diogo coutinho_bolsa familia
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artigo do prof coutinho sobre o Bolsa FamíliaTRANSCRIPT
-
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MA
RIO
G.
SC
HA
PIR
OD
AV
IDM
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UB
EK
I1I\
DIR
EIT
OE
UMDIALOGO
ENTREos
BRICS
ORGANIZADORES
DESENVOLVIMENTO
Estaobra
integraaColecio
Direito,Desenvolvimento
eJustica,coorde-nada
porJosRodrigo
Rodriguez,efaz
parteda
linhade
pesquisa"Di-
reitosdos
NegcioseDesenvolvim
entoEconm
icoeSocial",desenvo1-
vidapeia
DIREITOGV.
Foiavaliadae
aprovadapelos
mem
brosdo
*Conselho
EditorialdestaColeqoz
Alexandreda
Maia
(UFPE):Pem
ambuco.
AntnioJos
Maristrello
Porto(D
ireitoR
io):Riode
Janeiro.Antonio
Moreira
Maus(UFPA):Par.
Gustavo
Feitosa(UFO
):Cear.Gustavo
FerreiraSantos
(UFPE):Pemam
buco.Ivo
Gico
Jr.(UC
B):Brasilia.M
arcusFaro
deCastro
(UnB):Brasilia.Srie
ScilangeSilva
Teles(M
ackenzie):S20Paulo.
Ednwra
VeraKaram
deC
hueiri(UFPR
):ParanaD|re|toDesenvolvimentojustiga
Sara
lva
2012
L
II_
Q55E:E;=5
DIR
EITO
GV
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eJustica,coorde-nada
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NegcioseDesenvolvim
entoEconm
icoeSocial",desenvo1-
vidapeia
DIREITOGV.
Foiavaliadae
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EditorialdestaColeqoz
Alexandreda
Maia
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Janeiro.Antonio
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Jr.(UC
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Odireito
maspoliticossociais
brasileiras;um
estudosobre
oProgram
aBolsa
Familia*
DiogoR.C
outinho
1.lntrodugoEspecialistas
armaram
quese
algumse
dedicaraestudaras
prin-cipais
mudancas
ocorridasna
sociedadebrasileira
naprim
eiradcada
dosculo
XXI,poderiachama-ladedcadadareducao
dadesigualdadede
rendaou
daequalizagao
deresultados".A
dcadade
1990teria
sidoa
daconquista
daestabilidade
economicae
ade
1980a
dcadada
redemocratiza
-
74 J
D/ogo/T.Coot/n/'20
veznahistoria
deum
dospaisesm
aisdesiguais
dom
undo,osricosperde-
rame
ospobres
ganharam.O
coecienteGini,que
em2001
eraiguala
0,59,decresceuconstantem
ente,chegandoa
0,55em
2008.Nesseperio-
do,arenda
dos10%
mais
pobrescresceu
seisvezes
mais
rapidoque
arenda
dos10%
mais
ricosa.Em2009
0G
inibrasileiro,quefoium
dosmais
altosdo
mundo
nonalda
dcadade
1980,baixoua
0,54.Duranteesse
mesm
operiodo,tim
idamente,aeconom
iacresceu
emm
dia3,3%
aoano.
Haautores
que,diantedesse
cenario,sugeremque
0Brasil,m
es-m
ocom
indicesainda
muito
elevadosde
desigualdade(sobretudo
entreas
rendasdo
detentoresde
capitaledos
trabalhadoresassala-
riados),vem
experimentando
umciclo
virtuosode
crescimento
combinado
comreducao
dadesigualdades.Esse
ciclo,napratica,es-
tariatransform
andoestruturalm
enteo
Welfare
Statebrasileiro,
desigualdadem
edidapelo
Gininaointeiram
enteadequada
pararevelaradis-
tribuioaoda
rendaentre
trabalhadores,deum
lado,eempresarios,banqueiros,
latifundiarios,proprietariosde
bens/imoveis
alugadoseproprietarios
detitulos
piiblicose
privados,deoutro.Como
explicaJoao
Sics,lslegundodados
doIBGE
asoma
dossalrios
edasrem
uneragoesde
autonomos,em
2005,atingiu58,4%
;em2006,58,9%
;e,em2007,59,4%
.OIBGE
aindanao
divulgoudados
de2008
e2009.Contudo,
possivelcalcularosmim
erospara
essesanos
combase
naPesquisa
Mensalde
Emprego
enasContas
NacionaisTrim
estrais,am-
basdo
IBGE.Otcnico
doIpea
EstvaoKopschitz
estimou
que,em2008,0
valoralcancadofoide
60,1%;em
2009,foide62,3%
".lssorevelaria,para
Sics,um
movim
entopositivo
dadistribuicaofuncionaldarenda
favoravelaostraba-lhadores
nosltim
osanos",que
sesom
ariaa
quedado
coeficienteGini(Joao
Sicsu,Nmeros
dadistribuicao
derenda,Folha
deS.Paulo,13-10-2010).
Ricardo
Paesde
Barros,Mirela
deCarvalho,Sam
uelFrancoe
RosaneM
endon-ca,A
importancia
daqueda
recenteda
desigualdadena
redugaoda
pobreza,2007.
