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Introducción

Los servicios ecosistémicos de provisión de aguay regulación general del ciclo hidrológico (SEH) sonespecialmente importantes para las comunidades po-bres rurales en América Central. Aunque hay variosintentos por mejorar y mantener este flujo de bene-

ficios, la mayoría de iniciativas carecen de recursosfinancieros suficientes y no logran generar los incen-tivos necesarios para que los dueños de la tierra to-men decisiones de producción, agrícola o forestal,acordes con el bienestar social. Como respuesta a es-te problema, los programas de pagos por serviciosecosistémicos1 (PSEH) asociados con la provisión de

Diseño y gestión adaptativa de un programa de pagos por serviciosecosistémicos en Copán Ruinas, Honduras

R. Madrigal Ballestero* y F. Alpízar RodríguezEfD Central America, CATIE. Turrialba. Costa Rica

Resumen

Este artículo presenta el desarrollo de una iniciativa de pagos por servicios ecosistémicos relacionados con la pro-visión de agua potable en la comunidad de Copán Ruinas, Honduras. La metodología para diseñar e implementar es-te programa se basa en un enfoque integral y de gestión adaptativa, compuesto por varios componentes: definición deobjetivos y diagnóstico general, análisis de condiciones habilitadoras, diseño técnico del programa, implementacióny evaluación.

El artículo presenta la aplicación de este enfoque y los resultados obtenidos en términos del diseño e implementa-ción inicial del programa de pagos. Un resultado particularmente interesante tiene que ver con la construcción de unsistema de pagos basados en desempeño en donde los finqueros reciben pagos diferenciados de acuerdo al tipo y can-tidad de cambios que logran en los sistemas productivos. La idea es que los pagos envíen señales acerca de cuálescambios y usos del suelo son más deseables en términos de mejoramiento de la calidad y disponibilidad de agua pa-ra consumo humano.

Palabras clave: incentivos económicos, agua potable, valoración económica.

Abstract

Adaptative design and management of a payment for ecosystem services scheme in Copan Ruinas, Honduras

This article presents a case study of development of a Payments for Ecosystem Services (PES) program related todrinking water in the city of Copán Ruinas, Honduras. The methodology used for the design and the implementation ofthis program is based on an integrated and adaptive management approach. It includes the following elements: generaldiagnostic, definition of objectives, analysis of enabling conditions, technical design, implementation and evaluation.This paper presents the empirical results of the application of this methodology and, in particular, highlights theapplication of a performance-based payment system to remunerate local peasants in accordance to their land use decisions.

Key words: economic incentives, drinking water, economic valuation, performance-based payments.

* Autor para la correspondencia: [email protected]: 08-06-06; Aceptado: 07-03-08.

1 Es común encontrar el término de servicios ambientales como sinónimo del tema que aquí se discute. Sin embargo, queremosevitar el uso del mismo por dos razones principales. Primero, se quiere ser consistentes con el trabajo de la Evaluación de losEcosistemas del Milenio (MEA 2005), el cual se refiere explícitamente al término servicios ecosistémicos (o servicios de los eco-sistemas) y en ningún caso a servicios ambientales. Por esta misma causa se hablará del pago por los servicios ecosistémicos enlugar del término, más comúnmente utilizado, de pago por servicios ambientales. Segundo, se quiere evitar la confusión con elconcepto de bienes y servicios ambientales que se utiliza en los acuerdos comerciales internacionales. En estos casos se discute

Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA) Investigación Agraria: Sistemas y Recursos Forestales 2008 17(1), 79-90Disponible on line en www.inia.es/srf ISSN: 1131-7965

80 R. Madrigal Ballestero y F. Alpízar Rodríguez / Invest Agrar: Sist Recur For (2008) 17(1),79-90

recursos hídricos, constituyen un arreglo institucio-nal novedoso que puede resolver estas deficienciaspor medio de pagos realizados por los demandantesde estos servicios a los productores u oferentes de losmismos.

Existen tres características claves que def inen unPSEH, a saber: el condicionamiento de los pagos; larelación contractual y la participación voluntaria. Laexistencia de un pago condicionado a un conjunto deobligaciones por parte del productor en procura dela provisión de uno o varios servicios de ecosistemases una característica que distingue al PSEH de pro-gramas tradicionales de subsidios ambientales. Pa-ra dar credibilidad al cumplimiento de dichas obli-gaciones es necesario el establecimiento de uncontrato de prestación de servicios de los ecosiste-mas, el cual debe ser complementado por un progra-ma adecuado de monitoreo y sanciones para casosde incumplimiento. Finalmente, a diferencia de losmecanismos de mando y control, los productores quese someten al PSEH lo hacen de manera voluntaria,atraídos por los incentivos que el programa otorga.

En la práctica existen muchas variantes que hacenque cada programa de PSEH sea particular. Las dife-rencias incluyen el modelo de gestión (público, priva-do, mixto), los objetivos buscados (conservación,transformación, metas sociales), los mecanismos decobro (tarifas hídricas, impuestos específicos, contri-buciones voluntarias) y los mecanismos de pago (mo-netarios, capacitación, otros no monetarios), por citaralgunos elementos. Dada esta variabilidad y la com-plejidad inherente a muchas cuencas hidrográficas, sevuelve imperativa la necesidad de contar con un mar-co metodológico integral y adaptativo de diseño e im-plementación de programas de PSEH. Este artículopresenta una propuesta en este sentido, la cual es va-lidada2 en Copán Ruinas, Honduras.

Las microcuencas de las quebradas Sesesmil (39km2) y de Marroquín (32 km2) son las que alimentan

al sistema de agua potable de la ciudad de Copán Rui-nas (Cisneros et al., 2007). El patrón socioeconómicode estas microcuencas está caracterizado por un bajonivel de escolaridad e ingresos, siendo las principalesactividades económicas la caficultura y la agriculturapoco diversificada, en muchos casos para el autocon-sumo. En la zona urbana las principales actividadeseconómicas que desarrolla la población son el turis-mo, el comercio y los servicios.

