el consejo de defensa sudamericano de la unasur: institucionalización, agendas y desafíos
TRANSCRIPT
1
Ponencia preparada para el XI Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad
Argentina de Análisis Político y la Universidad Nacional de Entre Ríos, Paraná, 17 al 20 de julio de 2013
El Consejo de Defensa Sudamericano de la UNASUR:
Institucionalización, agendas y desafíos1
Nicolás M. Comini (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
– Universidad del Salvador - ARRIAL) [email protected]
Alejandro Frenkel (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas -
Universidad de Buenos Aires) [email protected]
Resumen
El presente trabajo se propone analizar el proceso de institucionalización y progresiva evolución
del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) de la UNASUR, desde su génesis -en el año
2008- hasta la actualidad. A tales fines, se aborda el desarrollo de los temas de agenda así como
la creación de instrumentos e instancias dentro del bloque. Asimismo, se intenta explicar de qué
manera los diferentes países influyen en este proceso proyectando (y buscando potenciar) sus
capacidades y medios.
En este marco, bajo la premisa “soluciones regionales a los problemas regionales” subyace una
búsqueda de autonomía regional en materia de defensa motorizada principalmente por
Argentina y Brasil que se concentra en torno a tres ejes esenciales (los cuales motivan esfuerzos
cooperativos pero también provocan tensiones): la industria de la defensa, la creación de una
doctrina de defensa sudamericana y el rol de la defensa en la protección de los recursos
naturales.
Summary
The present work seeks to analyze the process of institutionalization and progressive evolution
of the UNASUR’s South American Defense Council (CDS) since its birth -in 2008- until the
present. For these purposes, the paper studies the evolutions of the agendas as well as the
creation of instruments and instances inside the Union. Also, attempts to explain how the
different countries plays in this process, trying to project their capabilities and interests.
In this framework, under the premise "regional solutions to regional problems" underlies a quest
for autonomy in the region. This is mainly boosted by Argentina and Brazil and focuses on three
essential axes (which are a source of cooperation but also induce strains): defense industry, the
creation of a South American defense doctrine; and the safety of natural resources.
1 Este trabajo es una ampliación y actualización del artículo “El Consejo de Defensa Sudamericano
(2008-2012): Entre avances y retrocesos”, presentado por los mismos autores en la X Jornada de
Investigación en Ciencias Sociales “Repensar las Ciencias Sociales: reflexiones en un mundo en crisis”
del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales de la Universidad del Salvador (12 de septiembre de
2012)
2
I. Introducción
El escenario actual latinoamericano es el resultado de de una serie de procesos iniciados
durante la década de 1980, caracterizado por las denominadas transiciones a la
democracia, y ya entrada la década de 1990, los cambios en el plano estratégico militar
que produjeron el fin de la Guerra Fría y el mundo bipolar.
A la par de estos fenómenos se fueron configurando distintos procesos de integración en
América Latina que estuvieron caracterizados, principalmente, por una impronta
comercial de libre circulación de bienes. El desarrollo de la globalización de la
economía, con su consecuente apertura y desregulación de los mercados marcaron, en
los procesos de integración latinoamericanos ese sesgo de vinculación prácticamente
limitada al intercambio de bienes y servicios.
Luego del fracaso de las experiencias de reformas estructurales y desregulación de la
economía, aquellos procesos, motorizados desde una preeminencia de lo económico por
sobre lo político, fueron transformándose, ya sea por la caducidad de los mismos o por
el surgimiento de nuevas instancias de integración regional.
En el contexto de la defensa, con la consolidación democrática se registró una pérdida
en las percepciones de amenaza entre Estados y la consecuente caída de la impronta
militarista en las relaciones interestatales atravesadas por las tradicionales hipótesis de
conflicto.
Con la construcción de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), espacio de
integración regional encarado por doce países de América del Sur, surge una instancia
marcadamente política de integración basada en profundizar la cooperación entre sus
miembros en una multiplicidad de ámbitos que abarcan desde lo económico y político
hasta lo social y cultural, y se extiende, asimismo, al sector de la defensa2.
Dentro de este este marco, el 16 de diciembre de 2008, la UNASUR creó un Consejo de
Defensa Suramericano (CDS), ideado como órgano de consulta, cooperación y
coordinación en materia de defensa.
El CDS puede inscribirse es lo que habitualmente se denomina esquema de seguridad
cooperativa, que podría definirse como “un sistema de interacciones interestatales que,
coordinando políticas gubernamentales, previene y contiene las amenazas a los intereses
2 Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas, Brasilia, República Federativa del Brasil,
23 de mayo de 2008.
3
nacionales y evita que las percepciones que de éstas tienen los diversos Estados se
transformen en tensiones, crisis o abiertas confrontaciones” (Varas: 1995, 26). Este tipo
de instancias se diferenciaría de los «esquemas de seguridad colectivos», en los que
prima «la ideología de los Estados que, particularmente dispuestos a atacar, pretenden
establecer el principio de que un ataque contra ellos debe convertirse en una razón de
preocupación para otros Estados»3.
De este modo, el mecanismo se concibe bajo la progresiva construcción de medidas de
confianza y transparencia con el objeto de promover la solución pacífica de
controversias desde el plano regional4.
El presente trabajo tiene como objetivo fundamental analizar el proceso de
institucionalización, construcción de agendas y progresiva evolución del Consejo de
Defensa Sudamericano (CDS) de la UNASUR, desde su nacimiento en el año 2008
hasta la actualidad. Para tales fines, se procurará abordar el desarrollo de los temas de
agenda así como la instauración de instrumentos e instancias dentro del bloque.
Asimismo, se intenta explicar de qué manera los diferentes países influyen en este
proceso proyectando (y buscando potenciar) sus capacidades y medios.
