djelotvornost spajanja bespovratnih sredstava instrumenata ... · postoje i drugi oblici...
TRANSCRIPT
Tematsko izvješće Djelotvornost spajanja bespovratnih sredstava instrumenata za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija za potporu vanjskim politikama EU‑a
HR 2014 BR. 16
EUROPSKIREVIZORSKISUD
EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: [email protected] Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.
ISBN 978-92-9207-030-4doi:10.2865/85554
© Europska unija, 2014.Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
HR 2014. BR. 16Tematsko izvješće Djelotvornost spajanja
bespovratnih sredstava instrumenata za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija za potporu vanjskim politikama EU‑a
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU‑a)
02Sadržaj
Odlomak
Pojmovnik i kratice
I. – VIII. Sažetak
1. – 13. Uvod
1. – 4. Potencijalne koristi od spajanja bespovratnih sredstava za vanjsku suradnju sa zajmovima
5. – 13. Mehanizmi EU‑a za spajanje
14. – 15. Revizijski opseg i pristup
16. – 52. Opažanja
16. – 37. Instrumenti za regionalno ulaganje uspostavljeni su na odgovarajući način, ali u Komisijinu upravljanju i dalje postoje određeni nedostatci
17. – 21. Uspostava instrumenata za regionalno ulaganje zadovoljavajuća je te se regulatorni i proceduralni okvir poboljšava
22. – 31. Odabrani su prikladni projekti, no Komisijina procjena nije prikladno usmjerena na dodanu vrijednost i iznose bespovratnih sredstava EU‑a
32. – 33. Komisija isplaćuje nepotrebno velike predujmove
34. U slučaju podinstrumenata, kriteriji za dodjelu podzajmova bili su nejasni ili općeniti
35. – 37. Komisija nije uvijek osigurala jednoliko praćenje korištenja bespovratnih sredstava
38. – 52. Ciljane koristi spajanja bespovratnih sredstava i zajmova još nisu u potpunosti ostvarene
39. – 42. Potreba za bespovratnim sredstvima za omogućavanje ugovaranja zajma dokazana je za samo polovicu ispitanih projekata
43. – 46. Nije u potpunosti iskorišten potencijal za uključivanje Komisije u oblikovanje politika te za njezino utjecanje na uspostavu projekata i način na koji se njima upravlja
47. – 52. Spajanjem je poboljšana koordiniranost donatora, ali je do danas vidljivost financiranja EU‑a ograničena
03Sadržaj
53. – 60. Zaključci i preporuke
Prilog I. — Opća pokrivenost instrumentima za regionalno ulaganje
Prilog II. — Iznosi koje je Komisija rezervirala, ugovorila i isplatila po instrumentu za regionalno ulaganje na dan 31. 12. 2013.
Prilog III. — Broj odobrenih projekata po instrumentu za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013.
Prilog IV. — Doprinosi 387 odobrenih projekata po instrumentu za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013.
Prilog V. — Zajmovi financijskih institucija po instrumentu za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013.
Prilog VI. — Uzorak od 15 ispitanih projekata Infrastrukturnog uzajamnog fonda EU‑a i Afrike
Prilog VII. — Uzorak od 15 ispitanih projekata Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu
Prilog VIII. — Revizijski uzorak projekata za stvaranje podinstrumenata
Prilog IX. — Projekti navedeni u odlomku 42.
Odgovor Komisije
04Pojmovnik i kratice
AFD: Agence française de développementAFD je francuska javna financijska institucija čiji je rad usmjeren na borbu protiv siromaštva i poticanje gospodarskog razvoja u zemljama u razvoju i francuskim prekomorskim teritorijima. To je glavna provedbena agencija za razvojnu suradnju Republike Francuske.
Azijski fond za ulaganja (AIF): Azijski fond za ulaganja
Delegacija EU‑a: Europsku uniju diljem svijeta predstavlja 139 delegacija i ureda EU‑a. Delegacije EU‑a pripadaju strukturi Europske komisije, ali služe interesima EU‑a kao cjeline.
EBRD: Europska banka za obnovu i razvojEBRD je razvojna banka u javnom vlasništvu čije je sjedište u Londonu i koja promiče prijelaz na otvorena, tržišna gospodarstva u zemljama od središnje i istočne Europe do središnje Azije te južnog i istočnog Sredozemlja. Osigurava financiranje projekata za banke, industrije i nova poduzeća ili ulaganja u postojeća poduzeća. EBRD je usmjerena na privatni sektor, no posluje i s poduzećima u javnom vlasništvu.
EIB: Europska investicijska bankaEIB je banka Europske unije. U vlasništvu je država članica Europske unije i zastupa njihove interese te blisko surađuje s drugim institucijama EU‑a na provedbi politika EU‑a pružanjem financijskih sredstava za ulagačke projekte.
ERF: Europski razvojni fondEuropski razvojni fondovi glavni su instrument za pružanje pomoći Europske unije za razvojnu suradnju afričkim, karipskim i pacifičkim zemljama te prekomorskim zemljama i teritorijima. Partnerski sporazum potpisan u Cotonouu 23. lipnja 2000. godine na razdoblje od 20 godina („Sporazum iz Cotonoua”) trenutačni je okvir za suradnju Europske unije s navedenim zemljama i teritorijima. Cilj mu je smanjiti i s vremenom iskorijeniti siromaštvo.
EuropeAid: Glavna uprava za razvoj i suradnju – EuropeAid
Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF): Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu
Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA): Fond za ulaganje u središnju Aziju
Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike (ITF): Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike
Karipski investicijski fond (CIF): Karipski investicijski fond
KfW: Kreditanstalt für WiederaufbauKfW je promotivna banka Savezne Republike Njemačke sa sjedištem u Frankfurtu. Razvojni ogranak banke provodi financijsku razvojnu suradnju Njemačke u ime vlade.
05Pojmovnik i kratice
Latinoamerički instrument za ulaganje (LAIF): Latinoamerički instrument za ulaganje
MMF: Međunarodni monetarni fond
MRI: Inicijativa za uzajamno povjerenjeInicijativu za uzajamno povjerenje uspostavili su 2009. agencija AFD, EIB i banka KfW s ciljem povećanja djelotvornosti sufinanciranja razvojnih projekata. Glavne su značajke delegiranje većine zadataka glavnom financijeru neke aktivnosti te uzajamno priznavanje postupaka.
Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan (WBIF): Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan
Pacifički investicijski fond (IFP): Pacifički investicijski fond
Povlašteni zajmovi: Povlašteni je zajam onaj zajam koji je ugovoren po uvjetima znatno povoljnijima od onih za zajmove ugovorene po tržišnim uvjetima. MMF računa razinu povlastica kao razliku između nominalne vrijednosti zajma i iznosa diskontiranih budućih plaćanja za otplatu duga koja će izvršiti zajmoprimac, izraženo u postotku nominalne vrijednosti zajma.
ROM: Praćenje usmjereno na rezultateSustav praćenja usmjerenog na rezultate alat je za procjenu projekata i programa uz čiju se pomoć iznose preporuke za poboljšanja.
06Sažetak
I.Mehanizmi za spajanje kombiniraju zajmove1 financij‑skih institucija s bespovratnim sredstvima. Spajanje omogućava donatorima bespovratnih sredstava da povećaju svoja sredstva za vanjsko djelovanje koriš‑tenjem zajmova financijskih institucija. Također im omogućava da utječu na oblikovanje politika i/ili na uspostavu projekata i način na koji se njima upravlja. Nadalje, spajanjem zajmova i bespovratnih sredstava može se promicati suradnja među dionicima u razvoj‑noj pomoći i povećati vidljivost pomoći.
II.Od 2007. godine Komisija i države članice uspostavile su osam instrumenata za regionalno ulaganje kojima je obuhvaćeno cijelo Komisijino područje vanjske suradnje. Tijekom razdoblja od 2007. do 2013., EU je takvim instrumentima dodijelio 2 106 milijuna eura. Institucije za financiranje razvoja određuju projekte i prijavljuju ih za bespovratna sredstva koja odobra‑vaju izvršna tijela, među kojima su i Komisija, države članice i ostali donatori. Financijske institucije ugova‑raju većinu tehničke pomoći i prate projekte.
III.Revizija Suda obuhvatila je instrumente za regio‑nalno ulaganje od trenutka njihove uspostave. Sud je posebice procjenjivao djelotvornost spajanja bespo‑vratnih sredstava instrumenta za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija. Revizija je bila usmjerena na uspostavu i upravljanje instrumentima za regionalno ulaganje i na to u kojoj su mjeri ostva‑rene ciljane koristi spajanja. Revizijski se rad sastojao od analitičkog pregleda, razgovora s osobljem Komi‑sije, ankete upućene 40 delegacija EU‑a od kojih je odgovor poslalo njih 22, posjeta četirima glavnima financijskim institucijama i ispitivanja uzorka od 30 bespovratnih sredstava dodijeljenih projektima.
1 Osim zajmova, u manjoj mjeri postoje i drugi oblici financiranja koji ne pripadaju kategoriji bespovratnih sredstava.
IV.Sud je zaključio da je spajanje bespovratnih sredstava instrumenata za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija za potporu vanjskim politikama EU‑a općenito bilo djelotvorno. Instrumenti za regi‑onalno ulaganje bili su dobro uspostavljeni, ali nisu u potpunosti ostvarene moguće koristi spajanja zbog određenih nedostataka u Komisijinu upravljanju.
V.Države članice i Komisija osigurale su pravilnu uspos‑tavu instrumenata za regionalno ulaganje te su oni sada čvrsto ustanovljeni. Zajmovnu komponentu financiranja većim su dijelom osigurale četiri europ‑ske financijske institucije koje su odredile prihvatljiva ulaganja. Tijekom proteklih sedam godina utvrdili su dovoljan broj projekata za rezerviranje raspoloživih sredstava.
VI.Svih 30 projekata koje je ispitivao Sud ocijenjeno je relevantnima za predmetne regije i zemlje. No, postu‑pak odabira koji je provela Komisija nije bio temeljit te odluke o dodjeli sredstava na određenoj razini često nisu potkrijepljene uvjerljivim dokazima. Nisu postojale smjernice o kriterijima kojima bi se Komisija trebala koristiti u postupku donošenja odluka. Nakon odobrenja bespovratnih sredstava isplaćivali su se nepotrebno veliki predujmovi. Komisija svojim praće‑njem nije osigurala da se u svim slučajevima ostvarila dodana vrijednost bespovratnih sredstava.
Sažetak 07
VII.Instrumenti za regionalno financiranje razvojnim su partnerima osigurali platformu za blisku suradnju i za provedbu izrazito velikih projekata koje bi inače bilo teško financirati. Obrazloženje dodjele bespo‑vratnih sredstava za spajanje sa zajmovima bilo je jasno u određenim slučajevima, posebice u onima u kojima su trebali biti zadovoljeni kriteriji za dodjelu povlastica. No, u drugim slučajevima, odnosno u otpri‑like 50 % povlaštenih slučajeva, takvo obrazloženje nije bilo jasno. Komisija nije u potpunosti iskoristila mogućnost pozitivnog utjecanja na uspostavu proje‑kata ili mogućnost šireg utjecanja na sektorsku poli‑tiku. Vidljivost potpore EU‑a dosad je bila ograničena, iako je Komisija počela s rješavanjem tog pitanja.
VIII.Sud iznosi određeni broj preporuka o tome kako bi Komisija mogla povećati djelotvornost instrumenata za regionalno ulaganje. Preporuke se odnose na odabir projekata i odobrenje bespovratnih sredstava, isplatu sredstava, praćenje korištenja bespovratnih sredstava EU‑a i povećanje vidljivosti pomoći EU‑a.
08Uvod
Potencijalne koristi od spajanja bespovratnih sredstava za vanjsku suradnju sa zajmovima
01 Mehanizmi za spajanje kombiniraju zajmove2 financijskih institucija s bes‑povratnim sredstvima. Bespovratna sredstva mogu biti u različitom obliku, no u slučaju suradnje EU‑a sa zemljama u razvoju, najčešće su vrste bespovrat‑nih sredstava bespovratna sredstva za izravno ulaganje, subvencije za kamate, tehnička pomoć i mehanizmi za pružanje jamstva zajmovima.
02 Glavni je cilj mehanizama za spajanje povećati sredstva za vanjsku suradnju korištenjem zajmova financijskih insti‑tucija. Spajanje je posebice osmišljeno kako bi se riješilo pitanje neoptimal‑nog ulaganja u slučajevima u kojima bi aktivnosti ili infrastruktura mogle biti održive, ali nisu privukle dovoljno sredstava tržišnih izvora. Glavni razlozi zašto projekti ne mogu privući finan‑cijere po normalnim tržišnim cijenama su sljedeći:
(a) projekti nisu dovoljno profitabilni, ali predstavljaju velike gospodar‑ske, ekološke i/ili socijalne koristi;
(b) projekti nose visoku razinu rizika;
(c) projekti su smješteni u visokozadu‑ženim zemljama koje su obvezne poštovati uvjete MMF‑a za dobiva‑nje zajmova (vidjeti okvir 1.).
03 Osim korištenja zajmova financijskih institucija, spajanje omogućava dona‑torima bespovratnih sredstava moguć‑nost sudjelovanja u oblikovanju politi‑ka ili utjecanja na uspostavu projekata i način na koji se njima upravlja. To se, na primjer, može postići ublažavanjem negativnih vanjskih utjecaja projekata, kao što su nepovoljni ekološki ili soci‑jalni učinci, ili osiguravanjem dodatnih financijskih sredstava za posebne ciljeve povezane s projektom, kao što je razvoj administrativnih ili tehničkih kapaciteta.
2 Osim zajmova, u manjoj mjeri postoje i drugi oblici financiranja koji ne pripadaju kategoriji bespovratnih sredstava.
Uvjeti MMF‑a za zajmove u visokozaduženim zemljama
MMF zahtijeva da visokozadužene zemlje ugovaraju zajmove isključivo po uvjetima koji su znatno povoljniji od zajmova po tržišnim uvjetima. Takvi se zajmovi nazivaju povlaštenim zajmovima. U visokozaduženim zem‑ljama, MMF zahtijeva da razina povlastica iznosi barem 35 %.
Okv
ir 1
.
