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DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVAÁREA DE SERVICIOS PÚBLICOS REMUNERADOS

Al contestar refiérase

al oficio Nº 01884

22 de febrero, 2002FOE-PR-073

IngenieroPablo Cob SaboríoPresidente EjecutivoINSTITUTO COSTARRICENSEDE ELECTRICIDAD (ICE)

Estimado señor:

Asunto: Remisión del informe No. DFOE-PR-2-2002, sobre la contratación de Técnicos en Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral (T en T SAL) efectuada por el ICE.

Para su conocimiento y con el propósito de que lo someta a consideración de los señores miembros del Consejo Directivo de ese Instituto, se le remite copia del informe No. DFOE-PR-2-2002, preparado por esta División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, sobre la contratación de Técnicos en Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral (T en T SAL) efectuada por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

En los próximos quince días hábiles, ese órgano colegiado deberá informar a esta Contraloría General, las medidas adoptadas para cumplir con las disposiciones contenidas en este informe. Además, deberá informar, en un plazo de tres meses, los avances en la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, las cuales son de acatamiento obligatorio, de acuerdo con los artículos 4, 12 y 60 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428.

Esta oficina se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de esas disposiciones.

Atentamente,

Lic. Hernán Solano MurilloGerente de Área

MMR/HSM/zwc

ci Archivo (2)Archivo originalesExpediente (CT-6456)

Ni: (1998) 14236, 14380, 14964, 14965, 15060, 15475, 15483, 16511, 18159

Informes de fiscalizaciones

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al oficio Nº 0188622 de febrero, 2002FOE-PR-074

LicenciadoAlvaro Lobo CastroAuditor GeneralINSTITUTO COSTARRICENSEDE ELECTRICIDAD (ICE)

Estimado señor:

Asunto: Remisión del informe No. DFOE-PR-2-2002, relativo a la contratación de Técnicos en Telecomunicaciones SAL (T en T SAL) efectuada por el ICE.

Para su conocimiento y fines correspondientes, se le remite copia del informe No. DFOE-PR-2-2002, preparado por esta División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, sobre la contratación de Técnicos en Telecomunicaciones SAL (T en T SAL) efectuada por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

Mucho estimaré proceder conforme con la disposición que se formula en el aparte 4.2. del referido informe, y comunicar a esta Contraloría General, en su oportunidad, las acciones que se adopten para su cumplimiento.

Atentamente,


MMR/HSM/zwc

ci Archivo (2)Archivo originalesExpediente




DiputadosOscar Campos ChavarríaCarlos Villalobos AriasVirginia Aguiluz BarbozaDaniel Gallardo MongeAlicia Fournier VargasASAMBLEA LEGISLATIVA

Estimados señores:


Me permito remitirles copia del informe No. DFOE-PR-2-2002, preparado por esta División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, sobre la contratación de Técnicos en Telecomunicaciones SAL (T en T SAL) efectuada por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

El estudio correspondiente a este informe se efectuó en atención a una solicitud planteada por ustedes, para que esta Contraloría General investigara lo relativo a un contrato suscrito entre el ICE y esa empresa.

Atentamente,


MMR/HSM/zwc





DiputadosWalter Robinson DavisRicardo Sancho ChavarríaDaniel Gallardo MongeGuido Alberto Monge FernándezASAMBLEA LEGISLATIVA

Estimados señores:




Atentamente,


MMR/HSM/zwc





MásterGuillermo Paz CárcamoLicenciadoArturo Rodríguez AcevedoApartado 1294-2100GUADALUPE

Estimados señores:


Me permito remitirles copia del informe No. DFOE-PR-2-2002, preparado por esta División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, sobre la contratación de Técnicos en Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral (T en T SAL) efectuada por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

Dicho estudio se efectuó en atención a una solicitud presentada por ustedes, para que esta Contraloría General investigara la legalidad de un contrato suscrito entre el ICE y esa empresa.

Atentamente,


MMR/HSM/zwc

ci ArchivoArchivo originalesExpediente




SeñoresJosé Luis Vega CarballoMariano Calvo FallasApartado 50-2070Sabanilla de Montes de OcaSAN JOSÉ

Estimados señores:




Atentamente,


MMR/HSM/zwc

ci ArchivoArchivo originalesExpediente




LicenciadoJosé Joaquín Orozco SánchezJefeDepartamento de Organizaciones SocialesMINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Estimado señor:


Para su conocimiento, se le remite copia del informe No. DFOE-PR-2-2002, preparado por esta División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, sobre la contratación de Técnicos en Telecomunicaciones SAL (T en T SAL) efectuada por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

Atentamente,


MMR/HSM/zwc


DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

22 de febrero, 2002

LicenciadoHernán Solano MurilloGerenteÁREA DE SERVICIOS PÚBLICOS REMUNERADOS

Estimado señor:

Asunto: Presentación del informe No. DFOE-PR-2-2002.

Nos permitimos someter a su consideración, el informe correspondiente al estudio sobre la contratación de Técnicos en Telecomunicaciones SAL (T en T SAL) efectuada por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

El estudio correspondiente a este informe se realizó para atender sendas solicitudes de los señores diputados Walter Robinson Davis, Daniel Gallardo Monge, Guido Alberto Monge Fernández, Ricardo Sancho Chavarría, Oscar Campos Chavarría, Carlos Villalobos Arias, Virginia Aguiluz Barboza y Alicia Fournier Vargas, así como de los señores M.A. José Luis Vega Carballo, Mariano Calvo Fallas, M.Sc. Guillermo Paz Cárcamo y Lic. Arturo Rodríguez Acevedo.

En el desarrollo de este trabajo se contó con la colaboración de la Licda. Laura Espinoza Molina.

Atentamente,

Licda. Zaida Ma. Vargas Monge Licda. Maritza Moraga RodríguezFiscalizadora Fiscalizadora

ZMVM/MMR/zwc

INFORME No. DFOE-PR-2-200222 de febrero, 2002


ÁREA DE SERVICIOS PÚBLICOS REMUNERADOS

INFORME SOBRE LA CONTRATACIÓN DE TÉCNICOSEN TELECOMUNICACIONES SOCIEDAD ANÓNIMA

LABORAL (T EN T SAL) EFECTUADA POR ELINSTITUTO COSTARRICENSE

DE ELECTRICIDAD (ICE)

2002

CONTENIDO

Página No.

1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................................1

1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO...................................................................................1

1.2. ALCANCE........................................................................................................1

2. RESULTADOS...........................................................................................................2

2.1. SOLICITUDES DEL ICE AL CONSEJO SUPERIOR DE TRABAJO PARA QUE DECLARARA VARIAS ACTIVIDADES COMO AUXILIARES,SIN MEDIAR ESTUDIOS TÉCNICOS COMPETENTES...................................2

2.2. RECURSO DE OBJECIÓN AL CARTEL DEBIDO AL CRITERIO DE REPRESENTATIVIDAD, NO RESUELTO POR EL ICE....................................7

2.3. OBJECIONES A LAS OFERTAS PRESENTADAS PARA BRINDAR EL SERVICIO DE DEPURACIÓN DE LA RED TELEFÓNICA................................8

2.4. CONSTITUCIÓN DE TÉCNICOS EN TELECOMUNICACIONES SOCIEDAD ANÓNIMA LABORAL (T EN T SAL).................................................................9

2.5. CRITERIOS ESTABLECIDOS POR EL ICE PARA EVALUAR LAS OFERTAS PRESENTADAS PARA LA CONTRATACIÓN DE LA DEPURACIÓN DE LA RED TELEFÓNICA........................................................................................11

2.5.1. PRECIO.............................................................................................13

2.5.2. APOYO DEL PERSONAL..................................................................19

2.5.3. RELACIÓN SALARIO/COSTO ICE....................................................20

2.5.4. REPRESENTATIVIDAD.....................................................................21

2.6. EMISIÓN DE LAS ACCIONES QUE COMPONEN EL CAPITAL SOCIALDE T EN T SAL..............................................................................................26

2.7. INSCRIPCIÓN DEL TRASPASO DE ACCIONES QUE COMPONENEL CAPITAL SOCIAL DE T EN T SAL Y LA DISTRIBUCIÓN DEESAS ACCIONES..........................................................................................27

2.8. CAPACITACIÓN DEL PERSONAL DE T EN T SAL PARA REALIZAR LA ACTIVIDAD DE DEPURACIÓN DE LA RED TELEFÓNICA............................37

2.9. GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO QUE SOLICITÓ EL ICE A TEN T SAL PARA LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS SUSCRITOS.........45

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2.10. SOBRE LAS ACTIVIDADES QUE QUEDARON SIN ATENDER AL CONTRATAR EL ICE EL SERVICIO DE DEPURACIÓN DE LA RED TELEFÓNICA.................................................................................................48

2.11. PROCESO DE ADJUDICACIÓN DE LAS CONTRATACIONES DEMANO DE OBRA PARA INSTALAR SERVICIOS TELEFÓNICOSY LA ATENCIÓN DEL 119 REGIONAL...........................................................52

2.11.1. AUSENCIA DE ESTUDIOS DE COSTO-BENEFICIO PREVIOSQUE RESPALDEN LA NECESIDAD DE CONTRATAR CON SOCIEDADES ANÓNIMAS LA INSTALACIÓN DE SERVICIOS TELEFÓNICOS Y LA ATENCIÓN DEL 119 REGIONAL.....................53

2.11.2. SOBRE LOS CRITERIOS ESTABLECIDOS PARA EVALUAR LAS OFERTAS DE LAS SOCIEDADES ANÓNIMAS LABORALES PARTICIPANTES...............................................................................53

3. CONCLUSIONES.....................................................................................................59

4. DISPOSICIONES.....................................................................................................64

4.1. AL CONSEJO DIRECTIVO DEL ICE..............................................................64

4.2. AL AUDITOR GENERAL DEL ICE..................................................................65

ANEXOS

INFORME No. DFOE-PR-2-2002



INFORME SOBRE LA CONTRATACIÓN DE TÉCNICOSEN TELECOMUNICACIONES SOCIEDAD ANÓNIMA

LABORAL (T EN T SAL) EFECTUADA POR ELINSTITUTO COSTARRICENSE

DE ELECTRICIDAD (ICE)

1. INTRODUCCIÓN.

1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO.

El trabajo al que se refiere este informe se efectuó para atender varias solicitudes presentadas por los señores diputados Walter Robinson Davis, Daniel Gallardo Monge, Guido Alberto Monge Fernández y Ricardo Sancho Chavarría, para que se efectúe una investigación de todo lo relacionado con un contrato firmado entre el ICE y Técnicos en Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral (T en T SAL); de los señores diputados Daniel Gallardo Monge, Oscar Campos Chavarría, Carlos Villalobos Arias, Virginia Aguiluz Barboza y Alicia Founier Vargas, con el fin de que este órgano contralor se pronuncie sobre su validez; de los señores M.A. José Luis Vega Carballo y Mariano Calvo Fallas, sobre la ejecución administrativa del susodicho contrato; y de los señores M.A. José Luis Vega Carballo, M.Sc. Guillermo Paz Cárcamo y Lic. Arturo Rodríguez Acevedo, para efectos de determinar la supuesta ilegalidad del referido contrato.

1.2. ALCANCE.

El estudio comprendió el examen del proceso de contratación, por parte del ICE, de Técnicos en Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral (T en T SAL) para la prestación de los servicios de verificación, depuración y actualización de la base de datos del Sistema S.I.M.O. conocida también como depuración de la red telefónica y así llamada en este documento de ahora en adelante y cuyo contrato se firmó el 7 de agosto de 1998, así como la revisión del procedimiento seguido para adjudicar a esa sociedad los contratos de suministro de los servicios de mano de obra para la instalación de órdenes de servicio telefónico (OST) y para la atención de los centros de despacho regional (119 regional).

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En el Anexo No. 1 de este documento se describen algunas generalidades relacionadas con las contrataciones de servicios con sociedades anónimas laborales promovidas por el ICE y que fueron objeto de este estudio.

El trabajo se realizó de conformidad con el Manual sobre normas técnicas de auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización.

2. RESULTADOS.

2.1. SOLICITUDES DEL ICE AL CONSEJO SUPERIOR DE TRABAJO PARA QUE DECLARARA VARIAS ACTIVIDADES COMO AUXILIARES, SIN MEDIAR ESTUDIOS TÉCNICOS COMPETENTES.

a) En el inciso a) del artículo 7 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales No. 7407 del 3 de mayo de 1994, antes de la reforma del 5 de mayo de 1997, se detallan algunas actividades que pueden considerarse como auxiliares de apoyo o no consustanciales de las entidades públicas, siempre que no constituyan el giro principal de ellas, y en el numeral 19 de dicho inciso se permite a esas entidades calificar como auxiliar cualquier otro servicio.

Por su parte, el artículo 35 del reglamento a esa ley (Decreto Ejecutivo No. 24202-MTSS del 22 de diciembre de 1994, derogado el 19 de mayo de 1998) otorgaba al Consejo Superior de Trabajo la facultad de aprobar las actividades que las entidades públicas pretendieran incorporar como auxiliares y, por tanto, podían ser transferidas al sector privado y contratadas con sociedades anónimas laborales, con base en lo dispuesto en el mencionado numeral 19.

b) El 17 de enero de 1996, el Dr. Roberto Dobles Mora, Presidente Ejecutivo del ICE en esa época, informó al Dr. Farid Ayales Esna, en ese entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, que para enfrentar el grave problema originado en la operación del Sistema Nacional de Telecomunicaciones (SNT), por la reducción sustancial de personal con nombramiento ocasional, la medida tomada por la administración consistía en declarar como auxiliares diferentes actividades propias de la operación de ese sistema que a juicio del Instituto así podían considerarse y, como tales, transferirlas a cooperativas de autogestión, sociedades anónimas laborales u otro tipo de organizaciones, ya que se contrataría sólo la actividad laboral y ese Instituto mantendría el control del servicio. Además, indicó que el propósito era contratar la mano de obra en forma directa, para lo cual se debería cumplir con las condiciones requeridas por el ICE, las que, aparte de un precio justo, debían satisfacer el interés institucional en términos de calidad, experiencia, capacidad técnica y conocimientos propios de la prestación diaria del servicio, y que eran aspectos que podían cumplir adecuadamente los funcionarios de ese Instituto.

Dichas actividades eran las siguientes: atención de clientes en agencias telefónicas y eléctricas, telegestión 115, celular 193, reclamos 191; distribución de recibos; recaudación de teléfonos públicos; servicios de información

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por operadora (éste incluye: servicios de llamadas a cobrar 110, servicio de información a la guía telefónica 113, llamadas internacionales por operadora 116, atención de recepción de averías 119, información internacional 124 e información para áreas protegidas 192); depuración de redes, localización, asignación y análisis de la demanda; e instalación de servicios telefónicos.

Manifestó también el Dr. Dobles Mora que esas actividades se habían visto afectadas por la no renovación de los contratos al personal ocasional; además, que su contratación debía efectuarse en términos de garantía de la continuidad y calidad en la prestación de servicios, situación que era difícil de contratar en el mercado externo, porque el ICE era el único prestador de ellos en los últimos 30 años. Asimismo, mencionó que los empleados se estaban organizando para crear sociedades anónimas laborales o cooperativas de autogestión, con el fin de ofrecer el recurso humano calificado para brindar esos servicios utilizando la infraestructura de ese Instituto.

En esa misma nota, y con fundamento en la normativa vigente en ese entonces en materia de sociedades anónimas labores, el Dr. Dobles Mora presentó a consideración y autorización del Consejo Superior de Trabajo las actividades que el ICE requería contratar con sociedades anónimas laborales o cooperativas de autogestión.

c) Por su parte, el Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese entonces Subgerente de Operaciones de Telecomunicaciones del ICE, expuso al Consejo Superior de Trabajo, según consta en el artículo III del acta de la sesión ordinaria No. 27, celebrada el 10 de abril de 1996 por ese Consejo, las justificaciones para contratar con sociedades anónimas laborales ciertos servicios, así como un análisis de las ventajas que ese sistema ofrecía, desde el punto de vista de costos. El argumento principal en dicha exposición era que ese Instituto estaba creciendo, las plazas de atención al público decreciendo y la aprobación de plazas nuevas para esas actividades era dificultosa, todo lo cual conllevaba a un deterioro del servicio.

d) En esa misma sesión el Consejo Superior de Trabajo aprobó como auxiliares todas las actividades que le había presentado el ICE. Pero según consta en el artículo II del acta de la sesión ordinaria No. 28, celebrada por ese Consejo el 8 de mayo de 1996, dos miembros de ese órgano solicitaron revisar el acuerdo dictado en la sesión No. 27, respecto de las actividades del ICE consideradas como auxiliares y que serían transferidas a sociedades anónimas laborales, específicamente se comentó que el servicio 119 constituía no sólo una actividad consustancial, sino estratégica por cuanto posee un gran banco de datos confidenciales, a los cuales podían acceder personas ajenas a la institución , y se solicitó modificar lo acordado en la sesión No. 27 para que se eliminara la atención de clientes en agencias telefónicas y eléctricas, telegestión 115, celular 193 y reclamos 191; en distribución de recibos se especificara que son telefónicos; que en servicios de información por operadora sólo fuera transferido el servicio 113; y que se incluyera sólo depuración de redes.

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Los miembros del Consejo Superior de Trabajo aceptaron las modificaciones propuestas y por unanimidad se aprobó, para los efectos legales correspondientes, la transferencia a sociedades anónimas laborales de las siguientes actividades: distribución de recibos telefónicos; recaudación de teléfonos públicos; servicio de información por operadora 113; depuración de redes e instalación de servicios telefónicos. Asimismo, ese Consejo acordó, entre otros aspectos, lo siguiente:

“c) El cartel de licitación para definir la contratación mediante la aplicación de la Ley No. 7407, deberá de respetar en todas sus partes el contenido del Reglamento respectivo. Especialmente deberán tomarse las medidas administrativas necesarias para garantizar adecuadamente la reubicación previa de los trabajadores que no acepten incorporarse a las Sociedades Anónimas Laborales, así como la adecuada participación de las organizaciones sindicales y laborales más representativas de los sectores involucrados en el proceso.”. (El subrayado no consta en el original).

Estos acuerdos fueron comunicados al ICE el 9 de mayo de 1996.

e) Entre los antecedentes de la citada acta No. 28 se encuentra una nota del 7 de mayo de 1996, dirigida al Lic. Juan V. Durán Víquez, en ese entonces Oficial Mayor y Director Ejecutivo del Consejo Superior de Trabajo, por representantes del Sindicato Industrial de Trabajadores Eléctricos y de Telecomunicaciones (SITET) y de la Asociación Nacional de Técnicos de Energía y Afines (ANTEA), en la cual se señala, entre otros asuntos, lo siguiente:

“4- Interpretamos que la finalidad de ese consejo (sic) es apoyar con su declaratoria, la solución de problemas y no la creación de conflictos laborales, no obstante nos extraña que se pretenda incluir en dicha resolución servicios eléctricos, mientras solo se convoca a opinar a representantes del sector de telecomunicaciones. Desde ese punto de vista sentimos que nuestros representados quedarían indefensos./ (...) 6- Las Organizaciones Sindicales ampliamente representativas del sector eléctrico, como son las firmantes, no hemos sido participadas, situación que riñe con fines transparentes y democráticos.”.

De lo recién transcrito, pareciera que lo acordado por el Consejo Superior de Trabajo en la sesión ordinaria No. 28, literal c) antes inserto, se refiere a que se dé una adecuada participación a las organizaciones sindicales y laborales en el proceso de transferencia de actividades declaradas como auxiliares.

f) De la lectura de las actas correspondientes a las sesiones Nos. 27 y 28, celebradas por el Consejo Superior de Trabajo, y de la revisión de sus antecedentes, así como de lo expuesto en los incisos b) al e) anteriores, se puede colegir que ese Consejo, para efectuar la referida declaratoria de actividades auxiliares del ICE, no contó con estudios técnicos que demostraran sin lugar a

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dudas que tales actividades fuesen de apoyo o auxiliares, que su traslado a sociedades anónimas laborales representaba para ese Instituto una ventaja económica sustancial y que, bajo la nueva modalidad de prestación de la actividad o del servicio, se mejoraría su calidad. Según lo comentado, el fundamento básico para que se diera esa declaratoria fue que el ICE tenía que reducir el personal nombrado bajo la modalidad de ocasional que laboraba en diferentes actividades propias de la operación del Sistema Nacional de Telecomunicaciones (SNT), las cuales, a juicio de las autoridades del ICE, podían considerarse auxiliares y, consecuentemente ser objeto de contratación con sociedades anónimas laborales u otro tipo de organizaciones.

Adicionalmente, el 7 de octubre de 1998 el Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese entonces Subgerente de Operaciones de Telecomunicaciones, informó que la solicitud hecha al Consejo Superior de Trabajo, para la declaratoria de varias actividades del ICE como auxiliares, no se planteó por el resultado de un estudio previo, sino por la imperiosa necesidad que generó el recorte de personal por la limitación del presupuesto público en el rubro de servicios personales, la imposibilidad de convertir plazas ocasionales en fijas y el gran crecimiento del sistema y que, en tal sentido, a ese Consejo se le remitió una nota en la cual se formuló esa solicitud y mediante una exposición se le explicó a dicho órgano la problemática.

De lo indicado en este inciso se desprende que el entonces Consejo Superior de Trabajo aprobó varias actividades del ICE como auxiliares y por tanto susceptibles de trasladar al sector privado, sin que para ello mediara ningún estudio técnico.

g) Por otra parte, según consta en el artículo II del acta correspondiente a la sesión ordinaria No. 31 celebrada por el Consejo Superior de Trabajo el 11 de setiembre de 1996, ese día se conoció entre otra correspondencia, la nota No. T-10156 del 14 de agosto de 1996, suscrita por el mencionado Subgerente Ing. Rodríguez Castro y el señor Jorge Arguedas Mora, Presidente de la Asociación Nacional de Técnicos en Telecomunicaciones (ANTTEC), mediante la cual solicitaron incluir el servicio 119 dentro de las actividades a ser desarrolladas por las sociedades anónimas laborales.

El Ministro de Trabajo y Seguridad Social de ese entonces, Dr. Farid Ayales Esna, intervino para consultar a los señores miembros del Consejo si estaban de acuerdo en aprobar esa incorporación, tomando en cuenta que la solicitud había sido planteada por el ICE y ANTTEC, una de las asociaciones de trabajadores. Los miembros de ese Consejo, al conocer dicha solicitud, no consideraron que en la sesión No. 28 del 8 de mayo de 1996 antes citada, ellos se habían negado a declarar como auxiliar la actividad del servicio 119 por ser consustancial y estratégica y sin realizar ningún comentario u observación al respecto, acordaron acoger la solicitud planteada en el sentido de incluir ese servicio dentro de las actividades a ser desarrolladas por sociedades anónimas laborales.

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Este acuerdo fue comunicado el 20 de setiembre de 1996 a los señores Ing. Rodríguez Castro y Arguedas Mora.

h) Procede indicar que respecto a esta última solicitud hecha al Consejo Superior de Trabajo, para que se incluyera como actividad auxiliar el servicio 119 regional, no participó la Presidencia Ejecutiva, como el nivel superior de la administración del ICE y que en su lugar participó la Subgerencia de Operaciones de Telecomunicaciones, conjuntamente con el Presidente de la Asociación Nacional de Técnicos en Telecomunicaciones (ANTTEC), hecho este último que evidencia intromisión de esa Asociación en una actividad que es propia de la administración, aunque sea la organización laboral más representativa del Sector de Telecomunicaciones por ser la que cuenta con más afiliados. Al parecer, ANTTEC no era parte imparcial en esa solicitud, debido a que por medio de una sociedad anónima laboral que había creado en conjunto con otros socios, denominada Técnicos en Telecomunicaciones SAL (T en T SAL) tenía muchas posibilidades de resultar seleccionada para ejecutar esa actividad. Ahora bien, si lo que se pretendía era demostrar al Consejo que el ICE tenía el apoyo de esa organización, bien pudo ese Instituto adjuntar una nota de respaldo de ANTTEC para que se conociera la posición de esa Asociación.

La administración del ICE no presentó, con esta última solicitud, estudios técnicos ni argumentos adicionales que justificaran la declaratoria del servicio 119 regional como auxiliar, y tampoco el Consejo Superior de Trabajo los solicitó, lo que deja entrever poco interés en su actuación, por cuanto no contó con esos estudios que le permitieran analizar con propiedad si se trataba o no de una actividad auxiliar.

i) Por otra parte, el ICE, sin contar con la autorización del Consejo Superior de Trabajo para que los servicios 119 regional (Planta Externa) y 129 (Planta Interna) pudieran ser transferidos a sociedades anónimas laborales, promovió, en agosto de 1996, la contratación directa especial para la atención de los centros de despacho regional que dentro del objeto del contrato comprende dichos servicios por un plazo de tres años y cuya apertura de ofertas se realizó el 9 de setiembre de ese año, dos días antes de que el Consejo conociera la nota No. T-10156 del 14 de agosto de 1996 y 11 días antes de la fecha de comunicación de lo resuelto por ese Consejo sobre la autorización para que el servicio 119 se incluyera en las actividades a ejecutar por sociedades anónimas laborales.

j) Cabe señalar que a partir del 5 de mayo de 1997, fecha de entrada en vigencia de la Ley No. 7668, que reformó la Ley de Sociedades Anónimas Laborales No. 7407, las entidades públicas deberán definir previa consulta con la Contraloría General, cuáles actividades o servicios son auxiliares y cuáles sustanciales del quehacer institucional. En consecuencia, a partir de esa fecha ya no corresponde al Consejo Superior de Trabajo aprobar la calificación de esas actividades.