La ciudad de Copán Ruinas cuenta con un servi-cio de agua potable administrado por el Servicio Au-tónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillado(SANAA). En términos generales, la infraestructu-ra del sistema de agua potable, especialmente de loscomponentes de conducción y distribución, se en-cuentra en un estado de regular a malo, a causa deldeterioro y el exceso en su vida útil, lo cual provo-ca cortes del servicio en algunos sitios de la ciudad(Cisneros et al., 2007). Esta situación se agrava porlos problemas de calidad del agua destinada al con-sumo humano3 y de hecho, buena parte de los pobla-dores del municipio optan por comprar agua embo-tellada para satisfacer sus necesidades diarias dellíquido.

En Copán Ruinas no se cuenta con un sistema demedición volumétrica, lo cual provoca que el sistemade tarifas del SANAA se base en tarifas de consumoestimadas por mes. En el nivel comercial, las tarifasmáximas son pagadas por hoteles y restaurantes me-jor equipados y en la categoría doméstica, las tarifasmínimas son impuestas a domicilios que se conside-ran con escasos recursos económicos, según criteriosdel SANAA. Según datos del año 2005, en la ciudadde Copán Ruinas existían 1.190 abonados registrados,de los cuales 1.082 pertenecían a la categoría domés-tica, 104 a comerciales y 4 al gobierno.

Las fuentes de agua utilizadas para el consumo sonsuperficiales y el relieve de las zonas donde estas seencuentran se caracteriza por pendientes medias y al-

acerca de negociar una mayor liberalización del comercio de bienes y servicios ambientales a través de la reducción o elimina-ción de obstáculos arancelarios o no arancelarios. No obstante, el concepto que maneja la Organización Mundial del Comercio(OMC) no tiene relación con los beneficios que proveen los ecosistemas, sino que en el caso de bienes ambientales, se refiere aartefactos tales como convertidores catalíticos y filtros de aire, entre otros; y para el caso de servicios ambientales, se hace alu-sión a los servicios de consultoría en temas de recursos naturales que puede ofrecer un profesional liberal, por ejemplo.2 Este trabajo se realizó bajo el marco del Programa Innovación, Aprendizaje y Comunicación para la Cogestión Adaptativa deCuencas (FOCUENCAS II), administrado por el Centro Agronómico Tropical para la Investigación y Enseñanza (CATIE).3 Con respecto a la calidad del agua, la planta de tratamiento no realiza un proceso completo, sólo cubre cloración y sedimenta-ción, y no trata contenido de agroquímicos y aguas mieles. El mal estado del la red de distribución es otro factor que afecta la ca-lidad del agua, ya que muchas líneas han excedido su vida útil y puede existir infiltración de residuos y contaminantes (Cisneroset al., 2007).

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tas. Las principales actividades económicas desarro-lladas en las fincas donde se localizan las principalesfuentes de agua son la agroforestería (café con som-bra), la ganadería, la agricultura y el turismo. Lamen-tablemente, estas fuentes son afectadas negativamen-te por actividades como el uso inadecuado del suelo,la tala ilegal, la quema y la contaminación con aguasmieles y otros desechos (Cisneros et al., 2007).

Material y Métodos

La implementación efectiva y permanente de un pro-grama de PSEH debe reflejar un proceso continuo yadaptativo, compuesto de varios eslabones, a saber, i.diagnóstico y definición de objetivos; ii. estudio decondiciones habilitadoras, iii. diseño técnico del pro-grama; iv. implementación, v. evaluación (Campos etal., 2006). La Figura 1 resume este proceso, el cual nonecesariamente es secuencial sino que debe enmarcar-se dentro de un marco de revisión y adaptación conti-nua.

Las fases iniciales de este proceso adaptativo, es de-cir las fases de definición de objetivos y estudio de lascondiciones habilitadoras del entorno, son fundamen-tales para establecer las razones por las cuales se de-sea desarrollar un programa de este tipo. Estas fasesson esenciales en la medida que el PSEH no es la úni-ca opción de política disponible para mejorar o con-servar los servicios de los ecosistemas, ni tampoco esuna herramienta que puede funcionar en todos los con-

textos. En este sentido conviene discutir acerca de losobjetivos esperados del programa (conservación, trans-formación, metas sociales) y además evaluar las con-diciones del entorno que pueden facilitar el desarro-llo y permanencia de un programa de PSEH. Algunasde estas condiciones son: i) la existencia de un entor-no legal apropiado que facilite, o que al menos no im-pida, el desarrollo del PSEH en la escala deseada; ii)la ausencia de políticas públicas que generen incenti-vos contrarios al PSEH; iii) la seguridad en la tenen-cia de la tierra; iv) la disponibilidad de informaciónrelevante; v) la capacidad de gestión y negociación.

Una vez realizado este análisis preliminar se debendedicar esfuerzos al diseño específico de los mecanis-mos de cobro y pago así como del marco operativo ide-al para administrar el programa. Es en este eslabón delproceso donde la necesidad de criterios técnicos se ha-ce más evidente puesto que es necesario determinarlas áreas críticas de intervención, establecer las medi-das de conservación y transformación a promover den-tro del programa, sugerir montos de pago en conside-ración a los costos privados, realizar estimaciones dedisponibilidad de pago de la población beneficiada,entre otras tareas. Este artículo enfatiza en esta partede la metodología, sin embargo, es importante señalarque el grado técnico necesario para esta fase de dise-ño se tiene que dimensionar a la luz de la precisión de-seada, el presupuesto y la información disponible. De-bería ser claro que esta fase es dinámica y queestimaciones iniciales relativamente modestas se pue-den ir mejorando en el tiempo.

El diseño técnico consta de cuatro componentes bá-sicos:

1. Análisis biofísico de la provisión de serviciosecosistémicos. A diferencia de otros SE, la generaciónde SEH es específica a un sitio. Por ejemplo, el áreade recarga hídrica de un acuífero es una zona delimi-tada espacialmente en una cuenca hidrográfica. Ob-viamente, para proteger este acuífero es prioritario con-servar esta área de recarga y no otra zona.