09Uvod
04 Postoje i druge, općenitije, moguće ko‑risti povezane s korištenjem spajanja:
(a) promiče se suradnja među dioni‑cima u području razvojne pomoći. Mehanizmi za spajanje uspostav‑ljaju se u partnerstvu s europskim financijskim institucijama te stoga i imaju koristi od njihova specifič‑nog iskustva i znanja. Povećana suradnja može također dovesti do veće transparentnosti, ekonomi‑je razmjera i smanjenja troškova transakcija za partnerske zemlje. Ona isto tako omogućava proved‑bu projekata koji su preveliki da ih financira jedan donator ili financij‑ska institucija;
(b) podiže se svijest korisnika i opće javnosti o tome da su ulaganja financirana uz potporu donato‑ra. Kombiniranjem intervencija različitih donatora i financijskih institucija postiže se kritična masa potrebna za osiguravanje vidljivos‑ti pomoći.
Mehanizmi EU‑a za spajanje
05 Komisija već duže vrijeme dodjeljuje subvencije za kamate. No, nedavno su Komisija i države članice uspostavile namjenske mehanizme koji ubrzavaju korištenje spajanja. Od 2007. Komisija je osnovala osam instrumenata za regi‑onalno ulaganje kojima je obuhvaćeno cijelo područje vanjskog djelovanja Komisije (vidjeti prilog I.). Tim se ins‑trumentima kombiniraju bespovratna sredstva financirana europskim razvoj‑nim fondovima (ERF) i općim prora‑čunom EU‑a sa zajmovima, uglavnom iz europskih institucija za financiranje razvoja. U nekim slučajevima izravne doprinose daju i države članice EU‑a.
06 Instrumenti za regionalno ulaganje imaju troslojnu strukturu upravljanja3:
(a) strateško tijelo4 čiji je zadatak uspostaviti cjelokupnu strategiju financijskog instrumenta;
(b) izvršno tijelo5 koje se sastoji od Komisije, država članica i drugih donatora i koje je odgovorno za odobravanje pojedinačnih bespov‑ratnih sredstava;
(c) tehničko tijelo6 koje se sastoji od financijskih institucija i Komisije te koje utvrđuje zajedničke projek‑tne aktivnosti i odabire projekte koji će se predstaviti izvršnom tijelu.
3 Iznimku čini Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan (WBIF), s obzirom na to da njime upravlja upravljački odbor i skupina financijera projekta.
4 Naziva se „strateškim odborom” ili „upravljačkim odborom”.
5 Naziva se „operativnim odborom” ili „izvršnim odborom”.
6 Naziva se „Skupinom financijera projekta” ili „Skupinom financijskih institucija”.
10Uvod
07 Nakon savjetovanja s partnerskom zemljom ili zemljama, financijske insti‑tucije predlažu projekte7. Izradu faza projekta predvode financijske instituci‑je. One određuju i odabiru projekte na temelju vlastitih kriterija za financijsku procjenu i prijavljuju se za bespovratna sredstva, navodeći vrstu i iznos. Proces razvoja projekta uključuje suradnju s Komisijom, posebice u okviru teh‑ničkih tijela i na razini delegacije EU‑a. Vodeća financijska institucija projekta prati provedbu projekta i izvješćuje o njegovu tijeku. Vodeća financijska institucija ima pravo na naknadu za upravljanje i provedbu projekta.
08 Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike jedini je instrument za regio‑nalno ulaganje koji djeluje kao fond. Europska investicijska banka (EIB) dje‑luje kao rizničar ovog fonda. U slučaju drugih instrumenata za regionalno ulaganje, Komisija u većini slučaje‑va usmjerava bespovratna sredstva korisnicima putem glavnih financijskih institucija. Sami korisnici dodjeljuju i upravljaju povezanim ugovorima. No, financijske institucije provode tehnič‑ku pomoć i prate provedbu projekata u kojima su upotrijebljena kombinirana („spojena”) sredstva. Svaki od instru‑menata za regionalno ulaganje ima tajništvo za podršku izvršnim tijelima. Tajništva su smještena u Komisiji8, osim u slučaju infrastrukturnog uzajamnog fonda EU‑a i Afrike čijim tajništvom upravlja EIB.
09 Postoje i drugi mehanizmi EU‑a za spajanje. Glavni je primjer Ulagački instrument osnovan 2003. godine Sporazumom iz Cotonoua na razdoblje od 20 godina. Ostali primjeri spajanja izvan opsega instrumenata za regi‑onalno ulaganje jesu: Instrument za euro‑mediteransko partnerstvo u ula‑ganjima (FEMIP) i Fond za globalnu energetsku učinkovitost i obnovljivu energiju (GEEREF).
10 EU je instrumentima za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013. godine dodijelio 2 106 milijuna eura (vidjeti prilog II.). Do kraja 2013. Komisija je već bila isplatila 1 205 mili‑juna eura. Izvršna tijela instrumenata za regionalno ulaganje odobrila su 387 projekata (vidjeti prilog III.), za koje su ukupna bespovratna sredstva iznosila 2 346 milijuna eura (vidjeti prilog IV.). Uz njih su odobreni i zaj‑movi u iznosu od 22 152 milijuna eura. Dosad su zajmovi imali nultu stopu neplaćanja.
11 Podržani projekti uglavnom su projekti javnih ulaganja. Obuhvaćeni se sektori razlikuju od instrumenta do instrumen‑ta, no prometni i energetski sektori dobivaju najveću količinu sredstava9. Projekti se kreću od relativno malih čija je vrijednost 0,3 milijuna eura, do onih čija je vrijednost veća od 1 000 miliju‑na eura. U većini slučajeva uključeno je više od jedne financijske institucije. U nekim slučajevima instrumenti za regionalno ulaganje ne dodjeljuju financijska sredstva pojedinim ula‑gačkim projektima, nego drugom instrumentu ili fondu. U slučaju takvih podinstrumenata, financijske instituci‑je odabiru i financiraju podaktivnosti u koje su uključeni i lokalni partneri za financiranje.
7 Zahtjeve za bespovratna sredstva Okvirnog sporazuma o ulaganju za zapadni Balkan uglavnom predaju partnerske zemlje.
8 Glavna uprava za razvoj i suradnju (EuropeAid), osim Okvirnog sporazuma o ulaganju za zapadni Balkan, čije se tajništvo nalazi u Glavnoj upravi za proširenje.
9 Otprilike 55 %.
11Uvod
12 Četiri glavne financijske institucije10 koje se bave instrumentima za regio‑nalno ulaganje od samog početka jesu EIB, Europska banka za obnovu i razvoj (EBRD), Agence Française de Déve‑loppement (AFD) i Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Prilog V. pruža pregled iznosa zajmova koje su ove institucije odobrile tijekom razdoblja od 2007. do 2013. za 387 projekata koji su primili potporu u okviru ovih instrumenata.
13 U prosincu 2012. Komisija je pokrenula platformu EU‑a za spajanje vanjske suradnje kako bi razmotrila kako po‑boljšati kvalitetu i učinkovitost instru‑menata za regionalno ulaganje. Proces je u tijeku te se očekuje da će dovesti do sastavljanja niza preporuka i smjer‑nica o korištenju spajanja u vanjskoj suradnji te o osiguravanju dodatnih javnih i privatnih sredstava za poveća‑nje učinka vanjske suradnje i razvojne politike EU‑a.
10 Druge prihvatljive financijske institucije jesu: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Afrička banka za razvoj (AfDB), Belgijsko investicijsko poduzeće za zemlje u razvoju (BIO), Karipska razvojna banka (CDB), Razvojna banka Vijeća Europe (CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES), Finnish Fund for Industrial Cooperation Ltd. (FINNFUND), Međuamerička banka za razvoj (IADB, promatrač u Latinoameričkom instrumentu za ulaganje), Luksemburška agencija za razvoj (Lux‑Dev), Nordijska investicijska banka (NIB), Private Infrastructure Development Group (PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST), Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).
12Revizijski opseg i pristup
14 Sud je procijenio djelotvornost spaja‑nja bespovratnih sredstava instrumen‑ta za regionalno ulaganje sa zajmovi‑ma financijskih institucija za potporu vanjskih politika EU‑a usmjeravanjem na sljedeća dva pitanja:
(a) Jesu li instrumenti za regionalno ulaganje dobro uspostavljeni te je li se njima upravljalo dobro?
(b) Je li korištenje spajanja dovelo do očekivanih koristi?
15 Ova je revizija, prva koju je Sud obavio u ovom području, provedena od svib‑nja do prosinca 2013. godine te se njo‑me ispitivala uspješnost instrumenata za regionalno ulaganje nakon njihove uspostave. Sud je reviziju usmjerio na dodjelu financijskih sredstava EU‑a i ulogu Komisije. Revizijski se rad sasto‑jao od analitičkog pregleda, razgovora s osobljem Komisije, ankete upućene 40 delegacija EU‑a11, posjeta četirima glavnima financijskim institucijama i detaljnog ispitivanja uzorka projeka‑ta. Uzorak se sastojao12 od 15 projekata koji su primili bespovratna sredstva od infrastrukturnog uzajamnog fonda EU‑a i Afrike (vidjeti prilog VI.) i 15 pro‑jekata koji su primili bespovratna sred‑stva u okviru Fonda za poticanje ula‑ganja u susjedstvu (vidjeti prilog VII.). Ova dva instrumenta za regionalno ulaganje obuhvaćaju i ERF i opći prora‑čun EU‑a te čine više od 70 % bespo‑vratnih sredstava odobrenih u okviru instrumenata za regionalno ulaganje do kraja 2013. To su ujedno i najstariji ulagački instrumenti te stoga imaju najnaprednije projekte. Zbog njihovih posebnih značajki, revizija je također obuhvatila i osam projekata povezanih s osnivanjem podinstrumenata (vidjeti odlomak 11.) za financiranje aktivnosti u koje su bile uključene i lokalne finan‑cijske institucije (vidjeti prilog VIII.).
11 Na pitanja iz ankete odgovorile su 22 delegacije EU‑a.
12 Sud je odabrao projekte nasumičnim odabirom koristeći metodu uzorkovanja po novčanoj jedinici.
13Opažanja
Instrumenti za regionalno ulaganje uspostavljeni su na odgovarajući način, ali u Komisijinu upravljanju i dalje postoje određeni nedostatci
16 Sud je ispitao je li ukupna uspostava instrumenta za regionalno ulaganje i proceduralnog okvira bila prikladna. Revizija je također bila usmjerena na postupak procjene zahtjeva za bespo‑vratna sredstva za odabrane projekte, kao i na prikladnost vrste i iznosa bespovratnih sredstava. Revizijom je ispitano i korištenje bespovratnih sred‑stava i praćenje projekata.
Uspostava instrumenata za regionalno ulaganje zado‑voljavajuća je te se regula‑torni i proceduralni okvir poboljšava
17 Prikladno je imati osam različitih instrumenata za regionalno ulaganje umjesto jednog općeg instrumenta za ulaganje iz sljedećih razloga:
(a) instrumenti imaju različite struk‑ture za kombiniranje sredstava različitih uključenih donatora i za usmjeravanje sredstava projektima;
(b) financijska sredstva EU‑a za instru‑mente za ulaganja za specifična zemljopisna područja potječu iz različitih financijskih instrumenata koji imaju različite pravne osnove;
(c) raspodjela odgovornosti unutar Komisije i financijskih instituci‑ja temelji se na zemljopisnom području;
(d) strane koje imaju svoje predstav‑nike u različitim upravnim tijelima (vidjeti odlomak 6.) razlikuju se od regije do regije.
18 Ciljevi i prioritetni sektori u okviru svih instrumenata za regionalno ulaganje usklađeni su s općim ciljevima politike EU‑a. U slučaju infrastrukturnog uzaja‑mnog fonda EU‑a i Afrike, prihvatljivi su bili samo projekti s regionalnom dimenzijom, što je ograničilo moguć‑nost spajanja.
19 Financijskom uredbom13 nedavno su uvedena posebna pravila o mehaniz‑mima za spajanje14. Ova pravila, primje‑njiva od 2014. nadalje, uvelike pobolj‑šavaju regulatorni okvir definiranjem pojmova i načela, pojednostavnjiva‑njem upravljačkih metoda korištenih za spajanje i pružanjem pravne osnove za uporabu inovativnih financijskih alata. Komisija trenutačno radi na dalj‑njem poboljšanju okvira pripremajući smjernice za upravljanje instrumenti‑ma za regionalno ulaganje15.
20 Iako je Komisija u ovom području ostvarila određeni napredak, projekte su općenito počinjale financijske insti‑tucije, pri čemu je Komisija odgovarala na te prijedloge, a zatim i zahtjeve za bespovratna sredstva umjesto da je aktivno utvrđivala aktivnosti.
13 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 966/2012 od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26. 10. 2012., str. 1.).
14 Uvedena je nova Glava VIII. pod nazivom „Financijski instrumenti”.
15 Praktične smjernice koje su pomogle partnerskim zemljama da razumiju uvjete povezane s projektima Okvirnog sporazuma o ulaganju za zapadni Balkan i podnošenju zahtjeva postoje od 2012. godine.
14Opažanja
21 Tajništvom ITF‑a upravlja EIB (vidjeti odlomak 8.). S obzirom na to da EIB fi‑nancira projekt i neovisno o tome da je tajništvo strogo odvojeno od bankov‑nog poslovanja EIB‑a, to je pitanje koje je potrebno riješiti.
Odabrani su prikladni pro‑jekti, no Komisijina procjena nije prikladno usmjerena na dodanu vrijednost i iznose bespovratnih sredstava EU‑a
Odabir projekata za pomoć u obliku bespovratnih sredstava
22 Proces određivanja i odabira projekata omogućio je podnošenje dovoljnog broja zahtjeva za bespovratna sred‑stva kako bi se dodijeljena sredstva rezervirala unutar planiranog okvira. Odobreni projekti bili su u skladu s raz‑vojnim potrebama predmetnih regija i zemalja.
23 Kako bi se prijavile za bespovratnu pomoć iz instrumenta za regionalno ulaganje, financijske institucije moraju podnijeti obrazac zahtjeva za bespo‑vratna sredstva16. Iako su s vremenom postale duže i detaljnije, informacije koje su pružile financijske institucije bile su preopćenite da izvršna tijela in‑strumenata za regionalno ulaganje do‑nesu prikladne odluke. Nedostajali su brojčani podatci o uvjetima pozajmlji‑vanja, povlasticama (vidjeti okvir 1.) i održivosti (za primjer, vidjeti okvir 2.). Nadalje, očekivana dodana vrijednost pružanja bespovratnih sredstava nije dobro definirana, strukturirana ni broj‑čano izražena.
16 Za instrumente za ulaganja po geografskoj lokaciji kojima upravlja EuropeAid to je „Standardni obrazac za prijavu projekta”, za WBIF „Obrazac zahtjeva za bespovratna sredstva za projekt” i „Popratni list” za ITF.