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2.2. RECURSO DE OBJECIÓN AL CARTEL DEBIDO AL CRITERIO DE REPRESENTATIVIDAD, NO RESUELTO POR EL ICE.

a) Mediante nota del 5 de setiembre de 1996, los señores Willy Villalobos Mora y Miguel Angel Agüero Rojas, en su condición de apoderados generalísimos sin límite de suma de Servicios Múltiples de Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral (SEMUTEL SAL), interpusieron un recurso de objeción al cartel para la contratación de mano de obra para instalar órdenes de servicios telefónicos, para que se anulara el criterio de representatividad previsto en ese cartel y en su lugar se permitiera que esas sociedades participaran en igualdad de condiciones en dicha contratación.

El mismo criterio de representatividad también estaba consignado en los carteles para las contrataciones de depuración de la red telefónica y la atención de centros de despacho regional (119 regional), por lo que la resolución que se diera al mencionado recurso de objeción afectaría a esos pliegos de condiciones.

Respecto de la atención dada por el ICE a este recurso, el Lic. Juan Carlos Jiménez Martínez, Jefe de la Unidad de Recursos de la Dirección de Proveeduría, remitió fotocopia del documento recibido al Lic. Juan Manuel Campos Ávila y al Ing. Elías Rojas Herrera, de la Asesoría Legal y de la Dirección de Recursos Humanos, respectivamente, con el fin de que analizaran su procedencia y los argumentos de disconformidad aducidos por SEMUTEL y de que le enviaran sus comentarios lo antes posible. Pero según lo expresado a esta Contraloría General por el Lic. Jiménez Martínez, no se recibió respuesta a esa gestión y ese fue el único trámite que realizó la unidad a su cargo para esos efectos.

Procede mencionar que el artículo 81 de la Ley de la Contratación Administrativa limita el recurso de objeción al cartel a las licitaciones públicas, por registro o restringidas, de ahí que tal recurso no está contemplado expresamente para los casos de contratación directa. Sin embargo, tratándose de procedimientos “concursales”, por analogía, habría que respetar el principio establecido en el artículo 82 de ese cuerpo legal, referente a que puede interponer el recurso de objeción todo oferente potencial o su representante, cuando se considere que ha habido vicios de procedimiento, se ha incurrido en alguna violación de los principios fundamentales de la contratación o se ha quebrantado, de alguna forma, el ordenamiento regulador de la materia. Sobre este tema, esta Contraloría General ha señalado que “... si un potencial oferente presenta una 'objeción' en contra de las condiciones o especificaciones establecidas por la Administración en un 'concurso' promovido mediante contratación directa en razón del monto o por otras razones que decida la propia Administración, ésta se ve en la obligación de responder razonadamente a ellas, sin ser lícito excusarse de resolver, con el argumento de que tal recurso no está contemplado en la ley.”. Este criterio se expone con más detalle en los oficios Nos. 8027 y 107, emitidos por este órgano contralor el 1° de julio de 1997 y el 7 de enero de 1998.

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Pero el ICE, no obstante su deber de responder el recurso de objeción presentado por SEMUTEL, no atendió dicha gestión, de acuerdo con el expediente administrativo de la mencionada contratación, pues en éste no se encontró ninguna evidencia de que hubiera sido resuelto y, consecuentemente, ese Instituto inobservó el debido proceso en este caso.

2.3. OBJECIONES A LAS OFERTAS PRESENTADAS PARA BRINDAR EL SERVICIO DE DEPURACIÓN DE LA RED TELEFÓNICA.

a) Con nota del 10 de setiembre de 1996, los ya citados representantes de SEMUTEL señores Willy Villalobos Mora y Miguel A. Agüero Rojas, formularon, ante el ICE, varias objeciones a la oferta presentada por T en T SAL para el servicio de depuración de la red telefónica, por cuanto, a su parecer, dicha oferta estaba incompleta, no permitía ninguna valoración de la forma en que se efectuaría el trabajo, ni cómo se haría ni cuánto iba a costar, motivos por los cuales consideraban que esa oferta debía ser desechada, ya que no cumplía con los requisitos mínimos establecidos por el respectivo cartel. A continuación se transcriben dichas objeciones:

“1.- La lista de personal asignado a la actividad, es la lista del personal activo ocasional, en la cual sólo presentan nombres sin firmas y además dichos nombres se repiten hasta en tres oportunidades, para aparentar más cantidad, lo que podría confundir a quienes deban revisar las ofertas./ 2.- Los nombres de las personas firmantes en la lista de posibles trabajadores de T en T Sal, está compuesta (sic) en su gran mayoría por empleados FIJOS del Ice (sic), lo cual confirma que NO EXISTE REPRESENTACION laboral de dicha SAL en este sector, ya que estas personas NO PRESTARIAN SU SERVICIO a la sociedad porque se quedarán trabajando para el ICE./ 3.- No adjuntaron documentación sobre las normas de trabajo exigidas en el punto 13 del cartel./ 4.- No presentaron ningún desglose financiero en su oferta, por lo que no se demostró ampliamente como se llegó a los precios ofertados. En otras palabras, no hay relación de sueldos, gastos y otros para determinar sus costos. No existe la relación Costo-Beneficio para el ICE. No existe planteamiento y cálculos de sus operaciones./ 5.- Adjuntaron la lista completa del personal ocasional, sin que esto signifique el apoyo de este personal a T en T Sal./ 6.- No existe desglose administrativo ni organigrama./ 7.- No existe en esta oferta un total general del contrato, requisito indispensable y exigido en el cartel./ 8.- No existe desglose de producción del trabajo, lo que provoca que no se sepa, como lo van a efectuar, con cuantos empleados y cuántas órdenes diarias se procesarán./ 9.- El precio ofertado por T en T Sal es ruinoso, ya que NO EXISTE FORMA, como no sea con pérdidas, de trabajar bajo esos precios. El no haber presentado desglose de los cuadros financieros hace que esta oferta sea aún más incierta.”. (Las mayúsculas constan en el original; el subrayado es nuestro).

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b) Respecto de las contrataciones de mano de obra para instalar órdenes de servicios telefónicos y realizar el servicio de depuración de la red telefónica, en nota del 17 de setiembre de 1996, el señor David Sandí Jiménez, entonces Presidente de T en T SAL, solicitó al Departamento de Proveeduría del ICE aplicar a SEMUTEL SAL las condiciones estipuladas en los respectivos carteles de contratación, relativas a que era requisito indispensable y excluyente que el oferente diera respuesta continua punto a punto y explícitamente a todas las condiciones especiales, obligaciones y requisitos fundamentales.

c) A pesar de las objeciones en comentario, presentadas por dichas sociedades anónimas laborales, en el expediente administrativo de esas contrataciones no se encontró evidencia de que, al estudiar las ofertas correspondientes, el ICE hubiese considerado tales objeciones, con el fin de asegurar la objetividad del análisis efectuado.

2.4. CONSTITUCIÓN DE TÉCNICOS EN TELECOMUNICACIONES SOCIEDAD ANÓNIMA LABORAL (T EN T SAL).

a) T en T SAL fue constituida mediante escritura pública el 20 de febrero de 1996, la cual fue homologada y anotada el 28 de febrero de 1996 en el entonces Registro de Sociedades Anónimas Laborales del Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para este caso, homologar se refiere al proceso de análisis, calificación y aprobación de los documentos presentados a ese Registro, para obtener el visto bueno de que, al constituir dicha sociedad, se cumplió con los requisitos establecidos en la respectiva ley, de modo que pudiera inscribirse como sociedad anónima laboral en el Registro Mercantil.

La escritura pública de constitución de T en T SAL fue inscrita en el Registro Público el 11 de marzo de 1996 en el Tomo 931, Folio 208, Asiento 280, de la Sección Mercantil, en donde se le asignó la cédula jurídica No. 3-101-181963, emitida el 8 de marzo de 1996.

b) En el momento de la constitución de T en T SAL, su capital social era de ¢140.000,00 representado por 280 acciones cada una con un valor nominal de ¢500,00 de las cuales el 51% (143) estaban en poder de seis socios trabajadores y el 49% restante (137) estaba distribuido así: 70 acciones (25%) en manos de la Asociación Nacional de Técnicos en Telecomunicaciones (ANTTEC) y 67 (24%) correspondían a la Asociación Costarricense de Operadores Telefónicos y Afines (ACOTEL). En el siguiente cuadro se muestra en detalle la distribución de esas acciones:

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Cuadro No. 1

Distribución del capital social de Técnicos en Telecomunicaciones SAL Al 20 de febrero de 1996

Socios No.Cédula

Ocupación CantidadAcciones

%

Socios trabajadores: 143 51.0David Sandí Jiménez * 1-688-523 Técnico en teleco-

municaciones23 8.2

Miguel Rojas Villalta** 1-487-549 Técnico en teleco-municaciones

28 10.0

Guido Alvarado Mondragón** 1-486-702 Técnico en telecomunicaciones

23 8.2

José Luis Pérez Castro * 7-062-068 Técnico en telecomunicaciones

23 8.2

Félix Obando Hernández** 6-223-679 Técnico en telecomunicaciones

23 8.2

Alexánder Camacho Solano** 4-144-556 Técnico en telecomunicaciones

23 8.2

Socios capitalistas: 137 49.0Asociación Nacional de Técnicos en Telecomunica-ciones (ANTTEC). Represen- tada por Jorge Arguedas Mora

3-002-045409

Organización laboral 70 25.0

Asociación Costarricense de Operadores Telefónicos y Afines (ACOTEL). Represen- tada por Olga Mercedes Serrano Serrano

3-002-84442 Organización laboral 67 24.0

Total acciones 280 100.0

(*) A la fecha de constitución de la sociedad no laboraba para el ICE pero sí había sido empleado ocasional, aunque no de la actividad de depuración de redes.

(**) A la fecha de constitución de la sociedad era funcionario del ICE, pero no de la actividad de depuración de redes.

Según se muestra en ese Cuadro No. 1, las seis personas que aparecen como socios trabajadores de T en T SAL al momento de su constitución cuatro funcionarios del ICE y dos ex funcionarios no formaban parte del grupo de empleados ocasionales que realizaban las labores de depuración de la red telefónica.

c) El artículo 1 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, No. 7407 del 3 de mayo de 1994 y sus reformas, señala que son sociedades anónimas laborales las que cuenten con un capital social perteneciente, por lo menos en un 51%, a sus propios trabajadores, cuyos servicios se retribuyan en forma directa y personal, con una relación laboral por tiempo indefinido, con las excepciones que indique el pacto social.

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Respecto a quiénes pueden ser dueños del 49% restante de dicho capital social, la citada Ley No. 7407 no hace mención alguna y de ello se deduce que puede ser propiedad de socios no trabajadores, es decir, socios capitalistas, que pueden ser personas físicas o jurídicas, que aportan sólo parte de su capital, pero no prestan sus servicios en calidad de trabajadores asalariados.

d) Como se observa en el cuadro anterior, los socios capitalistas de T en T SAL son la Asociación Nacional de Técnicos en Telecomunicaciones (ANTTEC) y la Asociación Costarricense de Operadores Telefónicos y Afines (ACOTEL), que son asociaciones civiles de trabajadores creadas al amparo de la Ley de Asociaciones No. 218 del 8 de agosto de 1939 y sus reformas, que persiguen fines sociales y no estrictamente económicos y para las cuales existe impedimento legal para que realicen actividades cuyo único y exclusivo objeto sea el lucro.

ANTTEC y ACOTEL son propietarias de acciones por un valor nominal de ¢35.000,00 y de ¢33.500,00, respectivamente, y el hecho de tener en propiedad una acción es una actividad meramente mercantil, cuyo fin es el lucro. En ese sentido, tales asociaciones en su condición de socios capitalistas de T en T SAL han invertido parte de sus recursos en un negocio lucrativo y especulativo como el que realiza esa sociedad anónima laboral, desvirtuándose así sus propios objetivos de carácter social a favor de los trabajadores asociados.

En virtud de lo anterior, esta Contraloría General se cuestiona el hecho que asociaciones sin fines de lucro formen parte de una sociedad anónima laboral que realiza exclusivamente actividades lucrativas, por cuanto esto se opone en sí al motivo o finalidad propia que llevó a los asociados de esas personas jurídicas a constituirse en una asociación.

e) El 28 de febrero de 1996, tal como se indicó en el inciso a) anterior, el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, otorgó el visto bueno a la sociedad anónima laboral denominada Técnicos en Telecomunicaciones SAL, por haber cumplido con los requisitos establecidos en la respectiva ley y, con fundamento en dicha aprobación, el 11 de marzo de ese mismo año, tal sociedad fue inscrita en la Sección Mercantil del Registro Público, a pesar de que T en T SAL tiene como socios capitalistas a dos asociaciones ANTTEC y ACOTEL las cuales están inhibidas para participar en actividades cuya única finalidad sea el lucro, circunstancia que, al parecer, esas dependencias no tomaron en cuenta y respecto de la cual, en su oportunidad, no se pronunciaron.

2.5. CRITERIOS ESTABLECIDOS POR EL ICE PARA EVALUAR LAS OFERTAS PRESENTADAS PARA LA CONTRATACIÓN DE LA DEPURACIÓN DE LA RED TELEFÓNICA.

En materia de contratación administrativa, la administración del ICE dispone de discrecionalidad para solicitar a los oferentes en los concursos que

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promueva para la contratación de actividades auxiliares, todos aquellos requisitos o condiciones que estime necesarios para su buena marcha; además, puede establecer el sistema de evaluación que estime conveniente, en aras de garantizar la selección de la mejor oferta. Sin embargo, también es responsabilidad de esa administración garantizar que sus actuaciones sean del mayor beneficio para la entidad y la satisfacción del interés público, así como de asegurar la calidad y continuidad de las actividades auxiliares que esté dispuesta a contratar.

No obstante esa discrecionalidad de la administración, al revisar los criterios de selección establecidos por el ICE se observó que, con el fin de evaluar las ofertas presentadas en el concurso para contratar la depuración de la red y seleccionar la que más conviniera a los intereses institucionales, ese Instituto estableció, en el cartel correspondiente, los siguientes criterios con su respectivo puntaje, los cuales se comentan en detalle en los puntos 2.5.1 a 2.5.4:

Precio 40 puntos Apoyo de personal 20 puntos Relación salario-costo ICE 20 puntos Representatividad 20 puntos

Un aspecto que el ICE no consideró y que era muy importante tomar en cuenta en la evaluación para seleccionar a la sociedad anónima laboral, es la capacidad organizativa de las sociedades oferentes para hacerle frente al servicio que se quería contratar, como sería la idoneidad del personal para realizar la labor y su organización administrativa.

En el concurso para contratar la depuración de la red el ICE recibió ofertas de dos sociedades anónimas laborales, a saber: SEMUTEL SAL y T en T SAL. En el Cuadro No. 2 se muestra lo ofrecido por cada una de esas sociedades, conforme a los criterios de selección establecidos por ese Instituto, donde se observa que T en T SAL obtuvo el máximo puntaje, por lo que en noviembre de 1997 resultó seleccionada para esa contratación, la cual se formalizó el 7 de agosto de 1998, por un monto estimado de ¢345.600.000,00 a cinco años plazo.

Cuadro No. 2

Resultado de la evaluación de las ofertas presentadasen setiembre de 1996 por SEMUTEL SAL y T en T SALpara la actividad de depuración de la red telefónica,

realizada por el ICE en noviembre de 1997

Criterios de selección SEMUTEL SAL T en T SALCotización Puntaje Cotización Puntaje

Precio ¢63.15 27.42 ¢48 40Apoyo del personal 1 1.11 18 20Relación salario-costo ICE 48% 14.17 68% 20Representatividad 0 0 1264 20Total puntaje 42.7 100

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Seguidamente se comentan los citados criterios establecidos por el ICE:

2.5.1. PRECIO.

a) El cartel para contratar la depuración de la red telefónica indicaba que se darían 40 puntos a la oferta de más bajo precio, siempre y cuando éste no se considerara ruinoso. Para valorar si el precio era ruinoso o no, se utilizaría la estimación costo ICE por par telefónico depurado y se permitiría un precio menor hasta en un 20%, pues a partir de ese punto el precio se podía considerar ruinoso. La asignación de puntos a las otras ofertas se haría proporcional al exceso de precio ofrecido respecto al precio menor ofrecido, para lo cual se utilizaría la siguiente fórmula:

Oferta “i”: 40*1-((precio oferta i/precio oferta menor) –1)

Como se comenta más adelante en el inciso c), en mayo de 1996 se había estimado que el costo ICE por par depurado era de ¢56,5; por lo que un precio ruinoso sería aquel que estuviera por debajo de ¢45,2.

El ICE previó facilitar a la sociedad anónima laboral seleccionada los siguientes recursos que había venido destinando para el desarrollo de la actividad a contratar: dos vehículos y su mantenimiento; seis teléfonos para consultas de los técnicos; dos o tres servicios telefónicos temporales que servirían como números de prueba; así como equipo, herramientas y materiales necesarios. Al cabo de dos años la sociedad debería devolver operando las herramientas y el equipo, y de desear mantenerlos debería cancelar a ese Instituto un 50% del costo de recuperación. Además, el ICE le daría a dicha sociedad la posibilidad de comprar los bienes, equipo y accesorios facilitados, durante la ejecución o finalización del contrato, de acuerdo con un avalúo realizado por la Dirección General de la Tributación Directa; de no producirse esa compra, esos recursos deberían ser devueltos contra lista de inventario y en el mismo estado en que fueron prestados, salvo deterioro normal y razonable.

b) Como se aprecia en el Cuadro No. 2 anterior, en relación con el precio por par telefónico depurado, T en T SAL ofertó ¢48 y SEMUTEL ¢63,15, por lo que en la evaluación de las ofertas en noviembre de 1997, la primera obtuvo 40 puntos, por ofrecer un precio menor y que no era ruinoso, y la segunda 27,4 puntos, aplicándole la citada fórmula.

A pesar de que el ICE disponía de información respecto de que además del precio cotizado por las sociedades oferentes debía asumir otros costos por los recursos que estimaba facilitarle a la que resultara seleccionada, tales como herramientas, mobiliario, equipo, vehículos, mantenimiento de éstos y combustible, aparte de los correspondientes al control de calidad que la ejecución del contrato demandaría, ese Instituto no utilizó dicha información como parámetro para valorar el precio ofrecido por esas sociedades, pues para poder determinar si

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en realidad éste era favorable o no para el ICE, se tenía que haber realizado otro análisis que tomara en cuenta esos costos adicionales y, a su vez, compararlo con el costo que representaba para la institución esa actividad, dado que con el mencionado criterio del precio no se reflejaba ese análisis.

c) Cuando en agosto de 1996 se formuló el cartel, el ICE contaba con un estudio de costos sobre la actividad de depuración de la red telefónica, preparado en mayo de ese año por el Departamento de Información Telefónica, en el cual se estableció que, según recursos de ese Instituto, el costo total de la depuración de 1.080.000 registros al año (producción anual estimada) era de ¢61.020.000,00, siendo el costo por par depurado de ¢56,5. Este estudio se refiere a la cobertura completa de la actividad de depuración y a un 100% de productividad, según lo indicado a esta Contraloría General por la Licda. Guiselle Mejía Chavarría, funcionaria que lo realizó.

Asimismo, en el referido estudio del Departamento de Información Telefónica también se indicó que mediante una sociedad anónima laboral el precio por par depurado era de ¢48, considerando para ello una oferta que T en T SAL había presentado desde febrero de 1996, y que el costo de realizar la actividad por ese medio estaría dado por los costos de la contratación misma y por aquel en que el ICE incurre al realizar el respectivo control de calidad, el cual se calculó en ¢12.081.964,00.

Por consiguiente, según el análisis de esta Contraloría General, con una sociedad anónima laboral el costo anual de la depuración de 1.080.000 registros a ¢48 cada uno sería de ¢51.840.000,00, a los que habría que sumar ¢12.081.964,00 del costo del control de calidad considerado como costo fijo, de donde resulta que el costo total sería de ¢63.921.964,00, cifra superior en ¢2.901.964,00 al costo en que incurriría el ICE si realizara directamente esa actividad, según se indica en el párrafo primero de este inciso c).

No obstante lo anterior, en el estudio que efectuó el Instituto se comparó el costo ICE por par depurado de ¢56,5 sólo con el costo de ¢48 cotizado por T en T SAL, sin tomar en cuenta el costo de control de calidad, lo que llevó a concluir que el primero era de ¢8,50 superior al segundo; de ahí que, según ese Instituto, resultara favorable la contratación externa para la depuración de la red telefónica.

d) En el estudio del Departamento en mención se incluyen los cálculos hechos para determinar, anualmente y durante cinco años a partir de 1996, el costo en que incurriría el ICE en la depuración de la red telefónica, así como el ahorro que significaría el contratar con una sociedad anónima laboral esa actividad, bajo las condiciones indicadas en el párrafo anterior. Al respecto, en el Cuadro No. 3 se muestran las estimaciones, para 1996, del ahorro neto que obtendría esa entidad si contratara una producción anual estimada de 1.440.000 pares depurados.

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Cuadro No. 3

Estimación del ahorro neto que según estimacionesdel ICE obtendría al contratar la depuración de

la red con una sociedad anónima laboralPeríodo 1996

Costo ICE (¢56,5 x 1.440.000) = Ahorro ¢81.360.000,00Menos:Costo contratación SAL(¢48 x 1.440.000) ¢69.120.000,00Costo de vehículos ¢6.044.602,00 (¢75.164.602,00)Ahorro neto estimado ¢6.195.398,00

En la determinación de ese ahorro neto el ICE no consideró los costos relativos al mantenimiento de los vehículos, las herramientas y el mobiliario que se transferiría a la sociedad anónima laboral, amén de que tampoco tomó en cuenta el costo de control de calidad que había estimado, de lo cual se colige que dicho ahorro está sobreestimado.

Así las cosas, de haberse considerado en ese cálculo tan sólo el costo de control de calidad, estimado en ¢12.081.964,00 en mayo de 1996, en lugar de que el ICE ahorrara al contratar la depuración de la red telefónica con una sociedad anónima laboral, más bien obtiene un incremento en el costo de ¢5.886.566,00, según se muestra en el Cuadro No. 4.

Cuadro No. 4Estimación del costo en que incurriría el ICE al contratar

la depuración de la red con una sociedad anónimalaboral, según ajustes de la Contraloría General

Período 1996

Costo ICE (¢56,5 x 1.440.000) = Ahorro ¢81.360.000,00Menos:Costo contratación SAL(¢48 x 1.440.000) ¢69.120.000,00Costo de vehículos ¢6.044.602,00Costo control de calidad ¢12.081.964,00 (¢87.246.566,00)Incremento en el costo (¢5.886.566,00)

e) Por medio de la nota No. T17917 del 2 de noviembre de 1998, el Ing. Maximiliano Quesada Guevara, Jefe del Departamento de Información

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Telefónica, señaló que el costo de control de calidad no se había incorporado en el flujo de ahorros estimado en el estudio de costos de mayo de 1996, ya que sería efectuado por personal fijo, por lo que el ICE seguiría incurriendo en ese costo; indicó, además, que en el costo de depuración de la red sólo se había considerado al personal ocasional que realizaba esa labor y que incluir el costo de control de calidad significaba sumar éste al costo de ese Instituto y restarlo, a la vez, en el flujo de ahorro, lo que no afectaba los resultados.

Pero del citado estudio de costos se deduce que el control de calidad surge como una actividad nueva e independiente, para efectos de aceptar o rechazar lotes de pares verificados por la sociedad anónima laboral contratada, situación que confirma el Lic. Douglas Cubero Mora, Jefe del Proyecto 100KL-DIO, en nota del 12 de agosto de 1998, mediante la cual indica al Coordinador General de Contratos SAL ICECOM, que “... la actividad de controlar la SAL ha sido una de las preocupaciones nuestras ya que se requiere de 5 técnicos para realizar el control de calidad y en este momento no se cuenta con ese personal.”. Asimismo, en un nuevo análisis de costos, realizado en abril de 1998 por el ICE, el cual se comenta en el inciso siguiente, se indicó que el costo de contratar con una sociedad anónima laboral implica dos grandes erogaciones para esa entidad, a saber: el costo por cada par depurado y el costo asociado al desarrollo de un sistema de control de calidad del trabajo a realizar y de administración del contrato; y es así como en ese análisis el costo de control de calidad se consideró como un costo independiente al determinar, en las diferentes alternativas analizadas, los ahorros de la contratación con una sociedad anónima laboral versus costo ICE.

Más aún, el ICE mediante dos contrataciones directas había adquirido de la empresa Gestel S.A. los servicios para el control de calidad del contrato para depuración de la red telefónica por un período de nueve meses comprendido entre el 9 de noviembre de 1998 y el 9 de abril de 1999, y del 20 de mayo al 20 de setiembre de este último año y por un monto total de ¢16.166.735,65.