En el caso de los SEH, la delimitación de áreas prio-ritarias no es una tarea sencilla debido a la diversidadde condiciones geológicas y morfológicas de las cuen-cas. Para seleccionar áreas prioritarias de intervenciónpara el caso de Copán Ruinas se desarrolló una meto-dología de selección de fuentes de agua y sus respec-tivas zonas de recarga superficial aparente (Retamalet al., 2007). Esta metodología de selección de áreasprioritarias se fundamenta en el marco conceptual deAnálisis Multicriterio para la toma de Decisiones y el

Figura 1. Proceso adaptativo de diseño e implementación deun PSEH. Fuente: Campos et al., 2006.

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Definición de objetivos y diagnósticogeneral

Condiciones habilitadoras del entorno

Diseño técnico

Implementación

Evaluación


uso de Sistemas de Información Geográfica. Para se-leccionar estas áreas se desarrolló un taller con exper-tos en manejo de recursos hídricos, en el cual se deci-dió desarrollar un índice y se seleccionaron loscriterios que permiten identificar y manejar las áreasque favorecen la recarga superficial aparente y la ca-lidad de agua. Luego, se realizó un recorrido por elcampo con los asistentes al taller para ajustar los cri-terios a la realidad de las microcuencas y al tipo de in-formación cartográfica disponible para la zona.

A partir de la información disponible se decidió for-mular el índice de selección de áreas prioritarias parala provisión del SEH de forma lineal, debido a que unafunción más compleja requiere de información más pre-cisa respecto al efecto de una característica biofísica delecosistema sobre la recarga superficial aparente y la ca-lidad de agua y en consecuencia, los costos son más ele-vados que la información disponible en la actualidad.

Para la formulación del índice lineal fueron nece-sarios dos pasos previos. Un cambio de escala de losdiferentes criterios para poder comparar los valores deellos con una misma unidad de medida y la asignaciónde pesos a cada uno de los criterios. Finalmente, loscriterios estandarizados y ponderados fueron combi-nados mediante algebra de mapas de un Sistema de In-formación Geográfica, ArcView 3.3, para obtener unmapa de las áreas prioritarias para la oferta del SEH.

Los criterios utilizados para seleccionar fuentes deagua fueron la cantidad de usuarios que la utilizan (ac-tuales y potenciales), el caudal extraído y la vulnera-bilidad. Estos factores fueron ponderados con base encriterios de actores locales y expertos. Posteriormen-te, para la selección de las áreas de recarga aparentese utilizó un conjunto de criterios agrupados en un ín-dice ponderado. Los principales criterios utilizadosfueron: tipo de roca, presencia de fallas o fracturas enel suelo, textura del suelo, pendiente, microrelieve, usodel suelo, presencia de cobertura vegetal, presencia defuentes de contaminación puntual así como aspectosde la legislación local (Retamal et al., 2007).

Adicionalmente, la selección de las áreas priorita-rias debe complementarse con un inventario de las ac-ciones más deseables de realizar en estos sitios. Ac-tualmente no se cuenta con el nivel de informaciónnecesario que nos permita establecer con certeza laforma en la cual determinado uso del suelo contribu-ye con la generación de SEH y por ende, con la satis-

facción de los demandantes de agua en términos dedisponibilidad y calidad. Este nivel de incertidumbrereduce la precisión en la internalización de las exter-nalidades y disminuye la efectividad de un programaPSEH en términos de costo-beneficio. La forma en lacual los usos del suelo y su manejo inciden sobre lageneración de servicios ecosistémicos se denominafunción de dosis respuesta (Campos et al., 2006). Enel caso de Copán Ruinas, las dificultades en la defini-ción de esta función se intentan reducir por medio dela creación de un índice de usos del suelo.

El índice de usos del suelo (IUS) para la generaciónde SEH es un listado de 15 usos de la tierra clasifica-dos con base en un criterio de ordinalidad, según losatributos que se supone poseen para la generación deSEH (Retamal et al., 2007). Dada la falta de informa-ción y la complejidad de los ecosistemas, es poco via-ble la construcción de un índice con base en informa-ción cuantitativa exacta, es decir, no es posibleestablecer una clasificación cardinal de los usos delsuelo que refleje cambios marginales exactos en la pro-visión de SEH. En contraposición, la clasificación or-dinal representa una alternativa menos rígida y máspragmática para realizar recomendaciones acerca delreacomodo de las fincas y los paisajes en general. Deesta forma, el índice ordinal constituye una aproxima-ción a la verdadera función dosis respuesta.

El IUS se construyó a partir de información secun-daria, validación de campo y principalmente, a travésde la participación activa y el alcance de consensos porparte de un grupo de 30 expertos internacionales en eltema, reunidos en un taller de dos días diseñado paraeste fin4 (Alpízar y Madrigal 2005).

2. Determinación de los costos de proveer el ser-vicio ecosistémico. El siguiente paso consiste en va-lorar los costos asociados a los usos del suelo consi-derados en el IUS. Estos costos pueden estimarse contécnicas usuales de valoración económica del ambien-te, dependiendo si se desea conservar un uso determi-nado o se desean realizar mejoras en usos ya existen-tes. Esta distinción es importante porque en muchoscasos la generación de SEH se realiza en espacios na-turales intervenidos, los cuales, dependiendo de la for-ma de manejo, pueden tener atributos favorables parala generación de SEH.

Para el caso de los costos asociados a la conserva-ción de bosques se utiliza el método de costos de opor-

4 Este índice se basa en un índice similar desarrollado por el Proyecto Enfoques Silvopastoriles para el Manejo Integrado de Eco-sistemas, administrado por CATIE. Para más detalles ver Murgueitio et al., 2003.


tunidad, considerando como el mejor uso alternativoal cultivo de café. Este método se complementó condatos acerca de costos para el establecimiento y man-tenimiento de una adecuada protección del bosque através de cercas, vigilancia y control de incendios, porcitar algunas medidas. Para casos donde se promue-ven mejoras en los usos del suelo existentes (e.g. es-tablecimiento de obras de conservación de suelos yagua para cultivos anuales) se utilizan métodos de cam-bios en productividad y costos de inversión inicial.