Projekt ITF‑a – Osiguravanje električne energije u Beninu i Togu
Projekt je bio povezan s izgradnjom i renoviranjem dalekovoda i trafostanica u ukupnoj vrijednosti od 85,7 mi‑lijuna eura. Cilj mu je bio povećati pouzdanost i učinkovitost opskrbe električnom energijom u Beninu i Togu. Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike odobrio je subvenciju za kamate od 12,25 milijuna eura kojom je omogućena razina povlastica od 35 % koju je propisao MMF (vidjeti okvir 1.).
Financijske institucije nisu dostavile dovoljno informacija
Obrazac zahtjeva za bespovratna sredstva koji dostavljaju financijske institucije ne sadrži brojčane podatke o financijskoj i gospodarskoj održivosti projekta, povlasticama i usklađenosti projekta s potrebama zemlje, iako su svi ti podatci bili dostupni u dokumentaciji financijske institucije. Nadalje, u obrascu nije jasno nazna‑čena očekivana dodana vrijednost bespovratnih sredstava infrastrukturnog uzajamnog fonda EU‑a i Afrike. Bez tih informacija Komisija nije mogla izvršiti prikladnu procjenu zahtjeva za bespovratna sredstva.
Okv
ir 2
.
15Opažanja
17 Informacije potrebne za takav izračun nisu bile dostupne za druge instrumente za regionalno ulaganje.
18 Iako postoji mogućnost da financijske institucije zatraže takozvano „načelno odobrenje” izvršnog odbora.
24 Glavni razlog ograničenosti informacija koje su dostavile financijske institucije je taj što su projekti još često bili u po‑četnoj fazi kad su se podnosili zahtjevi za bespovratna sredstva. Financijske institucije odlučuju o svojim zajmo‑vima u kasnijoj fazi, tj. nakon studije izvedivosti. Njihove odluke stoga su se temeljile na kvalitetnijim, detaljnijim informacijama od onih kojima je Komi‑sija raspolagala pri procjeni zahtjeva za bespovratna sredstva.
25 Iako ne postoje posebne smjerni‑ce o tome, Komisija je s vremenom poboljšala procjenu zahtjeva za bespovratna sredstva. No, pregledi su uglavnom i dalje temeljeni na informa‑cijama prikazanima u obrascu zahtjeva za bespovratna sredstva te su samim time i ograničeni. Tijekom pregleda ispitanih projekata nije se pridavalo puno pažnje povlasticama, održivosti duga, iznosu bespovratnih sredstava ili gospodarskoj održivosti. Komisija nije odredila kriterije za gospodarsku odr‑živost. Štoviše, Komisija nije odredila jasna pravila ili smjernice o tome koja bi se vrsta razvojnih ulaganja trebala financirati bespovratnim sredstvima, koja zajmovima, a koja spajanjem te dvije mogućnosti.
26 Pregledi Komisije postupno su uklju‑čivali relevantne delegacije EU‑a tako što su se pri procjeni zahtjeva za bes‑povratna sredstva savjetovali s njima. Sud je ispitao projekte i obavio razgo‑vore s osobljem delegacija te rezultati ukazuju na to da je takva uključenost i dalje bila nedovoljna, posebice tije‑kom faze određivanja projekata. Samo 59 % od 22 delegacije EU‑a koje su poslale svoje odgovore na anketu Suda izjavilo je da su bili uključeni u proces određivanja projekata u kojima su upotrijebljena kombinirana sredstva. To je ograničilo osjećaj vlasništva
delegacija EU‑a nad projektima. No, kad bi se financijske institucije prijavile za bespovratna sredstva Komisija bi od većine delegacija tražila da dostave svoje mišljenje o projektima koje su odabrale za pojedine zemlje.
27 Prosječan broj dana od uvođenja u raspored faza projekta do konačnog odobrenja odbora iznosi 215 za ITF, 257 za LAIF i 290 za NIF17. U okviru Lati‑noameričkog instrumenta za ulaganje i Fonda za poticanje ulaganja u susjed‑stvu, za svaki je projekt bilo potrebno privremeno i završno odobrenje na tehničkoj razini i razini odbora, što je iziskivalo puno vremena. Postupak je bio ponešto jednostavniji za Infra‑strukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike, za koji nisu bila potrebna privremena odobrenja18.
Odabir vrste i iznosa bespovratnih sredstava
28 Vrste odabranih bespovratnih sredsta‑va (vidjeti odlomak 1.) bile su prikladne za dodanu vrijednost koja se namje‑ravala postići. Nijedan instrument za regionalno ulaganje osim ITF‑a, nije pružao subvencije za kamate, iako je to bilo dopušteno njihovim regulatornim i ugovornim okvirom.
16Opažanja
19 Kako je Sud već naveo u odlomku 3.2 tematskog izvješća br. 3/99 o upravljanju i kontroli subvencijama za kamate (SL C 217, 29. 7. 1999., str. 1.).
29 U 11 od 30 bespovratnih sredstava koje je Sud ispitao cilj je bio osigurati da je zajam u skladu s minimalnom razinom povlastica od 35 % koju je propisao MMF (vidjeti okvir 1.). Za sedam od tih 11 bespovratnih sredstava Sud nije mogao od Komisije ili financijskih institucija pribaviti dokaze da razina povlastica nije bila viša od propisa‑ne za ispunjavanje uvjeta MMF‑a. U jednom je slučaju razina povlastica prešla minimum od 35 %, a da Komisija o tome nije bila obaviještena.
30 Nisu utvrđeni kriteriji za određivanje iznosa bespovratnih sredstava u slu‑čajevima u kojima glavni cilj nije bio usklađenost s uvjetima MMF‑a. U is‑pitanim slučajevima često nije bilo jasno kako su donesene odluke o visini iznosa. Nadalje, Komisija nije smatrala da je potrebno obaviti strogu provjeru načina na koji su izračunani iznosi bes‑povratnih sredstava koje su zatražile financijske institucije.
31 U teoriji su financijske institucije mogle odrediti kamatnu stopu većom od uobičajene i uključiti bespovratna sredstva u financijski paket tako da ko‑risnici prihvate takvu stopu. Zbog toga postoji rizik da bespovratna sredstva nisu u potpunosti isplaćena korisniku. Iako su javne financijske institucije za razvoj odgovorne za pružanje najpri‑kladnijih uvjeta financiranja, ni Komi‑sija ni Sud ne mogu isključiti da se taj rizik neće realizirati jer to ne mogu ispitati zbog povjerljivosti postupka određivanja kamatnih stopa19.
Komisija isplaćuje nepot‑rebno velike predujmove
32 Nakon odobrenja bespovratnih sred‑stava i potpisivanja sporazuma ispla‑ćeni su predujmovi znatnih iznosa. Komisija je raspolagala tim sredstvima te ih je prenijela prije nego što su bila potrebna. Korisnik je sredstva koristio sporo jer je bilo potrebno određeno vrijeme za uspostavu projekta i ugo‑varanje potrebnih usluga i radova, kao i zbog samog trajanja provedbe. Prenesena sredstva stoga su ostala neiskorištena kroz duže razdoblje, što nije u skladu s načelom dobrog finan‑cijskog upravljanja (za primjer, vidjeti okvir 3.). Stoga ni realizacija proračuna ne odražava stvarno povezano djelo‑vanje instrumenata.
33 Komisija za ITF prebacuje sredstva fondu, a zatim EIB, kao upravitelj fon‑da, iz fonda isplaćuje iznose vodećim financijskih institucijama. Izvršni odbor ITF‑a odobrava bespovratna sredstva u ukupnom iznosu koji ne prekoračuje raspoloživi gotovinski saldo fonda. Takvim razboritim pristupom ITF vodi računa o tome da može ispuniti svoje obveze. S obzirom na to da je za početak provedbe potrebno vremena, korisnik relevantne iznose isplaćuje tek nakon nekoliko godina. Stoga velika količina novca godinama leži neisko‑rištena na bankovnom računu fonda (vidjeti sliku).
17OpažanjaSl
ika Kretanja novčanog toka ITF‑a
Izvor: Tajništvo ITF‑a.
Projekt Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu – druga faza mreže brzih želje‑znica u Tunisu
Ovim se projektom u vrijednosti od 550 milijuna eura financira izgradnja prioritetnih dionica dvije nove linije mreže brzih gradskih željeznica u Tunisu. Bespovratnim se sredstvima Fonda za poticanje ulaganja u susjed‑stvu u iznosu od 28 milijuna eura pruža tehnička pomoć ugovornom tijelu i nadzorniku.
Nepotrebno velika svota isplaćenih predujmova za bespovratna sredstva Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
2010. godine Komisija je korisniku isplatila cijeli iznos bespovratnih sredstava. Financijske institucije isplatile su svoje zajmove samo kad su korisnicima ta sredstva bila potrebna. S obzirom na to da je projekt znatno kasnio s provedbom, prva je isplata zajma izvršena tek 2013. godine. 24,5 milijuna eura bespovratnih sredstava Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu zbog kašnjenja je ostalo neiskorišteno više od tri godine.
Okv
ir 3
.
0
100
200
300
400
500
600
700
2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.
Novac u blagajni
(milijuna eura)
Ukupni gotovinski primitci
Ukupni gotovinski izdatci
18Opažanja
U slučaju podinstrumenata, kriteriji za dodjelu pod‑zajmova bili su nejasni ili općeniti
34 Za osam podinstrumenata (vidjeti odlomak 11.) koje je ispitao Sud (vidjeti prilog VIII.) nije bilo propisano da bi Komisija ex ante trebala pojedinačno odobriti aktivnosti koje će se sufi‑nancirati podinstrumentom te ih je
financijska institucija odobrila samo u jednom slučaju. Istodobno su kriteriji za odabir aktivnosti prihvatljivih za podzajmove u većini slučajeva bili nejasni ili vrlo općeniti20, bez navođe‑nja predmetnih sektora ili prioriteta. Komisija stoga nije mogla biti sigurna da su rashodi bili usmjereni na priorite‑te EU‑a (za primjer, vidjeti okvir 4.).
20 Osim Fonda za ublažavanje geotermalnog rizika.
Projekt NIF‑a – Instrument za financiranje malih i srednjih poduzeća
Instrument za financiranje malih i srednjih poduzeća koji je ukupno za dodjelu na raspolaganju imao 150 mi‑lijuna eura sastojao se od dva proizvoda. Prvim je pružena tehnička pomoć lokalnim partnerskim financijskim institucijama kao i mehanizam za podjelu gubitka/rizika za portfelje zajmova. Drugim je pružena tehnička pomoć i beskamatni zajmovi kako bi se smanjile kamatne stope i olakšala podjela gubitka/rizika. Bespovratna sredstva NIF‑a za ovaj projekt iznosila su 15 milijuna eura.
Općeniti kriteriji za odabir aktivnosti koje će se financirati podinstrumentom
U obrascu zahtjeva za bespovratna sredstva koji dostavljaju financijske institucije nije jasno navedeno na kojoj je razini bilo potrebno odobriti podzajmove. Nisu navedene ni dužnosti vodećeg financijera u postupku procjene i odabira. Nije bilo propisano da se tijekom postupka odabira treba voditi računa o prioritetima EU‑a, s obzirom na to da su kriterijima prihvatljivosti bila dopuštena ulaganja u svim sektorima. Nadalje, nisu jasno naznačene obveze izvješćivanja o praćenju projekta.
Okv
ir 4
.
Komisija nije uvijek osigurala jednoliko praćenje korištenja bespovratnih sredstava
35 Tajništva instrumenata za regionalno ulaganje odgovorna su za cjelokupno financijsko praćenje instrumenata. Financijske institucije same prate provedbu projekata. Na razini Komisije, delegacije EU‑a tijela su odgovorna za praćenje bespovratnih sredstava.
Njihovo praćenje nije uvijek bilo jedno‑liko zbog nepostojanja jasnih unutar‑njih smjernica (vidjeti odlomak 19.), kao i zbog različite razine uključenosti delegacija u određivanje projekata (vidjeti odlomak 26.). Nadalje, ugovor‑ne odredbe s financijskim institucijama za pružanje informacija bile su nejasne i nedovoljno zahtjevne.
19Opažanja
36 Praćenje uspješnosti dosad je bilo ograničeno i nestrukturirano. U okviru platforme EU‑a za spajanje vanjske suradnje, u izradi je sustav praćenja te‑meljen na rezultatima koji će obuhva‑titi niz standardnih pokazatelja u svrhu praćenja.
37 Kao i u drugim projektima koje finan‑cira EU, Komisija je za praćenje usmje‑reno na rezultate nasumično odabrala projekte u kojima su upotrijebljena kombinirana sredstva. To se praće‑nje sastojalo od kratkih, usmjerenih, terenskih procjena vanjskih stručnjaka koji su se vodili dosljednom metodolo‑gijom. Procjenama u okviru metodolo‑gije praćenja usmjerenog na rezultate obuhvaćeni su mnogi aspekti proved‑be projekta na temelju pet kriterija: re‑levantnost, učinkovitost, djelotvornost, potencijalni učinak i izgledna održi‑vost. No, procjene nisu bile posebno usmjerene na dodanu vrijednost bespovratnih sredstava. Što se tiče rezultata procjena u okviru ROM‑a, nije bilo jasno je li financijska institucija ili delegacija EU‑a bila ta koja je trebala poduzeti određene radnje nakon zapri‑manja zaključaka i preporuka. No, za projekte kojima je potporu pružio ITF nije postojala obveza praćenja usmje‑renog na rezultate.
Ciljane koristi spajanja bespovratnih sredstava i zajmova još nisu u pot‑punosti ostvarene
38 Sud je procijenio u kojoj su mjeri posti‑gnute planirane koristi spajanja. One uključuju osiguravanje dodatnih finan‑cijskih sredstava koja ne potječu od bespovratnih sredstava, uključenost u oblikovanje politika, utjecanje na na‑čin na koji su projekti uspostavljeni i na koji se njima upravlja, poboljšavanje koordinacije donatora i povećavanje vidljivosti pomoći Europske unije za razvojnu suradnju (vidjeti odlomak 4.).
