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DISTRITO FEDERALPROCURADORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

.Qij JPGDF•• .,CY.M>O.'~_""OQ","R"" <'O, •• ,

4PARECER N.:PROCESSON:INTERESSADO:ASSUNTO:

033 /2017 - PRCONIPODF0220.001909/2016Secretaria de Estado de Esporte, Turismo e LazerCessão de Uso de Bem Público Imóvel - ARUC

ADMINISTRATIVO. UTILIZAÇÃO DE BEM PÚBLICO IMÓVEL.CESSÃO DE USO ORA TUITA. ENTIDADE PRIVADA SEM FINSLUCRATIVOS. BEM CULTURAL IMATERIAL DO DiSTRITOFEDERAL. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. LEI DiSTRITALN. 5.730/2016. AD!. PRESUNÇÃO DECONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES.I. Com a edição da Lei Distrital n. 5.730/2016, a cessão de uso

tomou-se o instituto jurídico adequado à transferência de possede imóvel público a entidade privada quando evidenciadointeresse público.

Il. Contudo, a aplicação da Lei n. 5.730/2016 não pode gerarefeitos similares aos de uma concessão de direito real de uso.

Ill. Nesse sentido, não é juridicamente viável promover asalterações contratuais pretendidas pela cessionária.

Senhora Procuradora-Chefe da Procuradoria Especial da Atividade Consultiva,

I. Relatório

'0." ~ Ih O - Mat., '6.••7-7_.00""01~ OQI CJ 01 / 0f2i'b·4---

Versam os autos sobre o Termo de Cessão de Uso n. 01/2017 firmado entre o

Distrito Federal, por meio da Secretaria de Estado de Esporte, Turismo e Lazer, e a

Associação Recreativa Cultural Unidos do Cruzeiro - ARUe, cujo objeto é a outorga de uso

gratuito do imóvel situado na Área Especial n. 08, Cruzeiro Velho, com área de 33.014,85 mê,

tendo por objeto o desenvolvimento, pela cessionária, de suas finalidades estatutárias, em

"Brasília Património Cultural da Humanidade"


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especial as relacionadas ao esporte, lazer, cultura e projetos sociais, em beneficio da

sociedade, sem qualquer repasse de recursos públicos financeiros (fls. 128/130).

o Termo de Cessão de Uso foi assinado ernjaneiro de 2017. Posteriormente, a

ARUC solicitou formalmente a alteração de três cláusulas contratuais.

Ao analisar o pleito formulado pela cessionária, a Assessoria Jurídico-

Legislativa da Consulente, no Despacho n. 460_AJUGAB/SETUL, manifestou-se

contrariamente ao pedido (fls. 156/157).

Em seguida, o presente processo administrativo foi encaminhado a esta

Procuradoria-Geral para pronunciamento sobre a viabilidade jurídica das modificações

pretendidas.

É o breve relatório.

11. FundamentaçAo

'o~.'" J b I -M3" 35."7· 77 1

Preces se ifoA) 00/ QO'1/rd)Jh·""'é ----Inicialmente, registra-se que a presente manifestação se limita à análise

jurídico-fonnal das modificações contratuais pretendidas. não cabendo tecer qualquer juízo de

valor a respeito das questões técnicas e econômicas relativas ao bem cedido à ARUC. matéria

esta afeta exclusivamente à Secretaria consulente.

No Parecer n. 1268/2016-PRCONIPGDF, com fundamento na Lei n.

5.730/2016, a procuradoria-Geral do Distrito Federal manifestou-se pela possibilidade

jurídica de se outorgar à ARUe o uso do imóvel situado na Área Especial n. 08, Cruzeiro

Velho, com vistas ao desenvolvimento, pela cessionária, de suas finalidades estatutárias, em

2"Brasília - Património Cultural da Humanidade"


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especial as relacionadas ao esporte, lazer, cultura e projetos sociais, em beneficio da

sociedade, sem qualquer repasse de recursos públicos financeiros, desde que atendidas as

condições elencadas neste opinativo (fls. 84/93).

