direito ambiental simplificado - pilati, dantas e josé rubens

Luciana Cardoso Pilati

Marcelo Buzaglo Dantas

Conheça outros títulos da coleção

direito simplificado • Direito Penal - parte geral • Direito Penal - parte especial • Execução Penal • Legislação Penal Especial • Processo Penal

Coordenacao

Jose Rubens Morato Leite

• •

ISBN 978-85-02-09246-4

O.S::.:.va Rue Hennque5<houmonn,

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ISBN 978·85·01·09146·4

Dodos Internocionois de Cotologoloo no PublicOIOO (CIP)

(Comoro Brosileiro do Livro, SP, Brosil)

Piloti, Luciono Cordoso

Direito ombientol simplificado / Luciano Cordoso Piloti, Morcelo BU10gi0 Dantos. - Soc Poulo : Soraiva, 1011, - (coordenador Jose Rubens Moroto Leite)

Bibliogrofio.

I. Direito ombientol . Brosill. Dantos, Morcelo BU10g10.

II. Leite, Jose Rubens Moroto. III. Titulo. IV. Serle.

10·00085 (oU·34:501.7(81)

indice paro colo logo sistematico:

l. Brosil : Direito ombientol 34502.7(81)

Diretor editorial Antonio luiz de ToledoPinto Diretor de produriio editorial luiz Rober1rJCurio Gerente de produriio editorial ligia Alves Editora Manuel/a Santos de Castro Assistente editorial DanielaLeite Silva

Assistente de praduriio editorial ClarissaB0lltschi Moria Preparoriio de originais Moria lucia de OliveiraGodoy

CamillaBazzoni de Medeiros Arte e diagramariio CrisffnoAporecidoAgudo de Freitos

Henrique Favaro Revisiio de provos Rito de Cassia Oueiroz Gorgon

Ana Maria 1. F. Benfico Serviros editoriais Ana Paulo MOllOCO

ViniciusAsevedo Vieira Capo Guilherme P. Pinto

Data de fechamento da edicao: 2·6·2010

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Sumarie

I. CRISE AMBIENTAL, SOCIEDADE DE RISCO E ESTADO DE DIREI-

TO DO AMBIENTE """"."""""""""",,",,"""""""",,",,"""",,.,,""",,",, 9

Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati

1,1, A crise ambiental e a sociedade de risco ""'.'.,.,.,.,."".".,.,.""".,, 9

1,2. 0 Estado de direito ambiental "".""",.",.,.,.""'''''''".",.,,.,,.,,'''''''' 10 L POLITICA CONSTITUCIONAL AMBIENTAL.. , ", , ",....... 12


2,1, 0 art, 225 da Constitu ic;ao.,.,.",."".,.,.,.,.""",.,.,.,.",.,.",.",.,.,., .."",. 12

2,2, Outros dispositivos constitucionais ambientais .,...,.,.,...,.,.,."". 16

3, PRINCfplOS FUNDAMENTAlS DO DIREITO AMBIENTAL." ,.." 18


3,1, Breve nocao sobre principios ,.",.".,.,.,.""" .."""",.",.,.".,.",.,.,,,.,, 18

3.2, Principios estruturantes do direito ambiental..."",,,,,,,,.,,,,,,.,,,,, 18

3,2,1, Principio da participacao ",.,."""""""".,,,,,,,,,,,.,,,,,,,,,,,,,,,,.,, 19

3.2.2. Principios da precaucao e da prevencao """""""""'.,.,,'" 19

3.2.3. Principio da responsabilizacao .",.,.,.,.""."."",." ...,.,.,,",.,,., 20

3,2.4, Principio do poluidor-pagador '.""'.".'.:,;."'''.'.'.'.' ..'.'.''.'.''.'. 21

3,25, Principio do usuario-pagador ,."",.,.,.,.,.",.,.'.,., .."",.,.,.,.,,,,. 22

3.2,6. Principio da cooperacao ,."",,"""""",,""',, ..,.,,",,",,""",.,," 22

3,2.7, Principio da funcao socioambiental da propriedade ,.,," 23

4, COMPETENCIAS AMBIENTAIS " "., ,.""".,.,.,., ,..,." ,."." .., , 24


4.1, Reparticao constitucional de cornpetencias ".""""."".,,"""",,., 24

4,2. Reparticao das competencies ambientais"""""""""""",,,.,., ..,., 25

4,2.1, Cornpetencia material exclusiva"",.""".""",, ..,..,.,.,.,....,,'" 25

4.2,1,1, Uniao.i., ..,.,.".".""".,."",.".".".,.,.,.",.,.,., ..",."".",.'."" 26

4,2,1.2, Estados """"""""""",.,.,., .....,...".,.,.,.,., ....,.,,.,.,.,.,".,," 2

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7 6

6.4. Estudo de Impacto

pacto de Vlzinhanca - Ambiental

EIV - EIA e Estudo de Im- 9.3. Processo administrativo ambiental............................................... 78

7. ESPA~OS TERRITORIAISAMBIENTALMENTEPROTEGIDOS........... 46 Marcelo Buzaglo Dantas


10.1. Consideracoes iniciais 81 7.1. Areas de Preservacao Permanente - APPs 46 10.2. A responsabilidade penal da pessoa juridica 82

7.2. Reserva florestal legal...................................................................... 51 10.3. Crimes ambientais em especie.................................................... 84

7.3. Unidades de conservacao da natureza 52 10.4. Acao e processo penal.................................................................. 85

7.4. Mata Atlantica.................................................................................... 56 II. FOR MAS DE COMPOSI~AO DO CONFLITO AMBIENTAL:TAC E

8. RESPONSABILIDADECIVILAMBIENTAL............................................ 62 TRA NSA~AO 88


'12.1. Acao civil publica e acoes coletivas............................................ 91

4.2.1.3. Municfpios 27 8.2.2. Dano ambiental....................................................................... 64

4.2.2. Cornpetencia material comum 27 8.2.2.1. 0 dana como elemento necessario a respon-

4.2.3. Cornpetencia legislativa privativa........................................ 28 sabilizacao civil.......................................................... 64

4.2.3.1. Uniao............................................................................ 28 8.2.2.2. Conceito de dana ambiental.................................. 65

4.2.3.2. Estados 29 8.2.2.3. Classificacao de dana ambiental 66

4.2.3.3. Municfpios

29 8.2.2.4. Formas de reparacao do dana ambiental............. 68

4.2.4. Cornpetencia legislativa concorrente................................. 29

5. MEIO AMBIENTE: CONCEITO, CARACTERISTICAS E POLITICA

NACIONAL............................................................................................. 31


5.1. Conceito de meio ambiente........................................................... 31

5.2. Caracteristicas do bem ambiental................................................. 31

5.3. A Politica Nacional do Meio Ambiente 33

6. LlCENCIAMENTOAMBIENTALE EIA/RIMA 36


6.1. Consideracoes iniciais 36

6.2. Licenca ambiental............................................................................. 37

6.3. Cornpetencia .~................................................................................... 39

a) Restauracao in situ ou restauracao natural...... 69

b) Cornpensacao ecoI6gica..................................... 69

b.1) Substituicao por equivalente in situ 70

b.2) Substituicao por equivalente em outro local 70

b.3) Indenizacao pecuniaria 71

8.2.3. Autoria 72

8.2.4. Nexo de causalidade 72

8.2.4.1. Excludentes de causalidade: caso fortuito e

forca maior.................................................................. 73

(J. RESPONSABILIDADEADMINISTRATIVAAMBIENTAL 76


9.1. Introito................................................................................................ 76

9.2. Poder de policia 77

42

10. RESPONSABILIDADECRIMINAL AMBIENTAL:A LEIN. 9.605/98.... 81


8.1. Nocoes gerais de responsabilidade civil...................................... 62

8.2. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente 63

8.2.1. Atividade................................................................................... 64


12. PROCESSO CIVILAMBIENTAL 91

9 8

12.2. Acao popular................................................................................... 94

12.3. Mandado de seguran<;:a coletivo................................................. 96

12.4. Acao de improbidade administrativa 98

13. DIREITO INTERNACIONAL AMBIENTAL 102

1 CRISE AMBIENT AL. SOCIEDADE DE RISCO E

ESTADO DE DIREITO DO AMBIENTE


13.1. Conceito

102


1.1. A CRISEAMBIENTAL E A SOCIEDADE DE RISCO

Nos seculos XIX e XX,0 sentimento humano de apropriacao, fruto da

ideologia liberal-individualista, somado aos avanc;:otsecnol6gicos e cientifi

cos da Revolucao Industrial e da pos-Revolucao Industrial, intensificou a

13.2. Sujeitos e fontes do direito internacional publico 102

13.3. Conceito de tratado internacional e mcorporacao ao direi- to interno 103

13.4. Evolucao do direito internacional ambiental.. 104

13.5. Principais instrumentos internacionais de protecao am-

biental 107

exploracao dos recursos naturais, deixando-os exclusivamente amerce das regras de mercado. A crise ambiental e reflexo dessa contraposicao entre os

Referencias 111 interesses do homem - 0 desenvolvimento - e da natureza - a preserva c;:aoe 0 equilibrio ambientais.

Apenas a partir da decada de 1970,a conscientizacao do esgotamento

dos recursos naturais, do risco de catastrofes ambientais e da incompatibi

lidade entre 0 modele econornico capitalista e a rnanutencao da qualidade

de vida trouxe a tona a necessidade de inserir 0 meio ambiente no rol dos

direitos merecedores de protecao juridica, com 0 estabelecimento de urn

aparato legislative capaz de conter os excessospraticados contra a natureza

e de gerir os riscos ambientais.

Nesse contexto, destaca-se a chamada teoria da sociedade de risco,

desenvolvida por Ulrich Beck], segundo a qual a sociedade de risco, p6s

-industrial ou moderna, esta a sofrer as consequencias do modele econorni

co adotado pela sociedade industrial. A sociedade de risco e caracterizada

pelo permanente perigo de catastrofes ambientais, em face de seu continuo

e insustentavel crescimento econornico. Verifica-se, de urn lado, 0 agrava

mento dos problemas ambientais e a conscientizacao da existencia desses

riscos; de outro, observa-se a ineficacia de politicas de gestae ambiental,

caracterizando 0 fenorneno da irresponsabilidade organizada.

A teoria da sociedade de risco atenta, ademais, para 0 uso ilimitado do

bern ambiental, para a sua apropriacao, para a sua mercantilizacao, para a

expansao dernografica e para 0 capitalismo predat6rio. Estabelece a neces-

I. BECK,Ulrich. La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad. Barcelona: Piad6s, 2001.

10 11

sidade de reestruturacao do Estado, com vistas a transferir a populacao e a coletividade a gestae e as decisoes ambientais.

o marco internacional do direito ambiental e da difusao da crise am

biental foi dado na Conferencia de Estocolmo, em 1972. Nela, 0 meio am

biente foi tratado, pela primeira vez, como urn bern juridico autonomo, como

algo a ser protegido por si so, independentemente dos interesses de apro

priacao e de desenvolvimento do homem. Estabeleceu-se a necessidade de

compatibilizar 0 progresso com a preservacao do ambiente - 0 chamado

desenvolvimento sustentavel,

Diante disso, passou-se a verificar 0 fenorneno do esverdeamento das

Constituicoes, vale dizer, a incorporacao do direito ao ambiente equilibrado

como urn direito fundamental constitucional. E 0 que se veri fica nas Cons

tituicoes do Brasil, de Portugal, da Colombia, da Espanha, do Panama e de

Cuba, por exemplo.

1.2. 0 ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL

o Estado de direito ambiental e urn conceito de cunho teorico-abstra

to que abarca elementos juridicos, socia is e politicos na busca de uma situ

acao ambiental ecologicamente sustentavel. 0 Estado de direito ambiental

pauta-se, fundamentalmente, nos principios da precaucao e da prevencao,

na democracia participativa, na educacao ambiental, na equidade interge

racional, na transdisciplinaridade e na responsabilizacao ampla dos polui

dores, com adequacao de tecnicas juridicas para salvaguarda do bern am

biental.

A construcao do Estado de direito ambiental pos-rnoderno e, na rea

lidade, uma utopia democratica porque a transforrnacao a que asp ira pres

supoe a repolitizacao da realidade e 0 exercicio radical da cidadania indivi

dual e coletiva, incluindo nela uma carta dos direitos humanos da natureza.

Sua implementacao demanda uma transforrnacao global, nao so dos modos

de producao, mas tam bern dos conhecimentos cientificos, dos quadros de

vida, das formas de sociabilidade, pressupondo, acima de tudo, uma nova

relacao com a natureza.

As normas juridicas correspondem, portanto, a apenas uma das facetas

do Estado de direito ambiental. Porern, constituem elemento essencial nes

sa construcao. As disposicoes constitucionais exprimem os valores basicos

da comunidade, transformando meras proclamacoes filosoficas em garantias

juridicas. 0 status que uma Constituicao confere ao ambiente e capaz de

revelar a proximidade de deter min ado Estado em relacao a realidade pro

pugnada pelo conceito de Estado de direito ambiental.

No Brasil, a Lei da Politica Nacionaldo MeioAmbiente (Lei n. 6.938/81),

a Lei da Acao Civil Publica (Lei n. 7.347/85) e a Constituicao da Republica

lcderativa do Brasil de 1988 foram os instrumentos responsaveis pela estru

I uracao de urn Estado de direito ambiental a medida que estabeleceram

principios proprios e criaram uma politica de protecao do meio ambiente.

Contudo, mesmo com uma aproximacao do Estado de direito ambiental, a

cfctiva implernentacao de urn modelo de protecao eficaz do meio ambiente

.iinda esta em curso e necessita de interesse politico e de conscientizacao da

populacao.

13 12

2 POLITICA CONSTITUCIONAL AMBIENT AL


2.1. 0 ART. 225 DA

CONSTITUI<;AO

o direito ao ambiente equilibrado adquiriu status constitucional a

partir da Constituicao da Republica Federativa do Brasil. 0 art. 225, caput,

da Carta Magna, preceitua que "todos tern direito ao meio ambiente ecolo

gicamente equilibrado, bern de uso comum do povo e essencial a sadia

qualidade de vida, impondo-se ao Poder Publico e a coletividade 0 dever de

defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras geracoes"

o caput do art. 225 destaca a dupla dimensao da protecao do bern

ambiental: como urn direito subjetivo do individuo e da coletividade, ja que

constitui pressuposto da vida human a; e, tarnbem, como bem autbnomo, que

merece protecao por si so, independentemente do interesse humano. Trata

-se de uma visao antropocentrica alargada, porquanto repele a protecao

ambiental em funcao do interesse exclusivodo homem.

Como direito subjetivo, 0 meio ambiente equilibrado passou a integrar

o patrirnonio indisponivel do individuo e da coletividade, adquirindo a

qualidade de direito fundamental. 0 direito fundamental ao ambiente equi

librado constitui limitacao a atuacao dos particulares e tarnbem a atuacao

do proprio Estado, que deve sempre agir em consonancia com a preservacao

do meio ambiente. Esta presente, pois, em todo tipo de relacao juridica:

entre individuo e Estado, entre particulares, entre Estados, tudo isso em face

da multifuncionalidade dos direitos fundamentais, pautado pelo interesse

intergeracional de justica ambiental.

Cum pre destacar que os direitos fundamentais, na Carta Magna de

1988, formam urn sistema aberto e flexivel,receptivo a novos conteudos e

integrado ao restante da ordem constitucional (art. 5Q, § 2Q, da CF/88), nao

se limitando aqueles constantes do art. 5Q. OS direitos fundamentais repre

sentam, ademais, limite material a reforma constitucional; contra eles nao

ha poder de emenda. Trata-se de clausulas petreas (art. 60, § 4Q, da CF/88),

qualidade que os distingue das outras normas constitucionais, conferindo

-lhes imutabilidade e intangibilidade, 0 que impede 0 retrocesso ecologico.

Conforme dito, 0 bern ambiental e tambern protegido como bern

autonorno, independentemente do interesse economico. Nessa medida, nao

se restringe a urn mero conjunto de bens materiais (florestas, lagos, rios)

sujeitos ao regime juridico privado ou mesmo publico; 0 ambiente constitui

urn bern de uso comum do povo, uma entidade una e abstrata, cuja titula

ridade e difusa. Trata-se de urn macrobem que esta ligado a qualidade de vida

para todos.

Outra questao interessante a ser observada no caput do art. 225 da

CF/88 diz respeito a titularidade do dever de preservacao ambiental. A

Constituicao, a par do direito fundamental ao ambiente, confere 0 que se

pode denominar deveres fundamentais de protecao do meio ambiente. Tais

deveres sao acometidos tanto ao Estado quanta a coletividade. Assim, a

protecao do meio ambiente ecologicamente equilibrado nao e responsabi

lidade do Estado apenas, mas sim de toda a coletividade, podendo-se obser

var a adocao de uma responsabilidade compartilhada. Foi erigido, em termos

de protecao ambiental, urn sistema de responsabilidade solidaria e etica com

vista as futuras geracoes. Trata-se da chamada equidade intergeracional, que

corresponde a obrigacao das presentes geracoes de legar as geracoes futuras

o meio ambiente equilibrado.

Os deveres da coletividade provenientes da responsabilidade compar

tilhada e solidaria tam bern se relacionam com a lirnitacao de direitos subje

tivos dos sujeitos da coletividade, po is tendem a incidir, reduzindo a rnani

festacao de determinadas liberdades, como, por exemplo, 0 direito de pro

priedade. Destaque-se que nao apenas os individuos estao obrigados a

protecao do bern ambiental, mas, principalmente, 0 setor produtivo, por

meio da responsabilidade social, e 0 proprio Poder PUblico,como tutor do

bern comum do povo.

No § 1Qdo art. 225, a Constituicao estabelece a maneira pela qual 0

Poder Publico deve exercer 0 seu dever fundamental de protecao do am

biente: "§ 1QPara assegurar a efetividade desse dire ito, incumbe ao Poder

Publico: I - preservar e restaurar os processos ecologicos essenciais e

prover 0 manejo ecologico das especies e ecossistemas; II - preservar a

diversidade e a integridade do patrimonio genetico do Pais e fiscalizar as

entidades dedicadas a pesquisa e manipulacao de material genetico:

III - definir, em todas as unidades da Federacao, espac;:otserritoriais e seus

componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteracao e a su

pressao permitidas somente atraves de lei, vedada qualquer utilizacao que

comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua protecao,

IV - exigir, na forma da lei, para instalacao de obra ou atividade poten-

14

.

cialmente causadora de significativa degradacao do meio ambiente, estudo

previo de impacto ambiental, a que se dara publicidade; V - controlar a

producao, a cornercializacao e 0 emprego de tecnicas, metodos e substancias

que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e 0 meio ambiente;

VI - promover a educacao ambiental em todos os niveis de ensino e a

conscientizacao publica para a preservacao do meio ambiente; VII - pro

teger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as praticas que coloquem

em risco sua funcao ecologica, provoquem a extincao de especies ou sub

metam os animais a crueldade".

Nesse passo, a Lei n. 9.98512000 regulamentou os incisos I, II, III eVIl

e criou 0 Sistema Nacional de Unidades de Conservacao da Natureza -

SNUC. No que tange aos incisos III e VII, incide tambern 0 Codigo Florestal

(Lei n. 4.771/65), que trata das areas de preservacao permanente, como

outra especiedo genero espaios territoriais ambientalmente protegidos. Quan

to a fauna, especificamente, a Lei n. 5.197/67 regula parcialmente a materia.

A Lei de Crimes Ambientais (Lei n. 9.605/98) tambern disciplina os incisos

mencionados.

Da mesma forma, a Lei n. 11.105/2005 disciplina os incisos II, IV e V

do § lQ do art. 225, no que tange aos Organismos Geneticamente

Modifica dos - OGM. Criou 0 Conselho Nacional de Biosseguranca -

CNBS e re estruturou a Comissao Tecnica Nacional de Biosseguranca -

CTNBio, dispondo, ainda, sobre a Politica Nacional de Biosseguranca -

PNB .

Note-se que os incisos IV e V, especificamente, trazem, em seu bojo,

elementos preventivos e precaucionais. Consignam a necessidade de 0 Poder

Publico exigir estudo previo de impacto ambiental (ver item infra) para a

instalacao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa

degradacao ambiental, alern da deterrninacao do controle da producao, co

mercializacao e emprego de tecnicas, metodos e substancias que comportem

risco para a vida, para a qualidade de vida e para 0 meio ambiente. No que se

referea gestae de riscos,expressano incisoV,convem destacar a Lein. 7.802/89,

que dispoe sobre a utilizacao dos agrotoxicos.Alern disso, compete ao Poder

Publico a utilizacao de todos os mecanismos tendentes a avaliacaode impac tos ambientais, sempre com diretrizes precaucionais e preventivas.

o inciso VI dispoe sobre educacao e conscientizacao ambientais, temas

importantes para a implementacao do direito e da cidadania ambiental.

Trata-se de instrumento indispensavel a democracia ambiental, pois somen te com inforrnacao e transparencia e possivelque os cidadaos interfiram nos

conflitos ambientais. Nesse sentido, foi editada a Politica Nacional de Edu

cacao Ambiental- a Lei n. 9.795/99.

Ao instituir a Politica Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), 0

legislador preocupou-se, ainda, em estabelecer uma relacao de colaboracao

e fiscalizacao reciproca entre 0 Poder Publico e a sociedade, no que tange it

educacao ambiental. Nessepasso, a definicao de diretrizes, normas e criterios

para educacao ambiental e da alcada dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municipios, observados os principios da Politica Nacional de Educacao

Ambiental e a reparticao constitucional de competencias.

Avancando na analise do art. 225, 0 § 2Q dispoe que: "Aquele que

explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar 0 meio ambiente

degradado, de acordo com solucao tecnica exigida pelo orgao publico

competente, na forma da lei".Trata-se de disposicao constitucional auto

aplicavel, que importa na internalizacao dos custos ambientais e na socia

lizacao do lucro obtido com os recursos ambientais. Surge, assim, a obri

gacao de recuperacao do ambiente utilizado na atividade economica, da

melhor forma possivel.

o § 3Q, por seu turno, preve a tripla responsabilizacao dos causadores

de danos ambientais, ja que uma mesma conduta degradadora pode desen

cadear a responsabilizacao civil (Leis n. 6.938/81 e 7.347/85), criminal (Lei

n. 9.605/98) e administrativa (Lei n. 9.605/98), de forma concomitante e

independente. Ademais, preve a possibilidade de responsabilizacao criminal

das pessoas juridicas, Diz 0 dispositivo: "As condutas e atividades conside

radas lesivas ao meio ambiente sujeitarao os infratores, pessoas fisicas ou

juridicas, a sancoes penais e administrativas, independentemente da obriga

cao de reparar os danos causados"

o § 4Q atribui a Floresta Amazonica brasileira, it Mata Atlantica'

a Serra do Mar, ao Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira 0 status de

patrimonio nacional: "A Floresta Amazonica brasileira, a Mata Atlantica, a

Serra do Mar, 0 Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira sao patrimonio

nacional, e sua utilizacao far-se-a, na forma da lei, dentro de condicoes que

assegurem a preservacao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos

recursos naturais".

Sobre esse dispositivo, assim ja se manifestou 0 Supremo Tribunal

Federal:"0 preceito consubstanciado no art. 225, § 4Q, da Carta da Republi

ca, alem de nao haver convertido em bens publicos os imoveis particulares

abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlantica, Serra

do Mar, Floresta Amazonica brasileira), tam bern nao impede a utilizacao,

pelos proprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas areas

que estejam sujeitas ao dominio privado, desde que observadas as prescricoes

15

16 17

legais e respeitadas as condicoes necessarias a preservacao ambiental'", Vale

dizer, a Floresta Amazonica, a Mata Atlantica, a Serra do Mar, 0 Pantanal

Mato-Grossense e a Zona Costeira nao foram alcados a condicao de patri

rnonio da Uniao, mas passaram a constituir patrimonio nacional, perten

cente a toda a coletividade.

Por fim, dispoe 0 § 5Qque: "sao indisponiveis as terras devolutas ou

arrecadadas pelos Estados, por acoes discriminat6rias, necessarias a protecao

dos ecossistemas natura is", e 0 § 6Q: "as usinas que operem com reator nu

clear deverao ter sua localizacao definida em lei federal, sem 0 que nao po

derao ser instaladas"

A exploracao de usinas nucleares, citada no § 6Q, encontra-se subme

tida a urn regime especifico, de natureza constitucional (art. 177 da CF/88).

A atividade e monop6lio da Uniao! e inclui a pesquisa, a lavra, 0 enriqueci

mento, 0 reprocessamento, a industrializacao e 0 comercio de minerais

nucleares e seus derivados, bern como os services e as instalacoes nucleares

de qualquer natureza, inclusive as destinadas a geracao de energia".

Sobre a ternatica, 0 texto constitucional brasileiro fixa uma importan

te restricao de conteudo precaucional: a finalidade de uso (pacifica) somen

te sen! admitida mediante a sua aprovacao pelo Congresso Nacional'.

2.2. OUTROS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS AMBIENTAIS

Alern do art. 225, outros dispositivos constitucionais tangenciam a

questao ambiental.

o art. 170, ao assegurar a livre-iniciativa na ordem econornica,

coloca a defesa do meio ambiente como principio geral da atividade

econornica. Diz 0 artigo: "A ordem econornica, fundada na valorizacao

do trabalho humano e na livre-iniciativa, tern por fim assegurar a todos

existencia digna, conforme os ditames da justica social, observados os

seguintes principios: ( ... ) III - funcao social da propriedade; VI - de

fesa do meio ambiente".

Na mesma diretriz, 0 art. 186, ao dispor sobre a funcao social da pro

priedade rural, assevera que a utilizacao econornica do ambiente deve ser

realizada mediante 0 aproveitamento racional e adequado dos recursos

2. RE 134.297,ReI. Min. Celso de Mello, DIU de 22-9-1995.

3. Constituicao da Republica, art. 177,Y,da CF/88.

4. A exemplo dos recursos minerais.

5. Constituicao da Republica, art. 21, XXIII, a.

naturais e da preservacao do meio ambiente. In verbis: ''Art. 186. A funcao

social e cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente,

segundo criterios e graus de exigencia estabelecidos em lei, aos seguintes

requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizacao ade

quada dos recursos naturais disponiveis e preservacao do meio arnbiente"

o cumprimento da funcao social da propriedade urbana esta condicionado

a observancia do plano diretor, respaldado no planejamento ambiental,

con forme preceitua 0 § 2Qdo art. 182 da Constituicao,

o art. 220, por sua vez, diz que: "Ao sistema unico de saude compete,

alern de outras atribuicoes, nos term os da lei: ( ... ) VIII - colaborar na pro

tecao do meio ambiente, nele compreendido 0 do trabalho"

o § 3Qdo art. 174 contempla a necessidade de protecao do meio am

biente no desenvolvimento da atividade garimpeira: "0 Estado favorecera a

organizacao da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a

protecao do meio ambiente e a prornocao econornico-social dos garirnpeiros"

o art. 216 da Carta Magna alude ao patrimonio hist6rico-cultural, que

integra, ao lado do ambiente natural, artificial e do trabalho, 0 amplo con

ceito juridico do meio ambiente, con forme se vera adiante.

18 19

3

PRINC{PIOS FUNDAMENTAlS DO DIREITO

AMBIENTAL


3.1. BREVE NOC;AO SOBRE PRINClplOS

As normas juridicas Sao divididas em regras e principios.

As regras sao normas juridicas que preveem uma hip6tese fatica (con

d~ta ou fato abstrato), irnpondo-Ihe uma determinada consequencia juri

dica. Ocorrendo a conduta ou 0 fato abstrato, vislumbra-se a ocorrencia do

resultado juridico previsto. As regras sao comandos excludentes entre si, po is

cada qual se dirige a urn fato abstratamente previsto. Nao ha duas regras que

regulem 0 mesmo fato. Havendo conflito quanta a sua aplicacao, utilizarn-se

criterios antin6micos que determinarao a incidencia de uma ou outra. As

reg~as servem, ~ortanto, a seguranca juridica. Sao impositivas a medida que

proibem, perrrutern ou exigem algo.

Os principios, ao contrario das regras, nao estao ligados a urn pressu

posto ~e fato. Sao norm as juridicas que contemplam os principais valores

da sociedade, e, nessa rnedida, exigem 0 seu rnais alto grau de realizacao,

consoante as possibilidades faticas e juridicas. Sao, portanto, mandados de

otimizacao, cuja aplicacao, em maior ou menor medida, sera determinada

pelas circunstancias do caso concreto. Os principios, diferentemente das

regras, nao sao excludentes entre si; sao ponderados, segundo 0 criterio da

proporcionalidade. Os principios legitimam 0 ordenamento juridico e as

dec.isoes juridicas, conferindo-lhes harmonia e unidade. Sao uteis para a

verificacao da validade das leis, para a interpretacao das regras e para a in

tegracao de lacunas norrnativas.

3.2. PRINClplOS ESTRUTURANTES DO DIREITO AMBIENTAL

. Os principios estruturantes, segundo Canotilho", possuem: "1) uma

dimensao constitutiva, dado que os principios, eles mesmos, na sua funda

mentalidade principal, exprimem, indicam, denotam ou constituem uma

6 CANOTILHO, Jose Ioaquirn Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituiriio. Cairn bra: Almedi na, 1998, p. 1058.

cornpreensao global da ordem constitucional; 2) uma dimensao declarativa,

pois estes principios assumem, muitas vezes, a natureza de superconceitos,

de vocabulos designantes, utilizados para exprimir a soma de outros sub

principios e de concretizacoes de normas plasmadas".

No sistema normative) brasileiro, os principios de direito ambiental sao

encontrados, precipuamente, na Constituicao da Republica, nos tratados e

nos documentos internacionais, ratificados pelo Brasil, bern como na Lei da

Politica Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81).

No direito ambiental, destacarn-se os seguintes principios: principio

da participacao, principio da precaucao, principio da prevencao, principio

da responsabilizacao, principio do poluidor-pagador, principio do usuario

-pagador, principio da cooperacao e principio da funcao socioambiental da

propriedade.

3.2.1. Principio da participacao

o principia da participacao decorre da forma republican a de governo

adotada pela Republica Federativa do Brasil, em que a titular ida de do poder

pertence ao povo (arts. lQ, paragrafo unico, e 18 da CF/88). Preleciona esse

principio a participacao ativa da coletividade nas decisoes ambientais. Pres

supoe educacao, inforrnacao e consciencia ambiental.

o ordenamento juridico brasileiro preve expressamente a participacao

popular em audiencias publicas (art. 43, II, da Lei n. 10.257/2001), na pro

positura de acoes civis publicas (art. 5Q, I e II, da Lei n. 7.347/85), na propo

situra de acao popular (art. 5Q, LXXIII, da CF/88; art. lQ da Lei n. 4.7l7/65),

alern da participacao nos orgaos colegiados de protecao ambiental, como

CONAMA, CTNBio, CONSEMA, CONDEMA (Lei n. 6.938/81). A Lei n.

9.985/2000, por seu turno, estabelece a consulta publica para criacao de

unidades de conservacao, fortalecendo 0 sistema participativo. 0 Estatuto

da Cidade (Lei n.l0.25712001), mecanismo de planejamento ambiental e de

urbanizacao, preve a necessidade da participacao e da realizacao de audien

cias publicas na elaboracao do plano diretor. No caso do Estudo Previo de

Impacto Ambiental, a norma preve a possibilidade de audiencia publica

como mecanismo da gestae de risco (Resolucao CONAMA n. 911987).

3.2.2. Principios da precaucao e da prevencao

Os principios da precaucao e da prevencao sao aqueles que se antecipam

a ocorrencia do dana ambiental. Reforcam a regra de que as agressoes ao

meio ambiente, uma vez consumadas, sao, norrnalmente, de reparacao in

certa, dificil e custosa.