II. Orígenes y estructuración del Consejo de Defensa
El nacimiento del Consejo de Defensa Sudamericano tiene sus orígenes en una
iniciativa brasileña a través de la cual el entonces Ministro de Defensa de Brasil, Nelson
Jobim, visitó personalmente en 2008 a cada uno de los Ministros de Defensa de la
región. Por entonces, el objetivo de máxima de Brasil fue el de aprobar su constitución
el día de la firma del Tratado Constitutivo de UNASUR, mientras que el de mínima
implicaba el llamado a un Grupo de Trabajo encargado de elaborar una propuesta de
Estatuto, el cual debía ser puesto a consideración del Consejo de Jefas y Jefes de Estado
para su aprobación. Finalmente, durante la reunión del 23 de mayo los mandatarios
decidieron -por no existir ni consenso sobre la idea ni tampoco una propuesta concreta
de objetivos, principios o estructura del CDS- aunar esfuerzos en este último sentido5.
3 Edward H. Carr: The Twenty Years Crisis 1919-1939: An Introduction to the Study of International
Relations, Macmillan, Londres, 1989, p. 30. 4 Artículo 3 del Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano, 16 de diciembre 2008 5 Comini, Nicolás M. “Crónicas de Unasur: Origen, evolución y perspectivas”, Instituto de Investigación
en Ciencias Sociales, Universidad del Salvador, Buenos Aires, 2009.
4
Luego de la elaboración del Estatuto por parte del Grupo de Trabajo, los Presidentes –
reunidos en una Cumbre Extraordinaria en Salvador de Bahía el 16 de diciembre de
2008- finalmente aprobaron la constitución del CDS.
La idea de la elaboración de mecanismos de cooperación en materia de defensa surgidos
desde el propio seno sudamericano no es nueva. Ya en 1933, el entonces Canciller
argentino Carlos Saavedra Lamas y posterior Premio Nobel de la Paz, había elaborado
un Pacto Antibélico de No Agresión y Conciliación, que fue suscripto inicialmente por
Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay y Uruguay. Este instrumento abogaba, entre
otras cosas, por el establecimiento de medios pacíficos para la solución de controversias
y el principio de la no intervención.
Ahora bien, más allá de los objetivos de máxima y de mínima de Brasil mencionados
anteriormente respecto del CDS, el proceso de conformación de este mecanismo se vio
atravesado por divergencias en la concepción y naturaleza que debía tener esta
instancia. Mientras que Brasil impulsaba la creación de un foro de consulta y diálogo,
sin estructuras burocráticas y normativas rígidas que potencialmente puedan establecer
un “corset” para las acciones conjuntas, Venezuela, por su parte, abogaba por la
conformación de un esquema de seguridad colectivo al estilo de la Organización del
Tratado del Atlántico Norte (OTAN), orientada a actuar conjuntamente frente a la
amenaza de un agresor extrarregional.
Tras extensas negociaciones logró imponerse la visión brasileña –y de la mayoría de los
representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y Defensa de América del
Sur– de convertir al CDS en una simple instancia de diálogo, consulta, cooperación y
coordinación6. De esta forma, el CDS se crea con el objetivo de afianzar Suramérica
como “Zona de Paz” y consolidar una identidad sudamericana en materia de defensa7.
Con relación a su estructura, este instrumento está presidido por los Ministros de
Defensa, quienes se reúnen, en términos ordinarios, anualmente. Además existen
reuniones bianuales de la denominada Instancia Ejecutiva, conformada por los
Viceministros de Defensa. Complementariamente, en ambas instancias se contempla la
participación de altos representantes de las Cancillerías de los doce países de UNASUR.
6 Comini, Nicolás M. "El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales".
Nueva Sociedad, No 230, noviembre-diciembre de 2010 7 Estatuto del Consejo de Defensa Sudamericano, art.4, 16 de diciembre de 2008, Salvador de Bahía,
Brasil.
5
Asimismo, el CDS cuenta con un Plan de Acción anual, una suerte de “hoja de ruta” que
permite impulsar un conjunto de iniciativas factibles de realizar en el corto y mediano
plazo para la implementación de sus principios y objetivos.
Dicho Plan de estructura gira en torno a cuatro ejes: articulación de políticas de defensa,
cooperación militar; acciones humanitarias y operaciones de paz; industria y tecnología
de la defensa; y formación y capacitación.
En este sentido, en noviembre de 2012 fue aprobado el cuarto Plan de Acción -para el
año 2013-, a partir del cual pueden establecerse una serie de análisis. El Plan de Acción
2012 tuvo como particularidad la proliferación de una numerosa cantidad de iniciativas,
con el agravante de que algunas de ellas implicaban proyectos de escasa sustancialidad
que desvirtuaban los objetivos primarios y la razón de ser que tiene este instrumento. En
su edición 2013, el Plan registra una superación, aunque parcial, de esta problemática,
reduciendo la cantidad de actividades (de 27 iniciativas se pasó a 23) y profundizando
proyectos en áreas en las que se habían logrado avances significativos. Tal es el caso de
las iniciativas vinculadas a las acciones en caso de desastres naturales; protección de los
recursos naturales estratégicos; complejos proyectos industriales como el diseño de un
avión de entrenamiento básico sudamericano y el diseño de un sistema de aviones no
tripulados; o las iniciativas en el área de doctrina y formación, como la propuesta de
creación de una Escuela Suramericana de Defensa y las sendas segundas ediciones del
Curso Avanzado de Defensa y el Programa Sudamericano de Formación de Civiles en
Defensa.