1256Texto
paraDiscussdo
Ipea
Institutede
PesquisaEconm
icaAplicada,p.16.Verainda
SergeiS.D.Soares,Oritm
oda
quedada
desigualda-de
noBrasil,2010.30Revista
deEccm
omia
Politica8,p.368.
O
coeficienteGinichegou
a0,63em
1989.5
RenatoBoschi,Estado
desenvolvimentista
noBrasil:
continuidadese
incerti-dum
bres,2010.2Pontode
Vista,p.24.Sobre
aideiade
umEstado
deBem
-EstarnoBrasil,m
arcadopelo
fortepapeldo
govemo
nodesenvolvim
entoda
dinamica
capitalistade
industrializacaotardia
enaregulaqaodastransform
acoessociaiscomoumtipo
distintodoEstadodeBem
-EstarSocialeuropeuclassico,oriundo
dasrevolugoesburguesas,verS.M.Draibe,W
elfareState
noBrasil:caracteristicas
eperspectivas,1993,8Caderno
dePes-
quisasdoNiicleo
deEstudosdePoliticasPziblicas
NEPP,UniversidadeEsta-
dualdeCampinas,p.7.Paraum
adiscussaoarespeitodostracospeculiaresdesse
Welfare
Statebrasileiro,verL.Aureliano
eS.Draibe,aespecicidadedo
Welfare
Statebrasileiro,inM
PAS/Cepal.Ecorwmia
edeserwolvimento:reflexoes
sobreanatureza
dobem-estar,v.1,Brasilia,MPAS/Cepal,1989.
I
iFl1I1
Od/re/tonaspo//htas
soc/a/'5bras//E/ras.um
estudosobre
0Program
a50/5a
Fami//a
DimikoemDebate
75
historicamente
centralizado,segmentado
eelitista,porm
eiode
uma
expansaoda
fronteirasocial.
Aumentos
dogasto
emeducacao,increm
entosreaisno
salariom
inimo,
investirnentosem
capacitacaopara
otrabalho,programas
dem
icrocrdito,alteragoesnosm
ecanismos
contributivosdaprevidncia
social,acombina-
caode
transfernciasgovernam
entaisfocalizadas
comprogram
asuniver
sais,estabilidade,inacaobaixa
eapossibilidadede
expansaodo
mercado
internoe
deinsergao
competitiva
seriam,nesse
contexto,atributosde
umnovo
padraode
desenvolvimento
marcado
pelainclusao
socialsimultanea
aocrescim
ento.Outros
autoressugerem
queesse
ciclovirtuoso
sedistin-
guiriado
desenvolvimentism
odo
peziodode
substituigaode
importacoes
pornaotrazerconsigo
certostracos
negativosde
estatismo7.
Mesm
oque
searm
eque
naoha
evidnciassucientem
enterobustas
paraconcluirque
oBrasilvive
defato
umciclo
dedesenvolvim
entoque
sepossadesignarqualitativam
entecom
onovo,pode-secom
alguma
segurancadizerque
osganhosde
equidadeque
0Brasilalcancou
naultim
adcada
re-sultam
deum
aconjungao
decenarios
economicos,iniciativas
epoliticaspu-
blicas,dentreasquais
oProgram
aBolsa
Familia
(PBF),criadono
Brasilem2003
edesdeentao
emprocesso
deim
plementacao
e3.pI'fiQ03.1Tl1'1tOs.
7O
novoativism
oestatal",diferentem
entede
seuantecessordirigista,seria
mar-
cadoporestruturas
politicasdescentralizadas,que
permitem
liberdadede
aqaonos
niveisregionale
local.Almdisso,nesse
novopadrao
deacao
publica,asrelacoescom
osetorprivadonao
passammaispelaim
posicao,pelopoderpubli-
co,deestratgias
competitivas
para0
setorprivado.Pormeio
deum
dialogopublico-privado
permanente
ecooperativosao
estimulados
einduzidossetores
daeconom
ialigados
ainovagao
eas
nova.stecnologias.Porfun,no
campo
dapolitica
social,estariaem
cursoasubstituicao
dopadrao
deintervencao
marca-
doporrelaqoes
clientelistasque
direcionavarecursos
doconsum
opara
oinves-tim
ento.Umnovo
tipode
politicasocial,que
privilegiaosm
aispobres
semper-
dasdedesem
penhoeconom
icoou
maioresim
pactosscais,estaria
sendoforja-
do.Exemplos
dissoseriam
,nosultim
osquinze
anos,asreform
asdos
servigossociais
basicoscom
osaiide
pfiblica,educacao,segurancasociale
aexpansao
semprecedentes
debeneficios
direcionadosaosmais
pobres.VerGlaucoArbix
eScottB.M
artin,Beyonddevelopm
entalismand
marketfundam
entalismin
Brazil:inclusionarystateactivism
withoutstatism,2010,paperpresented
atthe
Workshop
onStates,developm
ent,andglobalgovernance"
GlobalLegalStudies
Centerand
theCenter
forW
orldAffairs
andthe
GlobalEconom
y(W
AGE),UniversityofW
isconsin,Madison.Um
adiscussao
teoricado
novode-
senvolvimentism
onaAm
ericaLatina
verLuizCarlos
Bresser-Pereira,Fromold
tonew
developmentalism
inLatin
America,
2009,disponivelem:.Acessoem:13
out.2010.5
ParaNeri,arendadotrabalho
explica66,86%
dareducaodadesigualdade
entre2001
e2008,aseguirvmosprogram
associais,comdestaque
aoBolsaFamilia
eseu
antecessorBolsaEscola,que
explicam17%
daredugao
dadesigualdade,
enquantoosbeneciosprevidenciarios
explicaml5,72%
dadesconcentracao
de
74 J
D/ogo/T.Coot/n/'20
veznahistoria
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dospaisesm
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mesm
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iacresceu
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Haautores
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cenario,sugeremque
0Brasil,m
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desigualdade(sobretudo
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rendasdo
detentoresde
capitaledos
trabalhadoresassala-
riados),vem
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edidapelo
Gininaointeiram
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latifundiarios,proprietariosde
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1256Texto
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Ipea
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PesquisaEconm
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RenatoBoschi,Estado
desenvolvimentista
noBrasil:
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dinamica
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enaregulaqaodastransform
acoessociaiscomoumtipo
distintodoEstadodeBem
-EstarSocialeuropeuclassico,oriundo
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noBrasil:caracteristicas
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75
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estatismo7.
