una serie de proyectos en el campo de la ampliación o mejora de los servicios dirigidos a la mujer y en el incremento de sus capa-cidades a través de la transferencia de conocimientos e información sobre sus derechos y la forma de ejercerlos. Pero las intervenciones que expresan el mayor grado de interpelación al Estado y a la sociedad, así como mayor presencia en la escena política son las siguientes:

a. Monitoreo e incidencia para el cumplimiento de las obligaciones del Estado peruano establecidas en la Convención para Eliminar toda Forma de Discriminación contra la Mujer - CEDAW

Esta convención, aprobada en 1979 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, se basa en la prohibición de todas las formas de dis-criminación contra la mujer y exige que se reconozca a la mujer de-rechos iguales a los de los hombres. Ha sido suscrita por el Estado peruano el año 1981, que por lo tanto está obligado a cumplir con cada derecho, obligación y artículo contenido en la Convención. Un hecho significativo fue el trabajo de monitoreo e incidencia rea-lizados por CLADEM-Perú sobre la presentación del VI Informe del Es-tado Peruano ante la 37° sesión del Comité CEDAW (enero del 2007), con la finalidad de que este último emita recomendaciones dirigidas al Estado peruano. En coordinación con la Asociación Pro Derechos Hu-manos – APRODEH, la Federación Internacional de Derechos Humanos – FIDH y DEMUS, consiguió que el documento Observaciones Gene-rales y Recomendaciones al Estado Peruano, incorporara una serie de


preocupaciones e inquietudes de las mujeres, del movimiento feminis-ta y de organizaciones de derechos humanos respecto a la situación de las mujeres en el Perú. Entre las más importantes se tiene: a) que el Estado tome en cuenta la diferencia sexual, de género y cultural como componente del Derecho y la política sobre igualdad; b) la necesidad de ampliar el concepto de violencia sexual durante el conflicto armado en la políti-ca de reparación, con el fin de que no se circunscriba al concepto de violación sexual; c) revisar la legislación penal en materia de aborto y cumplir con el dictamen emitido por el Comité de Derechos Humanos en el caso KL63; y d) se debe garantizar los derechos de las mujeres de los pueblos indígenas, las mujeres afrodescendientes y aquéllas que pertenecen a grupos minoritarios, concepto en el que estarían com-prendidas las mujeres lesbianas.64

b. Reconocimiento de delitos de violencia sexual en contextos de conflicto armado como delitos de lesa humanidad

El Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación identificó di-versas formas de violencia sexual en las zonas de conflicto armado, como los desnudos forzados, la servidumbre sexual, las violaciones, embarazos, abortos y uniones forzadas, entre las más comunes, pro-ducidas en mayor medida por los integrantes de las fuerzas armadas.65

63 Caso llevado al Comité de Derechos Humanos, donde por primera vez un órgano supranacional de protección de derechos humanos responsabiliza a un Estado por no haber provisto del servicio de aborto legal a una mujer, y le ordena medidas para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro. Caso emblemáti-co llevado por DEMUS.

64 “El CEDAW y el Estado peruano: una experiencia de monitoreo”. Maria Ysabel Cedano García. En: Los derechos de las mujeres en clave feminista. Experiencias de Cladem. Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer – Cladem. Lima 2009.

65 Nilton Torres. “Desde el dolor y la verdad.” La República. Suplemento Domingo. 31.08.2008.


La CVR presentó ante el Ministerio Público 47 casos para su judicializa-ción, 2 de los cuales se refieren a violencia sexual: el caso de Magda-lena Monteza y el de 26 mujeres de las comunidades de Manta y Vilca (Huancavelica). De este último caso, DEMUS asesora a 2 de las mujeres que sufrieron violencia sexual. Asimismo, las ONG que trabajan por los derechos de las mujeres, se han ocupado de la ampliación del número de inscripciones de mu-jeres víctimas de violencia sexual en el Registro Único de Víctimas del Conflicto Armado Interno, que hasta el 2009 tenía registrado 505 casos acreditados a nivel nacional, quedando pendientes más de 4 mil solici-tudes por calificar, confirmando así el subregistro existente en este tipo de casos. DEMUS, el Grupo Interinstitucional66 y diversos movimientos y or-ganizaciones de mujeres (Coordinadora Nacional de Mujeres Afectadas por el Conflicto Armado Interno – CONAMUACAI, el Colectivo Canto a la Vida y la Plataforma Nacional de la Mujer Peruana, Colectivo Mujeres Enlazadas hacia la Cumbre de los Pueblos) han enarbolado este tema como parte de sus demandas, y vienen trabajando para que se logre la aprobación definitiva del proyecto de ley N° 1707-2007-CR, que mo-difica el Código Penal y lo adecúa al Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, al tipificar el delito de violencia sexual en conflic-to armado y la esterilización forzada como delitos de lesa humanidad, convirtiéndolos en imprescriptibles.

66 Conformado por: Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH), la Coordinado-ra Nacional de Derechos Humanos, la Comisión de Derechos Humanos (COMISE-DH), la Comisión Andina de Juristas, la Sección Peruana de Amnistía Internacional, el Instituto de Defensa Legal y DEMUS. Recibe el apoyo de la Defensoría del Pue-blo, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Comisión Nacional de Estudio y Aplicación del Derecho Internacional Humanitario (CONADIH) y el Comité Internacional de la Cruz Roja.


c. Reconocimiento de la figura jurídica del feminicidio

En el 2001, Demus publicó el primer fascículo sobre feminicidio, en el que desarrolla el concepto como alternativo al de “homicidio”, sus-tentando su posición para que sea abordado como crimen que atenta únicamente contra la vida de las mujeres y que responde a condiciones permanentes de discriminación; asimismo, que expresa la vigencia de un orden social patriarcal y pone en evidencia a un Estado que no cum-ple con sus compromisos para erradicar la violencia contra las mujeres. A partir de ahí, junto con el centro Flora Tristán, han venido recopilando información empírica en diarios de circulación local y nacional que ha permitido crear una base de datos y visibilizar el hecho como producto social de la discriminación y violencia por razones de género. Al mismo tiempo, las ONG feministas han insistido en el hecho de que los medios de comunicación, en tanto juegan un rol social fun-damental al transmitir mensajes y construir significados basados en un discurso que patologiza al responsable, mantienen estereotipos de gé-nero y simbólicamente culpabilizan y sancionan a la mujer por su propia muerte.67

En febrero del 2009, el Estado aprobó el registro del Ministerio Público sobre información relativa a los casos de feminicidio íntimo que se denuncian, constituyéndose en un avance el desarrollo de un siste-ma de estadística diferenciada por sexo/edad/vínculo. En diciembre del 2011, el Congreso de la República aprobó la Ley que reconoce la figura del “feminicidio” y determinó penas de cárcel que van entre 15 a 25 años, ante la oposición de congresistas fujimoristas y representantes de la jerarquía de la Iglesia Católica.

67 Feminicidio. Separata N° 2. Demus - Estudio para la Defensa de los Derechos de la Mujer, ASPEM - Asociación Solidaridad Países Emergentes, Cladem Perú, Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán. Lima, julio del 2008.


d. Despenalización del aborto

Desde 1993, las ONG del Perú se suman a la Campaña 28 de Setiem-bre, Día por la Despenalización del Aborto en América Latina y el Cari-be, fecha acordada en el V Encuentro Feminista de Latinoamérica y el Caribe (Argentina, 1990) para incidir en los gobiernos con el objeto de que se generen cambios en la legislación de los países de la región, así como de difusión sobre el significado del derecho al aborto, desde una perspectiva de derechos humanos. Pero, sin duda, la acción más relevante en lo que atañe a este tema ha sido la presentación del caso de la adolescente KL ante el Comité de Derechos Humanos (2002), debido a la vulneración de siete derechos reconocidos en el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políti-cos, al habérsele negado el aborto terapéutico. En este caso, el CDH estableció que el Estado Peruano era responsable de la violación de derechos de la adolescente (ratificándose el derecho al aborto) y dis-puso una indemnización. Asimismo ordenó, con el fin de que un hecho semejante no se repita, que el Estado Peruano adopte medidas para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro. Desde esa fecha a la actualidad, los gobiernos de Toledo y García han evadido su responsabilidad, y no han permitido la aprobación del Protocolo respectivo y su difusión en los establecimientos de Salud a escala nacional, sometiéndose a la presión de los sectores más conser-vadores de la política y el clero nacional. Lo cierto es que el Dictamen del CDH constituye un hito sin precedente para los países que confor-man las Naciones Unidas.68 Las principales intervenciones realizadas se han sustentado en la existencia de un movimiento social local con el cual y hacia el cual

68 Jeannette Llaja Villena. ”El aborto terapéutico. Un caso de litigio emblemático”. En: Los derechos de las mujeres en clave feminista. Experiencias de Cladem. Co-mité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer – Cladem, Lima 2009.


han dirigido sus estrategias, así como en la acción coordinada entre las ONG, principalmente en las actividades de denuncia e incidencia política:

• Defensa de casos emblemáticos, a través de los cuales se obligue al sistema de justicia a pronunciarse sobre los derechos humanos de las mujeres, reinterpretándolos o reconociendo otros nuevos, que por su naturaleza y significado tienen la capacidad de impactar en el ordenamiento jurídico, en el sistema político, en situaciones similares y en las mentalidades sociales. Algunos de los casos em-blemáticos abordados en la última década son: caso anticoncepción oral de emergencia (2002); denegación de aborto terapéutico en caso de embarazo de feto anencefálico-Caso K.L. (2003); caso de discriminación por orientación sexual (2004); demandas de acción relativas al cumplimiento del Plan nacional contra la violencia hacia la mujer 2002 – 2007 (2008); caso de cambio de nombre por identi-dad sexual (2008). Todos ellos a cargo de Demus.

• Fortalecimiento del liderazgo de las mujeres para el ejercicio de la ciudadanía activa y la participación política, mediante el desarrollo de capacidades que permitan conducir acciones de vigilancia de las políticas públicas y de fiscalización de los poderes públicos; la negociación con los partidos y con las instancias del poder formal; el incremento de su presencia en los espacios de toma de deci-siones políticas y en los cargos por elección popular; promoción de su participación en los procesos de planificación y gestión en los gobiernos locales, presupuestos participativos y en el plan de transferencia de los programas sociales en el proceso de descen-tralización. Esta estrategia ha sido implementada por Demus, el Movimiento Manuela Ramos, Flora Tristán, Chirapac, entre otras, capacitando a mujeres líderes de zonas urbanas, rurales y pueblos originarios.

• Incidencia política y cultural, a través de la influencia y presión ejercida entre decididores y operadores de las políticas, a fin de


posicionar en la agenda pública temas prioritarios, proponer normas e instrumentos que garanticen el ejercicio de los derechos de las mujeres, proponer argumentos y discursos propios, para la producción de cambios en diferentes niveles y ámbitos de la gestión pública.

• Estudios, debates y transferencia de conocimientos, mediante la promoción y el desarrollo de investigaciones nacionales y regio-nales que, desde la perspectiva feminista, aporten al conocimien-to de los mecanismos de subordinación y poder que sustentan las desigualdades de género, en temas como mujer en la historia, las jerarquías de género, la teoría feminista, la migración y la po-breza. Asimismo, impartiendo formación sobre teoría y política feminista, tanto presenciales como virtuales, orientadas a diver-sos públicos de la academia, políticos, dirigentes sociales y pro-fesionales de la promoción del desarrollo, entre otros.

• Mejoramiento y ampliación de la cobertura y calidad de los servi-cios orientados a la mujer, propios o de algún organismo del Esta-do, que tiene como misión o función ofrecer algún tipo de servi-cio vinculado a la información, denuncia, atención u otra gestión en favor de las necesidades e intereses de las mujeres (servicios de salud, Centro de Emergencia Mujer, Juzgado y Fiscalía de Fa-milia, DEMUNA, promoción del empleo e iniciativas económicas, servicios financieros, etc.).