3. Identificación y medición de la demanda efec-tiva de servicios ecosistémicos según los beneficiariospotenciales. Para caracterizar la demanda y estimar ladisposición de pago de los usuarios del SANAA porun proyecto de protección de fuentes de aguas desti-nadas al consumo humano se utilizó el Método de Va-loración Contingente (MVC) (Mitchell y Carson,1989). Este método de valoración económica del am-biente utiliza encuestas para estimar la voluntad de pa-go de los individuos por algún cambio propuesto. Lamuestra de usuarios seleccionada para la encuesta deMVC fue de 285 abonados del SANAA, repartidos en12 barrios. La selección de las unidades muestrales fuealeatoria y estratificada por barrio, con base en el to-tal de predios en las categorías doméstica y comercial(Cisneros et al., 2007). En el proceso de investigaciónse consideraron los siguientes pasos: Determinaciónde la población beneficiaria, selección de la muestra,diseño de la encuesta a aplicar, selección y capacita-ción de los encuestadores, aplicación de la encuesta,y finalmente, cálculo del monto promedio a pagar yanálisis general de datos (Whittington, 2002).

El cálculo del monto promedio de la disponibilidadde pago se realizó a través de dos tipos de análisis: unono paramétrico (utilizando como estimador una inter-polación lineal) y otro paramétrico mediante el uso deun modelo de utilidad aleatoria (Habb y MacConnell,2002).

Adicionalmente se calculó la disponibilidad de pa-go promedio para varios rangos de ingreso promediomensual en cada categoría de consumo, con la finali-dad de discriminar entre diferentes condiciones socioe-conómicas existentes en la población de Copán Rui-nas y contar con una alternativa de asignación demontos a pagar más equitativa, consecuente con la for-ma actual de definir tarifas del SANAA. Sin embargo,esta forma de discriminar no está relacionada con elprincipio de quien consume más paga más, debido aque no existe un sistema adecuado de micromediciónque determine el consumo real de cada abonado.

Finalmente, luego de la fase de diseño técnico se de-be establecer una estrategia de implementación efec-tiva o puesta en marcha del programa, la cual es gene-ralmente progresiva, en función del alcance de lasmetas y la escala general del programa. El hecho deque este proceso sea gradual no es necesariamente unaspecto negativo; más bien en muchos casos es una es-trategia para empezar a dar pasos modestos pero segu-ros en la generación de credibilidad y creación de ca-pacidades de gestión. En esta fase es importanteidentif icar la estructura organizativa necesaria paradesarrollar el programa.

Asimismo, el enfoque integral debe incluir un com-ponente de evaluación del avance de los procesos degestión, alcance de las metas propuestas y manejo delos recursos financieros. La evaluación es, por lo tan-to, un proceso permanente de revisión de procesos yresultados que permita identificar los principales obs-táculos y oportunidades para el alcance de las metas,las cuales podrían ser reformuladas de acuerdo con loshallazgos y la búsqueda de objetivos más ambiciosos.Esta evaluación también permitiría incluir dentro delprograma nueva información biofísica y de caracterís-ticas generales del entorno, de tal manera que se pue-dan mejorar aspectos específicos del diseño. Esta re-troalimentación debe incidir de forma directa en laeficacia para el alcance de las metas propuestas y enla asignación de los recursos a sitios donde la rentabi-lidad social de la inversión sea mayor.

La naturaleza dinámica del PSEH obliga a un pro-ceso continuo de diseño e implementación. En últimainstancia, la implementación de esta herramienta de-bería reflejar un proceso social de concertación acer-ca de cómo deben manejarse los ecosistemas en bene-ficio de la sociedad. Los ajustes que pueden y debenrealizarse a distintos niveles, producto de las evalua-ciones, deberían servir para disminuir la intensidad deposibles conflictos y por lo tanto, deberían facilitar lanegociación y definición de acuerdos entre actores conel fin de alinear los intereses privados y sociales rela-cionados con la provisión de servicios ecosistémicos.

Resultados

Definición de objetivos y condicioneshabilitadoras

El nivel de descentralización que caracteriza al go-bierno hondureño permite que las autoridades munici-


pales puedan y deban tomar decisiones respecto al ma-nejo de los recursos naturales. En este sentido, las ini-ciativas de PSEH promovidas a nivel local tienen la ven-taja de que no necesitan de modificaciones sustantivasen el marco legal imperante a nivel de país y dada su es-cala, permiten el ejercicio de derechos y responsabili-dades en concordancia con los intereses de las comuni-dades locales. En este entorno, el PSEH tiene un granpotencial para revertir el deterioro en los ecosistemas ycontribuir así con el bienestar directo de las familias queutilizan a diario el sistema de agua potable. En este sen-tido, los objetivos que pretende el programa de PSEHen Copán Ruinas se refieren directamente a la conser-vación y mejoramiento de las áreas de las microcuen-cas que son prioritarias para la provisión de agua pota-ble. Obviamente, esto no excluye la protección yrestauración de otros servicios de los ecosistemas e in-cluso el alcance de metas sociales, sin embargo, esto noes abordado explícitamente por el programa.

El PSEH promovido en Copán Ruinas, Honduras,tiene la ventaja de complementar un proceso social,con fuerte participación de la comunidad local, cuyoobjetivo es definir con más claridad la tenencia de latierra en algunas áreas y hacer efectivo un decreto deley que define un área de protección con vocación fo-restal5, la cual coincide en gran medida con las áreasprioritarias de protección dentro del PSEH (Fig. 2).Este proceso social de demarcación participativa noestá exento de posibles conflictos, sin embargo, la com-binación con el PSEH podría ayudar a minimizar la in-tensidad de los mismos y por lo tanto, a realizar unadistribución más justa de los costos y beneficios aso-ciados con la protección de estas áreas.

