derecho judicial 1

CONFLICTOS ENTRE LA ACCION DE CONTROL DE IDONEIDAD FUNCIONAL CON EL CONTROL

JURISDICCIONAL

INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo, veremos como el órgano jurisdiccional puede ejercer su actividad con el solo límite de la Constitución y los principios que orientan su función (el debido proceso y la tutela judicial efectiva), por lo que es necesario dotarlos de ciertas garantías que constituyen el estatuto del juez, y que pueden ser reducidas a una sola expresión: independencia judicial, entendida ésta como aquella garantía para que el juez pueda ejercer su función sin intervención de factores internos o externos que busquen influir en la decisión que debe emitir. Por lo tanto, el juez solo estará sometido a los principios que la constitución y la ley le señale, sin interferencias de ninguna clase, ni la intromisión de los poderes políticos.

Pero la pregunta que surge es ¿qué sucede con el juez que abusa de la garantía que se le otorga? ¿Qué hacer con el juez que no cumple con realizar su función dentro de los parámetros que la Constitución le impone? ¿Se le puede sancionar? ¿De qué modo? Estamos así frente al tema de conflictos de idoneidad funcional.

DERECHO JUDICIAL Página 1


JURISDICCIONAL

MODELO PERUANO DE CONTROL.

LA RESPONSABILIDAD JUDICIAL Y EL SISTEMA DE CONTROL DE LA MAGISTRATURA

1. LA RESPONSABILIDAD JUDICIAL EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO.

La responsabilidad judicial en nuestro ordenamiento jurídico ha recibido un

tratamiento asistemático tanto dentro de la Constitución, como normas que

desarrollan sus preceptos. Sin embargo, aunque no uniformemente, se

reconocen las cuatro formas de responsabilidad que tradicionalmente los

países latinoamericanos suelen atribuirle a los magistrados del Poder Judicial:

la responsabilidad política, penal, civil y disciplinaria.

Si bien no es nuestra misión revisar cada una de las implicancias del

reconocimiento de cada tipo de responsabilidad, si consideramos pertinente

tratar de evaluar aquellos aspectos esenciales que sirven para configurarlos.

a) Responsabilidad política:

La Constitución de 1993 establece que la responsabilidad política es

únicamente para los magistrados de la Corte Suprema; dejando la

determinación de ésta al Parlamento.

Como señala el artículo 99 de la constitución: «Corresponde a la Comisión

Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los

representantes del Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del

Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la

Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al

Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución

y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco

años después de que hayan cesado en éstas».



JURISDICCIONAL

La posibilidad de que un magistrado de la Corte Suprema

pueda ser sometido al proceso de control político (también denominado

Control Parlamentario por ser ejercido por este órgano constitucional),

implica justamente su reconocimiento como sujeto de responsabilidad

política, lo cual queda acentuado con el artículo 100 de la Constitución, que

permite al Congreso aplicar sanciones a los magistrados de la Corte

Suprema, sometiéndolo a un proceso político:

«Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión permanente,

suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la

función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio

de cualquier otra responsabilidad.

El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y con

asistencia de abogado ante la Comisión Permanente y ante el Pleno del

Congreso.

En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación

formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal

Supremo Penal abre la instrucción correspondiente

La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus

derechos políticos.

Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no

pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso».

Para nuestro caso, es de suma importancia la posibilidad que proceda una

acusación constitucional, por parte del Congreso, contra los magistrados del

Poder Judicial. Esta regulación también se encontraba presente en la

Constitución de 1979. Sin embargo, dicha disposición era concordante con la

elección de los miembros de la Corte Suprema que en aquel entonces

intervenía el Congreso1[60].

1[60]RUBIO, Marcial y Enrique BERNALES. Op cit. Comentando el artículo 183° de la Constitución de 1979, cuestionaban esa posibilidad. La elección de los magistrados supremos se realizaba a propuesta del Consejo Nacional de la Magistratura, donde había preponderancia de miembros nombrados por los poderes políticos. Indican que “No hay entonces una formula concreta de nombramiento de magistrados que garantice la independencia del poder judicial.”. Al respecto ver: RUBIO, Marcial y Enrique DERECHO JUDICIAL Página 3


JURISDICCIONAL

Para algunos, en esta situación era comprensible, aunque aún discutible,

que el Congreso efectuara el control respectivo de las labores de los

magistrados que elegía2[61]. Sin embargo ahora, los magistrados de la Corte

Suprema son elegidos a través del Consejo Nacional de la magistratura, por

lo que la única posibilidad de encontrar cierta razonabilidad a esta norma a

perdido sustento.

Sin embargo, y aunque la posición de los juristas mencionados es

respetable, creemos que en ambos casos se vulnera la independencia de los

jueces, en tanto que estos se ven sometidos a una esfera de control político

que no se condice con la labor judicial que se realiza. Hoy, cuando la división

de funciones lo que busca es respetar la separación entre lo jurisdiccional y

lo político, normas como estas le restan credibilidad al Estado Democrático

de Derecho. La falta de un adecuado sistema de control disciplinario, o la

protección corporativa en la que pueda incurrir el magistrado a cargo del

órgano de control, no es justificación para establecer criterios de

responsabilidad política.

Sin embargo, la ya cuestionable posibilidad de acusar constitucionalmente a

los mencionados magistrados se agrava con la regulación que el artículo 99°

realiza una denominada “infracción constitucional”, la cual no ha sido

desarrollada en la Constitución ni en leyes de desarrollo constitucional. Es

un alto riesgo que por una calificación subjetiva de que constituye una

infracción constitucional, una mayoría simple de representantes en el Pleno,

BERNALES. Constitución y sociedad política. Lima, Mesa Redonda, 1988. p.445.

2[61]En algunos ordenamientos como el español, los jueces son irresponsables políticamente al ser designados por el Parlamento. La responsabilidad política se trasladará la Parlamento por se el órgano que lo eligió. Así, el ciudadano que desee cuestionar el modo de actuar de un magistrado elegido a través del Congreso, deberá realizarla al momento de votar por aquellos parlamentarios que eligieron integrante del órgano de Gobierno. Esto lo dice el autor para el caso español don de los miembros del órgano de gobierno del Poder Judicial es son elegidos por el Legislativo, cuestión que por lo demás resulta muy cuestionable como lo señalaDERECHO JUDICIAL Página 4


JURISDICCIONAL

se pueda destituir e incluso inhabilitar a los funcionarios

señalados en el artículo 99, incluyendo a los miembros de la Corte Suprema.

En el caso de la responsabilidad política no hay una norma explícita que la

desarrolle dentro del ámbito interno del poder judicial. Lo que si sucede en la

Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura que, al desarrollar la

regulación del proceso disciplinario seguido contra jueces y fiscales,

determina que, ante la posibilidad del mérito de una acusación

constitucional, el Consejo suspensa del proceso y traslade el caso al

Congreso.

b) Responsabilidad civil:

La Constitución ha previsto en sus artículos 139, como principio de

lafunción jurisdiccional, la indemnización, en la forma que determine la ley,

por los errores judiciales en los procesos penales y por las detenciones

arbitrarias, sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiere lugar. Con ello

está reconociendo que el Estado es responsable por los actos de los

jueces que contravienen los deberes y obligaciones propias de su función.

Así, creemos que la Constitución reconoce la responsabilidad del juez,

cuyas modalidades debe ser definidas mediante ley orgánica.

Precisamente es el primer párrafo del Artículo 200º de la LOPJ que

determina que losmiembros del Poder Judicial son responsables civilmente

por los daños y perjuicios que causan, con arreglo a las leyes de la materia.

Con ello no queda duda respecto a que el juez es civilmente responsable.

Sin embargo, no existe norma alguna que desarrolle este tipo de

responsabilidad en nuestro ordenamiento jurídico. Por ello consideramos

se aplicaría supletoriamente el código civil.

c) Responsabilidad penal:

El ordenamiento jurídico peruano también reconoce la responsabilidad

penal del juez. La LOPJ, contempla que el juez será susceptible de

responsabilidad penal (artículo 2002,segundo párrafo), lo que se

complementa con lo contemplado en el artículo 20 de la misma ley, que



JURISDICCIONAL

señala que los Magistrados sólo son pasibles de sanción

por responsabilidad funcional en los casos previstos expresamente por la

ley, en la forma y modo que esta ley señala.

Esta responsabilidad es desarrollada en el Código Penal dentro de los

delitos contra la Administración de Justicia, en base a dos tipos generales:

el prevaricato (que incluye la emisión de un fallo o dictamen ilegal, ordenar

detención ilegal, conocer como juez un proceso que patrocinó como

abogado;) y la denegación de justicia (Negativa a administrar justicia bajo

pretexto de defecto o deficiencia de la ley).

Las penas establecidas para cada tipo penal no son mayores a los 4 años,

y por lo tanto, los jueces no estarían sometidos a prisión efectiva, pues en

nuestro ordenamiento para que esto suceda, la pena debe ser mayor a

cuatro años (artículo 32 del Código Penal), correspondiéndoles entonces,

medidas alternativas de sanción.