• Asesoría para el derecho a una vida sin violencia, asesoría legal es-pecializada y actividades de prevención, sensibilización y difusión, para la eliminación de la violencia sexual y doméstica; participa-ción en instancias consultivas, de organismos privados y públicos multisectoriales, encaminadas a plasmar políticas públicas y pro-yectos de ley sobre los derechos de las mujeres.

• Promoción y defensa de los derechos sexuales y reproductivos, orientadas a posibilitar el acceso de las mujeres a información y atención en salud sexual y reproductiva. Promueve una sexualidad sana y placentera, así como el conocimiento y la


autodeterminación de la función reproductiva de las mujeres, a través del fortalecimiento de sus capacidades individuales y organizativas.

• Impulsar y participar en alianza, redes y articulaciones, buscando en cada actividad el fortalecimiento de la sociedad civil interesa-da en el acceso a la justicia y el pleno ejercicio de los derechos. Desarrollar campañas en coordinación con otras instituciones del Estado y de la sociedad civil, para combatir todo tipo de violencia, discriminación, o afectación de los derechos de la mujer.

3.4.3 Fortalezas y debilidades

A pesar de la constitución de estos espacios de coordinación e interre-lación, el trabajo de las ONG en el campo de la defensa y promoción de los derechos de la mujer está cruzado por varias tensiones, diver-gencias e indefiniciones que inciden sobre sus capacidades como actor impulsor de cambios hacia sociedades respetuosas de los derechos de sus habitantes. Examinemos los principales.

a) El proceso de “institucionalización” —como medio para asegurar su reproducción material y el logro de sus objetivos— viene condicionando las formas de actuación que, al ser básicamente de tipo político, demandan un alto grado de flexibilidad y movilidad para la implementación de estrategias y acciones concretas.

La formalidad plantea la necesidad de prestar atención a cier-tas exigencias y condiciones legales y administrativas ineludibles (mantener una planilla, obligaciones laborales y tributarias, infor-mes a financieras, etc.) que inciden en la naturaleza de sus actua-ciones y que se suelen anteponer al diseño y cambio de formas de organización y funcionamiento.

A ello se suma el redireccionamiento y cambio en los térmi-nos del diálogo con las financieras (convocatorias rígidas, relacio-nes verticales, exigencias de ser “ejecutoras” antes que “socios


estratégicos”, financiamiento por proyecto antes que por objeti-vos políticos, etc.). Se aprecia un mayor grado de sujeción a las agendas y mecanismos de gestión que las fuentes de cooperación plantean como requisito y que —junto con la competencia interna que supone para conseguir dichos fondos— es un tema que en la reflexión, el discurso y en los procesos de diseño de las estrategias no se trata suficientemente, en tanto factor que incide en la actua-ción de las organizaciones.

b) Se advierte la presencia de dos dimensiones del quehacer insti-tucional que podrían describirse como cierta “ambigüedad de función”, al combinar servicios orientados a cubrir los vacíos o deficiencias del Estado —y que puedan ser espacios reconocidos para argumentar, denunciar y proponer— dentro del sistema he-gemónico, con otras estrategias e intervenciones que transgreden el orden social, político, cultural, jurídico, y que cuestionan abier-tamente la estructura de poder establecida en la sociedad y el Estado peruanos.

Las ONG feministas reconocen que siempre han sido tributa-rias de un movimiento y siempre han tenido un referente ideológi-co —no solo nacional, sino internacional—, espacios ambos “don-de la agenda se inspira y se refresca”. Agenda que, al sustentarse en la existencia del patriarcado como “sistema de poder” que se superpone a todos, dificulta el logro de ciertas reivindicaciones feministas, independientemente de que los gobiernos sean de izquierda o derecha, democráticos o autoritarios, con presencia de hombres o de mujeres; donde la jerarquía y el poder eclesial, así como la jerarquía militar aparecen como fuerzas que perviven y que son profundamente patriarcales. Esta agenda coloca en el debate y la reivindicación ciertos “temas duros” en los que se en-frentan férreas resistencias: Estado laico, sexualidad, vida placen-tera, plural, violencia, educación sexista, valor diferenciado del trabajo, entre otros.


Por todo ello, si las ONG feministas se ubican dentro de la perspectiva de la “institucionalización”, consideran adecuado trabajar dentro de la lógica de la igualdad de oportunidades (consagrada, aunque perfectible, en el sistema jurídico y político nacional), incidir para lograr que las leyes se cumplan, ampliar la cobertura y la calidad de los servicios. Pero si se colocan en la lógica de enfrentar los “temas duros” que cuestionan el poder patriarcal, los desafíos aparecen como muy grandes, aunque sería necesario plantearse horizontes de mediano o largo plazo.

c) Otro tema importante es el referido a las brechas que existen entre las agendas de organizaciones feministas y las de las organizaciones populares de mujeres, ya que los enfoques y las visiones son distin-tos. Consideran que todavía se encuentran ante una “suma de agen-das”, cuando no una disputa, por la primacía de cada una de ellas.

Reconocen avances en la intención de conectar con las agendas de otros movimientos y dejar de hablar de “una mujer”, y de este modo construir una visión más amplia de lo que son las mujeres en el Perú, una visión más amplia y diferenciada de lo que son las mujeres urbanas y las mujeres rurales, las mujeres andinas y las mujeres de las comunidades indígenas.

d) Finalmente, desde el punto de vista histórico y en tanto propuesta “transgresora”, se percibe un debilitamiento en el posicionamien-to de las ONG feministas.

Las contribuciones más visibles tienen que ver con demandas al Estado, con servicios que no se cumplen, con la ampliación o el reconocimiento de ciertos derechos; en definitiva, con el per-feccionamiento de la institucionalidad del Estado en materia de cumplimiento de sus obligaciones consagradas por la Ley (y que suelen reconocer como la Agenda de lo posible).

Pero quedan pendientes propuestas más innovadoras para abordar el significado de ser mujer en el Perú, o retrabajar los


viejos y nuevos problemas de discriminación más sutiles, menos visibles para el sentido común. Y contrarrestar el discurso que se viene consolidando en el sentido de que ya se logró la igualdad entre mujeres y hombres, o la asociación mecánica que se hace entre la incorporación de la mujer al mundo laboral y la disfunción familiar, o en el tema del aborto. En todos estos temas se pretende responsabilizar a la mujer y establecer un dominio sobre ella y su libertad a decidir sobre su sexualidad y su futuro.

De ahí que el reto radique en construir un discurso político atractivo sobre lo que está pasando con la sociedad peruana, pro-piciando una lectura más fina sobre la racionalidad de las mujeres, que permita disputar a las fuerzas patriarcales (jerarquía de la igle-sia y fuerzas armadas) una visión del mundo. Y que ello alimente nuevos desafíos para las organizaciones feministas.

El análisis realizado en las secciones anteriores ya ha informado sobre los principales logros y limitaciones de las ONG como actores del cam-bio social. Lo que pretendemos en esta última sección es sintetizar las principales fortalezas y debilidades encontradas en este proceso. Esta discusión debe ser asumida como un ejercicio impresionista; no se re-fiere a organizaciones en particular, sino a las características generales que se están manifestando más en algunas instituciones que en otras, pero que remiten a fortalezas y debilidades presentes en el sector no gubernamental. En primer término presentamos las fortalezas, luego las debilidades y terminaremos con una propuesta de las principales preguntas y asuntos que deberían examinarse en un estudio relativo a la región andina.

4.1 Fortalezas

1. Capacidad de respuesta en momentos y coyunturas críticos. Las ONG han podido incidir en algunos de los momentos más críticos del último decenio. La capacidad de respuesta que han puesto de manifiesto en procesos políticos y sociales de gran dinamismo, muestra que son organizaciones con una experiencia y bagaje acu-mulado que les permite proponer y actuar rápidamente:

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IV. Fortalezas, debilidades y las principales interrogantes


• Tuvieronunpapelesencialenladefinicióndelmarconormati-vo y los mecanismos que condujeron a una descentralización participativa. Han contribuido así al único proceso de reforma del Estado que ha mostrado algún avance, y tal vez irreversi-bilidad.

• Hanmantenidovigenteeltemadeladefensaypromocióndelos derechos humanos, especialmente alrededor del trabajo de la CVR y bajo el enfoque de derechos. En este proceso se han enriquecido las concepciones de ciudadanía, especial-mente la social, y la importancia de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA). Estos avances se han dado a pesar del entorno neoliberal que tiende a restrin-gir los derechos al campo de los civiles (libertad y propiedad).

• Hancontribuidoagenerarmayorconcienciarespectoalde-recho de las comunidades a decidir sobre el manejo de su territorio y el destino de sus recursos, poniendo énfasis en la sostenibilidad. Como resultado de ello, las personas y las comunidades están más alertas y vigilantes en lo que atañe las pretensiones de la iniciativa e inversión privada sobre sus tierras, recursos y calidad de vida. También están obligando al Estado a redefinir su estrategia de desarrollo neoliberal, anteriormente vinculado solo al crecimiento y a la obtención de indicadores macroeconómicos positivos.

• Hanestablecidomecanismosdeparticipacióndelospobresen una economía de mercado, buscando formas organizativas y de gestión (empresariales) que han incrementado sus már-genes de rentabilidad, mejorando así las condiciones de vida de la población.

• HanmantenidounaactitudvigilantesobreelEstadorespectoa los derechos de las mujeres, usando para ello instrumentos legales nacionales e internacionales, procesos de incidencia política y mediática, así como la movilización. Esto ha sido esencial en áreas como los derechos sexuales y reproductivos,


la participación política, la lucha contra la violencia y el mejoramiento de los programas sociales.

2. Capacidad de adaptación a las condiciones cambiantes de la coo-peración internacional. A pesar de la contracción de los fondos de la cooperación no gubernamental europea, que tradicionalmente había sido el sostén financiero de las ONG de nuestro universo de estudio, la gran mayoría de esas instituciones ha logrado obtener el apoyo necesario para garantizar su funcionamiento.• TodaslasorganizacionescontrapartesdeEEDhandiversifica-

do sus fuentes de financiamiento, según muestra un estudio realizado en el 2009. La mitad de ellas, además, ha incremen-tado su presupuesto operativo. En términos generales, ha dis-minuido la dependencia que antes tenían de dos o tres agen-cias. Ello ha implicado identificar las fuentes de países que han pasado a tener mayor peso en la cooperación (España y los EEUU), participar en concursos nacionales e internacio-nales en fondos como los contravalores, y entrar en contacto con fondos administrados por el Estado o de responsabilidad social de las empresas privadas.

• Lamitaddelasorganizacionesencuestadasenel2009habíaincrementado sus recursos propios, principalmente como pro-ducto de la venta de servicios de consultoría e investigación. Sus clientes son variados e incluyen al Estado, las empresas pri-vadas, organismos internacionales y centros de investigación.

• Laescasezde fondosy lamayorcompetitividadparaobte-nerlos han tenido como efecto un mejoramiento de la gestión y administración de éstos. Prácticamente todas han pasado por procesos de reingeniería y han modificado sus estructuras organizativas para blindarse mejor ante la precarización de las fuentes de financiamiento.

• Lamayoríahalogradomantenersusprocesosdeplaneamien-to estratégico de mediano plazo (5 años), instrumentos que


siguen guiando buena parte del quehacer institucional. Inclu-sive algunas instituciones han optado por establecer “centros de consultoría y venta de servicios”, independientes del resto de la institución, como medida para diferenciar el trabajo en torno al desarrollo, con el de corte más comercial.

3. Principales fiscalizadores del Estado, los partidos políticos y el sector empresarial privado. Ante la debilidad de los partidos po-líticos (especialmente de la oposición), de la función fiscalizadora del Congreso, y de la capacidad de vigilancia de la sociedad civil, las ONG se han convertido en depositarias del control ciudadano sobre el poder político y económico en el país.• Hanestablecidosistemasdevigilanciadela laborguberna-

mental, el gasto estatal y de las rentas provenientes de la ac-tividad extractiva. Conjuntamente con la Defensoría del Pue-blo, las ONG han promovido la transparencia y el acceso a la información pública, e impulsado portales que difunden esta información.