20 21

o principia da precauiao, especificamente, determina que os perigos

uo mcio arnbiente sejam eliminados antes mesmo da comprovacao cientifi

':I do ncxo de causalidade entre 0 risco e 0 dano ambientaL Esse preceito

rccorncnda urn cornportamento in dubio pro ambtente. E previsto no art. 15

da Dcclaracao da RiO-92,que diz: "De modo a proteger 0 meio ambiente, 0

principio da precau~ao deve ser amplamente observado pelos Estados, de

acordo com suas capacidades, Quando houver ameaca de danos series ou

irrcversiveis,a ausencia de absoluta certeza cientifica nao deve ser utilizada

como razao para postergar medidas eficazes e economicamente viaveis para

prevenir a degradaca-, arnbiental" No ordenamento juridico brasileiro, 0

principio da precauca., consta expressamente da Convencao sobre Mudan

ca do Clima (art. 3Q, item 3) e do art. lQ da Lei de Biosseguranca (Lei n.

11.105/2005).Na Constituicao, e previsto de forma implicita.

o principio da precaucao e, portanto, urn meio de combater prema

turamente 0 perigo e a incerteza cientifica. Seu conteudo pode ser assim

sintetizado:

1) e pressuposto de todas as decisoes poli ticas sobre gestao de riscos;

2) e importante instrumento de redistribuicao do onus da prova;

3) deve considerar os seguintes principios: proporcionalidade, nao

discriminacao, coerencia e balanceamento; e

4) deve ser considerado no momento da conduta e na responsabiliza

cao pela atividade.

A fundamentacs., juridica desse principio baseia-se na insuficiencia,

na imprecisao e na inconclusao dos dados cientificos da cognicao do risco,

e, ainda, na conviccao do acentuado potencial de perigo (risco de risco).

o principio da prevencao, por seu turno, assegura a eliminacao dos

perigos cientificamente ja comprovados, isto e, risco concreto e conhecido

pela ciencia. 0 principio da prevencao atua quando existe certeza cientifica

quanta aos perigos e riscos ao meio ambiente, determinando obrigacoes de

fazer ou de nao fazer, Urn exemplo da aplicacao de tal principio eo licencia

mento ambiental e 0 estudo previo de impacto ambientaL Com esses ins

trumentos de gestae de riscos, os impactos negativos ambientais sao identi

ficados, mitigados e compensados depois da avaliacao.

3.2.3. Principio da responsabilizacrao

o principio da responsabtlizacao, por seu turno, possibilita a aplicacao

de sancao aquele que ameacar ou lesar 0 meio ambiente. Permite que 0

poluidor seja obrigado juridicamente a responder por sua conduta lesiva.A

rcsponsabilizacao do poluidor funciona como urn sistema de retaguarda,

que atua quando 0 dano nao pode ser impedido. Tarnbem apresenta funcao

precaucional e preventiva, pois a certeza da punicao acaba inibindo novas

condutas lesivas.

No ordenamento juridico brasileiro, ha urn sistema multiple de res

ponsabilizacao, ja que 0 mesmo fato pode desencadear a responsabilizacao

civil, penal e administrativa (art. 225, § 3Q, da CF/88). A responsabilizacao

civil visa, sobretudo, a reparacao do dano, restaurando a situacao juridica

anterior a sua ocorrencia (Leis n. 6.938/81 e 7.347/85). Diz 0 art. 4Q da Lei

11. 6.938/81: "A Politica Nacional do Meio Ambiente visara: (...) VII - a imposicao, ao poluidor e ao predador, da obrigacao de recuperar e/ou inde

nizar os danos causados".

A responsabilizacao criminal desencadeia a imposicao de penas e tern

o intuito de inibir acoes humanas lesivasao meio ambiente (Lein. 9.605/98).

lustifica-se em razao da relevancia do bern ambientaL A sancao criminal e

irnputavel a pessoa fisica e, ate rnesmo, a pessoa juridica por meio da qual 0

crime ambiental tenha sido praticado.

A responsabilizacao adrninistrativa, por seu turno, importa na aplica

cao de sancoes administrativas, que vao desde 0 embargo da obra ou da

atividade, ate a destruicao da construcao e a multa. Decorre da supremacia

c da indisponibilidade do interesse coletivo.

Por fim, vale destacar que 0 art. 13 da Declaracao da Rio-92 dispoe

sobre a necessidade de elaboracao de legislacao relativa a responsabilidade civil pelos Estados. In verbis: "Os Estados deverao elaborar legislacao na

cional relativa a responsabilidade civil e a compensacao das vitimas da

poluicao e de outros prejuizos ambientais. Os Estados deverao tam bern

cooperar de urn modo expedito e mais determinado na elaboracao de le

gislacao internacional adicional relativa a responsabilidade civil e compen

sacao por efeitos adversos causados por danos ambientais em areas fora de

sua jurisdicao, e causados por atividades levadas a efeito dentro da area de

sua jurisdicao de controle" 3.2.4. Principio do poluidor-pagador

o principio do poluidor-pagador impoe a internalizacao, pelo proprio

poluidor, dos custos necessaries a diminuicao, a eliminacao ou a neutraliza

cao do dano, realizado no processo produtivo ou na execucao da atividade.

[ssoporque aquele que lucra com uma atividade e quem deve responder pelo

risco ou pela desvantagem dela resultante. Tal principio impede que ocorra

a privatizacao dos lucros e a socializacao dos prejulzos, procurando corrigir

23 22

as externalidades negativas trazidas pela atividade poluidora. Assim, 0 po

luidor deve internalizar os custos ambientais e reparar os danos causados de

forma intoleravel,

E previsto no art. 16 da Declaracao do Rio-92: "Tendo em vista que 0

poluidor deve, em principio, arcar com 0 custo decorrente da poluicao, as

autoridades nacionais devem procurar promover a internalizacao dos custos

ambientais e 0 uso de instrilmentos econornicos, levando na devida conta 0

interessepublico,sem distorcer 0 cornercio e os investimentos

internacionais".

3.2.5. Principio do usuario-pagador

o principio do usuario-pagador exprime a ideia de que a utilizacao

economics do bern ambiental deve ser cobrada. Isso porque 0 uso economico

dos recursos ambientais transgride a sua finalidade essencial,que e a manu

tencao da vida no plan eta. Nesse sentido, aquele que envasar agua para a sua

cornercializacao,por exemplo, deve pagar por esse uso anormal.

A medida que 0 bern ambiental passa a rarear, tam bern deve ser tari

fado 0 seu uso normal. E 0 caso do uso residencial de agua, por exemplo.

o preco a ser cobrado pela utilizacao do bern ambiental deve embutir

os custos para a sua renovacao; alern disso, deve refletir a sua escassez.

Note-se que a figura do usuario-pagador pode ou nao ser urn poluidor.

Esse principio foi contemplado pela Lei da Politica Nacional do Meio

Ambiente (Lein. 6.938/81). Dispoe 0 seu art. 4Q: "APolitica Nacional do Meio

Arnbiente visara: (...) VII - a imposicao, (...) ao usuario, da contribuicao

pela utilizacao de recursos ambientais com fins economicos"

Com relacao a agua, especificamente, a Lei da Politica Nacional de

Recursos Hidricos (Lei n. 9.433/97) imp6e a cobranca pelo seu uso. Diz 0

art. SQ:"Sao instrumentos da Politica Nacional de Recursos Hidricos: (...)

IV - a cobranca pelo uso de recursos hidricos"

3.2.6. Principio da cooperacac

o principio da cooperacao, calcado nos efeitos transfronteiricos e pla

netarios do dana ambiental, preleciona uma politica solidaria e de coopera

cao entre os Estados, no sentido de fornecimento de informacoes e de ela

boracao de tratados. Esse principio decorre, tambern, da equidade interge

racional, vale dizer, da obrigacao de garantir as geracoes futuras 0 acesso

ao meio ambiente ecologicamenteequilibrado.Abrange 0 direito de

informacao, de transparencia e de responsabilidade compartilhada na

gestae ambiental. Trata-se, portanto, da propria democracia ambiental.

23 22

3.2.7. Principio da funcao socioambiental da propriedade

o principia da [uncao socioambiental da propriedade e contemplado

pelo ordenamento juridico brasileiro no art. 1.228, paragrafo unico, do

Codigo Civil: "0 direito de propriedade deve ser exercido em consonancia

com suas finalidades economicas e sociaise de modo que sejam preservados,

de conformidade com 0 estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as be

lezas naturais, 0 equilibrio ecologico e 0 patrimonio historico e artistico,

bern como evitada a poluicao do ar e das aguas" Tambem, no ambito cons

titucional,o art. 186, no que tange a propriedade rural, e 0 art. 182, com

relacao a propriedade urbana, disciplinam 0 tema, conforme ja referido

anteriormente.

Dessa forma, 0 cumprimento da funcao socioambiental e pressuposto

do reconhecimento do direito de propriedade.

25 24

4 COMPETtNCIAS AMBIENT AIS


4.1. REPARTI<;AOCONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS

A reparticao de competencias decorre da forma federativa de Estado.

o Brasil adota 0 chamado federalismo quadripartite, atribuindo 0 status de

ente federativo a Uniao, aos Estados-Membros, ao Distrito Federal e aos

Municipios (arts. lQ, caput, 25, 29, 60, § 4Q, I, da CF/88).

A federacao caracteriza-se pela unidade politica e pela descentralizacao

administrativa. Vale dizer, 0 poder politico e repartido no espaco territorial,

gerando, em urn mesmo lugar, uma multiplicidade de fontes de poder poli

tico. Ha, portanto, uma fonte geral, fontes regionais e fontes locais de poder

politico, ao contrario do Estado unitario, em que existe uma unica fonte de

poder politico em todo 0 territorio.

o Estado federativo e, ainda, marcado pela rigidez da Constituicao,

pelo controle de constitucionalidade, pela indissolubilidade da uniao de seus

entes, pela existencia de urn orgao de manifestacao da vontade dos Estados

-Mernbros, pela autonomia financeira dos Estados-Membros e pela autono

mia reciproca entre os entes federativos. Note-se que nao existe hierarquia

entre os entes federativos; cada qual atua em conformidade com as respec

tivas atribuicoes, conferidas pela Constituicao,

As competencias sao poderes atribuidos as entidades estatais para que

possam desempenhar suas funcoes. Sua reparticao e que viabiliza a descen

tralizacao politico-administrativa.

No Brasil, essa distribuicao constitucional de atribuicoes entre os entes

federativos atende 0 criterio da predorninancia do interesse. Assim, em regra,

havendo interesse nacional, a competencia sera da Uniao; se a questao en

volver interesse regional, a atribuicao sera dos Estados e do Distrito Federal;

existindo interesse local, a cornpetencia cabera aos Municipios.

A Constituicao brasileira adotou, ademais, a tecnica da enumeracao

exaustiva dos poderes da Uniao, com remanescentes ou residual para os

Estados e para 0 Distrito Federal e com poderes indicativos para os Munici

pios. Preve, ainda, a possibilidade de delegacao nos aspectos comuns e

concorrentes.

Quanto a classificacao, as cornpetencias constitucionais podem ser

agrupadas conforme 0 vinculo com a funcao de governo (competencia

material e legislativa) e, ainda, de acordo com a existencia ou nao de cumu

lacao com uma ou mais entidades estatais (competencia exclusiva, privativa,

comum e concorrente).

No que concerne a forma, as competencias podem ser:

a) enumeradas ou expressas, que sao as competencias explicitas;

. b) re,manescentes ou reservadas, constituindo a "sobra" para uma en-

tidade, apos a enumeracao das competencias de outra;

c) residuais, que sao as competencias que "sobram', apos a enumeracao

de competencias de todas as entidades;

, d) implicitas, resultantes, inerentes, decorrentes, que sao as competen-

cias necessarias ao exercicio dos poderes expressos.

Quanto ao conteudo, as competencias podem ser econornicas, sociais

politico-adrninistrativas, financeiras, tributarias e internacionais. '

No tocante a extensao, as cornpetencias podem ser:

a) exclusivas, quando insuscetiveis de delegacao a outro ente;

b) privativas, quando delegaveis a outro ente;

c),comuns, cumulativas ou paralelas, quando preveem atuacao comum,

sem mutua exclusao;

d) concorrentes, quando cabivel a Uniao a elaboracao das normas

gerais (art. 24, § lQ, da CF/88);

e) suplementares, que sao cornpetencias para s~plementar as norm as

gerais, nas cornpetencias concorrentes (art. 24, § 2Q, da CF/88).

Quanto a origem, as competencias podem ser originarias ou delegadas.

4.2. REPARTI<;AODAS COMPETENCIAS AMBIENTAIS

4.2.1. Competencia material exclusiva

A competencia material esta ligada a funcao executiva do Estado.

C~nfere ao ente public~ 0 poder de definir e estabelecer politicas publicas,

alem, do poder de policia. A cornpetencia material e exclusiva quando nao

adrnite delegacao,

A cornpetencia material exclusiva tern intima relacao com a compe

tencia legislativa privativa.

26 27

4.2.1.1. Uniao

A competencia material ambiental exclusiva da Uniao e prevista no

art. 21 da Constituicao da Republica Federativa do Brasil.

Segundo esse dispositivo, compete a Uniao: "IX - elaborar e executar

pianos nacionais e regionais de ordenacao do territorio e de desenvolvimen

to econornico e social; (... ) XVIII - planejar e promover a defesa perma

nente contra as calamidades publicas, especialmente as secas e as inundacoes:

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hidricos e

definir criterios de outorga de direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes

para 0 desenvolvimento urbano, inclusive habitacao, saneamento basico e

transportes urbanos; ( ...) XXIII - explorar os services e instalacoes nucle

ares de qualquer natureza e exercer monopolio estatal sobre a pesquisa, a

lavra,o enriquecimento e reprocessamento, a industrializacao e 0 cornercio

de minerios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes principios e

condicoes: a) toda atividade nuclear em territorio nacional somente sera

admitida para fins pacificos e mediante aprovacao do Congresso Nacional;

b) sob regime de perrnissao, sao autorizadas a comercializacao e a utilizacao

de radioisotopes para a pesquisa e usos medicos, agricolas e industriais;

c) sob regime de perrnissao, sao autorizadas a producao, comercializacao e

utilizacao de radioisotopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; d) a

responsabilidade civil por danos nucleares independe da existencia de culpa;

XXIV - organizar, manter e executar a inspecao do trabalho; XXV - esta

belecer as areas e as condicoes para 0 exercicio da atividade de garimpagem,

em forma associativa".

4.2.1.2. Estados

Cabe aos Estados a cornpetencia material remanescente, vale dizer,

aquilo que nao foi incluido na alcada da Uniao e dos Municipios. E 0 que se

depreende do art. 25, § lQ, da Constituicao, que diz: "Sao reservadas aos

Estados as cornpetencias que nao lhes sejam vedadas por esta Constituicao"

A Carta Magna, no entanto, atribui aos Estados, expressamente, 0 di

reito de exploracao dos services de gas canalizado e a competencia para a

instituicao de regioes metropolitanas, microrregioes e aglomeracoes urbanas.

E 0 que dispoem os § § 2Qe 3Qdo art. 25: "§ 2Q Cabe aos Estados explorar

diretamente, ou mediante concessao, os services locais de gas canalizado, na

forma da lei, vedada a edicao de medida provisoria para a sua regulamenta

cao; § 3QOS Estados poderao, mediante lei complementar, instituir regioes

metropolitanas, aglomeracoes urbanas e microrregioes, constituidas por

agrupamentos de municipios limitrofes, para integrar a organizacao, 0 pla

nejamento e a execucao de funcoes publicas de interesse comum"

4.2.1.3. Municfpios

A competencia material exclusiva dos Municipios esta disciplinada no

art. 30 da Constituicao: "Art, 30. Compete aos Municipios: ( ... ) VIII - pro

mover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante plane

jamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupacao do solo urbano;

IX - promover a protecao do patrimonio historico-cultural local, observa

da a legislacao e a acao fiscalizadora federal e estadual"

4.2.2. Competencia material comum

Conforme ja dito, a cornpetencia material esta ligada a funcao execu

tiva do Estado. Confere ao ente publico 0 poder de definir e estabelecer

politicas publicas, alem do poder de policia. A competencia material e comum

quando preve a atuacao dos entes federativos, sem mutua exclusao.

A cornpetencia material comum e disciplinada pelo art. 23 da Consti

tuicao e distribuida entre a Uniao, os Estados, 0 Distrito Federal e os Muni

cipios. No que concerne a materia ambiental, cabe a esses entes: "III - pro

teger os documentos, as obras e outros bens de valor historico, artistico e

cultural, os monumentos, as paisagens naturais notaveis e os sitios arqueo

logicos; IV - impedir a evasao, a destruicao e a descaracterizacao de obras

de arte e de outros bens de valor historico, artistico ou cultural; ( ...) VI _

proteger 0 meio ambiente e combater a poluicao em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora".

Ainda quanta a competencia material com urn, a Constituicao estabe

leceu 0 federalismo cooperativo (art. 23, paragrafo unico), que significa a

utilizacao de servidores e de logistica uns dos outros, a uniformidade de

legislacao para rnaterias de interesse comum, alern da reparticao e do repas

se de receitas tributarias.

o art. 23 da Carta Magna, contudo, ao prever a cumulacao de compe

tencia material ambiental entre os entes federativos, acabou criando incer

teza e inseguranca juridicas, pois dificulta, no caso concreto, a definicao do

ente politico responsavel,

Visando evitar, portanto, a atuacao multipla ou a completa ornissao

dos entes federativos (a medida que urn ente aguarda a atuacao do outro),

a doutrina propos diversos criterios para deterrninacao do ente compe

tente, em cada caso concreto. 0 primeiro deles, liderado por Paulo

Affonso Machado, preleciona que todas as tres pessoas politicas (Uniao,

Estado ou Distrito Federal e Municipio) podem agir no caso concreto,

independentemente de a lei pertinente ter sido editada por outro indi-

28

viduo. Esse entendimento respalda a atuacao concomitante das entidades

politicas. Outra corrente afirma que a atuacao ~o ente politic,o. compe

tente para legislar deve prevalecer sobre as dernais pessoas politicas, ~m

terceiro entendimento preleciona a subsidiariedade da atuacao da Uniao,

que apenas deve agir em caso de omissao do Poder P~b~i~o munici~a~ e

estadual (art. 14, § 2~, da Lei n. 6.938/81). Urn outro cnteno de definicao

da cornpetencia material comum ambiental e 0 art. 109 da Constituicao,

que determina a competencia jurisdicional federal sempre que a questao

envolva interesse da Uniao, de suas entidades autarquicas ou de suas

empresas publicas. Outro criterio que pode ser utiliza~o e 0 princi~io da

predominancia do interesse. Assim, em regra, havend? interesse n~clOnal,

a cornpetencia sera da Uniao; se a questao envolver interesse regional, a

atribuicao sera dos Estados e do Distrito Federal; existindo interesse

local, a cornpetencia caber a aos Municipios.

Note-se, pois, que a disciplina constitucional da competencia mate~ial

comum ambiental e criticavel. A norma juridica nao e clara, 0 que traz JD

seguranca juridica. De urn lado, pode provocar a atuacao multipla d~ todos

os individuos federativos, concomitantemente; de outro, pode ocasionar a

completa omissao, a medida que urn ente aguarda a atuacao do outro.

De qualquer forma, com 0 atual regramento da materia, e recomen

davel que 0 particular, ao idealizar urn empreendimento que necessite de

licenciamento ambiental, obtenha-o junto as tres esferas da Adrninistracao:

federal, estadual e municipal.

Dessa forma, faz-se necessario urn novo regramento, via lei comple

mentar, visando harmonizar e reformular a cooperacao entre os ente~ pu

blicos, tendo em vista as regras de cornpetencia com urn, conforme eXlge 0

art. 23, paragrafo unico, da Constituicao.

4.2.3. Cornpetencia legislativa privativa

A cornpetencia legislativa esta vinculada a atuacao do Poder Legislati~

yo, vale dizer, determina 0 ente competente para a elaboracao das leis. E

privativa quando for delegavel a outro ente.

A cornpetencia legislativa privativa encontra-se intimamente relacio

nada com a cornpetencia material exclusiva.

4.2.3.1. Unioo

A cornpetencia legislativa privativa da Uniao esta disciplinada no art.

22, IV, XII e XXVI, da Constituicao da Republica. De acordo com esses

dispositivos, compete a Uniao legislar sobre aguas, energia, informatica,

iclecomunicacoes, radiodifusao, jazidas, minas, outros recursos minerais e

metalurgia, alern de atividades nucleares de qualquer natureza.

Trata-se de competencia privativa, pois permite a delegacao aos Estados,

no que toea a questoes espedficas. Diz 0 paragrafo unico do art. 22: "Lei

complementar podera autorizar os Estados a legislar sobre questoes especi

ficas das materias relacionadas neste artigo".

3.2. Estados

Aos Estados, por seu turno, cabe a cornpetencia legislativa privativa

residual, conforme disciplina 0 art. 25, § j s, da Carta Magna: "Sao reser

vadas aos Estados as cornpetencias que nao Ihes sejam vedadas por esta

Constituicao"

No mais, poderao legislar sobre os seus pr6prios bens (art. 26), alern

de instituir, por lei complementar, regioes metropolitanas, aglomeracoes

urban as e microrregioes, de acordo com 0 que elucida 0 § 3~ do art. 25: "Os

Estados poderao, mediante lei complementar, instituir regioes metropolita

nas, aglorneracoes urbanas e microrregioes, constituidas por agrupamentos

de municipios limitrofes, para integrar a organizacao, 0 planejamento e a

execucao de funcoes publicas de interesse com urn':

4.2.3.3. Municfpios

De acordo com 0 art. 30 da Constituicao, "compete aos Municipios:

I -legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislacao

federal e a estadual no que couber" Nesse passo, e da alcada dos Municipios,

por exemplo, a elaboracao do seu plano diretor, a legislacao sobre licencia

mento ambiental e sobre uso e ocupacao do solo.

4.2.4. Competencia legislativa concorrente

A competencia legislativa concorrente, assim como a competencia

legislativa privativa, tam bern esta relacionada com a funcao legislativa do

Estado, com a diferenca, porem, de que, nela, cabe a Uniao a elaboracao das

norm as gerais (art. 24, § l~, da CF/88), e aos Estados e ao Distrito Federal a

competencia para suplementar essas normas (art. 24, § 2~).

Apenas inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exerce

rao a cornpetencia legislativa plena (art. 24, § 3~). Contudo, a superveniencia

de lei federal sobre normas gerais suspende a eficacia da lei estadual, no que

!he for contrario (art. 24, § 4~).

A competencia legislativa concorrente e prevista no art. 24 da Consti

tuicao, que diz: "Compete a Uniao, aos Estados e ao Distrito Federallegislar

29

31 30

concorrentemente sobre: I - direito tributario, financeiro, penitenciario,

econornico e urbanistico; ( ...) VI - florestas, caca, pesca, fauna, conservacao

da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, protecao do meio am

biente e controle da poluicao; VII - protecao ao patrirnonio hist6rico,

cultural, artistico, turistico e paisagistico; VIII - responsabilidade por dana

ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artistico, este

tico, hist6rico, turistico e paisagistico"

Embora a Constituicao nao faca mencao no seu art. 24, os Municipios

tarnbern de tern competencia legislativa suplementar quanto a assuntos de

interesse local. Tal prerrogativa e assegurada pelo art. 30 da Carta Magna, in

verbis: "compete aos Municipios: I - legislar sobre assuntos de interesse

local; II - suplementar a legislacao federal e a estadual no que couber".

MEIO AMBIENTE: CONCEITO,

CARACTERfsTICAS E POLiTICA NACIONAL


5.1 CONCEITO DE MEIO AMBIENTE

Atualmente, nao se pode definir 0 meio ambiente sem considerar a

interacao existente entre homem e natureza. Nao mais prevalece 0 antropo

ccntrismo classico, a partir do qual 0 meio ambiente era tido como objeto

de satisfacao das necessidades do homem. 0 meio ambiente deve ser pensa

do como valor autonomo, como urn dos polos da relacao de interdependen

cia hornem-natureza, ja que 0 homem faz parte da natureza e sem ela nao

tcria condicoes materiais de sobrevivencia.

De acordo com a Lei n. 6.938/81, no seu art. 3Q, I, meio ambiente e "0

conjunto de condicoes, leis, influencias e interacoes de ordem fisica, quimi

ca e biol6gica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas".

A definicao legal e ampla, incluindo 0 ambiente natural, artificial,

cultural e do trabalho. Confere igual protecao a todas as formas de vida,

inclusive a humana, que e posta apenas como mais urn elemento da nature

za. Alern disso, esse conceito juridico engloba nao apenas os bens naturais,

mas, ainda, os artificiais que fazem parte da vida humana, como, por exern

plo,o patrimonio historico-cultural, que ganhou vies constitucional no art.

216 da Carta Magna: "Constituern patrimonio culturafbrasileiro os bens de

natureza material e imaterial, tornados individualmente ou em conjunto,

portadores de referencia a identidade, a acao, a memoria dos diferentes

grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as

formas de expressao; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criacoes

cientificas, artisticas e tecnologicas: IV - as obras, objetos, documentos,

cdificacoes e demais espa<;:osdestinados as rnanifestacoes artistico-culturais;

V - os conjuntos urban os e sitios de valor historico, paisagistico, artistico,

urqueologico, paleontologico, ecologico e cientifico" 5.2. CARACTERlsTICAS DO BEM AMBIENTAL

o texto constitucional brasileiro, no art. 225, caracteriza 0 bern am

biental como bern de uso comum do povo, pertencente a toda a coletivida

de, incorporeo, supraindividual, indisponivel, indivisivel, intergeracional,

33 32

insuscetivel de apropriacao exclusiva, cujos danos sao de dificil ou impossi

vel reparacao,

Note-se que a Constituicao da Republica enquadrou 0 meio ambiente

na categoria bem de uso comum do povo. Adotou, com isso, a classificacao

civilista dos bens juridicos (arts. 98 e 99 do C6digo Civil), segundo a qual os

bens juridicos sao divididos apenas em publicos e privados. Contudo, nao

se trata de urn bern publico nem de urn bern privado, mas de urn bern per

tencente a toda a coletividade, indistintamente, nao condizente com a clas

sificacao adotad a pelo C6digo Civil.

o meio ambiente e urn bem incorporeo porque nao e urn objeto mate

rial suscetivel de medida de valor. 0 meio ambiente - como macrobem

- e urn complexo ambiental composto de entidades singulares,os microbens

(por exemplo,rios, arvores, ar), Em uma visao integrada e globalizada,e bern como entidade e, portanto, indivisivel, nao se confundindo com esta ou

aquela coisa. Os microbens, por seu turno, tern regime de propriedade va

riado - publico ou privado - em relacao a titularidade dominial.

Como 0 meio ambiente pertence a toda a coletividade, sendo insusce

tivel de apropriacao exclusiva,trata-se de urn bem indisponivel.

E, ademais, urn bem intergeracional, porque pertence, desde logo, as

futuras geracoes, Atribui, portanto, 0 dever de as geracoes presentes trans

ferirem 0 meio ambiente ecologicamente equilibrado as geracoes futuras,

sem destrui-Io ou degrada-lo.

Por fim, a metaindividualidade do direito - tambem chamada suprain

dividualidade ou transindividualidade - significa que 0 meio ambiente

transcende a esfera de urn individuo isoladamente considerado; refere-se

sempre a urn grupo de pessoas. E urn interesse coletivo lato sensu. Costuma

-se dividi-Io em tres especies (art. 81, paragrafo unico, do CDC): interesses

difusos, coletivos stricto sensu e individuais hornogeneos.

Os interesses difusos sao aqueles direitos transindividuais, de natureza

indivisivel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por cir

cunstancias de fato. 0 dana causado a urn interesse difuso po de incluir toda

uma comunidade. Seria 0 caso, por exemplo, de derramamento de

petr6leo no mar por navio petroleiro, atingindo a costa Iitoranea e todo 0

mar.

Os interesses coletivos "stricto sensu", por seu turno, sao aqueles direitos

transindividuais, de natureza indivisivel,de que seja titular grupo, categoria

ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contraria por uma rela

cao juridica de base. Seria, por exemplo, a hip6tese de poluicao sonora em

fabrica com consequencias sobre a coletividade de empregados.

Os interesses individuais homogeneos sao, na verdade, direitos indivi

duais que foram artificialmente inseridos no genero metaindividual por

r.izoes de economia processual. Caracterizam-se pela divisibilidade do ob

jcto e pela origem comurn, causadora da coletivizacao desse tipo de interes

sc, Urn exemplo seria a contarninacao de leite produzido por fazendeiros de

dcrerrninada regiao em razao de poluicao industrial no local.Vislumbra-se,

ncssa hip6tese, a divisibilidade do objeto, pois cada fazendeiro poderia in

dividual e independentemente pleitear em juizo a reparacao do dana a sua

producao de leite pela industria poluidora. Poderiam, no entanto, em face

da insercao dos interesses individuais homogeneos no genero da supraindi

vidualidade, pleitear seus direitos coletivamente, por meio de acao civil

publica. Ademais, verifica-se que os danos possuem origem comum, pois

rodos decorreram da poluicao industrial.

Em face da sua metaindividualidade, costuma-se dizer, ainda, que 0

direito ao ambiente equilibrado e urn direito de terceira dimensao, caracte

rizado pela solidariedade. A classificacaodos direitos fundamentais em di

mensoes e bern sintetizada por aresto da lavra do Ministro Celso de Mello,

do Supremo Tribunal Federal, in verbis: "0 direito a integridade do meio

ambiente - tipico direito de terceira geracao - constitui prerrogativa ju

ridica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirrnacao

dos direitos human os, a expressao significativa de urn poder atribuido, nao

;10 individuo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadei

rarnente mais abrangente, a pr6pria coletividade social.Enquanto os direitos

tic primeira geracao (direitos civis e politicos) - que compreendem as liber

dudes classicas,negativas ou formais - realcam 0 principio da liberdade e

os direitos de segunda geracao (direitos econornicos,sociais e culturais) - que

sc identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas - acentuam

(J principio da igualdade, os direitos de terceira gerafao, que materializam

poderes de titularidade coletiva atribuidos genericamente a todas as forma

coes sociais, consagram 0 principia da solidariedade e constituem urn mo

mento importante no processo de desenvolvimento, expansao e reconheci

mente dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais

indisponiveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade" (MS 22.164, rel.

Min. Celso de Mello, DJU de 17-11-1995). 5.3. A POLITICA NACIONAl DO MEIO AMBIENTE

Na esferainfraconstitucional,a Leida PoliticaNacionaldo MeioAmbien

tc, tendo como parametro 0 NEPA(lei federal,a National Environmental

Policy Acl of 1969,que estabeleceuos objetivose os prindpios da politica

ambiental norte-americana),instituiu0 SistemaNacionaldo MeioAmbiente-

SISNAMA,

formado por uma rede de agencias ambientais dos niveis nacional (IBAMA

e Ministerio do Meio Ambiente - MMA), regional (CETESB e FATMA, por

exemplo) e local (Secretarias Municipais do Meio Ambiente), responsaveis

pela irnplernentacao e pelo controle da gestao ambiental.

o SISNAMA apresenta graves problemas de implernentacao, em face

de questoes politicas, desigualdades tecnicas, rivalidades regionais, opcoes

econornicas em detrimento do meio ambiente.

Os entes publicos responsaveis pelo controle publico da gestae de

risco ambiental sao os seguintes: a Uniao, os Estados, 0 Distrito Federal e os

Municipios, bern como as Fundacoes instituidas pelo Poder Publico.

De acordo com art. 69.da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente

(Lei n. 6.938/81), 0 SISNAMA e composto pelos seguintes orgaos: orgao

superior (Conselho de Governo), orgao consultivo e deliberativo (CO NAMA),

orgao central (IBAMA/Ministerio do Meio Ambiente), orgaos seccionais

(secretarias estaduais de meio ambiente) e orgaos locais (secretarias muni

cipais de meio ambiente). Os objetivos centrais da Politica Nacional do Meio

Ambiente sao a preservacao, a melhoria e a recuperacao da qualidade am

biental propicia a vida, visando assegurar, no pais, condicoes ao desenvolvi

mento socioeconomico, aos interesses nacionais e a protecao a dignidade da

vida (art. 29.).