Potreba za bespovratnim sredstvima za omogućavanje ugovaranja zajma dokazana je za samo polovicu ispitanih projekata
39 Projekti koji su primili potporu instru‑menata za regionalno ulaganje također su privukli i znatnu količinu sredstava ‑financijskih institucija izvan EU‑a, kao i korisnika. Za uzorak projekata koji je ispitao Sud, europske financijske institucije zajedno su pokrile 45 % ukupnih troškova ulaganja, nekih 20 % prikupile su financijske institucije izvan EU‑a, dok je 25 % osigurano vlastitim doprinosima korisnika. Doprinos kori‑snika dobra je praksa za osiguravanje da korisnici preuzmu odgovornost za ulaganja. Stoga su financijska sredstva uglavnom pružile međunarodne banke te je do danas pozajmljivanje iz privat‑nog sektora bilo rijetko.
20Opažanja
21 To odgovara 18 % rezerviranih sredstava ITF‑a, 10 % rezerviranih iznosa NIF‑a i 35 %rezerviranih sredstava WBIF‑a.
Projekt ITF‑a – Zračna luka u Maputou
ITF je financirao konzultantske usluge tijekom pripremne faze radova na međunarodnoj zračnoj luci u Ma‑putou (Mozambik). Planirana ulaganja odnose se na obnovu i poboljšanje uzletno‑sletnih staza, rulnih staza i svjetlosnih oznaka na uzletištima. Konzultantske usluge stajale su 0,6 milijuna eura te su se sastojale od rada na studiji izvedivosti za izradu projekta i pripremu natječajnog postupka.
Dobra praksa tehničke pomoći tijekom faze prije ulaganja koja potiče financiranje ulaganja
Tehnička je pomoć uspješno pripremila projekt. Troškovi ulaganja u iznosu od 52 milijuna eura financirani su zajmovima koje su omogućile europske financijske institucije. Građevinski radovi počet će u drugoj polovici 2014. godine.
Okv
ir 5
.
40 ITF pruža subvencije za kamate s ciljem osiguravanja da je zajam financijske institucije povlašten u skladu s krite‑rijima MMF‑a (vidjeti odlomak 29.). Bespovratna su sredstva stoga omogu‑ćila izvršenje ulaganja. Na kraju 2013. godine taj cilj imalo je 14 od 71 projek‑ta za koji je rezervirana potpora. Ti su projekti predstavljali 217 milijuna eura od ukupno 494 milijuna eura koje je rezervirao ITF.
41 Instrumentima za regionalno ulaga‑nje financirao se znatan broj aktiv‑nosti tijekom faze prije ulaganja. To su uglavnom bile studije, kao što su studije izvedivosti potrebne za us‑postavljanje ulagačkog projekta i za koje su financijske institucije općenito imale na raspolaganju tek ograničena financijska sredstva. Ti su projekti činili 46 % ispitanih projekata ITF‑a, 20 % ispitanih projekata NIF‑a i 70 % svih projekata WBIF‑a21. Velika većina tih studija dovela je ili će izgledno dovesti do stvarnih ulagačkih projekata te se stoga za njih, barem u određenoj mje‑ri, može reći da su olakšale ulaganja financirana zajmom (za primjer, vidjeti okvir 5.).
42 Za 15 od 30 projekata koje je Sud ispitao nije postojala uvjerljiva analiza koja bi pokazala da su bespovratna sredstva potrebna kako bi se ugovorio zajam (vidjeti prilog IX.) U pojedinim su slučajevima postojale naznake da bi se ulaganja izvršila i bez bespovratnih sredstava.
(a) u jednom je slučaju svrha bespo‑vratnih sredstava bila učiniti zajam povlaštenim, ali zemlja korisnica više nije bila obvezna poštovati pravila MMF‑a o povlaštenom pozajmljivanju;
21Opažanja
(b) u dva slučaja znatan je dio ulaga‑nja izravno financirao ERF. Stoga bespovratna sredstva nisu bila po‑trebna za omogućavanje povlaš‑tenog financijskog paketa;
(c) u četiri slučaja bespovratna su sredstva bila neznatna s obzirom na ukupan trošak ulaganja te nisu znatno povećala ukupnu financij‑sku profitabilnost projekta;
(d) u jednom je slučaju projekt bio fi‑nancijski održiv i bez bespovratnih sredstava;
(e) u jednom je slučaju vlada bila izra‑zito predana izvršavanju opsežnog ulaganja korisnog za okoliš unatoč tome što je financijska profitabil‑nost bila jako niska. Nije bilo nužno dodijeliti bespovratna sredstva da bi se vlada obvezala na pokrivanje mogućih budućih gubitaka;
(f) u pet slučajeva bespovratna su sredstva služila isključivo kao po‑moć financijskim institucijama da predlože financijski paket za koji je izgledno da će ga vlade zemalja korisnica prihvatiti, primjerice dos‑tavljanjem ponuda za predmetne projekte koje su jednake ili bolje od onih drugih financijera;
(g) jedan je slučaj obuhvaćao osniva‑nje podinstrumenta za pružanje potpore kreditnom poboljšanju. Podinstrument se sastojao od dva identična proizvoda, od kojih je je‑dan mogao uspješno djelovati bez ikakva financiranja bespovratnim sredstvima.
Nije u potpunosti iskorišten potencijal za uključiva‑nje Komisije u oblikovanje politika te za njezino utje‑canje na uspostavu proje‑kata i način na koji se njima upravlja
43 Bespovratna sredstva instrumenata za regionalno ulaganje često imaju poziti‑van učinak na način na koji se projekti uspostavljaju i na koji se njima upravlja (vidjeti odlomak 3.). Za 30 projekata koje je Sud ispitao, to se postiglo na različite načine ovisno o projektu:
(a) u 11 slučajeva bespovratnim je sredstvima omogućeno uvođenje projektnih komponenti koje inače, vrlo vjerojatno, ne bi bile financi‑rane. Primjeri takvih komponenti uključuju korisnu tehničku pomoć i stavljanje naglaska na to da je riječ o projektu „koji pruža potporu siromašnima” (za primjer, vidjeti okvir 6.);
(b) u tri je slučaja Komisija bila izravno uključena u uspostavu projek‑ta, s obzirom na to da je izradila prijedlog projekta, financirala studiju izvedivosti i/ili sufinancirala projekt izravnim doprinosom;
(c) u dva slučaja bespovratnim su sredstvima financirane studi‑je izvedivosti, što je bio važan sastavni dio u postupku odlučiva‑nja o prirodi i području primjene ulagačkih projekata;
(d) u jednom su slučaju bespovratna sredstva omogućila da projekt ima znatno šire područje primjene.
22Opažanja
44 No, u 13 drugih projekata koje je Sud ispitao, nije bilo dokaza o tome da su doprinosi instrumenata za regionalno ulaganje utjecali na način na koji su projekti uspostavljeni.
45 U uzorku projekata koje je Sud ispitao, uočeno je 10 slučajeva u kojima su bespovratna sredstva također imala pozitivan utjecaj na politiku zemlje korisnice u predmetnom sektoru. U ve‑ćini slučajeva bespovratna su sredstva ojačala već postojeći dijalog o politi‑kama s Komisijom u sektoru u kojem su projekti provedeni. Potencijal za dijalog o politikama bio je veći kad su bespovratna sredstva zaista omo‑gućila dodatno financiranje (vidjeti odlomak 42.).
46 U 20 drugih projekata nije bilo dokaza da su bespovratna sredstva imala da‑lekosežniji učinak na politiku u sektoru u kojem se pružala potpora. Kada su financijske institucije postavljale odre‑đene uvjete za svoje zajmove, u većini slučajeva oni su bili izravno povezani s provedbom projekta. Komisija nije bila uključena u praćenje i procjenu usklađenosti te u većini slučajeva nije zahtijevala od instrumenata za regio‑nalno ulaganje da za zajmove postave uvjete povezane s politikama pred‑metnih sektora.
Projekt ITF‑a – Vodoopskrba i sanitarna skrb na području Viktorijina jezera – vodo‑opskrba u Kampali
Projekt se bavio poboljšanjem financijskih i operativnih kapaciteta državnog poduzeća za vodoopskrbu i od‑vodnju u Kampali (Uganda). Cilj mu je bio povećati pouzdanost i pristup vodoopskrbnim uslugama za stanov‑ništvo Kampale i okolnih područja. Ukupna je vrijednost projekta iznosila 212 milijuna eura. ITF je financirao tehničku pomoć u vrijednosti od 8 milijuna eura za pripremu projekta, kao i subvenciju za kamate u iznosu od 14 milijuna eura, čime je osigurana razina povlastica od 35 % koju uvjetuje MMF.
Dobra praksa utjecanja na uspostavu projekta
Bespovratnim je sredstvima ostvarena društvena korist s obzirom na to da je naglasak u projektu stavljen na pomaganje siromašnima. Konkretno, projektom je poboljšana opskrba pitkom vodom, kao i osnovne sanitar‑ne usluge u siromašnijim područjima u okolici Kampale. Koristi od bespovratnih sredstava prenijele su se i na krajnje korisnike, i to tako da su vodom opskrbljena najsiromašnija kućanstva po smanjenim cijenama. Bez financiranja bespovratnim sredstvima projekt bi bio usmjeren samo na bogatija područja.
Okv
ir 6
23Opažanja
Spajanjem je poboljšana koordiniranost donatora, ali je do danas vidljivost financi‑ranja EU‑a ograničena
Koordiniranost donatora
47 Instrumenti za regionalno ulaganje potiču koordiniranost djelovanja razvojnih partnera pružajući okvir koji omogućuje financijskim institucija‑ma da se sastanu i rasprave o svojim ulagačkim planovima te koordiniraju svoje aktivnosti na način koji nadilazi same projekte. To je dobra razvojna praksa koja je u skladu s načelima Pariške deklaracije22.
48 Od 38 ulagačkih projekata ITF‑a i 73 NIF‑a23 za koje su izvršni odbori rezer‑virali bespovratna sredstva do kraja 2013., 26 odnosno 52 projekta dobila su zajmove iz više od jednog izvora.
49 Spajanjem je omogućeno financira‑nje velikih projekata kombiniranjem različitih izvora financiranja u okviru pojedinog projekta. Na kraju 2013. godine ITF i NIF rezervirali su potporu za redom 22 i 26 ulagačkih projekata kojima su odobreni zajmovi ukupne vrijednosti veće od 100 milijuna eura. Takve bi projekte teško mogla financi‑rati jedna financijska institucija.
50 Inicijativa za uzajamno povjerenje koju su osnovale tri financijske institucije dodatno je poboljšala suradnju i ko‑ordiniranost. Inicijativu za uzajamno povjerenje 2009. godine uspostavili su agencija AFD, EIB i banka KfW s ciljem povećanja djelotvornosti sufinanci‑ranja razvojnih projekata. Glavne su značajke delegiranje većine zadataka glavnom financijeru neke aktivnosti te uzajamno priznavanje postupaka. To za korisnike smanjuje troškove transakcija, što je u skladu s načelom djelotvornosti pomoći. No, za odluke i ugovaranje i dalje su nadležne finan‑cijske institucije.
Vidljivost financiranja EU‑a
51 Regulatorni okvir instrumenata za regi‑onalno ulaganje propisuje opća pravila o vidljivosti24. Glavno je načelo da vo‑deći financijer osigura vidljivost EU‑a u mjeri koja je barem jednaka vlastitoj vidljivosti. U ugovornim odredbama povezanima s pojedinim projektima propisana je i potreba za prikladnom vidljivošću25, iako se u njima ne navode konkretna pravila ili upute. Ispitivanje koje je Sud proveo nad pojedinačnim projektima i anketa upućena dele‑gacijama EU‑a ukazuju na to da su financijske institucije dosad osigurale tek ograničenu vidljivost bespovratnih sredstava EU‑a u projektima u kojima su upotrijebljena kombinirana sred‑stva. Glavni su razlozi za to sljedeći:
(a) ugovorni okvir ne sadrži jasna i konkretna pravila ili upute za financijske institucije u pogledu vidljivosti;
22 U Pariškoj deklaraciji (2005.) navedena su sljedeća načela za djelotvorniju pomoć: vlasništvo, usklađivanje, usuglašavanje, rezultati i međusobna odgovornost.
23 Ne računajući 33 predulagačka projekta ITF‑a i 18 NIF‑a (vidjeti odlomak 41.).
24 Na primjer, u članku 10. sporazuma o provedbenim pravilima infrastrukturnog uzajamnog fonda EU‑a i Afrike i odlomku 13. okvirnog sporazuma za Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu između financijskih institucija i Komisije.
25 U slučaju instrumenata sličnih NIF‑u, svi sporazumi o doprinosima uključuju klauzulu kojom se financijska institucija obvezuje da izričito navede potporu Europske unije putem NIF‑a.
24Opažanja
(b) uz iznimku Priručnika za komunika‑cije i vidljivost za vanjske aktivno‑sti EU‑a koji je izrađen za projekte koje je provela Komisija, trenutač‑no ne postoje posebna pravila ili smjernice prilagođene posebnim značajkama spajanja;
(c) osim u nekoliko slučajeva, nije bio dodijeljen nikakav proračun za osiguravanje vidljivosti;
(d) izvješćivanje o aktivnostima osiguravanja vidljivosti EU‑a nije obvezno.
52 Komisija je trenutačno povećala napore za poboljšanjem vidljivosti EU‑a u projektima u kojima su upotri‑jebljena kombinirana sredstva. U pos‑ljednjoj inačici obrasca zahtjeva za povrat sredstava potrebno je opisati planirane komunikacijske aktivnosti i aktivnosti povezane s vidljivošću. Nadalje, u nekim slučajevima Komisija je od financijskih institucija zahtijevala da izrade komunikacijski plan, što je dobra praksa. Iako ne postoje jasne smjernice, neke su delegacije EU‑a poduzele inicijativu podizanja svijesti o bespovratnim sredstvima instrume‑nata za regionalno ulaganje.
25Zaključci i preporuke
Zaključci
53 Sud je zaključio da je spajanje bes‑povratnih sredstava instrumenata za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija za potporu vanjskim politikama EU‑a općenito bilo djelotvorno. Instrumenti za regionalno ulaganje bili su dobro uspostavljeni, ali nisu u potpunosti ostvarene moguće koristi spajanja zbog određenih nedos‑tataka u Komisijinu upravljanju.
54 Zajedno s državama članicama, Komi‑sija je uspješno pokrenula instrumente za regionalno ulaganje te je njihova općenita uspostava bila prikladna. To je privuklo određeni broj europskih financijskih institucija koje su odredile dovoljan broj projekata za raspoloživa financijska sredstva. Revidirani projekti bili su u skladu s razvojnim potrebama predmetnih regija i zemalja. Iako su vrste bespovratnih sredstava bile pri‑kladne, Komisijina procjena zahtjeva za bespovratna sredstva temeljila se na nepotpunim informacijama i nije bila dovoljno usmjerena na dodanu vrijed‑nost bespovratnih sredstava. Nakon odobravanja bespovratnih sredstava, isplaćivani su nepotrebno veliki pre‑dujmovi te Komisija svojim praćenjem nije osigurala da se dodana vrijednost bespovratnih sredstava postigla u svim slučajevima.