Solo en el caso de la emisión de un fallo o dictamen ilegal, se ha penado

con hasta 5 años de cárcel la comisión de la infracción, lo cual permitiría

una pena efectiva. Sin embargo los múltiples beneficios penitenciarios

permitiría mucho antes de cumplir siquiera la mitad de la pena.

Es cierto que para una política criminal democrática, la privación de la

libertad debe ser excepcional, pero creemos que esta idea debe evaluarse

junto con la finalidad de no crear impunidad. Además, tampoco se ha

previsto una sanción mayor al juez que reincide al cargo, al mismo tiempo

que queda la duda de su el juez, una vez cumplida su condena, puede

regresar a su puesto de trabajo.

d) Responsabilidad disciplinaria:

La responsabilidad disciplinaria es un medio de tutela del ciudadano contra

las degeneraciones de la administración de la justicia en el plano de la

corrección y eficiencia, siendo entendible solo aquellas descripciones

típicas en función de bienes jurídicamente protegidos, tales como la



JURISDICCIONAL

independencia, la imparcialidad, la diligencia y el cuidado que exigen la adecuada prestación del servicio judicial.

Este desarrollo constitucional y legal de la responsabilidad judicial es poco

afortunado. En primer lugar, por la permanencia en nuestro ordenamiento

jurídico de un sistema de organización judicial napoleónico y burocrático,

caracterizado por la jerarquización de sus cargos, y el asenso de sus

jueces en una «carrera judicial», que por lo tanto describe la

responsabilidad, y en especial la disciplinaria, en términos de prestigio.

Al parecer, no se ha comprendido la gravedad que una estructura de la

responsabilidad del juez de este tipo puede causar, sobre todo, en relación

a la independencia interna del juez, que queda indefenso y a merced de

los centros de poder intracorporativos. Como decíamos al analizar la

responsabilidad disciplinaria, la gravedad del problema se hace mayor

cuando “además la disciplina se ejerce por quienes ocupan los niveles

superiores en el sistema e instancias, y en un marco procedimental

tradicionalmente deficitario en el plano de las garantías, es como se

obtiene esa forma de control ideológico capilar y excepcionalmente

penetrante que se filtra y condiciona sutilmente los contenidos

jurisprudenciales y las actitudes de los jueces gobernados”3[63].

Esto se ve agravado también por la tipificación sumamente elásticas de los

supuestos que generan responsabilidad disciplinaria, dotando de un amplio

margen de discrecionalidad al órgano de control, lo que podría determinar

un mal uso del control disciplinario para lograr un dominio total respecto del

juez, posibilitando con ello el uso de la normativa disciplinaria para regular

cualquier comportamiento del juez, inclusive la vida particular del

magistrado.

Este problema se ve agravado por la inexistente relación de los supuestos

con las medidas que pueden imponerse. El capítulo VI de la LOPJ que

establece las sanciones disciplinarias, describe nuevos supuestos o

3[63]ANDRES IBAÑEZ y MOVILLA, op. cit., p.145.DERECHO JUDICIAL Página 7


JURISDICCIONAL

situaciones que engloban a los del artículo 201, cuando lo

correcto sería establecer una correlación entre el supuesto y la medida que

puede imponerse. Inclusive podría establecerse cierta graduación entre la

pena aplicable y la reincidencia Esperemos que esta situación se remedie

en futuras y necesarias reformas a la LOPJ.

2. LOS ÓRGANOS DE CONTROL DISCIPLINARIO PERUANOS.

Cuando se tiene que evaluar la función de control disciplinario de la magistratura, uno de los temas que no puede dejarse de lado es determinar quienes son los agentes que pueden intervenir en la ejecución de esta potestad. En el caso peruano, la diversidad de órganos que intervienen en mayor o menor grado, complica el proceso de comprensión de cómo se ejecuta el control disciplinario. Intervienen en el proceso: la Sala Plena de la Corte Suprema, el Presidente del Poder Judicial, los Consejos Ejecutivos, la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) y el Consejo de la Magistratura (CNM), todos ellos con atribuciones de decisión (salvo el Presidente del Poder Judicial).

Un sistema de control busca asegurar que los jueces cumplan con su profesión, con corrección y eficiencia. Sin embargo, la intervención de tantos órganos en la ejecución de una misma labor, es una de las principales causas que impiden al órgano contralor cumplir cabalmente con su función, y muy por el contrario, haberse convertido en uno de los principales obstáculos para lograr la independencia del juez, y uno de los principales generadores de jueces parcializados e ineficientes.

Hay que tener en cuenta también que el sistema de Control del Poder Judicial ha sufrido continuos cambios hasta el día de hoy. Por ello, realizaremos una revisión de aquellos principales defectos de los que ha adolecido el modelo de control peruano, profundizando más cuando tratemos el caso de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) y el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM). En el primer caso, por ser el órgano interno que acumula funciones de sanción, pero también de investigación y prevención dentro del Poder Judicial, convirtiéndose en el principal agente de vigilancia interna. El segundo, porque al ser un órgano constitucionalmente autónomo, convierte a nuestro sistema de control, en lo que se suele denominar «modelo mixto»; es decir un modelo en el cual las labores de control y sanción son realizadas por un órgano que integra el Poder Judicial y otro totalmente autónomo a él.



JURISDICCIONAL

2.1. El presidente del Poder Judicial y la Corte Suprema

Dentro de la multiplicidad de órganos que participan en el control

disciplinario de la labor de los jueces, se encuentra el Presidente del Poder

Judicial, cargo ocupado por el Presidente de la Corte Suprema, según la Ley

Orgánica del Poder Judicial (en adelante LOPJ)4[64].

Con la reciente promulgación de la Ley N° 27536, del 23 de octubre del

2001, se incluye como su atribución solicitar al Consejo Nacional de la

Magistratura, en nombre y en representación de la Corte Suprema, y en un

plazo no mayor de 15 días naturales, la aplicación de las medidas de

separación y destitución propuestas por la OCMA, teniendo como obligación

la remisión del expediente, que deberá comprender el incidente de

suspensión provisional.

Con esta norma, se ha solucionado uno de los problemas que se

presentaban en el sistema de control. En efecto, anteriormente no quedaba

claro en la LOPJ cuál era el procedimiento que debía seguirse una vez que

la Corte Suprema conociera un procedimiento seguido en contra de un juez

con la finalidad de destituirlo. Hoy, queda establecido un plazo prudencial y

la obligación para el Presidente de realizar el trámite.

Lo que sí no se ha eliminado es la discrecionalidad que tiene la Sala Plena

de la Corte Suprema para trasladar o no el proceso al CNM, pues a nuestro

parecer, aún nada obliga a la Corte a trasladar de inmediato el caso al CNM,

sin evaluar la procedencia del caso. Creemos que esta es una de las

modificaciones que deberían realizarse si se insiste en un sistema mixto de

control, además de algunas reformas en el proceso disciplinario que más

adelante veremos.

4[64] Decreto Supremo Nº 017-93-JUS (Publicado el 2 de junio de 1993, expide el Texto Unico Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial).DERECHO JUDICIAL Página 9


JURISDICCIONAL

Aunque la modificación resulta pertinente, lo adecuado

sería, en caso que se persista con un sistema mixto de organización de los

órganos de control, asegurar que la OCMA sea el órgano que directamente

la realice el traslado de todo lo actuado al CNM, pues de lo contrario el

trabajo técnico de investigación y la labor jurídica realizada por el juez

controlador, queda supeditado a la decisión política que se tome en la Corte

Suprema.

Hasta hoy, OCMA y el CNM no tienen un adecuado nivel de coordinación

directo en su trabajo de control, justamente por la intermediación de otros

órganos del Poder Judicial como la Corte Suprema. Solamente el artículo 25

del Reglamento de Procesos Disciplinarios del CNM establece que este

órgano podrá evaluar si la investigación realizada pro la OCMA y contenida

en el expediente de la Corte Suprema es suficiente, en caso contrario

dispone completar la investigación. Como podemos notar, nada vincula al

CNM con lo actuado en la OCMA.5[65]

Por otro lado, una facultad criticable que tenía el Presidente de la Corte

Suprema era la de designar al Jefe de la OCMA. Esta atribución fue

asignada justamente en el proceso de reforma judicial a través de la Ley N°

26695 (artículo 1°), cuando se buscó concentrar las funciones de gobierno

en pocos órganos con la finalidad de dominar el Poder Judicial con mayor

facilidad. Era necesario pues, que esta potestad sea trasladada a otro

órgano que resulte más representativo del Poder Judicial, como es la Sala

Plena de la Corte Suprema, donde además se asegura una elección

democrática del Jefe de la OCMA. Así, la Ley N° 27465 de mayo del 2001,

modificó la LOPJ y trasladó dicha facultad de designar al Jefe de la Oficina

de Control, a la Sala Plena de la Corte Suprema.