Para uma visualizacao completa do organograma do SISNAMA, reco

menda-se consulta ao sitio do Ministerio do Meio Ambiente: <www.mma.

gov.br>.

Ao Ministerio do Meio Ambiente compete: a) gerir a politica nacional

do meio ambiente e dos recursos hidricos; b) gerir a politica de preservacao,

conservacao e utilizacao sustentavel de ecossistemas, biodiversidade e flo

restas; c) propor estrategias, mecanismos e instrumentos econornicos e sociais

de melhoria ambiental e do uso sustentavel dos recurs os naturais; d) gerir a

politica para a integracao do meio ambiente e da producao; e) gerir as poli

tic as e os programas ambientais para a Amazonia Legal; e f) gerir 0 zonea

mento ecologico-econornico.

Destaque-se, ainda, a atuacao do Conselho Nacional do Meio Ambien

te - CONAMA, que tern a finalidade de assessorar, estudar e propor ao

Conselho de Governo diretrizes de politicas governamentais para 0 meio

ambiente e recursos naturais, alem de deliberar sobre padroes ambientais

compativeis (art. 89.da Lei n. 6.938/81); e do Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis - IBAMA, que tern como

34

Iinalidade a execucao da politica nacional do meio ambiente como orgao

lcdcral.

No ambito da Politica Nacional do Meio Ambiente, cum pre destacar,

lOI1l0 instrumentos para a implernentacao da gestae ambiental: a) 0 zonea

mente ambiental; b) 0 estudo previo de impacto ambiental; c) 0 Iicencia-

111Cl1taOmbiental; d) 0 planejamento ambiental (estrategico, urbano e rural);

c) as sancoes ambientais; e f) as auditorias ambientais.

35

http://www.mma/

36 3737

6 LlCENCIAMENTO AMBIENT AL E EIAIRIMA


6.1. CONSIDERA<;OES INICIAIS

o legislador constituinte, no art. 225, § 42, da Lei Maior, nao fez men

cao express a ao licenciamento ambiental, mas apenas a uma de suas even

tuais eta pas, qual seja, 0 Estudo de Impacto Ambiental - EIA.

Isso, contudo, nao the retira a irnportancia como instrumento da Po

litica Nacional do Meio Ambiente, que e consoante previsao expressa do art.

92, IV, da Lei n. 6.938/81.

A Resolucao CONAMA n. 237/97 conceitua 0 licenciamento ambien

tal como sendo 0 "procedimento administrativo pelo qual 0 orgao ambien

tal competente licencia a localizacao, instalacao, arnpliacao e a operacao de

empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, conside

radas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer

forma, possam causar degradacao ambiental, considerando as disposicoes

legais e regulamentares e as normas tecnicas aplicaveis ao caso" (art. 12, I).

Ve-se, portanto, que toda e qualquer atividade potencialmente causa

dora de poluicao ou degradacao ambiental est a sujeita ao licenciamento.

Isso, alias, e 0 que deflui do disposto no art. 10, caput, da Lei da Politica

Nacional do Meio Ambiente.

Mas que atividades sao essas? 0 Anexo I da Resolucao CONAMA

n. 237/97 previu algumas hip6teses de atividades sujeitas ao licenciamento

ambiental. Trata-se de rol meramente exemplificativo.

Diga-se, ainda, que, como ato complexo da Adrninistracao Publica,

o licenciamento ambiental esta sujeito ao principio da publicidade, insito

no art. 37, caput, da Constituicao Federal de 1988. Tanto e assim que 0

§ 12 do art. 10 da Lei n. 6.938/81 estabelece a obrigatoriedade de publica

cao dos pedidos de licenciamento e da respectiva concessao da licenca

ambiental, tanto no orgao oficial de imprensa quanta em peri6dico de

grande circulacao. De teor similar e a norma do art. 17, § 42, do Decreto

n. 99.274/90, que acrescenta a importante ressalva do "sigilo industrial".

Ainda, a Resolucao CONAMA n. 6/86 estabelece os modelos de publicacoes.

A relevancia da materia levou a que 0 legislador ordinario, mais recente-

mente, editasse a Lei n. 10.650/2003, que "dispoe sobre 0 acesso publico

.IIlS dados e inforrnacoes existentes nos orgaos e entidades integrantes do

SISNAMA", cujo art. 42, I, impoe a obrigatoriedade de se por a disposicao

da coletividade relacoes, dentre outras, dos "pedidos de licenciamento, sua

rcnovacao e a respectiva concessao"

Alern da legislacao federal pertinente (Lei n. 6.938/91, Decreto n.

')9.274/90 e Resolucoes do CONAMA), os Estados-Membros e os Muni

.Ipios podem tambern estabelecer normas relativas ao licenciamento

.unbiental, desde que, e 6bvio, respeitem os limites impostos pelos arts.

!J e 30 da CF/88. Assim, essas regras jamais poderao contrariar a legisla

~'ao federal, porquanto a cornpetencia para ditar normas gerais sobre a

protecao do meio ambiente e da Uniao (art. 24 e § 12), cabendo aos Esta

dos e aos Municipios apenas suplementar a legislacao federal, no que

.ouber (arts. 24 e 30, II). Apenas na hip6tese de inexistir lei federal disci

plinando 0 assunto e que 0 Estado exercera a competencia legislativa

plena (§ 32 do mesmo art. 24).

6.2. lICEN<;A AMBIENTAL

o art. 12, II, da mesma Resolucao CONAMA n. 237/97 fornece 0 con

ccito de licenca ambiental nos seguintes termos: "ato administrativo pelo

qual 0 orgao ambiental competente estabelece as condicoes, restricoes e

mcdidas de controle ambiental que deverao ser obedecidas pelo empreen

dcdor, pessoa fisica ou juridica, para localizar, instalar, ampliar e operar

cmpreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais con

sideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer

Iorma, possam causar degradacao ambiental".

Uma das peculiaridades da licenca ambiental em relacao as demais

cspecies de licencas do direito administrativo consiste na sua subdivisao em

Ires modalidades: a Licenca Previa - LP, a Licenca de Instalacao - LI e a

l.icenca de Operacao - LO (art. 82, I a III, da Resolucao CONAMA n. 237/97).

Cada uma dessas subespecies de licencas e expedida em uma determi

nada fase da implantacao do empreendimento, sendo que os respectivos

prazos de analise nao podem ultrapassar seis meses, exceto nos casos de

haver necessidade de elaboracao de EIA/RIMA e/ou a realizacao de audien

'ia publica, hip6teses em que 0 prazo podera atingir ate doze meses (art. 14,

nurut, da aludida Resolucao n. 237/97).

E de se lembrar que a EC n. 45/2004 acrescentou urn novo inciso ao

irt. 52 (LXXVIII) da Carta Magna, segundo 0 qual "a todos, no ambito ju

licial e administrativo, sao assegurados a razoavel duracao do processo e os

38

meios que garantam a celeridade de sua trarnitacao", aplicavel tanto a esfera

judicial quanta a administrativa.

Para alguns, a licenca ambiental e ato administrativo vinculado e de

finitivo, no que se identifica com as demais licencas do dire ito administra

tivo. Para outros, contudo, e mera autorizacao, porquanto e discricionaria e

precaria. Outros, ainda, entendem que depende da hipotese, podendo 0 ato

respectivo ser consider ado licenca ou autorizacao, con forme a lei regulado

ra. Com efeito, nao ha duvidas de que, embora tenha tido sua inspiracao no

direito administrativo, a licenca ambiental goza de peculiaridades que nao

permitem seja ela compreendida nos modelos classicos de classificacao dos

atos autorizativos. Logo, ter-se-ia ai urn tertium genus, que nao se enquadra

de modo absoluto em nenhuma das modalidades referidas.

As licencas ambientais possuem prazo de validade, podendo ser reno

vadas, a teor do que estabelecem os arts. 92, IV, da Lei da Politica Nacional

do Meio Ambiente, e 18 da Resolucao CONAMA n. 237/97. Segundo esse

ultimo dispositivo, cada modalidade de licenca ambiental estaria sujeita a

prazos maximos de valida de (cinco anos para aLP, seis anos para aLI e dez

anos para a LO), 0 que lhes retiraria 0 carater de definitividade.

Isso porque 0 desenvolvimento tecnologico avanc;:acom grande cele

ridade, 0 que fez com que fosse necessario dotar-se 0 orgao ambiental de

mecanismos de controle sobre as atividades licenciadas. Assim, uma deter

minada atividade que, no momento do licenciamento, se revelava de baixo

impacto ambiental, pode transformar-se em uma expressiva fonte de polui

c;:aoou degradacao no futuro. Dai a necessidade de estabelecer-se limites de

validade para a licenca ambiental, os quais, uma vez expirados, fazem com

que 0 empreendedor tenha de submeter-se a novo processo de licenciamen

to, permitindo, com isso, que 0 orgao ambiental possa aquilatar a extensao

dos impactos causados pela atividade no momenta da expedicao do novo

ato autorizativo.

Pode-se dizer, portanto, que a licenca ambiental e definitiva "enquan

to dure", i.e., enquanto ainda nao expirado 0 seu prazo de validade.

Contudo, podem surgir situacoes extremas em que, mesmo durante a

vigencia da licenca ambiental, torne-se necessario revoga-la, por forca de

circunstancias que, embora inexistentes no momenta da sua expedicao,

passaram a representar prejuizos a coletividade.

Perceba-se que ai se trata de revogafao e nao de anulacao ou cassafao

do ato administrativo. Como se sabe, a revogadio da-se por forca de interes

se publico superveniente, so podendo ser imposta pela propria Administra

cao. Ja a anulacao ocorre quando se percebe que 0 ato foi concedido em

.rfronta a lei, podendo ser determinada tarnbern pelo Poder Iudiciario, alern

da propria Adrninistracao. Por fim, a cassacao decorre do descumprimento,

pclo empreendedor, dos preceitos constantes da licenca.

Revogada a licenca, entendemos que ha direito de indenizacao ao ti

tular em favor de quem esta foi expedida. De fato, se, de urn lado, e eviden

te a necessidade de protecao ambiental, de outro, nao se pode olvidar que 0

cmpreendedor despendeu recursos e, sofrendo prejuizos por ato unilateral

oriundo da Adrninistracao Publica, deve ser indenizado. Entendimento

cuntrario levaria a uma situacao de impor urn onus exclusivo a alguern, em

luvor da coletividade, sem qualquer cornpensacao pelo ocorrido. Nao se

dcfende aqui 0 prosseguimento da atividade que se revelou altamente lesiva

.1() meio ambiente. Apenas se sustenta que 0 onus decor rente do beneficio

huurido pela coletividade seja com ela dividido. Lembre-se de que, como ja

dito, a protecao ambiental esta no mesmo patamar constitucional da livre-

iniciativa e do desenvolvimento econornico, e que a protecao ambiental e

clever de todos (art. 225, caput, da CF/88) e nao de urn so.

Dai por que nao se pode admitir a interpretacao segundo a qual a

rcvisao, a que alude 0 art. 92, IV, da Lei n. 6.938/81, significaria a possibi

li~ade de alteracao unilateral das condicionantes nela existentes. Como ja

ifirmado, durante 0 prazo de vigencia da licenca ambiental, ela goza de

cstabilidade e so excepcionalmente, por interesse publico manifesto, pode-

xc admitir alteracces dos criterios que fundamentaram a sua concessao,

indenizando-se, nesse caso, 0 prejudicado. Portanto, a "revisao de ativida

des efetiva ou potencialmente poluidoras", a que alude 0 dispositivo legal

iuvocado, deve ser entendida como a renovacao da licenca, uma vez findo

u scu prazo de validade.

3. COMPET£NCIA

Urn dos pontos mais complexos do licenciamento ambiental diz res

pcito a competencia para a expedicao das licencas. Essa circunstancia deve-se

,I razoes de ordens pratica e juridica. Do ponto de vista pratico, isso se da

jlorque, dependendo da atividade, ha interesse de todos os orgaos em licen

I iur.Outras, contudo, nao chamam a atencao de qualquer deles, que preferem

nmitir-se. Sob a otica juridica, ou, mais precisamente, legislativa, a materia

Ii10 parece estar solucionada a contento, 0 que leva a uma serie de divergen

I .IS. Com efeito, pode-se identificar tres correntes interpretativas, no trato

II materia.

A primeira delas baseia-se na Constituicao da Republica Federativa do

Brasil de 1988, que, em seu art. 23, estabelece ser cornpetencia comum de

39

41 40

todos os entes da Federacao "proteger 0 meio ambiente e com bater a polui

cao em qualquer de suas forrnas" (inciso VI) e "preservar as florestas, a

fauna e a flora" (inciso VII). A forma de cooperacao destinada a isso, contu

do, ficou para ser disciplinada por lei complementar (paragrafo unico do

mesmo dispositivo), ate hoje nao editada. Assim, segundo a Lei Maior, todos

os orgaos ambientais ligados ao Sistema Nacional de Meio Ambiente -

SISNAMA, possuem cornpetencia para 0 licenciamento ambiental, 0 que,

muitas vezes, pode gerar certa inseguranca juridica para quem obteve uma

licenca outorgada por apenas um ou dois deles.

Uma segunda corrente de interpretacao, contudo, sustenta a aplicabi

lidade, ao tern a em foco, do disposto no art. 10 da Lei da Politica Nacional

do Meio Ambiente. Para esses autores, a competencia para 0 licenciamento

ambiental e, a principio, do orgao estadual, sem prejuizo de outras licencas

exigiveis (caput). Ao orgao federal de meio ambiente (IBAMA) resta a com

petencia supletiva (§ 3Q) e aquela relacionada a atividades de significativo

impacto ambiental, de ambito nacional ou regional (§ 4Q). Sobre essas ulti

mas, convern examinar-se 0 conteudo da Resolucao CONAMA n. 378/2006,

que justamente "define os empreendimentos potencialmente causadores de

impacto ambiental nacional ou regional para fins do disposto no inciso III,

§ j s, art. 19, da Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965".

Desse modo, a Lei n. 6.938/81, embora ordinaria, teria sido recepcio

nada pela Constituicao como lei complementar- a exemplo do que se deu

com 0 Codigo Tributario Nacional- suprindo-se, assim, a exigencia do art.

23, paragrafo unico, da mesma Carta. Esse parece ser 0 entendimento da

maior parte da doutrina especializada. Entretanto, mesmo ai, existem con

troversias quanto it competencia dos Municipios e do IBAMA.

Quanto a este ultimo, parece nao restar duvida de que 0 carater suple

tivo, a que alude a lei, deve configurar-se somente em duas hipoteses, quais

sejam, a inexistencia de orgao estadual e quando esse seja inepto ou omisso,

como sempre sustentou Paulo Affonso Leme Machado e decidiu recente

mente 0 egoSTJ (REsp 818.666/PR, reI. Min. Francisco Falcao, DJU de 28-9-

2006). Desse modo, a atuacao do IBAMA nao e substitutiva da do orgao

estadual, mas sim suplementar.

Alern desses casos, 0 orgao federal de meio ambiente possui compe

ten cia para 0 licenciamento em casos de obras ou atividades potencialmen

te causadoras de imp acto ambiental de ambito nacional ou regional (art. 10,

§ 4Q, da Lei n. 6.938/81). A lei, contudo, nao precisou no que consistem tais

conceitos. Em vista disso, e comum, p. ex., querer-se vincular a competencia

do IBAMA ao fato de a obra ou atividade sujeita ao licenciamento estar

vituada em area de propriedade da Uniao, Data venia, nao ha como assim

sustentar-se. E que 0 criterio estabelecido pelo art. 10, § 4Q, da Lei n. 6.938/81,

loi 0 do raio de influencia do impacto ambiental e nao 0 da dominialidade do

//('111. Assim, nao e pelo fato de tratar-se de atividade pretensamente a ser

cxcrcida em area pertencente it Uniao que a competencia para 0 licencia

mente seja atribuida ao orgao federal de meio ambiente.

Ha que se refutar, tambem, 0 argumento segundo 0 qual as areas refe

ridas no art. 225, § 4Q, da Constituicao de 1988, seriam bens da Uniao Fede

ral. Ora, patrirnonio nacional, a que alude 0 referido dispositivo, e patrimo

nio de todos e nao da Uniao, esta que tern seus bens arrolados no art. 20 da

mcsma Carta. Nesse passo, e possivel afirmar que tambern nao e 0 fato de 0

ccossistema atingido ser considerado patrirnonio nacional que estabeleceria

.1 cornpetencia para 0 licenciamento pelo IBAMA. A diferente conclusao se

hcga, contudo, quando a obra ou atividade, situada nos ecossistemas cons

tantes daquele dispositivo, seja potencialmente causadora de impactos re

gionais ou nacionais. Ai sim, por certo, a cornpetencia e do IBAMA.

Resta, ainda, a analise da questao relativa it competencia dos Municipios

para 0 licenciamento ambiental. Muito particularmente, entende-se que 0

proprio art. 10, caput, da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente ja

uutorizaria a expedicao de licencas municipais, quando, em sua parte final,

sc refere a "outras licencas exigiveis". Mas, mesmo que assim nao se entenda,

() lato e que a Constituicao da Republica Federativa do Brasil permite aos

Municipios estabelecer normas proprias ace rca do licenciamento ambiental.

llasta uma leitura conjugada do art. 23, VI e VII, da CF/88, que estabelece a

ornpetencia administrativa comum entre os tres entes federativos para a

protecao ambiental, com 0 disposto no art. 30 da mesma Carta, segundo 0

qual compete aos Municipios "legislar sobre assuntos de interesse local"

(inciso I), assim como "suplementar a legislacao federal e a estadual no que

cnuber" (inciso II). Percebe-se, pois, que, havendo disciplina normativa es

pccifica, editada pelo proprio Municipio, pode ele, sim, exercer a competen

cia para 0 licenciamento de atividades potencial mente causadoras de impac-

10 local, i.e., no ambito de seu territorio.

Por Ultimo, ha, ainda, 0 entendimento baseado na Resolucao CONAMA

n. 237/97, que estabeleceu que "os empreendimentos e atividades serao li-

cnciados em urn unico nivel de competencia" (art. 7Q). 0 criterio adotado,

,IiI'OSSO modo, foi 0 da area de influencia dos potenciais danos, tocando aos

Municipios 0 licenciamento de atividades de impacto local (art. 6.Q), ao orgao

-stadual, daquelas de impacto que ultra passe as fronteiras de urn municipio

(urt. 5Q) e, ao IBAMA, das atividades de impacto nacional ou que ultrapassem

43 42

dois ou rna is Estados (art. 4Q). Apesar de merecer aplausos, por ter sistema

tizado a materia, 0 entendimento amplamente majoritario na doutrina e no

sentido da ilegalidade e inconstitucionalidade do referido ate administrati

vo norrnativo, seja por ferir 0 art. 10 da Lei da Politica Nacional do Meio

Ambiente, seja por se tratar de norma hierarquicamente muito inferior it lei

complementar exigida pelo art. 23, paragrafo unico, da CF/88. A jurispru

dencia, contudo, por vezes admite a validade da aludida norma.

Como se ve, sao varias as normas juridicas que disciplinam a ma

teria, nao sen do possivel adotar-se urn posicionamento uniforme sobre

sua aplicacao.

6.4. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL- EIA E ESTUDO DE IMPAC

TO DE VIZINHANC;:A - EIV

Uma das etapas do pracesso administrativo de licenciamento ambiental,

a ser exigida sempre que a obra ou atividade pretendida puder causar signifi

cativa degradacao do meio ambiente, e a realizacao do Estudo de Impacto

Ambiental- EIA, especie do genera Avaliacao de Impacto Ambiental-

AlA.

Trata-se de instrumento preventivo por excelencia, que permite aqui

latar, com precisao, os possiveis impactos que poderao vir a ser causados caso

a atividade seja autorizada. Na pratica, contudo, 0 EIA muitas vezes tem-se

constituido em urn entrave para 0 desenvolvimento sustentavel, pelas mais

variadas razoes.

A primeira oportunidade em que esse instrumento surgiu na legislacao

brasileira foi por meio da Lei n. 6.803/80, que disciplinava 0 zoneamento

industrial nas areas criticas de poluicao e irnplantacao de zonas de uso es

tritamente industrial destinadas it localizacao de polos petroquimicos, clo

riquimicos, carboquimicos e instalacoes nucleares.

Posteriorrnente, a Lei n. 6.938/81 relacionou, dentre os instrumentos

da Politica Nacional do Meio Ambiente, a entao chamada avaliacao de im

pactos ambientais (art. 9Q, III). Tambem os Decretos regulamentadores (n.

88.351/83, posteriormente revogado pelo de n. 99.274/90) cuidaram da

materia.

Foi, po rem, a Resolucao CONAMA n. 001/86, 0 ate normativo que

mais detidamente tratou do terna, que estabeleceu os criterios basicos e as

diretrizes gerais para 0 Relatorio de Impacto do Meio Ambiente - RIMA.

Erigido a nivel constitucional pela Carta de 1988, 0 agora chamado

Estudo Previo de Impacto Ambiental- EPIA, passou a ser obrigatorio para

a instalacao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa

degradacao do meio ambiente (art. 225, § lQ, IV).

De outro lado, pela diccao constitucional, 0 estudo deve ocorrer antes

d,l instalacao da obra ou inicio da atividade. Nao se pode descartar, contudo,

II possibilidade excepcional de ser posterior (EIA a posteriori), como forma

dl' regularizar atividade licenciada sem a sua realizacao. Como regra, contu

do, deve ocorrer e ser analisado antes da expedicao da Licenca Ambiental

l'rcvia.

Lernbre-se, ainda, de que 0 EIA constitui-se em uma condicao para 0

Iiccnciamento arnbiental, a teor do que estabelecem 0 art. 2Q, caput, da Re

',oluyao CONAMA n. 001/86 e 0 art. 17, § lQ, do Decreto n. 99.274/90.

Do art. lQ, caput, da Resolucao CONAMA n. 001/86 extrai-se 0 conceito

dl' impacto arnbiental, como sen do "qualquer alteracao das propriedades fisi-

.IS, quimicas e biologicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de

materia ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indireta

mente afetam: I - a saude, a seguranya e 0 bem-estar da populacao; II - as

II ividades sociais e economicas, III - a biota; IV - as condicoes esteticas e

sunitarias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais".

Segundo 0 ja referido mandamento constitucional, para que seja exi

glvd 0 EIA/RIMA, e necessario que a obra ou a atividade objeto do licencia

III .nto ambiental seja potencialmente causadora de significativa degradacao

do meio ambiente (art. 225, § 1Q, IV).

o art. 2Qda Resolucao CONAMA n. 001/86, em seus 17 incisos, apre-

.nta um rol de obras e atividades obrigatoriamente sujeitas ao EIA/RIMA.

'lruta-se de ral meramente exemplificativo, vale dizer, outras modalidades

Ii -lc nao constantes podem tambern ser alvo da exigencia, a criterio da Ad

ministracao Publica. Contudo, aquelas obras e atividqdes ali previstas nao

podcrn ser licenciadas sem a realizacao do estudo, sob pena de nulidade do

Ii l'nciamento,o que pod era ser declarado pelo proprio orgao licenciador

till pelo Poder Iudiciario.

Lembre-se, ainda, por derradeiro, de que os Estados-Membros e os

Municipios podem ainda estabelecer outras regras sobre a exigencia e a

lonna de realizacao do EIA/RIMA, desde que, e claro, sejam compativeis

om a Constituicao de 1988 e com as legislacoes federal e estadual regula

doras da materia.

Consoante determinava 0 art. 7Qda Resolucao CONAMA n. 001/86,

(I EIA deveria ser elaborado por uma equipe multidisciplinar, independente

dn proponente do projeto. De um lado, isso significava que os tecnicos

I 'sponsaveis pela confeccao do estudo deveriam pertencer a diferentes

r 'as tecnicas, de modo a permitir 0 exame dos possiveis impactos sob

44 45

diversos aspectos (biologico, geologico, florestal, minerario, social etc.). De

outro, a independencia da equipe em relacao ao empreendedor visava ten

tar garantir imparcialidade nas conclus6es do EIA.

A sistematica em questao sofreu inumeras criticas da doutrina especia

lizada, seja por haver vinculacao da equipe ao proponente do Projeto, que e quem custeia os trabalhos (art. 8Q da Resolucao CONAMA n. 001/86), seja por

ter extrapolado os limites ditados pela Constituicao de 1988 e pela Politica

Nacional do Meio Ambiente, ambas que nao se referem a qualquer especie de

independencia da equipe.

Seja como for, 0 fato e que 0 dispositivo normativo em comento foi

expressamente revogado pela Resolucao CONAMA n. 237/97, 0 que permite

concluir que nao ha mais qualquer regra que discipline a formacao da equipe

responsavel pelo EIA, a qual, inclusive, pode ser constituida por tecnicos vinculados diretamente ao empreendedor. A disciplina agora e ditada pelo

art. II, caput, da referida Resolucao, segundo 0 qual "os estudos necessaries

ao processo de licenciamento deverao ser realizados por profissionais legaI

mente habilitados, as expensas do ernpreendedor" Ja 0 art. 8Q da Resolucao

CONAMA n. 001/86, que trata do custeio do EIA, continua em plena vigencia,

De outro lado, consoante 0 que estabelece 0 art. 9Q da Resolucao

CONAMA n. 001/86, 0 Relat6rio de Impacto do Meio Ambiente - RIMA

constitui-se no resultado do EIA, devendo conter, no minimo, os elementos

indicados em seus oito incisos.

Como se trata de urn relat6rio tecnico, bastante pertinente e a adver

tencia constante do paragrafo unico, do mesmo dispositivo, que exige seja

ele "apresentado de forma objetiva e adequada a sua cornpreensao", "em

linguagem acessivel" e "de modo que se possam entender as vantagens e

desvantagens do projeto".

Tais normas possuem carater obrigat6rio, como forma de permitir a

participacao popular no processo de licenciamento ambiental. Alias, pode-se

mesmo afirmar que essas disposicoes cumprem a exigencia constitucional

de publicidade do EIA, pois de nada adianta permitir 0 acesso ao RIMA se

este e incompreensivel.

A proposito, tambern acerca da publicidade, a Resolucao CONAMA n.

001/86, em seu art. II, estabelece que "respeitado do sigilo industrial, assim

solicitado e demonstrado pelo interessado, 0 RIMA sera acessivel ao publico"

e "suas c6pias perrnanecerao a disposicao dos interessados" junto aos orgaos

licenciadores.

Mas a participacao popular por excelencia no procedimento do EIA

da-se com a realizacao das audiencias publicas, disciplinadas, de modo

I' prcsso, na Resolucao CONAMA n. 009/87, cujo art. 1Q dispoe terem "por

111l,tIidade expor aos interessados 0 conteudo do produto em analise e do seu

11'll-ridoRIMA, dirimindo duvidas e recolhendo dos presentes as criticas e

IIt~cSIoesa respeito"

Ressalte-se, ainda, que dita audiencia devera ser realizada sempre que

II 111'14,10 ambiental julgar necessario ou quando solicitada por associacao

I vii, pelo Ministerio Publico ou por pelo menos cinquenta cidadaos (art. 2Q

till 11lCSmaResolucao). Se isso nao ocorrer, em tais casos, a licenca porven

tlliol cxpedida nao tera validade.

De outro lado, quando a obra ou atividade for potencialmente causa

tllIl";1 de significativo impacto urbanistico, a Lei n. 10.257/2001, conhecida

I umo Estatuto da Cidade, que regulamentou 0 art. 182 da Constituicao de

II)KK, preve, em seu art. 4Q, VI, a possibilidade de realizacao do Estudo Previo

tI" t mpacto de Vizinhanca - EIV (art. 4Q, VI).

A disciplina normativa do novel instrumento veio regulada na Secao

II do referido Estatuto, mais precisamente, nos seus arts. 36 a 38. A primei

III qucstao que exsurge diz respeito a necessidade, ou nao, de regulamentacao

dn UV por lei municipal, para que possa ser exigido.

Entende-se que nao, Com efeito, 0 Estatuto da Cidade, lei federal que

I, riou 0 instituto, que e exigivel em to do 0 territ6rio nacional desde a

di, an do respectivo diploma. As leis municipais que hao de vir limitar-se-ao

I dcfinir quais as atividades que estarao sujeitas ao Estudo, observadas as

II' IIIiaridades locais. Nao terao 0 condao, porern, de estabelecer a exigencia,

I 1.1 que decorre da lei federal.

Alern disso, ha de se atentar para 0 fato de que 0 EIV e uma especie do

IIl"fO EIA, este ultimo instituido pel a Constituicao da Republica (art. 225,

lv, IV, ja referido), de modo que nao ha 0 que justifique a necessidade de

I' uguardar as leis municipais, para, somente entao, torna-lo exigivel.

Logo ap6s 0 art. 36, 0 Estatuto da Cidade menciona os aspectos que

II' cssariamente deverao ser objeto de analise (art. 37, I a VII), alern de ser

I Igida a publicidade dos documentos constantes do Estudo, os quais deve

IIHI ficar "disponiveis para consulta, no orgao competente do Poder Publico

uumicipal, por qualquer interessado" (art. 37, paragrafo unico).

Por fim, 0 art. 38 estabelece que "a elaboracao do EIV nao substitui a

luhoracao e a aprovacao de estudo previo de impacto ambiental (EIA),

I qucridas nos termos da legislacao ambiental".

Uma ressalva, contudo, merece ser feita. Caso a obra ou atividade

I'l)l -ncialmente impactante atinja apenas 0 meio ambiente artificial e nao 0

III ,in natural, nao ha por que exigir-se 0 EIA, mas apenas 0 EIV.

47 46

7

ESPA<;;:OS TERRITORIAIS AMBIENTALMENTE

PROTEGIDOS


7.1. AREAS DE PRESERVA<;AO PERMANENTE - APPs

Muitos anos antes do advento da Constituicao de 1988, 0 Codigo

Florestal- Lei n. 4.771165 ja estabelecia que "as florestas existentes no ter

ritorio nacional e as demais form as de vegetacao reconhecidas de utilidade

as terras que revestem sao bens de interesse comum a todos os habitantes do

Pais, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitacoes que a legis

lacao em geral e especialmente esta Lei estabelecem" (art. js, caput). Alem

disso, segundo 0 paragrafo unico do mesmo dispositivo, as acoes ou omissoes

contrarias ao preceito do Codigo representam uso nocivo da propriedade,

devendo-se aplicar as acoes judiciais respectivas 0 procedimento sumario

previsto no CPC (redacao da MP n. 2.166-67/2001).

Mais recentemente, a Lei n. 11.284/2006 dispos sobre a gestio de flo

restas publicas para a producao sustentavel, que pode ser feita diretamente

pelo Poder Publico (art. 5Q), ou mediante concessao (art. 7Q). Antes des sa

ultima, porern, podem as florestas publicas ocupadas ou utilizadas por co

munidades locais ser destinadas a estas (art. 6Q), por meio de urn dos seguin

tes mecanismos: a) criacao de reservas extrativistas e reservas de desenvolvi

mento sustentavel (inciso I); b) concessao de usa (inciso II); c) outras formas

previstas em lei (inciso III). 0 processo de outorga e to do regulado pela lei

(arts. 12 e B), que cuida ainda da fixacao do objeto da concessao (arts. 14 a

17), do licenciamento ambiental (art. 18), da habilitacao (art. 19), do edital

de licitacao (art. 20), dos criterios de selecao (art. 26), do contrato de conces

sao (arts. 27 a 35), dos precos florestais (arts. 36 a 40), da criacao do Fundo

Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF (art. 41), das auditorias

florestais (arts. 42 e 43), da extincao da concessao (arts. 44 e 45) e das flores

tas nacionais, estaduais e municipais (art. 48). 0 Titulo III da referida lei

cuida dos "orgaos responsaveis pela gestae e fiscalizacao', a saber: a) Poder

concedente (art. 49); b) orgaos do SISNAMA (art. 50); c) orgao consultivo,

que e a Comissao de Gestae de Florestas Publicas, do Ministerio do Meio

Ambiente (arts. 51 e 52); e d) orgao gestor (art. 53). Por fim, 0 Titulo IV cria

e regulamenta 0 Service Florestal Brasileiro - SFB (arts. 54 a 68).