Cabe indicar que, según consta en las respectivas solicitudes de suministro, dichas contrataciones se efectuaron al amparo de una autorización de esta Contraloría General, mediante el oficio No. 7262 del 6 de julio de 1998, para que el ICE pudiera contratar en forma directa varias actividades con personas jurídicas, bajo ciertas condiciones, tales como que las contrataciones se debían realizar sólo con personas jurídicas, que el plazo no superara el año y que el monto de cada contratación no excediera de diez millones de colones. No obstante lo anterior, se determinó que el servicio para el control de calidad del contrato de depuración de la red telefónica no estaba incluido dentro de las actividades respecto de las cuales el Instituto solicitó autorización para contratar en forma directa. Por consiguiente, dichas contrataciones con la empresa Gestel S.A., una por ¢8.253.995,00 y la otra por ¢7.912.740,65, amén de que se fraccionaron, al parecer para no superar la suma de ¢10 millones antes indicada, por su monto

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no debieron llevarse a cabo mediante el procedimiento de contratación directa, sino por licitación por registro.

f) El Departamento de Información Telefónica del ICE realizó, en abril de 1998, un análisis económico con el fin de actualizar los costos de la contratación para depurar la red telefónica, el cual contiene, entre otros aspectos, una proyección de los costos de esa actividad y el ahorro correspondiente, para diferentes alternativas, en donde se comparan los costos internos de ese Instituto con los costos de contratar los servicios con T en T SAL, sobre la base de su cotización de setiembre de 1996 y su respectivo reajuste.

En ese análisis económico se consideró, según la Licda. Guiselle Mejía Chavarría, funcionaria del Departamento de Información Telefónica, que el personal destacado en el proyecto 35 personas: siete fijos y 28 ocasionales a esa fecha realizaría completa la actividad de depuración de la red telefónica con un 100% de productividad, puesto que en ese entonces dicho personal realizaba también otras actividades asignadas como consecuencia de los cambios organizacionales ocurridos ante el despido de personal que se venía dando en los últimos años.

En condiciones normales, los costos totales de operación de la actividad para el ICE eran, a abril de 1998, de ¢90.861.000,00 para una cantidad mínima de 1.080.000 registros depurados, con un costo unitario de ¢84,13. Por su parte, el precio cotizado por T en T SAL en setiembre de 1996 era de ¢48 por registro, el cual actualizado a abril de 1998, con base en la fórmula de reajuste de precios, resultó en ¢63,42.

De las tres posibles alternativas de contratación analizadas en el estudio económico, se recomendó aquella en que el ICE facilitaría la infraestructura completa y reconocería, mediante la presentación de las respectivas facturas, los costos de mantenimiento de vehículos y equipo y el combustible requerido, por representar la alternativa de mayor ahorro para la institución, además de convenirse con T en T SAL esa modalidad, por cuanto el precio ofertado no incluía esos costos. Por consiguiente, se recomendó realizar los trámites necesarios para formalizar la contratación con dicha sociedad.

Adicionalmente, en el citado estudio económico se indicó que el costo de contratar la depuración de la red con una sociedad anónima laboral conllevaba un costo asociado al desarrollo de un sistema de control de calidad del trabajo a realizar y de administración del contrato, el cual se estimó en ¢18.400.000,00 al año.

En la modalidad de contratación recomendada, según el análisis de costos, se indicó que si el ICE contrataba las actividades, facilitaba la infraestructura completa y reconocía los costos de mantenimiento de equipo y vehículos, el ahorro en costos de operación sería de ¢86.400.000,00, que para una producción mínima de 1.080.000 registros depurados resultaba en un costo

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unitario de ¢80,10. Así para 1998, con una producción de 1.440.000 registros a ¢80,10 cada uno, ese Instituto estimó un ahorro neto de ¢4.514.000,00 según se muestra en el siguiente cuadro:

Cuadro No. 5

Estimación del ahorro neto que según el ICEse generaría al contratar la depuración dela red con una sociedad anónima laboral

Período 1998

Costo ICE = Ahorro ¢115.338.000,00Menos:Costo contratación SAL ¢91.322.000,00Costo control de calidad ¢18.384.000,00Costo por mantenimiento ¢ 1.118.000,00 (¢110.824.000,00)Ahorro neto estimado ¢4.514.000,00

Sin embargo, debe tomarse en cuenta que el ICE, al contratar la depuración de la red con T en T SAL, estimaba asignarle algunos vehículos y mobiliario de oficina y reconocerle el respectivo gasto de combustible, lo que representaba costos adicionales a asumir por esa institución, aumentando así su costo total. Por consiguiente, en el estudio económico de abril de 1998, al determinar el ahorro que obtendría ese Instituto con dicha contratación, se debió considerar una estimación anual de esos otros costos, con el fin de reflejar mejor los resultados de dicho análisis, pues al parecer el ahorro neto estaría sobreestimado.

Procede mencionar que, según avalúos realizados por la Dirección General de Tributación Directa en junio de 1998, el valor de los dos vehículos y del mobiliario de oficina que el ICE trasladó, bajo la figura del comodato, a T en T SAL, corresponden, en ese orden, a ¢4.150.000,00 y ¢1.227.200,00.

Asimismo, el ICE debió acondicionar una oficina con la red telefónica en el Plantel de Paso Ancho, para que T en T SAL pudiera realizar desde ahí la depuración, lo que significó costos adicionales, pues en un principio se había considerado que esa sociedad iba a desarrollar dicha actividad en las oficinas que ese Instituto alquila en el local conocido como “Edificio 2x1”, pero no se llegó a un acuerdo con el dueño de éste para realizar el respectivo subarriendo.

Por otra parte, con nota No. T en T 004-A-98 del 14 de octubre de 1998, a un mes de iniciada la ejecución del contrato de depuración, T en T SAL solicitó al ICE un reajuste al precio por par depurado, con el fin de

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actualizar a ¢67,35 el precio de ¢48,00 vigente en ese momento y que fue con el que cotizó en setiembre de 1996.

g) De lo expuesto en los incisos c) al f) anteriores, se concluye que para el ICE la contratación de T en T SAL para la depuración de la red telefónica no representa ningún ahorro significativo, lo que habría sido evidente si el estudio hubiera considerado todos los costos en que se incurriría con dicha negociación; esto, sin considerar el alto riesgo que puede implicar para ese Instituto el trasladar a manos privadas esa actividad respecto de la cual existen dudas acerca de su naturaleza auxiliar, ya que para realizarla se tiene acceso a intervenir números telefónicos, por lo que se puede acceder información personal o confidencial de los clientes de ese Instituto. El ICE bien pudo negociar con T en T SAL en la forma en que le resultara más beneficiosa, de modo que al pactar las contraprestaciones a que se obligaba, éstas no encarecieran el costo real del servicio que recibiría, pues desde el inicio mismo del negocio era evidente la significativa proporción de las aportaciones a que se obligó ese Instituto.

2.5.2. APOYO DEL PERSONAL.

a) El cartel correspondiente a la contratación para la depuración de la red telefónica señaló que con este parámetro se evaluaría el apoyo que tiene la sociedad oferente dentro del personal que realizaba esa actividad, dado que se busca que exista compromiso entre los trabajadores y la sociedad para garantizarle estabilidad a ellos y a la institución. Al respecto, se le asignarían 20 puntos a la oferta que presentara el mayor respaldo escrito del personal dedicado a la actividad, y si existiera igual apoyo para dos o más sociedades, se les otorgaría el mismo puntaje. La asignación de los puntos a las demás ofertas se haría de acuerdo al porcentaje que éstas representaran respecto a la de mayor apoyo, utilizando la siguiente fórmula:

Oferta “i”: 20 * No. personal dedicado a la actividad que apoya a la sociedad “i” No. personal dedicado a la actividad que apoya a sociedad de más

apoyo

Procede señalar que el personal técnico que realizaba la actividad de depuración estaba integrado por 28 funcionarios; sin embargo, la fórmula para evaluar el apoyo del personal no incluyó como base esa cantidad, sino que en su lugar se utilizó la cantidad que presentara la oferta con el mayor apoyo de esos trabajadores.

b) Para el ICE era importante contar con el conocimiento y la experiencia que tenían los funcionarios que realizaban la actividad de depuración de la red telefónica y así asegurarse que ésta se continuara brindando con la misma calidad que hasta ese entonces. Así pues, ese Instituto estableció en el citado cartel, como una obligación de la sociedad que resultara seleccionada, que debía contratar al personal que le dio apoyo, si éste lo deseaba.

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c) En setiembre de 1996 T en T SAL presentó una nota de agosto de ese año, en la cual 18 (64%) de los 28 funcionarios ocasionales que realizaban la citada actividad indicaron que apoyaban la gestión que realizaba ANTTEC para hacerle frente al déficit de líneas depuradas por medio de esa sociedad anónima laboral; mientras que SEMUTEL contó con el apoyo de uno de ellos. Por lo tanto, en la evaluación de las ofertas, en noviembre de 1997, a T en T SAL se le adjudicaron los 20 puntos y a SEMUTEL 1,11 puntos.

De esta manera el ICE otorgó el máximo puntaje a la sociedad que presentó el mayor apoyo de los trabajadores de depuración de la red telefónica, aunque no necesariamente ella contara con el respaldo de la totalidad de ese personal, lo que era necesario para asegurarse que esa actividad se realizara con al menos la misma calidad con que se venía haciendo.

d) Una forma representativa de medir el apoyo de los funcionarios de la actividad de depuración de la red telefónica era valorar si esas personas eran socios trabajadores de la sociedad anónima laboral oferente, en la cual, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, el 51% del capital social perteneciera a sus propios trabajadores; condición que se podría verificar mediante el acta constitutiva de esa sociedad inscrita en el Registro Mercantil o con una certificación notarial sobre la distribución del capital social cuando se dieran traspasos de acciones, debidamente inscrita en aquel momento en el Registro de Sociedades Anónimas Laborales del Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

En defensa de sus intereses, el ICE debió velar para que, desde su constitución, T en T SAL estuviera conformada por los trabajadores necesarios de depuración de la red telefónica, de manera que pudiera contar con un compromiso más formal por parte de esas personas y, de cierto modo, tener mayor certeza de que esa sociedad podía brindar el servicio que ofrecía; de ahí que no era suficiente solicitar una nota de apoyo de dicho personal a la gestión de esa empresa. Al contar T en T SAL sólo con el apoyo de algunos trabajadores, una vez que resultara seleccionada para ejecutar dicha actividad, tenía que entrar en un proceso de negociación con ellos para que se integraran como socios trabajadores de esa sociedad, proceso en el cual los resultados podían no ser satisfactorios, tal como efectivamente sucedió, según se comenta en el inciso d) del punto 2.7. de este documento.

2.5.3. RELACIÓN SALARIO/COSTO ICE.

a) En el cartel para la contratación de la depuración de la red telefónica se indicó que en la medida en que los salarios a pagar por las sociedades anónimas laborales fueran buenos, los trabajadores no tendrían incentivos para dejar la actividad y dedicarse a otra mejor remunerada según su capacitación, lo que significaba que el servicio a prestar no perdería continuidad a través del tiempo, lo cual era de suma importancia para el ICE. Al respecto, se

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asignarían 20 puntos a la oferta que presentara la mayor relación entre salario y el costo que el ICE pagaría por el servicio a contratar. La asignación de los puntos a las demás ofertas sería proporcional a la relación salario/costo ICE más alta ofrecida, para lo cual se utilizaría la siguiente fórmula:

Oferta “i”: 20 * Relación salario/costo ICE sociedad “i” Relación salario/costo ICE más alta

Aunque en principio pareciera ser un criterio que beneficiaba tanto al ICE como a los trabajadores, ese parámetro no aseguraba que la sociedad anónima laboral que presentara la relación salario/costo más alta fuera la mejor, ya que para efectos de su evaluación el Instituto no estableció una relación que considerara idónea, de manera que permitiera evaluar con propiedad las relaciones que, sobre el particular, presentaran las sociedades oferentes.

b) El ICE tenía la expectativa de que quienes integraran la sociedad anónima laboral que se haría cargo de la actividad de depuración fueran los mismos funcionarios que la estaban realizando, y por lo tanto, se mantuvieran dando ese servicio de igual o de mejor forma que como lo hacían como empleados de ese Instituto. En ese sentido, el criterio relación salario/costo al parecer era una forma para medir que la sociedad que se contratara destinaría una cantidad suficiente de recursos a su personal, de manera que éste tuviera al menos el mismo nivel salarial que tenía con ese Instituto. No obstante, dicho criterio se consideró sólo para efectos de la adjudicación, sin que el ICE definiera los mecanismos que le permitieran garantizarse que dicha relación no se vea disminuida durante la ejecución del contrato.

c) T en T SAL presentó en su oferta un costo por par depurado de ¢48,00, de los cuales ¢32,50 (68%) era el costo por mano de obra. Por su parte, SEMUTEL SAL presentó un detalle del costo de mano de obra, en el cual se incluían: planilla (¢3.651.900,00), horas extras (¢318.489,85), deducciones de la CCSS (¢1.004.304,80), aguinaldo (¢380.266,40), auxilio de cesantía (¢228.251,10) y riesgos del trabajo (¢136.950,65). Sin embargo, para efectos de determinar la relación salario/costo de SEMUTEL sólo se consideró el costo de la planilla entre la producción ofertada, o sea ¢3.651.900,00/120.000, dando como resultado ¢30,43; lo que representaba un 48% del costo por par depurado ofrecido por esa sociedad que era de ¢63,15.

Con base en ese análisis, en la evaluación de las citadas ofertas en noviembre de 1997, T en T SAL obtuvo los 20 puntos al tener una relación salario/costo de 68%, mientras que SEMUTEL SAL al tener esa relación en un 48% obtuvo 14,12 puntos, como resultado de aplicar la fórmula descrita en el inciso a) anterior.

d) Debido a la poca información relativa a los costos de la oferta de T en T SAL, el ICE tuvo que considerar que la mano de obra incluía al menos los costos de las cargas sociales; sin embargo, la oferta de SEMUTEL SAL

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presentaba un mayor detalle de otros costos claramente atribuibles a la mano de obra, aparte de la planilla propiamente, según se indica en el inciso anterior, por lo que de haberse considerado todos esos costos como parte integrante del costo de mano de obra, SEMUTEL habría tenido una relación salario/costo más alta que la de T en T SAL.

2.5.4. REPRESENTATIVIDAD.

a) En el cartel para contratar la depuración de la red telefónica se indicó que el Consejo Superior de Trabajo, en la sesión No. 28 del 8 de mayo de 1996, había aprobado la transferencia de actividades del ICE a sociedades anónimas laborales sujeta a una serie de condiciones, dentro de las cuales destaca el inciso c) del punto 2 que señala:

“c. El cartel de licitación para definir la contratación mediante la aplicación de la Ley No. 7407, deberá respetar en todas sus partes el contenido del Reglamento Respectivo (sic). Especialmente deberán tomarse medidas administrativas para garantizar adecuadamente la reubicación de los trabajadores que no acepten incorporarse a las Sociedades Anónimas Laborales, así como la adecuada participación de las organizaciones sindicales y laborales más representativas de los sectores involucrados en el proceso.”. (El subrayado no consta en el original).

Además, en dicho cartel se indicó que se asignaría el máximo puntaje (20 puntos) a la oferta respaldada por la organización más representativa del Sector de Telecomunicaciones, donde la representatividad estaría dada por el número de trabajadores afiliados a aquella; y que la asignación de los puntos a las demás ofertas se llevaría a cabo sobre la base del porcentaje que obtuvieran con respecto a la más representativa, según la siguiente fórmula:

Oferta “i”: 20 * No. de afiliados de otra organización No. de afiliados de organización más representativa

b) Al estudiar el acta y los documentos correspondientes a la sesión No. 28, celebrada por el Consejo Superior de Trabajo, respecto del requerimiento hecho al ICE para que tomara las medidas que garantizaran una adecuada participación de las organizaciones sindicales y laborales de los sectores involucrados en el proceso, bien puede concluirse que dicha participación estaba referida a que tales grupos pudieran tener acceso a la información y a participar en las negociaciones para la transferencia de actividades al sector privado, lo que les permitía asegurarse que la administración no iba a tomar decisiones que fueran en detrimento de los intereses de los trabajadores involucrados en esas actividades puesto que, en todo momento, la administración debía garantizar a tales organizaciones transparencia e información de los procesos de traspasos de actividades a sociedades anónimas laborales.

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En ese sentido, el artículo 27 del Reglamento a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales (publicado en La Gaceta No. 93 del 16 de mayo de 1995) vigente en 1996, señalaba que previo a la transferencia de servicios auxiliares al sector privado, la administración debía permitir a los representantes sindicales de los servidores, empleados y funcionarios interesados, y a otros representantes, el acceso a la información sobre los motivos de esa transferencia, el número y categoría de los empleados que pudieran resultar afectados, así como los estudios de factibilidad que servían de base técnica al traslado de actividades o servicios y el plazo para llevarlo a cabo. También a esos representantes se les debía brindar la oportunidad de entablar las consultas pertinentes ante la administración, sobre las medidas que debían adoptarse para atenuar las consecuencias adversas para el citado personal, así como darles las facilidades posibles para efectuar las consultas necesarias sobre las medidas propuestas.

c) No obstante lo anterior, el ICE consideró que esa adecuada participación de las organizaciones sindicales y laborales se tenía que medir con el apoyo directo que la organización más representativa del Sector de Telecomunicaciones le diera a las sociedades anónimas laborales participantes en la respectiva contratación, la cual sería la que tuviera mayor cantidad de afiliados. Así las cosas, para calificar el criterio de representatividad, ese Instituto estableció que le daría el puntaje máximo a aquella sociedad anónima laboral que tuviera el apoyo de la organización más representativa de ese Sector, según lo indicado en el inciso a) de este aparte.

Sobre el particular, la asignación de puntos bajo los términos en que se estableció dicho criterio, no garantizaba, en modo alguno, que se le estuviera dando a las organizaciones laborales una adecuada participación en el proceso, de conformidad con lo dispuesto por el citado artículo 27 del Reglamento a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales.

d) Para cumplir con ese criterio de representatividad, T en T SAL presentó ante el ICE, en setiembre de 1996, una nota por medio de la cual los señores Jorge Arguedas Mora y Julio Durán Mora, en ese orden Presidente y Secretario de la Asociación Nacional de Técnicos en Telecomunicaciones (ANTTEC), expresaban que esa organización daba el total apoyo para que la citada sociedad desarrollara las gestiones de instalación de líneas telefónicas, depuración de redes y trámites de centros de despacho regionales, a partir del momento en que ese Instituto requiriera que esas actividades fueran realizadas por una sociedad anónima laboral.

Procede mencionar que ANTTEC es la organización laboral del Sector de Telecomunicaciones que cuenta con el mayor número de afiliados del ICE 1264, en julio de 1996 y, consecuentemente, con su apoyo T en T SAL se hizo acreedora de los 20 puntos. Asimismo, ANTTEC es socio capitalista mayoritario de T en T SAL, según se indica en el punto 2.4. de este documento, por lo que era de esperar que esa Asociación diera su apoyo a dicha sociedad.

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Por su parte, SEMUTEL SAL no presentó con su oferta un documento que evidenciara que su gestión contaba con el apoyo de alguna organización laboral y, por lo tanto, no obtuvo ningún punto por ese concepto.

e) En enero de 1996 el ICE solicitó a esta Contraloría General autorización para realizar la contratación directa de actividades auxiliares con sociedades anónimas laborales y/o cooperativas de autogestión, cuyas primeras contrataciones se empezaron a concretar en 1998, debido al retraso en el proceso ocasionado por un recurso de amparo interpuesto en setiembre de 1996 contra ese Instituto, según lo señalado en el inciso a) del Anexo No. 1 de este documento. Al respecto, era del conocimiento del ICE que en febrero de 1996 ANTTEC y ACOTEL, en la condición de socios capitalistas, junto con varios socios trabajadores, habían formado T en T SAL para participar en esas contrataciones, por cuanto en aquel entonces esa sociedad le había presentado una oferta para depurar la red telefónica.

Así las cosas, T en T SAL estuvo involucrada en el proceso de la referida contratación desde antes de que ésta se sacara a concurso en agosto de 1996, situación que también se evidencia mediante el documento “Contratación de los servicios de verificación, depuración y actualización de registros S.I.M.O: por medio de sociedades anónimas laborales” de mayo de 1996, donde en la parte introductoria de éste se indica que “... se detallan las especificaciones del trabajo a realizar, método, control de calidad, forma de pago, el borrador de un contrato y para la contratación de los servicios mediante S.A.L., las cuales fueron conocidas en su momento por 'T en T S.A.L.' para presentar su oferta que también se analiza en este documento por el servicio mencionado.”.

En virtud de lo anterior, la inclusión en el cartel del criterio de representatividad no puede considerarse como objetiva e independiente, dadas las circunstancias que se presentaron alrededor de esa negociación, puesto que ANTTEC no podía mostrar objetividad al dar su apoyo a cualquier sociedad anónima laboral que participara, por cuanto esa asociación tenía sus propios intereses económicos en T en T SAL, de ahí que era a ésta a quien iba a apoyar, cosa que efectivamente así sucedió.

f) En relación con este criterio de representatividad la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el Voto No. 2435-97 del 2 de mayo de 1997, resolvió un recurso de amparo interpuesto contra el ICE por representantes de SEMUTEL, según se indica en el inciso a) del Anexo No. 1 de este documento, y expresó que era legítimo que el legislador promoviera una política social tendiente a evitar el desempleo que inevitablemente produce la traslación de una actividad del sector público al privado, por lo que resultaba natural que uno de los criterios que pesara para la selección del contratista fuera el de representatividad, con las advertencias que de seguido hace:

“IV.- El criterio de representatividad debe ser únicamente numérico tal y como se expresa en el cartel sin conferir especial preferencia a

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ningún tipo de organización en particular, pues de lo contrario se lesionaría no sólo el principio de igualdad, sino además el derecho de asociación, ya que prácticamente se compelería a los integrantes de las sociedades anónimas laborales a pertenecer, además, al tipo de organización que el Estado considere de 'mayor representatividad', para poder tener una verdadera oportunidad de adjudicarse el bien o servicio en competencia./ V.- ... el papel que histórica y jurídicamente han desempeñado los sindicatos no guarda relación alguna con el de etiquetarse como organización social representativa por excelencia en detrimento de las otras formas reconocidas por el ordenamiento jurídico. Por el contrario: su función de defensa de la universalidad de trabajadores debería compelerlos a propugnar, en este caso, por el derecho de todos ellos a participar en condiciones de igualdad en procedimientos como el que aquí se trata./ VI.- En resumen, la queja de los representantes de la actora se centra en la supuesta preferencia por los sindicatos en el concurso en que participan. Visto el cartel del concurso y el informe del titular del Instituto Costarricense de Electricidad, puede concluirse lo contrario. Las distinciones que existen son, en general, a favor de las sociedades anónimas laborales, condición que reúnen tanto la actora, como las coadyuvantes activas y pasivas y el punto concreto de la adjudicación de 20 puntos a aquella de ellas que sea más representativa guarda armonía con el tipo de organización que el legislador quiso crear, regular y preferir. El recurso, consecuentemente debe desestimarse, enfatizando que la desestimatoria lo es en el tanto esta Sala no encuentra motivo para creer que el último criterio dicho implique ventaja para una agrupación en específico los sindicatos, sino, simplemente, para las sociedades anónimas laborales que reúnan en su seno la mayor cantidad de exservidores de la actividad para cuya prestación están concursando./ POR TANTO:/ Se declara sin lugar el recurso.”. (Las mayúsculas constan en el original).

Así pues, según la Sala Constitucional, el criterio de representatividad debía ser numérico y valorarse en función de las sociedades anónimas laborales que reunieran en su seno a la mayor cantidad de exservidores o servidores de la actividad para cuya prestación estaban concursando; que en este caso particular sería la depuración de la red telefónica. El ICE hizo una valoración numérica de dicho criterio conforme a lo dicho por esa Sala pero la representatividad la estableció en función del apoyo que recibiera la sociedad oferente de la organización laboral más representativa del Sector de Telecomunicaciones, cualidad que recaía en aquella que tuviera la mayor cantidad de afiliados.

Como ya se indicó, ANTTEC es la organización laboral del citado sector que más afiliados tiene en el ICE, asociación que a su vez es socia capitalista mayoritaria de T en T SAL, por lo que el establecimiento del criterio de representatividad, bajo la modalidad descrita, de antemano le daba ventaja a esa

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empresa, la cual, en efecto, contó con el total apoyo de ANTTEC y resultó ser la adjudicataria del máximo puntaje asignado a dicho criterio.

g) La representatividad fue también uno de los criterios considerados para valorar las ofertas que SEMUTEL y T en T SAL presentaron, en setiembre de 1996, para las contrataciones de mano de obra para instalar servicios telefónicos y para el servicio 119 regional. Al respecto, SEMUTEL no presentó el apoyo de ninguna organización laboral, mientras que T en T SAL contó con el apoyo de ANTTEC y obtuvo, en ambas contrataciones, los 20 puntos asignados a ese criterio.