Priorización de áreas y estimación de costos

La aplicación de los criterios de selección permitiódeterminar la importancia de proteger tres fuentes deagua (El Malcote, El Escondido, Don Cristóbal) y unárea de drenaje de 119 ha bajo muy alta prioridad y181 ha bajo alta prioridad (Fig. 3).

El ordenamiento de usos del suelo propuesto en elIUS asigna un puntaje específ ico a cada uno de losusos del suelo analizados. El puntaje asignado va de0, para usos del suelo que se presume tienen escasosatributos para la provisión SEH, hasta 1, donde se su-giere que la contribución es máxima (columna 2 de laTabla 1).

La experiencia de trabajo en Copán con respecto ala definición de los costos permite identificar tres ti-pos de situaciones:

a) Casos donde las buenas prácticas de manejo delsuelo no afectan o incluso mejoran la rentabilidad pri-vada de la tierra (curvas de nivel, trampas de agua, mu-ros de piedra, etc.).

b) Casos donde se afecta negativamente la renta-bilidad privada en los primeros años y luego esta me-jora (SSP y agroforestales, por citar solo dos ejemplos).

c) Casos donde se afecta negativamente la renta-bilidad de manera permanente (conservación, regene-ración natural, etc). Acá es donde los fondos de largoplazo se vuelven más críticos, siendo que los pagos de-ben ser continuos en el tiempo.

La determinación del tipo de mejoras necesarias ysu posible adopción fue analizada en talleres especí-ficos con técnicos y productores de la región de Co-pán. De esta forma y con la mejor información dispo-

Figura 2. Demarcación participativa en las microcuencas abastecedoras de agua para el municipio de Copán Ruinas, Honduras.

5 En 1998 el gobierno hondureño, a través del COHDEFOR, emitió una declaratoria de protección de 5,953 hectáreas, las cualesincluyen la parte alta de la microcuenca Sesesmiles (zona de recarga de una de las tomas de agua de la ciudad de Copán Ruinascerca de la comunidad de El Malcote) y la parte alta de la microcuenca Marroquín (Carrizalón).


nible al momento se pudo estimar los costos asocia-dos al IUS (columnas 4, 5 y 6 de la Tabla 1).

El diseño de un programa de pagos basado en el des-empeño combina el IUS y los costos asociados a cadauso del suelo. La lógica es que los incentivos ofreci-dos a los productores para mantener o mejorar los atri-butos de un uso particular del suelo estén asociadospositivamente con la magnitud de costos involucradosy con los atributos para la generación de SEH que ten-gan distintos usos del suelo. La clave está en definirun pago por punto para cada categoría del IUS y rea-lizar pagos de acuerdo a la contribución marginal decada uso del suelo presente en la categoría.

La propuesta de pagos basados en el desempeño sepresenta en la Tabla 1. Hay dos tipos de pago que seproponen: i. pago por establecimiento y; ii. pago pormantenimiento (columnas 8 y 11 respectivamente).El pago por establecimiento para cada uso del sueloresulta de la multiplicación del pago por punto de lacategoría por la contribución marginal del uso delsuelo respectivo. El pago por punto surge del prome-dio ponderado entre los costos totales de la línea ba-se según categoría (suma de columna 4 y 6) y el pun-

taje total de la categoría. Así por ejemplo, en el casode la categoría de cultivos perennes, el pago por pun-to (232 US$) surge de la ponderación entre la sumade los costos de la línea base (603 US$) y el puntajetotal de la categoría (2,8). Luego, el pago para cadauso del suelo en esa categoría resulta de multiplicarel pago por punto (232 US$) por la contribución mar-ginal (puntaje) del uso del suelo respectivo. De estaforma, si el productor posee una f inca de café sinsombra y sin cobertura (pago igual a cero) y quiereestablecer cobertura a su f inca, al mismo se le paga-rá un total de 139 US$/ha, distribuidos en el lapso detres años6.

Conviene aclarar que los costos de la línea base in-cluyen los costos de establecimiento y los costos deoportunidad. Los costos de establecimiento se refie-ren a las inversiones iniciales necesarias para adoptarobras de conservación de suelos o proteger con cercasy vigilancia a los bosques y plantaciones, por ejemplo.Los costos de oportunidad solo se incluyen para la ca-tegoría de bosques y plantaciones ya que en estos ca-sos es donde los productores deben sacrificar los be-neficios privados de tener otros usos del suelo.

Figura 3. Mapa de áreas prioritarias para el esquema de PSEH en Copán Ruinas.

6 En este caso el productor recibiría 46,3 US$/ha/año. Los plazos (columna 9) varían porque las estimaciones de costos de las in-versiones iniciales son mayores a un año en algunos casos.


Para definir los pagos por mantenimiento se pro-cede de forma similar a partir de los costos de man-tenimiento necesarios para las inversiones inicialesy para compensar por los costos de oportunidad cuan-do se requiere. Si el productor de café del ejemploanterior cumplió satisfactoriamente con el estableci-miento de la cobertura en su f inca, luego del año 3podrá recibir un pago anual equivalente a 12 US$/ha,esto por concepto de mantenimiento de las inversio-nes realizadas. Nótese que también el productor eslibre de adoptar más mejoras en su f inca, lo cual im-plicaría nuevamente pagos por concepto de imple-mentación. Todos los pagos por mantenimiento tie-nen plazos anuales.

Los pagos totales a un productor dependerán de lacomposición de su finca y sus deseos de implementarmejoras. Las validaciones de este sistema de pagos re-alizadas con productores ubicados en las zonas priori-tarias de protección en Copán muestran resultados pre-liminares promisorios. Los productores entienden quedependiendo de los usos del suelo que posean y las in-versiones que realicen, así serán los pagos recibidos.