Dito isso, passa-se ao conceito legal de area de preservacao per

munente, que, consoante 0 preceituado no art. 1Q, § 2Q, II, da Lei n.

11.771/65 - Codigo Florestal Brasileiro -, e por aquela "protegida nos

u-rrnos dos arts. 2Q e 3Q desta Lei, coberta ou nao por vegetacao nativa,

c orn a funcao ambiental de preservar os recursos hidricos, a paisagern,

II estabilidade geologica, a biodiversidade, 0 fluxo genico de fauna e

llora, proteger 0 solo e assegurar 0 bem-estar das populacoes humanas"

(rcdayao dada pela MP n. 2.166-67/2001).

Embora isso nao reste claro no dispositivo em questao - nem tam

pouco em qualquer outra norma contida no Codigo Florestal-, a doutrina I

pacifica no sentido de que nas APPs e proibida a supressao ou modificacao lin vegetacao existente, salvo nas hipoteses de existir autorizacao legal ex

I'rcssa para tanto.

Os arts. 2Qe 3Q, a que se refere 0 aludido mandamento legal, estabele-

I'm duas modalidades de APPs, sendo as primeiras ex vi legis, i.e., so pelo

clcito da lei e as ultimas a serem criadas por ato do Poder Publico, essas em

lreas destinadas ao seguinte: "a) a atenuar a erosao das terras; b) a fixar as

rlunas; c) a formar faixas de protecao ao longo de rodovias e ferrovias; d) a

nuxiliar a defesa do territorio nacional a criterio das autoridades militares;

I') ,I proteger sitios de excepcional beleza ou de valor cientifico ou historico,

I) .I usilar exemplares da fauna ou flora arneacados de extincao; g) a manter

11 .unbiente necessario a vida das populacoes silvicolas; h) a assegurar con

di~()cs de bem-estar publico".

o art. 2Q, por sua vez, tern urn objetivo claro, qlJal seja, proteger as

[lurcstas e demais formas de vegetacao natural situadas nos seguintes ecos-

stcmas:

a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'agua desde 0 seu nivel mais alto

em faixa marginal cuja largura minima sera:

I - de 30 metros para os cursos d'agua de menos de 10 metros de lar

gura;

2 - de 50 metros para os cursos d'agua que tenham de 10 a 50 metros de

largura;


largura;


largura;

5 - de 500 metros para os cursos d'agua que tenham largura superior a 600

metros;

49 48

b) ao redor das lagoas, lagos ou reservat6rios d'agua naturais ou artificiais;

c) nas nascentes, ainda que interrnitentes, enos chamados "olhos d'agua",

qualquer que seja a sua situacao topografica, em urn raio rninirno de 50 metros

de largura;

d) no topo de rnorros, montes, montanhas e serras;

e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a

100% na linha de maior declive;

f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do re

levo, em faixa nunca inferior a 100 metros em projecoes horizontais;

h) em altitude superior a 1.800 metros, qualquer que seja a vegetacao,

o paragrafo unico deste mesmo dispositivo estabelece que, em areas

urbanas, devera ser observado 0 disposto no Plano Diretor, observando-se

sempre os limites impostos no caput. Logo, a legislacao dos Municipios nao

pode jamais contemplar limites menos restritivos do que aqueles instituidos

pelo C6digo F1orestal.

Alias, isso decorre da cornpetencia para legislar em materia de meio

arnbiente, que, nos termos do art. 24, VI, da Constituicao de 1988, e

concorrente a Uniao e aos Estados, podendo os Municipios somente

"suplernentar a legislacao federal e a estadual no que couber" (art. 30, II,

da mesma Carta).

Apesar disso, ha quem sustente que, em termos de protecao da mata

ciliar (circundante dos cursos d'agua), 0 C6digo Florestal nao se aplica

a areas urbanas. Em tais casos, invoca-se 0 disposto no art. 4Q, III, da Lei

n. 6.766/79 - Lei do Parcelamento do Solo Urbano -, com a redacao

da Lei n. 10.932/2004, segundo 0 qual "ao longo das aguas correntes e

dormentes e das faixas de dominio publico das rodovias e ferrovias, sera

obrigat6ria a reserva de uma faixa nao edificavel de 15 (quinze) metros

de cada lado, salvo maiores exigencias da legislacao especifica" Nesse

sentido, posiciona-se parcela da jurisprudencia do ego Tribunal de Iusti

c;:ade Santa Catarina (Apelacao Civel em Mandado de Seguranca n.

2004.019089-1, de Timbo, reI. Des. Cesar Abreu; Agravo de Instrumento

n. 2004.025736-8, de Ioacaba, de mesma Relatoria; Arguicao de Incons

titucionalidade e Apelacao Civel n. 2004.018657-6, de Xanxere, reI. Des.

Francisco de Oliveira Filho).

Ainda sobre 0 tema, e de se fazer mencao as Resolucoes n. 302 e 303

do CONAMA. A primeira "dispoe sobre os parametres, definicoes e limites

de Areas de Preservacao Permanente de reservat6rios artificiais e 0 regime

dl' lIS0 do entorno"; a segunda trata do tema de forma geral.

Em alguns pontos, ambas as Resolucoes limitam-se a repetir os precei

It I~ j,\ contidos no C6digo Florestal. Em outros, contudo, vao alern, estabe

Incndo Iimites de afastamento nao contidos na legisla~ao que visam regu-

1,IIIH:ntar.

De outro lado, preceitua 0 art. 4Q, caput, da Lei n. 4.771/65 que "a su-

1'1essao de vegetacao em area de preservacao permanente somente podera

~I'r uutorizada em caso de utilidade publica ou de interesse social, devida

III -nic caracterizados e motivados em procedimento adrninistrativo pr6prio,

qu.indo inexistir aIternativa tecnica e locacional ao ernpreendimento pro

IH)~lo".

Os conceitos de utilidade publica e interesse social sao dados pela

pi opria lei, em seu art. lQ, § 2Q, IV e V, com a redacao dada pela MP n. 2.166-

(1112001, nos seguintes termos:

..Para efeitos deste C6digo, entende-se por:

(...)

IV - utilidade publica:

1/) as atividades de seguranca nacional e protecao sanitaria;

/J) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos servicos publicos de

transporte, saneamento e energia; e

c) demais obras, pianos, atividades ou projetos previstos em resolucao do

Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA;

V - interesse social:

II) as atividades imprescindiveis a protecao da integridade da vegetacao nativa,

tais como: prevcncao, combate e controle do fogo, controle da erosao, erradi

cacao de invasoras e protecao de plantios com especies nativas, conforme re

solucao do CONAMA;

iJ) as atividades de manejo agroflorestal sustentavel praticadas na pequena

propriedade ou posse rural familiar, que nao descaracterizem a cobertura

vegetal e nao prejudiquem a funcao ambiental da area; e

c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolucao do

CONAMA".

Sempre se questionou a constitucionalidade de ser possivel autorizar

II upressao de vegetacao de preservacao permanente por meio de procedi

II 1110administrativo, porquanto 0 referido art. 225, § lQ, III, da Lei Maior

I fie que os espacos ambientalmente protegidos somente possam ser alte

I I IllS por meio de lei.

50 51

Em vista dis so, 0 Procurador-Geral da Republica promoveu a AD In

n. 3.540-1-DF, perante 0 c. STF, que, por meio de seu entao Presidente, 0

Ministro Nelson Iobim, deferiu a medida cautelar liminarmente, para 0

fim de suspender 0 art. 4ll., caput e §§ Ill. a 7ll., da Lei n. 4.771/65 (DJU de

2-8-2005).

Essa decisao foi submetida a referendo do Plenario da Corte, que, por

maio ria de votos, optou por indeferir a pretensao acautelat6ria, restabele

cendo integralmente os efeitos do dispositivo acoimado de inconstitucional.

Foi Relator 0 e. Ministro Celso de Mello e ficaram vencidos os Ministros

Carlos Britto e Marco Aurelio.

o entendimento que prevaleceu foi no sentido de que "sornente a al

teracao e a supressao do regime juridico pertinente aos espa<;:osterritoriais

e especialmente protegidos qualificam-se, por efeito da clausula inscrita no

art. 225, § [z, III, da Constituicao, como materias sujeitas ao principio da

reserva legal" (DJU de 3-2-2006).

Chancelou-se, portanto, ainda que provisoriamente, a norma juridica

que autoriza a supressao de APPs em casos de utilidade publica e interesse

social, como tais entendidas aquelas definidas no C6digo Florestal.

Sobreveio, entao, a Resolucao CONAMA n. 369/2006, que "dispoe

sobre os casos excepcionais, de utilidade publica, interesse social ou baixo

impacto ambiental, que possibilitam a intervencao ou supressao de vegeta

cao em Area de Preservacao Permanente - APP':

Dentre as principais novidades trazidas pelo ato normativo em apre

<;:0esta a inclusao, no rol das hip6teses de utili dade publica, das "atividades

de pesquisa e extracao de substancias minerais, outorgadas pela autoridade

competente, exceto argila, saibro e cascalho" (art. 2ll., J, c, e arts. 7ll. e 8ll.).

Essas excecoes, por sua vez, passam a ser consideradas atividades de inte

resse social, a teor do mesmo art. 2ll., II, d, da Resolucao. Tambern a "regu

larizacao fundiaria sustentavel de area urbana" passa a ser assim conside

rada (art. 2ll., c, e art. 9ll. da aludida Resolucao). Alern disso, torna-se possivel

a autorizacao para supressao de vegetacao eventual e de baixo impacto

ambiental (art. 2ll., III), de acordo com os parametres estabelecidos na pro

pria Resolucao (arts. 10 e 11).

Algumas das disposicoes do novel diploma normativo editado pelo

CONAMA sao de legalidade e constitucionalidade bastante duvidosas, ca

bendo aos juizes e tribunais manifestar-se a respeito, assim que lhes forem

submetidas as respectivas controversias,

I 2. RESERVA FLORESTAL LEGAL

Segundo 0 que dispoe 0 art. Ill., § 2ll., III, da Lei n. 4.771/65, entende-se

pm reserva legal a "area localizada no interior de uma propriedade ou pos

Hr rural, excetuada a de preservacao permanente, necessaria ao uso susten

I. vel dos recursos naturais, it conservacao e reabilitacao dos processos eco

logicos, it conservacao da biodiversidade e ao abrigo e protecao de fauna e

flora nativas".

o regime juridico de tais areas e disciplinado pelo art. 16 do C6digo

l'lorcstal, que estabelece limites minirnos de preservacao da vegetacao exis

tcute nas areas rurais, nos seguintes percentuais: a) 80% nas propriedades

vituadas na Amazonia legal (inciso J); b) 35% naquelas situadas em areas de

u-rrado localizadas na Amazonia legal, sendo 20% na pr6pria area e 15% em

uut ra, a titulo de cornpensacao (inciso II); e c) 20% nas propriedades exis

lcnles nas demais regioes do pais (inciso III). Ainda segundo 0 caput, ficam

I -ssalvadas as florestas e outras formas de vegetacao nativa situadas em

I rcas de preservacao permanente.

A vegetacao existente em tais areas nao pode ser suprimida, mas apenas

utilizada sob regime de manejo sustentavel (§ 2ll.).

De outro lado, a teor do § 4ll. do mesmo dispositivo, a localizacao da

I rca de reserva legal deve ser aprovada pelo orgao ambiental estadual com

pctcnte - ou pelo municipal, mediante convenio -, devendo-se levar em

nnta a funcao social da propriedade, bern como: a) 0 plano de bacia hidro

WMica (inciso 0; b) 0 plano diretor municipal (inciso II); c) 0 zoneamento

I' .ologico-economico (inciso III); d) outras categorias de zoneamento am

hicntal (inciso IV); e e) a proximidade com outra reserva)egal, APP ou uni

dude de conservacao ou outra area protegida nos termos da lei (inciso V).

Ja 0 § 6ll. permite sejam computadas, no calculo da reserva legal, as

rcas compostas de vegetacao de preservacao permanente, desde que isto

mto implique a conversao de novas areas para uso alternativo do solo e

quando a soma das duas modalidades de espacos protegidos exceda a 80%

I" propriedade rural situada na Amazonia Legal, 50% naquelas localizadas

nus demais regioes do pais e 25% da pequena propriedade, como tal defini

lin pelo art. Ill., § 2ll., J, b e c, do mesmo C6digo.

Importante deixar claro que, em tais hip6teses, 0 uso das APPs nao se

ultcra (§ 7ll.).

Deve-se averbar a existencia da area de reserva legal junto it matricula

do im6vel, sendo absolutamente vedada a alteracao de sua destinacao, em

ISOS de transferencia, desmembramento ou retificacao (§ 8ll.). Alias, 0 STJ

53 52

ja decidiu que essa averbacao e condicionante a tra.ns~riyao de titulos de

propriedade (REsp 831.212/MG, reI. Min. Nancy Andrighi.Die de 22-9-2009).

Tratando-se de posse, a reserva legal sera garantida por termo de ajus

tamento de conduta firmado com orgao ambiental estadual ou federal

competente, 0 qual devera conter pelo menos a localizay~o ~a area, as su~s

caracteristicas ecologicas basicas e a proibicao de ser suprimida a vegetaya.o

existente, aplicando-se 0 mesmo regime da propriedade (§ 10). Descumpn

dos os preceitos contidos no Termo de Ajustamento ~e .Conduta ~ TAC,

que adquire forca de titulo executivo, podendo-se exigir 0 cumpnmento

mediante demand a coletiva especialmente intentada para esse fim.

Pode haver reserva legal em condominio entre mais de uma proprie

dade, adotando-se 0 mesmo regime, ou seja, aprovacao pelo orgao ambien

tal estadual competente e averbacao desta em todas as matriculas dos imoveis

envolvidos (§ 11).

Ainda sobre 0 tema, tratou a MP n. 2.166-67/2001 de dar nova redacao

ao art. 44 do Codigo Florestal, para 0 fim de determinar, ao proprietario ou

possuidor de imovel rural que contenha qualquer forma de veg~ta?ao, a

adocao das seguintes providencias: a) recompor a reserva legal (inciso I),

casu em que deve receber 0 apoio do orgao ambiental estadual competente

(§ lQ); b) conduzir a regeneracao natural (inciso II), mediante aprovacao do

orgao ambiental estadual competente, apos constatada a sua viabilidade por

laudo tecnico, sendo cabivel, inclusive, 0 isolamento da area (§ 3Q); c) com

pensar a reserva legal por area equivalente em importancia ecologic a e ex

tensao, desde que pertenca ao mesmo ecossistema e se localize na mesma

microbacia (inciso III), exceto se isso nao se revelar possivel, caso em que 0

orgao ambiental estadual competente devera aplicar 0 criterio da maior

proximidade possivel entre a propriedade desprovida de .rese.rvaleg~l e a area

escolhida para cornpensacao, desde que na mesma bacia hidrografica e no

mesmo Estado (§ 4Q).

7.3. UNIDADES DE CONSERVAC;AO DA NATUREZA

Outra especie de espacos ambientalmente protegidos, a que alude a

Carta Constitucional (art. 225, § j s, III), e a chamada unidade de conser

vacao da natureza, que, nos termos da Lei n. 9.985/200?, e. 0 .":spa~o

territorial e seus recursos ambientais, incluindo as aguas jurisdicionais,

com caracteristicas naturais relevantes, legalmente instituido pelo Poder

Publico, com objetivos de conservacao e limites definidos, sob regime

especial de administracao, ao qual se aplicam gar anti as adequadas de

protecao" (art. 2Q, I).

A referida lei sistematizou a materia, instituindo 0 que chamou de

Sistema Nacional de Unidades de Conservacao - SNUC, composto pelo

co njunto de unidades de conservacao municipais, estaduais e federais

(art. 3Q).

OS objetivos do SNUC encontram-se arrolados nos 13 incisos do art.

'I\! da lei, ao passo que as diretrizes norteadoras do sistema encontram-se

.ipontadas no art. 5Q, I a XIII.

A sua gestae sera feita pelos seguintes orgaos (art. 6Q): a) CONAMA,

orgao consultivo e deliberativo que deve acompanhar a implementacao do

sistema (inciso I); b) Ministerio do Meio Ambiente, orgao central que tern

01 missao de coordenar 0 sistema (inciso II); c) IBAMA e orgaos estaduais e

municipals integrantes do SISNAMA, que tern a finalidade de implementar

() SNUC e subsidiar as propostas de criacao e adrninistracao das UCs (inci

~o II!). Importante ressaltar que, excepcionalmente, unidades de conservacao

lcdcrais, estaduais e municipais podem integrar 0 SNUC quando seus obje

tivos nao se enquadrem em qualquer das categorias instituidas pela lei

(paragrafo unico). Saliente-se, ainda, que com a criacao do Instituto Chico

Mendes esse passou a exercer as funcoes relacionadas a protecao das Unida

des de Conservacao Federais, consoante 0 disposto no art. lQ, I a V, da Lei n.

11.516/2007 - e nao mais 0 IBAMA, que passou a ter cornpetencia mera

mente supletiva (paragrafo unico).

As unidades de conservacao dividem-se em dois grupos, a saber: a)

uuulades de protecao integral, cujo objetivo e a preservacao da natureza (art.

{V, I, § lQ), como tal entendido 0 "conjunto de metodos, procedimentos e

poltticas que visem a protecao a longo prazo das especies, habitats e ecossis

tcmas, alern da rnanutencao dos processos ecologicos, prevenindo a simpli

n ':lyao dos sistemas naturais" (art. 2Q,V); b) unidades""de usa sustentavel, cujo

nhjctivo e compatibilizar a conservacao da natureza com 0 usa sustentavel

ill' parte de seus recurs os (art. 7Q, II, § 2Q). Por conservacao da natureza.a lei

i onceitua "0 manejo do usa humano da natureza, compreendendo a preser-

11,';ioa, manutencao, a utilizacao sustentavel, a restauracao e a recuperacao do

arnbiente natural, para que possa produzir 0 maior beneficio, em bases

ustcntaveis, as atuais geracoes, mantendo seu potencial de satisfazer as

I xcssidades e aspiracoes das geracoes futuras, e garantindo a sobrevivencia

d()~seres vivos em geral" (art. 2Q, II).

As unidades de protecao integral sao compostas pelas seguintes cate

I nrias (art. 8Q): a) estacao ecologica (inciso I c/c 0 art. 9Q); b) reserva biolo

I (inciso II c/c 0 art. 10); c) parque nacional (inciso III c/c 0 art. 11); d)

IIIOl1umento natural (inciso IV c/c 0 art. 12); e) refugio de vida silvestre

( II iso V c/c 0 art. 13).

55 54

Ja as unidades de uso sustentavel, por sua vez, sao compostas pelas

seguintes categorias (art. 14): a) area de protecao ambiental (inciso I c/c 0

art. 15); b) area de relevante interesse ecologico (inciso II c/c 0 art. 16); c)

floresta nacional (inciso III c/c 0 art. 17); d) reserva extrativista (inciso IV

c!c 0 art. 18); e) reserva da fauna (inciso V c/c 0 art. 19); f) reserva de desen

volvimento sustentavel (inciso VI c/c 0 art. 20); g) reserva particular do

patrimonio natural (inciso VII c/c 0 art. 21).

As unidades de conservacao devem ser criadas por ato do Poder PU

blico (art. 22), sempre precedidas de estudos tecnicos e consulta publica (§

22), em que 0 Poder Publico e obrigado a prestar inforrnacoes adequadas e

inteligiveis Ii populacao local e a outras partes interessadas (§ 32), sendo

dispensavel em se tratando de estacao ecologica e reserva biologica (§ 42).

As unidades de uso sustentavel podem ser transformadas em unidades

de protecao integral, total ou parcialmente, por instrumento normativo de

semelhante nivel hierarquico daquele que criou a unidade, observada a ne

cessidade de consulta publica (§ 52). 0 mesmo se diga da ampliacao dos li

mites de uma unidade de conservacao (§ 62). Contudo, a desafetacao ou

reducao desses limites somente po de ser feita por meio de lei (§ 72).

A Lei do SNUC estabeleceu ainda a imposicao de uma medida com

pensatoria ao empreendedor responsavel por atividade potencialmente

causadora de significativo impacto ambiental, a qual se consubstancia na

obrigatoriedade de este apoiar a implantacao e manutencao de uma un ida

de de protecao integral, no valor correspondente a, no minima, 0,5% dos

custos totais previstos para a implantacao do empreendimento (art. 36, caput

e § 12). Recenternente, contudo, 0 Pleno do c. STF, por maioria de votos,

declarou a inconstitucionalidade das expressoes "nao pode ser inferior a meio

por cento dos custos totais previstos na implantacao de empreendimentos"

e "0 percentual", constantes do § 12em questao (ADI 3.378-6/DF, ReI. Carlos

Britto, DIU de 20-6-2008).

De qualquer sorte, compete ao orgao ambiental licenciador, com base

nas propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido 0 ernpreendedor, definir

a( s) unidade( s) de conservacao a sereem) beneficiada (s), podendo, inclusive,

contemplar-se a criacao de novas UCs (art. 36, § 22). Alern disso, quando 0

empreendimento afetar unidade de conservacao ou sua zona de amorteci

rnento, a cornpensacao sera destinada a ela, sendo que a licenca ambiental

somente pod era ser expedida apos autorizacao dada pelo orgao responsavel

por sua administracao (art. 36, § 32).

Ainda sobre 0 tema da compensacao ambiental instituida pela Lei do

SNUC, e de ressaltar-se que 0 Decreto n. 4.340/2002, alterado pelo Decreto

fl. 6.848/2009, que a regularnentou, estabeleceu regras para a fixacao dos

valores (arts. 31, 31-A e 31-B).

Alern disso, 0 regulamento preve a criacao de carnaras de compensacao

.unbiental na esfera do Ministerio do Meio Arnbiente, com as seguintes

1"11 ncoes: a) estabelecer prioridades e diretrizes para aplicacao da compensa

,;to ambiental (inciso I); b) avaliar e auditar, periodicarnente, a metodologia

l' os procedimentos de calculo de cornpensacao arnbiental, de acordo com

os estudos ambientais realizados e percentuais definidos (inciso II); c) pro

pOl' diretrizes necessarias para agilizar a regularizacao fundiaria das unidades

de conservacao (inciso III); d) estabelecer diretrizes para elaboracao e im

pluntacao dos planos de manejo das unidades de conservacao (inciso IV).

E mais. Estabeleceu-se uma ordem de prioridade na destinacao dos

fl'(UrSOS oriundos da compensacao ambiental (art. 33), qual seja: a) regula

rizacao fundiaria e demarcacao das terras (inciso I); b) elaboracao, revisao

Ill! implantacao do plano de manejo (inciso II); c) aquisicao de bens e servi

'os necessaries Ii implantacao, gestao, monitoramento e protecao da unidade,

Inclusive de sua area de amortecimento (inciso III); d) desenvolvimento de

estudos necessaries a criacao de nova UC (inciso IV); e) desenvolvimento de

p .squisas necessarias ao manejo da UC e respectiva area de amortecimento

(inciso V). Contudo, em se tratando de reserva particular do patrimonio

natural, monumento natural, refugio da vida silvestre, area de relevante in

I .rcsse ecologico e area de protecao ambiental, quando as areas nao perten

u-rcrn ao Poder Publico, os recursos oriundos da compensacao somente

podcrao ser aplicados nas seguintes atividades (paragrafo unico do art. 33):

I) claboracao do plano de manejo (inciso I); b) realizacao de pesquisas para

I) manejo (inciso II); c) implantacao de programas de educacao ambiental

(inciso III); d) financiamento de estudos de viabilidade econornica para uso

ustentavel dos recursos naturais da unidade afetada (inciso IV).

Ainda e de se ressaltar que 0 art. 60 da Lei n. 9.985/2000 revogou ex

pn:ssamente 0 art. 18 da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente, que

Irunsformava as APPs do art. 22 do Codigo Florestal em reservas ou estacoes

• ol6gicas. A advertencia e feita porque muitos acordaos e sentencas (inclu

vc de Tribunais Superiores) continuam a fundamentar seu entendimento

1I11 aludido dispositivo, que nao mais existe no ordenamento juridico em

Igor. Alias, aqui e conveniente fazer-se uma distincao: nem todo espaco

umbientalmente protegido e area de preservacao permanente; est a e apenas

1IIIIa especie daquele. Assim, as UCs, por exernplo, sao espa~os territoriais

proicgidos, mas nao sao APPs. As APPs, por sua vez, nao sao UCs, embora

uubas sejam espa~os ambientalmente protegidos, nos term os do que estatui

I(.onstituicao.

56 57

7.4. MATA ATLANTICA

o art. 225, § 4Q, da Constituicao de 1988, estabelece que a floresta

atlantica, dentre outros ecossistemas, e "patrimonio nacional, e sua utilizacao

far-se-a, na forma da lei, dentro de condicoes que assegurem a preservacao

do meio ambiente, inclusive quanta ao uso dos recursos naturais".

Ante a ornissao do legislador ordinario em editar a norma regulamen

tadora,o Presidente da Republica, a epoca, emitiu 0 Decreto n. 750/93, que

regulou a materia durante mais de 15 anos.

Finalmente, sobrevern a Lei n. 11.428/2006, essa sim em consonancia

com 0 preceito constitucional que exige a existencia de lei disciplinadora da

utilizacao da mata atlantica - e nao de simples decreto. Apesar do veto ao

art. 50 da referida lei, que revogava expressamente 0 Decreto n. 750/93 e

convalidava as obrigacoes decorrentes de sua obrigacao, 0 fato incontestavel

e que a Nova Lei da Mata Atlantica, como ficou conhecida a Lei n. 11.428/2006,

ainda que de modo tacite, revogou todas as disposicoes daquele ato admi

nistrativo norrnativo, porquanto incompativel a coexistencia dos dois diplo

mas (LICC, art. 2Q, § Is),

Convern salientar tambern, desde logo, a total diferenca existente entre

a mata atlantica e as areas de preservacao perrnanente, que nao se confundem,

em qualquer hipotese, De fato, nessas ultirnas, consoante ja se assinalou, nao

e possivel qualquer especie de exploracao economics, ao contrario do que

ocorre com a mata atlantica, que 0 proprio mandamento constitucional

acima referido expressamente admitiu fosse utilizada pelos proprietaries, na

forma da lei. Nao e por outro motivo que 0 c. STF ja decidiu que "0 precei

to consubstanciado no art. 225, § 4Q, da Carta da Republica, alern de nao

haver convertido em bens publicos os imoveis particulares abrangidos pelas

florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlantica, Serra do Mar, Floresta

Amazonica brasileira), tambern nao impede a utilizacao, pelos proprios

particulares, dos recursos naturais existentes naquelas areas que estejam

sujeitas ao dominio privado, desde que observadas as prescricoes legais e

respeitadas as condicoes necessarias a preservacao ambiental" (RE 134.297-

8/SP, reI. Min. Celso de Mello, in: Revista dos Tribunais 7231146).

De outro lado, no tocante a lei em si, diga-se que ela regula somente

os remanescentes de vegetacao nativa no estagio primario enos estagios

secundario inicial, medio e avancado de regeneracao, consoante previsao

expressa contida no seu art. 2Q, paragrafo unico.

E de se destacar, ainda, a irnportancia que 0 aludido diploma da as

chamadas populacoes tradicionais, entendidas como aquelas "vivendo em

estreita relacao com 0 ambiente natural, dependendo de seus recursos na

turais para a sua reproducao sociocultural, por meio de atividades de baixo

impacto ambiental" (art. 3Q, II). Tanto e que 0 assunto volta a tona outras

vczes no corpo do texto legal, como, por exernplo, nos arts. 6Q, paragrafo

unico, 9Q, caput e paragrafo unico, 13, caput, e 23, III).

Destaque especial merece ser dado ao disposto no art. 5Qda lei, segun

do 0 qual a vegetacao primaria ou secundaria, qualquer que seja 0 seu esta

I'io de regeneracao, nao perde a sua caracteristica por forca de incendio,

dcsmatamento ou qualquer outra especie de intervencao nao autorizada ou

nao licenciada. Em outras palavras, 0 ato ilicito nao gera qualquer beneficio

110 seu causador, que continua submetido as restricoes legais, ainda que a

vcgetacao tenha sido extinta por ato de sua responsabilidade.

o art. 6Q, de modo bastante avancado, estabelece, no caput, 0 objetivo

gnal da lei (desenvolvimento sustentavel), assim como os seus objetivos

rspecificos (salvaguarda da biodiversidade, da saude humana, dos valores

pa isagisticos, esteticos e turisticos, do regime hidrico e da estabilidade social)

c, no paragrafo unico, invoca, de modo expresso, a necessidade de observan-

iu aos seguintes principios: funcao socioambiental da propriedade, equida

d ' intergeracional, prevencao, precaucao, usuario-pagador, transparencia

dus inforrnacoes e atos, gestae democratica, celeridade procedimental, gra

III idade dos services administrativos prestados ao pequeno produtor rural

l' ,)5 populacoes tradicionais e respeito ao direito de propriedade.

Segundo 0 que dispoe 0 art. 9Q, a exploracao eventual de especies da

Ilora nativa, para consumo pelas populacoes tradicionais ou de pequenos

produtores rurais, nao depende de autorizacao,

Ia 0 corte, a supressao e a exploracao da vegetacao de mata atlan

Iica serao feitos de forma diferenciada, conforme se trate de vegetacao

prirnaria ou secundaria, nesse caso levando-se em conta 0 estagio de

rcgeneracao (art. 8Q).

Assirn, segundo 0 art. 11 da lei, sao proibidos 0 corte e a supressao de

vcgetacao primaria ou nos estagios avancado e media de regeneradio da mata

utlantica quando: I - a vegetacao: a) abrigar especies da flora e da fauna

xilvestres arneacadas de extincao, em territorio nacional ou em ambito esta

lual, assim declaradas pela Uniao ou pelos Estados, e a intervencao ou 0

parcelamento puserem em risco a sobrevivencia dessas especies: b) exercer

1I f U ncao de protecao de mananciais ou de prevencao e controle de erosao; c)

[ormar corredores entre remanescentes de vegetacao primaria ou secundaria

'111 estagio avancado de regeneracao, d) proteger 0 entorno das unidades de

58 59

conservacao: e) possuir excepcional valor paisagistico, reconhecido pelos

orgaos executivos competentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente -

SISNAMA; II - 0 proprietario ou posseiro nao cumprir os dispositivos da

legislacao ambiental, em especial as exigencias da Lei n. 4.771, de 15 de se

tembro de 1965, no que respeita as areas de preservacao permanente e it

reserva legal.

Ja a supressao de vegetacao primaria e secundaria no estagio avancado

de regeneracao so mente podera ser autorizada em caso de utilidade publica,

sendo que a vegetacao secundaria em estagio medic de regeneracao podera

ser suprimida nos casos de utilidade publica e interesse social, em todos os

casos devidamente caracterizados e motivados em procedimento adrninis

trativo proprio, quando inexistir alternativa tecnica e locacional ao empre

endimento proposto, ressalvado 0 disposto no inciso I do art. 30 enos §§ 12

e 22 do art. 31 dessa lei (art. 14, caput).

A nova Lei da Mata Atlantica manteve os criterios de cornpetencia

para 0 licenciamento previstos no art. 42 do Codigo Florestal - Lei n.