El servicio 119 regional es realizado por operadores (as) afiliados (as) a la Asociación Costarricense de Operadores Telefónicos y Afines (ACOTEL), y consecuentemente, es ésta la que mejor representaría los intereses de esos trabajadores; de ahí que en el caso de la contratación de ese servicio se debió valorar que el apoyo lo diera esa organización, aunque ACOTEL también es socio capitalista de T en T SAL, por lo que es aplicable lo comentado en el inciso e) anterior en relación con ANTTEC (falta de objetividad e intereses económicos en el negocio).

h) De lo comentado en este aparte 2.5.4, se concluye que el ICE inobservó el principio de igualdad de participación, al introducir, para efectos de calificación de las ofertas, un parámetro que de antemano le daba ventaja a T en T SAL sobre SEMUTEL u otras sociedades anónimas laborales que pudieran surgir, puesto que era público y notorio que ANTTEC es la agrupación laboral con mayor número de afiliados en el Sector de Telecomunicaciones y, al mismo tiempo, es socio capitalista mayoritario de T en T SAL. De esta manera ese Instituto, al establecer el criterio de representatividad en los carteles para contratar los servicios de depuración de la red telefónica, mano de obra para la instalación de servicios telefónicos y 119 regional, donde se otorgaba la máxima cantidad de puntos al concursante que contara con el apoyo de la organización laboral más representativa del Sector de Telecomunicaciones, favoreció a T en T SAL, ya que ANTTEC no podía dar su apoyo de manera independiente y objetiva a otros grupos de trabajadores organizados mediante sociedades anónimas laborales, dado que su interés, lógicamente, era que T en T SAL fuera la adjudicada.

2.6. EMISIÓN DE LAS ACCIONES QUE COMPONEN EL CAPITAL SOCIAL DE T EN T SAL.

De conformidad con la escritura constitutiva de T en T SAL del 20 de febrero de 1996, su capital social es de ¢140.000,00, representado por 280 acciones comunes y nominativas de ¢500,00 cada una, las cuales estarían íntegramente suscritas y pagadas al 1° de marzo de 1997, unos días más del plazo no mayor de un año que establece el artículo 5 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales No. 7407. Pero los certificados de esas acciones tienen fecha 2 de junio de 1998, lo que evidencia que fueron emitidos más de un año después de la fecha en que supuestamente serían pagadas, en cumplimiento de la referida norma;

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además, no indican expresamente el nombre del socio propietario de la acción, sino que aparecen a nombre de T en T SAL, cuyo presidente cede y traspasa los derechos de la acción a cada nuevo propietario. Esta situación contraviene los artículos 9 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, el cual establece que las acciones de esas sociedades siempre serán nominativas, y el 134 del Código de Comercio que dispone que las acciones y los certificados deberán contener, entre otras cosas, el nombre del socio cuando las acciones sean nominativas.

Asimismo, la intención del legislador al introducir en dicha ley que las acciones sean nominativas es para que haya un mecanismo de control que permita identificar quiénes son sus propietarios y así determinar si se cumple o no con la distribución de ellas entre los socios, según lo establece ese mismo cuerpo legal, para lo cual se dispone que, los nombramientos y cualquier modificación del pacto social de esas sociedades, antes de ser inscritos en la Sección Mercantil del Registro Público, deben contar con la autorización del Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (artículos 4 de la Ley No. 7407 y 3 de su Reglamento).

2.7. INSCRIPCIÓN DEL TRASPASO DE ACCIONES QUE COMPONEN EL CAPITAL SOCIAL DE T EN T SAL Y LA DISTRIBUCIÓN DE ESAS ACCIONES.

a) El 9 de setiembre de 1996 el ICE realizó la apertura para tres contrataciones directas especiales, mediante sociedades anónimas laborales, a saber: los servicios de depuración de la red telefónica, mano de obra para instalar órdenes de servicios telefónicos y la atención de los centros de despacho regional (119 regional). T en T SAL fue una de las sociedades oferentes y resultó seleccionada en noviembre de 1997 para brindar esos servicios.

b) Para efectos de esas tres contrataciones, en esa oportunidad T en T SAL presentó como evidencia de la conformación de su capital social, el acta constitutiva de esa sociedad del 20 de febrero de 1996, debidamente inscrita en el Registro Mercantil. Según la referida acta, esa sociedad contaba a esa fecha con dos socios capitalistas ANTTEC y ACOTEL y seis socios trabajadores, tal como se indica en el punto 2.4. de este documento.

Pero ninguno de los seis socios trabajadores con que contaba T en T SAL, según su acta constitutiva, trabajaba o había trabajado en la actividad de depuración de la red telefónica, pues su experiencia era en el campo de instalaciones de servicios telefónicos. Con esa cantidad de trabajadores y la limitante de que carecían de la preparación necesaria, T en T SAL no estaba en capacidad de brindar el servicio de depuración.

Dicha empresa, bajo esa misma constitución, también participó para las contrataciones para la instalación de servicios telefónicos y para el 119 regional, por lo que con la cantidad de socios trabajadores que tenía tampoco estaba en condiciones de ejecutar ambas actividades, aparte de que ellos no tenían experiencia en el servicio 119.

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Ahora bien, si T en T SAL optaba por la contratación de personal adicional a lo sumo podía contratar dos personas más, con lo cual tampoco estaba en condiciones de ejecutar los citados servicios. Lo anterior, en vista de que en las sociedades constituidas por menos de veinticinco socios trabajadores, el porcentaje máximo de trabajadores que no tengan suscritas y pagadas acciones de la sociedad es de un 25%, según el artículo 25 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales.

c) A pesar de que T en T SAL no tenía la cantidad necesaria de socios trabajadores para realizar en forma adecuada las referidas contrataciones, en setiembre de 1996 el ICE aceptó que esa sociedad anónima laboral participara para las tres contrataciones, dado que a esa fecha varios de los trabajadores ocasionales que laboraban en depuración de la red telefónica e instalaciones de servicios telefónicos al parecer apoyaban a esa sociedad y estaban interesados en formar parte de ella, amén de que T en T SAL se comprometía a incorporarlos como socios trabajadores si resultaba adjudicada. Cabe mencionar que T en T SAL no presentó con su oferta evidencia del apoyo de los trabajadores del servicio 119 regional, situación que se comenta más adelante en el inciso a) del punto 2.11.2.

d) En virtud de que la primera contratación que iba a formalizar el ICE en 1998 era la actividad de depuración de la red telefónica dado que el 29 de enero de ese año, varias sociedades anónimas laborales habían presentado un recurso de amparo contra el ICE en relación con la contratación de mano de obra para instalar servicios telefónicos T en T SAL empezó a negociar con los 28 trabajadores ocasionales de depuración, para incorporarlos como socios trabajadores, de tal manera que esa sociedad estuviera en condiciones de brindar el servicio que el ICE iba a contratar con ella.

Sin embargo, esa negociación no llegó a concretarse satisfactoriamente, debido a que en junio de 1998 sólo uno de esos 28 trabajadores ocasionales aceptó ser socio trabajador de T en T SAL con una acción; por su parte, el resto de ese personal ocasional no aceptó recibir una acción cada uno, lo cual representaba, en manos de los trabajadores de depuración de la red telefónica, un 10% del total del capital social (280 acciones), pues a su criterio eso significaba que serían socios minoritarios con escasa representación y poder de decisión en esa sociedad, además de que, en julio de 1998, había aparentemente tres socios trabajadores que poseían entre ellos 82 acciones (29,3% del total), repartidas así: uno 31 (11%), otro 26 (9,3%) y el otro 25 (9%) acciones; este último era a esa última fecha socio capitalista, puesto que no aparecía en la planilla de T en T SAL y tampoco trabajaba para el ICE. Según esos trabajadores ocasionales, ellos no se afiliaron porque el privilegio que da la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, para que las instituciones contraten actividades con una sociedad de ese tipo, es para aquellos trabajadores que las realizan y quienes, a su vez, formen parte de la estructura accionaria y laboral de tal empresa, situación que no era la que planteaba T en T SAL para ellos, por lo que, a criterio de ellos, el ICE debió otorgar el contrato a aquella sociedad que estuviera constituida por los trabajadores que realizaban la depuración.

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Procede mencionar que el 2 de febrero de 1996 varios de los trabajadores ocasionales de depuración de la red telefónica habían formado una sociedad anónima laboral que denominaron Desarrollos Tecnológicos SAL, cuya escritura de constitución fue homologada el 7 de marzo de ese año por el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pero no consta en éste que se haya realizado y concluido el trámite correspondiente a la respectiva inscripción en el Registro Mercantil. Según esos trabajadores, ellos no concluyeron la formalización de la sociedad debido a que representantes de ANTTEC les informaron que habían negociado con la administración del ICE para que T en T SAL realizara el servicio de depuración de la red, de ahí que la única opción que les quedaba para seguir brindando ese servicio, era darle el apoyo a dicha sociedad que había sido gestionada por ANTTEC y verbalmente acordaron que T en T SAL se comprometía a integrarlos como socios trabajadores, una vez adjudicada la contratación correspondiente.

Por su parte, los representantes de T en T SAL argumentan que sólo podían ofrecer una acción a cada trabajador de depuración, porque esa sociedad tenía previsto incorporar a otros socios trabajadores para las actividades de instalaciones de servicios telefónicos y del servicio 119 regional que también las iba a realizar para el ICE, a quienes se les daría una acción a cada uno, con el fin de que todos sus socios trabajadores estuvieran en igualdad de condiciones. Las acciones para esos últimos trabajadores las cederían aquellos socios trabajadores que tenían más de una acción, pues éstos en realidad eran dueños sólo de una y se consideraban custodios del resto de acciones. En vista de que los trabajadores de depuración rechazaron ser socios de T en T SAL con una acción cada uno, mediante nota del 12 de junio de 1998, dirigida a la Asesoría Legal de Telecomunicaciones, el señor David Sandí Jiménez, entonces Presidente de dicha sociedad, informó al ICE que su representada había cumplido con su obligación de ofrecer a los trabajadores de depuración las acciones correspondientes, sin que ellos aceptaran, por lo que los servicios que ese Instituto les había adjudicado serían prestados por otros trabajadores, seleccionados de un banco de mano de obra calificada que tenían a su disposición, cuyas calificaciones técnicas, así como la continuidad y calidad de los servicios ofertados, esa sociedad le garantizaba a ese Instituto.

e) Como T en T SAL no podía hacerle frente a la actividad de depuración de la red telefónica con la cantidad de socios trabajadores que tenía, esa empresa se vio en la necesidad de incorporar como socios trabajadores a otro personal técnico. Es así como mediante una nota del 28 de julio de 1998, el señor Jorge Arguedas Mora, en su condición de apoderado especial de esa sociedad, remitió a la Asesoría Legal de Telecomunicaciones una lista con el nombre de 23 personas que iban a realizar las funciones de depuración y una certificación notarial de la distribución de acciones a esa fecha. Lo anterior, con el fin de actualizar la información que sobre esos aspectos había presentado con su oferta en setiembre de 1996, condición que debía cumplir T en T SAL previo a la formalización del contrato correspondiente con el ICE.

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Al revisar la citada certificación del 28 de julio de 1998, se observó que se dieron traspasos de acciones para incluir a los trabajadores que realizarían las actividades a contratar con el ICE; por cuanto de las 143 acciones correspondientes a los socios trabajadores (51% del capital social conformado por 280 acciones) se cedieron 119 acciones y la nueva distribución quedó de la siguiente manera: se mantuvieron dos socios fundadores, uno con una acción y el otro con 26 acciones; y se integraron 62 socios nuevos, de éstos uno con 25 acciones, otro con 31 acciones y los restantes 60 socios cada uno con una acción.

Sin embargo, a setiembre de 1998, esos traspasos de acciones, que implican una modificación al pacto social de T en T SAL, no fueron presentados al citado Departamento de Organizaciones Sociales, para su autorización, como requisito previo para la inscripción en la Sección Mercantil del Registro Público, conforme a lo dispuesto por el párrafo tercero del artículo 4 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales y el párrafo segundo del artículo 3 de su Reglamento.

f) A pesar de esa limitación legal que tenían los referidos traspasos de acciones, la susodicha certificación del 28 de julio de 1998 fue aceptada por la Asesoría Legal de Telecomunicaciones en el proceso de revisión del cumplimiento de requisitos por parte de T en T SAL, previo a la suscripción del contrato para la depuración de la red telefónica, según lo indicado por el Lic. José Luis Navarro Vargas, mediante nota No. ALT-163 del 28 de setiembre de ese mismo año.

g) Por medio de la nota No. ALT-118 del 7 de agosto de 1998, el Lic. José Abraham Madrigal Saborío, entonces Jefe de la citada Asesoría Legal, informó al Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese momento Subgerente de Operaciones de Telecomunicaciones, que de acuerdo con la revisión efectuada por funcionarios de esa dependencia, se concluía que el contrato con T en T SAL, para el servicio de depuración de la red, cumplía con los requisitos mínimos establecidos bajo pena de nulidad en la Ley de Sociedades Anónimas Laborales y su respectivo reglamento. Con fundamento en ese criterio legal, en esa misma fecha, el Ing. Rodríguez Castro, en representación del ICE, firmó con esa sociedad el contrato correspondiente.

h) Por otra parte, mediante nota No. 12679-T del 27 de agosto de 1998, dirigida a la Defensoría de los Habitantes, en respuesta a unos asuntos interrogados sobre el contrato suscrito por el ICE y T en T SAL para la prestación de los servicios de depuración de la red telefónica, el Ing. Rafael Sequeira Ramírez, en ese entonces Presidente Ejecutivo de ese Instituto, manifestó, entre otros aspectos, lo siguiente:

“La constatación de la distribución del capital social de T en T S.A.L. y de cualquier otra Sociedad Anónima Laboral que contrate con el ICE, la hacemos con base en las certificaciones notariales que se le exige aportar a los interesados. (...)/ La certificación notarial aportada en este caso por T en T S.A.L., emitida por el Notario Edgar Alfaro Muñoz, deja

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ver que dos asociaciones son dueñas del cuarenta y nueve por ciento de las acciones; y que el restante cincuenta y uno por ciento, están en manos de personas físicas debidamente individualizadas./ De lo anterior se desprende, que el 49% del capital social se encuentra en manos de socios capitalistas; y que el restante 51% quedaría en manos de potenciales socios trabajadores. Se habla aquí de potenciales socios trabajadores, por cuanto la verdadera condición de trabajador, sólo se puede constatar en el momento en que la Sociedad Anónima Laboral esté efectivamente prestando sus servicios. Antes de eso, serían simples socios./ Esta verificación se hará una vez que entren en operación los respectivos contratos, y es responsabilidad del administrador del contrato designado por el ICE, confrontar las planillas contra la certificación de accionistas. En caso de detectarse incumplimiento de los porcentajes de ley, se procedería según lo establecido en los artículos 15 y 16 del Reglamento vigente.”. (El subrayado es nuestro).

En relación con lo transcrito, la Ley de Sociedades Anónimas Laborales dispone que el 51% del capital social debe estar en manos de los socios trabajadores y no hace referencia a potenciales socios trabajadores, cuya condición sólo se pueda constatar en el momento en que la sociedad anónima laboral esté prestando sus servicios, pues se da por un hecho cierto que si es socio trabajador es porque va a trabajar para la sociedad; es más, al 28 de julio de 1998 tal como se indicó en el inciso e) anterior la Asesoría Legal de Telecomunicaciones contaba con la lista de personal de T en T SAL que iba a realizar la depuración de la red telefónica y también con la certificación de la distribución del capital social de esa empresa, por lo que bien se podía constatar que no todos los socios trabajadores iban a laborar en esa actividad.

i) Adicionalmente, en un informe relativo a la contratación con T en T SAL remitido por la Auditoría Interna del ICE al MBA. Alejandro Soto Zúñiga, miembro del Consejo Directivo de ese Instituto, mediante nota No. T-12934 del 25 de agosto de 1998, se indicó que en el caso de esa contratación se había partido de certificaciones notariales de socios, emitidas con base en el registro de accionistas, y que de previo a la firma del contrato se había efectuado una gran cantidad de traspasos de acciones, por lo que se debía verificar que esos traspasos se ajustaran a lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales. Esta Contraloría General hace la observación en cuanto a que esa norma fue modificada implícitamente por la reforma introducida al artículo 4 por la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, No. 7668.

Sobre el particular, el 31 de agosto de 1998 el Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese entonces Subgerente de Operaciones, remitió al Consejo Directivo de ese Instituto un informe referente a la contratación para la actividad de depuración de la red telefónica. En relación con el comentario que sobre el

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traspaso de acciones hizo la Auditoría Interna del ICE en su informe, el Ing. Rodríguez Castro indicó lo siguiente:

“Si bien el artículo 16 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales dispone que para que surta efectos jurídicos, el traspaso de acciones deberá inscribirse en el libro de registro de accionistas y en el Registro de Sociedades Anónimas Laborales; se trata de actos sucesivos, que se deben cumplir precisamente en ese orden./ La certificación notarial de la composición de los accionistas de T en T S.A.L., fue emitida por el Notario Público Edgar Gilberto Alfaro Muñoz con vista del Libro de Registro de Accionistas de esa organización laboral. Corre por cuenta de esa organización, la inscripción de esos traspasos de acciones en el Registro de Sociedades Anónimas Laborales, dentro de un plazo prudencial./ (...) Como ya se dijo, la inscripción definitiva de los nuevos accionistas corre por cuenta de T en T S.A.L.; y si no proceden de conformidad con la Ley y el Reglamento de Sociedades Anónimas Laborales, se corren el riesgo de que se les cancele su credencial; lo que facultaría al ICE a resolver el contrato. En todo caso, debe aclararse que este traspaso de acciones a última hora, se produjo como consecuencia del interés de la Administración del ICE, en que fueran incorporados en calidad de socios trabajadores de la Sociedad Anónima Laboral contratada, de los trabajadores ocasionales que venían prestando el servicio; lo que a la postre no se logró, al rechazar éstos la oferta de las acciones que les hiciera T en T S.A.L.”.

En relación con lo expresado por el Ing. Rodríguez Castro procede indicar que, era un deber del ICE asegurarse que los traspasos realizados por esa sociedad, según certificación notarial del 28 de julio de 1998, cumplieran con lo establecido por la ley correspondiente; para ello debió verificar que, al menos, esa certificación hubiera sido presentada para el trámite de autorización, como requisito previo a su inscripción en la Sección Mercantil del Registro Público; presentación que, valga aclarar, no se llevó a cabo y por tanto dichos traspasos no fueron inscritos.

j) Posteriormente, en T en T SAL hubo nuevos traspasos de acciones, según una certificación notarial del 3 de setiembre de 1998, la cual fue presentada al Departamento de Organizaciones Sociales el 11 de setiembre de ese mismo año.

En virtud de lo anterior, T en T SAL ya no puede subsanar la falta de inscripción de los traspasos de acciones realizados, según la certificación notarial del 28 de julio de 1998, por cuanto presentó ante el citado Departamento de Organizaciones Sociales otra certificación de fecha 3 de setiembre de ese año, en la que incluían nuevos traspasos y no así la que correspondía al 28 de julio.

k) Según lo comentado en los incisos f) y g) anteriores, la Asesoría Legal de Telecomunicaciones avaló el contrato de marras a pesar de que, en

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primer lugar, la certificación notarial sobre la distribución de acciones que presentara T en T SAL al 28 de julio de 1998 mostraba que habían ocurrido varios traspasos de acciones, que no habían sido debidamente inscritos como para que pudieran surtir efectos jurídicos. Al respecto, mediante nota No. DIO-0284 del 20 de mayo de 1998, el Departamento de Información Telefónica informó al entonces Subgerente de Operaciones que, según indicaciones de esa Asesoría Legal, con un testimonio de la escritura de modificación del acta constitutiva, darían por satisfecho el asunto legal de la conformación de la sociedad anónima laboral, pues se conoce que el trámite del cambio e inscripción es un poco lento.

En segundo lugar, en la lista del personal de T en T SAL para la actividad de depuración y en la certificación notarial del 28 de julio de 1998, mencionadas en el inciso e) anterior, aparece como socio trabajador una persona que había sido despedida del ICE sin responsabilidad patronal el 2 de octubre de 1997, situación que contravenía lo establecido por la propia administración de ese Instituto en el último párrafo de la cláusula décimo tercera del contrato que revisara esa Asesoría, previo a la firma de las partes contratantes, que indica que “... T en T S.A.L. no podrá tener dentro de su planilla, ya sea como socios trabajadores, socios no trabajadores o como simples empleados, a personas que hallan (sic) sido despedidas sin responsabilidad patronal por parte del I.C.E.”.

Cabe mencionar que la situación de ese socio trabajador fue comentada por la Auditoría Interna del ICE en el informe que, sobre la contratación con T en T SAL, remitiera al MBA. Alejandro Soto Zúñiga el 25 de agosto de 1998. Asimismo, al 28 de agosto de 1998 dicha persona no estaba incluida dentro del personal de esa sociedad y al 3 de setiembre de ese año tampoco era socio trabajador de T en T SAL.

En tercer lugar, el capital social de T en T SAL, al 28 de julio de 1998, estaba representado por 280 acciones y, conforme al artículo 1° de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales que establece que al menos un 51% de ese capital debe pertenecer a sus propios trabajadores cuyos servicios se retribuyan en forma directa y personal de ellas 137 acciones (49%) estaban en poder de los socios capitalistas (ANTTEC y ACOTEL), según se indica en el Cuadro No. 1 del punto 2.4. y 143 acciones (51%) pertenecían a 64 socios trabajadores. Sin embargo, esa Asesoría Legal no advirtió a la administración del ICE que, no obstante que había 64 socios trabajadores, sólo 23 (36%) de ellos iban a trabajar en la actividad de depuración según se colige de una nota de esa misma fecha, suscrita por el señor Jorge Arguedas Mora; esto con el fin de que solicitara a T en T SAL las explicaciones del caso. Además, si se considera que esos 23 socios trabajadores eran dueños de 78 acciones, distribuidas así: 21 de ellos tenían una acción cada uno, otro poseía 31 acciones y el otro tenía 26 acciones, los restantes 41 socios trabajadores calificaban como socios capitalistas, pues su aporte a esa sociedad era únicamente capital. Las acciones en poder de esas 41 personas estaban distribuidas así: una de ellas era dueña de 25 acciones y 40 poseían una acción cada una; en total eran 65 acciones.

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Así las cosas, dado que al 28 de julio de 1998, había 65 acciones en poder de 41 socios trabajadores que no laboraban para T en T SAL, éstas se sumarían a las que poseen ANTTEC y ACOTEL, resultando que la distribución real del capital social era 202 acciones (72%) entre socios capitalistas y 78 acciones (28%) entre socios trabajadores; situación que contraviene el artículo 1° de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales.

En virtud de las razones anteriores, al 7 de agosto de 1998, fecha en la que el Instituto Costarricense de Electricidad formalizó con esa sociedad el contrato de marras, llama la atención que dicha Asesoría Legal afirmara ante la administración de esa entidad que el contrato para el servicio de depuración de la red con T en T SAL cumplía con los requisitos mínimos establecidos bajo pena de nulidad en la Ley de Sociedades Anónimas Laborales y su respectivo reglamento.

l) De los mencionados 41 socios trabajadores no incluidos como personal de T en T SAL para la depuración de la red telefónica al 28 de julio de 1998, se determinó que sólo tres de ellos (7%) eran ex funcionarios del ICE y no habían trabajado en depuración, en tanto que los 38 socios restantes (93%), en ese momento, tenían una relación laboral con ese Instituto, en actividades distintas a depuración, situación que confirma que esos 41 socios trabajadores en realidad eran socios capitalistas pues, como antes se indicó, no tenían ninguna relación laboral con T en T SAL y la mayoría trabajaba para ese Instituto.

m) De las 23 personas que el 28 de julio de 1998 T en T SAL indicó al ICE que realizarían la actividad de depuración, seis de ellas no estaban incluidas en la respectiva planilla de agosto de ese año enviada por esa sociedad a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), y, al 3 de setiembre de ese mismo año, según una certificación notarial de la distribución del capital social de T en T SAL, esas seis personas tampoco aparecían como socios trabajadores.

n) Al comparar la planilla de 28 trabajadores técnicos de T en T SAL de agosto de 1998, reportada a la CCSS para la actividad de depuración, con la certificación notarial del 28 de julio de ese año sobre la distribución de las acciones de esa sociedad que indica que hay 64 socios trabajadores, se determinó que sólo 18 (28%) de ellos trabajaban en la actividad de depuración y eran dueños de 73 acciones distribuidas así: un socio con 31, otro socio posee 26 y 16 socios con una acción cada uno. Por lo tanto, a agosto de 1998 no laboraban para dicha sociedad los restantes 46 socios trabajadores (72%) en cuyo poder estaban 70 acciones las cuales se distribuían así: 37 funcionarios del ICE, cuatro ex funcionarios y cuatro particulares (sin ninguna relación laboral con ese Instituto) tenían una acción cada uno, en total 45 acciones, y un ex funcionario poseía 25 acciones.