• Hancapacitadoamillaresdeciudadanosenlosprocesosdevi-gilancia, ayudando a generar una cultura de control ciudadano.

• Hanestadovigilantesyhandenunciadoloscasosdeviolaciónde derechos humanos, sea por parte del Estado o de las em-presas privadas.

• Han logradoestablecer alianzas estratégicas condiferentesmedios que garantizan la difusión de su información.

4. Constituyen el eje principal contra hegemónico al neoliberalismo, estimulando el cuestionamiento de sus principales premisas, prin-cipalmente la primacía del interés individual sobre el público y la reducción del Estado. Ante la sólida alianza neoliberal extrema del Estado con el sector empresarial privado, las ONG han cumplido el rol de constante crítica a esta visión unidimensional que solo beneficia a los que más tienen. Presionan para que en la agenda


política se incluyan elementos de interés o bien público, los dere-chos de los ciudadanos (y consumidores) frente al Estado y la gran empresa, el derecho a la educación y salud de calidad, así como a un ambiente sano. Todos son intentos de situar a las personas en primer lugar.• Hanparticipadoactivamenteenlosespaciosciudadanosque

exigen mayor gasto estatal en inversión social, buscando que se diseñen políticas públicas adecuadas para ello. Constitu-yen experiencias importantes al respecto el Acuerdo Nacio-nalylaMesadeConcertacióndeLuchaContralaPobreza.•Han impulsado la agenda de responsabilidad social ante las empresas, sensibilizando o demandando mayor preocupa-ción por los trabajadores, las comunidades y el país.

• Constituyenunaparteesencialdelospromotoresdeladiver-sidad y pluriculturalidad, promoviendo políticas y programas públicos respetuosos de las diferencias dentro de un marco democrático. Esto se refleja en su apoyo a la consulta previa, en sus campañas contra todo tipo de discriminación, a favor del multilingüismo, entre otros.

5. La mayoría sigue trabajando en torno a valores sociopolíticos y utopías que informan sus acciones y que constituyen la base de su legitimidad en la sociedad. Hemos visto cómo un sector significa-tivo de la población (40%) confía en las ONG y considera que su trabajo es importante (70%) para la sociedad peruana. Esto sucede a pesar de la persistente campaña mediática condenatoria y de la frecuente crítica de los representantes de los gremios empre-sariales, las autoridades y los funcionarios estatales. En términos generales, podríamos interpretarlo como una señal de que se está avanzando y de que su actuación incomoda a los sectores que detentan el poder económico y político.• Han mantenido importante vinculación con los principales

movimientos sociales del Perú. Inclusive en algunos casos


(derechos humanos y feministas) las ONG y sus integrantes son sus principales representantes y líderes. La relación ONG-movimiento social permite —entre otros aspectos— que la agenda de cambio propuesta tenga mayor difusión y cober-tura, superando así las limitaciones propias de un trabajo y activismo que tiende a ser más localizado.

• Acudenyutilizanconfrecuencialosinstrumentosinternacio-nales vinculantes (pactos, convenios, acuerdos) como estra-tegia ante la falta de respuesta del Estado o la prepotencia empresarial.

• Estacaracterísticasiguesiendovaliosaybasedelalegitimi-dad de que gozan ante la cooperación internacional, que si-gue apreciando sus capacidades para impulsar los derechos, la democracia y la ciudadanía.

4.2 Debilidades

1. Dificultades de garantizar la sostenibilidad de los cambios introdu-cidos por no venir acompañados de las debidas institucionalida-des. Los avances conquistados en el marco de los proyectos o pro-gramas no se anclan en institucionalidades capaces de impulsar y sostener tales cambios. Como señalamos anteriormente, el trabajo de las ONG con frecuencia consiste en “terminar, para comenzar de nuevo desde el principio”.• Seobtieneimpactoenelcambiodelas“reglasdejuego”—

por lo general reflejado en la normatividad, los procedimientos, mecanismos y reglamentos— pero no en su institucionalización; es decir, en lograr que se conviertan en una parte regular de la conducta de las instituciones y sus integrantes. La contraparte institucional (normalmente el Estado) sigue dando muestras de patrimonialismo y corrupción, y las organizaciones de bases no logran consolidarse en una fuerza capaz de funcionar sin el apoyo y el acompañamiento de las ONG.


• Serepitenestrategiasquenohanmostradotenerefecto,apesar de ser “teóricamente apropiadas”. Tal es el caso de las capacitaciones que se repiten en todos los proyectos y se retoman cada año, a pesar de que los beneficiarios no estén (o no puedan estar) comprometidos a mediano o largo plazo con las tareas en las cuales han sido formados. El caso em-blemático es el de los funcionarios estatales, que son capaci-tados pero con frecuencia no permanecen en el puesto por largo tiempo. Se generan capacidades, pero no suficientes oportunidades para que se apliquen.

• Loscambiosintroducidosnovienenacompañadosdeproce-sos de socialización en asociación con los principales agen-tes socializadores (familia, escuela, pares, vecindad, medios). Resulta difícil, entonces, cambiar mentalidades y conductas si no existen entornos integrados que retroalimenten el pro-ceso socializador. Por ejemplo, un dirigente varón puede ca-pacitarse en el respeto del derecho de participación de las mujeres dirigentes, pero puede seguir siendo machista en su familia, su barrio o ante los maestros de la escuela.

• Resultamuydifícilgenerar“voluntadpolítica”haciaelcambiosocial, especialmente cuando la mayoría de las autoridades no lo propician. Las autoridades aceptan la participación ciu-dadana porque se hace necesario acatarla, pero muchas de ellas se resisten a respetar sus decisiones una vez tomadas (sucede con los presupuestos participativos que —una vez acordados— rara vez son ejecutados siguiendo estrictamente las prioridades establecidas).

2. La autonomía de las instituciones se encuentra comprometida por los cambios en las condiciones de financiamiento. A pesar de que se han adaptado a las nuevas condiciones, los cambios han tenido un efecto negativo en las capacidades institucionales de las ONG para diseñar independientemente sus prioridades y líneas de acción.


• Secontinúadependiendoprofundamentedelfinanciamientoexterno y éste sigue siendo la “red de seguridad” de las ONG. Ante los cambios que se han dado en las condiciones —hoy en día prácticamente impuestas “desde arriba”— hay muy poco margen de juego para las instituciones receptoras, que deben adaptarse a ellas como bien puedan. No se ha avanzado en la búsqueda de alternativas de financiamiento, incluyendo nue-vas formas de relacionarse con la población nacional, en es-quemas Sur-Sur o en fondos con auspicio estatal, pero siguien-do mecanismos de gestión similares a los fondos contravalor (comités directivos compuestos por representantes del Estado, de la cooperación internacional y de la sociedad civil).

• Hayescasoaprovechamientodeinstrumentosyacuerdosin-ternacionales, como la Declaración de París, que permitan lo-grar mayor incidencia de la población y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de “apropiación” de recursos de la ayuda oficial internacional.

• LamayorpresenciadelaempresaprivadayelEstadoenelfinanciamiento, ha demostrado haber afectado los objetivos y contenidos de la acción no gubernamental. En situaciones de conflictividad —por ejemplo, las medioambientales— esta relación dificulta una adecuada toma de posición ante las ac-ciones estatales o empresariales.

• Lamultiplicacióndefuentesdefinanciamientoalrededordeproyectos independientes parece estar creando “comparti-mentos estancos” al interior de algunas ONG, dificultando de esta manera la acción conjunta alrededor de la misión y los objetivos estratégicos institucionales.

• Ladisminuciónde los fondosde tipo institucionalponeenriesgo la asunción de agendas de mayor aliento, alimentando cierto pragmatismo y cortoplacismo.

• Sinoestáadecuadamenteincorporadaenladinámicainsti-tucional, la venta de servicios puede comprometer el tiempo


del personal con mayor formación y experticia, restando re-cursos para las tareas fundamentales de la institución.

• Finalmente,elmayorénfasispuestoen laobtenciónde re-sultados concretos, validados por sistemas de seguimiento y evaluación que midan el avance mediante indicadores con-cretos, dificulta la realización de un trabajo dirigido hacia ob-jetivos más cualitativos, sutiles y de largo aliento.

3. Encontramos dificultades en los procesos de representación y rendición de cuentas que ponen en juego la legitimidad de las ONG. A pesar de que predican y presionan a favor de la trans-parencia y la rendición de cuentas, estas últimas aún distan de ser una práctica común y permanente entre las instituciones. La rendición de cuentas tiende a limitarse a sus contrapartes financieras y al Estado (APCI). Este hecho debilita el estable-cimiento de relaciones horizontales con diversos actores de la

sociedad.• Sehandebilitadolasrelacionesconlosmovimientossociales,

ya que las ONG están priorizando el trabajo con organiza-ciones específicas dentro del marco temporal exigido bajo la modalidad de financiamiento por proyecto. La ejecución de proyectos cortos y con resultados puntuales resta tiempo y dedicación a la realización de un trabajo alrededor de los movimientos, que tenga alcances políticos y territoriales ma-yores.

• Enlasrelacionesqueseinstauranconlosmovimientos,confrecuencia existe una asimetría básica: las ONG manejan los fondos y las principales redes. Esto genera fricciones y depen-dencia, que muchas veces se ponen de manifiesto en conflic-tos que surgen debido al manejo de los fondos.

• Paradójicamente,lossectorespobressonlosquemásdesco-nocen a las ONG. Es decir, los mismos sectores que deberían ser los principales beneficiarios de sus actividades y proyectos,


son los que menos saben de éstas. Sin duda podríamos expli-car esta falta de conocimiento por las enormes diferencias que existen entre los sectores socioeconómicos en términos del ni-vel de acceso a la información. Los sectores tradicionalmente marginados tienden a conocer solamente lo que circula por sus respectivas realidades, y se encuentran bastantes desvincula-dos de los medios de cobertura nacional.69

• El financiamientoha resultadoa veces serun impedimentopara la toma de posición, especialmente cuando es necesario ser crítico del gobierno o de la iniciativa privada. El impul-so dado por las ONG a la concertación y la negociación en ciertas coyunturas, puede interpretarse como falta de com-promiso o, peor aún, defensa de los intereses de los grupos poderosos.

4.3 Retos, perspectivas y preguntas: sugerencias para un estudio regional

El desarrollo del caso peruano como parte de la problemática de las ONG en la región y en el mundo, nos permite avizorar algunas posibles temáticas que consideramos cruciales para entender cómo y hasta qué punto está comprometida la posibilidad de impulsar el cambio social. Creemos que las indagaciones deben darse en torno a la posición de las ONG con respecto al Estado, los movimientos sociales, las empre-sas privadas y las fuentes de financiamiento.

69 Los pobres, especialmente los rurales que tienen el aymara o quechua como len-gua materna, desconocen lo que es la democracia formal en porcentajes que bor-dean al 70%, según un estudio sobre la democracia en el Perú realizado por el PNUD en el 2006. El informe enfatiza, sin embargo, que los pobres tienen su pro-pia democracia, a veces de proveniencia ancestral, otras como medio defensivo, y otras más bien respondiendo a programas estatales (vaso de leche y comedores). Este desconocimiento del mundo formal es producto de la falta de acceso a la educación y a los principales medios de información.


El Estado

En el Perú, al igual que en Chile, Bolivia y Ecuador, existen largas tra-yectorias de colaboración con el Estado. Mucha energía de las ONG ha estado dirigida a fortalecer sistemas, normativas, entidades y me-canismos que forman parte de la estructura política. Bajo la noción del fortalecimiento de la institucionalidad democrática, se han acercado a las entidades estatales buscando generar espacios de encuentro, consenso y concertación. Han cultivado una relación de “consenso”, evitando enfrentarse con los gobiernos. Estos acercamientos, no obs-tante, implican ciertos costos y dudas.