55 Instrumentima za regionalno ulaganje poboljšana je koordiniranost razvojnih partnera na različitim razinama, što je omogućilo financiranje projekata koji bi bili preopsežni da ih financira jedan donator ili financijska institucija. No, druge potencijalne koristi spajanja bespovratnih sredstava i zajmova nisu još u potpunosti postignute. U polovici slučajeva spajanjem je omogućeno ugovaranje zajmova, na primjer, po povlaštenim uvjetima, u skladu s uvje‑tima MMF‑a. U drugoj polovici slučaje‑va, međutim, nije postojala uvjerljiva analiza kojom bi se dokazalo da su bespovratna sredstva bila neophodna kako bi financijske institucije mogle ugovoriti zajmove. Nadalje, Komisija nije u potpunosti iskoristila mogućnost pozitivnog utjecanja na uspostavu pro‑jekta ili mogućnost šireg utjecanja na sektorsku politiku. Vidljivost potpore EU‑a dosad je bila ograničena, iako je Komisija počela s rješavanjem tog pitanja.
Preporuke
56 Nakon sedam godina iskustva s instru‑mentima za regionalno ulaganje, Ko‑misija nastoji poboljšati njihovu uspos‑tavu i djelovanje, primjerice izradom smjernica i sudjelovanjem u platformi EU‑a za spajanje vanjske suradnje. U ovom procesu Sud poziva Komisiju da razmotri sljedeće preporuke.
26Zaključci i preporuke
57 Komisija bi trebala osigurati da se dodjela sredstava EU‑a temelji na dokumentiranoj procjeni dodane vri‑jednosti koja proizlazi iz bespovratnih sredstava, u smislu postizanja razvoj‑nih ciljeva EU‑a, kao i ciljeva u vezi s politikom susjedstva i proširenjem. Komisija bi pri tome posebice trebala:
(a) osigurati usvajanje i provedbu prikladnih smjernica kako bi se Komisijina uključenost usmjerila u svim fazama procesa odobrava‑nja i praćenja;
(b) preuzeti proaktivnu ulogu u odre‑đivanju i odabiru projekata, pose‑bice na razini delegacije EU‑a;
(c) osigurati da se zahtjevi za bespo‑vratnu pomoć, koji se za konačno odobrenje podnose izvršnim odborima, odnose samo na zrele projekte te da sadrže potpune in‑formacije. Preciznije, u zahtjevima za bespovratna sredstva trebala bi biti detaljno obrazložena potreba za bespovratnim sredstvima, kao i njihova dodana vrijednost te tre‑ba biti pojašnjeno kako su utvrđeni navedeni iznosi;
(d) skratiti prosječno trajanje pro‑cesa odobravanja procjenom sustavne potrebe za privremenim odobrenjima.
58 Komisija bi trebala isplatiti sredstva samo kada korisnici ta sredstva stvarno i trebaju.
59 Komisija bi trebala poboljšati praće‑nje korištenja bespovratnih sredstava EU‑a. Komisija bi pritom posebice trebala:
(a) koristiti okvir mjerenja rezultata koji uključuje pokazatelje za praće‑nje učinka bespovratnih sredstava EU‑a;
(b) pružiti jasne upute delegacijama EU‑a o njihovoj ulozi u praćenju potpore EU‑a za projekte u kojima su upotrijebljena kombinirana sredstva;
(c) uključiti ITF u proces metodologije usmjerene na praćenje rezultata i prilagoditi tu metodologiju po‑sebnim značajkama spajanja.
60 Komisija bi trebala dodatno poraditi na osiguravanju prikladne vidljivosti financiranja EU‑a određivanjem jasnih uvjeta za vidljivost za financijske insti‑tucije te zahtijevanjem od delegacija EU‑a da budu uključene u aktivnosti osiguravanja vidljivosti.
Treće sudsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda gospodin Karel PINXTEN, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 8. srpnja 2014. godine.
Za Revizorski sud
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsjednik
27Prilozi
Opća pokrivenost instrumentima za regionalno ulaganje
Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.
Prilo
g I.
Fon
d z
a ul
agan
je u
sre
diš
nju
Azi
ju (I
FCA
) – 2
010.
Uku
pna
bes
pov
ratn
a sr
edst
va:
64 m
iliju
na e
ura
Zajm
ovi u
kup
no: 3
17 m
iliju
na e
ura
Azi
jski
fon
d z
a ul
agan
ja(A
IF) –
201
2.U
kup
na d
odije
ljena
sre
dstv
a:36
mili
juna
eur
aZa
jmov
i uku
pno
: 358
mili
juna
eur
a
Lati
noa
mer
ički
inst
rum
ent
za u
lag
anje
(LA
IF) –
201
0.U
kup
na b
esp
ovra
tna
sred
stva
:19
0 m
iliju
na e
ura
Zajm
ovi u
kup
no: 4
515
mili
juna
eur
a
Kar
ipsk
i in
vest
icijs
kifo
nd
(CIF
) – 2
012.
Uku
pna
bes
pov
ratn
a sr
edst
va:
35 m
iliju
na e
ura
Zajm
ovi u
kup
no: 6
7 m
iliju
na e
ura
Fon
d z
a p
otic
anje
ula
gan
jau
susj
edst
vu (N
IF) –
200
8.U
kup
na b
esp
ovra
tna
sred
stva
:95
3 m
iliju
na e
ura
Zajm
ovi u
kup
no: 9
626
mili
juna
eur
a
Paci
fički
inve
stic
ijski
fon
d(IF
P) –
201
2.U
kup
na b
esp
ovra
tna
sred
stva
: n. p
.Za
jmov
i uku
pno
: n. p
.
Infr
astr
ukt
urn
i uza
jam
ni
fon
d E
U-a
i A
frik
e (I
TF) –
200
7.U
kup
na b
esp
ovra
tna
sred
stva
:76
2 m
iliju
na e
ura
Zajm
ovi u
kup
no: 4
549
mili
juna
eur
a
Okv
irn
i sp
oraz
um o
ula
gan
juza
zap
adn
i Bal
kan
(WB
IF) –
200
8.U
kup
na b
esp
ovra
tna
sred
stva
:30
2 m
iliju
na e
ura
Zajm
ovi u
kup
no: 2
720
mili
juna
eur
a
28Prilozi
Prilo
g II. Rezervirani iznosi koje je Komisija ugovorila i platila po instrumentu za regionalno
ulaganje na dan 31. 12. 2013.
(milijuna eura)
Rezervirano Ugovoreno Isplaćeno
Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike (ITF) 638 638 459
Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan (WBIF) 274 260 214
Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)1 789 477 422
Latinoamerički instrument za ulaganje (LAIF)1 179 160 78
Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA) 86 66 22
Azijski fond za ulaganja (AIF) 60 34 9
Karipski investicijski fond (CIF) 70 2 1
Pacifički investicijski fond (IFP) 10 - -
Ukupno 2 106 1 637 1 205
1 To ne uključuje dodatnih 17 milijuna eura rezerviranih 2011. za instrument za borbu protiv klimatskih promjena koje dijele NIF i LAIF.
Izvor: Europska komisija.
29PriloziPr
ilog
III. Broj odobrenih projekata po instrumentu za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007.
do 2013.
2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. Ukupno
Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike (ITF) 4 4 9 13 13 11 15 69
Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan (WBIF) - 18 47 16 42 31 24 178
Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF) - 14 13 15 15 18 17 92
Latinoamerički instrument za ulaganje (LAIF) - - - 5 3 12 5 25
Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA) - - - 1 3 3 4 11
Azijski fond za ulaganja (AIF) - - - - - 3 5 8
Karipski investicijski fond (CIF) - - - - - - 4 4
Ukupno 4 36 69 50 76 78 74 387
Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.
30Prilozi
Prilo
g IV
. Doprinosi za 387 projekata odobrenih instrumentom za regionalno ulaganje za raz‑doblje od 2007. do 2013.
(milijuna eura)
ITF1
Okvirni sporazum o ulaganju za zapad‑ni Balkan
(WBIF)
Fond za poticanje ulaganja u susjed‑stvu (NIF)
Latinoa‑merički instru‑
ment za ulaganje
(LAIF)
Fond za ulaganje u središ‑nju Aziju
(IFCA)
Azijski fond za
ulaganja (AIF)
Karipski investicij‑
ski fond (CIF)
Ukupno
BESPOVRATNA SREDSTVA
Instrument za ulaganje
Komisija 383 226 696 190 64 36 35 1 630
Drugi donatori 114 - - - - - - 114
Nacionalni/regionalni indikativni programi 80 - 200 - - - - 280
Drugi donatori 185 76 57 - - - - 318
Bespovratna sredstva ukupno 762 302 953 190 64 36 35 2 342
ZAJMOVI
EUMultilateralno 1 237 2 360 7 095 209 312 110 - 11 323
Bilateralno 1 127 360 2 531 1 992 5 248 37 6 300
nepovezana s EU‑om
Regionalno 1 174 - - 2 314 - - 30 3 518
Multilateralno 826 - - - - - - 826
Bilateralno 185 - - - - - - 185
Zajmovi ukupno 4 549 2 720 9 626 4 515 317 358 67 22 152
1 Doprinosi ITF‑a, Komisije i drugih donatora izračunani proporcionalno s isplatama u korist Fonda.
Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.
31PriloziPr
ilog
V. Broj projekata odobrenih instrumentom za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013.
(milijuna eura)
EIB EBRD AFD KfW Druge financij‑ske institucije Ukupno
Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike (ITF) 1 237 - 881 246 - 2 364
Okvirni sporazum o ula‑ganju za zapadni Balkan
(WBIF)1 760 600 200 160 - 2 720
Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF) 4 498 2 588 1 100 1 429 11 9 626
Latinoamerički instrument za ulaganje (LAIF) 209 - 823 772 397 2 201
Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA) 170 142 - 4 1 317
Azijski fond za ulaganja (AIF) 110 - 203 45 - 358
Karipski investicijski fond (CIF) - - 37 - - 37
Ukupno 7 984 3 330 3 244 2 656 409 17 623
Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.
32Prilozi
Prilo
g V
I. Uzorak od 15 ispitanih projekata infrastrukturnog uzajamnog fonda EU‑a i Afrike
Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.
MA
LI-M
AU
RITA
NIJ
A-S
ENEG
AL
Hid
roel
ektr
ana
Félo
uU
kupn
i tro
škov
i: 11
2 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
ITF-
a: 9
mili
juna
eur
a
ZAM
BIJ
A-N
AM
IBIJ
A-
JUŽN
A A
FRIK
AIn
terk
onek
tor u
Cap
rivi
juU
kupn
i tro
škov
i: 32
1 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
ITF-
a: 1
5 m
iliju
na e
ura
BEN
IN-T
OG
OO
bn
ova
ener
gije
Uku
pni t
rošk
ovi:
86 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
ITF-
a: 1
2 m
iliju
na e
ura
KA
MER
UN
-ČA
D-
SRED
NJO
AFR
IČK
A R
EPU
BLI
KA
Pris
tup
Dou
ali
Uku
pni t
rošk
ovi:
66 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
ITF-
a: 6
mili
juna
eur
a
ZAM
BIJ
AIt
ezh
i Tez
hi
Uku
pni t
rošk
ovi:
286
mili
juna
eur
aD
oprin
os IT
F-a:
18
mili
juna
eur
a
MO
ZAM
BIK
-JU
ŽNA
AFR
IKA
Zrač
na
luka
u M
aput
ouU
kupn
i tro
škov
i: 58
mili
juna
eur
aD
oprin
os IT
F-a:
2 m
iliju
na e
ura
MO
ZAM
BIK
-ZIM
BA
BV
E-ZA
MB
IJA
-MA
LAV
IB
eira
nsk
i kor
idor
Uku
pni t
rošk
ovi:
230
mili
juna
eur
aD
oprin
os IT
F-a:
29
mili
juna
eur
a
ZAM
BIJ
A-M
ALA
VI-
MO
ZAM
BIK
Ob
nov
a ve
like
isto
čne
cest
eU
kupn
i tro
škov
i: 28
5 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
ITF-
a: 4
0 m
iliju
na e
ura
TAN
ZAN
IJA
Gla
vni i
nte
rkon
ekto
rU
kupn
i tro
škov
i: 38
8 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
ITF-
a: 1
4 m
iliju
na e
ura
TAN
ZAN
IJA
Vod
oop
skrb
a i s
anit
arn
ask
rb n
a p
odru
čju
Mw
anza
Uku
pni t
rošk
ovi:
122
mili
juna
eur
aD
oprin
os IT
F-a:
18
mili
juna
eur
a
TAN
ZAN
IJA
-KEN
IJA
-UG
AN
DA
-RU
AN
DA
-BU
RUN
DI-
DEM
OK
RATS
KA
REU
BLI
KA
KO
NG
OIs
točn
o af
ričk
i pro
met
ni k
orid
orU
kupn
i tro
škov
i: 14
6 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
ITF-
a: 1
7 m
iliju
na e
ura
BU
RUN
DI-
RUA
ND
A-D
EMO
KRA
TSK
ARE
UB
LIK
A K
ON
GO
Ob
nov
a h
idro
elek
tran
a Ru
zizi
I. i
II.U
kupa
n tr
ošak
: još
nije
utv
rđen
Dop
rinos
ITF-
a: 3
mili
juna
eur
a
UG
AN
DA
-KEN
IJA
-TA
NZA
NIJ
AV
odoo
psk
rba
u K
amp
ali –
Vod
oop
skrb
ai s
anit
arn
a sk
rb n
a p
odru
čju
Vik
tori
jinog
jeze
raU
kupn
i tro
škov
i: 23
4 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
ITF-
a: 2
2 m
iliju
na e
ura
RUA
ND
A-E
TIO
PIJA
-KEN
IJA
-U
GA
ND
A-T
AN
ZAN
IJA
-BU
RUN
DI
Fon
d z
a ub
laža
van
je g
eote
rmal
nog
rizi
ka z
a Is
točn
u A
frik
uU
kupa
n tr
ošak
: još
nije
utv
rđen
Dop
rinos
ITF-
a: 3
0 m
iliju
na e
ura
CO
TE D
’IVO
IRE-
SIJE
RA L
EON
E-LI
BER
IJA
-GV
INEJ
AEn
erg
etsk
i in
terk
onek
tor
Uku
pni t
rošk
ovi:
387
mili
juna
eur
aD
oprin
os IT
F-a:
13
mili
juna
eur
a
33PriloziPr
ilog
VII. Uzorak od 15 ispitanih projekata fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu
Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.