III. El rol del CDS en la resolución de conflictos regionales
El ya mencionado proceso de consolidación democrática y la combinación de fuertes
liderazgos políticos y crecimiento económico, acompañados con ciertos intentos
destinados a una mejora de la redistribución del ingreso, han establecido en la primera
década del siglo XXI una estabilidad de los regímenes democráticos sin precedentes en
la región sudamericana.
Sin embargo, los procesos encarados por estos gobiernos en la puja por la distribución
del ingreso generaron, como contrapeso, una reacción por parte de los sectores
tradicionalmente dominantes en lo político y en lo económico, desencadenando intentos
de desestabilización, golpes de Estado o neo-golpes, como actualmente se los ha
6
comenzado a denominar a las destituciones de mandatarios a través de mecanismos
supuestamente constitucionales. Los casos de Venezuela en 2002, Bolivia en 2008,
Honduras en 2009, Ecuador en 2010 y recientemente el caso de Paraguay, se enmarcan
en este abanico de alteraciones y/o interrupciones -o intentos de- del orden democrático.
Asimismo, en 2008 Ecuador y Colombia atravesaron una crisis diplomática
desencadenada por la incursión de fuerzas militares y policiales colombianas en
territorio ecuatoriano, con el objetivo de atacar un campamento de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC), dentro del que se encontraba el segundo al
mando de la organización, Raúl Reyes.
Sumado a ello, en 2009 se produciría una situación de tensión entre Colombia y
Venezuela -que se extendería a lo largo y ancho del espacio Sudamericano- originada
por la firma de un acuerdo que otorgaba el acceso de tropas estadounidenses a bases
militares en Colombia, lo que suscitó una reacción venezolana de movilización de
tropas a la frontera entre ambos países.
Frente a estas situaciones de desestabilización y tensión entre países de la región puede
evidenciarse un proceso en el que la Organización de Estados Americanos (OEA),
histórica mediadora ante situaciones de crisis, fue perdiendo terreno como arena de
resolución de conflictos, asumiendo la Unasur, en cambio, un rol protagónico tanto en la
mediación como en la resolución de las crisis.
Bajo una dinámica de diplomacia presidencial y utilizando de manera positiva la
flexibilidad institucional que goza el organismo, los Jefes de Estado de la Unasur
lograron neutralizar los intentos de desestabilización en Venezuela, Bolivia y Ecuador.
En el caso paraguayo, si bien no pudo evitarse la destitución del Presidente Fernando
Lugo -por cuestiones que remiten más al ámbito interno del país-, se acordó de forma
unánime la suspensión de la participación de Paraguay en el bloque regional.
Por otro lado, cuando se produjo la situación específica de crisis entre Colombia y
Venezuela el CDS asumió un rol preponderante para coadyuvar a la resolución pacífica
del conflicto desde una dimensión político-militar.
A tal efecto, en la Reunión Extraordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de
gobierno de la UNASUR, que se realizó en Bariloche, Argentina, el 28 de agosto de
2009, los presidentes instruyeron al CDS a elaborar una serie de medidas de fomento de
la confianza y de la seguridad, incluyendo mecanismos concretos de implementación y
7
garantías para todos los países aplicables a los acuerdos existentes con países de la
región y extrarregionales. Estos mecanismos deberían contemplar asimismo los
principios de irrestricto respeto a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial y no
injerencia en los asuntos internos de los Estados.8
Tras sucesivas reuniones de un Grupo de Trabajo ad-hoc se elaboraron los
“Procedimientos de Aplicación para las Medidas de Fomento de la Confianza y
Seguridad”, que incluyen, entre otros, el intercambio de información relativo a los
Sistemas de Defensa de cada país; sobre cantidad de efectivos y equipamiento; sobre la
existencia de Acuerdos de Cooperación con países intra y extra regionales y sobre
gastos en materia de defensa.
En función de esto último es que se elaboró el Registro Suramericano de Gasto de
Defensa, como un instrumento de medición y base de datos, para reportar oficialmente
las erogaciones que realizan los países miembros de UNASUR en materia de Defensa.
La materialización del proyecto del Registro recorrió un largo camino desde la Reunión
Extraordinaria de Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de la UNASUR (27
de noviembre de 2009) hasta la aprobación de los Procedimientos de Aplicación para las
Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad en la II Reunión Ordinaria del CDS
(6 y 7 de mayo de 2010). En esta Reunión, Argentina, Chile y Perú se comprometieron a
liderar el Grupo de Trabajo para desarrollar la metodología que mediría los gastos de
defensa de los países suramericanos sobre una base común y de aceptación general, la
cual presentada y aprobada en la Reunión Extraordinaria de Ministros del CDS de
noviembre de 2011.
Posteriormente, los Ministros establecieron al Centro de Estudios Estratégicos de la
Defensa (CEED) como la Instancia Técnica responsable de la recepción, consolidación,
análisis, publicación y archivo de la información remitida por cada Estado.
III. Los cambios en la agenda regional en materia de defensa
El proceso de integración llevado a cabo por el CDS tiene entre sus objetivos primarios
la constitución de una “identidad sudamericana en materia de defensa”. Ahora bien, la
materialización de esa identidad debe traducirse en acciones y proyectos concretos que,
en términos identitarios, deben generar, en teoría, una “otredad” que profundice la
8 Declaración de Bariloche, Bariloche, Argentina, 28 de agosto de 2009.
8
pertenencia a una comunidad sudamericana. Claro que tanto el "Yo" como el "Otro" son
construcciones sociales que implican una enorme multiplicidad de roles íntimamente
relacionados. Y en Sudamérica conviven una cuantiosos "yos" y "otros": locales,
provinciales, nacionales, regionales. En este sentido, la idea de una "identidad regional
en defensa" ha estado asociada, principalmente, a la búsqueda de una mayor autonomía
y de un desarrollo de las capacidades propias de la región.