4.771/65 -, com a redacao da MP n. 2.166-67/2001. Assim, a supressao de

vegetacao de mata atlantica nos casos em que e passivel de autorizacao

devera dar-se pelo orgao ambiental estadual competente, com anuencia

previa, quando couber, do orgao federal ou municipal de meio ambiente

(art. 14, § 12). Em se tratando de vegetacao no estagio medic de regeneracao

situada em area urbana, a autorizacao devera ser dada pelo orgao arnbien

tal municipal competente, desde que 0 municipio possua conselho de meio

ambiente, com carater deliberativo e plano diretor, mediante anuencia

previa do orgao ambiental estadual competente fundamentada em parecer

tecnico (art. 14, § 22).

Ainda sobre 0 tema, a lei impoe, em seu art. 17, caput, a obrigatorie

dade de cornpensacao ambiental como condicionante para 0 corte ou a

supressao de vegetacao primaria ou secundaria nos estagios medio ou avan

cado de regeneracao, na forma da destinacao de area equivalente a extensao

da area desmatada, com as mesmas caracteristicas ecologicas, na mesma

bacia hidrografica, sempre que possivel na mesma micro bacia hidrografica,

e, nos casos previstos nos arts. 30 e 31, ambos dessa lei, em areas localizadas

no mesmo Municipio ou regiao metropolitana. Nao sendo possivel com

pensar, consoante verificacao pe!o orgao ambiental, 0 Municipio devera

exigir a reposicao florestal, com especies nativas, em area equivalente a des

matada, na mesma bacia hidrografica, sempre que possivel na mesma mi

crobacia hidrografica (§ 12).

Ja no que se refere a vegetacao prirnaria de mata atlantica, 0 corte e a

supressao somente serao autorizados em carater excepcional quando neces-

sarios a realizacao de obras, projetos ou atividades de utilidade publica,

pcsquisas cientificas e praticas preservacionistas (art. 20, caput), sendo que,

em se tratando de utilidade publica, deve ser observado 0 disposto no art.

14, bern como a realizacao de EIA/RIMA (paragrafo unico).

No tocante a vegetacao secunda ria em estagio avancado de regeneracao

de mata atlantica, 0 corte, a supressao e a exploracao somente serao autori

I.ados nas seguintes hipoteses: a) em carater excepcional, quando necessaries

,) execucao de obras, atividades ou projetos de utilidade publica, pesquisa

l ientifica e praticas preservacionistas; e b) nos casos previstos no inciso I do

.irt. 30 dessa lei (art. 21). Esse dispositivo exige que, nos perimetros urbanos

.iprovados ate a data de inicio de vigencia dessa lei, a supressao de vegetacao

secunda ria em estagio avancado de regeneracao dependera de previa auto

rizacao do orgao estadual competente e somente sera admitida, para fins de

loteamento ou edificacao, no caso de empreendimentos que garantam a

preservacao de vegetacao nativa em estagio avancado de regeneracao em no

minimo 50% da area total coberta por essa vegetacao, ressalvado 0 disposto

nos arts. 11, 12 e 17 dessa lei e atendido 0 disposto no Plano Diretor do

Municipio e nas demais normas urbanisticas e ambientais aplicaveis. Ademais,

o corte e a supressao previstos na alinea a acima serao realizados na forma

do art. 14, alern da realizacao de EIA/RIMA, bern como na forma do art. 19

para os casos de praticas preservacionistas e pesquisas cientificas (art. 22).

Em relacao a vegetacao secundaria em estagio rnedio de regeneracao,

o corte, a supressao e a exploracao serao autorizados somente nas seguintes

hipoteses: a) em carater excepcional, quando necessaries a execucao de obras,

III ividades ou projetos de utilidade publica ou de interesse social, pesquisa

.icntifica e praticas preservacionistas; b) quando neeessarios ao pequeno

produtor rural e populacoes tradicionais para 0 exercicio de atividades ou

lISOS agricolas, pecuarios ou silviculturais imprescindiveis a sua subsistencia

. de sua familia, ressalvadas as areas de preservacao permanente e, quando

lor 0 caso, apos averbacao da reserva legal, nos termos da Lei n. 4.771, de 15

de setembro de 1965; e c) nos casos previstos nos §§ 12 e 22 do art. 31 dessa

I 'i (art. 23).

A autorizacao para 0 corte, a supressao e a exploracao da vegetacao

sccundaria em estagio inicial de regeneracao de mata atlantica sera dada pelo

irgao estadual competente (art. 25, caput). Contudo, 0 paragrafo unico

dcsse mesmo dispositivo estabelece que 0 corte, a supressao e a exploracao

de que trata esse artigo, nos Estados em que a vegetacao prirnaria e secun

dar ia remanescente de mata atlantica seja inferior a 5% (cinco por cento) da

rca original, submeter-se-ao ao regime juridico aplicavel a vegetacao secun-

61 60

daria em estagio medic de regeneracao, ressalvadas as areas urban as e regioes

metropolitanas.

A prop6sito, nessas e absolutamente vedada a supressao de vegetacao

primaria de mata atlantica, para fins de loteamento ou edificacao, aplican

do-se, ainda, it supressao da vegetacao secundaria em estagio avancado de

regeneracao, as seguintes restricoes: a) nos perimetros urban os aprovados

ate a data de inicio de vigencia dessa lei, a supressao de vegetacao secun

daria em estagio avancado de regeneracao dependera de previa autorizacao

do orgao estadual competente e somente sera admitida, para fins de lote

amento ou edificacao, no caso de empreendimentos que garantam a pre

servacao de vegetacao nativa em estagio avancado de regeneracao em no

minirno 50% da area total coberta por essa vegetacao, ressalvado 0 dispos

to nos arts. 11, 12 e 17 dessa lei e atendido 0 disposto no Plano Diretor do

Municipio e demais norm as urbanisticas e ambientais aplicaveis: e b) nos

perirnetros urbanos aprovados ap6s a data de inicio de vigencia dessa lei,

e vedada a supressao de vegetacao secundaria em estagio avancado de re

generacao do bioma mata atlantica para fins de loteamento ou edificacao

(art. 30).

Ja a vegetacao secundaria, em estagio medio de regeneracao existente

nessas mesmas areas (regioes metropolitan as e areas urbanas, assim consi

deradas em lei), 0 parcelamento do solo para fins de loteamento ou qualquer

edificacao devem obedecer ao disposto no Plano Diretor do Municipio e

demais normas aplicaveis, e dependerao de previa autorizacao do orgao

estadual competente, ressalvado 0 disposto nos arts. 11, 12 e 17 (art. 31,

caput). Contudo, nos perimetros urbanos aprovados ate a data de inicio de

vigencia da lei, a supressao de vegetacao secundaria em estagio medio de

regeneracao somente sera admitida, para fins de loteamento ou edificacao,

no caso de empreendimentos que garantam a preservacao de vegetacao

nativa em estagio medic de regeneracao em no minimo 30% da area total

coberta por essa vegetacao (§ 12). Enos perimetros urbanos delimitados

ap6s a data de inicio de vigencia dessa lei, a supressao de vegetacao secun

daria em estagio medic de regeneracao fica condicionada it manutencao de

vegetacao em estagio medio de regeneracao em no minimo 50% da area

total coberta por essa vegetacao (§ 22).

Dita ainda 0 art. 32 que a supressao de vegetacao secundaria em esta

gio avancado e medio de regeneracao para fins de atividades minerarias

somente sera admitida mediante: a) licenciamento ambiental, condicionado

it apresentacao de EIA/RIMApelo empreendedor, e desde que demonstrada

a inexistencia de alternativa tecnica e locacional ao empreendimento pro-

posto; e b) adocao de medida compensat6ria que inclua a recuperacao de

area equivalente it do empreendimento, com as mesmas caracteristicas eco

l6gicas, na mesma bacia hidrografica e sempre que possivel na mesma mi

crobacia hidrografica, independentemente do disposto no art. 36 da Lei 11.

9.985, de 18 de julho de 2000 (compensacao ambiental).

Saliente-se, ainda, que 0 art. 15 reforca a necessidade de exigencia de

EIA/RIMAnos casos de atividades potencialmente causadoras de significa

[iva degradacao ambiental - 0 que, alias, seria desnecessario em face do

disposto no art. 225, § 12,IV,da Constituicao da Republica.

E a norma do art. 35, caput, determina que a conservacao, em im6vel

rural ou urbano, da vegetacao primaria ou da vegetacao secunda ria em

qualquer estagio de regeneracao da mata atlantica cumpre funcao social e e

de interesse publico, podendo, a criterio do proprietario, as areas sujeitas it

restricao de que trata essa lei ser computadas para efeito da reserva legal e

seu excedente utilizado para fins de cornpensacao ambiental ou instituicao

de cota de que trata a Lei n. 4.771/65. Apesar disso, 0 paragrafo unico do

dispositivo assinala que, salvo as hip6teses previstas em lei, as areas de pre

servacao permanente nao integrarao a reserva legal.

63 62

8 RESPONSABILlDADE CIVIL AMBIENT AL


e Luciana Cardoso Pilati

8.1. NO<;CES GERAIS DE RESPONSABILIDADE CIVIL

Em regra, 0 prejuizo causado ao bern juridicamente tutelado deve ser

suportado pelo pr6prio proprietario da coisa danificada, ou pela pr6pria

pessoa lesada fisica ou psiquicamente, A excecao a essa regra e a atribuicao

da obrigacao de reparar 0 dano a uma outra pessoa, configurando a respon

sabilidade, que e a possibilidade de a pessoa lesada poder exigir de outra a

reparacao de danos.

A responsabilidade civil, na acepcao ampla, consiste na obrigacao de

reparar danos causados a pessoa, ao patrimonio, ou a interesses coletivos ou

transindividuais, sejam eles difusos ou coletivos stricto sensu. A responsabi

lidade civil ampla decorre da obrigacao geral de nao causar danos.

A responsabilidade civil apresenta duas acepcoes restritas, cuja nocao

e essen cia!.

A responsabilidade negocial (contratual) e aquela obrigacao de reparar

danos decorrentes do inadimplemento de obrigacoes negociais. Constitui

direito especial, com regras especificas (arts. 389-420 do CC). Quando ine

xistir norma especial, aplicam-se as regras da responsabilidade civil gera!.

A segunda acepcao e a responsabilidade civil geral, em sentido estrito.

Refere-se a obrigacao de reparar danos causados a pessoas que nao estavam

ligadas ao lesante por urn neg6cio juridico. A responsabilidade civil geral

corresponde a obrigacao de reparar danos decorrentes da violacao, ainda

que nao culposa, do dever geral de nao lesar ninguern (neminem laedare) ou

de nao lesar outrem (alterum non laedare). Tambern e chamada responsabi

lidade extracontratua!' Constitui direito comum, apresentando regras gerais

de responsabilidade (arts. 927-954 do CC), que se aplicam subsidiariamen

te ao direito especial (responsabilidade negocial).

A responsabilidade civil geral tern como fundamento a culpa (respon

sabilidade civil geral subjetiva) ou 0 risco (responsabilidade civil geral obje

tiva, ou por risco),

A principal diferenca entre a responsabilidade subjetiva e a response

I ilidade objetiva e que a primeira exige a cornprovacao do elemento culpa,

cnquanto a segunda dispensa tal requisito.

Para a configuracao da responsabilidade subjetiva, exige-se, portanto

alern da cornprovacao da conduta, do dano, da autoria e do nexo de

l ausalidade entre a atividade e 0 dano -, a prova da culpa lato sensu (culpa

(Ill dolo).

A responsabilidade objetiva, por seu turno, pressupoe apenas a prova

da atividade, do dano, da autoria e do nexo de causalidade entre a atividade

l' 0 dano. Isso porque aquele que exerce profissionalmente uma atividade

cconornica, organizada para a producao ou distribuicao de bens e services,

dcve arcar com todos os onus resultantes de dano decor rente do processo

produtivo ou distributivo. Assim, 0 explorador de uma atividade licita, mas

potencialmente perigosa (para outras pessoas ou para 0 meio ambiente), e responsavel por eventuais consequencias danosas.

8,2. RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS AO MEIO AMBIENTE

A responsabilidade por danos causados ao meio ambiente e do tipo

rrsponsabilidade civil geral, ou seja, e nao negocia!. Mais do que isso, a res

ponsabilizacao civil dos causadores de danos ambientais e do tipo objetiva,

OIl por risco, dispensando a comprovacao da existencia de culpa.

Trata-se de hip6tese excepcional de responsabilizacao, uma vez que,

IlO ordenamento juridico brasileiro, a regra e a responsabilidade subjetiva

(art, 927, caput, do CC).

A objetivacao da responsabilidade civil ambiental foi feita pela Lei n.

0,938/81- Lei da Politica Nacional do Meio Ambienje - cujo art. 14, § 1Q,

dispoe: "Sern obstar a aplicacao das penalidades previstas neste artigo, e 0

poluidor obrigado, independentemente da existencia de culpa, a indenizar

ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por

sua atividade ( ...)".

A Constituicao da Republica Federativa do Brasil de 1988, em seu art.

25, § 3Q, recepcionou a Lei n. 6.938/81, man tendo a responsabilizacao ob

'Iiva do causador do dano ambiental. Preceitua 0 dispositivo: "As condutas

. atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarao os infratores,

I'cssoas fisicas au juridicas, a sancoes penais e administrativas, independen

tcrnente da obrigacao de reparar as danos causados"

o novo C6digo Civil brasileiro manteve, como regra geral, a respon

sabilizacao civil subjetiva au par culpa, mas contemplou, paralelamente, a

responsabilizacao objetiva, estendendo-a a quaisquer atividades de risco, e

64 65

nao rna is apenas aos riscos ambientais. Diz 0 seu art. 927, paragrafo unico:

"Havera obrigacao de reparar 0 dano, independentemente de culpa, nos

casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvi

da pelo autor do dano implicar, por sua natureza, riscos para os direitos de

outrern"

A partir de agora, serao analisados os pressupostos da responsabiliza

cao civil arnbiental, vale dizer, a atividade, 0 dano, a autoria e 0 nexo de

causalidade.

8.2.1. Atividade

Atividade e a conduta causadora de dano ambiental. Essa conduta pode

ser acao ou ornissao, Pode ser, ainda, ilicita ou licita.

Note-se que, conforme ja salientado, a responsabilidade objetiva nao

exige a ilicitude da conduta danosa. 0 pr6prio risco criado pela atividade

constitui 0 elemento antijuridico.

8.2.2. Dano ambiental

8.2.2.1.0 dana como elemento necessaria a responsaoiiizacao civi!

Em primeiro lugar, faz-se necessaria a distincao entre ilicito e dano.

Com base nessa diferenciacao, e possivel determinar a incidencia da tutela

inibit6ria ou da tutela ressarcit6ria.

o ilicito e 0 ato de violacao da norma. Nao implica necessariamente a

ocorrencia de dano. 0 dano e apenas uma das possiveis consequencias do

ilicito. Muitas vezes 0 ilicito pode provocar urn dano ambiental futuro, con

sider an do 0 risco da atividade. Nessa hipotese, pode ocorrer elementos de

interferencia no modelo de responsabilizacao ambiental por risco, obrigan

do 0 agente produtor do dano futuro intoleravel.

o dana e conceituado como 0 prejuizo causado a urn bern juridica

mente tutelado, e a sua extensao e considerada para fins de reparacao, Pode

ter natureza individual ou coletiva, economics ou nao economics. Atinge

valor inerente a pessoa humana ou coisa juridicamente tutelada. Resulta de

ato ou fato contrario ao ordenamento juridico, mas tarnbem pode decorrer

de ato ou fato praticado em conformidade com a lei. Exemplo disso e a

pratica de atividade licenciada, mas que resulta em poluicao ou degradacao,

tal qual a extracao de minerios,

A ocorrencia ou inocorrencia do dano, por seu turno, determina a

classificacao das tutelas processuais ambientais. Segundo esse criterio, exis

tern duas categorias de tutela processual: a inibit6ria lata sensu, aplicavel as

situacoes de configuracao de ilicito, em que 0 dana nao foi verificado; C a

rcparatoria, destinada a reparacao de urn dano ja ocorrido.

A tutela inibit6ria lata sensu, inspirada nos principios da prevencao e

da precaucao, atua com a finalidade de impedir 0 dano. Subdivide-se em

Iu tela inibit6ria e tutela de remocao do ilicito. A primeira, tarnbern denomi

nada prevencao do ilicito, objetiva impedir a pratica ou continuacao do

ilicito; sem configuracao do dano. Utiliza-se, assim, da tecnica mandamen

tal, impondo ao agente medida coercitiva (norrnalmente, uma multa, para

coagi-lo ao cumprimento da obrigacao fazer ou nao fazer).

A tutela de rernocao do ilicito (repressao do ilicito ou prevencao do

dano) atua em urn estagio urn pouco mais avancado: depois da ocorrencia

do ilicito, mas antes do dano, refletindo no sistema de responsabilidade civil

ambiental. A tecnica processual utilizada e a executiva lata sensu, que deter

mina 0 cumprimento da obrigacao por meio de terceiro e as expensas do

dcvedor (agente do ilicito).

82 2.2. Conceito de dana ambienta!

o dano ambiental e, na maioria das vezes, urn dana complexo, pois,

ulern da dificuldade ou, ate mesmo, da impossibilidade de recomposicao do

scu estado anterior (status qua ante), 0 dano ao ambiente apresenta particu

laridades temporais (intervalo entre a causa e a manifestacao do dano), es

paciais (efeitos transfronteiricos) e causais (multiplicidade de causa do res e

curnulatividade de efeitos).

Nao ha conceito legal de dano ao meio arnbiente, mas a Lei n. 6.938/81

Iraz a definicao de degradacao - como "a alteracao adversa das caracteris

iicas do meio arnbiente" (art. 3Q, II) - e poluicao - como "a degradacao

da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamen

tc: a) prejudiquem a saude, a seguranya e 0 bem-estar da populacao; b) criem

condicoes adversas as atividades socia is e economicas: c) afetem desfavora

velmente a biota; d) afetem as condicoes esteticas ou sanitarias do meio

ambiente; e e) Ian cern materia ou energia em desacordo com os padroes

arnbientais estabelecidos" (art. 3Q, III). Degradacao, portanto, e 0 genero, e

refere-se a qualquer alteracao adversa do meio ambiente; poluicao e especie,

e consiste na degradacao causada pelo hom em.

A doutrina, portanto, encarregou-se de apresentar urn conceito de dana

nmbiental, definindo-o como a alteracao indesejavel de quaisquer dos re

cursos naturais, afetando a natureza e 0 pr6prio homem, a medida que

viola 0 dire ito fundamental de todos ao ambiente equilibrado.

o dano e elemento imprescindivel para a caracterizacao da responsa

bilizacao civil.

8.2.2.3. Classifica~ao de dana ambiental

Inicialmente, e importante distinguir 0 dano perpetrado contra um

recurso natural suscetivel de apropriacao (cuja vitima e 0 proprietario do

bem) do dana ao bem ambiental como interesse supraindividual (que vitima

toda a coletividade).

o primeiro caso representa 0 bem ambiental como microbem, em que

o dano e individual e de reparabilidade direta. Nessa hip6tese, ocorre 0 dana

individual ambiental ou reflexo, em que a agressao a um elemento do meio

ambiente resvala no individuo, lesando os seus interesses pr6prios, relativos

ao microbem ambiental.

No segundo caso, 0 bern ambiental e tornado como macrobem e, por

tanto, e reparavel indiretamente. Vale dizer, a reparacao refere-se ao bern

ambiental em si pr6prio, inexistindo 0 objetivo de ressarcir interesses indi

viduais. Sao os chamados danos ambientais coletivos "lato sensu", que se

subdividem em: dana difuso, quando atinge um numero indeterminado de

pessoas ligadas por pressupostos de fato; dana coletivo stricto sensu, quando

fere interesses pertencentes a um grupo de pessoas deterrninaveis, ligadas

pela mesma relacao juridica de base; e, ainda, dano individual homogeneo,

que se refere a lesoes de origem comum.

E possivel que um mesmo dano apresente cumulativamente a dimen

sao individual (microbem) e a coletiva (macrobem). E 0 caso, por exemplo, da construcao de uma hidreletrica, em que se faca necessaria a inundacao

de areas de plantio. Alern do dano coletivo, representado pelo desapareci

mento da paisagem e de varias especies da fauna e da flora, vislumbra-se 0

dana individual de cada um dos agricultores da regiao, cuja reparacao ha d

ser feita diretamente.

A classificacaodo dana ambiental pode ser feita, ainda, em relacao a

outros criterios.

Quanto it amplitude do bem protegido, 0 dana ambiental pode ser

ecologica puro, quando afetar apenas componentes naturais do ecossistema,

e nao 0 patrimonio cultural ou artificial. Pode ser, ainda, dana ambiental

"lato sensu", ao atingir todos os componentes do meio ambiente, inclusiv

o patrimonio cultural.

Quanto it reparabilidade e ao interesse envolvido, 0 dana pode ser: d

reparabilidade direta, quando diz respeito a interesses pr6prios individual

e individuais hornogeneos, apenas reflexos com 0 meio ambiente (caso em

66

que 0 interessado que sofreu a Iesaosera diretamente indenizado); ou, a inda,

de reparabilidade indireta, quando diz respeito a interessesdifusos e coletivos,

em que a protecao recai sobre 0 macrobem ambiental e a reparacao e feita

ao bern ambiental de interesse coletivo, nao tendo 0 objetivo de ressarcir

interesses pr6prios e individuais.

Ja quanta it sua extensao, 0 dana pode ser classificado em patrimonial

c extrapatrimonial. E patrimonial quando se refere it perda material sofrida

pela coletividade, relativamente it restituicao, recuperacao ou indenizacao do bern ambientallesado. 0 dano extrapatrimonial esta ligado it sensacao de

dor experimentada pelo lesado, E a ofensa a um bem nao conversivel em

pecunia,pois se relaciona com valoresde ordem espiritual ou moral. Tambem

c possivelsubdividir 0 dana ambiental extrapatrimonial em coletivo, quan

do viola 0 macrobem ambiental, e reflexo,a titulo individual, quando con

cernente ao interesse do microbem ambiental.

Quanto aos interesses atingidos, 0 dana pode ser individual, individu

al homogeneo, coletivo stricto sensu ou, ainda, difuso. 0 dana a interesse

individual configura-se como 0 mais simples, sendo um dano reflexo. Sua

rcparacao pode ser buscada em juizo, individualmente, por aquele que teve

prejuizo particular em funcao de uma agressao ao meio ambiente.

As outras tres especiesde dana representam danos coletivos lato sensu,

subdividindo-se em interesses individuais homogeneos, coletivos e difusos.

o interesse individual hornogeneo e aquele decorrente de urn fato

cornum, que causa prejuizo a varies particulares, que podem ou nao pleite

;II' a reparacao do dano, por se tratar de interesse particular, e, portanto, disponivel. 0 que 0 caracteriza e a possibilidade de os particulares lesados

por urn fato comum defenderem seus interesses conjuntamente, em uma

ucao coletiva.

Os interesses difusos, ainda seguindo 0 CDC, sao os transindividuais

indivisiveis, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por

l ircu~stancias ~e fato. Realmente, ha danos a~bientais

qu;.prejudicam uma

quantidade rnuito grande de pessoas, as quais nao podem ser identificadas

Individualmente. E 0 caso das chuvas acidas ou da poluicao do ar, que atin

j.\l:mtoda uma coletividade dificilmente suscetivel de delimitacao.

Ja os interesses e direitos coletivossao transindividuais indivisiveis,dos quais e sempre titular uma coletividade ligada por uma relacao juridica base.

Ncsse caso, a coletividade e identificavel:sao os empregados de uma fabrica

OU os moradores de um condominio. 0 grupo que sofre reflexamente com

J dana tem a legitimidade para buscar em conjunto a reparacao deste.

67

Por fim, cumpre destacar que os danos ambientais sao normalmente

danos indiretos ou reflexos (tarnbem cham ados danos por ricochete). Danos

indiretos sao aqueles em que 0 fato nao provoca 0 dano; desencadeia outra

condicao que diretamente 0 suscita. Ja os danos reflexos fazem vitimas me

diatas, atingindo pessoas que, em principio, nao estariam sujeitas as conse

quencias do ato lesivo.

Registra-se, ainda, que os danos ambientais podem ser presentes, cuja

verificacao se da concomitantemente a deflagracao do ato lesivo; ou, tambem,

futuros, cuja rnanifestacao e posterior a ocorrencia do fato, podendo pro

longar-se no tempo. A prova dos danos futuros e de dificil producao, irn

pondo obices a responsabilizacao do poluidor.

Deve-se considerar, ainda, para fins de caracterizacao dos dan os am

bientais, os danos remotos, que tern por causa outros fatores; os danos im

previsiveis, cuja pessoa normal nao pode prever; e os dan os eventuais, cujos

prejuizos sao de verificacao duvidosa e hipotetica.

8.2.2.4. Formas de reparacao do dano ambiental

Con forme ja visto, 0 dano ambiental po de possuir tanto uma dimen

sao material quanta uma dimensao extrapatrimonial. Nesse senti do, e ne

cessaria a existencia de formas diversas de reparacao, capazes de reconstituir

o bern lesado e tam bern de ressarcir a coletividade. Denornina-se reparacao em sentido amplo aquela que abarca tanto a reparacao dos danos materiai

como morais,

A reparacao do dano ao meio ambiente e feita mediante a recuperacao

da area degradada e/ou da cornpensacao ecologies, obtendo-se 0 ressarci

mento material e imaterial (ou extrapatrimonial).

o quadro abaixo apresenta as formas de reparacao do dano ambiental,

QUADRO HIERARQUICO DAS FORMAS DE REPARA<;:AO

DO DANO AMBIENTAL

a) Restauracao in situ ou restauracao natural.

b) Cornpensacao ecol6gica lata sensu (dano extrapatrimonial ou imaterial):

b.l ) substituicao por equivalente in situ;

b.2) substituicao por equivalente em outro local;

b.3) indenizacao pecuniaria.

Ressalte-seque pode haver cumulacao da restauracao natural com a com

pensacao ecol6gica.

68

Cumpre destacar a existencia de hierarquia entre as formas de repara

"l() do dano ambiental. A restauraiiio natural deve prevalecer diante da

ompensacao ecologica lato sensu. Ia entre as medidas cornpensatorias, deve

~l' privilegiar a substituicao por equivalente "in situ", utilizando-se apenas

-ubsidiariamente a substituuiio por equivalente em outro local. Apenas quan

til) inviaveis a restauracao e a cornpensacao, e que se deve converter a repa-

1,1\';10 do dano em quantia indenizatoria,

Ademais, vale dizer que as formas de reparacao sao cumulaveis entre

vi, pois 0 que se objetiva e a reparacao integral do meio ambiente.

.1) Restauracao in situ ou restauracao natural

A restauracao natural consiste na reparacao do dano por meio da re

uperacao dos bens naturais afetados. Essa forma de reparacao atinge seu

lim desde que oportunize, na medida do possivel, 0 restabelecimento do

cquilibrio do ecossistema.

o ordenamento juridico brasileiro privilegiou esse tipo de reparacao.

I)cssa forma, a cornpensacao ecologica lato sensu assume carater subsidiario,

..rbendo apenas quando impossivel ou desproporcional a recuperacao in

natura.

A primazia da restauracao natural decorre de varies dispositivos. A Lei

11. 6.368/81 estabelece, como objetivo da Politica Nacional do Meio Ambien

Ie, a "recuperacao da qualidade ambiental" (art. 2Q,caput). Preve, entre seus

principios, a "recuperacao de areas degradadas" (art. 2Q,VIII). No art. 4Q,VI,

rontempla "a preservacao e restauracao dos recursos naturais com vistas a

sua utilizacao racional e disponibilidade permanente", e, ainda, no inciso VII,

dispoe sobre a imposicao, ao poluidor e ao predador, da obrigacao de recu

pcrar e/ou indenizar os danos causados.

h) Cornpensacao ecologica

Cornpensacao ecologies e genero que abrange a substituicao por equi

valente in situ, a substituicao por equivalente em outro local e, ainda, a in

lcnizacao pecuniaria.

A cornpensacao ecologica esta expressamente prevista na Convencao

da Biodiversidade, ratificada pelo Brasil (Decreto Legislativo n. 2, de 3 de

fcvereiro de 1994), e, tambern, no art. 3Q da Lei n. 7.347/85, que preve a II possibilidade de a acao civil publica perseguir uma condenacao em dinhei I

[0 ou 0 cumprimento de obrigacao de fazer ou nao fazer.

69

Importa salientar que essas obrigacoes podem ser, tambern, objeto de

termo de ajustamento de conduta, de acordo com 0 art. 5Q, § 6Q, da LACP,

desde que obedecida a referida esc ala hierarquica,

b.l) Substituicao por equivalente in situ

A substituicao por equivalente deve ser feita preferencialmente no

local do dano. E a chamada substituicao par equivalente "in situ': Nao sendo

possivel 0 reflorestamento de uma area desmatada pelo plantio de especies

originais (0 que configuraria a restauracao natural), essa modalidade de

cornpensacao consiste no plantio de outras especies que possam adaptar-se

a regiao e cumprir funcao ecol6gica semelhante aquela desempenhada pela

flora degradada.

A substituicao por equivalente sera parcial qualitativamente quando

apenas algumas funcoes forem substituidas, ou quantitativamente quando

a capacidade das funcoes lesadas nao for integralmente reposta.

b.2) Substituicao por equivalente em outro local

A substituidio par equivalente em outro local s6 e possivel quando de

monstrada a impossibilidade tecnica, por meio de pericias e demais provas

admitidas em direito, da substituicao no local.

Urn exemplo que bern ilustra a aplicacao dessa modalidade de com

pensacao e a condenacao que sofreu a empresa Habitasul Empreendimentos

Imobiliarios Ltda., de Fiorian6polis/SC, que implementou loteamento bal

neario sobre urn rio.

o Ministerio Publico de Santa Catarina celebrou termo de ajustamen

h.3) Indenizacao pecuniaria

A indenizacao pecuniaria somente deve ser utilizada quando inviavel

.t utilizacao das demais formas de reparacao do dana ambiental, ou ainda

como forma de cornplementacao da reparacao do meio ambiente.

o numerario deveria ser destinado primordialmente a investimentos

110 local afetado pelo dana, possibilitando a diminuicao dos impactos cau

\ados pela degradacao a natureza e a comunidade. No entanto, a indenizacao

c revertida para 0 Fundo de Reparacao de Bens Lesados - FRBL, de acordo

om 0 art. 13 da Lei n. 7.347/85, permitindo-se que a utilizacao do montan

tc seja redirecionada para outra area.

Urn outro problema e a dificuldade de auferir 0 valor pecunia rio do

hem ambiental afetado. Nao existem parametres legais para isso, mas existe

lima metodologia que utiliza urn valor de troca para chegar a uma quantia.

E importante ressaltar que a verdadeira reintegracao do bern lesado e

irnpossivel, pois a salubridade do meio ambiente como macrobem nao tern

preco. Apenas 0 valor econornico de seus elementos corp6reos e que pode

scr estimado, apesar da tentativa de incorporar em seus elementos materiais

valores relativos a sua importancia para 0 equilibrio do ambiente como urn

Indo. De fato, a valoracao ambiental constitui-se em urn mecanismo utilita

rista, dentro do paradigma da sociedade capitalista, mas trata-se de impor

tunte mecanismo para 0 sistema reparat6rio do bern degradado.

o valor econornico do meio ambiente pode ser calculado por meio da

scguinte expressao:

to de conduta extrajudicial, com efeito de medida compensat6ria, uma vet.

que 0 restabelecimento da situacao anterior do rio foi tido como impossivel,

A cornpensacao ecol6gica consistiu basicamente em dois pontos: a) a

Valor

econornico

total

valor de

existencia

valor

+ de + uso

.,..,'

valor

de

op<;:iio

construcao de urn lago para a captacao de aguas pluviais, 0 que acarretaria

a substituicao de uma das finalidades do rio (observe-se que, no caso, a

cornpensacao ecol6gica foi parcial em termos qualitativos - apenas a funcao

de captacao de aguas foi substituida); b) a Habitasul comprometeu-se a

pagar uma indenizacao no valor de R$ 75.000,00, a ser repassada a Secreta

ria do Meio Ambiente, Migracao e Habitacao do Municipio de Palhoca, para

ser investida na sede do Parque Ecol6gico Municipal do Manguezal. Tal

compromisso foi fundamentado no entendimento de que os manguezais d

Palhoca exercem influencia ambiental sobre a Ilha de Santa Catarina.