5[65] Si bien esperamos explicarlo más adelante, debe tenerse presente que el CNM no es una segunda instancia en los casos de destitución. Si bien su labor respecto de las sanciones de destitución está supeditada al pedido que formula la Corte Suprema, el desarrollo del proceso está totalmente desvinculado de los órganos de control internos.DERECHO JUDICIAL Página 10


JURISDICCIONAL

Como hemos adelantado, y a pesar de las reformas que

finalmente resultan beneficiosas para reparar algunos defectos de la

organización del sistema de control, no podemos olvidarnos de nuestra

propuesta inicial. Un sistema de control presupone la existencia de un

órgano de control independiente al sujeto controlado, lo cual no se garantiza

con la intervención del Presidente del Poder Judicial y de su Sala Plena. Por

lo tanto, su participación en el proceso de control, que responde a esa visión

burocrática del Poder Judicial ya denunciada, está negada.

2.2. Los Consejos Ejecutivos

La LOPJ estableció la creación del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y

de los Consejos Ejecutivos Distritales como órganos de gobierno,

otorgándoles atribuciones que finalmente los implican en el desarrollo y

organización del modelo de control. El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial

es uno de los responsables de resolver la imposición de sanciones (la

suspensión). Mientras que la importancia de los Consejos Ejecutivos

Distritales se centra en la participación del Jefe de la ODECMA en su

conformación, lo que origina serios problemas pues el Reglamento de la

OCMA prevé que serán los presidentes de las Cortes Superiores, que

también forma parte del Consejo Ejecutivos Distrital, los encargados de

asumir la Jefatura de la Oficinas Desconcentrada de Control de la

magistratura (ODECMA).

a) El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial

La figura del Consejo de Ejecutivo del Poder Judicial es reciente en nuestro ordenamiento. Su aparición se remonta la Ley Orgánica del Poder Judicial que entró en vigencia el 1° de enero de 1992, con la denominación de Consejo de Gobierno. Había un Consejo de Gobierno del Poder Judicial y Consejos de Gobierno de los Distritos Judiciales como órganos distintos y subordinados a las salas plenas, algunas de cuyas funciones les fueron transferidas.

Pero, a los pocos meses de entrada en vigor de la ley, se produjo en Abril del 1992 la ruptura del orden constitucional decretada por Alberto Fujimori.



JURISDICCIONAL

Ello trajo consigo la intervención del Poder Judicial y la posterior destitución masiva de un centenar de jueces.

En este proceso, Fujimori aprueba el 26 de noviembre de 1992, un Decreto Ley que modificó varios artículos de la citada Ley. La reforma cambió la denominación de Consejos de Gobierno por el de Consejos Ejecutivos (el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y los Consejos Ejecutivos Distritales), dejándolos con atribuciones que son predominantemente administrativas. Posteriormente, como parte del proceso de reforma judicial, se suspendió su funcionamiento a través de la creación de la Comisión Ejecutiva (Ley N° 26546), en noviembre de 1995, en el marco de la denominada reforma administrativa del Poder Judicial6[66].

El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial está integrado por el presidente de la Corte Suprema, quien lo preside y tiene voto dirimente; dos Vocales Supremos Titulares elegidos por la Sala Plena; por un vocal designado por la Sala Plena de la Corte Suprema; por un Vocal Superior Titular elegido por los Presidentes de las Cortes Superiores del país; por un Juez Titular Especializado o Mixto; y por representante elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú (artículo 81, modificado por la Ley 27465).

Esta nueva fórmula de composición eliminó la participación en Consejo Ejecutivo del Vocal encargado de la OCMA. La modificación resulta pertinente pues, siendo el Jefe de la OCMA uno de los encargados deberá asumir una decisión en el proceso disciplinario contra jueces y auxiliares judiciales, no resultaba coherente que participara en el órgano que, para los casos de suspensión, actúa como segunda instancia, por más que la actuación del Consejo sea de forma colegiada. Si bien, la norma modificada estableció que el Jefe de la OCMA no participara cuando el Consejo decidiera sobre estos asuntos, lo cierto es que el contacto de éste con el Consejo, no aseguraba la imparcialidad del Jefe de la OCMA y su no influencia sobre los demás miembros.

En segundo lugar, el Consejo Ejecutivo tiene especial relevancia para nuestro análisis pues ostenta, potestades disciplinarias sobre los jueces. Así, el artículo 19° de la LOPJ señala que las quejas de hecho por responsabilidad funcional son de competencia exclusiva de la Oficina de Control de la Magistratura y del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, con excepción de la calificación previa a que se contrae el Artículo 249º de la Constitución de 1979, artículo que fue «reemplazado» por el inciso 3º del

6[66]DE BELAUNDE, Javier. Justicia, legalidad y reforma judicial en el Perú (1990-1997). En: Ius et veritas, Año VIII, N° 15, 1993; p.113.DERECHO JUDICIAL Página 12


JURISDICCIONAL

artículo 154 de la Constitución Política de 1993 (que establece la potestad al CNM para destituir a los magistrados del Poder Judicial y el Ministerio Público). Además, la última modificación a sus atribuciones en la LOPJ, le otorga la atribución de resolver en segunda y última instancia, los procesos que aplican la sanción de suspensión a jueces (artículo 2º de la Ley Nº 27356, que modifica el artículo 105 de la LOPJ).

Antes de la promulgación de la Leyes N° 27465 y N° 27536, la participación del Consejo Ejecutivo era muy cuestionable, pues se le había encargado la resolución en última instancia de todos los procesos disciplinarios por apercibimiento, multa y suspensión. Además, se le otorgaba la potestad de decidir en primera instancia las medidas de separación y destitución propuestas por la Oficina de Control, con lo cual se desvirtuaba inclusive, la participación del CNM en esta labor, pues condicionaba su potestad de destituir a los magistrados de las instancias diferentes a la Corte Suprema.

Consideramos que estas modificaciones han favorecido el desarrollo de la normativa constitucional vigente. Una vez que la OCMA determine la necesidad de separación o destitución, será el presidente de la Corte Suprema quien a nombre de ésta, podrá solicitar el procesamiento de los magistrados por el CNM, disminuyendo la posibilidad de influencia del corporativismo que caracteriza al Poder Judicial impida que los jueces corruptos sean retirados del la Administración de Justicia. Sin embargo, insistimos en la necesidad de eliminar también la intervención de la Corte Suprema y de todo órgano distinto de la OCMA en la labor de control disciplinario.

Por la misma razón, creemos que la participación del Consejo Ejecutivo en el proceso de control disciplinario resulta por lo menos cuestionable. Además, si la OCMA es un órgano cuya naturaleza es autónoma, como indican a la LOPJ y su reglamento de organización y funciones, también debería ser independiente su labor de control. Por lo tanto, creemos que lo más conveniente sería eliminar la participación del Consejo Ejecutivo y que sea la misma OCMA la que, asegurando el debido proceso (sobre todo la doble instancia), sea la encargada de imponer las sanciones de apercibimiento, multa y suspensión directamente. En lo referente a las otras dos sanciones, nos referiremos más adelante.



JURISDICCIONAL

La intervención de estos órganos de gobierno, como también de los consejos ejecutivos, se explica por 3 razones: el traslado de la visión jerarquizada del Poder Judicial, categorizándose a los infractores según su cargo; al mal otorgamiento de funciones a órganos compuestos por personas que también deberían ser controladas (vocales superiores); y finalmente, a la obligación constitucional de compartir la función de control disciplinario con el CNM, en materia de destitución de jueces.

El sistema de control podría convertirse en un vehículo para romper con la verticalidad existente dentro de la administración de justicia. Una vez, que el órgano de control pueda sancionar a un juez supremo e imponerle las mismas medidas disciplinarias que a un juez de paz, la horizontalidad en las relaciones entre jueces se podrá pensar; sin embargo, para ello será necesario que el órgano de control, externo o interno, concentre la función disciplinaria (obviamente con el ejercicio descentralizado de la misma).

b) Los Consejos Ejecutivos Distritales

La LOPJ también a previsto la creación de Consejos Ejecutivos Distritales (en los Distritos Judiciales donde haya seis o más salas especializadas), a quienes les ha encargado el mayor número de funciones que antes correspondían a las salas plenas de los tribunales, como las relacionadas con el presupuesto, la política general y el plan de desarrollo, la creación y supresión de distritos judiciales, la creación de salas superiores descentralizadas, la renunciación de salas y juzgados.

Los Consejos Ejecutivos Distritales, están integrados por cinco miembros: el Presidente de la Corte Superior, el Vocal jefe de la ODECMA, un vocal designado por la Sala Plena de la Corte Superior (que será el último ex-Presidente de la Corte, cuando sea un vocal en ejercicio), un juez especializado o mixto elegido por los jueces especializados o mixtos del Distrito Judicial, y una persona de reconocida experiencia en la Gerencia pública y privada, designada por el Colegio de Abogados de la localidad (Artículo 95° de la LOPJ).

Esta previsión influirá en la designación del Jefe de la ODECMA. Según el Reglamento de Organización y Funciones de la OCMA, las jefaturas de las Oficinas Descentralizadas deberían estar a cargo de los Presidentes de las



JURISDICCIONAL

Cortes Superiores en los 25 distritos judiciales del país. Esto ha suscitado problemas en los distritos judiciales donde se ha previsto la creación de los Consejos Ejecutivos Distritales pues, dos de sus miembros son el Presidente de la Corte Superior y el Vocal Jefe de la ODECMA. Como vemos, se presenta un grave problema pues el Presidente de la Corte tendría que actuar en el Consejo Ejecutivo Distrital a través de dos títulos a la vez.