Naquela ocasião, a i. Parecerista concluiu que I'sob o pálio da lei

supratranscríta, que expressamente incluiu a possibilidade de se valer da cessão de uso para

a outorga de uso de bens públicos a entidades privadas, resta evidenciada a acomodação do

instituto à situação dos autos, não havendo mais espaço para ilações doutrinárias",

Nesse sentido, além de considerações sobre a necessidade de se adequar a

instrução processual aos ditames legais, foram apresentadas as seguintes considerações acerca

da minuta de termo de outorga da cessão de uso:

«A minuta do Termo de Cessão de Uso não Onerosa, apresentada às fls.

79-81, obedece aos ditames da lei, prevendo, expressamente:

- o objeto da cessão;_ a destinação do seu uso, diretamente ligada ao cumprimento das

finalidades estatutárias da cessionária;_ a proibição de que a cessionária promova a exploração econômica do

imóvel cedido;

_alarma não onerosa da cessão;_ que o prazo da cessão é indeterminado, embora possa ser rescindido o

instrumento, unilateralmente pela cedente, a qualquer tempo, a seu juízo;

_ as obrigações da cessionária, figurando, entre outras, o pagamento de

despesas de luz, água, telefone, gás, taxas e outras incidentes sobre o imóvel; a

conservação do bem a impossibilidade de realizar reformas e obras sem o

consentimento da cedente; a restituição do imóvel, finda a cessão, no estado em

que o recebeu; a responsabi/ização pelos danos que eventualmente causar a

Folha "...~ ~ - toA!!t.. 35.197-?

e-cceeec ~ OD/ O; Dq/ ~ lb 3"Brasília - Património Cultural do.Humanidade"


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terceiros; a impossibilidade de conferir à área destinação diversa da prevista no

instrumento; a vedação à transferência da cessão, a sublocação e a exploração

econômica do imóvel;

_as hipóteses de rescisão e dissolução do ajuste;

_ sobre a necessidade de designação de um executor, que deverá

acompanhar o cumprimento do ajuste, verificando, inclusive, a manutenção pela

cessionária das condições iniciais de habilitação e qualificação necessárias.

Nesse ponto, coaduna-se com a recomendação exposta na parte final do parecer

da AJL a fim de que conste do ajuste a obrigação de a cessionária manter

durante toda a cessão as condições de habilitação e qualificação exigidas

inda/mente."

Após a assinatura do Termo de Cessão de Uso, a cessionária solicitou a alteração

de três cláusulas contratuais (fls. 149/150), a saber:

Cláusula Quarta

"A Cláusula Quarta estabelece a destinação do imóvel para as finalidades

estatutárias, sem qualquer repasse de recursos públicos financeiros e no item

4.1 veda a exploração econômica do imóvel. No nosso entendimento, seria

importante a introdução de um dispositivo permitindo o estabelecimento de

parcerias para o desenvolvimento dessas atividades e projetos e explicitando

que é vedada a exploração econômica do imóvel para atividades não previstas

nasfinalidades estatutária da cessionária. (....)"Folha n":

"(...) no item 8.3 repete a vedação da exploração econômica do imóvel, de

forma genérica. Aqui também, sugerimos a inclusão de um dispositivo

Cldusula Oitava

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"Brasília Patrimônio Cultural da Humanidade"


~

PGDF"OÇUR~DQRI~-G''''''"" O,<T~rrO .mERA"

explicitando que essa vedação se refere a atividades não previstas nas

finalidades estatutárias da cessionária;"

Cláusula Décima Primeira

"(..) estabelece em seu item 11.3 que a rescisão unilateral poderá ocorrer a

qualquer tempo, a juízo do Distrito Federal, mediante revogação deste Termo,

sem que a autortzatária tenha direito à indenização de qualquer espécie por

benfeitorias. Consideramos que esse item é draconiano, e nos coloca à mercê

de eventuais mudanças políticas e ou de pressões de grupos econômicos.

Sugerimos a sua exclusão, considerando que o item 11.1 já garante ao Distrito

Federal a rescisão unilateral, no caso de descumprimento das cláusulas do

Termo de Cessão".