Como consecuencia de ello, pueden identificarse tres ejes sobre los cuales se busca
generar mayores márgenes de autonomía, a través de un proceso de aprehensión y
profundización de los niveles de interdependencia entre los países de la región. De esta
forma, la industria de la defensa, una doctrina sudamericana en materia de defensa y la
protección de los recursos naturales estratégicos se constituyen como las áreas
preponderantes en el seno del CDS sobre las que se articulan las principales acciones de
cooperación.
Primer eje: industria de la defensa
El área de la industria de la defensa ha sido desde un comienzo uno de los objetivos
subyacentes en el impulso de Brasil al CDS. A partir de la expansión del complejo
industrial-militar brasileño y la aspiración de convertirse en una potencia regional con
proyección global, el gobierno brasileño visualizó al CDS como una plataforma para
“regionalizar” su industria de defensa y de esta forma desplazar, de manera gradual, la
dependencia tecnológica del resto de los países sudamericanos en relación a las
potencias extrarregionales como Estados Unidos, Rusia, Francia o Alemania.
En el caso argentino, el interés por otorgar a la industria de la defensa un lugar central
en la agenda del CDS se sustenta en dos variables: por un lado, en el proceso de
reindustrialización desencadenado a partir de la crisis de los años 2001-2002 que tuvo
como correlato una reactivación de las industrias nacionales de la defensa, sobre todo en
el área aeronáutica y naval. Y, en segundo lugar, en un diagnóstico basado en que los
proyectos conjuntos son necesarios tanto para complementar las capacidades de los
distintos países de la región que, por sí mismas, resultan insuficientes para satisfacer las
9
necesidades operativas de las Fuerzas Armadas, como para incrementar los márgenes de
autonomía regional en el sector industrial.
Para el resto de los países de la región, el desarrollo de la industria en la agenda de
defensa regional configura una oportunidad para potenciar sus capacidades industriales
en el sector defensa que, cuanto menos, se limitan a productos de baja complejidad
tecnológica y, al mismo tiempo, les permite reducir la recurrencia a los onerosos medios
que proveen las tradicionales potencias industriales extrarregionales.
La evolución de los sucesivos Planes de Acción del CDS refleja el protagonismo
creciente del área de la industria de la defensa en las acciones de cooperación en marcha
en la región. En este sentido, el eje “Industria y Tecnología de la Defensa” del Plan de
Acción 2010-2011 estableció una serie de acciones destinadas principalmente a
diagnosticar el estado del arte regional en materia industrial y tecnológica, sentando las
bases para el surgimiento de proyectos concretos mucho más ambiciosos. En efecto, el
Plan de Acción 2012 estableció como iniciativa llevar a cabo el diseño, desarrollo y
producción regional de un avión de entrenamiento básico primario sudamericano, así
como la realización de un estudio de factibilidad para el diseño, desarrollo y producción
regional de un sistema de aviones no tripulados.
En noviembre de 2012 los Ministros de Defensa aprobaron el estudio de factibilidad del
avión de entrenamiento básico primario, al que denominaron “Unasur I”, y la creación
de un comité consultivo que desarrolle el modelo societario de un consorcio industrial
para avanzar en el proyecto.9 En los primeros meses de 2013, el flamante comité
consultivo se reunió en dos oportunidades -una en Córdoba, Argentina y otra en Río de
Janeiro, Brasil- lo que refleja no solo la voluntad política de avanzar en el proyecto sino
también que el liderazgo industrial en la materia recae en casi exclusivamente en Brasil
y Argentina.
Un caso similar ocurre con la iniciativa de desarrollo de aviones no tripulados, cuya
responsabilidad primaria la asume Brasil. De esta particularidad puede hacerse una
doble lectura: en un primer sentido, refleja el liderazgo y el interés anteriormente
mencionados de las dos principales economías industriales de la región; y, en un
segundo orden, desnuda la existencia de considerables asimetrías en la región en lo que
refiere a capacidades industriales en el área de la defensa.
9 III Declaración de Lima. IV Reunión del Consejo Ordinario del CDS. Lima, 28 de noviembre de 2012.
10
En esta misma línea, paralelamente a los avances registrados en el área, la
estructuración de proyectos conjuntos autónomos en el sector industrial de la defensa
presenta importantes limitaciones de carácter estructural. El núcleo de estas limitaciones
lo constituye la alta dependencia de medios e insumos extrarregionales que tienen los
sistemas de armas de los países sudamericanos y las asimetrías mencionadas en el
párrafo anterior.
En el caso del sector aeronáutico, la dependencia tecnológica es una tendencia
fuertemente arraigada, tanto en aeronaves de combate, entrenamiento o transporte.
Países como Estados Unidos, Francia, Rusia, España e Israel son proveedores de
insumos y equipos sustanciales.
En Argentina, la mayoría de las aeronaves son de origen norteamericano y francés. En
Chile, la matriz es esencialmente norteamericana y en Brasil -que en los últimos años se
ha despegado notablemente del resto de los países de la región en dicho área por contar,
entre otras cosas, con Embraer, una de las principales empresas aeronáuticas del mundo-
cuenta con cazabombarderos franceses y vehículos de transportes españoles y
norteamericanos.
Y aún más complicada es la situación si consideramos que hasta las aeronaves
construidas en la propia región requieren de insumos que se encuentran fuera de la
región. Los Tucanos y Super Tucanos que Embraer está exportando a países como
Chile, Colombia, Ecuador, República Dominicana y, próximamente, Estados Unidos,
están conformados por sistemas de aviónica de la israelí Elbit Systems, motores de la
canadiense Pratt & Whitney Canada y hélices de la estadounidense Hartzell. Esquemas
de similar dependencia recaen sobre los Pampa o los Pucará argentinos, los Pillán
chilenos, los Kuntur peruanos o los T-90 Calima colombianos.