• ¿Esalternativohacerqueelsistemafuncionebien? Este impulso se basa en el hecho de que muchas de nuestras normas no se cumplen y resulta, por ende, “alternativo” que podamos contar con un aparato estatal que logre asegurar la igualdad de derechos, planes concertados, presupuestos participativos y espacios de concertación o consulta. La cuestión es que podríamos estar siendo víctimas de lo que Dagnino denomina la “confluencia perversa” entre el discurso del neoliberalismo y el discurso de los activistas de la sociedad civil. Ambos impulsan la ciudadanía, la participación de la sociedad civil y un Estado no omnipresente, pero debido a razones e intenciones muy diferentes. Analistas como Dagnino señalan que no tener conciencia de esta diferencia bien podría implicar caer en el juego hegemónico neoliberal.

• ¿SeestácambiandoalEstadooalasorganizaciones(personas)?Relacionada con la pregunta anterior, interesa conocer hasta qué punto la acción no gubernamental ha logrado cambiar al Estado, haciéndolo más próximo, transparente y atento a las demandas de los sectores populares. ¿Se ha logrado disminuir, por ejemplo, la corrupción? Por el contrario, varios analistas piensan que el tra-bajo realizado por las ONG en los últimos años ha logrado “des-politizar y desradicalizar áreas enteras de la vida social: mujeres, vecindades y organizaciones juveniles”. ¿Se ha domesticado al


Estado o se está domesticando a las organizaciones de la socie-dad civil?

• ¿LasONGcomoimpulsorasdealternativasfuncionanmejorbajola democracia o en regímenes autoritarios? Diversos analistas se-ñalan que las ONG tienen una presencia esencial cuando se en-frentan a un régimen autoritario, especialmente en la defensa de los derechos humanos. En democracia, no obstante, consideran que se deben respetar las reglas de juego y, por ende, muchas ter-minan convertidas en ejecutores de planes y programas estatales, en un apéndice del aparato estatal.

La empresa privada

Por lo menos en el caso peruano, algunas ONG se han estado acer-cado al mundo empresarial, cumpliendo por lo menos cuatro fun-ciones. En primer lugar, han apoyado la creación y consolidación de pequeñas y microempresas entre los productores populares, con fre-cuencia impulsando su formalización. En segundo término, han bus-cado vincular al productor popular a las empresas medianas y gran-des, muchas veces como proveedores de insumos, para lo cual los asesoran o capacitan para que puedan responder a los criterios de calidad de éstas. En tercer lugar, han apoyado a las empresas en sus relaciones con las comunidades, especialmente las del sector minero o de hidrocarburos. Finalmente, han participado en las acciones de “responsabilidad social empresarial”, sea como asesores al confec-cionar sus carteras de proyectos o como receptores de donaciones. Estas cercanías, no obstante, no han sido debidamente examinadas y problematizadas. En los años 80, el trabajo con el sector empresarial se justificaba —desde la izquierda— porque la propiedad asumía formas cooperativas, comunales o sociales. Es decir, no tenía al lucro individual o egoísta como principal estímulo. Las ONG trabajaban asuntos colectivos —in-tencionalidad recogida en la gestión de estas empresas—, pero veían a


la empresa privada capitalista como la propulsora de la explotación ali-mentada por el individualismo y egoísmo bajo el signo del lucro, asun-tos que combatían dentro de una dinámica de cambio social. A partir de los 90, sin embargo, el mercado pasó a ser considerado como uno de los mecanismos esenciales para el desarrollo y muchas ONG han estado apoyando una mejor y más eficiente participación del pobre en el intercambio comercial.

• ¿Hastaquépuntosepuedeapoyaralaempresaprivadayser“al-ternativo”? La polémica surge cuando se tiene como principal fina-lidad incorporar a los pobres a la “sociedad mayor”, lo cual incluye los mecanismos del mercado. El desarrollo del mercado nacional, además, está llevando a que los productores antes considerados marginales e informales paulatinamente sean objeto del interés de las empresas formales, especialmente las financieras.

• ¿Bajoquécondicionesla“responsabilidadsocial”delaempre-sa trae consigo el desarrollo de los sectores populares? ¿Hasta qué punto puede una ONG ser beneficiaria de donaciones em-presariales, sin considerar el efecto que tienen las prácticas em-presariales en asuntos laborales, de mercadotecnia y de impacto ambiental?

La sociedad civil

Como indicamos a lo largo de este texto, la legitimidad de las ONG en nuestras sociedades debería estar ligada a su presencia y ascendencia en los movimientos sociales populares. Diversos análisis, sin embargo, enfatizan el creciente distanciamiento de las ONG de dichos movimien-tos. En la actualidad tienden a funcionar más en asociación con orga-nizaciones específicas y alrededor de ciertas temáticas determinadas afines a los proyectos implementados. Los movimientos, por el contra-rio, parecieran ser un estorbo para el cumplimiento de los objetivos de los proyectos.


Hasta cierto punto, algunas ONG parecen reproducir las conductas corporativistas de los Estados populistas, teniendo mayor disposición a trabajar con un grupo reducido de dirigentes, que a su vez sacan provecho de esta relación porque les provee de valiosos recursos (información, capacitación, materiales, ingresos). Es posible, entonces, que existan organizaciones poco efectivas y funcionales, pero que se mantienen sobre la base de la capacidad de los (las) dirigentes de convertirse en intermediarios (o brokeres) entre los actores externos de la comunidad y las bases sociales poco participativas y atomizadas. En un estudio realizado por Portocarrero et al. (2006) sobre las redes de los dirigentes de organizaciones populares limeñas de vivienda, encontraron que:

En síntesis, las redes nos permiten confirmar que por la baja par-ticipación de los miembros de la comunidad en la junta vecinal, el capital social que se genera en este ambiente es reducido. Esto no ocurre con el dirigente, a quien los contactos con el in-terior de la organización (otros dirigentes) le permiten obtener información, que es un recurso indispensable para la función que desempeña. Por otro lado, destacan los contactos que estable-cen con dirigentes de otros asentamientos humanos y organis-mos públicos, y sobre la base de esta evidencia es claro que el capital social que obtienen de esta fuente es un aliciente adicio-nal que los motiva a continuar a cargo de una organización con escasa funcionalidad. (p. 221)

Es necesario ser conscientes, sin embargo, de que parte del pro-blema radica en que muchos de los clásicos movimientos sociales de la región están en situación de estancamiento o decadencia. Bajo el neoliberalismo se han quedado sin piso, sin interlocución y sin capaci-dad de renovar sus filas. El movimiento sindical, por ejemplo, corre esta suerte. Pero algo parecido ocurre con los movimientos de las mujeres populares, los movimientos vecinales y agrarios.


Sin embargo, los movimientos son los que promueven el “cambio social” y —a la larga— son los que tienen la fuerza y presencia nece-saria para incidir significativamente en el sistema político. Interesaría, entonces, evaluar cuál es la situación de los movimientos y el papel de las ONG en éstos.

Las fuentes de financiamiento

Los cambios que se han dado en el mundo —especialmente el auge del paradigma neoliberal— se manifiestan con particular fuerza en la órbita del financiamiento de las ONG. Poco a poco, la mayoría de las agencias sostienen agendas compartidas que priorizan: (a) el creci-miento económico bajo la batuta del libre mercado; (b) la lucha contra la pobreza medida sobre la base de indicadores de condiciones de vida mínimos; y (c) el tema de la seguridad global (antiterrorista). Los fon-dos están destinados a beneficiar a los “emprendedores” económicos, mientras que se intenta aliviar la pobreza con programas asistencialis-tas. En términos globales, más recursos pasan a las sociedades identi-ficadas como asociadas con la lucha contra los movimientos terroristas (Iraq, Afganistán, Paquistán). Buena parte de los países de América Latina pasan a ser calificados “de renta media alta”, lo cual implica una mayor reducción de los fondos disponibles, aunque esto también depende de otros factores (por ejemplo, el narcotráfico en el Perú y Colombia, y la importancia que tienen en la política norteamericana). Todos sabemos que ha aumentado la competencia por recursos y que las condiciones para acceder a éstos son cada vez más estrictas e impuestas, reduciendo el margen de juego de las instituciones nacionales. Las ONG han tenido que construir complejas estrategias de supervivencia, en las cuales combinan fondos sumamente restrictivos, con los pocos que aún permiten mayor autonomía. Aunque esto último también depende del recambio generacional, que puede estar llevando a que se promuevan medidas más pragmáticas y menos dependientes de valores a como


estaba acostumbrada a hacerlo la generación politizada de los años 80. Interesaría estudiar el impacto que ha tenido la lucha por fondos en las actitudes, estilos y trabajo de las ONG orientadas al cambio sistémico.

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•Re

sistenc

iadelasé

lites

tra

dici

onal

es.

•Nec

esidad

dees

tablec

er

prog

ram

as a

siste

ncia

les d

el

Esta

do p

ara

cont

rarre

star

inic

ial

desig

uald

ad.

•La

ayu

danoes

sufic

iente

dada

s las

nec

esid

ades

y la

cr

ecie

nte

pobr

eza.

•Au

men

taelp

roce

sode

mig

raci

ón/u

rban

izaci

ón, a

sí co

mo

la m

ovili

zaci

ón e

n la

s zon

as

rura

les.

SEG

UNDA

ETA

PA:

TEO

RÍA

ESTR

UCTU

RAL

Y AU

TOAY

UDA/

DE

SARR

OLL

O

COM

UNIT

ARIO

1961

-196

8

Dia

gnós

tico

•Té

rminos

deintercam

bio

inte

rnac

iona

l des

favo

rabl

es

entre

el c

entro

y la

per

iferia

: de

man

da d

ecre

cien

te

de p

rodu

ctos

prim

ario

s y

apro

piac

ión

de m

ano

de o

bra

bara

ta.

•Es

tructuraec

onóm

icaypo

lítica

prem

oder

na, d

omin

ada

por

olig

arqu

ía a

grar

ia.

•Merca

doin

ternopo

brey

pequ

eño.

•Es

nec

esarioana

lizarla

sco

ndic

ione

s que

gen

eran

la

pobr

eza

para

reve

rtirla

s. •

Sein

corporalaid

eade

desa

rrollo

. - S

e co

nsid

era

que

el p

robl

ema

prin

cipa

l de

los p

obre

s es s

u ba

ja

prod

uctiv

idad

y su

iner

cia

(“cu

ltura

de

la p

obre

za”)

.

•La

teoríaso

ciológ

icasu

bray

ala

capa

cida

d de

los p

obre

s par

a bu

scar

solu

cion

es y

supe

rar l

a “c

ultu

ra d

e la

pob

reza

”.

•En

elc

asourba

no,s

een

fatiz

aqu

e la

form

ació

n de

bar

riada

s es

un

mec

anism

o de

dic

ho ti

po,

espe

cial

men

te a

l com

para

rlo c

on

los t

ugur

ios.

Estra

tegi

a•

Des

arrollo

“ha

ciaad

entro

”,

ampl

iand

o la

dem

anda

y e

l m

erca

do in

tern

o.•

Sustitu

ción

deim

porta

cion

es

impu

lsada

por

med

idas

pr

otec

cion

istas

.

•Au

men

tarlaprod

uctiv

idad

de

los p

obre

s en

proy

ecto

s qu

e el

los m

ismos

pue

dan

gest

ar y

sost

ener

. Filo

sofía

de

trás d

el “

Cuer

po d

e Pa

z” y

la

“Al

ianz

a pa

ra e

l Pro

gres

o”

bajo

gob

iern

o de

Ken

nedy

.

•Elpap

eldelasO

NGyelE

stad

oes

can

aliza

r est

a en

ergí

a so

cial

ha

cia

el m

ejor

amie

nto

de la

co

mun

idad

. El E

stad

o ba

jo la

co

ncep

ción

de

“Coo

pera

ción

Po

pula

r”. L

as O

NG

med

iant

e e

l de

sarro

llo c

omun

itario

.