Com efeito, como exposto no citado parecer, com a edição da Lei n.

5.730/2016 foi juridicamente estabelecida hipótese de cessão de uso de bens imóveis paraentidade registrada como bem cultural imaterial do Distrito Federal, nos termos da Lei n.

3.977/2007, desde que atendida a moldura desta Lei.

Em 2017, a Lei n. 5.841 alterou o art. l° da Lei n. 5.73012016, o qual passou a

vigorar com a seguinte redação:

"Art. ]O O Distrito Federal e suas entidades da administração indireta podem

ceder o uso de bens públicos imóveis, de forma gratuita ou onerosa, por tempo

determinado ou indeterminado, a órgãos e entidades públicos e a entidades

privadas.§1oA cessão de bens públicos a entidades privadas deve ser precedida de:

I - avaliação do bem;

II _justificativa de gratuidade, quando for o caso;

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rrlU.• Jieila~iie, r~rad8s f)!i eas+J8 de i1'le1€igibilidade. (Inciso revogado

pelara) Lei 5841 de 11/04/2017)§20 Considera-se causa de inexigibilidade de ltcítaçãa a cessão de uso para

entidade registrada como bem cultural imaterial do Distrito Federal, nos

termos da Lei n" 3.977, de 29 de março de 2007, e do Decreto n" 28.520, de 7

de dezembro de 2007.§ 30 A cessão de uso deve ser precedida de procedimento seletivo impessoal,

ressalvados os casos de inexigibilidade. (Lei 5.841 de 11/04/2017)"

Cabe assinalar as duas leis que fundamentam a presente cessão de USO (Lei D.

5.730/2016 e 5.841/2017) são objetos de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 2017 00

2009837-7) em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios', na

qual o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios questiona a constitucionalidade

formal e material destes diplomas legaisê em face da Lei Orgânica do Distrito Federal e da

Constituição Federal, inclusive fazendo referência ao caso especlficc''.

Feitas essas breves digressões, passa-se ao exame das propostas de alteração

apresentadas pela cessionária.

Não obstante a presunção de constitucionalidade da Lei n. 5.730/20164, deve ser

lida a partir da perspectiva dada pelo arcabouço normativo relativo ao tema.

I Em consulta, no dia 14.11.2017, a página da internet do TJOFf, verifica-se os autos estão conclusos ao Exmo.

Relator desde 20 de setembro de 2017.2 http://www.mpdft.mp.br/portaVinde){.php/componentladi/.?act=visuali:mr~rocesso&id=5523 Destaca-se trecho relativo ao presente espaço público contido na Ação Direta de Inconstitucionalidade:"(..) nos autos do procedimento administrativo que em que se analisava a ocupação ilegal de área pública pelaAssociação Recreativa Unidos do Cruzeiro - ARUC, ap6s parecer da Procuradoria do Distrito Federal(parecer ri. 629/2014) _ PROCAD/PGDF) concluir pela impossibilidade de se conceder o espaço diretametue àreferida Associação sem ítcuação, foi noticiada a "cessão de uso" do referido imóvel público, gratuitamente epor prazo indeterminado, sem prévia licitação, a favor de mencionada entidade, com fundamento nasdisposições constantes da lei objeto da presente ação direta."4 Parecer n. 58212017-PRCONIPGDF"3. O ordenamento juridico-constitucional vigente no Brasil não admite interpretação de lei distrital conformelei nacional, com redução de texto e supressão de conteúdo semântico para alcançar a equivalência designificado entre as normas. A declaração de inconstitucionalidade, com ou sem redução de texto, ainda que por

Folha" J b50v0 6MofJrasilia Patrimônio Cultural da Humanidade"


~

PGDF"OC~~ADCA'A-<>'.ALO<>D""OTO '.O"AL

A utilização de bens públicos por particulares, à luz das regras constitucionais,

rege-se pelos principios da legalidade, da igualdade e da impessoalidade. Corolário direto

dessa perspectiva republicana é a necessidade de se realizar procedimento licitatório prévio ao

trespasse do bem, de forma a possibilitar a participação de todos interessados.