Segundo eje: doctrina sudamericana en defensa
Respecto del segundo eje planteado, en la construcción de una doctrina sudamericana en
materia de defensa, la creación del Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa
(CEED) -primera instancia permanente de la UNASUR y cuya sede se encuentra en
Buenos Aires-, constituye quizá la herramienta más concreta para la generación de un
pensamiento estratégico sudamericano regional.
11
El CEED prevé en su estructura un cuerpo de hasta dos delegados de cada uno de los
países del bloque y por personal técnico-administrativo designado bajo el criterio de
participación equilibrada de los Estados Miembros. Al momento, el cuerpo de
delegados está conformado por dos argentinos, dos brasileños, un colombiano, dos
chilenos, un ecuatoriano, dos peruanos, un surinamés, un uruguayo y un venezolano.
Su estructura directiva consta de un director, un subdirector y un secretario, que
reportan a un Consejo Directivo, compuesto por la Instancia Ejecutiva del CDS, es
decir, los viceministros de defensa de los países miembros.
Asimismo, el CEED plantea entre sus objetivos fundamentales:
a) Contribuir, mediante el análisis permanente, a la identificación de desafíos, factores
de riesgo y amenaza, oportunidades y escenarios relevantes para la defensa y la
seguridad regional y mundial, tanto en el presente como en el mediano y largo plazo.
b) Promover la construcción de una visión compartida que posibilite el abordaje común
en materia de defensa y seguridad regional, de los desafíos, factores de riesgo y
amenaza, oportunidades y escenarios previamente identificados, según los principios y
objetivos expuestos en el Tratado Constitutivo de la UNASUR y en el Estatuto del CDS.
c) Contribuir a la identificación de enfoques conceptuales y lineamientos básicos
comunes que permitan la articulación de políticas en materia de defensa y seguridad
regional.10
En efecto, el CEED se constituye como un órgano cuya misión fundamental es asesorar
a los Ministros del CDS en la conformación de un diagnóstico de la situación de la
defensa a nivel regional. A partir de lo anterior, el CEED elaboró por instrucción de los
Ministros de Defensa y los Cancilleres de la UNASUR un “Informe de los Términos de
Referencia para los conceptos de Seguridad y Defensa en la Región Sudamericana”; un
“Informe acerca del Crimen Organizado Trasnacional y Otras Nuevas amenazas a la
Seguridad Regional”; y se transformó asimismo en el organismo de aplicación técnica
del Registro Sudamericano de Gastos en defensa.
Como otra cara de la misma moneda en la construcción de una doctrina sudamericana
en materia de defensa ha sido planteada la intención de constituir una Escuela
Suramericana de Defensa.11
10 Estatuto del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa del Consejo de Defensa Sudamericano,
Guayaquil, Ecuador, 4 de mayo de 2010
12
A tales efectos, el 7 y 8 de mayo de 2013 se reunieron en Quito, Ecuador, las
delegaciones de Argentina, Brasil y Ecuador, en tanto países responsables de la
iniciativa, a fin de consolidar la propuesta de creación de la Escuela Suramericana de
Defensa (ESUDE) que luego fue puesta a consideración de los viceministros de defensa
del bloque.
Dicha propuesta concibe a la ESUDE como un centro de altos estudios permanente del
CDS, para la formación de postgrado y capacitación de civiles y militares en materia de
desarrollo, análisis, asesoramiento, dirección y planificación de la defensa y seguridad
regional; promoviendo un pensamiento estratégico común.12
Si bien su materialización aun está en curso, la idea es que la ESUDE cuente con una
sede permanente en alguno de los doce países del bloque y se conforme una estructura
directiva, académica y burocrática estable, lo cual otorgaría a la ESUDE de un nivel de
institucionalización similar al del Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa.
Empero, más allá de las particularidades que puede llegar a tener este nuevo organismo,
la posibilidad de formar a civiles y militares desde una visión estratégica común
funcionaría, además, como un contrapreso efectivo a las instituciones de formación
militar exógenas a la región, particularmente al Colegio Interamericano de Defensa o al
Instituto del Hemisferio Occidental para la Cooperación en Seguridad, anteriormente
conocido como la “Escuela de las Américas”.
Ahora bien, no cabe duda que los avances registrados con la creación del CEED y la
ESUDE son importantes pasos en la construcción de una doctrina sudamericana en
defensa y en la construcción de una identidad estratégica regional propia. Sin embargo,
no puede soslayarse que los países de la región presentan serias diferencias
conceptuales y legales en lo que refiere a la misión y función de sus Fuerzas Armadas
que potencialmente pueden obstaculizar la construcción de esta doctrina.
En este sentido, el déficit existente para definir de manera consensuada el significado de
los términos “defensa” y “seguridad” ha generado recurrentes escenarios de divergencia
a la hora de establecer acciones de cooperación al interior del CDS. Mientras que para
algunos países –principalmente los del área andina- el instrumento militar tiene entre
sus funciones la participación en la lucha contra el narcotráfico, el terrorismo, la
11 Actividad 4.f del Plan de Acción 2013 del Consejo de Defensa Suramericano 12 Acta de la VIII Reunión Ordinaria la Instancia Ejecutiva del Consejo de Defensa Suramericano. Lima,
Perú, 16 y 17 de mayo de 2012
13
piratería, el crimen organizado o incluso, intervenir en casos de protesta social; otros
países, como Argentina, Brasil, Chile o Uruguay, consideran esas problemáticas –y así
está plasmado en su normativa interna- como cuestiones de “seguridad interior”, cuya
responsabilidad primaria recae en las fuerzas de seguridad.