Por otra parte, al comparar esos 46 socios trabajadores según la citada certificación del 28 de julio de 1998 y que a agosto de ese año no estaban en la planilla de depuración de T en T SAL con las listas del personal que presentó esa sociedad con sus ofertas en setiembre de 1996, se observó que 25 (54%) de ellos estaban propuestos para instalaciones de servicio telefónico, 11

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(24%) para el servicio 119 regional y uno (2%) para depuración de la red; asimismo, para 9 (20%) de esos socios trabajadores se desconocía la actividad en que laborarían.

Así las cosas, a agosto de 1998 los citados 46 socios trabajadores calificaban más bien como socios capitalistas, dado que no tenían una relación de empleo directa y personal con T en T SAL para ser considerados como tales, por lo que las 70 acciones en poder de ellos se deben sumar a las 137 acciones que tienen los socios capitalistas (ANTTEC y ACOTEL). En consecuencia, a esa fecha, la distribución del capital social de T en T SAL era como se muestra en el Cuadro No. 6:

Cuadro No. 6Distribución del capital social de T en T SAL

A agosto de 1998

Calidad de socios de T en T SAL

Distribución de acciones

(certificación al 28/7/98)

Acciones de socios que no

laboran para T en T SAL a agosto,

98


considerando planilla de T en T SAL a agosto, 98

Cantidad % Cantidad %Capitalistas 137 49 207 74Trabajadores 143 51 70 73 26Total 280 100 280 100

De conformidad con lo anterior, a agosto de 1998 de las 280 acciones que componen el capital social de T en T SAL, 207 (74%) estaban en manos de socios capitalistas y 73 (26%) en poder de socios trabajadores, situación contraria a lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, el cual señala que al menos un 51% del capital social debe pertenecer a socios cuyos servicios se retribuyan en forma directa y personal.

ñ) Con base en la certificación notarial del 3 de setiembre de 1998, se determinó que T en T SAL tenía 67 socios trabajadores dueños de 143 acciones y que se produjeron nuevos traspasos de las acciones en poder de esos socios. Como consecuencia de esos traspasos, se integraron a T en T SAL 11 nuevos socios trabajadores. cada uno con una acción, de los cuales, a agosto de 1998, 10 trabajaban en la actividad de depuración de la red y uno era funcionario del ICE y no tenía relación laboral con esa sociedad.

o) Al comparar la planilla de T en T SAL de agosto de 1998 con la citada certificación del 3 de setiembre de ese año, se determinó que de los 67 socios trabajadores sólo 28 (42%) de ellos estaban trabajando para esa empresa y son dueños de 83 acciones, distribuidas así: uno tenía 31, otro poseía 26 y los 26 restantes tenían una acción cada uno. En consecuencia, al 3 de setiembre de 1998 no laboraban para esa sociedad 39 (58%) socios trabajadores, los cuales son

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dueños de 60 acciones distribuidas así: un socio con 22 acciones y 38 socios con una acción cada uno.

De esos 39 socios trabajadores incluidos en la referida certificación del 3 de setiembre de 1998 y que a agosto de ese año aún no laboraban para T en T SAL, se determinó que según las listas del personal que presentó esa sociedad con sus ofertas en setiembre de 1996, de ellos 22 (57%) estaban propuestos para instalaciones de servicios telefónicos y 11 (28%) para el servicio 119 regional. Asimismo, para 6 (15%) de esos socios trabajadores se desconocía la actividad en que laborarían.

Por lo tanto, al 3 de setiembre de 1998 los citados 39 socios trabajadores calificaban más bien como socios capitalistas, dado que no tenían una relación de empleo directa y personal con T en T SAL para ser considerados como tales, por lo que las 60 acciones en poder de ellos se tienen que sumar a las 137 acciones en manos de los socios capitalistas (ANTTEC y ACOTEL). En ese sentido, a esa fecha la distribución del capital social de T en T SAL era la siguiente:

./..

Cuadro No. 7

Distribución del capital social de T en T SALAl 3 de setiembre de 1998



(certificación al 3/9/98)

Acciones de socios que no

laboran para T en T SAL a agosto,

98




En ese Cuadro No. 7 se observa que, al 3 de setiembre de 1998, de las 280 acciones que componen el capital social de T en T SAL, 197 (70%) estaban en manos de socios capitalistas y 83 (30%) en poder de socios trabajadores, situación que incumplía lo dispuesto por el supracitado artículo 1° de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales.

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p) Adicionalmente, con base en una certificación notarial del 12 de julio de 2000, se determinó que a esa fecha T en T SAL contaba con 120 socios trabajadores dueños de 143 acciones (51%) del capital social, los cuales estaban distribuidos por actividad así: 20 en depuración, 21 en centros de control, 7 en área administrativa y 72 en instalaciones. Pero, tomando en cuenta la planilla al 30 de junio de ese año, reportada a la CCSS el 7 de julio siguiente, de las 158 personas que laboraban para T en T SAL sólo 117 eran socios trabajadores (dueños de 140 acciones), puesto que a esa fecha tres socios trabajadores con una acción cada uno habían dejado de laborar para esa sociedad.

En virtud de lo anterior, al 12 de julio de 2000, esos tres socios trabajadores calificaban más bien como socios capitalistas, por lo que las tres acciones en poder de ellos se suman a las 137 acciones en manos de los socios capitalistas (ANTTEC y ACOTEL). Por lo tanto, a ese momento la distribución del capital social de T en T SAL era la siguiente:

./..

Cuadro No. 8

Distribución del capital social de T en T SALAl 12 de julio de 2000



(certificación al 12/7/2000

Acciones de socios que no laboran para

T en T SAL a agosto, 98




Procede mencionar que al 12 de julio de 2000, la última certificación notarial sobre la distribución de acciones de T en T SAL, que consta en el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es una del 10 de noviembre de 1998.

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q) De conformidad con lo comentado en los incisos n) al p) anteriores, al comparar en diferentes momentos la distribución del capital social de T en T SAL, según certificaciones notariales con las respectivas planillas de esa sociedad, es evidente que dicha distribución no estaba acorde con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, el cual indica que al menos el 51% de ese capital debe pertenecer a los socios cuyo servicios se retribuyan en forma directa y personal, aparte de que se han efectuado varios traspasos de acciones cuyas certificaciones no han sido presentadas al citado Departamento de Organizaciones Sociales, para después ser inscritas en la Sección Mercantil del Registro Público; traspasos que para efectos de terceros no surten efectos jurídicos.

2.8. CAPACITACIÓN DEL PERSONAL DE T EN T SAL PARA REALIZAR LA ACTIVIDAD DE DEPURACIÓN DE LA RED TELEFÓNICA.

a) En el punto 3.1 del cartel para la contratación directa del servicio de depuración de la red telefónica, relativo a la presentación de las ofertas, el ICE solicitó lo siguiente:

“3. La solicitud debe estar acompañada de: .../ Listado de los trabajadores que prestarán el servicio./ 4. Debe contar con experiencia en este campo, ya sea de la empresa o de sus funcionarios y presentar los atestados (curriculum vitae) de las personas d. (sic) En caso de que parte de los funcionarios NO sean funcionarios y/o exfuncionarios ICEEste (sic) será un requisito indispensable y se solicita que se incluya toda la información académica, laboral, experiencia y otros que se consideren conveniente que el Instituto conozca sobre el personal que se dedicará al servicio.”. (Las mayúsculas y el destacado constan en el original).

No obstante la relevancia de ese requisito, el ICE no incluyó la capacitación y la experiencia del personal de las sociedades anónimas laborales participantes, como parámetro para la evaluación de las ofertas, a pesar de su importancia para garantizar la continuidad, calidad y eficiencia en la prestación del mencionado servicio.

b) La oferta presentada el 9 de setiembre de 1996 por T en T SAL, para la citada contratación, contenía una lista de 26 trabajadores asignados para depuración de la red telefónica y, en vista de que tales trabajadores, a esa fecha, eran parte del personal del Instituto en dicha actividad, T en T SAL no presentó los atestados de ellos, dado que no era un requisito indispensable, según el mencionado punto 3.1 del cartel.

c) El proceso de la citada contratación estuvo paralizado alrededor de ocho meses, como consecuencia de un recurso de amparo interpuesto contra el ICE en setiembre de 1996, el cual fue declarado sin lugar en mayo de 1997, según se comenta en el Anexo No. 1 de este documento; debido a ello no fue sino hasta

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en noviembre de 1997 cuando se seleccionó la sociedad anónima laboral que realizaría la actividad de depuración de la red telefónica; designación que recayó en T en T SAL, tal como se indica en el punto 2.5. de este documento. Además, el 28 de abril de 1998, el Consejo Directivo había acordado contratar la referida actividad, sujeta a la verificación que realizaría la Asesoría Legal de Telecomunicaciones para hacer constar, mediante un dictamen, el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por la normativa vigente.

d) En virtud del tiempo transcurrido desde la presentación de su oferta en setiembre de 1996, y previo a la firma del contrato respectivo, T en T SAL debía actualizar la lista del personal que trabajaría en depuración de la red telefónica; de ahí que el 28 de julio de 1998 esa sociedad comunicó, los nombres y números de cédula de las 23 personas que se ocuparían de esa actividad, al Lic. José Abraham Madrigal Saborío, en ese entonces Jefe de la Asesoría Legal de Telecomunicaciones, quien, a su vez, solicitó al Ing. Maximiliano Quesada Guevara, Jefe del Departamento de Información Telefónica, que como administrador de la mencionada contratación, analizara y certificara si, con la lista del personal aportada por T en T SAL para hacer frente a la actividad de depuración de la red, se garantizaba al ICE la continuidad, calidad y eficiencia del servicio público y que verificara e indicara si ese personal no pertenecía a la planilla de ese Instituto.

De esos 23 trabajadores sólo uno estaba en la lista que T en T SAL había presentado con su oferta de setiembre de 1996, quien al 28 de julio de 1998 trabajaba para el ICE en depuración; además, cinco de ellos eran ex funcionarios de ese Instituto, otro era funcionario de depuración a esa última fecha y los 16 restantes eran particulares que no habían tenido ninguna relación laboral con ese Instituto.

e) El 7 de octubre de 1998, el Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese entonces Subgerente de Operaciones de Telecomunicaciones, informó que, conscientes de no contar con el personal que originalmente realizaba la labor, se había consultado con la Asesoría Legal, la cual había indicado que el ICE podía contratar la actividad de depuración con T en T SAL, aunque no llegara a tener el personal que venía realizando esa labor, siempre y cuando se garantizara la continuidad, calidad y eficiencia del servicio, pues no podía obligarse a ese personal a formar parte de dicha sociedad, ni tampoco se podían detener los procesos iniciados de contratación de servicios con sociedades anónimas laborales, aunque esos trabajadores se opusieran a ello.

f) Pero como para la mayoría del personal contemplado en la lista actualizada, el ICE desconocía si estaba capacitado para realizar la actividad de depuración, según lo indicado en el inciso d) anterior, T en T SAL envió al Ing. Maximiliano Quesada Guevara, el 30 de julio de 1998, un listado de esas personas con la respectiva descripción de su formación académica y experiencia laboral, e indicó que, con ellas, garantizaban a ese Instituto otorgar el servicio en las condiciones de eficiencia y calidad establecidas en el contrato.

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No obstante que 16 (70%) de los 23 trabajadores mencionados por T en T SAL no habían tenido ninguna relación laboral con el ICE, éste no solicitó, como un requisito indispensable, sus atestados, de manera que le permitieran comprobar la información suministrada por esa sociedad, sobre la preparación académica y la experiencia laboral que tenía ese personal, para así valorar con propiedad la idoneidad de esos trabajadores. En su lugar, ese Instituto aceptó como válida dicha información.

g) En relación con los requisitos mínimos (académicos, capacitación y experiencia) con que debe contar una persona para realizar de manera adecuada el servicio de depuración de la red telefónica, el Ing. Maximiliano Quesada Guevara informó que esa actividad tiene dos subactividades: la verificación en el terreno de la ocupación de la red y la actualización de los sistemas de información corporativos, y que, a su criterio, el personal que se destaque en esas actividades debe cumplir con el siguiente perfil, según corresponda:

“REQUISITOS DEL PERFIL TECNICO/ A- Cumplir con alguna de las siguientes alternativas:/ i- Tener estudios formales de grado técnico en las áreas de electrónica, electricidad o telecomunicaciones (graduados de Colegios Técnicos Profesionales o del INA)./ ii- Haber aprobado cursos de capacitación en estas áreas (Líneas telefónicas, Planta Externa, Empalmes)./ iii- Demostrar que se poseen los conocimientos y experiencia que se requieren en esta clase de puesto./ B- Tener licencia para conducir vehículo liviano./ REQUISITOS DEL ANALISTA DE PROCESOS/ A- Cumplir con alguna de las siguientes alternativas:/ i- Haber aprobado el primer año de la carrera de Administración o Informática en centros de enseñanza superior, a nivel Universitario, reconocidos por el Ministerio de Educación Pública./ ii- Haber aprobado el cuarto ciclo de Enseñanza General Básica y tener como mínimo dos años de experiencia en funciones afines a esta clase, así como haber aprobado cursos de capacitación impartidos o reconocidos por el Departamento de Entrenamiento./ iii- Haber aprobado el segundo año de la Carrera de Enseñanza Superior, a nivel Parauniversitario, reconocidos por el Ministerio de Educación Pública./ B- Haber aprobado cursos de operación de paquetes computacionales tales como: Ambiente Windows, Word, Excel y otros, impartidos o reconocidos por el Departamento de Entrenamiento.”. (Las mayúsculas constan en el original).

Asimismo, el Ing. Quesada Guevara indicó que se consideraba necesario de uno a seis meses de capacitación en la actividad de depuración, lo cual depende de las actividades que se desempeñan, de la formación básica y de la facilidad de aprendizaje de cada persona.

De la comparación entre los perfiles descritos y los datos sobre la preparación académica y la experiencia laboral de los 23 socios trabajadores de T en T SAL al 30 de julio de 1998, se concluye que ninguno de ellos reunía a

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cabalidad los requisitos para los perfiles de técnico o de analista de procesos, necesarios para realizar en forma adecuada el servicio de depuración de la red telefónica.

h) En cuanto a la mencionada solicitud que la Asesoría Legal de Telecomunicaciones realizara a la jefatura del Departamento de Información Telefónica para que certificara si con la lista del personal de T en T SAL se garantizaba al ICE la continuidad, calidad y eficiencia del servicio, ésta fue atendida por el Ing. José Fabio Parreaguirre Camacho, Coordinador del proceso de contratación con SALES y Jefe de la Unidad de Servicios Regionales, mediante nota No. SR-227 del 3 de agosto de 1998, en la cual indicó lo siguiente:

“1.- La continuidad, calidad y eficacia del servicio público, se da con el cumplimiento de las cláusulas contenidas en el contrato que se firme entre las partes, que contiene una serie de controles que así lo aseguran./ 2.- La formación básica de estos trabajadores está de acuerdo con las actividades que deben realizar./ 3.- El ICE debe de dar las facilidades para la capacitación del personal debiendo T en T SAL correr con los esfuerzos de coordinación y recurso para realizarla./ Aquí hay que aclarar que si se hubiese dispuesto del personal que actualmente realiza la actividad, que era lo deseable, no era necesaria esta capacitación, sin embargo, por no haberse dado esta situación debemos buscar alternativas./ De acuerdo con las anteriores consideraciones se estima que con las características del personal que se adjunta se puede realizar la actividad promovida por esta contratación garantizando la continuidad, calidad y eficiencia del servicio./ Adicionalmente se le informa que este personal no pertenece a la planilla del personal fijo de la Institución. Son ocasionales o exempleados del ICE.”.

Se desconocen los motivos por los cuales el Ing. Parreaguirre Camacho, en su condición de Coordinador del proceso de contratación con las sociedades anónimas laborales, fue quien valoró la idoneidad del personal que presentó T en T SAL, en lugar del Ing. Maximiliano Quesada Guevara, Jefe del Departamento de Información Telefónica o del Lic. Douglas Cubero Mora, Jefe del Área de Soporte Técnico de ese mismo Departamento, funcionarios que han tenido bajo su responsabilidad esa actividad y por consiguiente son los que tienen el conocimiento y la experiencia necesarios para valorar mejor la formación del citado personal; no obstante, no se localizó evidencia de que se les tomara en cuenta al momento de realizar esa valoración.

i) Lo expresado por el Lic. Parreaguirre Camacho en el sentido de que es con el cumplimiento del contrato que se firme entre el ICE y T en T SAL cuando se dan las condiciones de continuidad, calidad y eficacia del servicio, denota poco interés de parte de ese Instituto por asegurarse, previo a la firma de dicho contrato, que la sociedad anónima laboral reuniera las condiciones óptimas

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para la debida ejecución de la actividad contratada, máxime que se trata de una función muy importante en el quehacer institucional.

j) El ICE y T en T SAL firmaron el 7 de agosto de 1998 el contrato relativo a la actividad de depuración de la red telefónica y mediante un addendum del 17 de agosto de ese año se estableció que su ejecución empezaría el 18 de ese mismo mes y año; sin embargo, la respectiva orden de servicio para la ejecución de lo contratado no se emitió sino hasta el día 27 siguiente. Pero aunque para esa fecha, la citada sociedad contaba con una cantidad razonable de trabajadores (23), no le fue posible iniciar actividades ya que 21 de ellos (93%) no tenían experiencia en esas labores, según lo comentado en el inciso d) anterior, lo que hizo necesario realizar actividades de capacitación teórica y práctica antes de ejecutar el servicio contratado, el cual, valga aclarar, dio inicio el 16 de setiembre de 1998. Sobre el particular, mediante nota del 3 de agosto de 1998, el señor Jorge Arguedas Mora, en su condición de Apoderado de T en T SAL, solicitó al Ing. Quesada Guevara un permiso para que los técnicos Hans Fernández Bonilla y Juan Carlos Arias Gómez, en ese entonces trabajadores del ICE, laboraran el 6 y 7 de agosto de ese año en un curso para el personal que realizaría la actividad de depuración. Al respecto, esta Contraloría General no localizó evidencia sobre si se concedió o no ese permiso y si, efectivamente, se impartió en esas fechas dicho curso.

Los señores Fernández Bonilla y Arias Gómez, al 3 de agosto de 1998, formaban parte del grupo de trabajadores ocasionales del ICE que realizaba la actividad de depuración y eran los únicos miembros de ese grupo que, a su vez, se habían incorporado como socios trabajadores de T en T SAL y quienes, a partir del 16 de agosto de ese año, concluyeron su relación laboral con ese Instituto.

Asimismo, con nota No. TenT 029-98 del 10 de agosto de 1998, el señor Arguedas Mora solicitó al Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese entonces Subgerente de Operaciones de Telecomunicaciones, permiso para que se impartiera un curso práctico al personal de T en T SAL que se ocuparía en la depuración de la red, entrada a centrales telefónicas o armarios y que se coordinara con una oficina que manejara el Sistema Integrado Mecanizado de Operaciones (SIMO) para la práctica, así como permiso para que los técnicos Hans Fernández Bonilla y Juan Carlos Arias Gómez se integraran a la preparación de la entrada en operación de esa actividad. Al respecto, mediante un fax del 11 de agosto de 1998, el señor Arguedas Mora transmitió al Ing. Maximiliano Quesada Guevara la citada nota No. TenT 029-98, la cual contiene el visto bueno del Ing. Rodríguez Castro.

La Contraloría General no encontró evidencia sobre el tiempo concedido por la Subgerencia de Operaciones de Telecomunicaciones para que el personal de T en T SAL realizara el citado curso en el ICE; además, según lo manifestado por la Licda. Guiselle Mejía Chavarría, funcionaria del Departamento de Información Telefónica, no hubo ningún control sobre el tiempo que utilizaron;

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en consecuencia, se desconoce cuántas horas duró exactamente la referida capacitación.

Pese a las limitaciones comentadas, mediante nota No. TenT 040-98 del 27 de agosto de 1998, el señor David Sandí Jiménez, entonces Presidente de T en T SAL, reiteró al Lic. José Fabio Parreaguirre Camacho que el personal técnico estaba completamente preparado para ejercer la actividad en forma eficiente y acorde con lo estipulado, tanto en el cartel como en el contrato firmado entre las partes. Asimismo, indicó que las actividades relacionadas con la depuración en el campo, los sistemas SIMO y GITEL, así como la parte de la central telefónica, habían sido asignadas a cada uno de los técnicos con amplia experiencia en esas áreas.

Pero si se considera la falta de experiencia de sus trabajadores y la aparentemente escasa capacitación que se les brindó, según lo señalado en párrafos anteriores de este inciso j), así como que el contrato respectivo se empezó a ejecutar el 16 de setiembre de 1998, es posible afirmar que la capacitación recibida por dicho personal no se ajustó al plazo de uno a seis meses requerido, de acuerdo con lo manifestado por el Ing. Maximiliano Quesada Guevara, máxime si se toma en cuenta que la actividad de depuración es exclusiva del ICE y, especialmente, que la mayoría de ese personal no había trabajado en ella.

k) Al 3 de setiembre de 1998, según certificación de la distribución del capital social, T en T SAL ya no contaba con seis de los 23 socios trabajadores que tenía, según la lista del personal para la depuración de la red telefónica del 28 de julio de 1998, por lo que con 17 personas no podía brindar ese servicio; de ahí que esa sociedad incorporó a 11 nuevos socios trabajadores, de los cuales sólo diez trabajaban en dicha actividad, ya que el otro era funcionario del ICE a esa fecha; además, se incorporó activamente como trabajador uno que, si bien era socio trabajador, no estaba incluido en la referida lista. Por otra parte, a agosto de 1998, la planilla de esa sociedad para dichas tareas de depuración estaba conformada por 28 socios trabajadores, de los cuales sólo ocho eran ex funcionarios del ICE y 20 no habían tenido ninguna relación laboral con ese Instituto.

De esos últimos 20 trabajadores, hay ocho respecto de los cuales no se conoce información sobre su preparación académica y experiencia laboral, y tampoco se encontró evidencia de que ese Instituto se asegurara de la idoneidad de ellos, para garantizarse la calidad y eficiencia del servicio que iba a recibir de T en T SAL.

l) En relación con el servicio que debía prestar T en T SAL, la Auditoría Interna del ICE, en el mencionado informe que sobre la contratación con esa sociedad remitiera el 25 de agosto de 1998 al MBA. Alejandro Soto Zúñiga, miembro del Consejo Directivo, señaló que según la opinión del Ing. José Fabio Parreaguirre Camacho el personal de T en T SAL podía realizar el servicio

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contratado y garantizar su continuidad, calidad y eficiencia pero que, no obstante lo anterior, la situación no operaba así, puesto que a esa fecha se había constatado que era prácticamente nulo el servicio de esa sociedad para darle continuidad a la actividad contratada.

Este informe de la Auditoría Interna fue conocido por el Consejo Directivo del ICE, según consta en el artículo 1° del acta de la sesión No. 5001, celebrada el 25 de agosto de 1998; en esta sesión el Lic. Danilo Chaverri Soto, en ese entonces miembro de dicho Consejo, manifestó su preocupación por el hecho de que en ese informe constara que los funcionarios que se contrataron para brindar el servicio no tenían aptitud técnica para realizarlo; motivo por el cual preguntaba “... cómo es que se contrató con una empresa que no estaba constituida, porque según entiende, el problema que se está presentando es que cuándo se contrató con dicha empresa, había intención de los funcionarios de trasladarse a la Sal, situación que no se concretó”; además, “... cómo fue que se continuó con un contrato si se sabía que no tenían el personal calificado para realizar el trabajo.”.

Al respecto, el Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese entonces Subgerente de Operaciones de Telecomunicaciones, señaló que el grupo de empleados de depuración del ICE había dado su adhesión escrita a T en T SAL y que cuando se pretendió iniciar el proceso de formalización del contrato, ellos manifestaron que querían conformar su propia sociedad anónima laboral y no continuar con T en T SAL, por lo que se había llevado a cabo una serie de esfuerzos para lograr que se incorporaran, pero esto no había sido posible y que, debido a esa situación, T en T SAL había procedido a contratar a ex empleados del ICE y a otras personas para conformar el grupo necesario, el cual definitivamente requería capacitación, porque aunque la Ley de Sociedades Anónimas Laborales establece que se debe dar prioridad al empleado que está efectuando el trabajo, si éste no lo quiere aceptar no se le puede obligar. Asimismo, manifestó que se había evaluado si el personal que incorporaría T en T SAL tenía la suficiente capacitación, o por lo menos experiencia y formación para ser capacitado y efectivamente estaba siendo conformada por personal que había tenido experiencia en planta externa.

En relación con lo anterior, si bien es cierto que el ICE no podía obligar a esos trabajadores a asociarse a T en T SAL, tampoco estaba obligado a contratar con una sociedad que no tenía el personal calificado para realizar la actividad de depuración de la red, pues al hacerlo corría el riesgo de que el servicio que brindara esa empresa no satisficiera las necesidades institucionales.