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umciclo
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naultim
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epoliticaspu-
blicas,dentreasquais
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Brasilem2003
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7O
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einduzidossetores
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ialigados
ainovagao
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social,estariaem
cursoasubstituicao
dopadrao
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marca-
doporrelaqoes
clientelistasque
direcionavarecursos
doconsum
opara
oinves-tim
ento.Umnovo
tipode
politicasocial,que
privilegiaosm
aispobres
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penhoeconom
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maioresim
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,nosultim
osquinze
anos,asreform
asdos
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basicoscom
osaiide
pfiblica,educacao,segurancasociale
aexpansao
semprecedentes
debeneficios
direcionadosaosmais
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artin,Beyonddevelopm
entalismand
marketfundam
entalismin
Brazil:inclusionarystateactivism
withoutstatism,2010,paperpresented
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ent,andglobalgovernance"
GlobalLegalStudies
Centerand
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orldAffairs
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GlobalEconom
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entre2001
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OPBF
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familias
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custoestim
ado
de0,35%
doPIB
brasileiro)9e
eficaznocom
bateapobreza
enareducao
dadesigualdadew.Alm
dis-so,
seugrau
defocalizacao
considerado
bom(80%
dosrecursos
doBolsa
Famia
chegamaos23%
mais
pobres),tendoem
vistasua
ampli-
tudegeografica,sua
complexidade
administrativa
emim
erode
beneci-arios
aque
sedirige.
OPBF
uma
transfernciade
rendacondicionada
(conditionalcashtransfer,ou
COT)que
beneciafam
iaspobres
comrenda
mensalpor
pessoaentre
R$70
(US$4112)eR$
140(US$
82).Saoquatro
osbenefi-cios
previstos:bdsico(R$
68ou
US$40,pago
asfam
iliasconsideradas
extremam
entepobres,com
rendam
ensaldeat
R$70
ouUS$
41por
pessoa,mesm
oque
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tenhamcriangas,adolescentes
oujovens),
varicivel(R$22
ouUS$
13,pagoas
familias
pobres,comrenda
mensal
deat
R-$140
porpessoa,desdeque
tenhamcriancas
eadolescentes
deat
15anos,sendo
quecada
familia
podereceberat
trsbeneficios
va-riaveis),oaridveloinculado
aonm
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adolescentesno
domicio
(R$33
ouUS$
19,5,pagoa
todasasfam
iliasdo
PBFque
tenhamadoles-
centesde
16e
17anos
frequentandoa
escola,sendoque
cadafam
jliapode
receberatdois
beneficiosvariaveis
vinculadosao
adolescente)ebeneficio
varidveldecaraterextraordincirio,cujo
valorcalculado
casoa
caso.Paraobterastransferncias
derenda,osbeneciarios
de-vem
cumprircondicionalidadesnasareasde
saudeeeducagao.
renda"(Marcelo
CortesNeri,A
geografiadasfontes
derenda,Centro
dePoli-
ticasSociais,Fundagao
GetulioVargas,2010).
9SergueiSoares,RafaelPerezRibaseFabioVerasSoares,TargetingandCovera-ge
oftheBolsa
Famia
Programm
e:whyknowing
whatyoum
easureisim
por-tantin
choosingthe
numbers,71
InternationalPolicyCentrefor
InclusiveG
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orkingPaper,2010,p.5.A
porcentagemrefere-se
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de2006.
Linden.m
enciona,combase
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Lindert,AniaLinder,Jason
HobbseBndictede
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nutsandboltsofBrazil'sBolsaFam
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indecentralized
context,2007,0709SocialProtection
Word
BcmlcPaper,p.6)."
ReferidoporFabio
VerasSoares,em
entrevistaconceclida
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brasileiraEpoca,em
6denovem
brode
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BolsaFam
iaprecisaserampliaclo
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FabioVerasScares.RafaelPerezRibaseRafaelGuerreiro
Osorio,"Evaluatingthe
Im-pactofBrazil'sBolsa
Famitia:cashtransferprogrammesin
comparativepers-
pective,2007,1IPC(11-ue1'nationalPo'uerty
Center)EvaluationNote.