Estas importantes divergencias condicionaron al CDS a la búsqueda de mínimos
comunes denominadores entre los países permitiendo, como resultado positivo, una
mayor flexibilidad para alcanzar acuerdos y acciones comunes. Sin embargo, un
elevado nivel de abstracción genera dificultades a la hora de la definición y consenso de
acciones más concretas, ente los cuales los temas relativos a la doctrina no están
exentos.
El 4 de mayo de 2012 se realizó en Cartagena de Indias, Colombia, una Reunión de
Ministros de Defensa, Justicia, Interior y Relaciones Exteriores de la Unasur en la que
se acordó recomendar a los Jefes y Jefas de Estado la creación de una Consejo de
Seguridad Ciudadana y acciones contra la Delincuencia Trasnacional Organizada.13. En
consecuencia, el 30 de noviembre de 2012 los presidentes del bloque aprobaron el
establecimiento del renombrado “Consejo Suramericano en materia de Seguridad
Ciudadana, Justicia y Coordinación de Acciones contra la Delincuencia Organizada
Transnacional”.14
La creación de este Consejo resulta un auspicioso avance en la diferenciación –tanto
conceptual como orgánica- en lo que refiere a los términos de “Defensa” y “Seguridad”
al interior de la Unasur. Independientemente de la institución competente en la materia
–los países tendrían la potestad de establecer al Ministerio de Defensa como el
interlocutor válido tanto para el Consejo de Defensa como para el de Seguridad- la
naturaleza de las problemáticas quedaría claramente diferenciada en el seno del bloque.
Asimismo, la creación de este Consejo ofrece una inmejorable oportunidad para
contrarrestar la macrosecuritización de la agenda de defensa que desde la década de
1990, pero sobre todo a partir del siglo XXI, se ha intentado imponer desde Estados
Unidos a través del concepto de "multidimensionalidad" de las amenazas.
Tercer eje: protección de los recursos naturales estratégicos
13 Declaración de Cartagena. Cartagena D.T.C., Colombia, 3 y 4 de mayo de 2012 14 Art. 46. Declaración de la VI Reunión Ordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la
UNASUR. Lima, Perú, 30 de noviembre de 2012.
14
El tercer eje de la agenda regional constituye, quizá, el objetivo más ambicioso por
parte de los países de la Unasur. Suramérica posee alrededor del 25% de las tierras
cultivables del planeta, el 40% de las reservas mundiales de agua dulce y el 40% de la
biodiversidad de la tierra. Asimismo, la región cuenta con grandes reservas de petróleo
y gas, como las ubicadas en la Cuenca del Orinoco, la Bahía de Santos o en el
Departamento boliviano de Tarija y tiene abundantes minerales de alto valor
estratégico, como el cobre o el litio -componente fundamental de las baterías
recargables de casi todos los aparatos electrónicos portátiles que se producen
actualmente, como teléfonos celulares, computadoras, cámaras fotográficas, etc- cuyo
90% de las reservas mundiales se encuentra en Suramérica.
A este escenario se suma que la mayoría de los recursos estratégicos de la región se
encuentran compartidos por dos o más países, lo que otorga a la protección colectiva de
los mismos un carácter de complejidad, configurando la necesidad de estructurar un
verdadero sistema de defensa cooperativo.
El Ministro de Defensa de Brasil, Celso Amorim, así lo expresó refiriéndose a
Suramérica, al afirmar que “nuestra preocupación principal es la disuasión frente a
amenazas externas. No de la región, porque en la región hay cooperación con toda
América del Sur. Pero para garantizar la paz y proteger nuestros recursos tenemos que
asegurar la disuasión ante posibles amenazas externas.15
Es de amplio consenso que las guerras del siglo XXI tendrán como factor de conflicto el
acceso a los recursos naturales en un contexto de escasez creciente. En el tablero de la
geopolítica mundial, la disputa global por minerales estratégicos direccionará los
movimientos de los grandes consumidores de minerales hacia las principales reservas
del planeta. En consecuencia, la estrategia de las potencias hegemónicas incluye una
acción articulada y compleja para derribar las barreras políticas y económicas que
permitan un dominio de largo plazo sobre estos recursos.16
Ahora bien, la protección de los recursos naturales en la región conlleva la necesidad de
establecer herramientas efectivas por parte de los países de la región. En el caso
particular del CDS, el objetivo de máxima de consolidar un sistema de defensa
cooperativo implica fomentar la interoperabilidad de los distintos sistemas de defensa
15 Entrevista a Celso Amorim, InfobaeAmérica 31 de julio de2012. 16 Bruckmann, Monica, “Recursos naturales y la geopolítica de la integración Sudamericana”, proyecto
Governança Global e Integração da América do Sul, Instituto de Pesquisa Económica Aplicada-IPEA de
Brasil, 2011.
15
nacionales. En este sentido, el CDS ha llevado a cabo significativos avances en la
materia, entre los que podemos destacar la elaboración de mapas de riesgos de desastres
naturales para mitigaciones anticipadas, la creación de un grupo de trabajo para gestión
y monitoreo de áreas especiales utilizando los recursos del Centro Gestor de Protección
de la Amazonia (CENSIPAM) que posee Brasil y la creación de un grupo de trabajo
para proponer mecanismos de cooperación en materia de protección y defensa de los
Recursos Naturales y la Biodiversidad.
Considerando a Monica Bruckmann, si la disputa global por los recursos naturales
estratégicos se desdobla en múltiples dimensiones políticas, económicas y militares, sin
el desarrollo de un pensamiento estratégico que se afirme en el principio de la soberanía
y en una visión de futuro de largo plazo, los países sudamericanos tienen menos
condiciones de hacer frente a las enormes presiones generadas por esta situación de
disputa, donde está en juego, en última instancia, capacidad de re-organización de
proyectos hegemónicos y la emergencia de proyectos contra-hegemónicos17.