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio 173Pa

radi

gma

de d

esar

rollo

Age

nda

de la

Coo

pera

ción

In

tern

acio

nal

Cont

exto

Nac

iona

l – E

stra

tegi

as

de la

s O

NG

Estra

tegi

a•

Forta

lecimientode

lmerca

do

inte

rno.

•Ca

mbios

nec

esariose

nla

est

ruct

ura:

pro

pied

ad,

dist

ribuc

ión

de in

gres

os,

refo

rma

tribu

taria

, par

ticip

ació

n po

lític

a.

•En19

64,lasdon

acione

sdel

gobi

erno

de

los E

EUU

a O

NG

as

cend

ió a

$80

mill

ones

; en

1973

a $

207.

9 m

illon

es; e

n 19

79 a

$62

7.6

mill

ones

.

•La

sONGprogres

istastrab

ajan

fu

ndam

enta

lmen

te e

n el

sect

or

sindi

cal y

labo

ral.

Prob

lem

as•

Resis

tenc

iadelosg

rupo

stra

dici

onal

es d

e po

der,

espe

cial

men

te d

e la

olig

arqu

ía.

•Des

plazam

ientode

algun

as

indu

stria

s y se

ctor

es

prod

uctiv

os.

•Déb

ilinstitu

cion

alidad

del

apar

ato

esta

tal.

•Co

mienz

aacu

estio

narseel

conc

epto

de

que

el “

pueb

lo lo

hi

zo”,

que

es v

isto

com

o un

a fo

rma

de so

bree

xplo

taci

ón d

e la

fu

erza

de

traba

jo.

TERC

ERA

ETAP

A:

DEPE

NDE

NCI

A Y

MAR

GIN

ALID

AD:

DE L

A CO

GES

TIÓ

N

A LA

AUT

O-

GES

TIÓ

N19

68-1

976

Dia

gnós

tico

•Pa

íses

desarro

llado

snu

nca

fuer

on su

bdes

arro

llado

s, as

í que

no

se

pued

e se

guir

el m

ismo

tráns

ito.

•Mun

do

dividido

en

pa

íses

dom

inan

tes y

dep

endi

ente

s .•

Des

arrollo

de

losde

pend

ientes

es

sol

o re

flejo

de

dom

inan

tes.

Es

nece

sario

tra

tar

con

el

frent

e ex

tern

o pa

ra e

nten

der

el

subd

esar

rollo

, por

que

resp

onde

a

diná

mic

a de

l sist

ema

mun

dial

.

•La

sestructuraseco

nómicas

y po

lític

as d

e lo

s paí

ses

latin

oam

eric

anos

son

difíc

iles

de c

ambi

ar h

acia

sist

emas

y

prác

ticas

incl

usiv

as.

•Es

nec

esarioun

cam

bio

“des

de a

bajo

”,

incr

emen

tand

o la

pa

rtici

paci

ón e

conó

mic

a y

polít

ica

de lo

s mar

gina

dos.

•Dos

teoríasd

ominan

elp

eríodo

:

La te

oría

de

la m

argi

nalid

ad, q

ue

resu

cita

la id

ea d

e un

a so

cied

ad

dual

, en

la c

ual l

a m

ayor

ía se

en

cuen

tra a

l mar

gen

del s

istem

a do

min

ante

(par

alel

o in

tern

o a

teor

ía d

e de

pend

enci

a).

•La

vertie

ntemarxistaco

nsidera

que

no so

n “m

argi

nale

s”, s

ino

un

ejér

cito

indu

stria

l de

rese

rva.


Para

digm

a de

des

arro

lloA

gend

a de

la C

oope

raci

ón

Inte

rnac

iona

lCo

ntex

to N

acio

nal –

Est

rate

gias

de

las

ON

G

Estra

tegi

as•

Des

arrollo

soloesp

osible

med

iant

e ca

mbi

o de

sist

ema

econ

ómic

o m

undi

al.

•Algu

nosc

onsid

eran

que

la

solu

ción

radi

ca e

n de

scon

ecta

rse

del s

istem

a de

dom

inac

ión,

otro

s en

mod

ifica

rlo. O

tros m

ás

en e

stab

lece

r reg

ímen

es

soci

alist

as.

•Trazarestrategiaspropiasy

com

parti

das c

on p

aíse

s del

Te

rcer

Mun

do.

•Tipo

dede

pend

enciaes

tá

rela

cion

ado

con

diná

mic

a in

tern

a pa

rticu

lar d

e ca

da p

aís y

su

est

ruct

ura

de c

lase

s soc

iale

s.

•“D

esarrollo

deba

se”,

prin

cipa

lmen

te v

ía la

au

toge

stió

n y

la p

ropi

edad

so

cial

. •C

omienz

aun

aab

ierta

de

scon

fianz

a ha

cia

el

Esta

do y

la n

eces

idad

de

busc

ar so

luci

ones

“no

gu

bern

amen

tale

s.”

•La

exp

erienc

iavelasqu

ista

mar

ca e

l per

íodo

, en

dos

etap

as fu

ndam

enta

les.

Prim

ero:

m

ucha

s ON

G a

poya

n re

form

as

del g

obie

rno,

apu

ntal

ando

la

coge

stió

n. L

uego

, al c

uest

iona

r ca

ráct

er c

ontro

lista

del

gob

iern

o y

el d

esm

ante

lam

ient

o de

las

refo

rmas

con

Mor

ales

Ber

múd

ez,

se in

siste

más

en

la a

utog

estió

n.

•So

lola

InterA

merican

Fou

ndation

apoy

ó co

n $3

,6 m

illon

es a

l sec

tor

de a

utog

estió

n, c

oope

rativ

o y

de

prop

ieda

d so

cial

.

Otra

s apo

yan

al m

ovim

ient

o sin

dica

l.

Prob

lem

as•

Econ

omíasn

aciona

less

onm

uy

débi

les p

ara

enfre

ntar

a g

ran

capi

tal t

rans

naci

onal

.•

Compe

tenc

iaentrenac

ione

sde

pend

ient

es d

ebili

ta

solid

arid

ad y

acc

ión

conj

unta

.•

Resis

tenc

iadegrup

osque

se

ben

efici

an d

e sit

uaci

ón d

e de

pend

enci

a.

•Elgob

iernointentaco

ntrolar

la p

artic

ipac

ión

soci

al, s

iend

o ne

cesa

rio a

punt

alar

la a

uton

omía

de

las o

rgan

izaci

ones

.


radi

gma

de d

esar

rollo

Age

nda

de la

Coo

pera

ción

In

tern

acio

nal

Cont

exto

Nac

iona

l – E

stra

tegi

as

de la

s O

NG

CUAR

TA E

TAPA

:

REVO

LUCI

ÓN

Y

CON

CIEN

TIZA

-CI

ÓN

1977

-198

2

Dia

gnós

tico

•La

sreformas“de

sdearrib

a”

han

fraca

sado

por

el c

arác

ter

clas

ista

del E

stad

o. L

a es

trech

a re

laci

ón e

ntre

el s

ecto

r priv

ado

empr

esar

ial y

la a

cció

n es

tata

l qu

e lo

defi

ende

y su

sten

ta, n

o pe

rmite

un

cam

bio

grad

ual

y pa

cífic

o qu

e be

nefic

ie a

las

clas

es e

xplo

tada

s.•

Estollev

ane

cesaria

men

tea

la c

onfro

ntac

ión

com

o ún

ica

med

ida

de re

al c

ambi

o so

cial

.

•En

lacoo

peración

in

tern

acio

nal e

xist

e un

cr

ecie

nte

dese

ncan

to c

on

resp

ecto

a la

s pos

ibili

dade

s de

que

el E

stad

o y

el m

erca

do

sean

act

ores

inte

resa

dos

o ca

pace

s de

indu

cir l

os

proc

esos

de

desa

rrollo

.•

Eldes

arrollo

secon

vierteenla

herra

mie

nta

de c

ambi

o de

los

sect

ores

des

pose

ídos

.

•Elpaísv

ivíam

omen

tosd

egr

ande

s mov

iliza

cion

es so

cial

es,

logr

ándo

se, p

or e

jem

plo,

la

confl

uenc

ia d

e la

mov

iliza

ción

ob

rera

con

la b

arria

l y la

ca

mpe

sina.

La

izqui

erda

va

adqu

irien

do m

ayor

pod

er e

n lo

s sin

dica

tos,

el m

ovim

ient

o es

tudi

antil

y e

n té

rmin

os

elec

tora

les.

•Un

apa

rtedelaIg

lesia

Católica

se ra

dica

liza

en to

rno

a la

Te

olog

ía d

e la

Lib

erac

ión.

•Se

haform

adoun

age

neración

de

pro

fesio

nale

s en

las

univ

ersid

ades

que

com

ulga

n co

n un

a id

eolo

gía

izqui

erdi

sta.

Estra

tegi

as•

Lacon

strucc

iónde

las

cond

icio

nes p

ropi

cias

par

a lo

grar

cam

bios

revo

luci

onar

ios

com

o pr

oduc

to d

e la

m

ovili

zaci

ón p

opul

ar, d

irigi

da

por l

as c

lase

s obr

eras

y

cam

pesin

as.

•Pa

raello

esn

eces

ariocreary

refo

rzar

la c

onci

enci

a po

lític

a cl

asist

a.

•Incidire

nelcarác

ter“

no

gube

rnam

enta

l” d

e lo

s pr

oces

os d

e de

sarro

llo

alte

rnat

ivo.

Se

insis

te

más

en

el “

desa

rrollo

de

base

”, p

ero

añad

iénd

ole

un c

arác

ter m

ás p

olíti

co. L

a po

lític

a se

tran

sfor

ma

en la

pr

inci

pal p

reoc

upac

ión

de la

co

oper

ació

n.

•La

prin

cipa

lestrategiaco

nsist

een

gen

erar

con

cien

cia

de c

lase

en

tre lo

s sec

tore

s pop

ular

es. L

a id

ea d

e un

pod

er y

org

aniza

ción

al

tern

ativ

os im

preg

na lo

s pr

oyec

tos d

e pr

omoc

ión,

en

los

cual

es se

priv

ilegi

a la

form

ació

n de

diri

gent

es “

clas

istas

” y

el tr

abaj

o de

difu

sión

y co

mun

icac

ión

“alte

rnat

iva”

:


Para

digm

a de

des

arro

lloA

gend

a de

la C

oope

raci

ón

Inte

rnac

iona

lCo

ntex

to N

acio

nal –

Est

rate

gias

de

las

ON

G

Estra

tegi

as•

Aes

tocon

tribu

yeel

dese

ncan

to e

n lo

s pro

pios

Es

tado

s del

Nor

te y

el

hech

o de

que

muc

hos d

e lo

s ofic

iale

s de

proy

ecto

s fu

eron

forja

dos d

uran

te

la m

ovili

zaci

ón e

stud

iant

il eu

rope

a y

norte

amer

ican

a de

fina

les d

e lo

s año

s 60

y pr

inci

pios

de

los 7

0.

•Ed

ucac

iónpo

pular,co

mun

icac

ión

popu

lar.

Paul

o Fr

eire

(Ped

agog

ía

del o

prim

ido)

y A

nton

io G

ram

sci

(inte

lect

uale

s org

ánic

os) t

iene

n in

cide

ncia

en

las c

once

pcio

nes y

m

etod

olog

ías.

•Es

pecialpes

ose

con

fiereala

or

gani

zaci

ón d

e lo

s div

erso

s se

gmen

tos d

e la

pob

laci

ón.

•La

sONGse

autod

efine

nco

mo

“al s

ervi

cio”

de

los s

ecto

res

popu

lare

s. Su

trab

ajo

es m

ás

bien

sem

icla

ndes

tino

y es

tá m

uy

cerc

ano

a la

s opc

ione

s de

los

parti

dos d

e izq

uier

da o

la Ig

lesia

Ca

tólic

a pr

ogre

sista

.