La incongruencia entre el Reglamento y la Ley Orgánica tiene su origen en la coyuntura de la época de la reforma Judicial. En esta etapa, la conformación tanto del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial como de los Consejos Distritales, quedaron suspendidos. Es por ello que al darse el Reglamento no se tomó en cuenta la participación de los Consejos Ejecutivos en la labor de control y más bien se mediatizó tal labor a través de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial. Este problema se materializó en el distrito judicial de Lima, donde la solución adoptada fue que la Sala Plena de la Corte Superior eligiera a uno de sus vocales como Jefe de la ODECMA. Esta decisión debe ser valorada porque se ha llegado a una solución democrática sin perjudicar el espíritu de la Norma. Sin embargo, creemos que el problema amerita una respuesta normativa por lo que habrá que modificar el reglamento de la OCMA, o mejor aún, dotar a las ODECMA de su propio reglamento.

Pero los Consejos Distritales también tienen funciones de control: el artículo 96° estable que los Consejos tendrán las atribuciones de “resolver en primera instancia las medidas de separación y destitución impuestas contra los Jueces de Paz, funcionarios, auxiliares de justicia; y en última instancia las que correspondan al personal administrativo de su Distrito” (inciso 17). Además podrán “resolver en última instancia las apelaciones contra las sanciones de apercibimiento, multa o suspensión contra los Jueces Especializados o Mixtos, de Paz Letrado, de Paz, Auxiliares de Justicia, funcionarios y demás servidores del Poder Judicial y las que imponga el Director de Administración del Poder Judicial” (inciso 18). Estas funciones restringen la función disciplinaria que le corresponde OCMA, y lo tendremos que tener en cuenta más adelante.

2.3. La Oficina de Control de la Magistratura (OCMA)

La OCMA es el órgano de control del Poder Judicial, que tiene por función investigar y sancionar la conducta de los jueces y auxiliares jurisdiccionales cuando no cumplen sus obligaciones derivadas de sus funciones y que, incluso, en algunos casos pueden convertirse en actos de corrupción. La



JURISDICCIONAL

OCMA tiene una oficina desconcentrada en cada corte superior de justicia llamada ODECMA.

La OCMA es una entidad constituida por tres órganos e interdependientes entre si: la Jefatura de la OCMA, encargada en principio de los procedimientos preventivos nacionales, en coordinación con el Consejo Ejecutivo, y que prácticamente funciona como segunda instancia en cuanto a imposición de sanciones (salvo en el caso de los magistrados jefes de la ODECMA); las Oficinas Descentralizadas de Control de la Magistratura (que denominaremos ODECMA), encargadas también de labores de prevención y control posterior en coordinación con la Sede Central, y el Proyecto Especial de Lucha Integral contra la Corrupción (que denominaremos PELICC), órgano dependiente de la OCMA aunque no administrativamente, encargado de colaborar con ella en su labor de control, cuyo destino actualmente es desconocido.

a) Actualidad de la OCMA

Será recién a partir con la Ley Nº 25869 del 25 de diciembre de 1992 que aparecerá la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA). Quedando consagrada en el texto actual de la LOPJ en su artículo 102: “La Oficina de Control de la Magistratura es el órgano que tiene por función investigar regularmente la conducta funcional, la idoneidad y el desempeño de los Magistrados y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial. Esta facultad no excluye la evaluación permanente que deben ejercer los órganos jurisdiccionales al conocer de los procesos en grado”.

Gracias a esta previsión normativa, la OCMA se convierte en el órgano de control que tiene como principal atribución investigar la labor del juez al desarrollar sus funciones, pero bajo tres parámetros: deberá investigar la conducta funcional, la idoneidad y desempeño del juez.

Ante la pregunta sobre lo que significan estos tres postulados, HERRERA sostiene que “el desempeño de los magistrados y auxiliares jurisdiccionales alude a su conducta jurisdiccional respecto de los justiciables, en perspectiva de la observancia de las pautas de la tutela judicial efectiva, el debido proceso legal y la necesaria imparcialidad para una recta administración de justicia. La idoneidad se refiere a la calidad del servicio prestado en el despacho judicial en términos de contenido jurídico y cumplimiento de los plazos procesales. Finalmente, la conducta funcional implica el cumplimiento de las obligaciones de índole institucional o administrativa”7[70]. Sin embargo, llama la atención que los supuestos que dan origen a responsabilidad disciplinaria, muy poco tienen que ver con estos criterios. Por el contrario, la mayoría se encuentra pensado para ser aplicados en un Poder Judicial con un a jerarquía férrea.

7[70]Ibid, op. cit.; p.194-195.DERECHO JUDICIAL Página 16


JURISDICCIONAL

Asimismo, el primer párrafo del artículo 106 de la LOPJ, prevé la atribución para la OCMA de sancionar a magistrados: El Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial, al término de los procesos instaurados a los Magistrados y auxiliares jurisdiccionales de dicho Poder, aplica de ser procedentes, las sanciones disciplinarias señaladas en el Capítulo VI del Título III de la Sección Cuarta de esta Ley, con excepción de las medidas de separación y destitución, las que, en su caso, debe proponer al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

Así, la OCMA está en la capacidad de aplicar las medidas de apercibimiento, multa o suspensión, sobre aquellas conductas irregulares de los jueces o aquellos actos de corrupción en los que pueda incurrir. Esta norma ha sido recientemente complementada por la Ley N° 27536 que al modificar el artículo 105 de la LOPJ, ha establecido que la OCMA: A) Aplicar las medidas disciplinarias de apercibimiento y multa, debiendo el Reglamento establecerla garantía de la doble instancia. B) Aplicar, en primera instancia la medida disciplinaria de suspensión. La resolución podrá ser apelada en el plazo de 5 (cinco) días, la misma que será resuelta en última instancia por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, en el término de 30 días8[71].

En cuanto a las medidas de separación y destitución, el tercer párrafo del artículo 106 de la LOPJ señala que las propuestas de separación y destitución son resueltas en primera instancia por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial en el plazo de treinta (30) días, bajo responsabilidad. Dicha resolución, de ser impugnada, no suspende la ejecución de la sanción. La Sala Plena de la Corte Suprema absolverá el grado en un plazo igual.

Sin embargo, la ya mencionada Ley Nº 27536, ha establecido que estas medidas sean resueltas por el CNM, quedando como potestad de la Presidencia del Poder Judicial, la atribución de solicitar la implantación de la medida que por lo demás, debe ser propuesta por la Oficina de Control de la Magistratura9[72]. Surge el problema de cómo interpretar congruentemente estas dos normas. Una posibilidad es considerar que se ha derogado el tercer párrafo del artículo 106 de la LOPJ. La segunda posibilidad es entender que el procedimiento en dicha norma es interno y por lo tanto, lo que decide el Consejo Ejecutivo o la Corte Suprema, es sobre la viabilidad de solicitar al CNM la destitución de un juez.

Como ya indicamos al referirnos a la intervención del Consejo Ejecutivo en la función de control disciplinaria, pensamos que la segunda de las opciones parece ser la más coherente por dos razones: primero, la ley que modifica la LOPJ no ha derogado expresamente esta norma, como si lo ha

8[71] Artículo 2º de la Ley Nº 27536, que agrega dos incisos al artículo 105 de la LOPJ (regula las funciones de la OCMA).

9[72] Artículo 1º de la Ley Nº 27536, que agrega inciso al artículo 76 de la LOPJ (regula las atribuciones del Presidente del Poder Judicial)DERECHO JUDICIAL Página 17


JURISDICCIONAL

hecho con el artículo 88° inciso 11. Esto sugiere que no era la intención del legislador disminuir las atribuciones que tiene la Corte Suprema y el CNM. En segundo lugar, cada proceso disciplinario ha sido estructurado de tal forma que uno sea independiente del otro. Por ello, nos reafirmamos en nuestra crítica respecto de la necesidad de eliminar la participación del Consejo ejecutivo y la Corte Suprema en el desarrollo de la función de control.

En cuanto a la Organización de la OCMA, debe decirse que debe distinguirse la organización de la Sede Central de la OCMA y la Organización de las Oficinas Descentralizadas de Control de la Magistratura (en adelante ODIMCA). En el caso de la Sede Central de la OCMA, el reglamento de Organización y Funciones, en su artículo 8º establece la estructura orgánica de la OCMA del siguiente modo:

Órganos de Dirección:

a) Jefatura de la OCMA; a cargo de un Vocal de la Corte Suprema y cuya competencia se extiende a nivel nacional con funciones propositivas, fiscalizadoras y disciplinarias.

b) Jefaturas de las ODECMA; a cargo de los presidentes de las respectivas Cortes Superiores.