Nesse passo, interpretar que a outorga da cessão de uso de imóvel distrital, sem

prévio procedimento Iicitatório, poderia gerar uma estabilidade contratual - a ponto de se

vislumbrar uma perenidade passível de gerar indenizações por benfeitorias, p. ex>, não se

coaduna com o sistemajuridico vigente.

Tal conclusão acarretaria em possível desvirtuamento do arcabouço normativo,

em especial do previsto na Lei Orgânica do Distrito Federal e na Constituição Federal.

Colha-se, a propósito, o entendimento do TCDF sobre esses institutos (Decisão n.

131/2003):

"1) em relação a concessão, permissão e autorização de uso: 1.1) em razão da

não aplicabilidade das disposições do art. 175 da Constituição Federal e da

Lei nO 8.987/95 à outorga do uso de bens públicos, ainda vigora o instituto da

permissão de uso, segundo o conceito doutrinário tradicional, consistente em

ato administrativo, não abrangido pela Lei n" 8.666/93, desde que não sejafixado prazo no instrumento, de forma a caracterizar a precariedade e

transitoriedade do ato (permissão de uso não qualificada), dado que a fixação

de prazo confere caráter contratual à permissão de uso (permissão de uso

meio da técnica da interpretação conforme, está reservada aos órgãos do Poder Judiciário para tantocompetentes dentro do controle abstrato ou do controle difuso de constitucionalidade. 4. Esta Casa, emmanifestações recentes, não tem admitido a recusa de cumprimento de lei pelo Poder Executivo, razão pela qualrecomenda-se, por isso, a imediata propositura de açdo direta de inconstitucionalidade em face do art. 33 daLei nO 1.254/96, para, em sede cautelar, obter-se a suspensão da eficácia da expressão "declarado pelocontribuinte" nele contida, e. no mérito, pronunciar-se a nulidade da referida parte do texto legal."

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qualificada), sujeitando-a à prévia licitação, nos termos do art. 2° da Lei nO

8.666/93; (...)

2) Concessão de direito real de uso: 2.1) a licitação na modalidade

concorrência se impõe para a concessão de direito real de uso, sendo

dispensada para o trespasse de bem para outro órgão ou entidade da

Administração Pública (arts. 17. § 2°. e 23. § 3°. da Lei n" 8.666/93); 2.2)

diferentemente das concessões, permissões e autorizações de uso em que a lei

autorizadora pode ser genérica, no caso da concessão de direito real de uso a

autorização legislativa deve ser específica (caso a caso), indicando o bem cuja

posse será transferida e os limites a serem observados na outorga do uso; 2.3)

a manifestação prévia do Poder Legislativo para alienação e concessão de

direito real de uso não se estende aos bens das empresas públicas e das

sociedades de economia mista, cujo órgão soberano é a assembleia-geral; ••

Nesse contexto, a previsão de rescisão apenas no caso de descumprimento das

condições "contratuais", tal como proposto, por via oblíqua, poderia gerar efeitos de

estabilidade contratual similar à gerada pela concessão direito real de uso', hipótese que, sem

licitação prévia, foi afastada no âmbito desta Procuradoria-Geral, conforme se constata das

ementas abaixo transcritas:

Parecer n. 629/2014 PROCADIPGDFADMINISTRATIVO. OUTORGA DE USO DE ÁREA PÚBLICA.

CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO. ASSOCIAÇÃO

RECREATIVA CULTURAL UNIDOS DO CRUZEIRO - ARUC. LEI

DISTRITAL N. 4.96812012. I'o~."" Ib Cf _ MaU •."'- 7:::iYct2J2N '1í) Cf/fVJ2/iJ

Com base na doutrina e jurisprudência entende-se que o termo cessão de uso não pode ser lido como sinônimode permissão ou concessão, ambas modalidades contratuais precedidas de licitação.