Demanda por servicios ecosistémicos

La valoración económica de los beneficios poten-ciales de la protección de las fuentes de agua que sir-

Tabla 1. Esquema de pagos con base en índice de usos del suelo

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Costos Costos CostoCostos Costos Pago

estable- de mante- detotales Pago

Plazototales por

Categoría Puntuaje Uso y/o manejo del suelocimiento nimiento oportu-

línea inicial(años)

de mante- mante-

(U$/ha) (U$/ha) nidadbase (U$/ha) nimiento nimiento

(U$/ha) (U$/ha/año) (U$/ha)

Cultivos anuales 0,0 Cultivos anuales, manejotradicional — — — — — — — —

0,3 Cultivos anuales con prácticas sostenibles con el ambiente 46 16 0 46 80 Uno 16 14

0,3 Cultivos anuales con obras físicasde CSA 130 8 0 130 80 Uno 8 14

0,4 Cultivos anuales con practicas agroforestales durante el año 2 91 22 0 91 107 Dos 22 18

Pago por punto = 267 46

Cultivos 0,2 Café sin sombra y sin cobertura — — — — — — — —perennes 0,5 Café con sombra y sin cobertura 154 20 0 154 116 Tres 20 20

0,6 Café sin sombra y con cobertura 34 12 0 34 139 Tres 12 24

0,7 Café con sombra y cobertura 189 32 0 189 163 Tres 32 28

0,8 Café orgánico certificado 226 38 0 226 186 Tres 38 31


Bosques 0,2 Plantación forestal con suelo y plantaciones descubierto (sin sotobosque) — — — — — — — —

0,5 Bosquetes aislados 38 33 20 58 34 Uno 53 31

0,8 Guamil (tacotal, terrenoen barbecho) 38 33 20 58 54 Dos 53 49

1,0 Bosque de galería bien manejado 38 33 20 58 67 Uno 53 62

1,0 Bosque secundario con vigilancia 38 33 20 58 67 Uno 53 62

1,0 Bosque primario con vigilancia 38 33 20 58 67 Uno 53 62



ven a Copán Ruinas permite estimar el monto máxi-mo que se podría cobrar a los beneficiarios de un pro-grama de PSEH local. Aunque el monto final de co-bro depende de una decisión política, desde el puntode vista del bienestar social de la comunidad, el cobropromedio no debería exceder el monto máximo de dis-ponibilidad expresado en este estudio. La viabilidadfinanciera del programa y la generación de un exce-dente social positivo dependerá de que los costos dela implementación y los pagos efectivos a los finque-ros por prestación de servicios ecosistémicos sean me-nores a los beneficios económicos totales estimados.

Los montos de cobro a la población deben ser ajus-tados según el tipo de beneficiario y sistema tarifarioimperante en el momento de la implementación. En au-sencia de medidores, una opción es crear categorías depago estratificado a partir de criterios definidos por elente administrador. Lo importante en este caso es quela distribución de la carga de la internalización de loscostos ambientales de la protección sea equitativa yproporcional a los beneficios recibidos por usuario.

Con base en un modelo econométrico se obtuvo quela disponibilidad de pago promedio máxima mensual(DAP) por encima del monto del recibo actual de aguapotable es de 16 Lps (cerca de 1 US$). Con este valor,se estima que el bienestar social total que generaría elproyecto de protección propuesto sería de US$ 12.720anuales (Cisneros et al., 2007). Nótese que este mon-to sería una estimación de la cantidad máxima de di-nero que se podría recaudar para alimentar un fondoespecífico de PSEH. Desde el punto de vista técnico,no debería cobrarse más allá de la disponibilidad depago enunciada por los entrevistados ya que si esto nose cumple, los costos excederían a los beneficios y porende, el bienestar social neto sería negativo.

Adicionalmente a las estimaciones anteriores, se re-alizó el cálculo de la disponibilidad de pago para tresestratos (bajo, medio, alto) definidos con base en el in-greso promedio mensual de las familias o negocios en-cuestados7. De este modo se pretende discriminar entrelas diferentes condiciones socioeconómicas para cadacategoría y a la vez tratar de aproximarse a la forma decálculo de tarifas que realiza el SANAA, las cuales noson volumétricas. En el caso de las familias se obtuvoque el DAP mensual fue 4,28 Lps, 18,16 Lps y 41,56Lps, respectivamente para los estratos bajo, medio y al-

to. Para el caso de las empresas, los resultados indicanun DAP mensual de 12,2 Lps, 30,1 Lps y 89,7 Lps pa-ra los estratos bajo, medio y alto, respectivamente.

Para llevar a la práctica la creación y alimentaciónde un fondo específico de PSEH se necesita que el mon-to promedio de cobro a los usuarios debería ajustarseal sistema de tarifas de agua potable existente en el mo-mento y además, debería ser sometido a discusión, con-senso, y aceptación por la población urbana de CopánRuinas. En la actualidad este proceso se vislumbra enel mediano plazo ya que las autoridades municipaleslocales prefieren una estrategia de mostrar la operacióninicial del programa para generar una mayor credibili-dad en la gestión y en los objetivos de protección bus-cados. Además, esta misma estrategia pretende inser-tarse dentro de un proyecto de modernización generaldel sistema de agua potable que se encuentra en mar-cha y donde se vislumbra una mejora en la infraestruc-tura del servicio y una readecuación de tarifas en el me-diano plazo.

Implementación

El PSEH es un arreglo institucional que incluye re-glas específicas respecto a la condicionalidad de lastransacciones y los mecanismos de cobro y pago. Aun-que la Ley hondureña faculta a los municipios con su-ficiente autonomía para establecer distintos mecanis-mos de protección al ambiente, lo cual no excluye a losprogramas de PSEH, es necesario establecer un con-junto de normativa legal en el nivel local que brindesustento y credibilidad a estos mecanismos. En estesentido es necesario definir y aprobar un Reglamentode Constitución de un Fondo de PSEH y paralelamen-te, definir el contenido de los contratos que se firma-rán con los productores por concepto de provisión deservicios ecosistémicos. Ambos requisitos se han cum-plido en Copán Ruinas.