70

o valor de usa e aquele atribuido ao meio ambiente pelas pessoas que

Inzern uso dos recursos naturais. Costuma ser dividido em "uso produto"

- valor dos recursos natura is negociados no mercado - e "uso comurn"

- valor dos bens consumidos sem passar pelo mercado. 0 valor de opcao,

por sua vez, guarda relacao com 0 risco da perda dos beneficios que 0 am

hicnte proporciona as presentes e futuras geracoes, Por fim, 0 valor de

rxistencia reporta-se a uma dimensao etica, e 0 valor e atribuido pelo sim

ples fato de 0 meio ambiente possuir certas qualidades, ainda que nao

possuam valor de uso atual ou futuro.

71

72 73

II

A indenizacao deve ser fixada em quantia capaz de desestimular outras

condutas danosas, de modo que 0 poluidor nao obtenha luero, mas prejuizo

com a atividade.

8.2.3. Autoria

A autoria (ou nexo de imputacao) eo fundamento da atribuicao da

responsabilidade a uma determinada pessoa; e 0 elemento que estabe!ece a

ligacao entre 0 fato danoso e 0 responsavel. 0 nexo de imputacao aponta a

pessoa a quem pode ser atribuido urn determinado fato gerador de danos,

seja a titulo de culpa, seja a titulo de risco.

Na responsabilizacao por danos ambientais, 0 nexo de imputacao C

baseado no risco, dispensando-se a existencia de culpa. Dispoe 0 art. 14, §

lQ, da Lei n. 6.938/81: "Sem obstar a aplicacao das penalidades previstas

neste artigo, e 0 poluidor obrigado, independentemente da existencia de

culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente eater

ceiros, afetados por sua atividade (...)". Por seu turno, 0 art. 927, paragrafo

unico, do C6digo Civil, corrobora: "Havera obrigacao de reparar 0 dano,

independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a

atividade normalmente desenvolvida pe!o autor do dana implicar, por su

natureza, riscos para os direitos de out rem':

A Lei n. 6.938/81 (art. 3Q, IV) preceitua que poluidor e "a pessoa fisica

ou juridica, de direito publico ou privado, responsavel, direta ou indireta

mente, por atividade causadora de degradacao ambiental".

8.2.4. Nexo de causalidade

o nexo de causalidade e a relacao de causa e efeito capaz de indicar 0

danos que podem ser considerados consequencia do fato verificado. 0 nexo

causal indica quais sao os danos que podem ser considerados consequenci

da atividade em questao. Causa e a condicao determinante para ocorrenci

do dana ou para agravamento de seus efeitos.

Assim, ocorrido 0 dano, e necessario que se apure quais foram as sua

causas (nexo de causalidade), para, em seguida, perquirir a quem a caus

pode ser atribuida (nexo de imputacao).

o direito civil apresenta varias teorias da causalidade, que procurarn

selecionar os fatores determinantes do dano, para, consequentemente, est •

belecer a responsabilizacao,

o ordenamento juridico patrio ainda aplica a teoria da causalidad

adequada (art. 403 do CC) para determinacao da relacao entre causa e efel

10. Essa teo ria preleciona que uma condicao deve ser considerada causa de

11mdana quando, segundo 0 curso normal das coisas, seja capaz de produ

/i-lo. Se imprevisivel 0 dano, a causalidade rest aria excluida, em razao de 0

dana ter sido consequencia de circunstancias extraordinarias e improvaveis;

contudo, se previsivel, configurada estaria a causalidade adequada, haven do

possibilidade de responsabilizacao.

A teoria da causalidade adequada e reputada pela doutrina ambiental

como impr6pria para a responsabilizacao civil por danos ambientais, uma

vcz que dificulta a reparacao do meio ambiente sempre que 0 dana for con

siderado imprevisivel. Nesse sentido, tem-se recorrido a teoria da equivalen

cia de condicoes e a causalidade alternativa como opcao a responsabilizacao

civil ambiental.

A teoria da equivalencia de condicoes considera causa de urn dana

rodas as condicoes sem as quais e!e nao teria sido produzido. Sendo assim,

I) agente e responsabilizado por todos os danos que nao se teriam verificado

sc nao houvesse ocorrido 0 fato que the e atribuido (conditio sine qua non).

Na causalidade alternativa, ha duvida quanta a causa do dano e, con

scquentemente, quanta a sua autoria. Sabe-se que 0 dana foi causado por

11munico autor, mas nao e possivel precisar quem, dentre varios possiveis

causadores, efetivamente 0 fez. Nesse caso, deve-se ajuizar acao contra todos

os possiveis responsaveis, resguardado 0 direito de regresso dos demandados

.ontra os demais causadores.

Em qualquer hip6tese, havendo pluralidade de poluidores, estabe

lccer-se-a entre e!es a solidariedade passiva (art. 7Q, paragrafo unico, do

CDC), vale dizer, a acao civil po de ser promovida em face de qualquer

lim, ou, ate mesmo, de todos os poluidores, assegurada posterior acao

rcgressiva, se for 0 caso.

8.2.4.1. Excludentes de causalidade: coso fortuito e for~a maior

Outra discussao travada no ambito do nexo causal diz respeito a inci

Mncia das excludentes da causalidade - 0 caso fortuito e a forca maior.

Caso fortuito e forca maior sao acontecimentos imprevisiveis, irresis

tlveis e externos a atividade, normalmente, inevitaveis, que determinam 0

rornpimento do nexo de causalidade entre a atividade e 9 dana causado.

'Irata-se de acontecimento anonimo, nao imputavel aquele que desenvolve

lima atividade de risco. Requerem, para a sua caracterizacao, a imprevisibi

lidade, a irresistibilidade e a externalidade. 0 caso fortuito esta mais ligado

[ ideia de imprevisibilidade, enquanto a forca maior esta mais re!acionada

nocao de irresistibilidade.

74 75

A incidencia ou nao dessas excludentes de causalidade na responsabi

lizacao por danos ambientais varia de acordo com a teo ria adotada - a te

oria do risco criado ou a teoria do risco integral.

A teo ria do risco criado, equivalente it responsabilidadeobjetivacornum,

admite a incidencia das excludentes do caso fortuito e da forca maior, deter

minando, por consequencia, 0 afastamento da responsabilizacaocivilsempre

que 0 dana decorrer de urn fator irresistivel, imprevisivel e externo it ativi

dade de risco. Nesse caso, a ocorrencia do caso fortuito ou da forca maior

rompe 0 nexo de causalidade, afastando a responsabilizacao daquele que

desenvolveuma atividade de risco, por se tratar de urn acontecimento ano

nimo, a ele nao imputavel. E a hipotese, por exernplo, de urn dana ambien

tal causado por urn abalo sismico ou por urn tsunami.

De acordo com a teoria do risco criado, portanto, apenas nao hayed

obrigacao de indenizar quando: 0 risco nao foi criado; 0 dana nao existiu;

ou, ainda, quando 0 dana nao guardar relacao de causalidade com 0 risco

criado. Ademais, se, de alguma forma, 0 agente concorreu para 0 dana, nao

podera eximir-se da obrigacao de indenizar, prevalecendo a regra segundo

a qual a imprevisibilidade relativa nao exclui a responsabilidade do agente.

No entanto, a responsabilidade por risco integral, ou a responsabilida

de objetiva agravada, tambem baseada no risco, tern carater excepcional,

aplicando-se a hip6teses de alta potencialidade de risco. Dispensa, para a

configuracao da obrigacao de indenizar, 0 nexo de causalidade adequada

entre a atividade do responsavel e 0 dana ocorrido. Assim sendo, os casos

fortuitos ou de forca maior que puderem ser considerados riscos inerentes

da atividade nao terao 0 condao de excluir a responsabilizacao civil.Note-se,

contudo, que nem todos os danos ocorridos serao indenizaveis, mas apenas

aqueles que possam ser considerados riscos tipicos da atividade em questao,

Eo caso, por exernplo, da explosao de uma usina nuclear, causada pela que

da de urn meteorito. Tambem se aplica na hip6tese de derramamento de

petroleo em alto-mar, causado pela ruptura do casco do navio petroleiro,

ap6s colidir com urn iceberg que se desprendeu de uma geleira.A ruptura do

casco e 0 derramamento de petroleo sao riscos inerentes it atividade de

transporte de petr61eo;logo, mesmo decorrendo de forca maior, nao exclui

o nexo de causalidade e nao afasta a responsabilizacao do transportador, pois

se trata de risco inerente it atividade em questao,

A responsabilidade objetiva na modalidade risco integral coaduna-se

com a necessidade de urn sistema amplo e adequado de responsabilizacao

civilpor danos ao ambiente. Para a caracterizacao da obrigacao de indenizar,

contenta-se com a criacao de riscos ambientais e com as concausas, sem

cxigir que a atividade de risco seja a causa exclusiva do dano.

Cum pre destacar, por fim, que - em qualquer circunstancia - a

observancia fiel do ordenamento jurldico, a existencia de degradacao pre

cxistente ou a obtencao previa de licenca ambiental nao excluem a obrigacao

de reparar 0 dana causado.

76 77

9

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA

AMBIENTAL


9.1. INTROITO

o art. 225, § 3Q, da Constituicao de 1988 e 0 fundamento da triplice

responsabilidade (civil, penal e administrativa) em materia ambientaI.

A Lei n. 6.938/81, em seu art. 9Q, IX,ja estabelecia, como instrumentos

da Politica Nacional do Meio Ambiente, "as penalidades disciplinares ou

compensat6rias ao nao cumprimento das medidas necessarias a preservacao

ou correcao da degradacao ambiental".

Essas sancoes, durante muito tempo, foram previstas na legislacao

esparsa, isto e, cada diploma legal relativo a defesa de um bem ambiental

juridicamente tutelado trazia, em seu bojo, as penalidades administrativas a

ser impostas na hip6tese de descumprimento dos preceitos ali contidos.

A pr6pria Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente, em seu art. 14,

I a IV e paragrafos, ja disciplinava a questao, instituindo algumas sancoes

administrativas em virtude do "nao cumprimento das medidas necessarias

a preservacao ou correcao dos inconvenientes e danos causados pela degra

dacao da qualidade arnbiental"

Assim, pode-se considerar urn dos mais notaveis avances da Lei n.

9.605/98, conhecida como Lei de Crimes Ambientais, que disciplinou tarnbem

aspectos da chamada Adrninistracao Publica Ambiental, 0 fato de unificar

as sancoes administrativas por conduta infracional praticada contra 0 meio

ambiente, 0 que fez em seu art. 72. Sao elas: advertencia (inciso I); multa

simples (inciso II); multa diaria (inciso III); apreensao dos animais, produ

tos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos

ou veiculos de qualquer natureza utilizados na infracao (inciso IV); destrui

cao ou inutilizacao do produto (inciso V); suspensao de venda e fabricacao

do produto (inciso VI); embargo de obra ou atividade (inciso VII); demoli

cao de obra (inciso VIII); suspensao parcial ou total das atividades (inciso

IX); e restritiva de direitos (inciso XI).

o mesmo nao se pode dizer, contudo, do Decreto n. 6.51412008, que,

na parte em que pretende impor para condutas tipificadas como crimes,

ofen de 0 principio constitucional da legalidade, segundo 0 qual "ninguern

sera obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senao em virtude de

lei" (art. 5Q, II). Lei, por obvio, nao se confunde com simples decreta, que

jamais pode impor qualquer especie de penalidade. De fato, 0 que fez 0

Presidente da Republica no caso, desconsiderando toda a doutrina dos atos

administrativos normativos, foi simplesmente transfarmar os tipos penais

criados pela Lei de Crimes Ambientais em infracoes administrativas, 0 que,

evidentemente, nao the era dado fazer.

9.2. PODER DE POLICIA

o C6digo Tributario Nacional, em seu art. 78, estabelece que "consi

dera-se poder de policia a atividade da adrninistracao publica que, limitan

do ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a pratica ou a

abstencao de fato, em razao do interesse publico concernente it seguranca, it

higiene, a ordem, aos costumes, a disciplina da producao do mercado, ao

exercicio de atividades econornicas dependentes de concessao ou autorizacao

do Poder Publico, a tranquilidade publica ou ao respeito it propriedade e aos

direito individuais e coletivos".

Aplicando-se esse conceito legal a disciplina da tutela administrativa

do meio ambiente, ve-se que este consiste na limitacao ao exercicio das ati

vidades produtivas que causem impactos ambientais intoleraveis e contraries

a legislacao em vigor.

Sao manifestacoes do chamado poder de policia ambiental 0 licencia

mento (art. 9Q, IV, da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente) e a fisca

lizacao (art. 2Q, III, da mesma lei), 0 primeiro de indole preventiva e 0 ultimo

de carater repressivo.

o fundamento que justifica essa possibilidade de intervencao admi

nistrativa sobre a atividade privada reside no principio da supremacia do

interesse publico, que tern expressao na funcao social da propriedade, a que

se refere 0 ordenamento juridico constitucional e infraconstitucional (art.

5Q, XXIII, e 170, III e VI, da CF/88; art. 1.228, § [s, do CC).

Como ato administrativo que e, 0 ato de policia esta submetido a presenca dos elementos aquele inerentes, quais sejam, competencia do agen

te, finalidade (interesse publico), forma, motivo (causa) e objeto (conteudo).

De outro lado, e de se lembrar que 0 exercicio do poder de policia, em

qualquer de suas modalidades, esta sujeito a limites, sob pena de se malferir

direitos individuais e de ficar configurado 0 abuso de poder. Esses limit

encontram respaldo no principio da proporcionalidade. Assim, pod -

dizer que 0 poder de policia esta limitado pela proporcionalidade d ato m

7878

relacao ao bin6mio interesse publico x interesse particular. Nao pode, pois,

extra polar os seus limites, maculando 0 direito individual, sob pena de res

tar configurado 0 abuso de poder.

Alern desses elementos, 0 ato de policia possui, como atributos, a co

ercibilidade e a autoexecutoriedade.

E, como ato administrativo, goza de presuncao juris tan tum de legiti

midade, elidivel mediante prova em contrario. A fim de evitar equivocos, e

conveniente que 0 ato sancionatorio se faca acompanhar de prova tecnica

que 0 respalde.

Alern dis so, nao se pode olvidar da necessidade de observancias as

garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditorio e da

ampla defesa (art. 5Q, LIV e LV), expressamente aplicaveis aos processos

administrativos em geral.

Segundo 0 que estabelece 0 ja referido art. 23, VI e VII, da mesma

Carta Magna, a cornpetencia para 0 exercicio do poder de policia em mate

ria ambiental e comum aos tres entes federativos, quais sejam, a Uniao Fe

deral, os Estados-Membros e os Municipios.

Tambem nessa seara, como em outras, ha problemas praticos decor

rentes da cornpetencia para 0 exercicio da fiscalizacao ambienta!' Para alguns,

com base no que dita 0 referido art. 23 da CF/88, qualquer dos entes fede

rativos pode atuar na repressao aos ilicitos administrativos ambientais.

Outros, contudo, entendem aplicavel 0 disposto nos arts. 10, § 3Q, e 11, § 1Q,

da Lei n. 6.938/81, ambos que se referem a atuacao do IBAMA em carater

supletivo dos orgaos estaduais e municipais competentes. Esses ultimos,

repita-se, sustentam que a Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente e a lei

complementar a que se refere 0 paragrafo unico do art. 23 da Lei Maior.

E de se lembrar, ainda, que, ao menos em termos de previsao legal,

esta-se diante do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA (art. 6Q

da Lei n. 6.938/81),0 que pressupoe uma atuacao coordenada entre os orgaos

que 0 cornpoem. Desse modo, deve-se evitar a atuacao administrativa de urn

orgao em atividade licenciada por outro, sob pena de inviabilizar-se a exis

ten cia do proprio SISNAMA.

9.3. PROCESSOADMINISTRATIVO AMBIENTAL

Dita 0 art. 70 da Lei n. 9.605/98 que "considera-se infracao adminis

trativa ambiental toda acao ou ornissao que viole as regras juridicas de uso,

gozo, promocao, protecao e recuperacao do meio ambiente". Ja 0 § 4Q

do mesmo dispositivo estabelece que "as infracoes ambientais sao apuradas

em

7979

processo administrativo proprio, assegurado 0 direito de ampla defesa e 0

contraditorio, observadas as disposicoes desta Lei".

Com efeito, como ja referido, urn dos aspectos a ser observado na

pratica do police power e justamente essa garantia constitucional, ins ita no

art. 5Q, LV,da Carta Magna. Assim, a cada ato de policia praticado pelo ente

publico ambiental deve corresponder urn respectivo processo adrninistrati vo

de imposicao de penalidade, com as garantias a ele inerentes.

o processo administrativo de imposicao de penalidades tern inicio com

a lavratura do auto de infracao ambiental ou documento analogo, ao que se

segue 0 prazo de 20 dias para 0 autuado oferecer defesa, nos termos do que

estatui 0 art. 71, I, da Lei n. 9.605/98.

Nao se trata de prazo perernptorio, porquanto em feitos dessa nature za

vigora 0 principio do formalismo moderado, que, segundo a diccao legal,

significa "adocao de formas simples, suficientes para propiciar 0 adequado

grau de certeza, seguranc;:a e respeito aos administrados" (art. 2Q, IX, da Lei

11.9.784/99, que regula 0 processo administrativo no ambito da Administra

c;:aoPublica Federal). De fato, na esfera administrativa, especialmente em

materia de tutela do meio ambiente, a busca pela verdade real deve prevale cer

em detrimento do formalismo exacerbado caracteristico do processo judicial

de natureza civel.

Assirn, apesar de a regra ser a exigencia do cumprimento dos prazos

estabelecidos pela legislacao em vigor, quer parecer-nos seja perfeitamente

possivel a dilacao deste, em especial, quando haja justificativa e requerimen to

expresso nesse sentido.

Havendo, na defesa apresentada, discussao acerca de aspectos de ordem

tecnica constantes do auto de aplicacao de penalidade, recomendavel e a

oitiva do setor competente, para esclarecimentos.

Assim, p. ex., se 0 autuado, ao se insurgir contra a sancao administra tiva,

alegar que 0 local onde edificou sua residencia esta fora dos limites da Area de

Preservacao Permanente - APP, seja porque distante mais de 30 metros da

margem do curso d'agua, seja porque em local de declividade inferior a 450

(art. 2Q, a e e, do C6digo Florestal), e de todo relevante que urn ge6grafo, in

loco, constate a veracidade da assertiva. 0 mesmo se diga de eventual

questionamento quanto a especie de vegetacao suprimida por ato do infrator,

0 que pode ser verificado por biologo ou engenheiro florestal. Ainda, a

exploracao indevida de uma jazida pode ser confirmada por ge6-

logos. Sempre, e claro, possibilitando-se ao autuado fazer-se presente as vistorias, inclusive, se for de seu interesse, indicando assistente tecnico para

acompanhar as respectivas diligencias,

80 8181

to

Elaborado 0 competente laudo ou parecer tecnico, devem OS autos ser

remetidos a procuradoria ou assessoria juridica do orgao, a fim de examinar

a questao controvertida sob 0 prisma da correta aplicacao da lei.

E nesse momenta que tera lugar a analise de questoes como a da ale

gacao de eventual direito adquirido em face de atos licenciatorios da ativi

dade impugnada, previamente expedidos. Tambern questionamentos acerca

da consequencia legal atribuida ao fato objeto da autuacao e mesmo a ques

tao da inconstitucionalidade de determinados diplomas que embasaram 0

auto de infracao, rnerecerao analise do corpo juridico do orgao publico

ambiental.

Instruido 0 feito, com as manifestacoes tecnica e juridica, deve a auto

ridade competente, apos confronta-las com as alegacoes do autuado, profe

rir decisao administrativa, mantendo, total ou parcialmente, ou nao, 0 auto

de infracao ambiental que deu origem ao processo. 0 prazo para tanto e de

"trinta dias, contados da data da sua lavratura apresentada ou nao a defesa

ou impugnacao" (Lei n. 9.605/98, art. 71, II).

Ainda na esfera administrativa, a aludida decisao esta sujeita ao duplo

grau, consoante determina 0 proprio art. 71, III, da Lei n. 9.605/98, sendo

que, nos termos dessa norma, 0 recurso devera ser dirigido, tam bern em 20

dias, "a instancia superior do Sistema Nacional do Meio Ambiente -

SISNAMA".

o tern a encontra-se hoje inteiramente regulamentado pelo Decreto n.

6.514/2008, com as alteracoes do Decreto n. 6.68612008.

RESPONSABILIDADE CRIMINAL AMBIENT AL:

A LEI N. 8.805/88


10.1. CONSIDERAC;OES INICIAIS

Tambern fundada no art. 225, § 32.,da Constituicao de 1988, a respon

sabilidade penal em materia de meio ambiente hoje esta devidamente siste

matizada por meio da Lei n. 9.605/98, a chamada Lei de Crimes Arnbientais.

Antes disso, porem, os diferentes tip os penais e contravencionais rela

tivos a condutas lesivas ao meio ambiente encontravam-se espalhados na

lcgislacao extravagante, podendo-se mencionar, dentre outros, os seguintes

diplomas: a) Lei n. 4.771/65: Codigo Florestal Brasileiro; b) Lei n. 5.197/67:

Codigo de Caca; c) Lei n. 6.453177: danos nucleares; d) Lei n. 6.766/79: par

celamento do solo urbano; e) Lei n. 7.802/89: uso indevido de agrotoxicos;

f) Lei n. 7.804/89, que alterou 0 art. 15 da Lei da Politica Nacional do Meio

Ambiente: poluicao sob qualquer forma; g) Lei n. 7.805/89, que alterou 0

Decreto-lei n. 227/67: pratica de garimpagem sem autorizacao do orgao

competente; h) Lei n. 8.974/95: engenharia genetics.

Com 0 advento da Lei n. 9.605/98, muitos dos dispositivos legais que

tipificavam condutas como crimes ou contravencoes penais ambientais foram

revogados, embora ainda haja alguns outros delitos previstos na legislacao

extravagante. E 0 que se da, p. ex., com algumas contravencoes florestais e

com os crimes previstos na Lei de Biosseguranca.

Sobre a Lei de Crimes Arnbientais em si, a doutrina tern tecido as se

guintes consideracoes: a) tern urn carater altamente criminalizador; b)

contem inumeros conceitos vagos e genericos, com um excesso de norm as

penais em branco; c) possui inumeras imperfeicoes tecnicas: e d) teve 0

rnerito de sistematizar as condutas lesivas ao meio ambiente sob a otica

penal, assim como as infracoes administrativas ambientais.

Com efeito, apesar de algumas impropriedades redacionais - como

"exportar para 0 exterior" (art. 30) - e mesmo tecnicas - como causar

dana indireto as DCs (art. 40) e maltratar plantas ornamentais (art. 49) -,

a lei, de urn modo geral, representa urn significativo avanco no tscante a protecao ambiental, porquanto a sancao penal, ao mesmo tempo em qu

8282

o

deve ser a ultima ratio, costuma ter urn carater altamente intimidatorio da

pratica de condutas lesivas.

10.2. A RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA JURIDICA

Ab initio, diga-se que 0 Brasil foi 0 primeiro pais latino a adotar a te

oria da responsabilizacao penal da pessoa juridica.

Tema dos mais tormentosos na doutrina e na jurisprudencia, a possi

bilidade de se responsabilizar criminal mente a pessoa juridica tern seu

fundamento no proprio art. 225, § 3Q, da Constituicao de 1988, que foi ex

presso nesse sentido.

Na esteira da Lei Maior, 0 art. 3Q da Lei de Crimes Ambientais estabe

leceu que "as pessoas juridicas serao responsabilizadas administrativa, civil

e penalmente conforme 0 disposto nessa Lei, nos casos em que a infracao

seja cometida por decisao de seu representante legal ou contratual, ou de seu

orgao colegiado, no interesse ou beneficio da sua entidade".

Apesar dis so, parcela expressiva da doutrina e contraria a teo ria em

apreco, aduzindo os seguintes argumentos: a) a sancao penal como ultima

ratio; b) ofens a aos principios constitucionais da legalidade (art. 5Q, II), do

devido processo legal (art. 5Q, LIV), da pessoalidade (art. 5Q, XLV), da indi

vidualizacao da pena (art. 5Q, XLVI) e da proporcionalidade da pena (art. 5Q,

XLVII); c) a CF/88 proibe a pena de morte (art. 5Q, XLVII, a), que, conforme

o caso, pode vir a ser aplicada a pessoa juridica com base na Lei de Crimes

Ambientais; d) a punicao deve dar-se em relacao a pessoa fisica dirigente; e)

principio societas delinquere non po test, por faltar-Ihe: capacidade de acao no

sentido penal estrito (consciencia e vontade), capacidade de culpabilidade

bito do mesmo tribunal, como e 0 que ocorre no Tribunal de Iustica de

Santa Catarina.

o egoSuperior Tribunal de Iustica, contudo, embora em urn primeiro

momenta tenha sido contrario a aplicacao da teoria em aprec;:o(REsp 665.2121

SC, reI. Min. Felix Fischer, DIU de 14-2-2004), acabou por sedimentar a tese

oposta, como se po de inferir dos mais recentes julgados daquela Corte (REsp

564.960/SC, reI. Min. Gilson Dipp, DIU de 2-6-2005; HC 43. 75 liES, reI. Min.

Jose Arnaldo da Fonseca, DIU de 15-9-2005; REsp 610.114/RN, reI. Min.

Gilson Dipp, DIU de 19-12-2005).

E importante salientar que, para que seja possivel a responsabilidade

penal da pessoa juridica por crime ambiental, e necessario que tambern a

pessoa fisica que atua em seu nome ou em seu beneficio seja simultanea

mente imputada, sob pena de inepcia da denuncia, consoante recente e

iterativa jurisprudencia daquela mesma egoCorte Superior (RMS n. 16.696/

PR, reI. Min. Hamilton Carvalhido, DIU de 13-3-2006; RMS 20.601/SP, reI.

Min. Felix Fischer, DIU de 14-8-2006; RHC 19.119/MG, reI. Min. Felix Fischer,

DIU de 4-9-2006).

Alguns outros aspectos relevantes necessitam ser considerados, quais

sejam: a) ha necessidade de que 0 ato tenha sido praticado em beneficio da

sociedade: nesse sentido, somente a pessoa juridica de direito privado estaria

sujeita a penalizacao, em virtude do interesse publico que deve nortear as

demais,o que, embora seja 0 entendimento predominante, comporta diver

gencias; b) decisao do orgao colegiado: impossibilidade da pratica de crime

culposo; c) existencia de problemas ligados a questoes procedimentais: cita

cao, interrogatorio, dever de dizer a verdade, dire ito ao silencio.

(que seria fundamentada em fato alheio, ou seja, de seus dirigentes) e capa 'r

art. 21 da Lei de Crimes Ambientais estabel as seguintes penas

cidade de pena (art. 5Q, XLV,da CF/88); f) todos os tipos penais descrevern

condutas praticadas por pessoa fisica, cujas penas sao privativas de lib erda

de, ao passo que as penas da pessoa juridica encontram-se na parte geral da

lei; nao ha normas de integracao: 0 problema da dosimetria da pena; g) 0

texto constitucional refere-se a pessoa juridica apenas como sujeita a ser

sancionada nas esferas civil e administrativa; h) a adocao da teoria implica

responsabilidade objetiva, vedada por nosso ordenamento.

Apesar de tudo isso, a doutrina ambientalista, de urn modo geral, vern

aceitando plenamente a possibilidade de penalizacao da pessoa juridica por

conduta lesiva ao meio ambiente.

A situacao nao e outra no que tange a jurisprudencia dos tribunais,

sendo possivel encontrar decisoes em ambos os sentidos, inclusive no am-

ece

passiveis de ser aplicadas as pessoas juridicas que tenham praticado crime

ambiental: a) multa (inciso I); b) restritiva de direitos (inciso II); c) presta

cao de services a comunidade (inciso III).

As penas restritivas de direitos, por sua vez, podem consistir em (art.

22): a) suspensao parcial ou total de atividades (inciso 1), quando nao

estiverem observando as disposicoes legais ou regulamentares relativas a protecao ambiental (§ 1Q); b) interdicao ternporaria de estabelecimento,

obra ou atividade (inciso II) quando funcionando sem autorizacao, em

desacordo com a concedida ou com violacao de disposicao legal ou regu

lamentar (§ 2Q); c) proibicao de contratar com 0 Poder Publico, bern com

dele obter subsidios, subvencoes ou doacoes (inciso III), que nao pod fa

exceder 0 prazo de dez anos (§ 3Q).

Ia 0 art. 24, da mesma lei, preve expressamente a possibilidade d

desconsideracao da personalidade juridica constituida ou utilizada, de modo

preponderante, com 0 fim de permitir, facilitar ou ocultar a pratica de crime

ambiental.

10.3. CRIMES AMBIENTAIS EM ESPECIE

A Lei n. 9.605/98 dividiu os tipos penais ambientais em cinco grupos,

a saber: a) fauna (arts. 29 a 37); b) flora (arts. 38 a 53); c) poluicao e outrot

crimes ambientais (arts. 54 a 61); d) ordenamento urbano e patrimonio

cultural (arts. 62 a 65); e e) administracao ambiental (arts. 66 a 69-A), esse

ultimo, a exemplo do art. 50-A, acrescentado pela recente Lei de Protecao

das Florestas - Lei n. 11.284/2006.

Dentre os crimes contra a fauna, e de destacar-se 0 tipo previsto no

art. 32, qual seja, 0 de "praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar

animais silvestres, dornesticos ou domesticados, nativos ou exoticos" A

questao inevitavel que logo vern a tona nessa seara diz respeito a pratica d

chamada "farra do boi", manifestacao cultural muito forte no Estado d

Santa Catarina e que, segundo se entende, configuraria a conduta crimino

sa prevista no dispositivo legal em questao. Examinando 0 tema, 0 c. STP

decidiu que a pratica da Farra do boi significa submeter os animais a cruel

dade, ofendendo-se, assim, 0 disposto no art. 225, § lQ,VII, da Constituicao

da Republica Federativa do Brasil (RE 153.531-8/SC, reI. Min. Marco Aure

lio, DJU de 3-6-1997). Ficou vencido, na ocasiao, 0 e. Min. Mauricio Correa,

que entendia aplicavel 0 disposto no art. 215, § lQ, da mesma Carta, qu

estabelece ser dever do Estado proteger as manifestacoes culturais populares.

Nesse sentido tambern e a opiniao de parcela da doutrina, capitaneada por

Celso Antonio Pacheco Fiorillo.

No rol dos crimes contra a flora, percebe-se uma grande preocupaca

com as condutas praticadas em detrimento das florestas e demais formas d vegetacao (arts. 41, 42, 44, 48, 50-A), inclusive aquelas de preservacao per

manente (arts. 38, 39 e 49), assim como das Unidades de Conservacao (arts.

40, 40-A e 52) e da Mata Atlantica (art. 38-A, introduzido pela Lei n. 11.428/2006).

Na Secao III do Capitulo V, que trata da poluicao e outros crim

ambientais, grande atencao merece ser dada ao art. 54, que tipifica como

delito "causar poluicao de qualquer natureza em niveis tais que resultem

ou possam resultar em danos a saude humana, ou que provoquem

mortandade de animais ou a destruicao significativa da flora". Existe

previsao de crime culposo (§ lQ) e de circunstancias agravantes (§ 22),

cstas aplicaveis tambern aquele que deixa de adotar providencias de

precaucao em casu de risco de dana ambiental grave ou irreversivel,

quando assim exigido pela autoridade competente (§ 3Q). Tendo em

vista 0 veto ao art. 59 da mesma lei, que tratava do crime de poluicao

sonora, entende-se que na hipotese legal do art. 54 estipula-se uma forma

gcnerica de poluicao, inclusive no casu do crime de poluicao sonora.