Órganos de Línea:

a) Unidad de Procesos Disciplinarios; integrada por tres vocales superiores y presidida por el de mayor antigüedad en el cargo. Este organismo tramita en primera instancia los procesos contra los jefes de las ODECMA, así como de los magistrados contralores de la Sede Central, proponiendo al jefe de la OCMA la medida disciplinaria correspondiente. Asimismo es el encargado de actuar como segunda instancia definitiva al resolver los medios impugnatorios contra las decisiones de las ODECMA. Cuando considera que la infracción merece la sanción de destitución o separación del juez, realiza las recomendaciones pertinentes al órgano de gobierno del Poder Judicial o al Ministerio Público respectivamente

b) Unidad de Supervisión y Proyectos; Integrada por dos vocales superiores y tres jueces especializados o mixtos, presidida por el vocal más antiguo, pudiendo incrementar su número de acuerdo a las necesidades del servicio.Está encargado de evaluar el correcto desarrollo de las actividades de control de las ODECMA y del desarrollo funcional de sus integrantes. Para ello, puede realizar visitas ordinarias o inopinadas (sin aviso), a los distintos distritos judiciales. Asimismo está encargado de descubrir los puntos críticos en la prestación del servicio de justicia y elevar



JURISDICCIONAL

proyectos y propuestas al Jefe de la OCMA.Debe resaltarse que el Jefe de la Unidad puede imponer sanciones de apercibimiento y multa a los jueces o auxiliares jurisdiccionales, distintos a los Jefes de las ODECMA, caso en que solo le corresponderá proponer la sanción al Jefe de la OCMA.

c) Unidad Operativa Móvil; A cargo de un vocal superior e integrada con un mínimo de tres magistrados especializados, pudiendo incrementarse su número de acuerdo a las necesidades. Sus funciones son: realizar investigaciones y operativos de lucha contra la corrupción dispuestos por el Jefe de la OCMA, así como las acciones de inteligencia, destinadas a detectar y erradicar los casos de corrupción.

El jefe de la Unidad Operativa Móvil puede imponer medidas disciplinarias de apercibimiento y multa en primera instancia, en función de las investigaciones realizadas por la Unidad, salvo cuando se trate del Jefe de la ODECMA, en cuyo caso sólo propondrá al Jefe de la OCMA la sanción que considere pertinente.

2.4. Las Oficinas Distritales de Control de la Magistratura

Como anunciamos anteriormente, la necesidad de descentralizar la actividad de la OCMA, llevó a los forjadores de la Reforma Judicial a crear las ODICMA. El sustento legal de esta institución está en el artículo 104º de la LOPJ que establece como potestad del Consejo ejecutivo del Poder Judicial, la atribución de “crear Oficinas Descentralizadas del Control de la magistratura, que abarcan uno o más distritos judiciales, fijando su ámbito de competencia así como sus facultades de sanción” (artículo 104º de la LOPJ).

Es así como, ante la suspensión de la vigencia del Consejo Ejecutivo, el órgano encargado de desarrollar la reforma administrativa en el Poder Judicial, la desaparecida Comisión Ejecutiva del Poder Judicial10[82] , estableció la creación de las ODICMA en todos los distritos judiciales de la República, estableciendo que los Presidentes de las Cortes Superiores las presidan y dirijan, supervisando y controlando la conducta funcional y idoneidad en el desempeño del cargo de magistrado (también para el caso de los auxiliares jurisdiccionales), en coordinación con la OCMA (es decir, la Sede Central) y con la Comisión Ejecutiva.

Así, los presidentes de las Cortes Superiores se transformaron adicionalmente en Jefes de las ODICMA, gracias a lo cual asumieron funciones de fiscalización (visitas judiciales ordinarias y extraordinarias a las dependencias judiciales, operativos de verificación inmediata de actos de corrupción y apertura de investigaciones por mandato del Jefe de la

10[82] Resolución Administrativa Nº 074-CME-PJ.DERECHO JUDICIAL Página 19


JURISDICCIONAL

OCMA o cuando por cualquier medio se entere de actos, hechos o circunstancias que constituyan indicios de irregularidades), y disciplinarias (impone sanciones de apercibimiento y multa, propone la separación, destitución y separación)11[83].

Las ODICMA tienen como órganos de línea los siguientes (artículo 8 del Reglamento de Organización y Funciones de la OCMA):

a) La Comisión Distrital de Control de la Magistratura; integrada por el vocal decano, quien la preside en adición a su función jurisdiccional (es decir, no asume el cargo a dedicación exclusiva), salvo que el jefe de la OCMA atendiendo a las estadísticas, determine su dedicación exclusiva12[84]. Asimismo la integran un juez especializado o mixto y un juez letrado.La CODICMA tiene como funciones practicar las visitas judiciales que el Jefe de la ODICMA disponga, de acuerdo al rol establecido por éste en coordinación con el Jefe de la OCMA. Además, investiga y propone al Jefe de la ODICMA, las sanciones disciplinarias para los magistrados y/o auxiliares jurisdiccionales por el incumplimiento de sus deberes funcionales.

b) El Equipo Especial; integrado por un grupo de magistrados judiciales designados por el Jefe de la ODICMA, cuyo número es determinado por las necesidades del servicio13[85]. Este Equipo tramita las quejas remitidas por el Jefe de la OCMA, actúa las pruebas de oficio destinadas al mejor esclarecimiento de los cargos imputados al juez, y emite el informe respectivo al final de sus investigaciones, sugiriendo la imposición de sanciones o el archivo del proceso. La actuación de los miembros del Equipo especial y no colegiado por lo cual, cada uno de los magistrados individualmente ejercita estas atribuciones.

Finalmente, cada ODICMA tiene como órgano de apoyo a una Oficina de Imagen Institucional Distrital, que tiene como misión principal, recibir las quejas que los litigantes presenten en contra jueces y funcionarios jurisdiccionales.

11[83] Reglamento de organización y Funciones de la OCMA, artículo 12.

12[84] Según Resolución Administrativa Nº 127-CME-PJ, del 26 de mayo de 1996, las CODICMA de Lima, Callao, Arequipa, Cuzco y la Libertad (los distritos judiciales más grandes del país), laborarán a dedicación exclusiva (artículo 3º de la Resolución).

13[85] En el caso del distrito Judicial de Lima, no son más de diez magistrados que conforman el Equipo, numero que parece ser reducido si tomamos en cuenta la cantidad de denuncias o quejas presentadas. Ello a nuestro parecer, estaría originando una revisión muy superficial de los casos que conocen.DERECHO JUDICIAL Página 20


JURISDICCIONAL

2.5. El Proyecto Especial de Lucha Integral Contra La Corrupción en el Poder Judicial (PELICC)

Según el Poder Judicial, el PELICC tuvo como objetivo general la reducción de los actos de corrupción en el Poder Judicial, como Órgano de Apoyo a la OCMA, y como objetivos especiales: lograr que todas las demandas de investigación de actos de corrupción sean oportunas y adecuadamente atendidas; generar la convicción de que todos los actos de Corrupción son punibles, aplicándose sanciones drásticas y el consiguiente rechazo de la sociedad; y promover valores de lucha integral contra la corrupción dentro de la Administración de Justicia y la ciudadanía.

El PELICC participó con la OCMA en la investigación y captura de elementos corruptos que venían desacreditando la buena imagen que debe brindar al país el Poder Judicial; llámese Magistrados, Secretarios u otros servidores de esta Institución. Asimismo se efectuaron intervenciones y capturas de elementos corruptos en el sector público (Ministerios) en coordinación y/o colaboración con la Policía Nacional.

Las denuncias o quejas presentadas a la OCMA o por intermedio de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial y que son derivadas al PELICC, eran analizadas en la Gerencia de Investigación y luego de las acciones correspondientes, se formulaba el informe respectivo.

2.6. El Consejo Nacional de la Magistratura

a) El actual de Consejo Nacional de la Magistratura

Como inicio del proceso de retorno a la democracia después del golpe de estado de 1992, el presidente Alberto Fujimori promulgó la nueva Constitución peruana. La nueva Norma Fundamental implicó varios cambios en la composición, atribuciones y estructura del Poder Judicial.

Así por ejemplo, los Consejos Distritales, que intervenían en el proceso de nombramiento de los jueces fueron eliminados de la regulación constitucional y se evitó incluir cualquier tipo de participación del Ejecutivo y el Parlamento en el nombramiento y selección de los jueces, quedando todo en manos del CNM. Al mismo tiempo, la conformación del Consejo sufrió cambios importantes como la exclusión en su composición del Fiscal



JURISDICCIONAL

de la Nación y la reducción de la representación de la Corte Suprema a un Consejero14[96].

Pero fue en lo referente a sus funciones donde el CNM vio los más grandes cambios. La nueva Carta Magna estableció cuatro funciones para el CNM. El artículo 154° establece que son funciones de Consejo el nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles (dichos nombramientos requieren el voto conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros; ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años); aplicar la sanción de destitución a los vocales de la Corte Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias; y extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita.

Además, dentro del articulado de la Constitución de 1993 se ha establecido otro tipo de atribuciones que tradicionalmente no han sido propias de los CNM como son el nombramiento del Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)15[97] y al Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC)16[98], ambas instituciones integrantes del Sistema Electoral peruano, procedimientos que no abordaremos por escapar a los objetivos del estudio.