'2US$
1=R31,7,aproximadamente.
1|lI1I
Od/re/tonaspo//1/cassoc/a/S
bras/76/rasum
estudop
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D"E'temDebate
77
Naareadesaude,asfanuliascadastradasaoPBFassumem
ocompro-
misso
devacinare
acompanharo
crescimento
decriangas
menores
de7
anos.Mulheres
nafaixa
de14
a44
anostam
bmdevem
submeter-se
aoacom
panhamento
mdico
e,seestiverem
nacondigao
degestantes
oulactantes,
devemrealizar
oexam
epr-natale
0acom
panhamento
desua
sade,bemcom
oda
saudeda
crianca.Naarea
deeducacao,todas
ascriangas
eadolescentes
entre6
e15
anosdevem
estarmatriculados
emescolas
edevem
terfrequnciam
ensalminim
ade
85%da
cargaho-
raria.Estudantesentre
16e
17anos
devemterfrequncia
de,nom
ini-m
o,75%da
cargahoraria.
Embora
osconditional
cashtransfers
sejamconsiderados
uma
criacaolatino-am
ericanaevenham
sendoadotados
porvariospaises
emdiferentes
continentes,pode-sedizerque
PBFpossuicertas
caracteris-ticas
queo
tornamnotavelno
universodas
transfernciasde
rendacon-
dicionadasvoltadas
paraosm
aispobres.Esses
elementos
distintivosdo
PBFseriam,resum
idamente,sualarga
escala,seumecanism
ode
gestaodescentralizada,a
utilizagaode
mecanismosde
estimulo
aodesempe-
nhoadm
inistrativedos
Municipios
quedele
participam,seu
papeldepolitica
socialintegradora"e
ofato
depoderserdescrito
comoum
laboratorionaturalde
inovacao"5.O
PBFteria
aindaprovocado
uma
rupturana
tradicaode
politicassociais
brasileirasao
serm
arcomo0
principalprograma
brasileirode
reducaodapobreza.Ele
distinguiria,porisso,menosporsetratardeum
CCTe
maisporpassara
monopolizara
politicadirigida
apopulacao
pobreem
umpaisquepossuium
adasmaisamplas,institucionalizadas
eburocratizadaspoliticasdeassistnciasocialaessapopulaqao
dirlgida"*.Se
de
fatoverdadeiro
queo
PBFvem
introduzindoinovaqoes
depolitica
egestaopublicas,quais
seriamasfeiooesjuridicas
dessasino-
vacoes?Tais
caracteristicasou
tracosjuridicos
seriamtam
bminova-
doresem
relacaoao
padraohistorico
depolitica
socialnoBrasil?
Como
13Alm
disso,crianqase
adolescentescom
at15
anosem
riscoou
retiradasdo
trabalhoinfantildevem
participardosServicosdeConvivncia
eFortalecimento
deVinculos
(SCFV)doPeti(Program
ade
Erradicaqaodo
Trabalholnfantil)
eobterfrequncia
minim
ade
85%da
cargahoraria
mensal.
Bastaglilem
braque
CCTspodemsercom
binadoscom
outraspoliticasno
cam-
poda
assistnciasocialcom
afnalidadede
transformararranjos
fragmentarios
emsistem
asinclusivos
depolitica
social.FrancescaBastagli,From
socialsafetynetto
socialpolicy?The
roleofconditionalcash
transfersin
welfarestate
deve-lopm
entinlatin
america,60InternationalCenterforInclusive
Growth
(IPC)
Working
Paper,2009,p.2.15
Linden:etal.TheNuts
andbolts
ofBrazilsBolsaFam
iliaProgram
,p.2.
S.M
.D
raibe,Brasil:
BolsaEscola
yBolsa
Familia,
inE.
Cohen
eR.
Franco(coords.),Tranferencias
concorresponsabilidad:una
rniradalatinoam
erica-na,M
xico:Flacso,2006,p.137-178.
76
D
lfEliO
emD
bt
D/O
90R
Couhh/7
0
OPBF
serveam
aisde
12m
ilhoesde
familias
etemsido
consideradoum
apolitica
barata(seu
custoestim
ado
de0,35%
doPIB
brasileiro)9e
eficaznocom
bateapobreza
enareducao
dadesigualdadew.Alm
dis-so,
seugrau
defocalizacao
considerado
bom(80%
dosrecursos
doBolsa
Famia
chegamaos23%
mais
pobres),tendoem
vistasua
ampli-
tudegeografica,sua
complexidade
administrativa
emim
erode
beneci-arios
aque
sedirige.