Da-se destaque, ainda, ao disposto no art. 55, que preve 0 crime de

cxecutar pesquisa, lavra ou extracao de recursos minerais sem estar devida

mente autorizado ou em desacordo com 0 ate permissivo (caput), bern como

uquele que deixa de recuperar a area pesquisada ou explorada (paragrafo

unico ).

Tambern 0 art. 60 tern sido de grande utilizacao pratica, porquanto se

rcfere a pratica de atos potencialmente causadores de poluicao ou degrada

~'aoambiental sem a devida licenca, exigivel segundo 0 disposto no art. 10,

caput, da Lei n. 6.938/81, ja referido.

Dentre os crimes contra 0 ordenamento urbano e 0 patrimonio cul

Iural, merecem mencao os tipos previstos nos arts. 62 (destruir, inutilizar ou

dcteriorar bens de valor reconhecido em sede administrativa ou por decisao

judicial) e 64 ("promover construcao em solo nao edificavel, ou no seu en

torno, assim considerado em razao de seu valor paisagistico, ecologico, ar

tlstico, turistico, historico, cultural, religioso, arqueologico, etnografico ou

monumental, sem autorizacao da autoridade competente ou em desacordo

com a concedida"). 0 art. 65 cuida do crime de grafitagem.

Por fim, os chamados crimes contra a adrninistracao ambiental dirigem

-se, em geral, aos servidores publicos dos orgaos de licenciamento (arts. 66

c 67) e fiscalizacao (art. 68), podendo ainda atingir aquele que "obstar ou

dificultar a acao fiscalizadora do Poder Publico no trato das questoes am

bientais" (art. 69).

10.4. Af;.AO E PROCESSO PENAL

Dita 0 art. 26 da Lei n. 9.605/98 que os crimes nela previstos sao de

acao penal publica incondicionada.

Examinando-se os tipos penais ambientais, previstos ou nao na Lei n.

9.605/98, percebe-se que a maioria deles submete-se ao instituto da transa

cao penal, porquanto contemplam pena maxima nao superior a dois anos,

ou multa (art. 61 da Lein. 9.099/95, com a redacao dada pela Lei n. 11.313/2006).

toque se da, dentre inumeros outros, com os delitos previstos nos arts. 29,

84 85

,.

31,32,44,46, todos da Lei n. 9.605/98, alern daqueles previstos no art. 26, e,

j, I e m, do C6digo Florestal.

Outros tantos submetem-se a possibilidade de suspensao do processo,

desde que aceitas determinadas condicoes. Sao aqueles a que a lei comine

pena minima igual ou inferior a urn ana (art. 89 da Lei n. 9.099/95). Como

exemplos, pode-se citar os crimes previstos nos arts. 30,33,34,35,38, caput,

e 39, entre outros, todos da Lei n. 9.605/99.

Dai por que os arts. 26 e 27 da Lei de Crimes Ambientais fazerem re

rnissao express a ao procedimento previsto na Lei dos Iuizados Especiais,

aplicavel a quase totalidade dos tipos penais em materia de meio ambiente,

com as respectivas particularidades.

Com efeito, 0 mencionado art. 27 estabelece, como conditio sine qua

non para que seja oferecida a proposta de transacao penal, a previa compo

sicao do dano ao meio ambiente, ressalvada a hip6tese de absoluta impossi

bilidade. Evidentemente, essa composuiio do dano, a que se refere a norma

em aprec;:o,nao e a efetiva recomposicao, est a que pode levar varios anos,

mas sim 0 compromisso assumido pelo autor do fato de reparar os prejuizos

supostamente causados por sua conduta.

Ja 0 art. 28, que cuida da suspensao do processo-crime ambiental, de

term ina que a extincao da punibilidade, em tais casos, somente se dara ap6s

ter sido apresentado laudo de constatacao da reparacao do dano ao meio

ambiente, ressalvada, por 6bvio, a hip6tese de impossibilidade (inciso I).

Ficando constatado, mediante 0 laudo respectivo, que a reparacao nao

foi completa, 0 prazo de suspensao do processo podera ser prorrogado, por

ate mais quatro anos, acrescido de mais urn, com suspensao do prazo pres

cricional, no qual nao serao aplicadas as condicoes exigidas nos incisos II a

IV, do § lQ,do art. 89, da Lei dos Iuizados Especiais (incisos II e III).

Decorrido 0 prazo de prorrogacao, novo laudo de constatacao devera

ser elaborado, a fim de que se verifique a ocorrencia da efetiva recuperacao

ambiental. Inatingida esta, e possivel que se prorrogue novamente 0 prazo,

ate 0 maximo de cinco anos, nas mesmas condicoes da prorrogacao anterior

(inciso IV).

Finalmente, expirado esse ultimo prazo, a declaracao de extincao da

punibilidade somente se dara ap6s a elaboracao de urn terceiro laudo de

constatacao, que aponte a reparacao do dano ou, na impossibilidade desta,

que 0 denunciado tenha tornado todas as providencias destin ad as a esse fim,

nao tendo obtido exito por razoes absolutamente alheias it sua vontade

(inciso V).

86

Questao interessante refere-se it hip6tese de descumprimento das

condicionantes estabelecidas no acordo para a suspensao do processo-crime

ambiental. Nesse caso, a Lei n. 9.099/95 e expressa ao estabelecer que "a

suspensao sera revogada se, no curso do prazo, 0 beneficiario vier a ser pro

cessado por outro crime ou nao efetuar, sem motivo justificado, a reparacao

do dano" (§ 3Q do mesmo art. 89) ou, ainda, "se 0 acusado vier a ser proces

sado, no curso do prazo, por contravencao, ou descumprir qualquer outra

condicao imposta" (art. 89, § 4Q).Assim, celebrado 0 acordo para a suspen

sao do processo e, no prazo estabelecido (de dois a quatro anos, ut art. 89,

caput, da Lei n. 9.099/95), nao sendo cumprida alguma das condicoes im

postas, por exemplo, 0 beneficio sera revogado, devendo prosseguir 0 pro

cesso em seus ulteriores termos. E 0 que se da quando 0 infrator nao repara

o dano ambiental no prazo estabelecido, apesar da prorrogacao autorizada

pelo inciso II do art. 28 da Lei de Crimes Ambientais. Como ja foi oferecida

denuncia, basta que 0 juiz a receba e determine 0 prosseguimento do feito,

na forma estabelecida pelo C6digo de Processo Penal.

Contudo, se 0 descumprimento das condicionantes pactuadas se da

em sede de transacao penal, a questao nao e tao simples, uma vez que a lei

silencia a respeito da providencia a ser adotada em tais casos.

Recentemente, 0 ego Superior Tribunal de Iustica parece haver

pacifi cado a orientacao no sentido de que, em tais situacoes, impossivel se

revela o oferecimento da denuncia, devendo-se promover a respectiva

execucao da pena pecuniaria (HC 33.487/SP, rel. Min. Gilson Dipp, DIU de

lQ-7-2004; REsp 226.570/SP, rel. Min. Hamilton Carvalhido, DIU de 22-11-

2004; REsp

612.4111PR, rel, Min. Felix Fischer, DIU de 30-8-2004).

Conforme ja referido, tratando-se de transacao'penal que envolve a

suposta pratica de crime contra 0 meio ambiente, a previa composicao do

dano e indispensavel (art. 27 da Lei de Crimes Ambientais), de modo que,

descumpridas as condicionantes e nao reparado 0 dano, forma-se 0 titulo

executive judicial (art. 475-N, II, do CPC), surgindo a possibilidade de ser

exigi do 0 respectivo adimplemento, seja para 0 fim de cobranca dos valores

inscritos em divida ativa do Estado ou da Uniao (carater penal), seja para a

busca do pagamento das importancias decorrentes do dano ambiental ou,

se possivel, da tutela reparat6ria especifica (carater civil).

H7

88

11 FORMAS DE COMPOSI<::Ao DO CONFUTO

AMBIENT AL: TAC E TRANSA<::Ao


e Luciana Cardoso Pilati

o termo de ajustamento de conduta constitui instrumento de compo

sicao do conflito ambiental. Visaevitar 0 ajuizamento, ou 0 prosseguimento,

de uma demanda judicial, assim como propicia uma nova oportunidade para

que 0 infrator cumpra a sua obrigacao, sob pena de torna-Ia liquida e certa,

com eficacia de titulo executivo.

o Termo de Ajustamento de Conduta as ExigenciesLegais- TACesta

previsto no art. sQ, § 6Q, da Lei n. 7.347/85, que disp6e: "Os orgaos publicos

legitimados poderao tomar dos interessados compromisso de ajustamento

de sua conduta as exigencias legais, mediante corninacoes, que tera eficacia

de titulo executivo extrajudicial':

Com efeito, muito embora prevaleca na doutrina e na jurisprudencia o entendimento de que 0 TAC constitui modalidade de transacao, 0

fato e que nele nao e possivel dispor do direito material envolvido. Em se tratando

- 0 meio ambiente - de urn bern juridico indisponivel e irrenunciavel, 0

termo de ajustamento de conduta somente pode versar sobre prazos ou

condicoes para 0 efetivo cumprimento das normas legaispertinentes;

jamais pode estabelecer obrigacao estranha a integral reparacao dos danos

ambien tais. 0 TAC deve conternplar, assim, aquilo que seria 0 objeto da

acao civil reparat6ria ou inibit6ria.

Estao autorizados a tomar 0 compromisso de ajustamento de conduta

dos interessados os orgaos publicos legitimados para propositura da acao

civil publica, vale dizer, 0 Ministerio Publico, a Defensoria Publica, a Uniao,

os Estados, 0 Distrito Federal, os Municipios, as autarquias e as fundacoes

publicas de direito publico (art. SQ da Lei n. 7.347/85). As empresas publicas

e as sociedades de economia mista sao pessoas juridicas de direito privado

e, nesse sentido, nao podem celebrar 0 TAC.

Quando 0 TAC nao for proposto pelo Ministerio Publico, deve ser

submetido a sua apreciacao, na qualidade de custos legis dos interesses difu

sos e indisponiveis da coletividade (art. 129, III, da CF/88).

88

o termo de ajustamento de conduta deve estabelecer ao poluidor as

obrigacoes de fazer, de nao fazer, ou de indenizar em pecunia. E possivel a cumulacao dessas obrigacoes sempre que qualquer delas seja, isoladamente,

insuficiente para a recuperacao integral do dano. Isso ocorre, por exemplo,

quando presentes, concornitante, 0 dano material (reparavel por obrigacao de

fazer) e 0 dano extrapatrimonial (reparavel por obrigacao de pagar). Da

mesma forma, a indenizacao pecuniaria proporciona a reparacao da comu

nidade pela privacao do bern ambiental durante 0 tempo em que ele nao for

lotalmente recomposto pela obrigacao de fazer (ate as arvores replantadas

crescerern, v. g.). A indenizacao pecuniaria tam bern se justifica quando a

recomposicao in natura nao for capaz de restabelecer integralmente 0 status quo

ante.

A lei qualifica esse compromisso de ajustamento como urn titulo exe

cutivo extrajudicial; porem, tambern e possivel que 0 TAC seja firmado ju

dicialmente, nos autos de urn processo em andamento. Nesse caso, revestir

-se-a de urn titulo executivo judicial, mediante homologacao pelo juiz (art.

269,III, do CPC). Note-se que e facultado ao magistrado recusar a anuencia

sempre que 0 termo estiver em desacordo com os fins almejados.

Para que 0 TACconstitua, de fato, urn titulo executivo,e preciso, ainda, que

contenha: 0 nome e a qualificacao das partes (legitimados e poluidores),

observada a correta representacao das pessoas juridicas; a descricao e a in

dividualizacao completa do dano, dos bens ambientais afetados e da comu

nidade envolvida; as obrigacoes imputadas aos poluidores; a fixacao de

multa cominat6ria para 0 caso de descumprimento, 0 periodo de sua inci

dencia, a forma e 0 prazo de recolhimento, assim como a previsao de que 0

pagamento da multa cominat6ria nao substitui 0 cump~imento dos termos do

acordo; por fim, deve conter a assinatura das partes.

Eventual descumprimento do TAC pode ensejar 0 ajuizamento de

execucao,na hip6tese de titulo executivoextrajudicial, ou, ainda, 0 chamado

cumprimento de sentenca (arts. 461, 461-A, 475-1 a 47s-R do CPC), se 0

acordo foi homologado judicialmente. A doutrina e a jurisprudencia tern

defendido, ainda, a pr6pria possibilidade de ajuizamento de acao civil pu

blica.Nesse caso, 0 TAC- celebrado pelo poluidor, mas por ele descumpri do -

servira de importante elemento probat6rio para a responsabilizacao civil.

No entanto, se cumpridas todas as exigencias constantes do acordo,

cxtinguir-se-a eventual interesse na demanda.

Cum pre destacar que se 0 TAC nao abranger todos os elementos ne

cessariosa integral reparacao do bern ambiental, remanescera a possibilida-

90

de de ajuizamento de eventual acao civil publica pelos legitim ados. Da

mesma forma, quando impregnado de vieio capaz de lesar os interesses

ambientais coletivos, subsiste aos legitimados da acao civil publica a possi

bilidade de desconstituir judicialmente 0 compromisso de ajustamento.

E importante mencionar que 0 pararnetro do TAC deve ser a perieia

ambiental e, nos casos mais simples, os subsidios tecnicos pertinentes. Alem

disso, deve-se atentar para as formas de reparacao citadas no capitulo da

responsabilidade civil.

12 PROCESSO CIVIL AMBIENT AL


12.1. A~AO CIVIL PUBLICA E A~OES COLETIVAS

E mais do que sabido que a acao civilpublica ambiental teve sua origem na "acao de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio

ambiente", prevista no art. 14,§ 1.22.,l!parte, da Lei n. 6.938/81.

Contudo, a epoca, a disciplina do instituto era ditada pelo C6digo de

Processo Civil,instrumento inteiramente inapto a tutela de interesses outros que nao os intersubjetivos.

Essa situacao somente veio a mudar em 1985,com 0 advento da Lei n.

7.347, que tratou, com detalhes, da tutela jurisdicional da coletividade, re

gulando aspectos relevantissimos como a legitimidade ativa ad causam e a

coisa julgada material, que passaram a ter disciplina pr6pria em relacao ao

sistema processual vigente, de indole individualista.

Posteriormente, com 0 advento da Lei n. 8.078/90,0 chamado C6digo

de Defesa do Consumidor, a materia foi aprimorada. Embora 0 referido

Estatuto nao mencione a expressao afao civil publica, entende-se que a acao

coletiva, a que este iterativamente se refere, possui identica natureza juridica

aquela. Alias,ha uma interacao absoluta entre os dois diplomas, propiciada

pelo disposto no art. 21 da Lei n. 7.347/85, com a redacao ditada justamen-

te pelo CDC. '..

Consagrou-se, assim, no ambito da jurisdicao coletiva, a tutela especi

ficadas obrigacoes de fazer e nao fazer,antecipada e definitiva (art. 84, caput

e paragrafos), prevista de modo timido pela Lei da Acao Civil Publica (arts.

11 e 12) e que s6 foi transportada para 0 sistema individualista mais tarde, com as novas redacoes atribuidas aos arts. 273 e 461 do CPc.

Ademais, previu-se a distincao entre as tres especies de interesses me

taindividuais, quais sejam, os difusos, os coletivos e os individuais homoge

neos (art. 81, paragrafo unico, I, II e III). Os primeiros pertencem a uma

gama indeterrninavel de individuos; os segundos sao aqueles que tocam a

uma gama indeterminada porem deterrninavel de pessoas, quais sejam, os

membros de urn determinado grupo, categoria ou classe; e os ultimos sao

interesses individuais que tenham a mesma origem e, por esse motivo, me

receram do legislador a possibilidade de ser tratados coletivamente.

92

Embora 0 direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado nor

malmente se apresente em juizo sob a forma de interesse difuso, como e 0

caso, por exemplo, da devastacao das florestas ou a ernissao de poluentes na

atmosfera, nada impede que tam bern tenha uma conotacao coletiva ou in

dividual homogenea. E 0 que se da em relacao as condicoes ambientais de

urn grupo de trabalhadores ou quando vizinhos sao atingidos por uma

atividade causadora de poluicao sonora, por exemplo. Tudo depende da

pretensao deduzida em juizo, sendo licito afirmar-se que uma mesma acao

coletiva pode pretender a tutela de interesse ambiental difuso, coletivo ou

individual hornogeneo, inclusive, de modo cumulado, se for a hipotese.

Basta pensar em uma acao destinada a recuperacao de urn determinado

elemento hidrico afetado pela ernissao de poluentes (derramamento de oleo,

p. ex.), que tenha por fim tambern a condenacao do responsavel a ressarcir

os pescadores lesados pela conduta degradadora. A urn so tempo esta-se

diante da tutela do bern ambiental difuso e individual homogeneo. 0 mesmo

se diga da poluicao sonora causada em determinado local circundado por

residencias.

A legitimidade ativa para a propositura de acao civil publica ambiental

e ditada pelo art. SQda LACP (esse com a redacao da Lei n. 11.448/2007) e

pelo art. 82 do CDC, ou seja, podem ser autores da demanda os seguintes

entes: a) 0 Ministerio Publico federal e 0 estadual; b) a Defensoria Publica:

c) a Uniao, os Estados, 0 Distrito Federal, os Municipios, suas autarquias,

fundacoes e tambem os entes despersonalizados: d) as associacoes civis

constituidas ha pelo menos urn ana e que tenham a protecao do meio am

biente como finalidade institucional.

A legitim ida de passiva decorre do conceito de poluidor, contido no art.

3Q, IV, da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente. Vigora, nessa seara, 0

principio da solidariedade, vale dizer, a acao pode ser proposta contra urn,

alguns ou todos os pretensos causadores do dano ambiental.

A formacao de litisconsorcio em ambos os polos da relacao processual

e possivel, bern como a assistencia (art. SQ,§ 2Q, da LACP).

E possivel a concessao de urn dentre os seguintes provimentos de ur

gencia: a) medida cautelar, que visa assegurar a satisfacao da pretensao de

direito material que sera (ou ja esta sendo) discutida em outro processo, esse

chamado de principal, variando-se conforme se trate de cautela prep aratoria

ou requerida incidenter tantum (art. 4Qda LACP)j b) medida antecipatoria

do meritum causae, que consiste na entrega, ao autor, do proprio bern da

vida que ele busca com 0 julgamento definitivo da causa (art. 12 da LACPj

art. 84, § 3Q, do CDCj art. 273 do CPC); c) medida liminar, que cor responde

ao adiantamento da prestacao jurisdicional postulada, seja qual for a natu

reza em que ela se apresente (acautelatoria ou satisfativa), a qual, em vez de

ser concedida com 0 transite em julgado da sentenca de procedencia, e de

ferida initio litis.

A sentenca podera consistir em condenacao em dinheiro ou cumpri

rnento de obrigacao de fazer ou nao fazer (art. 3Qda LACP), sendo perfeita

mente admissivel a cumulacao entre as respectivas pretensoes (art. 292 do

CPC), quando cabivel, como vern decidindo recentemente 0 ego STJ,

refor mulando entendimento anterior (REsp 60S.323/MG, rel. pi 0 acordao

Min.

'Ieori Albino Zavascki, DIU de 17-10-200S; REsp 62S.249/PR, rel. Min. Luiz

Fux, DIU de 31-8-2006; REsp 684.712/DF, rel. Min. Jose Delgado, DIU de

23-11-2006, este ultimo relativo a defesa do consumidor).

o cumprimento das obrigacoes de fazer e nao fazer seguirao 0 regime

dos arts. 11, da LACP, 84, do CDC e, subsidiariamente, 461, do Cl'C,

o regime da coisa julgada e ditado pelos arts. 16, da LACP, e 103, do

CDC, ou seja: a) se 0 interesse tutela do e difuso, sera erga omnes, salvo a

hipotese de improcedencia por insuficiencia de provas, caso em que qualquer

outro legitimado podera propor novamente a acao (inciso I); b) se 0 direito

tutelado e coletivo, sera ultra partes, limitada ao grupo, categoria ou classe

(inciso II)j se individual hornogeneo, sera erga omnes apenas no caso de

procedencia do pedido, para beneficiar as vitimas e seus sucessores (secundum

eventum litis in utilibus) (inciso III). A pretendida Iirnitacao dos efeitos da

sentenca ao territorio do orgao prolator (art. 16, com a redacao dada pela

Lei n. 9.494/97), alern de ineficaz, e absolutamente inconstitucional, por

quanta confunde institutos processuais elementares, que sao a cornpetencia

territorial e os limites subjetivos da res iudicata. Inobsjante, parte da juris

pruden cia vern entendendo 0 contrario.

Acerca da execucao da sentenca, a legislacao limitou-se a estabelecer

que "decorridos 60 (sessenta) dias do transite em julgado da sentenca con

denatoria, sem que a associacao autora lhe promova a execucao, devera faze

-10 0 Ministerio Publico, facultada igual iniciativa aos demais legitim ados".

Assim, e evidente a subsidiariedade do regime do Codigo de Processo Civil,

inclusive no tocante a possibilidade de execucao proviso ria (art. 47S-0),

especialmente em virtude do fato de que a apelacao, em regra, nao esta do

tada de efeito suspensivo (art. 14 da LACP).

Ademais, segundo 0 que estabelece 0 art. 47S-1 do CPC, a sentenca

condenatoria sera executada na forma do que estabelecem os arts. 47S-J e

5S., do mesmo Estatuto, ao passo que aquela que imponha urn comando a

urn facere ou non facere, deve ser cumprida de acordo com 0 que determinam

94

os arts. 11, da LACP, e 84, do CDC, aplicando-se subsidiariamente 0 dispos

to no art. 461 do CPC - porquanto a entrega de coisa (art. 461-A do CPC)

dificilmente se veri fica na seara ambiental.

12.2. A~AO POPULAR

1nstituida pela Lei n. 4.717/65, a actio popularis, originariamente des

tinada apenas a tutela do patrimonio publico, teve seu campo de abrangen

cia alargado com a Constituicao de 1988, que, em seu art. 5Q, LXXIII, previu,

de modo expresso, 0 cabimento daquela especie de demanda coletiva para,

dentre outras coisas, anular atos lesivos ao meio ambiente e ao patrimonio

cultural.

Assim, duvidas nao rna is existem acerca do cabimento da acao popular

para a defesa do meio ambiente, toda vez em que urn determinado ate ad

ministrativo cause ou esteja em vias de causar danos ambientais.

Ha quem sustente que 0 requisito da lesividade do ate seja desneces

sario, bastando, para a procedencia do pedido formulado na acao popular,

a ilegalidade. Outros entendem que ambos os pressupostos devem fazer-se

presentes, a fim de que possa ser desconstituido 0 ato. A jurisprudencia do

ego STJ parece estar caminhando nesse sentido, como se infere do acordao

majoritario proferido pela Primeira Secao da Corte, nos autos dos EREsp

260.82 liSP, rel. Min. Ioao Otavio de Noronha, no qual restou assentado que

"0 fato de a Constituicao Federal de 1988 ter alargado as hip6teses de ca

bimento da acao popular nao tern 0 efeito de eximir 0 autor de comprovar

a lesividade do ato, mesmo em se tratando de lesao a moralidade ad minis

trativa, ao meio ambiente ou ao patrimonio hist6rico e cultural" (DIU de

13-2-2006).

1nstrumento de exercicio da cidadania por excelencia, 0 que se vern

percebendo na pratica e que a acao popular, muitas vezes, tern side utilizada

com vistas a objetivos escusos, que nao se referem a tutela do meio ambien

te ou do patrimonio cultural (arts. 225 e 216 da CF/88).

Dito isso, e de se lembrar que a competencia para 0 processo e julga

mento da acao popular rege-se pelo disposto no art. 5Q, ou seja, e estabele

cida de acordo com a origem do ate impugnado (art. 5Q, caput, da LAP).

Havendo interesse da Uniao ou de algum de seus entes, a competencia sera

da Iustica Federal (art. 109, I, da CF/88; art. 5Q, § 2Q, da LAP).

A legitimidade ativa para a propositura da demanda, por sua vez, e outorgada exclusivamente ao cidadao (art. 5Q, LXXIII, da CF/88), como tal

entendido 0 eleitor (art. lQ, § 3Q, da LAP). Em que pese a critica de renoma

dos autores, esse e 0 entendimento que vern prevalecendo na jurisprudencia,

De outro lado, e de se rememorar que "pessoa juridica nao tern legitimidade

para propor acao popular", consoante a diccao da Sumula 365 do c. STF.

Qualquer cidadao podera habilitar-se como assistente litisconsorcial

do autor popular (art. 6Q, § 5Q, da LAP).

Da legitirnacao passiva ad causam, cuida 0 caput do art. 6Qda LAP, que

instituiu hip6tese de litiscons6rcio passivo necessario entre todos aqueles

que tenham "autorizado, aprovado, ratificado ou praticado 0 ato impugna

do, ou que, por ornissao, tiverem dado oportunidade a lesao, e contra os

beneficiaries diretos do mesmo", alern das pessoas juridicas de direito publi

co ou privado e as entidades referidas no art. 1Q da mesma lei.

1nsta lembrar que "a pessoa juridica de direito publico ou de direito

privado, cujo ate seja objeto de impugnacao, podera abster-se de contestar

o pedido, ou podera atuar ao lade do autor, desde que isso se afigure uti! ao

interesse publico, a juizo do respectivo representante legal ou dirigente",

conforme consta do art. 6Q, § 3Q, da LAP.

Sobre a atuacao do Ministerio Publico no processo, diga-se que 0

mesmo oficiara como custos legis, podendo opinar pel a irnprocedencia do

ato impugnado, em que pese a literalidade do disposto no art. 6Q, § 4Q, que,

no particular, parece ofender 0 principio da independencia funcional do

Parquet (art. 127, § lQ, da CF/88). Ademais, exercera a legitimacao ativa

subsidiaria, na hip6tese de desistencia do autor, ficando assegurada igual

prerrogativa a qualquer outro cidadao (art. 9Q da LAP).

Ha previsao de liminar antecipat6ria de tutela, consubstanciada na

suspensao dos efeitos do ato impugnado (art. 5Q, § 4Q, da LAP), como e 0

caso de uma licenca ambiental indevidamente concedida, por exemplo.

Da sentenca cuidam os arts. 11 e 12 daLei n. 4.7r.:7/65,de que seextrai

a sua eficacia constitutiva negativa ou desconstitutiva do ate i!egal e lesivo,

do mesmo modo que a condenacao dos responsaveis e beneficiaries ao

respectivo ressarcimento, bern como nos onus da sucumbencia e de rna is

despesas, inclusive extrajudiciais. Se possivel, dela deve constar 0 valor da

lesao, para fins de execucao (art. 14, caput).

Julgada improcedente a demanda e considerada esta como manifesta

mente temeraria, 0 autor sera condenado ao pagamento do decuplo das

custas (art. 13 da LAP).

A sentenca esta sujeita a reexame necessario, nas hip6teses de impro

cedencia do pedido ou extincao do processo sem resolucao do mer ito por

carencia de acao (art. 19).

Transitada em julgado, a sentenca fara coisa julgada erga omnes, salv

a hip6tese de improcedencia por insuficiencia de provas, caso em que qut [,

96

quer outro cidadao podera promover outra demand a, ainda que com 0

mesmo fundamento juridico, valendo-se de nova prova (art. 18).

. . ~e~orr~do.s 60 dias da publicacao do acordao em segundo grau, 0

M~msteno Publico prornovera a execucao do julgado, caso 0 autor ou ter

cerro nao 0 tenham feito (art. 16).

12.3. MANDADO DE SEGURAN<;A COLETIVO

Previsto no ordenamento juridico constitucional brasileiro desde 1934,

o mandado de seguranc;:a foi durante varias decadas disciplinado pela Lei n.

1.533/51, ate 0 advento da Lei n. 12.01612009.

Dentre suas principais caracteristicas, esta a necessidade de existencia

de prova pre-constituida do direito liquido e certo a embasar a concessao da

orde~, requisit? indispe~savel a admissibilidade do mandamus, sem 0 qual

es~e e de ser extmto sem julgarnento do merito, por ausencia de interesse de

aglr (art. 267, VI, do CPC).

o rito sumario empreendido nao comporta dilacao probat6ria, de

~o~o q.ue os documentos comprobat6rios da lesao ou arneaca de lesao ao

~l~e.lto invocado pelo impetrante, que devem acompanhar desde logo a

lm~l~1 (arts. 283 e 396, 1~parte, do CPC; art. 6Q, caput, da LMS) ou ser re

quisitados (§ 1Q), representam toda a prova passivel de ser produzida.

A Constituicao da Republica Federativa do Brasil previu, ao lado do

tradicional writ individual, a possibilidade de ser impetrado mandado de

seguranc;:a coletivo pelos partidos politicos e entidades sindicais de cia sse ou

associaC;:6e~e, ssas na defesa dos interesses de seus integrantes (;rt. sQ,LXX).

Embora nao expressamente prevista, a legitimidade do Ministerio Publico

para a impetracao, e amplamente defendida, em virtude do que preceitua o

art. 129, III, da Constituicao de 1988.

Prevalece 0 entendimento que nao se trata de novo instituto destaca

do do individual, mas sim uma especie daquele mesmo genero. '

. De o~tro lado, a norma constitucional nao disciplinou a questao rela-

trva ao cabimento do mandamus em defesa de outros interesses metaindivi

duais, como os difusos ou os individuais hornogeneos. Ora, como a defesa

do meio ambiente ~~rmalmente revela a protecao a urn direito difuso, i. e.,

p.e~t~ncente a.coletlvldade como urn todo, e fundamental verificar-se a pos

sibilidade da impetracao do writ visando a tutela de urn bern ambiental.

Embora tenha havido certa controversia na doutrina, 0 entendimento

que s.empre prevalece~ foi no se~tido de admitir 0 mandado de seguranc;:a

c~letlvo em defesa de mteresses difusos, Nesse senti do, ha prestigiosos ac6r

daos do STJ (AgRg no MS 266/DF, reI. Min. Carlos Velloso, DJU de 19-2-1990;

RMS 4.821/RJ, reI. Min. Edson Vidigal,DJU de 31-5-1999), embora tambem

haja jurisprudencia da Corte em term os contraries.

A nova Lei do Mandado de Seguranca, contudo, estabeleceu que os

direitos passiveis de ser de fen didos nesta via seriam apenas os coletivos e os

individuais homogeneos (art. 21, paragrafo unico, I e II). A constitucionali

dade da norma e duvidosa, uma vez que impoe restricao a remedio consti

Iucional que a Magna Carta nao previu.

De to do modo, como ja referido, nao se pode esquecer que 0 mandado

de seguranca, em qualquer de suas modalidades, exige, para 0 seu cabimen-

10, prova pre-constituida, i. e., prova documental por si s6 suficiente a de

monstracao da lesao ou ameaca ao direito liquido e certo. Em sede de tute

la do meio ambiente, muitas vezes, as questoes postas em jogo sao de dificil

comprovacao de plano, exigindo, para tanto, uma cognicao mais aprofun

dada, 0 que nao e possivel em sede de acao mandamental. Preferivel, por

tanto, no mais das vezes, 0 uso da acao civil publica ou mesmo da acao po

pular, em vez do mandamus coletivo.

De qualquer sorte, admitido como cabivel 0 writ coletivo para a tute

la do meio ambiente, a legitimidade para impetra-lo e ditada pelo art. sQ,

LXX, da Constituicao de 1988, regulamentado pelo art. 21, caput, da Lei n.