En línea con esta visión, los Jefes y Jefas de Estado de Unasur manifestaron la
importancia que tiene para el proceso de integración regional el desarrollo de una visión
estratégica conjunta sobre los recursos naturales. En este sentido, instruyeron a la
Secretaría General de Unasur a iniciar en coordinación con los consejos sectoriales
pertinentes, un estudio sobre la disponibilidad y potencialidades de los recursos
naturales en la región suramericana, con miras al diseño de una estrategia de UNASUR
para su aprovechamiento.18
Asimismo, los presidentes encomendaron al CEED la elaboración del proyecto de
“Estudio Prospectivo Suramérica 2025” relativo a la defensa, el concepto de interés
regional y la protección de los recursos estratégicos suramericanos, cuya primera etapa
se ha concluido con la elaboración del documento “Borrador sobre los Términos de
Referencia para el Estudio de Recursos Estratégicos - Suramérica 2025”. De esta forma,
la labor que pueda llevar a cabo el CEED se convierte en un factor relevante para la
materialización de herramientas válidas y efectivas para la defensa de estos recursos.
Para finalizar este punto, cabe destacar los riesgos y las limitaciones que tiene el rol de
la defensa en la protección de los recursos naturales estratégicos. Si bien las
17 Bruckmann, Monica, ibídem. 18 Declaración de la VI Reunión Ordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR.
Lima, Perú, 30 de noviembre de 2012
16
construcción de un sistema de defensa cooperativo otorga una disuasión frente a actores
estatales externos a la región que potencialmente quieran apropiarse forzadamente de
estos recursos, la protección integral de los mismos tiene un carácter mucho más
complejo y se vincula primariamente con la elaboración de herramientas por parte otras
instituciones y organismos de los Estados.
En efecto, la disuasión de los instrumentos militares es efectiva pensando más bien en la
posibilidad de un escenario a largo plazo, pero sin la existencia de mecanismos
regulatorios que limiten, por ejemplo, la compra de tierras por parte de particulares y/o
entidades extrarregionales o de herramientas que reduzcan los niveles de polución que
pudieran afectar los recursos estratégicos, la protección efectiva, tanto en el corto como
en largo plazo, se vería seriamente afectada.
La mayoría de las legislaciones actualmente vigentes en los países de la región otorgan
al instrumento militar un rol subsidiario, vinculado a la protección de los recursos en
caso de una agresión externa por parte de un Estado extranjero o en caso de operaciones
de apoyo a la comunidad.
Por ende, en caso de imprimirle un rol primario a las Fuerzas Armadas en el manejo de
los recursos naturales estratégicos, se requeriría de una profunda revisión legislativa ya
que, si esto sucediera, los límites entre las esferas de la defensa y la seguridad interior
tenderían a confundirse, aún más de lo que sucede en el presente, generando el riesgo de
una “militarización” en la protección de estos recursos.
IV. Consideraciones y conclusiones sobre el CDS
En función de lo expuesto anteriormente, el desarrollo del CDS presenta significativos
avances en pos de la construcción de un sistema de seguridad cooperativo
sudamericano, el incremento de los niveles de transparencia y la cooperación en
proyectos comunes que potencien la autonomía de la región.
A partir de un proceso de integración basado en un enfoque gradual e incremental, el
CDS ha logrado llevar adelante acciones conjuntas sobre la base de “denominadores
comunes”, es decir, los consensos mínimos existentes en la región sobre la necesidad de
consolidar Suramérica como Zona de Paz, la vigencia de la democracia y el Estado de
Derecho, la conducción política de la defensa, la protección mancomunada de los
recursos naturales así como la contribución conjunta a la seguridad internacional.
17
En este sentido, al interior del CDS se conformó una agenda regional orientada a la
construcción de una identidad sudamericana en materia de defensa, a través del
incremento de los márgenes de autonomía y el desarrollo de las capacidades propias de
la región. La constitución del CEED, los avances y los proyectos relativos a la industria
de defensa, la construcción de una doctrina sudamericana en defensa y la protección de
los recursos naturales estratégicos existentes en los sucesivos Planes de Acción son un
ejemplo tangible de este proceso.
Asimismo, el Consejo aparece como una ventana de oportunidad para ampliar los
canales de diálogo multilateral en materia de defensa entre los países de América del
Sur; temas que en general solían ser abordados a escala hemisférica en las reuniones de
Ministros de Defensa de las Américas.19
Por otro lado, cabe mencionar el rol que tuvo el CDS en los casos de crisis, tensiones e
intentos de desestabilización en la región, posicionándose como una instancia válida
para coadyuvar a la resolución de conflictos intrarregionales.
Sin embargo, paralelamente a estos avances, el CDS enfrenta un escenario complejo,
marcado por la existencia de numerosas asimetrías entre los países miembros, así como
por limitaciones de carácter estructural, principalmente en lo que respecta a las
cuestiones normativas y capacidades de los sistemas de defensa nacionales.
Ejemplos significativos de ello lo constituyen lo vinculado a las difíciles separaciones
entre las funciones de seguridad y defensa, o los distintos niveles de control y
conducción civil de la política de defensa y del instrumento militar.
En el caso del desarrollo de capacidades industriales propias de la región, deben
considerarse dos factores que limitan la consolidación de proyectos comunes. En primer
lugar, las asimetrías existentes entre la potencialidad industrial de Brasil y, en menor
medida, de Argentina y el resto de los países de la región, lo que dificulta las opciones
de complementación colectiva. El segundo factor se registra en la alta dependencia de
medios e insumos extrarregionales que tienen los sistemas de armas de los países
sudamericanos.