Posteriormente, el Ing. Rodríguez Castro remitió al Consejo Directivo del ICE, mediante nota No. ICECOM-1059-08-98 del 31 de agosto de 1998, un documento para aclarar e informar sobre los principales temas discutidos en la citada sesión No. 5001 de ese Consejo, sobre la contratación de la actividad para depurar la red. En dicho documento se indicó, entre otras cosas, que al evaluar el personal de T en T SAL se observó que estaba conformado por 28

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personas distribuidas en nueve técnicos ex empleados del ICE, siete con conocimientos de informática, cinco con conocimientos técnicos, cuatro con experiencia en depuración y tres tenían formación básica y administrativa; y que T en T SAL había iniciado la capacitación del personal que contrató –el cual tenía la formación básica y/o la experiencia necesarias para realizar la actividad de depuración– desde que se había firmado el contrato el 7 de agosto de 1998; también se señaló que según lo había manifestado por escrito el Presidente de esa sociedad, ya estaban listos para iniciar labores y que las cláusulas contenidas en el contrato introducían una serie de controles técnicos y administrativos que obligaban al contratista a garantizar la continuidad, calidad y eficacia del servicio, so pena de multas, rechazos, rebajos y hasta la resolución del contrato.

Procede mencionar que apenas el 11 de agosto de 1998 el propio Ing. Rodríguez Castro había autorizado que se realizara un curso práctico, según se comenta en el inciso j) anterior; de donde no se puede afirmar que desde que se formalizó el contrato el 7 de ese mismo mes y año, T en T SAL había iniciado la capacitación; es más, lo que sí es cierto es que, a esta última fecha, la mayoría de sus socios trabajadores que se dedicarían a la depuración de la red telefónica no estaban capacitados para realizarla.

Más aún, por medio de la nota No. T18298 del 16 de noviembre de 1998, a dos meses de haberse iniciado la ejecución del respectivo contrato, el Lic. Douglas Cubero Mora, Administrador del contrato por parte del ICE, comunicó al Ing. Oscar E. Rodríguez Castro que, a esa fecha, T en T SAL no había cumplido con la producción contratada de realizar al menos 120.000 registros por mes pues, en dos meses, de 175.600 registros realizados, se rechazaron 120.200 (68%) y sólo se aprobaron 55.400 (32%), lo que a su vez representa un 23.08% de la producción contratada hasta el segundo mes (240.000 registros depurados). Asimismo, mediante nota No. T3744 del 4 de marzo de 1999, el Lic. Cubero Mora indicó al Gerente de T en T SAL que era de suma importancia para la continuidad del contrato de depuración, mantener la productividad y calidad de los registros de los pares de la red telefónica, en un nivel aceptable, a efectos de cumplir el contrato firmado con el ICE.

Por otra parte, en un informe emitido en setiembre de 1999 por la Auditoría Interna del ICE, relacionado con las sociedades anónimas laborales T en T SAL y SITEL SAL, se comentó que en octubre y noviembre de 1998 y julio de 1999, T en T SAL no había cumplido con la verificación y depuración mensual mínima de 120.000 pares, conforme a lo establecido en la cláusula tercera del contrato y, sin embargo, la Administración no había aplicado la multa respectiva por dicho incumplimiento, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula octava del contrato; multa que se fijó en un 5% de la facturación del mes correspondiente.

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2.9. GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO QUE SOLICITÓ EL ICE A T EN T SAL PARA LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS SUSCRITOS.

a) La Ley de Sociedades Anónimas Laborales establece una preferencia para que las entidades públicas contraten directamente actividades auxiliares con ese tipo de sociedades. Pero ante la ausencia de normativa, específicamente en materia de contratos administrativos, esta Contraloría General se ha pronunciado en el sentido de que se deben aplicar la Ley de la Contratación Administrativa, No. 7494 del 2 de mayo de 1995, y su Reglamento General (Decreto Ejecutivo No. 25038-H del 7 de marzo de 1996), para salvaguardar los intereses institucionales al trasladar actividades auxiliares a esas entidades de naturaleza privada.

Sobre el particular, con oficio No. 998 del 29 de enero de 1996, esta Contraloría General remitió al Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese entonces Subgerente de Operaciones de Telecomunicaciones, el oficio No. 806 del 23 de enero de ese año, por medio del cual se pronunció sobre la materia de sociedades anónimas laborales. En ese pronunciamiento se indica, entre otros aspectos, que la ley no regula los requisitos que puede pedir la administración a esas sociedades, razón por la cual la institución se encuentra en libertad de solicitar todos aquellos requisitos que estime necesarios para la buena prestación del servicio, entre ellos, las garantías.

La garantía es un medio que permite a la entidad pública protegerse de eventuales incumplimientos y asegurarse una adecuada prestación del servicio por parte de las sociedades anónimas laborales, en virtud del riesgo que representa el trasladar a éstas la realización de una actividad institucional. Pero en los carteles para contratar las actividades relativas a la depuración de la red telefónica, el servicio 119 regional y la instalación de servicios telefónicos, el ICE no solicitó a las sociedades oferentes la presentación de una garantía de participación, cuya finalidad fuera respaldar el mantenimiento y seriedad de las condiciones estipuladas en la oferta; y tampoco estableció que la oferente que resultara seleccionada debería rendir una garantía de cumplimiento a favor de ese Instituto puesto que los montos estimados para esas contrataciones eran muy altos con el fin de garantizar la observancia de las obligaciones contractuales que asume la contratista y asegurar el resarcimiento de cualquier daño eventual o perjuicio ocasionado por aquella en caso de incumplimiento del respectivo contrato.

b) Al negociar el contrato para la depuración de la red telefónica, el ICE acordó con T en T SAL la presentación de una garantía de cumplimiento por ¢3.456.000,00, equivalente al 1% del monto total estimado de esa contratación durante cinco años ¢345.600.000,00 según lo pactado en el contrato del 7 de agosto de 1998, en el cual se estipuló que se hacía de conformidad con lo indicado en el artículo 35 del Reglamento General de la Contratación Administrativa.

Adicional al valor del contrato, el ICE suministró en comodato a T en T SAL dos vehículos valorados en ¢4.150.000,00 y mobiliario y equipo por un

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valor de ¢1.227.200,00, según avalúos de junio de 1998 realizados por la Dirección General de la Tributación Directa, con el fin de que fueran utilizados exclusivamente en la actividad contratada.

También en los otros contratos suscritos entre el ICE y T en T SAL por un plazo de cinco años, uno del 20 de noviembre de 1998 para la prestación del servicio 119 regional, por un monto estimado de ¢133.750.000,00 y en el que se indicó que entraría en ejecución el 4 de enero de 1999, y el otro para la instalación de servicios telefónicos del 5 de febrero de 1999, por un costo estimado de ¢2.330.822.720,00 y cuyo inicio estaba previsto para el 15 de marzo de ese año, se estableció que antes de la entrada en ejecución de tales contratos esa sociedad debía presentar una garantía de cumplimiento equivalente al 1% del monto total estimado para cada uno de ellos, de conformidad con el artículo 35 del citado Reglamento. En tal sentido, en ese mismo orden, esas garantías son por ¢1.337.500,00 y ¢23.308.228,00.

Por otra parte, el ICE estimó trasladar en comodato a T en T SAL una serie de activos necesarios para ejecutar dichas actividades contratadas, cuyos avalúos fueron realizados por la Dirección General de la Tributación Directa en setiembre y octubre de 1998 y en enero de 1999. En el caso del servicio 119 regional se le trasladaría mobiliario y equipo valorados en ¢5.037.180,00, y para la instalación de servicios telefónicos se trasladarían herramientas y equipo valorados en ¢6.859.295,00 y 24 vehículos cuyo valor total ascendía a ¢23.250.000,00.

Procede mencionar que, entre marzo y abril de 1999, el ICE ya había trasladado a T en T SAL, para la instalación de servicios telefónicos, 21 vehículos valorados en ¢22.600.000,00 y herramientas por ¢4.775.110,00.

c) De conformidad con lo dispuesto por los artículos 34 de la Ley de la Contratación Administración y 35.1 de su Reglamento General, la garantía de cumplimiento se debe establecer entre un 5 y un 10% del monto de la contratación, porcentaje que se definirá de acuerdo con la complejidad del contrato y los eventuales daños o perjuicios que pueda causar el incumplimiento ocasionado por el adjudicatario. Para las administraciones la exigencia de dicha garantía es obligatoria en las licitaciones públicas y por registro; y es facultativa en los demás procedimientos.

Sobre este tema, el Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, mediante nota No. T-14967 del 7 de octubre de 1998, señaló lo siguiente:

“Según el criterio de la Asesoría Legal fue que si bien de acuerdo con el artículo 35.1 del Reglamento de Contratación Administrativa, por el tipo de contratación de que se trataba, (no es licitación pública ni por registro) no se requería por imperativo de ley la garantía de cumplimiento. Por los montos involucrados en la contratación, y por el riesgo que pudiera significar esa contratación, era conveniente que la Administración exigiera la presentación de una garantía de

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cumplimiento; sugiriendo que la misma se fijara en el límite inferior del que señala esa norma. La Administración negoció con la SAL, que ese porcentaje quedara en un 1%, dado que no es un requisito exigido por la Ley, sino que estaba siendo fijado a conveniencia por la Administración.”. (El subrayado no consta en el original).

Pero la Administración del ICE, a pesar de ser consciente de la conveniencia de exigir a T en T SAL una garantía de cumplimiento en virtud de los montos de las citadas contrataciones y por el riesgo que pudiera significar el traslado, a esa entidad privada, de las actividades de depuración de la red telefónica, el servicio 119 regional y la instalación de servicios telefónicos, no se ajustó a la recomendación de su Asesoría Legal en el sentido de fijar la garantía en el límite inferior (5%) que señala el artículo 35.1 del Reglamento de marras sino que, como ya se indicó, para esas contrataciones la estableció en un 1%.

Así las cosas, por la naturaleza de las actividades, por el monto al que ascienden los contratos de marras y por el valor de los activos que se trasladarían a T en T SAL, el ICE debió haber fijado las garantías de cumplimiento sobre la base de los porcentajes establecidos en los citados artículos 34 y 35.1; es decir, en lugar del 1% del monto del contrato, al menos se debió solicitar un 5%, de modo que quedaran protegidos, de la mejor manera posible, los intereses institucionales.

d) En el caso del contrato para la depuración de la red telefónica, T en T SAL presentó el documento de la garantía de cumplimiento irrevocable No. SJ-C3-1998 por ¢3.456.000,00, emitida por el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, que al parecer está respaldada por el Fideicomiso Técnicos en Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

Respecto al contrato para la prestación del servicio 119 regional, cuya ejecución iniciaba el 4 de enero de 1999 y por un plazo de cinco años, T en T SAL presentó ante el ICE la garantía de cumplimiento irrevocable No. SJC-00004-1999, por un monto de ¢1.337.500,00, emitida por el citado Fideicomiso, en la que se indica que el Banco Popular actúa en su condición de fiduciario.

Por otra parte, para el contrato de instalaciones de servicios telefónicos, cuya ejecución inició el 15 de marzo de 1999 y por un plazo de cinco años, T en T SAL presentó ante el ICE la garantía de cumplimiento condicional e irrevocable No. SJC-00005-1999, por un monto de ¢23.308.228,00, emitida también por el supracitado Fideicomiso.

Igualmente, se indica que el Banco Popular actúa en su condición de fiduciario y que:

“La presente Garantía de Cumplimiento se encuentra sujeta a la condición de que el monto por el que responde, en caso de ejecución,

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se encuentre previamente depositado en el Banco Fiduciario. El BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL en su condición de Fiduciario no se hace responsable del pago de esta Garantía si al momento de su ejecución el monto por que responde no ha sido debidamente depositado. Si el monto de la Garantía ha sido depositado parcialmente, el BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL en su condición de Fiduciario únicamente responderá hasta ese monto parcial.”. (Las mayúsculas constan en el original).

e) De acuerdo con los artículos 37.2 y 37.3 del Reglamento General de la Contratación Administrativa, los medios idóneos para rendir las garantías son: depósito de bono de garantía de instituciones aseguradoras reconocidas en el país, o de uno de los bancos del Sistema Bancario Nacional o el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, certificados de depósito a plazo, bonos del Estado o de sus instituciones, cheques certificados o de gerencia de un banco del Sistema Bancario Nacional, dinero en efectivo mediante depósito a la orden de un banco del mismo sistema, presentando la boleta respectiva o mediante depósito en la Administración interesada, así como garantías extendidas por bancos internacionales de primer orden, según el reconocimiento que hace el Banco Central de Costa Rica, cuando cuenten con un corresponsal autorizado en el país, siempre y cuando sean emitidas conforme con nuestra legislación y sean ejecutables en caso de ser necesario.

Así las cosas, aparte de los medios antes indicados, no hay otros que la Administración pueda aceptar válidamente para cumplir con la garantía; sin embargo, según lo indicado en el inciso inmediato anterior, el ICE aceptó las garantías emitidas por un fideicomiso que rindió T en T SAL como respaldo de los contratos para la depuración de la red telefónica, la prestación del servicio 119 regional y la instalación de servicios telefónicos, las cuales no se ajustan a lo establecido por los mencionados artículos 37.2 y 37.3, puesto que estas normas no contemplan la presentación de garantías respaldadas por un fideicomiso, situación que se agrava aún más en el caso del último contrato recién citado, porque la eventual ejecución de la garantía está condicionada a que haya fondos disponibles en el Fideicomiso de Técnicos en Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral – Banco Popular y de Desarrollo Comunal, pues el Banco en su condición de fiduciario no asume ninguna responsabilidad, circunstancia a todas luces improcedente debido a que las garantías no deben estar sujetas a condiciones de ningún tipo.

En virtud de lo anterior, los referidos contratos que T en T SAL está ejecutando para el ICE, no están respaldados con garantías de cumplimiento idóneas y por consiguiente no se tiene asegurado el resarcimiento de cualquier daño eventual o perjuicio ocasionado por esa sociedad en caso de incumplimiento del respectivo contrato.

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2.10. SOBRE LAS ACTIVIDADES QUE QUEDARON SIN ATENDER AL CONTRATAR EL ICE EL SERVICIO DE DEPURACIÓN DE LA RED TELEFÓNICA.

a) Antes del 16 de agosto de 1998, el Departamento de Información Telefónica contaba con 28 trabajadores ocasionales, cuya distribución, según las actividades que realizaban, se muestra en el Cuadro No. 9. Dichas actividades comprendían depuración de la red, cambio de vías, localización, auditor operativo de la red, trámite técnico de órdenes de servicio telefónico y recorrido de planos. De éstas, en las cinco últimas esos funcionarios estaban a un 100% tanto de la actividad como de la productividad, mientras que de la depuración de la red se calcula que se hacía aproximadamente el 50% de ella; esto por cuanto de las tres subactividades que comprendía, a saber, depuración de la red telefónica primaria y secundaria (armarios telefónicos), actualización del módulo de redes (SIMO) y depuración de números (distribuidor principal, cruce de información entre sistemas y actualización del módulo de números), esta última no se efectuaba debido, especialmente, a limitación de personal, según lo indicado por el Lic. Douglas Cubero Mora, Jefe del Proyecto 100KL-DIO y Administrador del Contrato de Depuración, mediante notas Nos. AST0182-98 y PST0184-98 del 16 y 27 de octubre de 1998, respectivamente.

Cuadro No. 9

Distribución del personal ocasional según la actividad que realizabanen el Departamento de Información Telefónica

Al 15 de agosto de 1998

Actividad Cantidad de personal ocasional

Depuración de la red 9Cambio de vías 4Localización 6Auditor operativo 2Trámite de OST 5Recorrido de planos 2Total 28

Fuente: Nota No. AST0182-98 del 16 de octubre de 1998, del Lic. Douglas Cubero Mora.

b) Al contratar el ICE la actividad de depuración de la red con T en T SAL el 7 de agosto de 1998, ese servicio y su productividad se realizarían al 100%. Al formalizarse esa contratación fueron despedidos los 28 trabajadores ocasionales a partir del 16 de agosto de ese año, por lo que desde este momento quedaron sin atender las actividades de cambio de vías, localización, auditor operativo de la red, trámite técnico y recorrido de planos. Al respecto, en el Anexo No. 2 de este documento se muestra el objetivo de cada una de esas actividades y las consecuencias de no realizarlas, según lo indicado por el Lic. Cubero Mora al Ing.

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José Fabio Parreaguirre Camacho, Coordinador General Contratos SAL ICECOM, mediante nota del 12 de agosto de 1998.

c) El hecho de que quedaran sin atender las citadas actividades fue motivo de preocupación tanto para el Lic. Douglas Cubero Mora como para el Ing. Maximiliano Quesada Guevara, Jefe del Departamento de Información Telefónica, quienes mediante notas del 12 y 17 de agosto de 1998, respectivamente, solicitaron al Ing. Parreaguirre Camacho que les indicara cómo se iba a mantener la continuidad y calidad del servicio en esas actividades, las cuales era necesario sustituir en forma inmediata. Sobre el particular, esta Contraloría General no localizó ninguna evidencia de que se diera respuesta a tales solicitudes.

El Ing. Quesada Guevara en su nota No. DIO-482-08-98 del 17 de agosto de 1998, indicó al Ing. José Fabio Parreaguirre Camacho que el haber dejado de realizar las citadas actividades tenía un fuerte impacto en la calidad y continuidad del servicio que prestaba el Departamento a su cargo, y que la salida del personal ocasional incidiría negativamente en los índices de producción y calidad, pues no era posible atender un volumen de trabajo similar con una reducción de personal de esa magnitud. Asimismo, para dar una idea de la dimensión del problema mencionó, entre otras cosas, que el cambio de vías evitaba la devolución de 1.400 órdenes al mes aproximadamente; que con el auditor de la red se auditaban en promedio 4.000 órdenes instaladas al mes; y que era posible detectar en un tiempo de 48 horas, las inconsistencias en la red y sus causas.

Por otra parte, en vista de que al 17 de agosto de 1998 el contrato para la depuración de la red telefónica, suscrito por el ICE y T en T SAL, aún no había entrado en ejecución –cosa que ocurrió a partir del 16 de setiembre de ese año– el Ing. Quesada Guevara mencionó, en la citada nota No. DIO-482-08-98, que en tanto la depuración de la red no operara, independientemente de la forma en que se realizara la actividad, ello implicaba que no se depurarían los pares primarios y secundarios de las 22 centrales, con el perjuicio que representaba para los sectores con problemas de red, pues muchos servicios sólo era posible brindarlos mediante el rescate de los pares “perdidos” de la red, los cuales sólo podían detectarse mediante esta actividad.

d) Por su parte, la Contraloría General no encontró evidencia de que el ICE hubiera determinado el costo adicional en que incurriría para que todas las actividades que realizaban los 28 trabajadores ocasionales despedidos se llevaran a cabo sin afectar la continuidad del servicio. Sobre el particular, en nota No. T-14967 del 7 de octubre de 1998, el Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese entonces Subgerente de Operaciones de Telecomunicaciones, manifestó que el ICE sabía que la resolución global del problema significaba contrataciones para cubrir las actividades al descubierto y que eso representaba costos adicionales no contemplados en la contratación de la sociedad anónima laboral, por cuanto se trataba de actividades independientes y diferentes entre sí, para lo cual se disponía del contenido presupuestario requerido. Además, indicó que esas actividades no

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son un servicio que se preste directamente al público, por lo que su suspensión, en un período corto, no causa un deterioro, paralización o debilitamiento importante del servicio que se brinda a los clientes.

Asimismo, el Ing. Rodríguez Castro expresó que la cobertura de las actividades sin atender era una labor que se había previsto por medio de contrataciones adicionales, para lo cual se habían realizado gestiones ante esta Contraloría General que dio su aprobación mediante el oficio No. 7262 del 6 de julio de 1998, por lo que se estaba en un proceso de contratación externa de esas actividades, para que se realizaran en toda su amplitud, al igual que la depuración de la red.

En efecto por medio del citado oficio No. 7262, la Contraloría General autorizó al ICE para contratar directamente varias actividades entre las cuales están las que quedaron al descubierto al contratarse la depuración de la red telefónica con T en T SAL.

e) Para atender lo antes posible las mencionadas actividades al descubierto, como consecuencia del contrato con T en T SAL y del despido de los 28 trabajadores ocasionales, la administración del ICE autorizó la contratación de 19 personas por boleta de liquidación, por un período máximo de dos meses a partir del 4 de setiembre de 1998 y con un costo estimado de ¢4.068.507,82; y una vez vencidas estas contrataciones se iniciarían los contratos de servicios, conforme lo había autorizado el órgano contralor, según lo señaló el Ing. Maximiliano Quesada Guevara en nota No. DIO-0712-10-98 del 3 de noviembre de 1998.

En relación con lo anterior, cabe indicar que ninguna de esas 19 personas formó parte de los 28 trabajadores ocasionales despedidos a partir del 16 de agosto de 1998, pese a que éstos contaban con la experiencia y capacitación necesarias para realizar las actividades que estaban sin atender; además, la mayoría de éstos tampoco formaban parte de T en T SAL. Al respecto, por medio de nota No. T17917 del 2 de noviembre de 1998, el Ing. Maximiliano Quesada Guevara expresó que se había procedido de conformidad con los lineamientos establecidos para ese efecto por la Administración Superior, en vista de que el personal despedido había rechazado la opción de incorporarse a T en T SAL y por la necesidad de realizar las actividades al descubierto, debido al inicio de operaciones de esa sociedad y a la finalización de los contratos de los trabajadores ocasionales.

La decisión tomada por la administración del ICE, de no contratar a ninguno de los trabajadores ocasionales despedidos entre las 19 personas requeridas para realizar las actividades que estaban sin atender, ocasionó que hubiera que capacitar a ese nuevo personal para que pudiera ejecutar debidamente dichas actividades, dado que no habían trabajado en ellas. Esa capacitación, según el Lic. Douglas Cubero Mora, requería de tres a cinco meses y no hubiera sido necesaria si se hubiera permitido contratar de entre los 28 trabajadores ocasionales que sí conocían bien las labores en comentario.

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Se desprende de lo anterior que el ICE contrató a 19 personas por dos meses, para realizar unas actividades que demandaban una capacitación de entre tres y cinco meses, por lo que, consecuentemente, los contratos correspondientes terminaron antes de que ese personal hubiese cumplido al menos con el tiempo mínimo de capacitación.

f) Posteriormente, con el fin de seguir atendiendo las supracitadas actividades que quedaron al descubierto y al amparo de la autorización concedida por la Contraloría General, a mayo de 1999 ese Instituto había realizado varias contrataciones por un monto total de ¢30.851.728,00, una con la empresa Grupo de Soluciones Informáticas GSI, S.A., para que realizara el trámite de órdenes de servicios telefónicos, por un plazo de nueve meses y con un costo total de ¢8.842.500,00 (orden de servicio No. 152825 del 11 de diciembre de 1998), así como contrataciones por un total de ¢22.009.228,00 con la empresa Gestión Telefónica Gestel S.A., según se consigna en el cuadro siguiente:

Cuadro No. 10

Contrataciones realizadas por el ICE con Gestel S.A. para atenderlas actividades que quedaron al descubierto al contratar con

T en T SAL la depuración de la red telefónicaA mayo de 1999

Actividad Orden de servicio Plazo totalNo. Fecha Monto

Recorrido y actualización de planos

152559153195

4/11/9818/2/99

¢1.990.430,00¢2.985.645,00

9 meses

Verificación, mantenimiento y actualización de base de datos localización remota

152612 11/11/98 ¢9.999.605,00 4 meses

Mantenimiento de las bases de datos del proyecto localización remota

153628 20/5/99 ¢7.033.548,00 4 meses

Total ¢22.009.228,00

En virtud de lo expuesto en este aparte, se concluye que el ICE al contratar el 7 de agosto de 1998, con T en T SAL el servicio de depuración de la red, procedió a despedir a partir del 16 de agosto de 1998 a los 28 trabajadores ocasionales que realizaban esa y otras cinco actividades más, por lo que quedaron sin atender estas últimas. Esta situación ocasionó que el ICE tuviera que contratar la ejecución de esas actividades al descubierto, primero con 19 trabajadores por boleta de liquidación por dos meses, por ¢4.068.507,82 y, posteriormente, según antes se indicó, con dos empresas a un costo total de ¢30.851.728,00.

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2.11. PROCESO DE ADJUDICACIÓN DE LAS CONTRATACIONES DE MANO DE OBRA PARA INSTALAR SERVICIOS TELEFÓNICOS Y LA ATENCIÓN DEL 119 REGIONAL.

T en T SAL también resultó seleccionada para brindar los servicios de mano de obra para instalar servicios telefónicos y la atención del 119 regional. Al analizar el proceso llevado a cabo por el ICE para adjudicar dichos servicios se determinó lo siguiente:

2.11.1. AUSENCIA DE ESTUDIOS DE COSTO-BENEFICIO PREVIOS QUE RESPALDEN LA NECESIDAD DE CONTRATAR CON SOCIEDADES ANÓNIMAS LA INSTALACIÓN DE SERVICIOS TELEFÓNICOS Y LA ATENCIÓN DEL 119 REGIONAL.

En los expedientes administrativos relacionados con las contrataciones de mano de obra para instalar servicios telefónicos y la atención del 119 regional, no se encontró evidencia de que el ICE, previo a sacar a concurso la transferencia de esas actividades a sociedades anónimas laborales, contara con estudios de costo-beneficio que demostraran que dicha modalidad para la prestación de esos servicios representaba para el Instituto una ventaja económica sustancial.