OPBF
uma
transfernciade
rendacondicionada
(conditionalcashtransfer,ou
COT)que
beneciafam
iaspobres
comrenda
mensalpor
pessoaentre
R$70
(US$4112)eR$
140(US$
82).Saoquatro
osbenefi-cios
previstos:bdsico(R$
68ou
US$40,pago
asfam
iliasconsideradas
extremam
entepobres,com
rendam
ensaldeat
R$70
ouUS$
41por
pessoa,mesm
oque
elasnao
tenhamcriangas,adolescentes
oujovens),
varicivel(R$22
ouUS$
13,pagoas
familias
pobres,comrenda
mensal
deat
R-$140
porpessoa,desdeque
tenhamcriancas
eadolescentes
deat
15anos,sendo
quecada
familia
podereceberat
trsbeneficios
va-riaveis),oaridveloinculado
aonm
erode
adolescentesno
domicio
(R$33
ouUS$
19,5,pagoa
todasasfam
iliasdo
PBFque
tenhamadoles-
centesde
16e
17anos
frequentandoa
escola,sendoque
cadafam
jliapode
receberatdois
beneficiosvariaveis
vinculadosao
adolescente)ebeneficio
varidveldecaraterextraordincirio,cujo
valorcalculado
casoa
caso.Paraobterastransferncias
derenda,osbeneciarios
de-vem
cumprircondicionalidadesnasareasde
saudeeeducagao.
renda"(Marcelo
CortesNeri,A
geografiadasfontes
derenda,Centro
dePoli-
ticasSociais,Fundagao
GetulioVargas,2010).
9SergueiSoares,RafaelPerezRibaseFabioVerasSoares,TargetingandCovera-ge
oftheBolsa
Famia
Programm
e:whyknowing
whatyoum
easureisim
por-tantin
choosingthe
numbers,71
InternationalPolicyCentrefor
InclusiveG
rowth(IPC-IG
)W
orkingPaper,2010,p.5.A
porcentagemrefere-se
aoano
de2006.
Linden.m
enciona,combase
naPNAD
de2004,que
oPBF
folresponsive!poralgo
emtorno
do20-25%
daim
pressionante"reduoaoda
desigualdaderecente
noBrasilepor16%
darecente
reduqaoda
pobreza(Kathy
Lindert,AniaLinder,Jason
HobbseBndictede
laBrier.The
nutsandboltsofBrazil'sBolsaFam
iliaProgram:implementating
conditionalcashtransfers
indecentralized
context,2007,0709SocialProtection
Word
BcmlcPaper,p.6)."
ReferidoporFabio
VerasSoares,em
entrevistaconceclida
arevista
brasileiraEpoca,em
6denovem
brode
2008(O
BolsaFam
iaprecisaserampliaclo
evirarum
direitodo
pobre.Disponivelem:
.Acessado
em18out.2010.Verainda
FabioVerasScares.RafaelPerezRibaseRafaelGuerreiro
Osorio,"Evaluatingthe
Im-pactofBrazil'sBolsa
Famitia:cashtransferprogrammesin
comparativepers-
pective,2007,1IPC(11-ue1'nationalPo'uerty
Center)EvaluationNote.
'2US$
1=R31,7,aproximadamente.
1|lI1I
Od/re/tonaspo//1/cassoc/a/S
bras/76/rasum
estudop
_Sobre
0Program
aBo/5a
Fam///a
D"E'temDebate
77
Naareadesaude,asfanuliascadastradasaoPBFassumem
ocompro-
misso
devacinare
acompanharo
crescimento
decriangas
menores
de7
anos.Mulheres
nafaixa
de14
a44
anostam
bmdevem
submeter-se
aoacom
panhamento
mdico
e,seestiverem
nacondigao
degestantes
oulactantes,
devemrealizar
oexam
epr-natale
0acom
panhamento
desua
sade,bemcom
oda
saudeda
crianca.Naarea
deeducacao,todas
ascriangas
eadolescentes
entre6
e15
anosdevem
estarmatriculados
emescolas
edevem
terfrequnciam
ensalminim
ade
85%da
cargaho-
raria.Estudantesentre
16e
17anos
devemterfrequncia
de,nom
ini-m
o,75%da
cargahoraria.
Embora
osconditional
cashtransfers
sejamconsiderados
uma
criacaolatino-am
ericanaevenham
sendoadotados
porvariospaises
emdiferentes
continentes,pode-sedizerque
PBFpossuicertas
caracteris-ticas
queo
tornamnotavelno
universodas
transfernciasde
rendacon-
dicionadasvoltadas
paraosm
aispobres.Esses
elementos
distintivosdo
PBFseriam,resum
idamente,sualarga
escala,seumecanism
ode
gestaodescentralizada,a
utilizagaode
mecanismosde
estimulo
aodesempe-
nhoadm
inistrativedos
Municipios
quedele
participam,seu
papeldepolitica
socialintegradora"e
ofato
depoderserdescrito
comoum
laboratorionaturalde
inovacao"5.O
PBFteria
aindaprovocado
uma
rupturana
tradicaode
politicassociais
brasileirasao
serm
arcomo0
principalprograma
brasileirode
reducaodapobreza.Ele
distinguiria,porisso,menosporsetratardeum
CCTe
maisporpassara
monopolizara
politicadirigida
apopulacao
pobreem
umpaisquepossuium
adasmaisamplas,institucionalizadas
eburocratizadaspoliticasdeassistnciasocialaessapopulaqao
dirlgida"*.Se
de
fatoverdadeiro
queo
PBFvem
introduzindoinovaqoes
depolitica
egestaopublicas,quais
seriamasfeiooesjuridicas
dessasino-
vacoes?Tais
caracteristicasou
tracosjuridicos
seriamtam
bminova-
doresem
relacaoao
padraohistorico
depolitica
socialnoBrasil?