Prob

lem

as•

Laalie

nación

.produ

ctode

ldo

min

io d

e la

ideo

logí

a do

min

ante

bur

gues

a, g

ener

a un

a “f

alsa

con

cien

cia”

en

los

sect

ores

opr

imid

os.

•Elcon

trold

elEstad

obu

rgué

sde

l sist

ema

educ

ativ

o y

de

la b

urgu

esía

de

los m

edio

s m

asiv

os, c

ontri

buye

n a

la

alie

naci

ón.

•Re

sulta

difícilm

edirlos

resu

ltado

s de

los p

roye

ctos

ba

sado

s en

la c

onci

entiz

ació

n y

la m

ovili

zaci

ón p

olíti

ca.

•La

iden

tidad

delasO

NGes

prob

lem

átic

a, e

spec

ialm

ente

en

lo re

fere

nte

al lu

gar q

ue o

cupa

n en

una

soci

edad

con

cebi

da

en té

rmin

os d

e cl

ases

soci

ales

an

tagó

nica

s.


radi

gma

de d

esar

rollo

Age

nda

de la

Coo

pera

ción

In

tern

acio

nal

Cont

exto

Nac

iona

l – E

stra

tegi

as

de la

s O

NG

QUI

NTA

ETA

PA:

DESA

RRO

LLO

DE

BASE

: NUE

VOS

MO

VIM

IEN

TOS

SOCI

ALES

, SU

PERV

IVEN

CIA

Y DE

MO

CRAC

IA

POPU

LAR

1982

-199

0

Dia

gnós

tico

•Sigu

eco

nsiderán

dose

alE

stad

oy

las c

lase

s dom

inan

tes c

omo

los p

rinci

pale

s obs

tácu

los a

l pr

oces

o de

des

arro

llo p

opul

ar.

Sin

emba

rgo,

la id

ea y

a no

es

la “

tom

a de

l pod

er”,

sino

más

bi

en la

cre

ació

n de

un

pode

r al

tern

ativ

o so

bre

la b

ase

de la

s in

icia

tivas

que

em

anan

de

las

prop

ias b

ases

soci

ales

. Est

as

inic

iativ

as, a

dem

ás, e

stab

an

logr

ando

niv

eles

impo

rtant

es

de a

rticu

laci

ón e

n m

ovim

ient

os

soci

ales

que

no

resp

ondí

an a

las

preo

cupa

cion

es “

clas

istas

” de

an

taño

.•

Enalgun

oscírc

ulos

,seha

bla

de u

na “

ener

gía

soci

al”

que

está

en

cons

tant

e pr

oces

o de

ev

oluc

ión

y tra

nsfo

rmac

ión,

en

una

ince

sant

e bú

sque

da d

e so

luci

ones

a lo

s pro

blem

as d

e la

supe

rviv

enci

a.

•Des

arrollo

deba

se,

espe

cial

men

te li

gado

a la

id

ea d

e te

rrito

rio y

gob

iern

o lo

cal.

Se d

efine

así

la id

ea d

e un

“de

sarro

llo a

ltern

ativ

o”

com

o re

spue

sta

al fr

acas

o o

desin

teré

s de

la “

soci

edad

m

ayor

” en

la g

ener

ació

n de

pro

ceso

s de

desa

rrollo

y

cam

bio

soci

al.

•Un

apa

rteese

nciald

elaid

ea

de d

esar

rollo

alte

rnat

ivo

cons

iste

en re

cono

cer l

a he

tero

gene

idad

de

los a

ctor

es

soci

ales

y su

s org

aniza

cion

es.

•En

sutrab

ajoco

tidiano

las

ON

G ll

egan

a re

cono

cer d

os

aspe

ctos

cen

trale

s: (a

) las

co

ndic

ione

s de

vida

tien

en u

n po

der e

senc

ial e

n la

org

aniza

ción

y

mov

iliza

ción

de

los s

ecto

res

popu

lare

s; (b

) el g

obie

rno

loca

l es

capa

ba a

la c

arac

teriz

ació

n “b

urgu

esa”

del

Est

ado

y er

a un

im

porta

nte

refe

rent

e pa

ra lo

s(as)

ciud

adan

os(a

s).

•La

visión

restrin

gida

delclasis

mo

da lu

gar a

otra

que

enf

atiza

lo

“pop

ular

” qu

e, d

esde

aba

jo,

tiene

la c

apac

idad

de

cam

biar

la

socie

dad.

Se

com

ienz

a a

abra

zar

y ac

epta

r la

hete

roge

neid

ad d

e pu

ntos

de

vista

, per

spec

tivas

o

enfo

ques

: de

géne

ro,

desc

entra

lizad

or, a

mbi

enta

l, em

pode

ram

ient

o y

parti

cipac

ión

dem

ocrá

tica,

ent

re o

tros.

Esto

vie

ne a

com

paña

do, d

e un

a m

ayor

pre

ocup

ació

n po

r la

prof

esio

naliz

ació

n de

la in

stitu

ción

y po

r dar

le u

n co

nten

ido

más

té

cnico

a la

s pro

pues

tas.


Para

digm

a de

des

arro

lloA

gend

a de

la C

oope

raci

ón

Inte

rnac

iona

lCo

ntex

to N

acio

nal –

Est

rate

gias

de

las

ON

G

Estra

tegi

as•

Apoy

arlo

sesfue

rzos

de

orga

niza

ción

y a

cció

n de

los

grup

os q

ue d

esar

rolla

n fo

rmas

al

tern

ativ

as d

e su

perv

iven

cia

y m

ejor

amie

nto

de la

s co

ndic

ione

s de

vida

: vas

o de

le

che,

com

edor

es p

opul

ares

, or

gani

zaci

ones

de

ambu

lant

es,

prom

otor

as d

e sa

lud,

or

gani

zaci

ones

cam

pesin

as,

entre

otro

s.•

AnteelE

stad

o—

entend

ido

com

o go

bier

no c

entra

l— e

xist

e gr

an d

esco

nfian

za y

una

act

itud

de in

cred

ulid

ad. N

o ob

stan

te,

debi

do a

las e

lecc

ione

s m

unic

ipal

es se

lleg

a a

deba

tir

su im

porta

ncia

en

el p

roce

so d

e de

sarro

llo y

com

ienz

a a

tom

ar

fuer

za la

idea

del

gob

iern

o lo

cal

com

o es

paci

o pa

ra e

l des

arro

llo

de la

dem

ocra

cia

popu

lar.

La

viol

enci

a po

lític

a lle

va a

una

re

defin

ició

n de

las a

pues

tas

polít

icas

.

•La

estrategiabá

sicaradica

ba

en a

poya

r las

exp

erie

ncia

s de

org

aniza

ción

y d

esar

rollo

al

tern

ativ

o, y

su p

oste

rior

esla

bona

mie

nto

“hac

ia

arrib

a”. U

na p

arte

ese

ncia

l de

esta

apu

esta

era

el t

errit

orio

, se

a ge

ográ

fico

(cue

ncas

) o

polít

ico

(mun

icip

alid

ad).

•Lo

sprin

cipa

lest

emasse

dan

al

rede

dor d

e la

supe

rviv

enci

a (c

omed

ores

, vas

o de

lech

e,

ambu

lant

es, p

eque

ños

prod

ucto

res)

y es

quem

as d

e m

icro

créd

ito. L

a ca

paci

taci

ón

asum

e un

pap

el p

rinci

pal,

pero

ya

no

tan

ligad

o a

la “

conc

ienc

ia

polít

ica”

, sin

o m

ás b

ien

a te

mas

or

gani

zaci

onal

es y

técn

icos

.•

Comienz

alain

trodu

cciónde

te

mas

“tra

nsve

rsal

es”

com

o gé

nero

y m

edio

am

bien

te.

•La

relación

con

elE

stad

osig

ue

siend

o co

nflic

tiva,

salv

o en

los

gobi

erno

s loc

ales

en

los c

uale

s se

bus

ca im

pulsa

r la

dem

ocra

cia

popu

lar.

La in

trodu

cció

n de

l pl

anea

mie

nto

parti

cipa

tivo,

los

cabi

ldos

abi

erto

s y la

s asa

mbl

eas

popu

lare

s.•

Elpes

oes

taba

pue

stoen

lo

“alte

rnat

ivo”

.


radi

gma

de d

esar

rollo

Age

nda

de la

Coo

pera

ción

In

tern

acio

nal

Cont

exto

Nac

iona

l – E

stra

tegi

as

de la

s O

NG

Prob

lem

as•

Laampliación

delnúm

ero

de lo

s act

ores

soci

ales

co

nsid

erad

os a

gent

es

de d

esar

rollo

sign

ifica

un

reto

resp

ecto

a la

cre

ació

n y

cons

olid

ació

n de

un

“mov

imie

nto

popu

lar”

.

•La

heterog

eneida

dyel

surg

imie

nto

de m

últip

les

orga

niza

cion

es tr

aen

cons

igo

una

disp

ersió

n en

el

fina

ncia

mie

nto.

Es d

ifíci

l ca

lcul

ar e

l im

pact

o de

la

coop

erac

ión,

por

que

tiend

e a

med

irse

sobr

e la

bas

e de

or

gani

zaci

ones

y m

iem

bros

, y

no ta

nto

por s

u ef

ecto

en

la

soci

edad

may

or.

•Prob

lemade

disp

ersió

nen

té

rmin

os d

e te

mát

icas

, act

ores

y

terri

torio

s. La

cre

cien

te p

rese

ncia

de

los g

rupo

s sub

vers

ivos

llev

a a

limita

r los

ám

bito

s de

acci

ón.

•Elneo

liberalism

olle

gaalP

erú

y el

mer

cado

se c

onvi

erte

en

el e

spac

io e

senc

ial p

ara

el

crec

imie

nto

y el

des

arro

llo.

El d

esar

rollo

impu

lsado

po

r el E

stad

o (p

opul

ismo,

pr

otec

cion

ismo)

hab

ía fr

acas

ado

deja

ndo

al p

aís e

n un

a pr

ofun

da

crisi

s. Es

to ll

eva

a un

a ne

cesa

ria

rede

finic

ión

de su

rol e

n la

so

cied

ad, p

ero

prin

cipa

lmen

te

orie

ntad

a al

equ

ilibr

io fi

scal

, la

gen

erac

ión

de c

ondi

cion

es

favo

rabl

es p

ara

la in

vers

ión

y el

co

ntro

l soc

ial.

•Cr

ecientede

cepc

iónan

tela

spe

rspe

ctiv

as d

e de

sarro

llo

debi

do a

los l

imita

dos

resu

ltado

s de

la c

oope

raci

ón

inte

rnac

iona

l. Ev

alua

ción

de

los p

rogr

amas

no

perm

ite

med

ir lo

s im

pact

os lo

grad

os.

Por o

tro la

do, l

os g

obie

rnos

do

nant

es y

sus c

iuda

dano

s se

enc

uent

ran

más

reac

ios a

co

ntrib

uir a

l des

arro

llo.

•La

sorgan

izacion

esso

ciales

se

encu

entra

n de

bilit

adas

deb

ido

al d

oble

efe

cto

de la

cris

is ec

onóm

ica

y la

vio

lenc

ia p

olíti

ca.