De este modo, a diferencia de la Constitución de 1993, es el CNM el que realiza directamente los procedimientos de selección y nombramiento de jueces y fiscales de todos los niveles (antes únicamente proponía los nombramientos de magistrados al Poder Ejecutivo). Además, se incorpora la figura de la “ratificación” al mandato constitucional, cada 7 años. Este tema que ha causado grandes controversias por la potestad discrecional e inmotivada que ejerce el CNM, lo abordaremos con mayor amplitud más adelante17[99].

14[96] Al respecto, ver el Artículo 155º de la Constitución de 1993 (www.cajpe.org.pe/rij).

15[97] Artículo 182 de la Constitución de 1993. Así por ejemplo, el controvertido ex jefe de la OCMA, uno de los implicados en el fraude electoral del 2000, fue removido de su cargo por el Consejo (Resolución N° 019-PCNM). Actualmente, el Jefe de la ONPE, Fernando Tuesta Soldevilla está siendo procesado por el Consejo.

16[98] Artículo 183 de la Constitución de 1993. El año 1998, el Jefe de la RENIEC, Julio Vargas Prada fue removido de su cargo (N° 014-PCNM).

17[99] Existe gran controversia por determinar la naturaleza jurídica de las ratificaciones, pues muchos especialistas consideran que se trata de una sanción y por tanto debería respetarse todas las garantías del debido proceso. Sin embargo, para el presidente del DERECHO JUDICIAL Página 22

http://190.41.250.173/rij/index.htm


JURISDICCIONAL

La actual regulación constitucional ha diseñado al CNM como un órgano constitucionalmente autónomo, lo que ha llevado a concluir algunos autores que esta institución “no desempeña funciones de gobierno y administración de los tribunales”, pues “dichas funciones se han encomendado a otros órganos, denominados Consejos Ejecutivos, dependientes de los propios tribunales.”18[100]. Discrepamos de esta afirmación en cuanto consideramos que, en tanto las labores que realiza el CNM están referidas al estatuto del juez (selección, nombramiento, y sanción de los jueces), es decir a la situación jurídica que a éste le envuelve, si se está desarrollando funciones de gobierno que, en otro caso, serían propias de los órganos de Gobierno del Poder Judicial.

El informe final de una Misión del PNUD indica que son aspectos problemáticos respecto del CNM los siguientes y que son necesarios de solucionar:

a) La falta de coordinación de sus competencias respecto de las que pertenecen a otros órganos de gobierno (como el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, o la OCMA) o de formación como la Academia de la Magistratura.

b) La composición del CNM, que no garantiza en forma alguna, que el Consejo se configure como un órgano formado por personas competentes en materias judiciales o al menos jurídicas. La regulación constitucional no exige calificación jurídica alguna a los Consejeros, siendo por lo menos seis Consejeros los que no necesariamente pueden pertenecer al mundo del Derecho.19[101]

Ambas observaciones nos parecen atendibles y compartimos la apreciación respecto de su importancias. Sin embargo, creemos también es necesario solucionar una serie de problemas que se presentan en la organización y funciones del CNM para que este pueda servir adecuadamente a su labor:

Aumentar el número de sus miembros, buscando mayor intervención de la Sociedad Civil. Así por ejemplo, la Comisión de Bases de la Reforma Constitucional, creada por el gobierno de Valentín Paniagua,

CNM hasta marzo del 2002, Jorge Angulo Iberico, la ratificación no tiene esta naturaleza sino que se trata de una “cuestión de confianza”. El problema se agrava por cuanto la propia constitución en su artículo 154 inciso 2, indica que el procedimiento de ratificación es independiente de las medidas disciplinarias.

18[100]FIX-ZAMUDIO, Hector y HectorFIX-FIERRO. loc cit.

19[101]PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD), op. cit., p.79DERECHO JUDICIAL Página 23


JURISDICCIONAL

planteó que fueran dos los representantes de las universidades.

Eliminar la facultad del Consejo de ratificar a los magistrados del Poder Judicial y el Ministerio Público. Como veremos más adelante, al evaluar específicamente este proceso, con un correcto sistema de control disciplinario y una evaluación permanente de los jueces, se hace innecesario este procedimiento.

Mejorar el procedimiento de selección de los magistrados. Si bien no ha sido la finalidad de este trabajo. Al revisar reglamento de selección de nuevos magistrados se ha encontrado una serie de incoherencias, que deben ser solucionadas.

Implementar un sistema de elección de los miembros suplentes. Hasta el momento no existe tal procedimiento.

Revisar el sistema de remoción de los miembros de CNM. Actualmente, el artículo 157 deja en manos del Congreso esta facultad. Este órgano podrá, con el voto conforme de los dos tercios de sus miembros, destituir a un consejero que haya cometido una falta grave. Sin embargo, ni la constitución ni la Ley Orgánica establecen lo que se debe entenderse por falta grave.

Revisar la reglamentación de los distintos procesos disciplinarios para lograr mayor coordinación con los demás órganos que se relacionan con sus funciones, especialmente con los órganos del Poder Judicial que intervienen en el proceso de control disciplinario.

3. LA CORRUPCIÓN NORMATIVA EN EL CONTROL DISCIPLINARIO

El Poder Judicial peruano supone un sistema de control que busca asegurar que los jueces cumplan con su función. Sin embargo, como vimos en el acápite anterior, la intervención de tantos órganos en la ejecución de una misma labor es una de las causas que han impedido al «sistema de control», cumplir cabalmente con su función, y muy por el contrario, haberse convertido en uno de los principales obstáculos para lograr la independencia del juez, y uno de los principales generadores de jueces parcializados e ineficientes.

En general, el problema de la inadecuada y obsoleta organización judicial no es nuevo. Cuando Javier DE BELAUNDE evalúa los antecedentes del último proceso de reforma judicial, considera como uno de los principales problemas crónicos de la justicia en el Perú la obsolescencia e irrazonabilidad organizativa del Poder Judicial “que llevo por ejemplo, a que un juez civil en Lima sea



JURISDICCIONAL

responsable de 5000 procesos al mismo tiempo”20[102]. Éste y otros factores, dice DE BELAUNDE, explican el fenómeno de corrupción sistémico.

Sin embargo, a las tradicionales contradicciones que ha tenido la organización del Poder Judicial y que han influido en el control disciplinario, a partir de la década de los 90´s debe agregarse la influencia del proceso de reforma judicial que propulsó el gobierno de Alberto Fujimori, y que no fue mas que un proceso de corrupción normativa de alta nocividad social que terminó por socavar los cimientos del órgano jurisdiccional por sus efectos desinstitucionalizadores.

OLIVERA señala que esta corrupción se realiza en los niveles normativos y legislativos de la sociedad en su conjunto e implica “la gestación de normas dolosas por intereses creados (crematísticos o de poder)”, afectando las reglas de juego social así como intereses colectivos y/o la moral social objetiva21[103]. Este tipo de corrupción puede llegar a afectar seriamente la institucionalidad democrática y en el Perú, el mejor ejemplo de ello es el proceso de reforma judicial. Así, agrega OLIVERA, “desde 1992 el Congreso y el Ejecutivo con facultades delegadas, han venido dando un conjunto de leyes de reforma institucional (por ejemplo del Poder Judicial y del Ministerio Público) supuestamente justificadas y de beneficio tanto para las instituciones materia de legislación así como para la sociedad en su conjunto”22[104]. A continuación, trataremos de describir brevemente las consecuencias de este proceso de desintitucionalización del Poder Judicial, en relación a la responsabilidad judicial disciplinaria.

3.1. La corrupción normativa del proceso de reforma judicial

Cuando Alberto Fujimori decide romper con el orden constitucional en abril de 1992, buscó una serie de justificaciones necesarias para lograr la aceptación popular de tal medida. No le fue difícil encontrarlas. Pero fueron dos las principales: la labor del Congreso y el entorpecimiento de su labor de gobierno; y los niveles de ineficiencia y corrupción existente dentro del

20[102]DE BELAUNDE.op.cit; p.106.

21[103]OLIVERA PRADO, Manuel. Relaciones Peligrosas. Legislación desinstitucionalizadora y corrupción en el Perú. Lima: IDL, 1999; p. 15.

22[104]OLIVERA PRADO, Manuel. op. cit.; p. 17.DERECHO JUDICIAL Página 25


JURISDICCIONAL

«sistema de justicia». Ambas circunstancias fueron suficiente justificación para que la población aprobara mayoritariamente el golpe de estado. Así, Fujimori y su gobierno propulsó en los años siguientes un proceso de reforma judicial que durará hasta el año 2000.

Sin embargo, los primeros efectos de la intervención política del Poder Judicial se percibieron inmediatamente producido el golpe de Estado. El Gobierno de facto cesó de la carrera judicial a 134 magistrados del Poder Judicial y del ministerio Público; entre ellos, 33 de la Corte Superior de Lima, 8 vocales del Callao, 47 jueces de primera instancia de Lima y 6 jueces de primera instancia del resto del país23[105]. En los días posteriores, se continuó con el cese de los magistrados, llegando inclusive a declarar el amparo improcedente para todos los jueces cesados24[106].