Como
13Alm
disso,crianqase
adolescentescom
at15
anosem
riscoou
retiradasdo
trabalhoinfantildevem
participardosServicosdeConvivncia
eFortalecimento
deVinculos
(SCFV)doPeti(Program
ade
Erradicaqaodo
Trabalholnfantil)
eobterfrequncia
minim
ade
85%da
cargahoraria
mensal.
Bastaglilem
braque
CCTspodemsercom
binadoscom
outraspoliticasno
cam-
poda
assistnciasocialcom
afnalidadede
transformararranjos
fragmentarios
emsistem
asinclusivos
depolitica
social.FrancescaBastagli,From
socialsafetynetto
socialpolicy?The
roleofconditionalcash
transfersin
welfarestate
deve-lopm
entinlatin
america,60InternationalCenterforInclusive
Growth
(IPC)
Working
Paper,2009,p.2.15
Linden:etal.TheNuts
andbolts
ofBrazilsBolsaFam
iliaProgram
,p.2.
S.M
.D
raibe,Brasil:
BolsaEscola
yBolsa
Familia,
inE.
Cohen
eR.
Franco(coords.),Tranferencias
concorresponsabilidad:una
rniradalatinoam
erica-na,M
xico:Flacso,2006,p.137-178.
-
78I
Direiloem
DebateI
D/-OgoCCU!/nho
vmsendo,desde
0ponto
devistajuridico,construidas
eoperadas
taisinovagoes?
Recentemente,uma
hipotesede
trabalhopara
aspesquisasnocam-
podasrelagoesentre
direitoedesenvolvim
entofoiform
ulada.Elacogi-
tariada
existnciade
umdireito
deum
Estadoneodesenvolvim
entis-ta",ao
mesmotem
poem
quelancaria
umdesao
depesquisa
empirica.
Observe
DavidM
.'IYubel
-
80
Direitoem
DebateI
D/ogoFfCouf/hho
terica,em
pirica,descritiva
enorm
ativafacilm
entese
confundeme
imbricam
,im
pondodesafios
adelim
itaqaode
pesquisasaplicadas,
bemcom
oa
extracaode
conclusoese,no
limite,
aidentificacao
desolugoes
juridicasque
possamserreplicadas
outestadas
emdiferen-
tescontextos
dedesenvolvim
ento.M
aisdo
quebuscarou
denircausalidades,nesteartigo
buscoiden-
tificarinfernciasdefensaveis,baseadasno
quepode
serobsezvadoem
umcerto
universo
localizadosetorialm
ente,notem
poeno
espago
depoliticas
dedesenvolvim
ento.Em
aispara
entender0que
odireitofaz
doque
paraentender0
queele
21,procuro,enfim
,indutivae
empirica-
mente,descreverum
casobrasileiro
quepossa
oferecerelementos
eal-
guma
contribuicaopara
0bem
-vindodebate
sobreos
papiscontem
po-raneos
dodireito
nodesenvolvim
ento.M
aisespecicam
ente,0objetivo
nesteartigo
seridenticaralgunspa-pisdesem
penhadospelodireito
(epelosjuristas)no
PBF.Semnecessaria-
mente
procurardemonstrarque
elerepresenta
umtipo
depolitica
socialpropria
deum
Estadoneodesenvolvim
entista,analisareiseusatributos
juridicosprincipalse,sobretudo,procurareidescrever0modocomoodirei-to
publicoo
programa,oferece-lheuma
sriede
instrumentosde
imple-mentacao
eoestruturadesdeumaperspectivainstitucional.
Paratanto,como
exerciciode
contextualizacao,0artigo
apresenta,inicialm
ente,umpanoram
adas
politicassociais
brasileirasdas
filtimas
dcadas.Evidentem
ente,essa
reconstituicaonao
pretendecapturar
todaacom
plexidadehistorica
dessaspoliticas.Aperiodizacao
resumida
serviraapenaspara
exibirapenasos
tragosmais
visiveisda
construcaopaulatina
doEstadodeBem
-EstarSocialbrasiieiroe,tambm,comoum
exercicioprelim
inardeidenticacao
dospapis
deque
seocupou
oar-
caboucojuridico
dedireito
piibliconesse
processo.Nemtodas
asleis
em
arcosjuridicosim
portantesde
cadaperiodo
seraoreferidos,portanto.
Emespecial,0
periodopos-1988
(anoem
que0
paisprom
ulgousua
novaConstituigao
Federaldepoisde
duasdcadas
deditadura
militar)
2VerJohn
K.Ohnesorge,Developingdevelopm
enttheory:lawand
deveopment
ortodoxiesandthe
northeastasianexperience,28U
niversityofPennsylvania
JournalofInternationalLaw2,2007,p.226.Ohnesorge
alirma,com
referen-ciasaproposta
metodologica
deAlice
Amsden,que
uma
boaform
ade
produzirum
acontribuicao
teoricapara
odebate
dedireito
edesenvolvimento
,induti~vam
ente,estudarexemplos
historicosrecentes
desucessos
efracassos
econo-micos,delesextraindo
inferenciasdefensaveis
lastreadasnoque
podeserob-
servadodo
funcionamento
dodireito
nessesepisodios.Talabordagemseoporia
aconstrucaodemodelo
baseadoemhipotesesabstratasvoltadasparaexplicar
teoricamenteoprocessodedesenvolvimentoouaconstnicodaspoliticasaeleassociadas.