Asim

ismo,

el c

lient

elism

o es

tata

l lle

va a

una

may

or

depe

nden

cia

del E

stad

o o

de la

s or

gani

zaci

ones

soci

ales

.•

Hay

una

con

siderab

le

dism

inuc

ión

de la

s fue

ntes

de

coop

erac

ión

tradi

cion

ales

. El

luga

r es o

cupa

do p

or la

s fue

ntes

bi

late

rale

s o g

uber

nam

enta

les,

lo c

ual i

mpl

ica

una

rede

finic

ión

del t

raba

jo, a

sí co

mo

de la

s m

odal

idad

es y

est

rate

gias

.


radi

gma

de d

esar

rollo

Age

nda

de la

Coo

pera

ción

In

tern

acio

nal

Cont

exto

Nac

iona

l – E

stra

tegi

as

de la

s O

NG

SEXT

A ET

APA

EL M

ERCA

DO Y

LA

S CO

NDI

CIO

NES

DE

VID

A19

90-2

000

Dia

gnós

tico

•Lo

spa

rtido

s,alig

ualq

ueelE

s-ta

do,

habí

an f

raca

sado

, re

sul-

tand

o en

una

des

ideo

logi

zaci

ón

de la

pol

ítica

y la

bús

qued

a de

l pr

agm

atism

o. E

sta

filos

ofía

tam

-bi

én o

rient

a la

luch

a co

ntra

sub-

vers

iva

en su

últi

ma

etap

a.

•Vu

elco

impo

rtanteen

las

prio

ridad

es e

n la

age

nda

de d

esar

rollo

. Prim

ero:

cu

estio

nand

o el

térm

ino

en sí

, en

alg

unos

cas

os p

refir

iend

o ot

ras m

edid

as c

omo,

por

ej

empl

o, c

uán

inco

rpor

ados

se

enc

uent

ran

los p

obre

s a lo

s m

ecan

ismos

del

mer

cado

o

Esta

do.

•La

caída

delm

urode

Berlín

lle

va a

que

par

te d

e lo

s re

curs

os d

e la

coo

pera

ción

se

dirij

an a

los p

aíse

s de

Euro

pa

Orie

ntal

.•M

ayorprese

nciaypes

ode

la

coop

erac

ión

norte

amer

ican

a en

el p

aís.

•La

sONGse

abo

canmásal

mer

cado

, y lo

s pro

yect

os

prod

uctiv

os y

de

apoy

o a

la m

icro

empr

esa

asum

en

impo

rtanc

ia.

•En

elp

lano

político

,es

peci

alm

ente

a p

artir

de

med

iado

s de

la d

écad

a de

los

90, s

e ot

orga

may

or im

porta

ncia

a

la c

iuda

daní

a, a

l líd

er so

cial

y

a la

s mes

as d

e co

ncer

taci

ón. S

e in

corp

oran

est

rate

gias

pol

ítica

s co

mo

el a

dvoc

acy,

el l

obby

ing

y la

vig

ilanc

ia c

iuda

dana

.

Estra

tegi

as•

Consideran

doalm

erca

docom

oel

más

efic

ient

e es

pacio

par

a la

as

igna

ción

de re

curs

os, s

e in

icia

el p

roce

so d

e “a

just

e es

truct

ural

”.

Se d

a un

pro

ceso

rápi

do d

e de

sregu

lació

n y

priva

tizac

ión.

La

s med

idas

con

duce

n a

una

dism

inuc

ión

del a

para

to e

stat

al

y a

una

may

or fl

exib

ilizac

ión

del

mer

cado

labo

ral.

•May

orfo

calizac

iónde

la

ayud

a, e

n té

rmin

os d

e te

mas

, zon

as g

eogr

áfica

s y

pobl

acio

nes.

Se e

xige

que

los

proy

ecto

s est

én o

rient

ados

ha

cia

resu

ltado

s mes

urab

les

(indi

cado

res c

uant

ifica

dos).

•La

sONG“de

scub

ren”

al

indi

vidu

o co

mo

agen

te d

e ca

mbi

o so

cial

. El é

nfas

is pu

esto

en

lo p

rodu

ctiv

o y

en e

l lid

eraz

go, d

espl

aza

a la

impo

rtanc

ia c

onfe

rida

ante

riorm

ente

a lo

org

aniza

tivo

y co

lect

ivo.


radi

gma

de d

esar

rollo

Age

nda

de la

Coo

pera

ción

In

tern

acio

nal

Cont

exto

Nac

iona

l – E

stra

tegi

as

de la

s O

NG

Estra

tegi

as•

Lapolítica

eco

nómicatie

ne

tres p

rinci

pale

s orie

ntac

ione

s: (a

) dism

inui

r la

infla

ción

; (b)

fo

men

tar l

as in

vers

ione

s ex

tranj

eras

; (c)

la “

flota

ción

su

cia”

del

dól

ar. E

l con

junt

o de

med

idas

es e

xito

so e

n té

rmin

os d

el e

quili

brio

m

acro

econ

ómic

o, e

n lo

s fluj

os

de in

vers

ión

y cr

ecim

ient

o de

la

s exp

orta

cion

es.

•Deb

idoalin

icialc

recimientode

la

des

igua

ldad

, el g

obie

rno

crea

pr

ogra

mas

de

aliv

io, l

ucha

o

com

pens

ació

n a

la p

obre

za.

•Elim

perio

delosm

arco

sló

gico

s, pl

anes

est

raté

gico

s e

indi

cado

res (

de p

roce

so,

resu

ltado

s, im

pact

o). P

ara

algu

nos a

utor

es e

stas

he

rram

ient

as re

empl

azan

la

polít

ica

e id

eolo

gía

en la

s O

NG

.•

Efec

todire

ctoen

las

cond

icio

nes d

e vi

da e

s uno

de

los c

riter

ios b

ásic

os p

ara

just

ifica

r el i

mpa

cto

de lo

s pr

oyec

tos.

•La

propu

estapolítica

des

de

las O

NG

tien

de a

est

ar m

ás

cerc

ana

a la

s “vi

rtude

s cív

icas

” qu

e a

mod

elos

y e

sque

mas

de

cam

bio

soci

al. L

os c

onte

nido

s po

lític

os m

ás im

porta

ntes

se d

an

alre

dedo

r de

tem

as (i

ssue

s).

•Lo

“alternativo”

vada

ndo

luga

r a la

“co

ncer

taci

ón”,

en

la

cual

jueg

an u

n pa

pel c

entra

l la

“soc

ieda

d ci

vil”

y su

s líd

eres

. El

gob

iern

o lo

cal c

obra

may

or

impo

rtanc

ia c

omo

espa

cio

de

plan

ifica

ción

y n

egoc

iaci

ón,

debi

do a

l aut

orita

rism

o de

l go

bier

no c

entra

l.

•Lo

sproblem

asprin

cipalestien

en

que

ver c

on la

dist

ribuc

ión

de

los i

ngre

sos y

el e

mpl

eo, y

en

térm

inos

de

desa

rrollo

con

la

dep

ende

ncia

de

fact

ores

ex

tern

os. H

ay u

na c

recie

nte

“rep

rimar

izació

n” d

e la

ec

onom

ía y

el “

chor

reo”

se h

ace

espe

rar.

Com

o co

nsec

uenc

ia d

e el

lo, e

l paí

s tie

ne m

ás p

obre

s, m

ayor

con

cent

ració

n de

l ing

reso

y

men

os e

mpl

eo.

•Eldes

arrollo

integralpasa

a un

segu

ndo

luga

r, de

bido

a

las d

ificu

ltade

s de

logr

ar

resu

ltado

s a c

orto

pla

zo.

Llev

a a

un a

lto n

ivel

de

espe

cial

izaci

ón d

e la

ayu

da y

la

pro

moc

ión.

•Elesp

aciolo

cale

sloqu

epe

rmite

con

ferir

“in

tegr

alid

ad”

a la

s acc

ione

s de

prom

oció

n al

de

sarro

llo. S

in e

mba

rgo,

la d

ébil

inst

ituci

onal

idad

llev

a a

inve

rtir

y re

inve

rtir r

ecur

sos a

nte

cam

bio

de a

utor

idad

es y

func

iona

rios.

Se p

lant

ea e

l pro

blem

a de

la

sost

enib

ilida

d.


Para

digm

a de

des

arro

lloA

gend

a de

la C

oope

raci

ón

Inte

rnac

iona

lCo

ntex

to N

acio

nal –

Est

rate

gias

de

las

ON

G

Prob

lem

as•

Enté

rminos

político

s,se

ev

iden

cia

un c

reci

ente

au

torit

arism

o, e

l deb

ilita

mie

nto

de in

stitu

cion

es y

cor

rupc

ión.

La

pol

ítica

hac

ia lo

s sec

tore

s de

men

ores

ingr

esos

es

abie

rtam

ente

pop

ulist

a (a

lgun

os la

den

omin

an

“neo

popu

lista

”) y

de

chan

taje

ha

cia

las p

obla

cion

es y

or

gani

zaci

ones

pop

ular

es q

ue

depe

nden

de

las t

rans

fere

ncia

s es

tata

les.

Forta

leci

mie

nto

del

“Min

ister

io d

e la

Pre

siden

cia”

qu

e ce

ntra

liza

los p

rogr

amas

so

cial

es.

•La

age

ndade

lacoo

peración

in

tern

acio

nal r

espo

nde

más

a lo

s crit

erio

s y

énfa

sis im

pues

tos d

esde

lo

s res

pect

ivos

gob

iern

os

naci

onal

es. C

omo

resu

ltado

de

ello

, poc

a ay

uda

se

orie

nta

haci

a pr

oyec

tos q

ue

cues

tiona

n ab

ierta

men

te

la p

olíti

ca fu

jimor

ista.

Es

te a

spec

to si

gue

siend

o pa

rcia

lmen

te e

l dom

inio

de

las a

genc

ias d

e co

oper

ació

n no

gub

erna

men

tale

s.

•Algu

nosc

ríticos

con

sideran

que

la

“so

cied

ad c

ivil”

es v

isual

izada

co

mo

un c

olab

orad

or d

el E

stad

o en

torn

o a

la g

ober

nabi

lidad

. Es

deci

r, un

a so

cied

ad c

ivil

func

iona

l al

sist

ema

polít

ico

que

real

za e

im

pulsa

los c

anal

es fo

rmal

es d

e ha

cer p

olíti

ca.

•En

elp

roce

so,lasO

NGvan

ad

quiri

endo

impo

rtanc

ia y

pr

esen

cia

en la

pol

ítica

“ofi

cial

”,

pero

qui

zá d

ismin

uyen

do su

ca

paci

dad

de m

ovili

zaci

ón y

ca

mbi

o es

truct

ural

.

SÉPT

IMA

ETAP

A:

DEM

OCR

ACIA

, DE

RECH

OS

Y DE

SCEN

TRAL

I-ZA

CIÓ

N

2001

-201

0

Dia

gnós

tico

•Cu

estio

namientode

lCo

nsen

so d

e W

ashi

ngto

n.

Ajus

te e

stru

ctur

al n

o pr

oduc

e lo

s efe

ctos

esp

erad

os,

espe

cial

men

te e

n té

rmin

os d

e cr

ecim

ient

o y

equi

dad

(dur

ante

el

gob

iern

o de

Fuj

imor

i se

alca

nza

un p

rom

edio

de

1,9%

an

ual).

•Lo

sproblem

asde

inst

ituci

onal

idad

dem

ocrá

tica

vuel

ven

con

fuer

za a

la

agen

da d

el d

esar

rollo

. D

iver

sos e

stud

ios m

uest

ran

con

gran

insis

tenc

ia q

ue e

l de

sarro

llo ta

mbi

én d

epen

de

de la

can

tidad

y c

alid

ad d

e in

stitu

cion

es q

ue n

o so

lo

prom

ueve

n efi

cien

cia,

sino

ta

mbi

én e

ficac

ia y

equ

idad

.

•En

elc

asopa

rticu

lard

elPerú,el

proc

eso

de d

emoc

ratiz

ació

n tu

vo

una

fuer

te in

cide

ncia

sobr

e lo

s pl

ante

amie

ntos

de

desa

rrollo

. La

recu

pera

ción

de

la d

emoc

raci

a es

vist

a co

mo

un p

roce

so

conj

unto

de

forta

leci

mie

nto

de la

ciu

dada

nía

y de

la

inst

ituci

onal

idad

dem

ocrá

tica.


radi

gma

de d

esar

rollo

Age

nda

de la

Coo

pera

ción

In

tern

acio

nal

Cont

exto

Nac

iona

l – E

stra

tegi

as

de la

s O

NG

SÉPT

IMA

ETAP

A:

DEM

OCR

ACIA

, DE

RECH

OS

Y DE

SCEN

TRAL

I-ZA

CIÓ

N

2001

-201

0

Dia

gnós

tico

•Ap

erturairrestric

tademerca

dos

(fina

ncie

ros,

com

erci

ales

, se

rvic

ios)

sin a

tend

er fa

llas d

e m

erca

do, g

ener

ó sit

uaci

ón

de v

ulne

rabi

lidad

y c

risis

en lo

s paí

ses e

n de

sarro

llo.