EGIP
AT
Prog
ram
pob
oljš
anja
usl
uga
vodo
opsk
rbe
i odv
odnj
eot
padn
ih v
oda
Uku
pni t
rošk
ovi:
295
mili
juna
eur
aD
oprin
os N
IF-a
: 5 m
iliju
na e
ura
TUN
IS
2. fa
za m
reže
brz
ih ž
elje
znic
a u
Tuni
suU
kupn
i tro
škov
i: 55
0 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
NIF
-a: 2
8 m
iliju
na e
ura
GRU
ZIJA
Aut
oces
ta k
oja
spaj
a is
tok
i zap
adU
kupn
i tro
škov
i: 59
2 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
NIF
-a: 2
0 m
iliju
na e
ura
MO
LDO
VA
Prog
ram
razv
oja
vodo
opsk
rbne
infr
astr
uktu
reU
kupn
i tro
škov
i: 32
mili
juna
eur
aD
oprin
os N
IF-a
: 10
mili
juna
eur
a
Inst
rum
ent z
a fin
anci
ran
je m
alih
i sre
dn
jih p
oduz
eća
Arm
enija
, Aze
rbaj
džan
, Gru
zija
.M
oldo
va, U
kraj
ina,
Bje
laru
sU
kupn
i tro
škov
i: 15
0 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
NIF
-a: 1
5 m
iliju
na e
ura
Inst
rum
ent z
a d
avan
je ja
mst
ava
mal
im i
sred
njim
pod
uzeć
ima
Jord
an L
iban
on, E
gipa
t, Tu
nis,
Mar
oko
Uku
pni t
rošk
ovi:
320
mili
juna
eur
aD
oprin
os N
IF-a
: 24
mili
juna
eur
a
ARM
ENIJ
A
Proj
ekt v
odoo
pskr
be m
alih
opć
ina
Uku
pni t
rošk
ovi:
21 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
NIF
-a: 8
mili
juna
eur
a
EGIP
AT
Prog
ram
inte
grira
ne i
održ
ive
izgr
adnj
est
ambe
nih
jedi
nica
i ra
zvoj
a za
jedn
ice
Uku
pni t
rošk
ovi:
175
mili
juna
eur
aD
oprin
os N
IF-a
: 30
mili
juna
eur
a
EGIP
AT
Dal
ekov
odU
kupn
i tro
škov
i: 76
2 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
NIF
-a: 2
0 m
iliju
na e
ura
MA
ROK
O
Tram
vajs
ka li
nija
u R
abat
uU
kupn
i tro
škov
i: 34
6 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
NIF
-a: 5
mili
juna
eur
a
MA
ROK
O
Sola
rna
elek
tran
a u
Oua
rzaz
ateu
Uku
pni t
rošk
ovi:
807
mili
juna
eur
aD
oprin
os N
IF-a
: 30
mili
juna
eur
a
MA
ROK
O
Prog
ram
za
učin
kovi
tost
u po
druč
ju p
itke
vode
Uku
pni t
rošk
ovi:
101
mili
juna
eur
aD
oprin
os N
IF-a
: 7 m
iliju
na e
ura
EGIP
AT
Lini
ja b
r. 3
podz
emne
žel
jezn
ice
u Ka
iru, I
II. fa
zaU
kupn
i tro
škov
i: 20
75 m
iliju
na e
ura
Dop
rinos
NIF
-a: 4
0 m
iliju
na e
ura
UK
RAJI
NA
Tehn
ička
pom
oć u
pru
žanj
upo
tpor
e op
ćina
ma
Uku
pni t
rošk
ovi:
135
mili
juna
eur
aD
oprin
os N
IF-a
: 5 m
iliju
na e
ura
GRU
ZIJA
Mod
erni
zaci
ja v
odoo
pskr
bne
infr
astr
uktu
re, I
I. fa
zaU
kupn
i tro
škov
i: 80
mili
juna
eur
aD
oprin
os N
IF-a
: 8 m
iliju
na e
ura
34Prilozi
Prilo
g V
III. Revizijski uzorak projekata za osnivanje podinstrumenata
Instrument Naziv Alat
Iznos bespovratnih
sredstava(milijuna eura)
Zemlja/regijaVodeća
financijska institucija
Drugi izvori vanj‑skog financiranja
Infrastrukturni uzajamni fond
EU‑a i Afrike (ITF)
Afrički jamstveni fond za energiju Tehnička pomoć 1 Regionalno EIB -
Infrastrukturni uzajamni fond
EU‑a i Afrike (ITF)
Afrički instrument za održivu energiju
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
8 Regionalno EIB -
Infrastrukturni uzajamni fond
EU‑a i Afrike (ITF)
Fond za ublažavanje geotermalnog rizika
Bespovratna sredstva 30
Ruanda, Etiopija, Kenija, Uganda,
Tanzanija, BurundiKfW -
Fond za poticanje ulaganja u sus‑
jedstvu (NIF)
Instrument za davanje jamstava malim i sred-njim poduzećima
Bespovratna sredstva 24
Jordan, Libanon, Egipat, Tunis,
MarokoEIB AFD, SB, OFID
Fond za poticanje ulaganja u sus‑
jedstvu (NIF)
Instrument za financi-ranje malih i srednjih poduzeća
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
15
Armenija, Azer-bajdžan, Gruzija,
Moldova, Ukrajina, Bjelarus
EBRD EIB, KfW
Fond za poticanje ulaganja u sus‑
jedstvu (NIF)
Bliskoistočni i sjeverno-afrički fond za mikro, mala i srednja poduzeća
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
10 Regionalno KfW -
Fond za ulaganje u središnju Aziju
(IFCA)
Kirgistanski instrument za financiranje u područ-ju učinkovitosti održive energije
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
7 Kirgistan EBRD -
Fond za ulaganje u središnju Aziju
(IFCA)
Fond za financiranje ma-lih i srednjih poduzeća u središnjoj Aziji
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
11 Regionalno EBRD -
35Prilozi
Projekti navedeni u odlomku 42.
Instrument Naziv projekta Alat
Iznos bespovratnih
sredstava(milijuna eura)
Zemlja/regijaVodeća
financijska institucija
Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike (ITF) Energetski interkonektor Subvencija za kamate 13 Cote d’Ivoire – Sijera Le-
one –Liberija – Gvineja EIB
Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike (ITF) Interkonektor u Capriviju Subvencija za kamate 15 Zambija – Namibija –
Južna Afrika EIB
Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike (ITF) Obnova velike istočne ceste Subvencija za kamate 25 Zambija – Malavi – Mo-
zambik EIB
Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike (ITF) Istočnoafrički prometni koridor Subvencija za kamate 17
Tanzanija – Kenija – Uganda – Ruanda –
Burundi – Demokratska Republika Kongo
EIB
Infrastrukturni uzajamni fond EU‑a i Afrike (ITF) Itezhi Tezhi Subvencija za kamate 18 Zambija EIB
Fond za poticanje ulaga‑nja u susjedstvu (NIF)
Program poboljšanja usluga vodoopskrbe i odvodnje otpad-nih voda
Bespovratna sredstva 5 Egipat KfW
Fond za poticanje ulaga‑nja u susjedstvu (NIF) Tramvajska linija u Rabatu Tehnička pomoć 5 Maroko AFD
Fond za poticanje ulaga‑nja u susjedstvu (NIF)
2. faza mreže brzih željeznica u Tunisu Bespovratna sredstva 28 Tunis AFD
Fond za poticanje ulaga‑nja u susjedstvu (NIF)
Modernizacija vodoopskrbne infrastrukture
Tehnička pomoć/bes-povratna sredstva 8 Gruzija EIB
Fond za poticanje ulaga‑nja u susjedstvu (NIF)
Instrument za financiranje malih i srednjih poduzeća
Tehnička pomoć/bes-povratna sredstva 15
Armenija, Azerbajdžan, Gruzija, Moldova, Ukrajina, Bjelarus
EBRD
Fond za poticanje ulaga‑nja u susjedstvu (NIF) Dalekovod Tehnička pomoć/bes-
povratna sredstva 16 Egipat EIB
Fond za poticanje ulaga‑nja u susjedstvu (NIF)
Autocesta koja spaja istok i zapad Bespovratna sredstva 20 Gruzija EIB
Fond za poticanje ulaga‑nja u susjedstvu (NIF)
Solarna elektrana u Ouarzazateu Bespovratna sredstva 30 Maroko EIB
Fond za poticanje ulaga‑nja u susjedstvu (NIF)
Program za učinkovitost u po-dručju pitke vode
Tehnička pomoć/bes-povratna sredstva 7 Maroko KfW
Fond za poticanje ulaga‑nja u susjedstvu (NIF)
Linija br. 3 podzemne željeznice u Kairu, III. faza
Tehnička pomoć/bes-povratna sredstva 40 Egipat AFD
Prilo
g IX
.
36
Komisija je osmislila ovakvu organizaciju u pot‑punosti vodeći računa o mogućim koristima od instrumenata i smatra da je upravljanje njome bilo primjereno.
Komisija smatra da bi za ostvarenje mogućih koristi trebalo uzeti u obzir prirodu bespovratnih sred‑stava (npr. tehnička pomoć) i rezultate provedbe projekata.
VI.Komisija smatra da je postupak odobrenja bio temeljit: svi relevantni dionici na primjeren su način uključeni i Komisija prilagođava postupak savjeto‑vanja posebnostima projekata. Tijekom postupka odlučivanja dostupne su dostatne i potpune informacije.
Dodana vrijednost osigurana je u svim slučajevima: Projekti se podnose nadležnom Operativnom odboru tek kada se razjasne sve komponente pro‑jekta i kada je očita njihova dodana vrijednost.
U novim obrascima za ugovore za financijske instrumente preispituju se aranžmani za isplatu predujmova.
VII.Komisija smatra da je obrazloženje financiranja bilo jasno u svim slučajevima. Ti slučajevi opisani su u stavku 42. ovog izvješća i Komisija ih je na odgo‑varajući način osporila i obrazložila. Vidjeti odgovor Komisije na stavak 42. točke od (a) do (g).
U svim slučajevima prioriteti instrumenata uskla‑đeni su sa sektorskim politikama EU‑a za svaku od regija (jasno navedeni u njihovim strateškim orijentacijama).
Bez obzira na to, Komisija će preispitati načine za postizanje većeg utjecaja na sektorsku politiku te na poboljšanje vidljivosti potpore EU‑a.
Sažetak
I.Komisija pozdravlja ovo Posebno izvješće te prepo‑ruke kojima će se dodatno poboljšati upravljanje instrumentima spajanja, što predstavlja inovativan pristup financiranju razvojne suradnje.
Potrebe za ulaganjima u zemljama partnerima EU‑a znatne su. Državna sredstva i sredstva donatora nisu ni približno dovoljna za pokrivanje tih potreba. Države trebaju privući dodatna javna i privatna sredstva kako bi potaknule gospodarski rast koji je temelj za smanjenje siromaštva.
U Planu za promjenu naglašava se potpora uključi‑vom rastu i stvaranju radnih mjesta kao ključnom prioritetu vanjske suradnje EU‑a. U tom je smislu spajanje prepoznato kao važan alat za iskorištavanje dodatnih sredstava i jačanje utjecaja potpore EU‑a.
Premošćivanjem financijskih jazova u investicijskim projektima bespovratnim sredstvima EU‑a često se omogućavaju projekti u cjelini i zahvaljujući tim sredstvima stoga se može mobilizirati veće dodatno financiranje nego što se to može postići zajmovima financijskih institucija. Nadalje, javne financijske institucije koje izravno sudjeluju u spajanju jednako tako osiguravaju financiranje ne samo u obliku zajmova, već, primjerice, i u obliku vlasničkih ulaga‑nja ili podređenog duga.
IV.Komisija je odgovorna za organizaciju instrumenata koji su pozitivno ocijenjeni u izvješću. Projektom se upravlja partnerski. Komisija upravlja instrumen‑tima, a razvojne financijske institucije odgovorne su za dnevno upravljanje projektima. Oni provode proračunske zadaće koje su im povjerene u skladu s pravilima neizravnog načina upravljanja iz Finan‑cijske uredbe.
Odgovori Komisije
Odgovori Komisije 37
Komisija je odgovorna za organizaciju instrumenata koji su pozitivno ocijenjeni u izvješću. Upravljanje projektima obavlja se u partnerstvu. Komisija uprav‑lja instrumentima, a razvojne financijske institucije odgovorne su za dnevno upravljanje projektima. Oni provode proračunske zadaće koje su im povje‑rene u skladu s pravilima neizravnog načina uprav‑ljanja iz Financijske uredbe.
Komisija je osmislila ovakvu organizaciju u pot‑punosti vodeći računa o mogućim koristima instrumenata.
18Komisija se bavi pitanjem upravljanja ITF‑om i ogra‑ničenjem koje je utvrdio Sud poput ograničenja za regionalne programe (npr. otvaranje za nacionalne programe, različiti sektori – jednaka glasačka prava, upravljanje Komisije).
20Utvrđivanje projekata rezultat je međudjelovanja i rasprava između različitih dionika, uključujući zemlje partnere ili relevantne regionalne organi‑zacije, Komisiju i delegacije EU‑a, ostale donatore, financijske institucije i u pojedinim slučajevima privatni sektor te predstavnike civilnog društva.
Utvrđivanje projekata nadovezuje se na postupak programiranja i prioritete politike koje su odobrili Komisija, EEAS i zemlje partneri. Utvrđivanje pro‑jekata nadovezuje se i na strateške rasprave koje se održavaju u okviru svakog instrumenta spajanja u kontekstu strateškog odbora/upravljačkog odbora i na rasprave o analizi portfelja odobrenih projekata i projekata u pripremi.
VIII.Komisija navodi da su preporuke Suda u potpunosti usklađene s reformom instrumenata koju je Komi‑sija pokrenula na kraju 2013., a koja sada ulazi u fazu odobrenja.
Uvod
Okvir 1.MMF više ne uvjetuje odvojeno ugovaranje pojedi‑načnih zahtjeva za zajmove po povlaštenim uvje‑tima, već određuje ukupnu prosječnu ponderiranu stopu povlastica za sva zaduženja. Stoga se ovaj mehanički pristup neće automatski primjenjivati u budućnosti.