2David
'Irubek,Where
theaction
is:criticallegalstudiesand
empiricism
,1984,36
StanfordLaw
Review,p.587.
Od/re/ionaspo//2/cassoc/a/'5bras//e/ras
umestudo
V
sobre0
Programa
Bo/saFam
///aD"@
'tEmDebate
81
seradescrito
como0
iniciode
umprocesso
dealargam
entode
direitossociais
noBrasil.A
partirdanova
Constittuqao,umm
odelode
assistn-cia
socialnovo
inaugurado,umsistem
ade
saiideunicado
naciona1-m
enteinstituido
easprimeiras
transfernciasde
rendacondicionadas
comfoco
nosmaispobres,criancas,idosos
edecientessaoim
plemen-
tadas.Naparteseguinte,algumas
caracteristicasdo
PBFque
considerorelevantescom
oconstrucoesjuridico-institucionaisserao
discutidasporm
eiode
categoriasde
analiseantesapresentadas.
2.Apolitica
socialnoBrasilentre
1930e
1988:clientelism
o,regressividade,centralizagaoe
fragmentagao
Comosintetizam
BirdsalleSzekely,a
America
Latina,como
regiaomais
desigualdom
undo,estaenredada
emum
ciclovicioso
noqualo
baixocrescim
entocontribuiparaapersistnciadapobreza,especia.lmen-
tedada
aelevadadesigualdade,aomesmo
tempo
queniveis
elevadosdepobrezaedesigualdade
contribuemparaque
ocrescimento
sejabaixo"22.Politicas
sociais-
sobretudoarranjos
previdenciarioscontributivos
voltadosparatrabalhadoresform
ais-tm
sidoimplem
entadasnaAmeri-
caLatina
desdeque
asestratgiasnacionais
dedesenvolvim
entobasea-
dasnasubstituiqaodeim
portacoespassaramatentaralterarestrutural-
mente
economiasprim
ordialmente
agrarias,transform
anclo-asem
sociedadesindustriais
dotadasde
algumasinstituicoes
debem-estar.
Essaspoliticas,contudo,nao
impediram
,comoregra
geral,quena
re-giao
taisarranjos
servissernaos
interessesdas
elitespoliticas,bene-
ciassemsobretudo
cidadaosurbanosja
incorporadosao
mundo
dotra-
bal.hoe
aprofundassemo
dualismo
queopoe
asdim
ensoesurbana
erural,m
odemaearcaica,form
aleinformal.Alm
dainclustrializacao,naAm
ericaLatina
oprocesso
desubstituicao
deim
portacoesproduziu
22N.Birdsalle
M.Szekely,Bootstraps,notband-aids:poverty,equityand
socialpolicy,24
Cem
erforGlobalDevelopm
entWorking
Paper,p.4.Essadescricaorem
eteA
ideiade
armadilha
dadesigualclade,cunhada
porVijayendraRao.
Emum
asituacao
emque
sevezitica
uma
armadilha
declesigualdade
ospobres
saopobresporqueosricossaoricos",explicaRao.lrata-se
cleumciclo
viciosopelo
qualadesigualdadese
perpetuaperversam
enteou,com
oexplica
FrancoisBourguignon,um
asituacao
emque
todaadistribuicao
estavelporque
asva-rias
dimensoes
dadesigualdade
(ernriqueza,podere
statussocial)interagem
paraprotegerosricosdamobilidadeparabaixo',eimpedemospobresdesubi-
rem.VerV.Rao,On"inequalitytraps"anddevelopmentpolicy,2006;Develop-
mentOutreach,February,eF.Bourguignon,F.Ferreira
eM.W
alton,Equity,efficiencyand
inequalitytraps:aresearchagenda,2007,5JournalofEcono-m
icInequality,p.235-256.
80
Direitoem
DebateI
D/ogoFfCouf/hho
terica,em
pirica,descritiva
enorm
ativafacilm
entese
confundeme
imbricam
,im
pondodesafios
adelim
itaqaode
pesquisasaplicadas,
bemcom
oa
extracaode
conclusoese,no
limite,
aidentificacao
desolugoes
juridicasque
possamserreplicadas
outestadas
emdiferen-
tescontextos
dedesenvolvim
ento.M
aisdo
quebuscarou
denircausalidades,nesteartigo
buscoiden-
tificarinfernciasdefensaveis,baseadasno
quepode
serobsezvadoem
umcerto
universo
localizadosetorialm
ente,notem
poeno
espago
depoliticas
dedesenvolvim
ento.Em
aispara
entender0que
odireitofaz
doque
paraentender0
queele
21,procuro,enfim
,indutivae
empirica-
mente,descreverum
casobrasileiro
quepossa
oferecerelementos
eal-
guma
contribuicaopara
0bem
-vindodebate
sobreos
papiscontem
po-raneos
dodireito
nodesenvolvim
ento.M
aisespecicam
ente,0objetivo
nesteartigo
seridenticaralgunspa-pisdesem
penhadospelodireito
(epelosjuristas)no
PBF.Semnecessaria-
mente
procurardemonstrarque
elerepresenta
umtipo
depolitica
socialpropria
deum
Estadoneodesenvolvim
entista,analisareiseusatributos
juridicosprincipalse,sobretudo,procurareidescrever0modocomoodirei-to
publicoo
programa,oferece-lheuma
sriede
instrumentosde
imple-mentacao
eoestruturadesdeumaperspectivainstitucional.