8"Brasília - Património Cultural da Humanidade"


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I _ A Lei n. 4.96812012, que institui concessão de direito real de uso, mediante

licitação e direito de preferência à atual ocupante, demanda prévia

regulamentação.11 _ A situação presente difere de outras em que o Poder Público deferiu a

concessão de direito real de uso a algumas entidades associativas, haja vista

que naqueles casos havia lei regulando a outorga de um específico imóvel e,

ademais, tais situações restaram referendadas por decisões do Tribunal de

Contas do Distrito Federal. Não é essa a hipótese dos autos.

Parecer n. 82612015 PRCON/PGDFADMINISTRATIVO. PEDIDO DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE

USO DIRETAMENTE A ASSOCIAÇÃO RECREATIVA UNIDOS DO

CRUZEIRO (ARUC). AUSÊNCIA DE SUPORTE LEGAL DO PEDIDO.

DISCIPLINA PELA LEI DISTRITAL N. 4.968/2012. EXIGÊNCIA DE

LICITAÇÃO, ASSEGURANDO-SE DIREITO DE PREFERÊNCIA A

ATUAL OCUPANTE DO IMÓVEL. APLICABILIDADE DA LEI

DEPENDENTE DE REGULAMENTAÇÃO. PARECER PELA

MANUTENÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO PARECER N.

629/2014 - PROCAD/PGDF.

Ademais, complementando a interpretação das regras firmada, se tomado o

disposto no art. 10 da Lei n. 5.73012016 em sua literalidade ("cessão de uso" por prazo

indeterminado) a conclusão poderia culminar na ideia de possibilidade de perpetuação de uso

pelo particular.

Dessa forma, a leitura que se coaduna com o sistema constitucional é que o

vocábulo "indeterminado" se refere a precariedade e a transitoriedade do consentimento do

Poder Público para a ocupação''.

6 A cessão de uso no caso concreto assemelha-se a uma permissão precária.

Folha". I b Y - Ma" ~"7.1 IJ..,àJ.O D D'17{J,j{)rvpro~as3,~·~~~::!:~r::::~=:::~~iia-:};;;;;;;;;;;;;;;;C;;Tt;;-;;;ida&;;;;;:;;J;;;U;---------_. ----J!.Brasllia PatrimónioCulturalda Humanidade"

9


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PGDF••••""v •.•oo.,,,..., ••.••.000••"."0 ",''ou,

Prosseguindo.Com relação as duas outras propostas de modificação (itens 4.1

e 8.3), entende-se que, tal como proposto o termo e firmado, não há essa possibilidade

jurídica.

A figura excepcional do uso privativo do bem público pelo particular,

conforme precisamente aponta Marçal Justen Filho, para obtenção de vantagens econômicas

impõe:

"(. ..) regime jurídico peculiar, em que a Administração Pública

exercita suas competências de poder de polícia para admitir ou proibir o uso

anormal pretendido, tal como para impor limites e condições a isso. Nesses

casos, Q Administração Pública deve ser previamente consultada quanto à

pretensão de uso anormal, sob pena de caracterizar-se ilicitude. E o exercício

das competências estatais se traduzirá em institutos jurídicos dotados de perfil

próprio.

Por outro lado, a utilização extraordinária autoriza a imposição de

uma contraprestação a cargo do beneficiário privado. A contraprestação

consiste, em princípio, numa remuneração financeira, mas não existe

obstáculo em fixação de obrigações de outra natureza. Essa contraprestação

pode destinar-se à pura e simples remuneração dos custos gerados pela

utilização anômala gerada pelo particular" 7.

No caso concreto, o Gestor deferiu a gratuidade (outorga não onerosa) por

considerar que "é desprovida razoabilidade eventual cobrança de preço público para a

cessão de uso ora requerida, uma vez que a Entidade realiza atividades sem fins lucrativos

(...)" (fi. 42). ,olha •• , Jb q -M.L36.9,7· 7

::~) '101/J;&Ib

7 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 1.ed. rev. e atual. - São Paulo: Saraiva, 2008.

!O"Brasília Patrimônio Cultural da Humanidade"


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A ausência de lucratividade nas atividades desempenhadas também foi objeto

de registro por parte da Subsecretaria de Centros Olímpicos, Paraolímpicos e Espaços

Esportivos ("Verifico ainda que a cessão gratuita é possível e que se faz por dois principais

motivos: a norma permite literalmente a cessão gratuita e determina que se faz onerosa, tão

somente quando a entidade privada desenvolva atividade lucrativa, que não é o caso", fi.