08Komisija sada razmatra izmjenu ITF‑a kako bi se njime upravljalo kao i s ostalih šest instrumenata za regionalna ulaganja na koje se primjenjuju ista pravila čime bi se povećale transparentnost i predvidivost postupka za sve partnere i osigurala jednaka prava za sve države članice u operativnim odborima. Povrh toga, EIB može i dalje upravljati posebnim sredstvima koja države članice dodjeljuju spajanju, ako to one žele.
12Komisija aktivno promiče uključenje više agencija država članica u provedbu instrumenata kako bi se osigurale jednake mogućnosti i povećala razmjena najboljih praksi.
Opažanja
16Komisija smatra da je upravljanje instrumentima za regionalna ulaganja primjereno.
Odgovori Komisije 38
Odgovornost je financijera obavljanje potrebnih izračuna u skladu s međunarodnim standardima, načelom dužne pažnje i dogovorenim metodama u kontekstu partnerstva i učinkovite podjele rada.
Temeljitu ocjenu projekata obavljaju specijalizirani timovi financijskih institucija u skladu s načelom dužne pažnje.
Temeljne studije provodi ponajprije vodeći europ‑ski financijer i one stoje na raspolaganju kad god postoji zabrinutost u pogledu prikladnosti proje‑kata ili kad god su potrebne dodatne informacije, uz one koje su dostavljene u zahtjevu.
Komisija ne smatra da je potrebno da financijeri sustavno osiguravaju studije s obzirom na to da se time u većini slučajeva samo povećava administra‑tivni teret bez stvarne dodane vrijednosti.
24Komisija naglašava da su doprinosi EU‑a odobravani samo u slučajevima kada su dobivene potrebne informacije o ispunjavanju glavnih zahtjeva iz stra‑teških orijentacija.
Predočene su sve informacije potrebne za donoše‑nje odluka i one su uključene u postupak odlučiva‑nja. U skladu s Financijskom uredbom i u kontekstu neizravnog upravljanja Komisija se može osloniti na aktivnosti koje je već obavilo tijelo kojemu su one povjerene, u skladu s načelima dužne pažnje i podjelom rada na kojima se temelji naše partner‑stvo s financijskim institucijama.
U razmatranje za odobrenje uzimaju se samo dovoljno zreli projekti. Mogu se provesti daljnje studije izvedivosti radi daljnjeg jačanja organizacije projekta u skladu s potrebama korisnika čime se pridonosi kvaliteti projekta.
Sustavnost inicijative nije sama po sebi operativni cilj Komisije. Komisija umjesto toga teži maksimi‑ranju efikasnosti i podjele rada u postupku utvrđi‑vanja i nadgradnji u odnosu na operativne snage dionika. To će se dodatno urediti reformom spajanja u fazi odobrenja.
21Komisija predviđa reviziju organizacije instrume‑nata za afričku regiju. Vidjeti odgovor Komisije na stavak 18.
Zajednički odgovor Komisije na stavke 22 do 31
22Zbog fleksibilne prirode i širokog sektorskog obuhvata instrumenata postupak za utvrđivanje zajedničkog pokazatelja dodane vrijednosti za sve projekte neizbježno je složen i gotovo neizvediv.
Dodana vrijednost bespovratnih sredstava uvijek se procjenjuje, a ta se procjena usavršila tijekom vremena, posebno u kontekstu aktivnosti Platforme EU‑a.
23Komisija smatra da su relevantni podaci koji su potrebni u različitim fazama odobrenja (privreme‑noj i konačnoj) bili na raspolaganju Komisiji. Finan‑cijski podaci iz privremene faze odobrenja vjero‑jatno će se promijeniti. Međutim, u konačnoj fazi odobrenja te se informacije procjenjuju.
Isto tako, može doći do promjene određenih uvjeta kreditiranja u razdoblju između zahtjeva i konačnog odobrenja uslijed fluktuacija u gospodarstvu. Stoga, financijske institucije mogu finalizirati pregovore o točnim uvjetima njihovih zajmova (kamatna stopa, dospijeće itd.) nakon odobrenja Odbora za instrumente.
Odgovori Komisije 39
Povlastice, održivost duga, iznos bespovratnih sredstava i gospodarska održivost ključni su ele‑menti za analizu koju provode financijske institucije i Komisija.
26Komisija uključuje delegacije Unije u reviziju prikladnosti bespovratnih sredstava i njihovo se mišljenje traži kad god je ono relevantno za postu‑pak odabira.
96 % uključenih delegacija navelo je da su uključeni u postupak odabira. Niži postotak (59 %) odnosi se na ranu fazu utvrđivanja u okviru cjelokupnog postupka odabira.
Komisija nastoji što više uključiti delegacije Unije u pripremu i praćenje operacija spajanja. To je potrebno kako bi se osigurala koherentnost aktiv‑nosti EU‑a, povećala vidljivost EU‑a i ojačala pozicija EU‑a u dijalogu o politici.
27Datum početka izračuna ne bi trebao biti datum početka pripreme projekata. Projekti u pripremi samo su preliminarna indikacija mogućih projekata u vrlo različitim fazama izrade i različitim stupnje‑vima zrelosti.
Mišljenje je Komisije da je najprikladniji pokazatelj vrijeme koje je proteklo od odobrenja Tehničkog odbora do donošenja Operativnog odbora u tre‑nutku konačnog odobrenja.
To dovodi do rezultata od otprilike četiri mjeseca za projekte LAIF, tri mjeseca za CIF, šest i pol mjeseci za NIF, pet i pol za AIF i otprilike četiri mjeseca za IFCA‑u. Taj vremenski okvir čini se razumnim s obzirom na tehničku složenost projekata spajanja i potencijalni broj uključenih partnera.
Okvir 2.Kao što je navedeno u zapisniku 9. Sastanka Izvrš‑nog odbora ITF‑a, dodatne informacije o tom projektu osigurane su njegovim članovima na pret‑hodni zahtjev.
Ovaj projekt odobren je u 2009. Otad je obrazac zahtjeva za bespovratna sredstva znatno poboljšan radi dopune informacija koje pružaju financijske institucije.
25Svi projekti koji se financiraju iz instrumenata ana‑liziraju se i iz gospodarske perspektive i iz perspek‑tive održivosti duga. Jedan od glavnih ciljeva Komi‑sije i financijera jest očuvanje predviđenih ulaganja i njihove dugoročne održivosti i utjecaja na razvoj.
Međutim, ipak nije moguće utvrditi jedinstvene kriterije, poput minimalnih pragova, za ocjenu gos‑podarske održivosti. Radna skupina za aditivnost bespovratnih sredstava u okviru mehanizama spa‑janja zaključila je 2009. da sama priroda operacija spajanja nalaže pojedinačan pristup predmetima u smislu procjene iznosa, oblika i prirode tražene potpore. Ovaj pristup potvrđen je u kontekstu novijeg rada Platforme EU‑a za spajanje vanjske suradnje (EUBEC).
EIRR (ekonomska interna stopa povrata) projekata uvijek se ocjenjuje u okviru načela dužne pažnje. Odluke o raspodjeli bespovratnih sredstava donose se na temelju gospodarske i financijske analize projekata te na očekivanim socijalnim koristima (financijske mogućnosti, utjecaj na zdravlje, soci‑jalna situacija).
Ova revizija temelji se na informacijama navede‑nima u obrascu zahtjeva za bespovratna sredstva te na dodatnim informacijama koje proizlaze iz razmjena između različitih službi Komisije i njezinih delegacija, financijskih institucija i relevantnih dio‑nika prije, tijekom i nakon tehničkih sastanaka.
Odgovori Komisije 40
I dok je u nedostatku mogućnosti usporedbe sa sličnim projektima u ranim godinama postojanja instrumenata spajanja provođenje procjena bilo teško, Komisija se sada koristi iskustvom steče‑nim tijekom godina kako bi poboljšala postupak procjene.
Štoviše, s reformom spajanja o kojoj je nedavno bila riječ i koja je nedavno dogovorena, iznos bespovrat‑nih sredstava koja se osiguravaju u smislu financira‑nja ovisit će i o usporedivosti i povećanoj vrijednosti za uloženi novac.
31Ne postoje dokazi da je dosad do toga i došlo. Partneri su Komisije razvojne, a ne poslovne banke; njihov je glavni cilj davanje doprinosa financiranju razvoja. No unatoč tome, povjerljivost postupka određivanja kamatne stope i odluka zaista je spriječila široku upotrebu instrumenta subvencije kamatne stope.
U slučaju upotrebe subvencije kamatne stope, Komisija se posebno oslanja na vlastiti nadzor multilateralnih institucija (npr. ocjena stupova) i na nacionalni nadzor i regulativu koja uređuje bilate‑ralne institucije kao elemente koji umanjuju taj rizik.
Izračun kamatnih stopa koje provode banke bit će podložan preispitivanju i određivanju referentnih stopa.
32U neizravnom centraliziranom ili zajedničkom upravljanju isplate predujmova zaista su bile visoke u trenutku stvaranja prvih instrumenata. To je bilo motivirano potrebom za pokretanjem novog moda‑liteta pomoći i poticanjem financijskih institucija na preuzimanje upravljanja složenim projektima.
Aranžmani za isplate predujmova revidirani su u novim obrascima za ugovore za financij‑ske instrumente te se njima postiže niža razina predfinanciranja.
Dokaz da je duljina postupka primjerena i razumna leži u činjenici da dosad nije evidentiran nijedan slučaj u kojemu neki relevantni projekt nije prove‑den zbog kašnjenja u postupku odobrenja. Napro‑tiv, postupak odobrenja dovoljno je fleksibilan te omogućava uzimanje u obzir potrebe partnera za ubrzanje postupka, ako je to potrebno.
29Komisija bi željela razjasniti da postizanje MMF‑ovih razina povlastica može biti potrebno, ali ne i dovoljno, s obzirom na specifičnost pita‑nja projekata. Ispunjavanje uvjeta praga od 35 % može se smatrati prvim potrebnim preduvjetom da bi korisnik prihvatio financijski paket u skladu s ograničenjima MMF‑a. Međutim, to samo po sebi nije automatski dovoljan uvjet. Određeni projekti mogu zahtijevati veći element bespovratne potpore u okviru financijskog paketa od 35 % bez dovođenja u sumnju znatnog utjecaja na razvoj koji pružaju.
30Obrazloženje traženih iznosa bespovratnih sred‑stava može znatno varirati ovisno o posebnim tržiš‑nim preprekama čije se pitanje rješava, financijskim mogućnostima ciljne skupine, dospijeću projekta, uvjetima na lokalnom tržištu, dostupnosti sredstava od ostalih financijera i kapacitetu i sklonosti za preuzimanje rizika tijela odgovornih za provedbu projekata, među ostalim uvjetima. Zbog tih je varijacija, zajedno s oskudnošću pouzdanih tržišnih informacija u zemljama partnerima, otežano utvrđi‑vanje kriterija za određivanje iznosa bespovratnih sredstava kojima je obuhvaćena svaka moguća intervencija u svakom mogućem kontekstu dina‑mičnog tržišta. Na kraju, Komisija se mora u određe‑noj mjeri osloniti na sposobnost financijskih insti‑tucija part‑nera da će ugovoriti najbolji aranžman, odnosno minimalan iznos bespovratne potpore, za kataliziranje određenog projekta. U pojedinim pro‑jektima ne postoje druge održive mogućnosti osim ovog postupka „određivanja iznosa”. Na primjer, veličina zaštite od prvog gubitka za kreditiranje malih i srednjih poduzeća nije općenito određena povijesnim iskustvom (ako ono uopće postoji), već percepcijom rizika zajmodavca, odnosno subjektiv‑nim parametrom koji se može utvrditi samo vještim pregovaranjem.
Odgovori Komisije 41
35Nakon odobrenja projekta, delegacije Unije i/ili sjedišta Komisije (ovisno o opsegu projekta) osigu‑ravaju primjerene daljnje aktivnosti.
Službe Komisije u redovitom su kontaktu s naci‑onalnim uredima banke u relevantnim zemljama, održavaju se sastanci s delegacijom i lokalnim koordinatorima projekata vodećih financijskih institucija. Vodeće financijske institucije ugovorno su obvezne podnositi izvješća delegaciji jednom godišnje. Nadalje, kako je predviđeno ugovorima sklopljenima u okviru delegirane suradnje, Komisija je uključena, obaviještena i pozvana da sudjeluje u misijama praćenja koje na terenu provode vodeće financijske institucije.
Ugovorni aranžmani dovoljno su jasni za primjereno praćenje.
Poticanjem ranijeg uključenja delegacije u postu‑pak, pojačat će se i provedba i praćenje. Upute dele‑gacijama ažurirat će se u tu svrhu.
36Komisija potvrđuje upućivanje na kontinuirane aktivnosti na pokazateljima koji se temelje na rezul‑tatima kojima se trebaju koristiti financijske institu‑cije za potrebe praćenja i izvješćivanja te naglašava da praćenje uspješnosti provodi vodeća financijska institucija.
37Svi projekti podnose se na praćenje i ocjenjivanje. Pojedina su srednjoročna ocjenjenjivanja zaklju‑čena, kao što je slučaj s NIF‑om ili će biti uskoro provedena, kao što je slučaj s LAIF‑om.
Okvir 3.Komisija je postupala u potpunosti u skladu s pri‑mjenjivim pravilima i propisima.
Aranžman isplata iz Okvira 3. izrađen je 2010. Komi‑sija je za NIF promijenila tu politiku isplata 2012. (usporedi sa stavkom 32.).
Nadalje, prilikom procjene projekta NIF‑a uzet će se u obzir iznimna situacija i događaji koji su se odvijali u zemlji partneru od siječnja 2011. i koji su utjecali na provedbu projekta.
33Predviđena je revizija sustava predujmova za ITF.
34Projekte u okviru ovih instrumenata odobravaju i odabiru izravno europske financijske institucije u potpunosti u skladu s ciljevima, aktivnostima i kri‑terijima utvrđenima za projekt. Odabir podzajmova i jamstava određen je parametrima povezanima s projektom (koji su detaljno obrađeni u tehničkoj dokumentaciji), posebno onima koji navode ciljeve projekta. Tijekom postupka odobrenja i odabira primjenjuju se standardi dužne pažnje financijskih institucija. Ti postupci u skladu su s dogovorenom i isplativom podjelom rada među partnerima, što uključuje aranžmane za odabir podređenih aktiv‑nosti. Prihvatljive financijske institucije dostavljaju detaljna izvješća o projektima iz instrumenta na redovitoj, kao i na ad hoc osnovi, ili kada to od njih zatraži Komisija.