Así, como señala PLANAS, “es válido preguntarse si con éstos métodos abruptos e inconstitucionales, que cercenan derechos adquiridos por los magistrados y violan directamente su esfera de autonomía, podía iniciarse una sincera reforma destinada a proteger derechos fundamentales y garantizar la independencia judicial”25[107]. Las destituciones de estos jueces, realizadas en base a acusaciones genéricas y sin transparencia, son una muestra de lo viciado del proceso de reforma o modernización judicial. Basta recordar que uno de los vocales superiores cesados, fue repuesto en su cargo por Decreto Ley 25524. Ese vocal, nada menos que Alejandro Rodriguez Medrano, hoy está preso por haber formado parte de la red de corrupción de Vladimiro Montesinos en el Poder Judicial.

Pero, fue además durante todo el proceso de reforma judicial que se realizó una serie de cambios destinados a modernizar el Poder Judicial administrativamente, que solo sirvieron para mediatizar la actividad judicial al servicio de los fines políticos y particulares del gobierno fujimorista. Para ello, el binomio Parlamento - gobierno se sirvió del espectro normativo para dotar de legitimidad a su actividad de manipulación del órgano jurisdiccional. Así, en 1995, mediante Ley N° 2654626[108], se produjo la mayor intromisión y

23[105]PLANAS SILVA, Pedro, El fujimorato. Estudio Político-constitucional. Lima: s/n, 1999, p.218

24[106] Los Ceses se produjeron a través de los Decretos Ley 25423, 25425, 25442, 25443, 25446, 25471, 25492, 25529, 25563, 25580 y 26118.

25[107]PLANAS SILVA; Pedro. Ibid, loc. cit.

26[108] Ley N° 26546, aprobada el 16 de noviembre de 1995.DERECHO JUDICIAL Página 26


JURISDICCIONAL

violación de la independencia judicial, entendida la necesidad de la existencia de jurisdicción que impidan al Legislativo a reglamentar los aspectos vitales de la actividad jurisdiccional.

Esta norma creó la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial que se decía, se encargaría de la modernización, reforma y racionalización de la gestión administrativa por 360 días calendario. Sin embargo, esta institución fue convertida luego en el vehículo del gobierno de Alberto Fujimori para controlar el órgano judicial, a través de la ampliación de sus funciones, otra vez, usando la actividad normativa como medio27[109]. La situación que se suponía sería temporal y excepcional, terminó dilatándose en el tiempo, desapareciendo sólo por el desprestigio del dueto fujimorista y la intervención de la Organización de Estados Americanos, a través de la formación de la Mesa de Dialogo28[110].

La existencia de esta Comisión, y especialmente de su Secretaría Ejecutiva29[111], sirvió para controlar labor de los jueces, pero también la función de control sobre éstos. Así por ejemplo, por mucho tiempo, las funciones que corresponden a las Salas Plenas de la Corte Suprema y Cortes Superiores, y al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y Consejos Ejecutivos Distritales, fueron asumidas por la Comisión Ejecutiva, el Presidente de la Corte Suprema y los Presidentes de las Cortes Superiores, después de que fuera suspendida la vigencia de los artículos 79°, 93° y 94° de la LOPJ, cuyo texto único y ordenado había entrado en vigor hacía un año, referidos a las funciones de los Consejos Ejecutivos, dentro de las cuales se incluía las facultades sancionadoras disciplinarias.

Con ello, se logró un control total sobre los jueces pues, al control del ingreso a la carrera judicial y lo referente a sus remuneraciones, se sumo el dominio del mecanismo que permitía sancionarlos y destituirlos. Situación que fue complementada con la facultad de la Comisión Ejecutiva para

27[109]A través de las Leyes N° 26623, del 19 de junio de 1996, y la Ley N° 26695, del 2 de diciembre de 1996, se ampliaron las facultades del la Comisión Ejecutiva,

permitiéndole regular materias de Despacho Judicial, Carrera Judicial, Estatuto Orgánico del Magistrado, entre otras. Al respecto ver: PEASE GARCIA, Henry. Así se destruyó

el Estado de Derecho. Congreso de la República 1995-2000. Lima: s/n, 2000; p.20. PLANAS SILVA; Pedro. Ibid, loc. cit.

28[110] Si bien es cierto que la existencia de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial fue establecida hasta 1998 y luego hasta el 31 de diciembre del 2000, era presumible que el gobierno del Fujimori ampliaría su vigencia para seguir maniatando la labor de los jueces.

29[111] Curiosamente la Moralización era uno de los cuatro pilares de la estrategia de la Secretaria de la Comisión Ejecutiva para el proceso de reforma judicial. DERECHO JUDICIAL Página 27


JURISDICCIONAL

reglamentar la actividad de la Oficina de Control de la Magistratura. Prueba de ello es de la promulgación del Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura, se dictaron una serie de modificaciones que terminaron dejando, bajo el pretexto de problemas de centralismo y concentración de funciones, con mínimas facultades al Jefe de la OCMA.

La situación se vio agravada finalmente cuando el 11 de marzo del 1998, se aprobó la Ley N° 26933, que restringía atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura en materia disciplinaria y aumentaba las atribuciones de las Comisiones interventoras. Con esta norma, dice PEASE GARCIA, continuó “la política sistemática dirigida a subordinar a los jueces y fiscales a órganos designados a dedo por el fujimorismo, que les garantizan obediencia de quienes tienen el deber de actuar con autonomía”30[112]. El mismo autor recuerda que el origen de la ley se debió a la necesidad de desviar el procedimiento abierto por el Consejo Nacional de la Magistratura contra un grupo de vocales supremos encargados de resolver el denominado “Caso Novotec” (Expediente N° 550-96, CoorporaciónNovotec S.A. y Novotec Tacna contra el Banco Central de Reserva del Perú; sobre el pago de una indemnización en dólares); por haber firmado una sentencia sin leerla, según señalaron ellos31[113].

La Ley N° 26933, restringió significativamente la capacidad del Consejo Nacional de la Magistratura para poder destituir a vocales y fiscales supremos al establecerse como requisito para un eventual cese en el cargo, la existencia previa de la sanción por parte de sus instituciones, limitándose la facultad de iniciar investigaciones de oficio. Se sumó a ello, un segundo recorte de facultades que prácticamente anuló cualquier posibilidad de implementar un sistema de designación y nombramiento institucionalizado, y la suspensión “temporal” del nombramiento de magistrados hasta el año 2002.

Esta corrupción normativa realizada para someter y mediatizar el control de la función, originó que magistrados tan controvertidos como Percy Escobar

30[112]PEASE GARCIA, Henry. op.cit; p.20.

31[113] Los tres vocales supremos eran: César Humberto Tinero Cabrera, Lino Roncalla, Pedro Iberico, Manuel Cerna, Adalberto Seminario, y Feliciano Almeyda. Estos fueron previamente denunciados por la Decana del Colegio de Abogados de Lima, Delia Revoredo, por falsificar una sentencia. El primero de ellos, luego sería destituido por el Congreso el 3 de diciembre de 1998. Los demás magistrados, según el congreso solo incurrieron en negligencia.DERECHO JUDICIAL Página 28


JURISDICCIONAL

(recientemente procesado ante el CNM) o Alejandro Rodriguez Medrano (destituido a través de un proceso de acusación constitucional y actualmente en la cárcel acusado de tráficos de influencias y otros delitos), o Jorge Beltrán, cuyas sentencias y actos demostraban su subordinación flagrante al régimen gobernante, no hubiera sido sancionados en la época32[114]. Es más, las estadísticas que CNM demuestran que durante la etapa de reforma judicial solo dos vocales superiores por año fueron destituidos entre los años 1996 y 2000. Esta situación sorprende sobre todo si tomamos en cuenta que cuando el Consejo Transitorio evaluó la situación de la Corrupción del Poder Judicial el año 2001, concluye que por lo menos el 80% de los jueces participan de la corrupción judicial.

Éstas situaciones ya fueron dejadas de lado luego de que la Comisión Ejecutiva fue reemplazada por el Consejo Transitorio del Poder Judicial y las facultades del Consejo fueron respuestas. Pero no debe dejar de mencionarse estos hechos por que en muchos casos originaron el desprestigio de la función de control disciplinario judicial en general.

Los defectos dejados por la organización y normativa que desarrolló la Comisión Ejecutiva respecto de la OCMA aún continúan y deben ser solucionados. Si bien ya se han hecho importantes reformas a la LOPJ, como veremos en los apartados siguientes, en cuanto a la composición y funciones de los órganos que participan de la función de control, es incomprensible que aún no se reforme por ejemplo el Reglamento de organización y funciones de la OCMA. Esta urgencia fue atendida en julio de 2001, fecha en que se le encargo a dicha institución elaborar un nuevo Reglamento. Lamentablemente con el cambio de Jefe de la OCMA, parece que este encargo no solo ha sido desatendido, sino que no ha sido tomado en cuenta33[115].