En cuanto al tema específico de la protección de los recursos naturales estratégicos, el
establecimiento de este objetivo por parte del CDS como necesario para la soberanía de
19 Comini, Nicolás M, ibidem
18
la región coexiste, asimismo, con el riesgo de “militarizar” la protección de los recursos,
confundiendo los límites entre las áreas de la Defensa y la Seguridad interior.
Sumado a ello, la conformación de un esquema de defensa cooperativo para la
protección de estos recursos resultaría útil en un escenario de largo plazo, en el que la
escasez en otras áreas del mundo podría impulsar a países extrarregionales a intentar
apropiarse de los recursos estratégicos sudamericanos. No obstante, en el corto y
mediano plazo se observa la necesidad de establecer mecanismos de control por parte de
otras agencias estatales, en cuestiones como el acceso extranjero a títulos de propiedad
de la tierra o herramientas que regulen una potencial contaminación y deterioro de estos
recursos.
Asimismo, más allá de la pérdida del sesgo militarista en las relaciones interestatales y
la profundización de la confianza entre los Estados producto de la consolidación
democrática en la región, aun persisten, aunque de manera subyacente y aislada, las
tradicionales hipótesis de conflicto intrarregionales. Esto puede observarse
principalmente en la zona andina, donde algunos funcionarios públicos se refieren al
potencial estallido de una guerra entre Colombia y Venezuela, entre Bolivia y Paraguay
o entre Chile y Perú.
V. Epílogo: oportunidades y desafíos para la Argentina
Si bien la Argentina no fue el principal país que motorizó la conformación del CDS, al
hacer una evaluación de su desempeño podemos destacar que ha sido un actor
protagónico en el proceso de integración en materia de defensa.
El impulso y posterior creación del CEED, establecido en Buenos Aires y cuya
dirección está presidida por un argentino, así como la proyección de la experiencia
acumulada en materia de conducción civil de las Fuerzas Armadas y en materia
industrial son un reflejo de este creciente protagonismo que lo proyecta como un actor
con un plusvalor de suma importancia para el dinamismo del CDS.
No obstante lo anterior, la desigualdad entre los miembros del Consejo determina
múltiples y hasta contradictorias tendencias que afectan directamente el
posicionamiento estratégico de la Argentina. Tal es el caso de los intereses de
proyección política por parte de Brasil, que combina una estrategia de regionalización
19
de las cuestiones de defensa con la intención de afirmarse como un árbitro regional que
lo posicione en el tablero global.
En este sentido, tanto los intereses argentinos como los brasileños coexisten con una
compleja red de acuerdos y mecanismos bilaterales y multilaterales tejidos entre el resto
de los países sudamericanos y algunos actores extrarregionales, con los cuales, en
algunos casos, se mantienen relaciones con diferentes grados de dependencia20. De esta
forma, en mayor o en menor medida se ven limitadas las capacidades de influencia
regional por parte de los dos “grandes” sudamericanos.
Pero más allá de las proyecciones individuales, el CDS representa para la Argentina una
oportunidad para consolidar un verdadero espacio de integración regional en materia de
defensa que contribuya, desde una dimensión militar, a un posicionamiento estratégico
de Suramérica en un escenario de crisis económica global, escasez creciente de recursos
y un deterioro en las capacidades de influencia, tanto económicas como políticas, por
parte de las potencias extrarregionales. El eje debe estar puesto en la construcción de
consensos sobre un escenario de desacuerdos.
20 Comini, Nicolás M, ibidem
20
Bibliografía
BRUCKMANN, Monica: “Recursos naturales y la geopolítica de la integración
Sudamericana”, proyecto Governança Global e Integração da América do Sul, Instituto
de Pesquisa Económica Aplicada-IPEA de Brasil, 2011. En
http://alainet.org/active/45772
CARR, Edward H.: The Twenty Years Crisis 1919-1939: An Introduction to the Study of
International Relations, Macmillan, Londres, 1989.
COMINI, Nicolás: “Crónicas de Unasur: Origen, evolución y perspectivas”, Instituto de
Investigación en Ciencias Sociales, Universidad del Salvador, Buenos Aires, 2009.
COMINI, Nicolás: “El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos
conflictos regionales”. Nueva Sociedad Nº 230, noviembre-diciembre de 2010
KEOHANE, Robert y NYE, Joseph (1988). Poder e Interdependencia. La política
mundial en transición. GEL, Buenos Aires. Original de 1977.
VARAS, Augusto: “La seguridad hemisférica cooperativa de la posguerra fría” en Olga
Pellicer (comp.): La seguridad internacional en América Latina y el Caribe. El debate
contemporáneo, Universidad de las Naciones Unidas, Instituto Matías Romero de
Estudios Diplomáticos, México, df, 1995.
Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas, Brasilia, República
Federativa del Brasil, 23 de mayo de 2008.
Declaración de la IV Reunión Ordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la
UNASUR. Lima, Perú, 30 de noviembre de 2012.
Acta de la VIII Reunión Ordinaria la Instancia Ejecutiva del Consejo de Defensa
Suramericano. Lima, Perú, 16 y 17 de mayo de 2012
Declaración de Bariloche. Reunión Extraordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de
Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones Sudamericanas, San Carlos de
Bariloche, Argentina, 28 de agosto de 2009.
Declaración de Cartagena. Reunión de Ministros de Defensa, Justicia, Interior y
Relaciones Exteriores de la Unasur, Cartagena D.T.C., Colombia, 3 y 4 de mayo de
2012
21
Estatuto del Consejo de Defensa Sudamericano, art.4, 16 de diciembre de 2008,
Salvador de Bahía, Brasil.
Estatuto del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa del Consejo de Defensa
Sudamericano, Guayaquil, Ecuador, 4 de mayo de 2010