52').

Nessa linha também foi o fundamento ato de inexigibilidade (fi. 59) e bem

como manifestação por parte da Exma. Sra. Secretária de Estado de Esporte, Turismo e Lazer

em seu despacho de fls. 61/63 ("Ressalto, ao tempo, que a cessão gratuita se faz possível pela

finalidade NÃO lucrativa da ARUC. Por isso, não poderá a entidade promover a exploração

econômica do imóvel", fi. 63).

Observa-se que a Lei n. 5.73012016 estabelece previsão especifica para as

cessões que tenham possibilidade de exploração econômica, in verbis:

Art. ]O É permitida a cessão de uso de imóveis de que trata o art. 10 a:

I _ entidades sem fins lucrativos que exerçam atividades de cunho assistencial,religioso, cultural e recreativo, desde que o imóvel seja utilizado,exclusivamente, para atender aos objetivos estatutários das entidades;

II _ entidades registradas como bem cultural imaterial do Distrito Federal;

lI1 _ entidades privadas que desenvolvam atividades lucrativas, desde que hajainteresse público, por meio de ato oneroso e por tempo determinado.

Autorizar que as entidades especificadas nos incisos I e 11 do art. 20 dessa

referida Lei associem-se a outras pessoas jurídicas para promover a exploração de atividade

comercial em um bem público cedido gratuitamente, a principio, resultaria em conferir

tratamento desigual ao desenvolvimento de atividades lucrativas.

8 Nota-se ainda que o deferimento da gratuidade para uso de área pública não trata-se de pura discricionariedade.É necessário avaliar, com registro documental, a situação concreta .

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Nesse sentido, ressentem-se os autos de maiores elementos acerca da análise

técnica acerca da alteração proposta, a natureza das atividades econômicas a seremdesenvolvidas e o modelo de gratuidade. como inclusive apontado pela Assessoria Jurídico-

Legislativo (fi. 157).

UI. Conclusão

Como dito preliminarmente, a análise elaborada não adentrou na perspectiva

do mérito administrativo ou da relevância da entidade no contexto local. urna vez que são

matérias que extrapolam a competência técnica, teórica e legal desta Procuradoria. Os

parâmetros ora utilizados derivam de regras expressas contidas na Lei Orgânica e no

regramento pátrio.

Nesse sentido, em face das normas que regem o uso privativo de bens públicos,

entende-se que não é juridicamente viável promover as alteraçõescontratuais pretendidas pela

cessionária.

À consideração superior.

Brasília-DF, 14 de novembro de 2017.

{.~~~~vesProcuradora do Distrito Federal

"olha ". / 1J - MaC 36.•• 7· 7

processo: ~ QQ) Cf M /!JX)/b

"-tt"'-)-.---12

"Brasília _ Património Cultural da Humanidade"

GOVERNO DO DISTRITO FEDERALPROCURADORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERALGabinete da Procuradora-GeralProcuradoria Especial da Atividade Consultiva

PROCESSO nO:INTERESSADO:ASSUNTO:

220.001.909/2016Associação Recreativa e Cultural Unidos do Cruzeiro - ARUCCessão - ARUC

MATÉRIA: Administrativa

APROVO O PARECER N° 0933/2017-PRCON/PGDF, exarado pela

ilustre Procuradora do Distrito Federal Tatiana Muniz S. Alves.

Em -AS 1 J2 12017.

JANAiNA c-M~s MENDONÇAProcuradora-Chefe

Procuradoria Especial da Atividade Consultiva

De acordo.

Restituam-se os autos à Secretaria de Estado do Esporte, Turismo e

Lazer do Distrito Federal, para conhecimento e adoção das providências pertinentes.

Em I ~ 1 1.& 12017

~ .KARLA APAREC A DE SOUZA MOTTAProcuradora-Geral Adjunt para Assuntos do Consultivo

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