El C

onse

nso

no c

onsid

eró

asun

tos d

e ex

tern

alid

ades

, bi

enes

púb

licos

, asim

etría

de

info

rmac

ión,

cos

tos d

e ap

rend

izaje

s —en

tre o

tros—

qu

e er

an e

senc

iale

s par

a im

pulsa

r los

cam

bios

hac

ia

econ

omía

s de

mer

cado

.•

Asim

ismo,hub

oun

tratam

iento

muy

supe

rfici

al d

el E

stad

o y

su in

stitu

cion

alid

ad. E

l pap

el

redu

cido

del

Est

ado

y la

s po

lític

as d

estin

adas

a li

mita

r su

act

uaci

ón, i

mpl

icar

on u

na

pérd

ida

de c

redi

bilid

ad y

ge

nera

ron

may

or d

esco

nfian

za.

Com

o re

sulta

do, l

a ci

udad

anía

co

men

zó a

rech

azar

las p

olíti

cas

econ

ómic

as p

or su

s fra

caso

s en

la g

ener

ació

n de

mej

ores

co

ndic

ione

s de

vida

.

•La

culturayla

socied

advan

ad

quiri

endo

impo

rtanc

ia e

n la

age

nda

del d

esar

rollo

, de

spué

s de

una

déca

da d

e im

porta

ncia

dad

a al

mer

cado

u

otra

s for

mas

de

incl

usió

n en

el

mod

elo

impe

rant

e. T

emas

co

mo

el d

e la

s cap

acid

ades

y

opor

tuni

dade

s adq

uier

en

may

or im

porta

ncia

.•

Igua

lmen

te,e

xistemay

or

preo

cupa

ción

por

los

dere

chos

, su

vige

ncia

y

capa

cida

d de

eje

rcer

los.

La

incl

usió

n y

el “

enfo

que

de

dere

chos

” se

con

vier

ten

en lo

s crit

erio

s que

guí

an

la a

cció

n po

lític

a, a

falta

de

ideo

logí

as.

•Es

tollev

aaqu

ese

actúe

en

amba

s esf

eras

(soc

ieda

d-go

bier

no).

La re

form

a de

l Es

tado

, per

o es

peci

alm

ente

la

desc

entra

lizac

ión,

ocu

pa u

n lu

gar

cent

ral e

n el

aná

lisis

del c

ambi

o.•

Laexc

lusió

nes

vist

aco

mo

la p

rinci

pal c

ausa

de

las

desig

uald

ades

y la

pob

reza

en

el P

erú.

La

apro

xim

ació

n ha

cia

la

incl

usió

n tie

nde

a es

tar d

omin

ada

por e

l enf

oque

de

dere

chos

y

la c

onqu

ista

de su

vig

enci

a y

ejer

cici

o co

mo

prio

ridad

.•

Asim

ismo,se

asu

meun

ro

l más

crít

ico

resp

ecto

al

mod

elo

econ

ómic

o ne

olib

eral

de

bido

a su

efe

cto

sobr

e la

s de

sigua

ldad

es y

la c

alid

ad

de v

ida

(prin

cipa

lmen

te su

ef

ecto

neg

ativ

o so

bre

el m

edio

am

bien

te).


radi

gma

de d

esar

rollo

Age

nda

de la

Coo

pera

ción

In

tern

acio

nal

Cont

exto

Nac

iona

l – E

stra

tegi

as

de la

s O

NG

Estra

tegi

as

•La

snue

vase

strategias

com

ienz

an a

con

ferir

más

pe

so a

la in

stitu

ciona

lidad

, sea

pú

blica

o p

rivad

a. S

e ex

pres

a en

la n

eces

idad

de

eficie

ncia

y

trans

pare

ncia

, inc

luye

ndo

una

may

or p

reoc

upac

ión

resp

ecto

al

impa

cto

socia

l y a

mbi

enta

l de

la

acció

n ec

onóm

ica.

•Asuvez,sevu

elve

ain

sistirenla

redi

strib

ució

n de

sde

el E

stad

o y

su c

recie

nte

rol e

n la

dism

inuc

ión

de lo

s rie

sgos

y v

ulne

rabi

lidad

es

que

prod

ujer

on la

s pol

ítica

s de

ajus

te e

stru

ctur

al, s

ea e

n té

rmin

os

de fl

ujo

de in

vers

ione

s, en

las

priva

tizac

ione

s de

los s

ervic

ios

públ

icos,

en e

l sist

ema

de

pens

ione

s, en

tre o

tros.

Fina

lmen

te, s

e em

piez

a a

dar

may

or p

eso

a la

asim

etría

de

la

info

rmac

ión

y la

s for

mas

de

supe

rarla

s.•

Enalá

mbitoso

cial,secom

ienza

a in

sistir

en

la in

vers

ión

socia

l y,

para

ello

, en

la n

eces

idad

de

con

solid

ar la

trib

utac

ión.

Fi

nalm

ente

, se

insis

te e

n la

de

scen

traliz

ació

n or

dena

da y

con

ca

pacid

ades

del

Est

ado.

•La

estrategiavu

elve

ala

lo

calid

ad, a

l ter

ritor

io, y

no

tant

o al

mer

cado

. Los

pro

ceso

s de

des

cent

raliz

ació

n am

erita

n ap

oyo,

ase

soría

y se

guim

ient

o.

Esto

incl

uye

una

reno

vada

im

porta

ncia

asig

nada

a la

pa

rtici

paci

ón c

iuda

dana

.•

También

seapo

yala

re

form

a de

l Est

ado

y la

de

moc

ratiz

ació

n de

sde

otro

s áng

ulos

(no

solo

la

desc

entra

lizac

ión)

. Est

o im

plic

a ac

tuar

hac

ia y

con

el s

ecto

r es

tata

l en

send

os p

roye

ctos

de

refo

rmas

(jud

icia

l, pa

rlam

enta

ria, E

jecu

tivo)

, con

el

con

curs

o de

org

aniza

cion

es

de la

soci

edad

civ

il (O

NG

, co

legi

os p

rofe

siona

les,

univ

ersid

ades

, ent

re o

tros).

•Un

aúltim

aes

trategia

favo

reci

da e

s la

de

“em

pode

ram

ient

o”, q

ue

busc

a ge

nera

r cap

acid

ades

pa

ra a

com

paña

r los

pro

ceso

s de

ape

rtura

y tr

ansp

aren

cia

en

los g

obie

rnos

.

•La

estrategiafund

amen

tale

sla

conc

erta

ción

. Par

a el

lo re

sulta

es

enci

al fo

rtale

cer l

a ca

paci

dad

de lí

dere

s y o

rgan

izaci

ones

, a

la v

ez q

ue se

forta

lece

n la

s in

stitu

cion

es d

el g

obie

rno.

Est

o se

not

a co

n m

ayor

cla

ridad

en

el

ámbi

to lo

cal y

regi

onal

.•

Perota

mbién

sein

cursiona

enel

forta

leci

mie

nto

de in

stitu

cion

es

del g

obie

rno

cent

ral (

Cong

reso

, sis

tem

a ju

dici

al) y

de

la m

isma

repr

esen

taci

ón p

olíti

ca (l

os

parti

dos).

•

Secon

tinúa

brin

dand

oap

oyo

a la

s em

pres

as p

opul

ares

, pe

ro li

gánd

olas

más

al a

spec

to

terri

toria

l y d

e ac

ceso

a la

in

form

ació

n.•

Elin

form

ede

laC

omisión

dela

Verd

ad y

Rec

onci

liaci

ón ta

mbi

én

estim

ula

un m

ayor

trat

amie

nto

de

los d

erec

hos h

uman

os y

de

las

repa

raci

ones

.


radi

gma

de d

esar

rollo

Age

nda

de la

Coo

pera

ción

In

tern

acio

nal

Cont

exto

Nac

iona

l – E

stra

tegi

as

de la

s O

NG

Prob

lem

as•

Elprin

cipalproblem

aradica

en

que

las n

ueva

s ten

denc

ias

depe

nden

fuer

tem

ente

de

la

acció

n de

l Est

ado

y su

nec

esar

ia

cola

bora

ción

con

el m

erca

do y

la

socie

dad

civil.

Los

Est

ados

, sin

em

barg

o, d

ifícil

men

te

pued

en c

ambi

ar d

e la

noc

he a

la

mañ

ana

a m

enos

que

exis

tan

volu

ntad

es y

cap

acid

ades

par

a ha

cerlo

. ¿Có

mo

refo

rmar

cua

ndo

el a

gent

e en

carg

ado

sufre

de

enor

mes

car

encia

s y p

robl

emas

?•

Parala

selites

eco

nómicas,

adem

ás, e

l cam

bio

en la

s po

lític

as si

gnifi

ca sa

crifi

car

las c

ondi

cion

es q

ue le

s han

pe

rmiti

do o

bten

er im

porta

ntes

ga

nanc

ias y

se re

siste

n a

acep

tar

cam

bios

en

el m

odel

o.•

Fina

lmen

te,d

epa

rtedela

pobl

ació

n qu

e en

frent

a lo

s pr

oble

mas

de

la p

obre

za y

el

em

pleo

, hay

una

cre

cient

e te

ntac

ión

auto

ritar

ia, e

n la

bú

sque

da d

e aq

uello

s que

pu

edan

ate

nder

e in

terv

enir

para

m

ejor

ar su

s con

dicio

nes d

e vid

a.

•Re

sulta

bas

tant

e di

fícil

inci

dir

—de

sde

los p

roye

ctos

y la

co

oper

ació

n in

tern

acio

nal—

en

cam

bios

impo

rtant

es y

su

stan

tivos

en

el E

stad

o•L

acu

estió

nde

lavolun

tad

polít

ica

jueg

a un

impo

rtant

e ro

l al r

espe

cto.

•Al

brin

dar m

ayor

apo

yo a

la

refo

rma

del E

stad

o, la

s ag

enci

as v

an p

erdi

endo

su

auto

nom

ía c

on re

spec

to a

la

impl

emen

taci

ón d

e ag

enda

s de

des

arro

llo.

•La

s ON

G se

enc

uent

ran

—m

ás q

ue n

unca

—ac

tuan

do

simul

táne

amen

te e

n do

s ám

bito

s: la

soci

edad

civ

il y

el g

obie

rno.

Es

to g

ener

a di

ficul

tade

s, ya

que

no

es f

ácil

dist

ingu

ir su

pap

el d

e pr

omot

or d

el d

esar

rollo

soci

al d

el

de a

seso

r y c

onsu

ltor.

•El

hec

ho d

e pa

rtici

par e

n co

ncur

sos o

eje

cuta

r pro

yect

os

finan

ciad

os p

or a

genc

ias d

e co

oper

ació

n gu

bern

amen

tale

s, tie

ne u

n ef

ecto

sobr

e su

au

tono

mía

y p

riorid

ades

.•

Las O

NG

se to

rnan

más

co

nspi

cuas

aún

, gen

eran

do

todo

tipo

de

susp

icac

ias c

on

resp

ecto

a su

pod

er y

sus fi

nes.

El e

nfre

ntam

ient

o co

n el

pod

er

econ

ómic

o em

pres

aria

l se

hace

m

ás a

bier

to.

Javi

er D

íaz-

Alb

ertin

i, 20

11.

el desarrollo pendiente las ong peruanas en los procesos de cambio

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