2.11.2. SOBRE LOS CRITERIOS ESTABLECIDOS PARA EVALUAR LAS OFERTAS DE LAS SOCIEDADES ANÓNIMAS LABORALES PARTICIPANTES.

Los criterios establecidos por el ICE para evaluar las ofertas que presentaran las sociedades anónimas laborales interesadas en las contrataciones para la instalación de servicios telefónicos y la atención del 119 regional, según los carteles correspondientes, son los mismos que se utilizaron para la contratación de la depuración de la red telefónica, los cuales fueron comentados en los puntos 2.5.1. a 2.5.4. de este documento.

Respecto de la evaluación de las ofertas para estas otras contrataciones, aparte de lo mencionado en los citados puntos, se efectúan las siguientes observaciones:

a) En cuanto al criterio “apoyo del personal”, SEMUTEL SAL presentó una declaración jurada de fecha 23 de febrero de 1996, en la cual 96 personas (empleados y ex empleados ocasionales del ICE y socios trabajadores) firmaron dando el apoyo incondicional a esa sociedad en las negociaciones para obtener los contratos de los servicios de instalaciones y del 113. Para efectos de evaluar dicho criterio, se tomó en cuenta esa declaración para las contrataciones de instalaciones y del servicio 119, recibiendo SEMUTEL en cada una de ellas el máximo puntaje (20 puntos).

Por su parte, T en T SAL presentó una lista con fecha agosto de 1996, de 89 funcionarios del ICE del área de instalaciones de líneas telefónicas que apoyaban la gestión de ANTTEC en hacerle frente al déficit de instalaciones por medio de esa sociedad, y esa misma lista fue tomada en cuenta

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para valorar el criterio de apoyo del personal tanto en la contratación de instalaciones de servicios telefónicos como para la del servicio 119, dado que para esta última esa sociedad sólo adjuntó una nota con el nombre de 16 personas, sin su respectiva firma. En consecuencia, T en T SAL obtuvo en ambas contrataciones 18,54 puntos.

Como se observa, a pesar de que SEMUTEL y T en T SAL no contaron expresamente con el apoyo del personal del servicio 119 regional por la forma en que, para el caso de esta contratación, se consideraron las listas de personal presentadas por cada una de ellas a la primera se le asignó 20 puntos y a la segunda 18,54 puntos.

Lo expuesto evidencia que el criterio de apoyo del personal en realidad no medía el compromiso que debía existir entre los trabajadores de cada una de las mencionadas actividades y la respectiva sociedad anónima laboral, ya que la misma lista de personas se utilizó para dos actividades distintas, aparte de que dicho criterio no consideraba la cantidad de funcionarios que realizaban la instalación de servicios telefónicos y la atención del 119 regional, sino que simplemente servía como referencia sobre cuál era la oferta con mayor apoyo. De ahí que, tal como se comentara en el aparte 2.5.2., era más importante que el ICE evaluara ese apoyo del personal en el tanto éste fuera socio trabajador de la sociedad anónima laboral oferente, pues de esta manera hubiese existido hacia ésta un compromiso más formal.

b) En el análisis relativo al precio, en el caso de la contratación de mano de obra para instalar servicios telefónicos, el ICE no tomó en cuenta que en el mercado nacional existen varias sociedades anónimas que se dedican a esa actividad, como son ALFA-MAIK-DELTA S.A., CABLETEL S.A., SELT S.A. y HAMPTON & HAMPTON S.A., y que incluso realizan trabajos de esa naturaleza para ese Instituto, de manera que se tomara también como punto de comparación el precio que cobran esas empresas por tal servicio aportando ellas los recursos necesarios, pues lo que se procura es obtener la contratación que resulte de mayor beneficio para la institución, tanto en lo que se refiere a su costo como en la prestación del servicio.

Procede indicar que el ICE paga a esas sociedades anónimas mercantiles un precio por la instalación completa, y partiendo de éste les reconoce proporcionalmente otros precios según corresponda a lo que se denomina orden de retiro, caja de fachada y traslados, entre otros. Sin embargo, en el contrato del Instituto con T en T SAL sólo se establecen precios para instalaciones completas en las áreas metropolitana, regional y periférica, y según los funcionarios administradores del contrato, T en T SAL sólo ejecuta instalaciones y traslados en forma completa.

c) Como se observa en el Cuadro No. 11, para la contratación de la mano de obra para instalar servicios telefónicos, SEMUTEL SAL cotizó precios menores que los ofrecidos por T en T SAL, y obtuvo el máximo

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puntaje asignado a ese criterio. Pero al considerar también los otros criterios establecidos por el ICE, T en T SAL obtuvo al final la mejor calificación, por lo que resultó ser la sociedad seleccionada para brindar ese servicio.

./..

Cuadro No. 11

Resultado de la evaluación de las ofertas presentadas en setiembrede 1996 por SEMUTEL SAL y T en T SAL para la instalación deservicios telefónicos, realizada por el ICE en octubre de 1997

Criterio de selecciónSEMUTEL SAL T en T SAL

Oferta base Puntaje Oferta base PuntajePrecio- Área Metropolitana- Área Periférica- Área Regional

¢2.920,45¢2.929,45¢3.114,80

404040

¢3.802,80¢3.509,30¢4.676,03

27,9131,9319,95

Apoyo del personal 96 20 89 18,54Relación salario/costo- Área Metropolitana- Área Periférica- Área Regional

000

000

58%67%77%

202020

Representatividad 0 0 1.291 20Total puntos - Área Metropolitana- Área Periférica- Área Regional

606060

86,4590,4778,49

La escogencia de T en T SAL en noviembre de 1997 para la citada contratación se hizo según la oferta base presentada por dicha empresa; consecuentemente el ICE debía cederle los vehículos señalados en el cartel y su respectivo mantenimiento, lo cual implicaba un costo adicional para ese Instituto. Con fundamento en el citado cartel, para la oferta base el ICE tenía previsto facilitar a la sociedad que resultara adjudicada –en este caso T en T SAL– hasta 20 vehículos para las áreas metropolitana y periférica, y 15 vehículos para la zona regional.

Por otra parte, el ICE estimaba entregar por una única vez, a la sociedad adjudicada, las herramientas y el equipo necesarios para la ejecución del trabajo, los cuales deberían ser devueltos operando al cabo de dos años y, en caso de desear mantenerlos, ésta cancelaría a ese Instituto un monto del 50% del costo de recuperación. Asimismo, debía suministrar, para las áreas metropolitana y

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regional, lo siguiente: mobiliario y equipo, papelería y servicios públicos (agua y luz) y siete espacios físicos para los centros de despacho.

No obstante esa cantidad de recursos que el ICE había considerado trasladar a la sociedad anónima laboral que resultara seleccionada para la contratación de mano de obra para instalar servicios telefónicos, al realizar el estudio técnico de las ofertas correspondientes, en octubre de 1997, no se llevó a cabo una estimación de los costos adicionales que asumiría ese Instituto al contratar según la mejor oferta base que se presentara. Al respecto, entre marzo y abril de 1999, el ICE había trasladado a T en T SAL, para la instalación de servicios telefónicos, 21 vehículos valorados en ¢22.600.000,00 y herramientas por ¢4.775.110,00.

d) En abril de 1998 el ICE realizó un análisis económico del proyecto de contratar las actividades de instalación de líneas telefónicas y el servicio 119 regional con sociedades anónimas laborales que incluye, entre otras cosas, una proyección de los costos de esas actividades y del ahorro correspondiente, y se comparan los costos internos del ICE con los costos de contratar los servicios con T en T SAL sobre la base de la cotización de esta empresa en setiembre de 1996 y su respectivo reajuste de precios a enero de 1998.

Los costos de instalación de servicios telefónicos en que incurriría el ICE se estimaron para las áreas metropolitana, periférica y regional; y se desglosaron en costos directos (mano de obra, transporte y viáticos), costos indirectos de mano de obra y de transporte, cuando correspondía, y los gastos institucionales estimados en un 25,14%; y en el caso del 119 regional se consideró el costo por mano de obra. Según dicho análisis de costo-beneficio, para ese Instituto el costo total estimado de instalación de un servicio telefónico en las áreas metropolitana y periférica es de ¢7.926,00 y en el área regional es de ¢11.769,00; asimismo, el costo unitario estimado para el trámite de atención del 119 regional es de ¢591,00, aunque no se indicó el costo por llamada al 119.

En ese análisis de costo-beneficio se indica que, de acuerdo con la cotización presentada por T en T SAL y su respectivo reajuste de precios a enero de 1998, el costo de los servicios aportando el ICE los vehículos es el siguiente: para instalaciones de órdenes de servicios telefónicos en las áreas metropolitana, periférica y regional es ¢4.673,14, ¢4.337,61, ¢5.825,96, respectivamente; mientras que el costo por llamada al 119 regional es 6,11 y por trámite del 119 regional es ¢440,33.

Con base en los precios cotizados por T en T SAL y los costos estimados para el ICE, según el supracitado análisis de costo-beneficio, ese Instituto determinó que aportando los vehículos ahorraría durante los cinco años de ejecución del contrato, si se consideraban al año 26.000 órdenes de servicio telefónico en el área metropolitana, 6.500 en el área periférica, y 11.880 en área regional; así como 75.000 trámites anuales y 100.000 llamadas en el 119 regional.

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En ese sentido, a abril de 1998 el ICE calculó que, con ocasión de esa contratación, el valor actual de los ahorros sería de ¢239.549.022,00 en el caso de instalaciones en las áreas metropolitana y periférica; ¢187.643.286,00 para instalaciones en el área regional; y ¢38.524.640,00 para el 119 regional.

Pero en la determinación de los ahorros en el caso de instalaciones de servicios telefónicos, el ICE sólo consideró el costo por mano de obra que debía pagar a T en T SAL, sin tomar en cuenta los costos adicionales que asumiría por concepto de vehículos y su respectivo mantenimiento, herramientas, materiales, mobiliario y equipo que estimaba trasladar a esa sociedad para la ejecución del servicio; por consiguiente, dichos ahorros al parecer están sobreestimados.

Adicionalmente, para el supracitado análisis económico no solicitaron cotizaciones de precios a empresas que realizan instalaciones de servicios telefónicos en el país, de manera que sirvieran también como referencia.

e) Se determinó que los precios establecidos en el contrato suscrito por el ICE y T en T SAL el 5 de febrero de 1999, para la instalación de órdenes de servicios telefónicos en las áreas metropolitana, periférica y regional son superiores a los que cotizó esa sociedad el 9 de setiembre de 1996 y sobre los cuales se le adjudicó dicha contratación, según se muestra en el siguiente cuadro:

Cuadro No. 12

Comparación entre los precios cotizados por T en T SAL alICE para la instalación de órdenes de servicios telefónicos

y los establecidos en el respectivo contrato

Instalación de órdenes de servicio telefónico

PrecioSegún oferta

del 9/9/96Según

contrato del 5/2/99

Diferencia de más

Área MetropolitanaCon vehículos suministrados por el ICECon vehículos suministrados por T en T SAL

¢3.802,80¢5.517,87

¢4.673,14¢6.864,40

¢870,34¢1.346,53

Área PeriféricaCon vehículos suministrados por el ICECon vehículos suministrados por T en T SAL

¢3.509,30¢5.580,86

¢4.673,14¢6.864,40

¢1.163,84¢1.283,54

Área RegionalCon vehículos suministrados por el ICECon vehículos suministrados por T en T SAL

¢4.676,03¢6.994,32

¢5.825,96¢8.579,72

¢1.149,93¢1.585,40

Al respecto, se observó que en el documento sobre el Análisis costo-beneficio de contratar la instalación de servicios telefónicos en todo el país y la atención del 119 regional de abril de 1998, comentado en el inciso d) anterior, el ICE estableció que de acuerdo con la cotización presentada por T en T

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SAL y su respectivo reajuste de precios de febrero de 1996 a enero de 1998, se obtenían los siguientes precios:

Cuadro No. 13

Precios de T en T SAL de 1996 reajustados porel ICE a enero de 1998 para la instalación de

órdenes de servicios telefónicos

Área PrecioMetropolitana con transporte ¢4.673,14Metropolitana sin transporte ¢6.776,19Periférica con transporte ¢4.337,61Periférica sin transporte ¢6.864,46Regional con transporte ¢5.825,96Regional sin transporte ¢8.579,72

Al comparar los precios consignados en el citado contrato del 5 de febrero de 1999 (Cuadro No. 12) con los cotizados en 1996 por T en T SAL y reajustados por el ICE en enero de 1998 (Cuadro No. 13), pareciera que los primeros más bien corresponden a los precios actualizados de dicha oferta, cuando lo correcto era que en dicho contrato se incorporaran los precios bajo los cuales se adjudicó, aparte de que en el caso de las áreas metropolitana y periférica que en dicho contrato tienen los mismos valores, estos a su vez más bien corresponden a los precios reajustados que más altos tenían cada una de ellas.

Al respecto, la Auditoría Interna del ICE mediante la nota No. AU/018 del 27 de marzo de 2000, remitida a los miembros del Consejo Directivo de esa institución, señaló que los precios ofertados difieren de los que en última instancia se incluyeron en el contrato, siendo éstos los que han operado para efectos de los pagos que ha realizado el ICE, por lo que todas las instalaciones que ha realizado T en T SAL, desde que se empezó a ejecutar el contrato, 15 de marzo de 1999, se han pagado a precios superiores a los ofertados y que la única forma de poder variar los precios de una oferta es mediante el procedimiento de reajuste de precios, aspecto que quedó contemplado en el contrato. Asimismo, indicó que dicha variación fue producto de un error y que los precios superiores se obtuvieron de un estudio que realizó el ICE en esa oportunidad sobre los costos que tal actividad tendría si era ejecutada con recursos propios, esto sólo para efectos informativos, pero que no fue factible establecer en qué momento se confundieron los datos y que el error pasó desapercibido para todos los que participaron en la redacción y revisión del documento, e incluso para el mismo administrador del contrato. En virtud de lo anterior, esa Auditoría recomendó al Consejo Directivo del Instituto que debía procederse a la recuperación de todas las sumas pagadas de más, como producto de la variación en los precios, que de acuerdo a sus propias estimaciones podría andar en el orden de los ¢43 millones.

En la sesión No. 5174, celebrada el 12 de abril de 2000, el Consejo Directivo del Instituto conoció la citada nota No. AU/018 y acordó instruir a

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la Gerencia General y a la Subgerencia ICETEL, para que procedieran a implementar todas y cada una de las recomendaciones brindadas por la Auditoría Interna y la Asesoría Legal del Sector de Telecomunicaciones respecto a las sociedades anónimas laborales que tienen contratos con la institución.

Posteriormente, en la sesión del Consejo Directivo No. 5181 del 9 de mayo de 2000, la entonces Gerente General del ICE, Dra. Ingrid Herrmann Escribano, entregó a los señores directivos la nota No. GG-0206-00 de esa misma fecha, en la cual se indica que de los estudios sobre las sociedades anónimas laborales, T en T SAL y DIRETEL SAL, sólo está pendiente la distribución del capital accionario de esas sociedades, razón por la cual, se había procedido a prevenirlas para que el capital accionario fuera constituido de conformidad con lo señalado en el artículo 25 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales y ante lo cual se le otorgó el plazo de tres meses que establece el artículo 16 del Reglamento a dicha Ley, el cual venció el 18 de junio de ese año, y de no cumplir dentro de ese plazo se elevaría la denuncia al Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo, con el fin de iniciar el procedimiento de resolución del contrato.

En atención a lo anterior, por medio de la nota No. GG-0345-00 del 28 de julio de 2000, la Dra. Herrmann Escribano informó que con base en un análisis que realizó la Asesoría Legal del Sector de Telecomunicaciones, se verificó que efectivamente T en T SAL cumplió con la prevención que le hizo el ICE y en consecuencia el capital accionario se conformó según lo establece el artículo 25 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales.

En el referido informe de la Asesoría Legal se indica, con base en documentación aportada por T en T SAL, que esa sociedad tiene una planilla de 151 trabajadores, de los cuales 120 son socios y 31 no son socios, de estos últimos habían 12 en período de prueba; además que, según el artículo 25 de la Ley de SALES, el cual se cita, estaría autorizada a tener 22 trabajadores no socios. En virtud de lo anterior, en dicho informe se concluye que T en T SAL cumple con los porcentajes de ley, puesto que de los 31 trabajadores no socios, 12 de ellos están en período de prueba, por lo que realmente son 19 los trabajadores no socios de 22 (15%) que le permite la ley.

Cabe mencionar que ese artículo 25 dispone que en sociedades con más de 25 socios, el número de trabajadores que no tengan suscritas y pagadas acciones de la sociedad, no podrá ser superior al 15% en relación con el total de socios trabajadores. En ese sentido, ese porcentaje debe calcularse en relación con los 120 socios trabajadores, resultando entonces que T en T SAL legalmente estaría autorizada para tener un máximo de 18 trabajadores no socios y no 22 como lo señaló la citada Asesoría Legal, por lo tanto, si T en T SAL a ese momento tenía 19 trabajadores no socios (16%) no cumplía con el porcentaje que al respecto le permite la ley.

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3. CONCLUSIONES.

La Ley de Sociedades Anónimas Laborales permite que la prestación de servicios públicos auxiliares pueda ser transferida mediante contrataciones con ese tipo de sociedades, que estén integradas por extrabajadores del Sector Público. Lo anterior, para que los trabajadores modifiquen su condición de asalariados a la de propietarios de parte del capital de las empresas donde prestarían servicios. A ellos se les denomina socios trabajadores, porque siendo propietarios de acciones en la sociedad, también trabajan en ella.

El ICE optó por la contratación de servicios con sociedades anónimas laborales, en vista de que tenía restricciones presupuestarias para contratar más personal.

Seguidamente, se presentan las conclusiones del estudio efectuado:

a) En 1996 el Consejo Superior de Trabajo de ese entonces aprobó, a solicitud del ICE, varias actividades de ese Instituto susceptibles de ser trasladadas a sociedades anónimas laborales, entre ellas depuración de redes telefónicas, instalación de servicios telefónicos y el servicio 119 regional, sin que para ello mediaran estudios técnicos que demostraran sin lugar a dudas que tales actividades fuesen de apoyo o auxiliares, que su traslado a sociedades anónimas laborales representaba para ese Instituto una ventaja económica sustancial y que, bajo la nueva modalidad de prestación de la actividad o servicio, se mejoraría su calidad.

Procede mencionar que existen dudas sobre la naturaleza auxiliar de la depuración de la red telefónica; más bien parece que es una labor estratégica en la operación del sistema telefónico, porque se tiene control de la red y acceso a la base de datos.

b) Servicios Múltiples de Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral (SEMUTEL SAL) interpuso el 5 de setiembre de 1996, un recurso de objeción al cartel para la contratación de mano de obra para instalar órdenes de servicios telefónicos, con el fin de que se anulara el criterio de representatividad previsto en ese cartel y en su lugar se permitiera que sociedades de ese tipo participaran en igualdad de condiciones en dicha contratación. Al respecto, no se encontró evidencia de que el ICE respondiera ese recurso, no obstante su deber de atender dicha gestión, consecuentemente, ese Instituto inobservó el debido proceso en este caso.

c) El 10 de setiembre de 1996, SEMUTEL SAL formuló ante el ICE varias objeciones a la oferta presentada por T en T SAL para el servicio de depuración de la red telefónica; mientras que el 17 de ese mismo mes y año, esta última sociedad solicitó a ese Instituto aplicar las condiciones estipuladas en los carteles de las contrataciones para instalar órdenes de servicios telefónicos y realizar el servicio de depuración de la red telefónica. Sin embargo, en el expediente administrativo de

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esas contrataciones no se encontró evidencia de que, al estudiar las ofertas correspondientes, el ICE hubiese considerado tales objeciones, con el fin de asegurar la objetividad del análisis efectuado.

d) T en T SAL fue constituida el 20 de febrero de 1996 e inscrita el 11 de marzo de ese año en el Registro Público, previo informe favorable del Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Al momento de su constitución, el capital social era de ¢140.000,00, representado por 280 acciones, cada una con un valor nominal de ¢500,00, las que estarían íntegramente suscritas y pagadas al 1º de marzo de 1997. El 51% de esas acciones estaban en poder de seis socios trabajadores y el 49% restante en manos de la Asociación Nacional de Técnicos en Telecomunicaciones (ANTTEC) y la Asociación Costarricense de Operadores Telefónicos y Afines (ACOTEL).

En relación con lo anterior, se determinó que los certificados de esas acciones fueron emitidos más de un año después de la fecha en que supuestamente serían pagadas y no indican expresamente el nombre del socio propietario de la acción, sino que aparecen a nombre de T en T SAL, cuyo presidente cede y traspasa los derechos de la acción a cada nuevo propietario. Esta situación contraviene los artículos 9 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, el cual establece que las acciones de esas sociedades siempre serán nominativas, y el 134 del Código de Comercio que dispone que las acciones y los certificados deberán contener, entre otros aspectos, el nombre del socio cuando las acciones sean nominativas.

Por otra parte, esta Contraloría General se cuestiona el hecho de que dos asociaciones sin fines de lucro (ANTTEC y ACOTEL) formen parte de una sociedad anónima laboral que realiza exclusivamente actividades lucrativas, por cuanto esto se opone en sí al motivo que originalmente llevó a los asociados de esas personas jurídicas a constituirse en una asociación; circunstancia que, al parecer, los citados Departamento de Organizaciones Sociales y el Registro Público, no tomaron en cuenta y respecto de la cual, en su oportunidad, no se pronunciaron.

e) Al comparar, en diferentes fechas, la distribución del capital social de T en T SAL según certificaciones notariales con las respectivas planillas de esa sociedad, es evidente que esa distribución no estaba acorde con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, el cual indica que al menos el 51% de ese capital debe pertenecer a los socios cuyos servicios se retribuyan en forma directa y personal, con el agravante de que se han efectuado traspasos de acciones que no han sido presentados al mencionado Departamento de Organizaciones Sociales, como requisito previo para la inscripción en la Sección Mercantil del Registro Público.

f) Con el fin de evaluar las ofertas presentadas en los concursos para contratar los servicios de depuración de la red telefónica, para la instalación de servicios telefónicos y para la atención del 119 regional, y seleccionar la que más

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conviniera a los intereses institucionales, el ICE estableció los siguientes criterios: precio, apoyo de personal, relación salario-costo ICE y representatividad, los cuales, con excepción del primero, carecen de una sólida justificación técnica o jurídica que los respalde, puesto que, en general, se trata de criterios que no tienen una íntima relación con las actividades objeto de las contrataciones ni resultan definitorios para la respectiva adjudicación; además, unos por ser de índole laboral, se considera que no son aspectos que deban formar parte de los parámetros de calificación que regula el cartel.

g) El ICE transgredió el principio de igualdad de participación, al introducir el criterio de representatividad, con el cual se otorgaba la máxima cantidad de puntos a la concursante que contara con el apoyo de la organización laboral más representativa del Sector de Telecomunicaciones, ya que le daba de antemano ventaja a T en T SAL sobre sociedades anónimas laborales que participaran, puesto que era público y notorio que ANTTEC es la agrupación laboral con mayor número de afiliados en ese Sector y, al mismo tiempo, es socio capitalista mayoritario de T en T SAL. Por lo tanto, la finalidad de establecer ese parámetro era prácticamente nula, ya que ANTTEC no podía dar su apoyo a otros grupos de trabajadores organizados mediante sociedades anónimas laborales, dado que su interés, lógicamente, era que T en T SAL fuera la adjudicada.

h) Si en los estudios de costos realizados por el ICE en 1996 y 1998, para establecer la conveniencia de contratar la depuración de la red telefónica con una sociedad anónima laboral, se hubieran tomado en cuenta todos los costos en que se incurriría (v.gr. mantenimiento de los vehículos, herramientas y mobiliario que se transferiría a esa sociedad y el costo de control de calidad de ese servicio), se hubiera determinado que la contratación de ese servicio con T en T SAL no representaba ningún ahorro significativo para la institución; esto, sin considerar el alto riesgo que implica para ese Instituto el trasladar a manos privadas esa actividad, y respecto de la cual existen dudas acerca de su naturaleza auxiliar.

i) Al comparar la información presentada en julio de 1998 por T en T SAL, sobre la preparación académica y la experiencia laboral de los trabajadores que prestarían el servicio de depuración de la red telefónica, con los perfiles de técnico o de analista de procesos, se determinó que ninguno de ellos reunía a cabalidad los requisitos necesarios para realizar en forma adecuada ese servicio. Tampoco se encontró evidencia de que ese Instituto se asegurara de la idoneidad de ellos, para garantizarse la calidad y eficiencia del servicio que iba a recibir de T en T SAL.

No obstante lo anterior, el 7 de agosto de 1998, el ICE y esa sociedad firmaron el respectivo contrato, cuya ejecución daría inicio el 18 de agosto de ese año; sin embargo, la respectiva orden de servicio no se emitió sino hasta el día 27 siguiente. Aunque para esa fecha la citada sociedad contaba con una cantidad razonable de trabajadores (23), no le fue posible iniciar actividades ya que 21 de ellos (93%) no tenían experiencia en esas labores, lo que hizo necesario realizar actividades de capacitación antes de ejecutar el servicio contratado, el cual dio

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inicio el 16 de setiembre de 1998. Sin embargo, esa capacitación no se dio con el nivel requerido, pese a que dicha actividad es propia del ICE y que la mayoría de ese personal no había trabajado en ella.