El Reglamento de Constitución del Fondo de PSEHpara Copán Ruinas se aprobó por medio de una ordenan-za municipal y el mismo define claramente los objetivosdel programa, las formas posibles de financiamiento ylos destinos de los fondos, establece las responsabilida-des de manejo local, define los mecanismos de segui-miento y monitoreo a los productores adscritos al pro-

7 Para el caso de las familias, se definieron tres estratos, a saber, bajo: de < 1.500 Lps; medio: de 1.500 a 9.000 Lps; alto: > 9.000Lps del ingreso promedio mensual respectivo. Para el caso de las empresas, los tres estratos (bajo, medio y alto) quedan definidosen los siguientes rangos, de < 7.500 Lps, de 7.500 a 10.500 Lps y > 10.500 Lps del ingreso promedio mensual respectivo.


grama, los requisitos para ser elegible como oferente dePSEH, la definición de áreas prioritarias, las formas depago y los compromisos generales de las partes. Comose puede intuir, lo que se busca es dejar las reglas deljuego lo más claro posible en procura de una mayor trans-parencia y credibilidad en el programa.

El aspecto condicional de los pagos es una de las re-glas esenciales que se deben establecer. Es decir, lospagos se deben realizar si y solo si el dueño de la tie-rra se compromete a realizar esfuerzos de conserva-ción o implementación de obras de conservación en sufinca con el fin de mantener o incrementar la disponi-bilidad y/o calidad del agua para consumo humano.Para verificar el cumplimiento de esta regla es nece-sario establecer un mecanismo de monitoreo efectivoasí como las sanciones esperadas en casos de incum-plimiento. Todos estos aspectos están incluidos en loscontratos de prestación de SEH, los cuales han sidofirmados por finqueros ubicados en las áreas priorita-rias definidas en el Reglamento.

Se considera que la estrategia más adecuada paraimplementar un programa de PSEH en Copán Ruinases partir de un fondo semilla de 10 mil US$, constitui-do gracias a una partida del Fondo Ambiental de laMANCORSARIC8 y otros actores locales (ProyectoNorte). Este fondo semilla servirá para pagar, por almenos dos años, a un grupo de productores ubicadosen las áreas prioritarias para el PSEH. Se supone queesta estrategia servirá para alcanzar dos objetivos deforma paralela. Primero, permite crear capacidades lo-cales para administrar un programa de PSEH, al me-nos a un nivel experimental. Segundo, permite gene-rar un ambiente de credibilidad respecto a los pagos yla transparencia general de la gestión que puede faci-litar el proceso político de implementar un cobro adi-cional en los recibos de agua para ser destinados alfondo de PSEH. Es claro que la sostenibilidad finan-ciera en el mediano y largo plazo dependerá de fuen-tes de financiamiento alternativas y permanentes.

Los resultados de la implementación a julio del 2007señalan la firma de 6 contratos anuales de PSEH conproductores que se encuentran en las áreas prioritarias.Cabe mencionar que uno de estos contratos se forma-lizó con el Consejo Indígena Maya Chortí e incluye a18 productores. El área cubierta por el programa en laactualidad asciende a 150 hectáreas aproximadamen-te, lo cual implica un pago total de 1.750 US$ anualesque son tomados del fondo semilla.

La puesta en marcha del programa de PSEH por me-dio de un fondo semilla exige un balance entre la ob-tención de criterios técnicos para la toma de decisio-nes y la acción inmediata, aún cuando esta sea unaaproximación al ideal técnico. En la medida que se ob-tengan resultados visibles (aunque modestos) es másprobable que se puede preparar el terreno para progra-mas de PSEH más ambiciosos, en términos de escalay con respecto a las contribuciones directas de losusuarios de agua potable del casco urbano. La viabili-dad política y legal para cobrar una tarifa hídrica a losusuarios en este momento no es la mejor, sin embar-go, la generación de credibilidad por medio del uso delfondo semilla puede ser una estrategia adecuada parainiciar el proceso de definición de esta tarifa en el año2008, momento en el cual se espera esté consolidadala descentralización de la gestión del agua del SANAAhacia el municipio local.

Esta alternativa permitiría «aprender haciendo»acerca de la forma y los requerimientos (costos) aso-ciados al pago, la negociación con productores, el le-vantamiento de línea base, y en general, acerca de lageneración de confianza entre productores y consumi-dores de que los pagos son reales en función de deter-minadas acciones a nivel de finca. Se espera ademásque esta estrategia sea acompañada de un proceso ade-cuado de difusión de resultados y promoción generaldel programa, lo cual no solo es importante en térmi-nos de la credibilidad mencionada antes sino tambiéncomo mecanismo para atraer a más contribuyentes alfondo específico de PSEH.

Esta fase de implementación no podría realizarsesin el compromiso e interés de la comunidad de acto-res en desarrollar esta estrategia. Este apoyo se reflejaen la aprobación definitiva del Reglamento de Consti-tución del Fondo de PSEH por parte de la CorporaciónMunicipal, la aprobación del formato general de loscontratos de prestación de servicios ecosistémicos, elinterés de los propietarios de tierras en áreas priorita-rias por participar en el programa y finalmente, el in-terés de las autoridades locales por la implementaciónfutura de una tarifa hídrica.

Discusión

El trabajo de campo realizado permite entender al-gunas de las restricciones y factores de éxito relevantes

8 Se refiere a la Mancomunidad de Municipios de Copán Ruinas, Santa Rita, Cabañas y San Jerónimo.


para el diseño e implementación de programas de PSEH.Aunque hay varios aspectos que se destacaron en el tex-to, tal vez la conclusión fundamental es que el desarro-llo de este tipo de arreglo institucional refleja en sí mis-mo un cambio de mentalidad respecto a la manera degestionar los recursos hídricos y, paralelamente, repre-senta un proceso social de interacciones continuas don-de la construcción de credibilidad y capacidades loca-les debe ir de la mano de la búsqueda permanente definanciamiento para las inversiones de campo requeri-das. Aunque la consolidación de estos procesos depen-de en gran medida de la iniciativa local, los actores ex-ternos tienen un papel decisivo como catalizadores dela acción local en procura de objetivos comunes, lo cualgeneralmente rinde frutos en el mediano y largo plazo.A continuación se destacan algunas lecciones que se de-rivan del desarrollo del PSEH en Copán Ruinas.