12.016/2009, ou seja, e atribuida aos partidos politicos com representacao

no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legitimos relativos a seus

integrantes ou a finalidade partidaria, ou por organizacao sindical, entidade

de classe ou associacao legalmente constituida e em funcionamento ha pelo

menos urn ana em defesa dos direitos liquidos e certos da totalidade ou de

parte dos membros ou associados, na forma dos estatutos e desde que per

tinentes as suas finalidades, dispensada autorizacao.

De outro lado, a decisao antecipat6ria da tute[a na acao de mandado

de seguranca coletivo impetrado em defesa do meio ambiente encontra

guarida no disposto no art. 7Q, III, da Lei n. 12.016/2009, devendo-se ouvir

previamente, no prazo de 72 horas, 0 representante judicial da pessoa juri

dica de direito publico (art. 22, § 2Q).

A sentenca (art. 14) possui eficacia preponderantemente mandamen

tal, vale dizer, consiste na determinacao ao cumprimento de urn fazer ou urn

nao fazer, dirigido a autoridade coatora, que deve observar aquele comando,

sob as penas da lei (art. 26).

Pense-se, por exemplo, na concessao de uma licenca ambiental des

tin ada a suprimir vegetacao de preservacao permanente, qualquer que seja

a sua especie (arts. 2Qe 3Qdo C6digo Florestal), para a implantacao de urn

empreendimento particular, por exemplo. Sendo inconteste a circunstan-

7

98

cia de fato, e perfeitamente possivel a qualquer legitimado a impetracao

do mandamus coletivo, que, julgado procedente, implica a cassacao do

efeitos do ato coator, impedindo-se, por conseguinte, a pratica de um

conduta flagrantemente ilegitima e que podera causar prejuizos irrepara

veis a coletividade.

12.4. AÇAODE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Com vistas a disciplinar 0 § 4Q do art. 37 da Constituicao de 1988, II

Lei n. 8.429/92 dispos sobre 0 sancionamento dos agentes publicos em fun

cyaoda pratica de atos tidos como atentat6rios a probidade administrativa.

Ap6s prever uma serie de condutas que passaram a ser tipificadas como

atos improbos (arts. 9Q a 11), estabeleceu urn sancionamento bastante rigo

roso, que varia desde a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao

patrirnonio do agente, ate a perda da funcao publica, suspensao dos direito

politicos e proibicao de contratar com 0 Poder Publico, variando a intensi

dade da pena de acordo com a conduta (art. 12,] a Ill).

Na esfera processual, foram disciplinados a legitimidade ativa e passi

va ad causam, 0 destino do produto de eventual condenacao, 0 procedimen

to previo ao recebimento da peticao inicial, alern de diferentes modalidades

de provimentos de urgencia, que e 0 objeto de nossa analise.

Saliente-se, desde logo, que 0 uso de tal medida, pela drasticidade de

suas consequencias, deve ser sempre objeto de profunda reflexao por parte

daqueles que a intentam, dado que a simples propositura da actio, rnuitas

vezes,ja representa urn prejuizo irreparavel aquele que e indicado para figu

rar em seu polo passivo.

Antes, po rem, de exarnina-los, convern sejam feitas duas observacoe

de extrema relevancia.

A primeira diz com a plena possibilidade do manejo da acao de im

probidade em sede de tutela judicial do meio ambiente. Basta pensar na

possibilidade, em tese, de propositura de acao dessa natureza contra os res

ponsaveis pelo verdadeiro cornercio de Autorizacoes de Transporte de Pro

dutos F1orestais-ATFPs, realizado ha quase 15 anos no ambito do IBAMA,

com repercussoes em varies Estados da Federacao.

De outro lado, caso celebre em que se promoveu acao de improbidade

administrativa em materia ambiental foi a tentativa de impugnacao, pelo

parquet paulista, de urn empreendimento licenciado pelo Poder Publico, no

qual, segundo se alegou, teriam havido irregularidades na expedicao do ato

autorizativo. Embora 0 pedido de sancionamento dos reus nas sancoes da

Lei n. 8.429/92 tenha sido rejeitado em ambos os graus de jurisdicao, 0 fato

rclevante e que se admitiu a propositura de acao de improbidade em sede

de tutela ambientaF.

Outro aspecto importante refere-se a significativa diferenca existen~e

entre a acao de improbidade e a acao civil publica. De fato, em que pese hap

torte corrente que defenda 0 contrario, entende-se que se trata ~e duas mo.

dalidades inteiramente distintas, que nao podem ser confundldas entre S1.

Iientre as principais diferencas. pode-se apontar as seguintes:

a) legitimidade ativa ad causam: segundo 0 art. 5Qda Lei n. 7.347/85 e

()art. 82 da Lei n. 8.078/90, podem propor acao civil publica todos os entes

ali indicados, ou seja, alem do Ministerio Publico e as pessoas juridicas de

direito publico, as associacoescivis que preencham os requisitos exigidos.J.a

a propositura da acao de improbidade administrati~a es~alimitada ao ~I

nisterio Publico e a pessoa juridica de direito publico mteressada (Lei n.

K.429/92, art. 17, caput);

b) transacao: embora nao expressamente prevista em lei, a transacao e

algo perfeitamente possivel no ambito da acao civil publica, consoante de

fen dido pela doutrina predominante e pela jurisprudencia- Pode-se ate falar

em analogia com 0 que preceitua 0 art. 5Q, § 6Q, da Lei da Acao Civil Publica,

que cuida do chamado termo de compromisso de ajustamento de con.duta.

ja na acao de improbidade, e absolutamente vedada qualque: modalidade

de conciliacao, em face do que estabelece 0 art. 17, § js, da LeI n. 8.429/92;

c) produto de eventual condenacao: segundo 0 que.pre~eitua 0 art. 13

da Lei da Acao Civil Publica, havendo condenacao em dl~he~r~,0 produto

devera ser revertido ao chamado Fundo para a ReconstltU1<;:adoos Bens

Lesados_ FRBL.0 mesmo nao ocorre com a acao de improbidade admi

nistrativa, em que 0 resultado de qualquer condenacao tera como destino a

pessoa juridica prejudicada pelo ilicito (art. 18 da Lei n. 8.429/92);

d) rito processual: a acao civil publica deve tramitar sob 0 rito comum

ordinario. Jii 0 sistema da acao de improbidade administrativa preve uma

fase previa ao recebimento da peticao inicial, co.nsoante previsao e.xpressa

contida em varies dos paragrafos do art. 17 da Lei n. 8.429/92, especialmen

te aqueles incluidos pela MP n. 2.225-45/2~01. ~~t~belece-s~,inclusive~a

possibilidadede indeferimento liminar na peticao inicial,inclusivepor razoes

de merito, 0 que decorre das expressoes"inexistencia de ~to d~ imp.r~bida~e"

e "improceciencia da acao",constantes do § 8Q, do refendo dISPOSlttvOA.in

da nesse particular, a lei preve a possibilidade de inversao de polo da pessoa

7. A peticao inicial e sentenca encontram-se publicadas na Revista de Direito Ambiel'llai, v. 9/215· 0

16/319-26, respectivamente.

( I

juridica, caso a acao tenha sido proposta pelo Ministerio Publico, a qual

podera atuar ao lado deste, a exemplo do que se da na hipotese analoga de

acao popular (art. 17, § 3Q,da Lei n. 8.429192).

Em que pese tudo isso, e plenamente admissivel a cumulacao de pedi

d~s formulados com base em uma e em outra lei, des de que, e claro, sejam

fe~tos pelo mesmo legitimado ativo (art. 292 do CPC), que, na hipotese,

reitere-se, so pode ser 0 Ministerio Publico ou a pessoa juridica interessada.

Assim, e evidente que, p. ex., constatando-se a existencia de uma licen

ca ambiental concedida em flagrante desrespeito a Iegislacao em vigor (art.

11, I, da Lei n. 8.429192), a demanda podera ter por objeto a decretacao de

nulidade do respectivo ato cumulada com a tutela especffica da obrigacao

de fazer, essa consubstanciada na reparacao dos prejuizos ja causados, alern

da condenacao do reu nas sancoes por improbidade administrativa, nos

casos de haver ele obrado com dolo ou culpa.

Alem das modalidades tradicionais, oriundas da aplicacao subsidiaria

do CPC (arts. 273 e 461, § 3Q) e da possivel cumulacao de pedidos com base

na Lei da Acao Civil Publica e no CDC, a Lei de Improbidade Administrati

va previu, de modo expresso, duas outras especies de provimentos de urgen

cia, quais sejam, a indisponibilidade/sequestro de bens (arts. 7Q e 16) eo

afastamento ternporario do agente publico (art. 20, paragrafo unico).

Quanto a indisponibilidade de bens, ressalte-se que sua previsao pro

vern da propria Carta Magna, que, em seu art. 37, § 4Q, fez constar, de modo

expresso, essa possibilidade, em tais casos.

Nao ha duvidas de que se trata de providencia nitidamente acautelato

ria e, ao que tudo indica, nao se distingue, em qualquer hipotese, do seques

tro ou do arresto, 0 primeiro previsto na propria lei (art. 16) e no CPC (arts.

822 a 825) eo segundo, apenas no Estatuto Processual (arts. 813 a 824).

Na verdade, ambas as medidas cautela res podem ser concedidas, ha

venda indicios suficientes da pratica de ato que configure improbidade

administrativa. A diferenca entre uma e outra esta na hipotese de seu cabi

mento. Assim, sera cabivel 0 sequestro se a eventual execucao futura destinar

~se a entrega de coisa, vale dizer, quando 0 ato apontado como improbo

importar em enriquecimento ilicito (art. 9Qda Lei n. 8.429192), caso em que

a sentenca devera determinar a perda dos bens e valores acrescidos ao patri

rnonio do agente (art. 12, I).

_J~ nas demais hipoteses (prejuizo ao erario e ofens a aos principios da

Adrninistracao Publica, arts. 10 ell, respectivamente), eventual execucao

futura sera por quantia certa, de modo que a acao cautelar a ser intentada com

vistas a obter-se a indisponibilidade dos bens do agente devera ser 0 arresto.

100

Nao se pode esquecer, ademais, que, no caso de alegado enriquecimen

to ilicito do agente, 0 sequestro esta limitado aos bens adquiridos apos a

pratica do ato apontado como improbo, como bern decidiu 0 egoSuperior

Tribunal de Iustica, em precedente por demais conhecido (RMS 6. 1821DF,

reI. Min. Adhemar Maciel, DJU de lQ-12-1997).

Ainda sobre 0 tern a, e de ressaltar-se que a providencia acautelatoria,

seja de que natureza for, podera ser pleiteada em procedimento preparatorio

ou requerida incidenter tantum no curso da acao de improbidade. No pri

meiro caso, nao se deve esquecer da necessidade de plena observancia ao

disposto nos arts. 806, I, e 808, do CPC, sob pena de perda da eficacia da

medida. E, no segundo, poder-se-ia mesmo aventar da aplicabilidade do

disposto no § 7Q do art. 273 do CPC, ou seja, que a providencia, embora

cautelar, seja requerida no bojo do proprio processo principal, como se

antecipacao de tutela fosse.

Resta-nos 0 exame do disposto no art. 20, paragrafo unico, da Lei de

Improbidade Administrativa, que trata do afastamento ternporario do agen

te publico "quando a medida se fizer necessaria a instrucao processual".

Trata-se de providencia nitidamente cautelar, porquanto destinada a garan

tia de uma instrucao processual tranquila, sem percalcos ou interferencias

indesejaveis.

Isso pode ocorrer, por exemplo, quando a autoridade requerida na acao

de improbidade administrativa ambiental dificulte a producao de provas, 0

que pode se dar por meio do impedimento ao aces so a documentos cons

tantes do processo administrativo (EIA/RIMA, laudos, pareceres etc.), ou

em virtude de pressao psicologica exercida perante os servidores que serao

ouvidos como testemunhas. Em tais hipoteses, havepdo fundado receio de

que isso esteja ocorrendo, e possivel, em carater excepcional, seja deferida a

providencia acautelatoria respectiva, consubstanciada no afastamento tem

porario da autoridade reo Sempre, reitere-se, em carater excepcional, como

bern decidiu 0 ego Superior Tribunal de Iustica (MC 2.299-SP, reI. Min.

Franciulli Neto, DJU de lQ-8-2000). Em especial quando se tratar de agente

investido no cargo por meio do sufragio popular ou gar anti do pela vitali

ciedade, como acontece com os magistrados e membros do Ministerio PU

blico (arts. 95, I, e 128, I, a, da CF/88).

A sentenca de procedencia condenara os responsaveis a reparacao d

dano, decretara a perda dos bens havidos ilicitamente e determinara 0 pa

gamento ou a reversao dos bens, conforme 0 caso, em favor da pessoa juri

dica de direito publico prejudicada pelo ato de improbidade (art. 18).

1 () I

13 DIREITO INTERNACIONAL AMBIENT AL


13.1. CONCEITO

Direito internacional e 0 conjunto de principios e regras destinados a

disciplinar as relacoes entre Estados, organizacoes internacionais intergo

vernamentais e individuos. 0 direito internacional ambiental, por seu turno,

rege tais atividades no que concerne ao meio ambiente.

Atualmente, as normas de protecao internacional ao meio ambiente

tern sido consideradas como urn complemento aos direitos do homem, em

particular 0 direito a vida e a saude hurnana",

13.2. SUJEITOS E FONTES DO DIREITO INTERNACIONAL PUBLICO

OS sujeitos de dire ito internacional publico sao os Estados (princi

pais sujeitos), as organizacoes internacionais intergovernamentais e os

individuos.

Sao consideradas Fontes formais do direito internacional publico, sem

qualquer hierarquia: os tratados, os principios gerais de direito, os costumes,

a doutrina e a jurisprudencia.

Cum pre diferenciar, ainda, soft law de hard law.

Soft law sao Fontes de dire ito internacional com baixo grau de norma

tividade. Trata-se do chamado "direito bran do" ou de instrumentos quase

juridicos, com vistas a comportamentos futuros dos Estados. As soft law nao

tern status de normas juridicas, porquanto despidas de forca coercitiva.

Representam uma obrigacao moral aos Estados, cujo descumprimento nao

implica a imposicao de sancoes, Possuem, assim, carater inteiramente vo

luntario.

Os instrumentos de soft law sao uteis a medida que fixarn metas para

futuras acoes politicas nas relacoes internacionais. Alern disso, podem con

ter recornendacoes de adequacao das normas do ordenamento juridico in

terno as regras internacionais contidas na soft law.

8. SOARES,Guido Fernando Silva. A protecao internacional do meio ambiente. Barueri: Manole, 2003, p. 173.

102

No direito internacional ambiental, e possivel citar, como exemplo de

soft law, a Declaracao do Rio, firrnada durante a ECO-92. Tal documento nao

constitui tecnicamente urn tratado, em face do nao recolhimento de assina

turas dos Estados-partes, mas e uma importante declaracao de principios a

ser seguidos pe!os Estados em materia de meio ambiente e desenvolvimento.

No en tanto, as hard law sao normas que detern forca coercitiva, de

observancia obrigat6ria, cujo descumprimento implica imposicao de sancao,

Sao exemplos de hard law os tratados, os costumes e a jurisprudencia,

13.3. CONCEITO DE TRATADO INTERNACIONAL E INCORPORA<;AO

AO DIREITO INTERNO

Os tratados internacionais constituem a principal Fonte formal de

direito internacional.

Tarnbem chamados de convencoes, pactos ou protocolos, os tratados

internacionais sao acordos internacionais celebrados entre Estados ou orga

nizacoes internacionais intergovernamentais, por escrito, e regidos pelo

direito internacional. De acordo com 0 art. 2Qda Convencao de Viena sobre

o Direito dos Tratados, de 1969, "tratado significa urn acordo internacional

concluido por escrito entre Estados e regido pe!o Direito Internacional, quer

conste de urn instrumento unico, quer de dois ou mais instrumentos cone

xos, qualquer que seja sua denorninacao especifica"

Cumpre destacar que 0 Brasil adotou a Teoria Monista, de Hans Kelsen,

no que concerne as relacoes do direito internacional publico com 0 direito

interno estatal. Vale dizer, 0 direito internacional publico e 0 direito interno

estatal fazem parte de uma mesma ordem juridica.ainica.

Como se ve, ao contrario da teo ria dualista, de Triepel, em que se vis

lumbram do is sistemas juridicos independentes e distintos, a teoria monis

ta nao requer a transforrnacao do direito internacional em direito interno.

Nesse sentido, 0 decreto de prornulgacao, como se vera adiante, nao

internaliza 0 tratado. Trata-se apenas de meio de publicacao do instrumen

to na ordem interna. Formaliza, assim, algo que ja vigora desde a ratificacao.

o que se aplica na ordem interna e 0 tratado e nao 0 decreto (que e apenas

uma forma de publicacao).

Acrescente-se que, havendo conflito entre 0 dire ito interno vigente e 0

direito internacional, prevalecera 0 direito internacional, porquanto no

Brasil se aplica 0 monismo internacionalista. E 0 que dispoe 0 art. 27 da

Convencao de Viena sobre 0 dire ito dos tratados, de 1969: "Uma parte n o

10J

pode invocar as disposicoes de seu direito interno para justificar 0 descum

prirnento de um tratado"

No Brasil, a incorporacao dos tratados internacionais ao direito inter-

no depende da observancia das seguintes fases:

III fase) Negocuuiies e assinatura. Trata-se de fase internacional, relativa as negociacoes, it elaboracao do texto e it assinatura do tratado. A assinatura do

instrumento, nesse momento, consiste em aceite precario e formal, concedido

pelos Estados, que nao assegura a futura ratificacao do documento. Consiste

em mero compromisso moral.

2ll fase) Referendo congressual. Trata-se de fase intern a, em que 0 Congresso

Nacional, por forca do art. 49, J, da Constituicao da Republica Federativa do

Brasil, aprova ou rejeita 0 tratado. Em caso de aceitacao, e emitido urn deere

to legislativo,oficializando a aprovacao do tratado.

3ll fase) Ratijicacao: manifestacao do consentimento. Trata-se de fase interna

cional, em que a autoridade do Estado ou da organizacao internacional, com

poderes plenipotenciarios, confirrna 0 tratado, aceitando que ele se torne de

finitivo e obrigat6rio e comprometendo-se a executa-lo, A partir do dep6sito

do instrumento de ratificacao junto ao Estado deposita rio, inicia-se a vigencia

do tratado no plano externo (exigibilidade internacional).

¥ fase) Decreto de promulgacao e publicacao no Diario Oficial. Trata-se de

fase interna, consistente na publicacao do decreto de prornulgacao. A partir

desse momento, inicia-se a vigencia do tratado no plano interno.

o status do tratado no plano interno e, em regra, equivalente ao de lei

ordinaria, inclusive quando versar sobre meio ambiente. Apenas convencoes

que versem sobre direitos humanos - e que sejam aprovadas pelo Congres

so Nacional por 3/5 de seus membros, nos termos do art. 5Q, § 3Q, da Cons

tituicao da Republica Federativa do Brasil- serao equivalentes a emendas

constitucionais. Do contrario, ate mesmo tratados referentes a direitos hu

manos tern status de leis ordinarias,

13.4. EVOlU<;AO DO DIREITO INTERNACIONAl AMBIENTAl

o direito ambiental e uma disciplina vocacionada a internacionalida

de, justamente pelo carater difuso do bem juridico que protege - 0 meio

ambiente -pertencente a toda a humanidade, indistintamente.

A eficacia da protecao do meio ambiente e da reparacao dos danos

ambientais perpassa necessariamente por um regramento que transcend a os

limites fronteiricos dos Estados. 0 dana ambiental, por exemplo, apresenta

104

peculiaridades temporais (intervalo entre a causa e a manifestacao do dano),

espaciais (efeitos transfronteiricos) e causais (multiplicidade de causadores

e cumulatividade de resultados), cujos efeitos somente podem ser combati

dos, com exito, por meio de providencias transnacionais.

E nesse sentido que se observa a falibilidadedos instrumentos nacionais

de protecao ambiental, assinalando-se para a necessidade de um ordena

mento juridico ambiental internacional.

o principio da cooperacao, calcado nos efeitos transfronteiricos e pla

netarios do dana ambiental, preleciona uma politica solidaria e de coopera

<;:30 entre os Estados, no sentido de fornecimento de informacoes e de ela

boracao de tratados.

Ate a decada de 1970, os diplomas internacionais relacionados it ma

teria ambiental tinham carater eminentemente economico, estabelecendo

limites a degradacao do meio ambiente apenas de forma incidental, como

maneira de resguardar os interesses da atividade produtiva. Nesse sentido,

destacam-se a Convencao para a Regulamentacao da Pesca da Baleia (1931),

a Convencao Internacional da Pesca da Baleia (1946) e 0 Tratado da Antar

tida (1959).

Em 1972, uma organizacao nao governamental constituida por cien

tistas, economistas, industriais e lideres politicos de varies paises, que ficou

conhecida como 0 Clube de Roma, publicou seu primeiro e mais famoso

relat6rio, intitulado as limites do crescimento. 0 documento continha prog

n6sticos catastr6ficos para 0 futuro da humanidade, e alertava para 0 esgo

tamento dos recurs os naturais e para a possibilidade de urn colapso na

economia mundial.

A consolidacao do direito internacional ambiental passou a verificar-se

a partir de 1972, com a Conferencia das Nacoes Unidas sobre 0 Meio Am

biente Humano, realizada em Estocolmo, na Suecia, entre os dias 5 e 16 de

junho. A Conferencia Internacional de Estocolmo, como ficou mais conhe

cida, representa urn marco na evolucao do direito ambiental, porquanto

reuniu, pela primeira vez,paises industrializados e em desenvolvimento para

discutir problemas relativos ao meio ambiente. Nela, adotou-se a Declaracao

sobre 0 meio ambiente humano, instrumento pioneiro em materia de direito

internacional ambiental, voltado it necessidade de forrnulacao de criterio e

principios comuns para a preservacao e melhoria do meio ambiente hurna

no. 0 documento, formado por um preambulo e 26 principios, reconhec a

dependencia da vida humana em relacao it natureza, 0 potencial destruid r

do progresso da ciencia e da tecnologia, e a necessidade de esforco cornum

10

Tratado da Washington! J!!. de Decreto Decrero n. Reconhecea Antartida EUA dezembro de legislative 75.963,de J 1 de Anrartida como

- de todos os povos e Governos - para preservar e melhorar 0 meio am

biente, em beneficio das presentes e futuras geracoes. Destaquern-se os termos

do art. 21 da Declaracao, que diz: "Os Estados, de acordo com a Carta das

Nacoes Unidas e os principios do direito internacional, tern 0 direito sobe

rano de explorar seus proprios recursos, nos term os de suas proprias poli

ticas ambientais, desde que as atividades levadas a efeito, dentro da jurisdicao

ou sob seu controle, nao prejudiquem 0 meio ambiente de outros Estados

ou de zonas situadas fora de toda a jurisdicao nacional".

Em 1982, foi promovido em Nairobi, no Quenia, como forma de ava

Iiacao dos dez anos da Conferencia de Estocolmo, urn encontro para a for

macae de uma Comissao Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento.

o encontro resultou no Relatorio Brundtland, apresentado em 1987, que

falou, pela primeira vez, em "desenvolvimento sustentavel"

Entre os dias 3 e 14 de junho de 1992, foi realizada no Brasil, na cida

de do Rio de Janeiro, com a participacao de 175 paises, a Conferencia das

Nacoes Unidas sobre 0 Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como

Rio-92 ou ECO-92. Na ocasiao, foram celebradas duas convencoes - a

Convenfao sobre Diversidade Biologica e a Conveniao sobre Mudancas Clima

ticas -, documentos que buscaram definir politicas essenciais para 0 des

en volvimento sustentavel. A ECO-92 tambern resultou na Declaracao do

Rio, que - embora nao constitua tecnicamente urn tratado, em face do nao

re colhimento de assinaturas dos Estados-partes - e uma importante

decla racao de principios a ser seguidos pelos Estados em materia de

meio am biente e desenvolvimento. Estabeleceu, por exernplo, 0 principio

da precau cao", 0 principio do poluidor-pagador" e 0 principio da

responsabilizacao civil". Destacarn-se, ainda, a Declaracao de Principios

sobre Florestas e a

9. Art. 15 da Declaracao do Rio. "De modo a proteger 0 meio arnbiente, 0 principia da precaucao deve ser

amplarnente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver amea5a de danos

Agenda 21, essa ultima concernente a urn plano de acao para viabilizar 0

desenvolvimento sustentavel em todos os paises.

Saliente-se, adernais, a realizacao da 19l!Sessao Especial da Assembleia

Geral das Nacoes Unidas - a Rio + 5 - realizada em 1997, em Nova York,

com 0 intuito de avaliar os cinco primeiros anos de implernentacao da Agen

da 21. 0 encontro reafirmou 0 compromisso dos paises participantes com os

principios e programas contidos na Declaracao do Rio e na Agenda 21.

Tarnbern em 1997, foi celebrado, no Iapao, 0 Protocolo de Quioto a Convencao-Ouadro das Nacoes Unidas sobre Mudanca do Clima, com a fina

lidade de limitar e reduzir as ernissoes de gases pelos Estados, assinalando

para a necessidade de mudancas dos sistemas energeticos e das fontes reno

vaveis de energia.

Em 2000, foi celebrado, em Montreal, Canada, 0 Protocolo de Cartage

na sobre Biosseguranca da Convenfao sobre Diversidade Biologica, que buscou

assegurar urn nivel adequado de protecao no campo da transferencia, da

manipulacao e do uso seguros dos organismos vivos modificados resultantes

da biotecnologia moderna.

Em 2002, foi realizada, na Africa do Sui, a Conferencia de Ioanesburgo,

com a finalidade de avaliar a implernentacao da Agenda 21. Nessa Conferen

cia, foram ampliadas as chamadas "metas do milenio", que passaram a

abranger a protecao da pessoa humana, em uma clara aproximacao entre

meio ambiente e direitos humanos.

13.5. PRINCIPAlS INSTRUMENTOS INTERNACIONAIS DE PROTE<;AO

AMBIENTAL

Instrumento Local Data da Referendc Ratificacao Promulgacao e Objetivos

Celebracao Congressual pelc Brasil Publicacao no

Brasil

series au irreversiveis,a ausencia de absoluta certeza cientifica nao deve ser utilizada C0l110 razao para pos

tergar medidas eficazes e economicamente viaveis para prevenir a degradacao ambiental".

10. Art. 16 da Declaracao do Rio. "Tendo em vista que 0 poluidor deve, em prindpio, arcar_com 0 custo

decorrente da poluicao, as autoridades nacionais devem procurar promover a mterna".zacraodos. custos

ambientais e 0 usa de instrumentos econornicos, levando na devida conta 0 interesse publico, sem distorcer

o cornercioe os investimentos internacionais"

11.Art. 13 da Declaracao do Rio. "Os Estados deverao elaborar legislacao nacional relativa it responsabilid~.

de civil e a cornpensacao das vitimas da poluicao e de outros prejuizos ambientais ', Os ~st~dos de~erao tarnbern cooperar de lim modo expedito e mais determinado na elaboracao de legislacao internacional

adicional relativa a responsabilidade civil e cornpensacao POf efeitos adver~oscausados ~or danos a~~le~ tais em areas fora de sua jurisdicao, e causados par atividades levadas a efeito dentro da area de sua jurisdi

~ao de controle".

106

1959 n. 56, de 29

de junho de

1959

julho de 1975 area de interesse de

toda a humanidade,

estabelecendc

sua utilizacao

exclusivamente para

fins pacfficos. Proibc

explosoes nuclenres

na Antarrida, asslru

como 0 lancamcnto

de lixo e reslduos

radioafivos

I 7

Tratado de Moscou! 5 de agosto Decreta Decreto Jl. Proibe qualquer

proscricao das Russia de 1963 Legislative n. 58.256, de 26 de explosao

experiencias com 30, de 1964 abril de 1966 experimental. de

armas nucleares armas nucleares

na atmosfera, no

Convencao

-Quadro das

Nacoes Unidas

sabre Mudanca do

Nova York!

EVA

9 de maio de Decreto

1992 Legislative

n. I.de 3 de

fevereiro de

Decreto n. Alcaucar a

2.652, de ls de estabilizacao das

julho de 1998 concentracoes de

gases de efeito estufa

espaco c6sm ico e au qualquer Dutra Clima 1994 na atmosfera em urn

sob as aguas explosac nuclear em qualquer lugar

sob jurisdicgo

Oll contrale dos

Estados-parte,

especialmente

na atmosfera, no

espaco c6smico e

sob as aguas

Convencac Bruxelasl 29 de Decreta Decreta 11. Responsabilizar

internacional Belgica novembro legislative 11. 79.437, de 28 civilmente 0

sabre de 1969 74, de 30 de de marco de proprietaric de responsabilidade setembro de 1977 navic por qualquer

civil em danos 1976 dana por poluictc causados por en usado por oleo poluicao por oleo

Ccnvencac sobre Rio de 5 de junho

Biodiversidade Janeiro/Brasil de 1992

Biol6gica

Decreto

Legislative

n. 2, de 3 de

fevereiro de

1994

nlvel que impeca

urua interferencia

antropica perigosa

no sistema climatico

Decreto n. Conservacao da

2.519,deI6de biodiversidede

marco de 1998 biol6gica, urilizacac

sustentavel de sells

cornponentes e

reparricao justa

e equitativa dos

beneflclos derivados

da utilizacao dos

recursos geneticos

Declaracao Estacolmol 5 a 16 de Estabelecer

sobre 0 meio Suecia junho de princlpios comuns ambiente humane 1972 para inspirar e guilt, (Declaracao de os povos do mundo Estocolmo) na preservacao e nn

melhoria do meio

ambiente

Convencao sobre Washingtonl 3 de marco Decreto Decrero n. Estabelecer

o comercio EVA de 1973 Legislative 76.623, de 17 regulamentacac

internacional das n. 54, de 24 de novembro rigorosa contra

Prcrocolo

de Quioto a Convencao

-Quadro das

Nacces Unidas

sobre Mudanca do

Clima

Ouioro/Iapao II de

dezembro de

1997

(Terceira

Conferencia

das Partes da

Convencao

-Quadro

das Nacoes

Unidas sobre

Mudanca do

Clirna)

Dccreto

Legislative

n. 144,de 20

de junho de

2002

23 de

agosto de

2002

Decreto n. Cumprir

5.445, de 12 de compromissos

maio de 200S quantificados de

limitacao e reducac

de emissoes (art. 3i1).

especies da fauna e de junho de de 1975 o comercio

flora selvagensem 1975 internacional de perigo de extincao especies da fauna e

da flora selvagens

em extincao ou em

pengo de extinc 0

Convencao das Montego Bayl 10 de Decreto Decreto n. Estabelece 0 regim

Necoes Unidas Jamaica dezembro de Legislative 1.530, de 22 de juridico do mar

sobre 0 Direito 1982 n. 5, de 9 de junho de 1995 territorial e da rom. do Mar novembro de conttgua

1987

Convencao de Viena/Austria rnan;o de Decreto Decreto n. Proteger a saude

Viena para a 1985 Legislativon. 99.280, de 6 de humana e 0 melo

prorecao da 91, de IS de junho de 1990 ambiente contra

camada de ozonic dezembro de efeitos adversos

1989 que resultem, ou

possam resulrar, df

atividades human..

que modifiquem, ou possam modificar,.

cam ada de oz6nio

108

Protocolo de

Cartagena sobre

Bicsseguranca

da Convencao

sobre Diversidade

Biol6gica

Montreal/

Canada

29 de janeiro Decreto 24 de Decreto n.

de 2000 Legislative n. novembro 5.70S,de 16

908,de21 de de 2003 de fevereiro de

novembro de 2006

2003

Assegurar urn nivel

udequado de

protecao no campo

da transferencia,

da manipulacdo

e do uso seguro

dos organismos

vivos modificados

resultantes da

biotecnologia

moderna que

possam ter efeitos

adversos na

conservacao e no

uso sustentavel

da diversidade

biol6gica, levando

em conta os

riscos para a

saude humane,

e enfocando

especificamente

os movimentce

transfronteiricos

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