Okvir 4.Komisija smatra da su svi potrebni elementi bili očiti u obrascu zahtjeva za bespovratna sredstva pro‑jekta NIF Instrumenta za financiranje malih i sred‑njih poduzeća.
Odgovori Komisije 42
42 (a)Moguće financiranje bez doprinosa ITF‑a u okviru programa MMF‑a zaista ima gornji limit za nepovla‑šteno kreditiranje (vidjeti tablicu 1. izvješća MMF‑a Country Reports za 2009. i 2010.) te je stoga svako dodatno kreditiranje moralo biti povlašteno. Odluku o tome treba li neki projekt uzeti u obzir za povlaš‑teno kreditiranje ili ne državna je odluka Zambije, nakon rasprave s međunarodnom zajednicom ovisno o ekonomskim aspektima svakog pojedinog projekta.
42 (b)Bespovratna sredstva EDF‑a pokazala su se nedos‑tatnima za zatvaranje financiranja projekata. Dodatno financiranje, potrebno za zatvaranje jaza u financiranju, omogućeno je jedino mobilizacijom resursa financijskih institucija kroz doprinose ITF‑a.
42 (c)Bespovratna sredstva imaju visoku dodanu vrijed‑nost čak i kada su količinski mala, primjerice pri zatvaranju jaza u financiranju, poboljšanju kvalitete projekta itd. U trima od ovih slučajeva bespovratna sredstva pomogla su u ublažavanju ukupnih finan‑cijskih uvjeta s obzirom na to da financijski paket koji su predložili sufinancijeri zajmoprimcu nije bio u potpunosti prihvatljiv. Za drugi projekt bespo‑vratna sredstva omogućila su povećanje potencijal‑nog utjecaja projekata uključujući financijske koristi.
42 (d)Komisija se ne slaže s mišljenjem Suda. Krajnji koris‑nik mogao je odabrati alternativu koja bi bila pro‑fitabilnija, ali bi bila dovela do negativnih utjecaja na okoliš. Bespovratna sredstva ITF‑a olakšala su ulaganje u opciju koja je bila prihvatljivija za okoliš čime su opravdani veći troškovi ulaganja.
Nadalje, Komisija bi željela naglasiti:
(i) da su postupci praćenja usmjerenog na rezulta‑te za instrumente za regionalna ulaganja kojima upravlja DEVCO jednaki onima za ostale projekte DEVCO‑a.
(ii) da DEVCO poduzima potrebne mjere za rješa‑vanje pitanja rezultata praćenja usmjerenog na rezultate: za projekte koji su prošli kroz postupak praćenja usmjerenog na rezultate rezultati se ša‑lju delegaciji EU‑a/jedinicama EU‑a u sjedištima koji su uključeni u upravljanje projektom. Od de‑legacije se očekuje odgovor i on se obično pod‑nosi vodećoj financijskoj instituciji. Prema potrebi može se organizirati sastanak radi razjašnjavanja nalaza praćenja usmjerenog na rezultate. Uz to, predstavnici Komisije sastaju se s konzultantima koji su obavili posjete u okviru praćenja usmje‑renog na rezultate na redovitim informativnim sastancima kako bi dobili informacije o situaciji na terenu.
U budućnosti je predviđena revizija upravljanja pro‑jektima ITF‑a radi njegova mogućeg usklađivanja s ostalim instrumentima.
Zajednički odgovor Komisije na stavke 39 – 42
39Komisija se ne slaže s analizom Suda o iskazivanju potrebe za bespovratnim sredstvima kako bi se omogućio zajam. Obrazac zahtjeva za bespovratna sredstva pruža temelj za procjenu, koju čini razmo‑trena presuda na temelju podataka iz tematskih i geografskih jedinica te delegacija EU‑a i sekreta‑rijata, često uz dodatna pitanja. Procjena Komisije uz podršku tehničkih sastanaka s financijskim institucijama i operativnim odborima uz prisutnost država članica čvrsta je i dobro utemeljena. Komi‑sija smatra da se postupkom odabira bespovratnih sredstava u dovoljnoj mjeri osigurava i potvrđuje potreba za njima.
42Komisija se ne slaže s ovom analizom zbog sljedećih razloga:
Odgovori Komisije 43
46Komisija smatra da se instrumentima općenito pri‑donosi znatnim dobicima politike.
Okruženje politike sastavni je dio ocjene projekta. Svaki projekt ima specifične ciljeve i očekivane utje‑caje koji se razlikuju ovisno o prirodi projekta. Od jednog se projekta ne očekuje da će utjecati na sve ciljeve (i štoviše, preporuka je da on to i ne čini).
U slučaju ITF‑a, kada se projekt odnosi na sektor koji je u žarištu interesa delegacije, zaista postoji mogućnost zajedničkog utjecaja na politiku sek‑tora. To je drukčije u slučajevima kada se projekt ne nalazi u sektoru u žarištu interesa delegacije, ali je ipak u sferi regionalnog dohvata.
51Zbog političkih i strateških razloga Komisija će (iako smatra da su smjernice EU‑a o vidljivosti poštovane) pojačati aranžmane za vidljivost i dodatno uključiti delegacije u taj proces.
51 (a)Svi ugovori sadržavaju posebne članke za projekte koji se financiraju iz instrumenata regionalnog spajanja (u dijelu koji se odnosi na opće uvjete i u prilogu u kojem se navodi opis aktivnosti). Tim član‑cima propisuje se da je vodeća financijska institucija dužna osigurati odgovarajuću vidljivost bespovrat‑nih sredstava.
Nadalje, u novom Sporazumu o delegiranju neizrav‑nog upravljanja koji će se od 2014. upotrebljavati za sve projekte ugovorene u okviru Instrumenata regionalnog spajanja postoji prilog koji je posebno predviđen za Plan komunikacije i vidljivosti koji će se uspostaviti za svaki pojedini projekt.
42 (e)Komisija se ne slaže sa zaključkom Suda za koji ne postoji dovoljno dokaza.
Bespovratna sredstva NIF‑a bila su potrebna za otključavanje ukupnog investicijskog paketa pro‑jekta i bila su u cijelosti u skladu s ciljevima politike EU‑a i zemlje partnera.
42 (f)Komisija se ne slaže s ocjenom. Podrazumijeva se da su bespovratna sredstva bila potrebna kako bi koris‑nik prihvatio povezane kredite i da je spojeni paket bio sličan drugim financijskim ponudama te da nije bio pretjerano subvencioniran.
42 (g)U ovom opažanju ne uzima se u obzir činjenica da je „nesubvencionirani” proizvod djelovao pod pretpostavkom da će subvencija stići. Doprinos NIF‑a u ovakvoj shemi svakako je potreban kako bi europske financijske institucije mogle pružati kre‑dite po kamatnoj stopi koja potiče banke na daljnje kreditiranje malih i srednjih poduzeća. Činjenica da doprinos NIF‑a nije potrošen (ili je djelomično potrošen), znak je uspjeha. Time se otvara put sljedećem instrumentu s nižom razinom doprinosa NIF‑a (pod time se ne podrazumijeva da bi bes‑povratna sredstva NIF‑a trebala biti niža u slučaju druge prve operacije u nekoj zemlji).
44Komisija proaktivno utječe na organizaciju proje‑kata. Vrsta utjecaja u velikoj će mjeri ovisiti o vrsti projekta s obzirom na to da projekti imaju različite ciljeve i različite očekivane utjecaje. Projekti spaja‑nja organizirani su u kontekstu partnerstva i podjele odgovornosti među donatorima. Komisija igra glavnu ulogu u tom partnerstvu i ima velik utjecaj u svim relevantnim aspektima projekata.
Odgovori Komisije 44
54Komisija smatra da je postupak odobrenja bio temeljit: svi relevantni dionici na primjeren su način uključeni i Komisija prilagođava postupak savjeto‑vanja posebnostima projekata. Tijekom postupka odlučivanja dostupne su dovoljne i potpune informacije.
Dodana vrijednost osigurana je u svim slučajevima: Projekti se podnose nadležnom Operativnom odboru tek kada se razjasne sve komponente pro‑jekta i kada je očita njihova dodana vrijednost.
U novim obrascima za ugovore za financijske instrumente preispituju se aranžmani za isplatu predujmova.
55Komisija smatra da je obrazloženje financiranja bilo jasno u svim slučajevima. Ti slučajevi opisani su u stavku 42. ovog izvješća i Komisija ih je na odgo‑varajući način osporila i obrazložila. Vidi odgovor Komisije na stavak 42. točke (a) do (g).
U svim slučajevima prioriteti instrumenata uskla‑đeni su sa sektorskim politikama EU‑a za svaku od regija (jasno navedeni u njihovim Strateškim orijentacijama).
Unatoč tome, Komisija će ispitati načine za posti‑zanje većeg utjecaja na sektorsku politiku te na vidljivost potpore EU‑a.
57Komisija prihvaća preporuku. U novom obrascu zahtjeva jasno su navedeni različiti oblici dodane vrijednosti koji se mogu osigurati s pomoću bespo‑vratnih sredstava.
Što se tiče WBIF‑a, GU ELARG osigurao je svojim ugovorima o tehničkoj pomoći (IPF i IFICO) da se svim komunikacijskim i promotivnim alatima (web‑mjesta, izvješća, informativne smjernice, semi‑nari, radionice itd.) ukazuje na ulogu EU‑a u tom mehanizmu. Nadalje, radi se na poboljšanju surad‑nje s komunikacijskim jedinicama međunarodnih financijskih institucija i očito je povećano upući‑vanje na EU i WBIF. Veća vidljivost i dosljednost trebale bi biti postignute i kroz centralizaciju svih komunikacijskih aktivnosti WBIF‑a u okviru novog proširenog IFICO ugovora.
52Komisija naglašava da je Priručnik za komunikacije i vidljivost za vanjske aktivnosti EU‑a valjan i da se primjenjuje na sve projekte u području vanjskih aktivnosti.
Zaključci i preporuke
53Komisija je odgovorna za organizaciju instrumenata koji su pozitivno ocijenjeni u izvješću. Upravlja‑nje projektom obavlja se u partnerstvu. Komisija upravlja sredstvima, a razvojne financijske institu‑cije odgovorne su za dnevno upravljanje projek‑tima. Oni provode proračunske zadaće koje su im povjerene u skladu s pravilima o načinu neizravnog upravljanja iz Financijske uredbe.
Komisija je osmislila ovakvu organizaciju u pot‑punosti vodeći računa o mogućim koristima instrumenata i smatra da je upravljanje njome bilo primjereno.
Komisija smatra da bi ostvarenje mogućih koristi trebalo uzeti u obzir prirodu bespovratnih sred‑stava (npr. tehnička pomoć) i rezultate provedbe projekata.
Odgovori Komisije 45
59 (a)U obrazac zahtjeva već je uključen okvir mjerenja rezultata, uz smjernice u kojima su objašnjenje tra‑žene informacije. Utjecaj određenog bespovratnih sredstava EU‑a često se ne može odvojiti od cjelo‑kupnog projekta. Međutim, u pogledu bespovratnih sredstava EU‑a potrebno je jasno ukazati na dodanu vrijednost (vidi prethodno navedeno).
59 (b)Upute su poslane svim delegacijama EU‑a, a smjer‑nice su u izradi.
59 (c)Komisija djelomično prihvaća preporuku. Komisija će razmotriti mogućnost prilagodbe metodologije ROM posebnim specifičnostima spajanja.
60Komisija prihvaća preporuku.
U izradi je novi Sporazum o delegiranju neizravnog upravljanja za sve projekte ugovorene u okviru Instrumenata regionalnog spajanja. Taj obrazac ugovora imat će prilog koji je posebno predviđen za Plan komunikacije i vidljivosti koji će se izraditi za svaki pojedini projekt.
57 (a)Komisija prihvaća preporuku. U tijeku je izrada smjernica o revidiranom upravljanju za reguliranje uključenja Komisije u sve faze postupka odobrenja te o daljnjim aktivnostima projekta u kontekstu Platforme EU‑a.
57 (b)Komisija prihvaća preporuku. Ovo je kontinuirani proces koji će vjerojatno završiti krajem 2014.
57 (c)Komisija prihvaća preporuku. Prema revidiranoj organizaciji upravljanja instrumentima spajanja predloženo je da se projekti podnose samo na konačno odobrenje (više nema privremenog odo‑brenja). Obrazac zahtjeva uključuje detaljne opise potrebe za bespovratnim sredstvima i dodane vrijednosti bespovratnih sredstava te načina na koji je taj iznos utvrđen/izračunan.
(c) Taj proces mora uključivati preliminarnu ana‑lizu i rasprave o projektima u izradi koje je potrebno razjasniti prije podnošenja za konačno odobrenje kako bi se osigurali zrelost projekata, utjecaj i vrijed‑nost za uloženi novac.
57 (d)Komisija prihvaća preporuku.
58Komisija prihvaća preporuku. U budućnosti potrebe za gotovinom bit će uračunane prije isplate. Tre‑nutačno je u pripremi novi obrazac za ugovore za financijske instrumente. Ta će mjera vjerojatno biti uspostavljena do kraja 2014.
59Komisija prihvaća preporuku.
KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Besplatne publikacije:
• jedan primjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
• više od jednog primjerka ili posteri/karte: u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).
Pretplate koje se plaćaju:
• kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije (http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).
QJ‑A
B‑14‑016‑HR‑C
ISSN 2315‑0548
Komisija i države članice uspostavili su osam instrumenata za regionalno ulaganje za potporu vanjskim politikama EU-a. Cilj je ovih instrumenata za ulaganje objediniti (spojiti) bespovratna sredstva koja dodjeljuje Europska komisija sa zajmovima financijskih institucija. Oni doprinose financiranju ključnih infrastrukturnih projekata za koje su potrebna znatna financijska sredstva.
Sud je ispitao djelotvornost spajanja bespovratnih sredstava EU-a sa zajmovima financijskih institucija. Sud zaključuje da je to spajanje općenito bilo djelotvorno. Instrumenti za regionalno ulaganje bili su dobro uspostavljeni, ali moguće koristi spajanja nisu u potpunosti ostvarene. Sud iznosi niz preporuka Komisiji u vezi s odabirom projekata i odobrenjem bespovratnih sredstava, isplatom sredstava, praćenjem provedbe bespovratnih sredstava EU-a i povećanjem vidljivosti pomoći EU-a.
EUROPSKIREVIZORSKISUD