Para lograr que un programa de PSEH asigne efi-cientemente los recursos disponibles y además ofrez-ca incentivos adecuados a los productores, se debenresolver tres obstáculos principales: i. seleccionar lossitios prioritarios de intervención; ii. determinar la re-lación entre los usos del suelo y la generación de SEHy; iii. estimar los costos de mantener o promover cam-bios en determinados usos del suelo. El primer proble-ma se debe a que los SEH se generan en sitios muy específicos, lo cual requiere a menudo métodos sofis-ticados para su determinación y por ende, para poderrealizar una adecuada asignación de los recursos fi-nancieros disponibles. El segundo problema se origi-na por la dificultad de determinar una función de do-sis respuesta. Finalmente, el tercer problema es lograrque los pagos cubran al menos los costos de conservaro adoptar cambios a nivel de finca consecuentes conla generación de SEH.

Los pagos condicionados al desempeño, basados enel índice de usos del suelo, pueden ser una herramien-ta que mejore la efectividad ambiental y económica delos programas de PSEH. No obstante, estas mejoras im-plican costos adicionales de transacción (diseño, imple-mentación y seguimiento), los cuales dependen de la es-cala de aplicación y el nivel de precisión deseado en lainternalización de las externalidades. Si los costos detransacción son relativamente altos, la viabilidad delprograma de PSEH puede quedar en entredicho.

No se puede perder de vista la necesidad de realizarun balance entre precisión técnica, costos del diseño ypragmatismo. La precisión técnica tiene el atractivo degenerar credibilidad respecto a que los recursos se des-tinan al mejor de los usos posible, sin embargo, el prag-

matismo es importante en entornos donde la interven-ción sobre el ecosistema es urgente y se requiere ponera funcionar la herramienta, aún cuando la precisión nosea la mayor posible. Las estimaciones técnicas senci-llas pueden ser suficientes en una fase inicial, sin em-bargo, la permanencia del programa en el mediano ylargo plazo dependerá de mejorar la precisión respec-to a dónde intervenir, cuáles acciones realizar en estossitios y cómo generar un programa de pagos que gene-re los incentivos económicos necesarios para conser-var y mejorar los ecosistemas de interés.

La restricción presupuestaria y la necesidad de lograrimpactos ambientales significativos requiere de una ade-cuada priorización de los sitios de intervención a nivelde cuenca. La definición de la importancia relativa delos problemas de calidad y disponibilidad de agua es fun-damental en este sentido. Una vez establecidas las prio-ridades es necesario definir las medidas más adecuadasde intervención y los costos asociados. Solo cuando es-ta tarea esté concluida se podrá conocer las necesidadesreales de financiamiento del programa. La estimaciónde la voluntad de pago de la población de beneficiariospermitirá conocer la medida en la cual estas necesida-des pueden ser cubiertas por la población local.

El diagnóstico inicial, el estudio de las condicioneshabilitadoras del entorno y el diseño técnico de la he-rramienta de PSEH son requisitos imprescindibles pa-ra el desarrollo de este tipo de programas. Esto por-que: i. los fondos son limitados y por ende, debemosminimizar los procesos de prueba y error, ii. los pro-gramas de PSEH descansan en la credibilidad de quelas acciones tomadas redundarán en beneficios a lar-go plazo, de forma que, un empirismo excesivo puederedundar en pérdida de credibilidad y peor aún, enerrores que se identificarán solamente a largo plazo,iii. los programas de PSEH no son viables en todas lassituaciones y por ende, iniciar acciones de campo sintener claro si el programa podría funcionar es senci-llamente un desperdicio de recursos.

Aunque el objetivo fundamental de un PSEH es in-fluir positivamente sobre la calidad y/o disponibilidadde agua en un sitio, a través de cambios en la cobertu-ra vegetal y/o mantenimiento de la misma, en ningúncaso se puede ignorar la infraestructura que provee elservicio del agua. Esto llama la atención a desarrollarel PSEH dentro del marco de la gestión integrada delrecurso hídrico, lo cual requiere un esfuerzo paralelode protección de la provisión del SEH, de mejoras enla infraestructura física del sistema de agua potable yen el desempeño administrativo. La búsqueda de alia-


dos, a nivel local y en esferas político-gubernamenta-les, es una condición necesaria en este esfuerzo, so-bretodo por la magnitud de los costos involucrados enla mayoría de los casos. El PSEH no es la panacea pa-ra resolver los problemas de agua potable pero sí pue-de ser parte esencial de una política integral de mejo-ras y protección de recursos hídricos que incluyaacciones a distintos niveles.

El Estado puede y debe apoyar el desarrollo de ini-ciativas de PSEH a nivel local. Esto no consiste en unapoyo paternalista sino más bien en el ejercicio de laresponsabilidad estatal por generar un entorno propiciopara el desarrollo de estas iniciativas. Aún cuando el Es-tado vaya un paso más allá y financie directamente a unprograma incipiente de PSEH a nivel local, se debe pro-curar que este apoyo no pretenda suplantar las respon-sabilidades locales de gestión general del programa.

La negociación para motivar a los productores a par-ticipar en un esfuerzo de conservación y mejoras en laszonas críticas a cambio de una compensación es unatarea compleja, permanente y de largo plazo. Para in-crementar las posibilidades de éxito en este esfuerzoes necesario considerar las diferencias existentes entreproductores. No se debe generalizar, se debe tener elcriterio suficiente para discriminar entre aquellos pro-ductores más accesibles y además se debe tener claroque, en algunos casos, no siempre es necesario dar unaretribución monetaria sino que las compensaciones decarácter social pueden ser igual o más relevantes.

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