32[114] La conexión de estos tres magistrados con la corruptela es evidente. Inclusive, existe un vídeo de Jorge Beltrán recibiendo comentarios, o mas bien instrucciones, de Vladimiro Montesinos sobre cómo resolver el denominado “Caso Yanacocha”, que enfrentaba a dos empresas transnacionales, una de ellas estadounidense. Vídeo N° 892. Beltrán – Montesinos. 19 mayo 1998. Fecha de exhibición: 25 enero 2001. El vídeo fue enviado el 24 de enero de 2001 por el Juez Peña Farfán y se encuentra en el Orden del Día de la Comisión Permanente. El 13 de febrero de 2001, la Fiscal de la Nación remitió el mismo vídeo 892, ya enviado por el Juez Peña Farfán.

33[115] En nuestra visita al actual Jefe de la OCMA, Rámiro de Valdivia Cano, presentamos nuestra inquietud al respecto, siendo la respuesta del doctor De Valdivia, que no había recibido ningún informe al respecto del anterior Jefe, el doctor Guillemro Caballa. Es más, nos comentó que el anterior Jefe, quien supuestamente era el encargado de iniciar dicha labor, no había realizado ninguna labor al respecto.DERECHO JUDICIAL Página 29


JURISDICCIONAL

3.2. Consecuencias de la corrupción normativa en la función de control

El Consejo Transitorio del Poder Judicial, descubrió una serie de fracasos en lo que se ha incurrido respecto del desarrollo del sistema de control durante la reforma judicial. Estas son:

Intervención política de la justicia. Pese a los esfuerzos, el problema de la corrupción se encuentra vigente en todos los aspectos de la administración de justicia. El proceso de reforma ha contribuido a dinamizar los sistemas de control, sin embargo, se ha generado una nueva forma de corrupción originada en la intervención política de la justicia.

Respecto de este aspecto debemos discrepar con la Comisión de Investigación del Consejo Transitorio. Consideramos que el problema de la intervención política que ha causado impunidad, permitido el “digitado” de jueces, y la violación de los principios de la función jurisdiccional, está presente en la vida del Poder Judicial desde mucho antes. Basta con recordar el análisis que hace Luis PÁSARA en “Jueces Justicia y Poder” para darse cuenta que por ejemplo, durante el gobierno militar existió muchas de las prácticas antes anunciadas. Recordemos por ejemplo el caso en el cual un juez declaró improcedente un hábeas corpus utilizando como argumento central, la tesis de la vigencia relativa de la Constitución, supeditada a los “altos fines de la Corrupción”34[116]. Si creemos que la gravedad y frecuencia han sido distintas, aunque no menos dañinas que la situación generada durante el gobierno de Fujimori.

Presiones. Los magistrados en muchas circunstancias se encuentran sujetos a presiones de toda naturaleza provenientes del propio Poder Judicial y de otros órganos del Estado. Este tipo de presiones tienen como finalidad torcer el sentido de las resoluciones a favor de un interés determinado. Casos ejemplificadores de estos hechos es la actuación del Juez Rodriguez Medrano quien fue procesado constitucionalmente por actos de presión en contra de una magistrada de primera instancia. O también la aparición de cuatro vocales de la Corte Suprema discutiendo sobre procesos que conocían con el asesor del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), Vladimiro Montesinos y que actualmente vienen siendo procesados.

Prescripción o caducidad de procesos disciplinarios. Esta situación evita la posibilidad de sancionar a funcionarios que hayan incurrido en inconducta funcional o cometido actos de corrupción. Lamentablemente

34[116]PÁSARA, Luis. Jueces Justicia y Poder. Lima: Centro de Estudios de Derecho y Sociedad, 1982; p.78.DERECHO JUDICIAL Página 30


JURISDICCIONAL

se ha probado que en numerosos casos se ha producido un manejo defectuoso de la tramitación de los procesos disciplinarios, pudiéndose la hipótesis de una supuesta complicidad del órgano contralor frente a los actos de corrupción, ya que casos políticamente sensibles han prescrito por negligencia del órgano disciplinario. Sin embargo, el documento del Consejo Transitorio no señala cuales serían esos caso sensibles.

Dificultad de investigaciones contra Magistrados Supremos. La posibilidad de sancionar la inconducta funcional de los magistrados de la Corte Suprema se ve imposibilitada por la no competencia de la OCMA respecto de ellos. Lamentablemente también es cierto que en el Congreso se archivaron numerosas denuncias por acuerdo político de la mayoría fujimorista.

Sanciones poco drásticas. El consejo comprobó que en casos específicos, por conductas que merecían la sanción de destitución o suspensión, el órgano de control a aplicado multa o apercibimiento. Este comportamiento se han registrado en situaciones políticamente sensibles.

Al respecto, debemos tomar en cuenta la deficiente regulación que reciben en la LOPJ las medidas disciplinarias y los ilícitos por las cuales pueden ser aplicadas. Existe demasiada discrecionalidad para el órgano de control respecto de las sanciones que puede imponer, lo cual resulta perjudicial tanto para el desarrollo de una adecuada política contra la corrupción, como para la debida protección de la independencia del juez35[117].

Sin embargo, no todo fue desafortunado dentro del proceso de reforma en materia de control disciplinario. El Consejo Transitorio del Poder Judicial, se encargo de señalar los principales logros del sistema de control, con lo cual estamos de acuerdo, aunque con algunos reparos que reseñamos a continuación:

Flexibilización del proceso disciplinario. Permitiendo la actuación dinámica y oportuno de pruebas, limitando la posibilidad de desvanecimiento, ocultamiento garantizando el derecho de defensa del acusado. Sin embargo, hay algunos defectos como los plazos que aún faltan subsanar.

Desconcentración y descentralización. A través de la creación de las Oficinas Distritales de Control de la Magistratura (ODICMA) se ha permitido un mejor acceso de la ciudadanía al órgano de control. Sin embargo, la falta de recursos como veremos dificulta una mejor atención

35[117]CONSEJO TRANSITORIO DEL PODER JUDICIAL. Op.cit; p. 136-137.DERECHO JUDICIAL Página 31


JURISDICCIONAL

al denunciante y una adecuada información respecto de los límites de las facultades de los órganos contralores.

Carga cero de la Oficina de Control. Al iniciarse el proceso de reforma se encontró carga procesal pendiente, la cual fue procesada llegándose a la meta de carga cero, permitiéndose.

Control preventivo. Se desarrollaron campañas de difusión (charlas, afiches, trípticos y folletos) de carácter preventivo. Estas acciones tuvieron alcance interno (magistrados, auxiliares jurisdiccionales y personal administrativo), así como externo (usuarios y la comunidad en general).

Litigantes sin rostro. Programa realizado por la OCMA para detectar funcionarios corruptos, mediante la infiltración den los despachos judiciales de personal de la Oficina, fingiendo ser usuarios del servicio de justicia. Esta modalidad de actuación fue ampliamente difundida ante la población. Sin embargo, esta modalidad era criticada por solo ser usada para descubrir funcionarios de rango inferior y no a las cabezas de las organizaciones criminales que se habían conformado dentro del sistema de justicia.

Capacitación. Se realizaron 180 cursos de capacitación para funcionarios judiciales y público en general sobre temas teórico prácticos de Etica y políticas anticorrupción.

Reglamentación del sistema de control. Se han expedido normas destinadas a mejorar el funcionamiento de los órganos de control. Sin embargo, como veremos más adelante la regulación deja muchos vacíos en cuanto al procedimiento disciplinario dentro de la OCMA y ODICMAS, por lo que es necesario modificar dicha reglamentación.

Información Estadística. Sobre las acciones de control se cuenta con información oficial, donde se aprecian los resultados de la acción de control. Sin embargo, no se han utilizado indicadores que reflejen el seguimiento de los casos ante los órganos de control superiores a la OCMA36[118].

A pesar de lo rescatable que pueden ser los aspectos señalados por el Consejo Transitorio, creemos que difícilmente se puede decir que la experiencia de la modernización judicial, en materia disciplinaria, fue positiva. Por el contrario los fracasos, sobre todo en relación a la presión política contra

36[118]CONSEJO TRANSITORIO DEL PODER JUDICIAL. Op.cit; p. 133-134.DERECHO JUDICIAL Página 32


JURISDICCIONAL

los órganos contralores, el estado de impunidad creado por la prescripción de muchos procesos, y las dificultades para investigar a magistrados y sancionarlos, demuestran un abultado saldo negativo.

Si bien, es cierto que mucha de esta experiencia no es nueva37[119], si lo es la magnitud del problema y los fines con los que la corrupción normativa dentro del Poder Judicial se realizó y determinó que la corrupción sistemático-institucional, instalada en el Poder Judicial, fuera instrumentalizada por la corrupción sistémica desarrollada por el binomio Fujimori-Montesinos.

37[119] Luis PASARA recuerda por ejemplo la experiencia del gobierno militar de Velazco, cuyos resultados fue “un amedrantamiento en los jueces, que debe ser explicado por el montaje de los mecanismos de coacción y la posibilidad de ser sancionados drásticamente debido a retardo o negligencia que seguían siendo ocasionados por las limitaciones materiales que le resultaban impuestas dentro de un aparato judicial no transformado. En: PÁSARA, Luis. op. cit., p.75.DERECHO JUDICIAL Página 33

derecho judicial 1

Documents