Aunado a lo anterior, el 16 de noviembre de 1998, el administrador del contrato por parte del ICE, comunicó que T en T SAL no había cumplido con la producción mensual contratada. Además, en un informe de la Auditoría Interna del Instituto, se comentó que en octubre y noviembre de 1998 y julio de 1999, T en T SAL no había cumplido con lo contratado y, sin embargo, la administración no aplicó la multa correspondiente por dicho incumplimiento.

j) La administración del ICE, a pesar de ser consciente de la conveniencia de exigir a T en T SAL una garantía de cumplimiento en virtud de los montos de las contrataciones por cinco años para la depuración de la red telefónica (¢345.600.000,00), el servicio 119 regional (¢133.750.000,00) y la instalación de servicios telefónicos (¢2.330.822.720,00) y por el riesgo que pudiera significar el traslado, a esa entidad privada, de dichas actividades, no se ajustó a la recomendación de su Asesoría Legal en el sentido de fijar esa garantía en el límite inferior (5%) que señala el artículo 35.1 del Reglamento General de la Contratación Administrativa, sino que la estableció en un 1% del monto de cada contratación.

Así las cosas, por la naturaleza de las actividades, por el monto al que ascienden los contratos de marras y por el valor de los activos que se trasladarían a T en T SAL, el ICE debió haber fijado las garantías de cumplimiento sobre la base de los porcentajes establecidos en los artículos 34 de la Ley de la Contratación Administrativa y 35.1 de su Reglamento; de modo que quedaran protegidos, de la mejor manera posible, los intereses institucionales.

Asimismo, se determinó que las garantías que rindió T en T SAL fueron emitidas por un fideicomiso que esa sociedad abrió con el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, las cuales no se ajustan a los medios idóneos para rendir garantías, según los artículos 37.2 y 37.3 del supracitado Reglamento, situación que se agrava en el caso del contrato para instalar servicios telefónicos, porque la eventual ejecución de la garantía está condicionada a que haya fondos disponibles en ese fideicomiso.

En virtud de lo anterior, el ICE no tiene asegurado el resarcimiento de cualquier daño eventual o perjuicio ocasionado por T en T SAL en caso de incumplimiento.

k) Al formalizar el ICE y T en T SAL el contrato para depurar la red telefónica el 7 de agosto de 1998, fueron despedidos los 28 trabajadores ocasionales que la realizaban, por lo que quedaron sin atender otras actividades relacionadas que ese personal efectuaba (cambio de vías, localización, auditor operativo de la red, trámite técnico de órdenes de servicio telefónico y recorrido de planos), con el consecuente efecto negativo en la continuidad y calidad en su prestación. Ante esa situación, el Instituto tuvo que contratar la ejecución de esas

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actividades al descubierto, primero con 19 trabajadores por ¢4.068.507,82 y, posteriormente, con dos empresas a un costo de ¢30.851.728,00.

l) En los expedientes administrativos relacionados con las contrataciones de mano de obra para instalar servicios telefónicos y la atención del 119 regional no se encontró evidencia de que el ICE, previo a sacar a concurso la transferencia de esas actividades a sociedades anónimas laborales, contara con estudios de costo-beneficio que demostraran que dicha modalidad para la prestación de esos servicios representaba para el Instituto una ventaja económica sustancial.

m) Con base en los precios cotizados por T en T SAL para instalar servicios telefónicos y atender el 119 regional y los costos estimados para el ICE, según un análisis de costo-beneficio de abril de 1998, ese Instituto determinó que, al contratar durante cinco años una cantidad determinada de servicios, el ahorro en instalaciones, aportando la institución los vehículos, sería de ¢239.549.022,00 en las áreas metropolitana y periférica y de ¢187.643.286,00 en el área regional; y de ¢38.524.640,00 para el 119 regional.

Sin embargo, en la determinación de los ahorros en el caso de la instalación de servicios telefónicos, el ICE sólo consideró el costo por mano de obra que debía pagar a T en T SAL, sin tomar en cuenta los costos adicionales que asumiría por concepto de vehículos y su respectivo mantenimiento, herramientas, materiales, mobiliario y equipo que estimaba trasladar a esa sociedad para la ejecución del citado servicio; por consiguiente, dichos ahorros están sobreestimados. Además, para efectos de ese análisis no se solicitaron cotizaciones de precios a empresas que realizan ese tipo de trabajo para el ICE, de manera que sirvieran también como referencia.

Al realizar el estudio técnico de las ofertas para instalar servicios telefónicos en octubre de 1997, el ICE tampoco efectuó una estimación de los costos adicionales que asumiría al contratar según la mejor oferta base que se presentara, a pesar de la cantidad de recursos, como vehículos, herramientas, mobiliario, equipo y papelería, que el Instituto había considerado trasladar a la sociedad anónima laboral que resultara seleccionada.

Con fundamento en los citados resultados, se concluye que las contrataciones realizadas por el ICE para que T en T SAL le brinde los servicios de depuración de la red telefónica y la instalación de órdenes de servicio telefónico, no representan ninguna ventaja económica, pues al parecer el costo de contratar esas labores es más alto que si contara con su propio personal.

Ha sido criterio de esta Contraloría General que si bien al amparo de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales y su reglamento, se debe dar prioridad a sociedades de este tipo en la contratación de actividades que han sido declaradas como auxiliares, ello no significa que exista obligación de contratar con ellas si se determina que no representa ninguna ventaja económica sustancial para la institución, o que lo ofrecido no satisface las necesidades institucionales o bien que

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resulte más beneficioso contratar con otro tipo de sociedades. En ese sentido, si se llega a establecer que no existe una sociedad anónima laboral capaz de realizar esas actividades, bajo condiciones de mayor beneficio para la institución, la administración no se encuentra eximida de observar los procedimientos comunes de la contratación administrativa que correspondan.

4. DISPOSICIONES.

4.1. AL CONSEJO DIRECTIVO DEL ICE.

a) Ordenar que se efectúe una investigación con el fin de determinar si existe causa de responsabilidad en funcionarios del ICE que tuvieron participación en los hechos descritos en este documento, que se relacionan con las contrataciones realizadas con Técnicos en Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral (T en T SAL) y, de ser procedente, disponer que se sustancien los procedimientos administrativos necesarios, de conformidad con la normativa legal aplicable, con el fin de establecer la verdad real de los hechos y sentar las responsabilidades que eventualmente correspondan. Para tal efecto, dichas autoridades deben cumplir con los principios del debido proceso, de conformidad con lo prescrito en el Libro II, artículo 214 y siguientes, de la Ley General de la Administración Pública.

b) Girar instrucciones a quien corresponda para que, en relación con los contratos suscritos entre el ICE y T en T SAL para la prestación de los servicios de depuración de la red telefónica, mano de obra para instalar servicios telefónicos y la atención del 119 regional, se realice lo siguiente, informando los resultados pertinentes a ese órgano colegiado, para lo que corresponda:

i. Un seguimiento permanente a la ejecución de esos contratos, con el fin de verificar el cumplimiento efectivo de los objetos contratados, y en caso de no ser así se apliquen las multas establecidas o se rescinda el contrato, si procede, previa observancia al debido proceso.

ii. Se establezcan los mecanismos que le permitan al ICE verificar, en cualquier momento, el cumplimiento por parte de T en T SAL de las disposiciones mínimas legales o reglamentarias que rigen la contratación, especialmente que la conformación de T en T SAL se ajuste a lo dispuesto sobre el particular por la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, No. 7407 del 3 de mayo de 1994 y sus reformas, y su reglamento.

iii. Exigir a T en T SAL que proceda a sustituir las garantías de cumplimiento que respaldan la ejecución de los contratos que ha suscrito con el ICE, para que sean garantías idóneas conforme a lo señalado sobre el particular por la Ley de la Contratación Administrativa y su Reglamento, para lo cual habrá de considerarse lo comentado en el punto 2.9. de este informe.

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iv. Un análisis exhaustivo de costo-beneficio de seguir contratando con T en T SAL los servicios de depuración de la red telefónica, mano de obra para instalar servicios telefónicos y la atención del 119 regional, a efecto de considerar los resultados correspondientes al decidir si se prorrogan o no tales contratos.

c) Comunicar a este órgano contralor, en los próximos quince días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo de este documento, las acciones tomadas por ese Instituto en relación con las disposiciones consignadas en este aparte. Además, comunicar en un plazo de tres meses, los avances en el efectivo cumplimiento de esas disposiciones.

4.2. AL AUDITOR GENERAL DEL ICE.

Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en este documento y comunicar, tanto al Consejo Directivo de ese Instituto como a esta Contraloría General, los resultados de los estudios que efectúe y sus recomendaciones.

ANEXO No. 1



GENERALIDADES SOBRE CONTRATACIONES DE SERVICIOSPROMOVIDAS POR EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE

ELECTRICIDAD (ICE), CON SOCIEDADESANÓNIMAS LABORALES

Seguidamente se describen en forma general los principales hechos relacionados con algunas de las contrataciones de servicios promovidas por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), con sociedades anónimas laborales :

a) En agosto de 1996 el ICE promovió tres contrataciones directas especiales, mediante sociedades anónimas laborales, para obtener los servicios de verificación, depuración y actualización de la base de datos del Sistema Integrado Mecanizado de Operaciones (SIMO) conocida también como depuración de la red telefónica; la mano de obra para la instalación de órdenes de servicio telefónico (OST); y la atención de los centros de despacho regional (119 regional); cuya apertura de ofertas se realizó el 9 de setiembre de ese mismo año.

Previo a que se realizara la apertura de ofertas, el 5 de setiembre de 1996, los señores Willy Villalobos Mora y Miguel Angel Agüero Rojas, en su condición de apoderados generalísimos sin límite de suma de Servicios Múltiples de Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral (SEMUTEL SAL), presentaron ante la Sala Constitucional un recurso de amparo contra el ICE, relacionado con la contratación de mano de obra para instalar órdenes de servicio telefónico, “por sacar a concurso una contratación directa especial, conteniendo odiosas discriminaciones que violan el derecho constitucional de libre asociación.”. En su alegato los recurrentes manifestaron que la cláusula de representatividad, contenida en el respectivo cartel, era contraria a ese principio constitucional.

La Sala Constitucional ordenó la suspensión del respectivo acto de adjudicación hasta que se resolviera ese recurso o esa Sala dispusiera otra cosa, ante lo cual, el 21 de octubre de 1996, la Dirección de Proveeduría del Sector de Telecomunicaciones del ICE comunicó a SEMUTEL SAL, Técnicos en Telecomunicaciones SAL (T en T SAL), Servicios de Información Telefónica SAL (SITEL SAL) y Merkadeo Telefónico SAL (MERKATEL SAL) que las contrataciones especiales tramitadas por ese Instituto para el servicio 113, depuración de la red telefónica, mano de obra para instalar órdenes de servicio telefónico y la atención de los centros de despacho regional, estaban suspendidas hasta nuevo aviso, y que al momento en que se tuviera el fallo se retomarían las diferentes contrataciones, tomando en cuenta lo que resolviera la Sala Constitucional.

El ICE tomó la decisión de suspender esas cuatro contrataciones especiales, en vista de que SEMUTEL participaba en todas ellas y la cláusula de

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representatividad impugnada estaba consignada en los carteles de esos concursos, por lo que el fallo del citado recurso tendría implicaciones en las demás contrataciones.

Mediante el Voto No. 2435-97 del 2 de mayo de 1997, la Sala Constitucional declaró sin lugar el recurso de amparo de SEMUTEL, y enfatizó que la desestimatoria lo era en el tanto esa Sala no encontraba motivo para creer que el criterio de representatividad implicara ventaja para una agrupación en específico –los sindicatos– sino simplemente para las sociedades anónimas laborales que reunieran en su seno la mayor cantidad de exservidores de la actividad para cuya prestación estaban concursando.

b) El recurso de amparo promovido por SEMUTEL paralizó en el ICE el proceso de contratación con sociedades anónimas laborales por casi ocho meses y, una vez resuelto, dicho proceso se activó de nuevo, por lo que mediante nota No. T-17137 del 13 de noviembre de 1997, el Ing. Maximiliano Quesada Guevara, Jefe del Departamento de Información Telefónica, recomendó a la Dirección de Proveeduría de Telecomunicaciones realizar la selección de T en T SAL para el servicio de depuración de la red telefónica, de conformidad con los puntos obtenidos en el análisis de ofertas, cuyo valor total estimado a tres años era de ¢207.360.000,00; o sea, ¢69.120.000,00 por año. Dicha recomendación contó con el visto bueno del MBA. Jorge Sánchez Gómez, Subdirector Comercial del Área Metropolitana y del Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese entonces Subgerente de Operaciones de Telecomunicaciones.

Por su parte, el 18 de noviembre de 1997 esa Dirección de Proveeduría informó al Ing. Rodríguez Castro que recomendaba la selección de T en T SAL para que brindara el citado servicio, con base en el análisis de las ofertas presentado con la referida nota No. T-17137. Asimismo, el 19 de noviembre de ese año dicha Dirección comunicó al Ing. Rodríguez Castro que, con base en el análisis de las ofertas presentado por la Dirección de Operaciones Técnicas de ese Instituto, T en T SAL había sido seleccionada para instalar los servicios telefónicos y atender el 119 regional, con un valor estimado del contrato de ¢1.753.315.850,00, desglosado en ¢510.610.756,00, ¢578.002.369,00 y ¢664.702.725,00, para los años 1998, 1999 y 2000, respectivamente; pero hubo un error de suma para el monto correspondiente a 1998, ya que debía ser por ¢502.610.756,00, lo que daba un total estimado de ¢1.745.315.850,00, cifra que fue corregida por la citada Dirección de Proveeduría casi un año después, con nota No. 16092-T del 5 de octubre de 1998, dirigida al Ing. Rodríguez Castro.

Según desglose de precios realizado por la Dirección de Operaciones Técnicas, los montos que corresponden a la instalación de servicios telefónicos, para esos años y en el mismo orden, son ¢475.860.756,00, ¢547.239.869,00 y ¢629.325.850,00, resultando un valor total estimado de ¢1.652.426.475,00. Igualmente, para la atención del 119 regional los montos para esos años son ¢26.750.000,00, ¢30.762.500,00 y ¢35.376.875,00, para un valor total estimado de ¢92.889.375,00.

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c) El Consejo Directivo del ICE, según consta en el inciso c) del artículo 6 del acta de la sesión No. 4922, celebrada el 25 de noviembre de 1997, autorizó a la administración de ese Instituto para que seleccionara en cada caso a la sociedad anónima laboral que mejor cumpliera con la legislación vigente en esa materia y para que iniciara las negociaciones tendientes a su contratación en los procesos realizados para instalaciones en todo el país, 119 regional, depuración de la red telefónica y atención del servicio 113.

d) El Lic. Luis Fernando Chaverri Rivera, en representación de CONDUTEL S.A., HAMPTON Y HAMPTON S.A., ALFA-MAIK-DELTA S.A., CABLETEL S.A. y SERVICIOS ELÉCTRICOS, TELEFONÍA Y TELEVISIÓN SELT S.A., presentó ante la Sala Constitucional el 29 de enero de 1998, un recurso de amparo contra el ICE y algunos de sus funcionarios, bajo el argumento de que se incurrió en violación del principio de igualdad que informa los procedimientos de contratación administrativa, pues se omitió la invitación pública o directa a participar en el concurso para la contratación de mano de obra para instalar órdenes de servicio telefónico mediante sociedades anónimas laborales, tanto a sus representados como a otras formas de asociación de trabajadores. Además, que se atenta contra el principio de libertad de asociación, puesto que se está dejando de lado aquellas empresas constituidas bajo los preceptos del Código de Comercio y a otras formas de asociación de trabajadores, tales como cooperativas.

La Sala Constitucional suspendió la ejecución del proceso de contratación impugnado, hasta tanto se resolviera en sentencia el recurso o esa Sala no dispusiera otra cosa. Pero el ICE, por medio de su apoderado judicial solicitó, entre otras cosas, que se reconsiderara la suspensión ordenada para poder continuar con el proceso de contratación, debido a los efectos que tal suspensión podría producir sobre la continuidad y eficiencia en la prestación del servicio, así como sobre la economía de la sociedad anónima laboral seleccionada para la contratación y de cada uno de los trabajadores que la integraban.

Por su parte, el entonces Subgerente de Operaciones de Telecomunicaciones presentó ante esa Sala unos argumentos técnicos y legales para fundamentar su petitoria de que se reconsiderara la suspensión ordenada sobre la contratación impugnada y así poder continuar con el proceso de contratación para instalar servicios telefónicos.

Con vista en dichas solicitudes de reconsideración la Sala Constitucional resolvió, el 15 de mayo de 1998, mantener la ejecución del acto impugnado y consideró además “... lo expresado por el Instituto recurrido en cuanto que va a requerir seguir contratando con las empresas aquí amparadas, eso si, siempre y cuando no lo sea en forma complementaria como lo indica, sino en igualdad de condiciones, como deberá hacerlo hasta tanto se resuelva el fondo del asunto; y con el objeto de evitar un daño irreparable o de difícil reparación en el sistema de telecomunicaciones y la demanda de servicios insatisfecha.”.

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Procede mencionar que, con base en esa resolución, el ICE continuó el proceso para contratar con sociedades anónimas laborales la instalación de servicios telefónicos y adicionalmente siguió contratando esa actividad con sociedades anónimas, como CONDUTEL S.A., HAMPTON y HAMPTON S.A., ALFA-MAIK-DELTA S.A, CABLETEL S.A. y SELT S.A.

Previamente, el 4 de marzo de 1998, ante solicitud presentada por el Lic. Luis Fernando Chaverri Rivera, la Sala había suspendido la tramitación del recurso de amparo y había otorgado plazo al recurrente para que formalizara una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2 y 3 de la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales No. 7668, y los artículos 12 y 31 reformados de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales No. 7407, que entraron en vigencia a partir del 5 de mayo de 1997, con la advertencia de que si no lo hacía se archivaría el expediente.

El 30 de marzo de 1998 el Lic. Chaverri Rivera, en representación de las empresas mencionadas en el primer párrafo de este inciso d), presentó una acción de inconstitucionalidad contra los citados artículos de las leyes Nos. 7668 y 7407, por estimarlos contrarios a los artículos 25, 26, 33, 46, 56 y 182 de la Constitución Política, en cuanto establecen un régimen distinto y preferencial de contratación que favorece las llamadas sociedades anónimas laborales en detrimento de las demás empresas que venden servicios al Estado mediante los procedimientos normales de contratación. Al respecto, con la resolución de las once horas y treinta minutos del 20 de mayo de 1998, la Sala Constitucional dio curso a dicha acción de inconstitucionalidad, la cual fue declarada sin lugar el 25 de mayo de 1999.

e) El Consejo Directivo del ICE, en atención a las notas Nos. ICECOM-420 e ICECOM-421 del 2 de abril de 1998 de la Subgerencia de Telecomunicaciones, acordó, según consta en el artículo 13 del acta de la sesión No. 4964 del 28 de ese mismo mes y año, lo siguiente:

“A) CONSIDERANDO:/.../POR TANTO,/ Por mayoría se acuerda: a) Autorizar a la Administración para que continúe con los trámites legales y administrativos correspondientes a la contratación de la actividad de instalaciones de servicios telefónicos en todo el país, condicionado a lo que resuelva la Sala Constitucional en el Recurso de Amparo que se tramita bajo el expediente número 625-98 de Hampton & Hampton y otros contra el ICE./ b) En caso de que se llegue a ejecutar el contrato quedará sujeto a la verificación que deberá realizar la Asesoría Legal de Telecomunicaciones en la que se hará constar mediante la emisión del dictamen correspondiente que se ha cumplido con todos los requisitos exigidos por la normativa vigente./ B) CONSIDERANDO:/.../POR TANTO,/ Por mayoría se acuerda:/ a) Contratar los servicios de depuración, verificación y actualización de la red telefónica de la Gran Area Metropolitana con la empresa Técnicos en Telecomunicaciones Sociedad Anónima Laboral, cédula jurídica

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número 3-101-181963./ b) Contratar los servicios de atención del servicio regional con la empresa citada en el acuerdo anterior./ c) La ejecución de los contratos indicados en el artículo a) y b) anteriores quedará sujeta a la verificación que deberá realizar la Asesoría Legal de Telecomunicaciones en la que se hará constar mediante la emisión del dictamen correspondiente que se ha cumplido con todos los requisitos exigidos por la normativa vigente.”. (Las mayúsculas constan en el original).

f) El 7 de agosto de 1998 la Asesoría Legal de Telecomunicaciones comunicó al Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en ese entonces Subgerente de Telecomunicaciones, que el contrato de depuración de la red telefónica entre el ICE y T en T SAL cumplía con los requisitos mínimos establecidos bajo pena de nulidad en la Ley de Sociedades Anónimas Laborales y su reglamento. Asimismo advirtió que, de previo a la entrada en ejecución del referido contrato, debían estar suscritas y pagadas las pólizas de fidelidad, responsabilidad civil total contra accidentes y responsabilidad ante terceras personas, y contra riesgos del trabajo.

Es así como en esa misma fecha, el Ing. Oscar E. Rodríguez Castro, en representación del ICE, y el señor David Sandí Jiménez, Presidente de T en T SAL, suscribieron el referido contrato por un plazo de cinco años y un costo total estimado de ¢345.600.000,00; este plazo se amplió de tres a cinco años al amparo de una reforma introducida al artículo 12 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales. Además, mediante un addendum del 17 de agosto de 1998, se estableció como fecha de inicio de su ejecución el 18 de ese mismo mes y año, una vez que esa sociedad hubo aportado los documentos correspondientes a la garantía de cumplimiento y a la suscripción de las pólizas exigidas por esa Ley y su reglamento.

g) Por otra parte, el 20 de noviembre de 1998 y el 5 de febrero de 1999 la Asesoría Legal de Telecomunicaciones informó al Ing. Oscar E. Rodríguez Castro que los contratos para la prestación del servicio 119 regional y la instalación de órdenes de servicio telefónico entre el ICE y T en T SAL, respectivamente, cumplían con los requisitos mínimos establecidos bajo pena de nulidad en la Ley de Sociedades Anónimas Laborales y su reglamento. Asimismo, advirtió que, de previo a la entrada en ejecución de ese contrato, debían estar suscritas y pagadas las pólizas de fidelidad, responsabilidad civil total contra accidentes y responsabilidad ante terceras personas, y contra riesgos del trabajo.

En virtud de lo anterior, en esas mismas fechas el Ing. Rodríguez Castro, en representación del ICE, y el señor David Sandí Jiménez, Presidente de T en T SAL, suscribieron, en ese mismo orden, los referidos contratos por un plazo de cinco años cada uno. En el contrato para la prestación del servicio 119 se estimó un costo total de ¢133.750.000,00; además, se estableció como fecha para la entrada en ejecución el 4 de enero de 1999. Asimismo, en el contrato para la instalación de órdenes de servicio telefónico el costo total estimado es de

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¢2.330.822.720,00 y se estableció como fecha de inicio de su ejecución el 15 de marzo de 1999.

ANEXO No. 2


ACTIVIDADES QUE A AGOSTO DE 1998 QUEDARON SIN ATENDER EN EL DEPARTAMENTO DE INFORMACIÓN TELEFÓNICA AL DESPEDIR

EL ICE AL PERSONAL OCASIONAL QUE LAS REALIZABA

Actividad Objetivo de la actividad Consecuencias de norealizar la actividad

Cambio de vías y órdenes de servicio telefónico (OST) devueltas

Evita devolución de órdenes. Agiliza la instalación con

problemas. Disminución de OST en

reproceso. Agiliza instalación.

La devolución de órdenes de servicio aumentaría en 1.400 órdenes promedio mensual.

Aumento del tiempo efectivo de instalación.

Aumento de la insatisfacción de los clientes.

Localización Velocidad en localización. Elemento imprescindible para la

instalación en 48 horas.

La localización de aproximadamente 5.000 órdenes se vería afectada en los tiempos de trámite y calidad.

Auditor Operativo de la Red

Ayuda en el mantenimiento del sistema.

Controla la calidad. Aumenta la confiabilidad del

Sistema Integrado Mecanizado de Operaciones (SIMO).

La única probabilidad de auditar operativamente la manipulación de las redes telefónicas hechas por las diferentes dependencias y erradicar en 48 horas las inconsistencias creadas del sistema, se dejaría de realizar, lo cual va en detrimento de la calidad de la información del SIMO.

Trámite Técnico Mantenimiento de los niveles de productividad alcanzados.

Mejoras continuas en los procesos del Trámite OST.

Afecta directamente en los niveles de calidad del Departamento en cuanto a ejecución y trámite.

Recorrido y actualización de planos

Reduce la posibilidad de error. Agiliza la localización. Reduce el reproceso.

La calidad de la información contenida en los planos y en el sistema se reduce, provocando atrasos en los tiempos de instalación y trámite.

Aumento en el uso de personal técnico y recursos para la verificación y actualización de inconsistencias.

No se efectuaría la verificación del estado y localización de 6.160 cajas de dispersión.

Fuente: Nota del 12 de agosto de 1998, suscrita por el Lic. Douglas Cubero Mora, Jefe del Proyecto 100KL-DIO del ICE.

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