Paratanto,como
exerciciode
contextualizacao,0artigo
apresenta,inicialm
ente,umpanoram
adas
politicassociais
brasileirasdas
filtimas
dcadas.Evidentem
ente,essa
reconstituicaonao
pretendecapturar
todaacom
plexidadehistorica
dessaspoliticas.Aperiodizacao
resumida
serviraapenaspara
exibirapenasos
tragosmais
visiveisda
construcaopaulatina
doEstadodeBem
-EstarSocialbrasiieiroe,tambm,comoum
exercicioprelim
inardeidenticacao
dospapis
deque
seocupou
oar-
caboucojuridico
dedireito
piibliconesse
processo.Nemtodas
asleis
em
arcosjuridicosim
portantesde
cadaperiodo
seraoreferidos,portanto.
Emespecial,0
periodopos-1988
(anoem
que0
paisprom
ulgousua
novaConstituigao
Federaldepoisde
duasdcadas
deditadura
militar)
2VerJohn
K.Ohnesorge,Developingdevelopm
enttheory:lawand
deveopment
ortodoxiesandthe
northeastasianexperience,28U
niversityofPennsylvania
JournalofInternationalLaw2,2007,p.226.Ohnesorge
alirma,com
referen-ciasaproposta
metodologica
deAlice
Amsden,que
uma
boaform
ade
produzirum
acontribuicao
teoricapara
odebate
dedireito
edesenvolvimento
,induti~vam
ente,estudarexemplos
historicosrecentes
desucessos
efracassos
econo-micos,delesextraindo
inferenciasdefensaveis
lastreadasnoque
podeserob-
servadodo
funcionamento
dodireito
nessesepisodios.Talabordagemseoporia
aconstrucaodemodelo
baseadoemhipotesesabstratasvoltadasparaexplicar
teoricamenteoprocessodedesenvolvimentoouaconstnicodaspoliticasaeleassociadas.
2David
'Irubek,Where
theaction
is:criticallegalstudiesand
empiricism
,1984,36
StanfordLaw
Review,p.587.
Od/re/ionaspo//2/cassoc/a/'5bras//e/ras
umestudo
V
sobre0
Programa
Bo/saFam
///aD"@
'tEmDebate
81
seradescrito
como0
iniciode
umprocesso
dealargam
entode
direitossociais
noBrasil.A
partirdanova
Constittuqao,umm
odelode
assistn-cia
socialnovo
inaugurado,umsistem
ade
saiideunicado
naciona1-m
enteinstituido
easprimeiras
transfernciasde
rendacondicionadas
comfoco
nosmaispobres,criancas,idosos
edecientessaoim
plemen-
tadas.Naparteseguinte,algumas
caracteristicasdo
PBFque
considerorelevantescom
oconstrucoesjuridico-institucionaisserao
discutidasporm
eiode
categoriasde
analiseantesapresentadas.
2.Apolitica
socialnoBrasilentre
1930e
1988:clientelism
o,regressividade,centralizagaoe
fragmentagao
Comosintetizam
BirdsalleSzekely,a
America
Latina,como
regiaomais
desigualdom
undo,estaenredada
emum
ciclovicioso
noqualo
baixocrescim
entocontribuiparaapersistnciadapobreza,especia.lmen-
tedada
aelevadadesigualdade,aomesmo
tempo
queniveis
elevadosdepobrezaedesigualdade
contribuemparaque
ocrescimento
sejabaixo"22.Politicas
sociais-
sobretudoarranjos
previdenciarioscontributivos
voltadosparatrabalhadoresform
ais-tm
sidoimplem
entadasnaAmeri-
caLatina
desdeque
asestratgiasnacionais
dedesenvolvim
entobasea-
dasnasubstituiqaodeim
portacoespassaramatentaralterarestrutural-
mente
economiasprim
ordialmente
agrarias,transform
anclo-asem
sociedadesindustriais
dotadasde
algumasinstituicoes
debem-estar.
Essaspoliticas,contudo,nao
impediram
,comoregra
geral,quena
re-giao
taisarranjos
servissernaos
interessesdas
elitespoliticas,bene-
ciassemsobretudo
cidadaosurbanosja
incorporadosao
mundo
dotra-
bal.hoe
aprofundassemo
dualismo
queopoe
asdim
ensoesurbana
erural,m
odemaearcaica,form
aleinformal.Alm
dainclustrializacao,naAm
ericaLatina
oprocesso
desubstituicao
deim
portacoesproduziu
22N.Birdsalle
M.Szekely,Bootstraps,notband-aids:poverty,equityand
socialpolicy,24
Cem
erforGlobalDevelopm
entWorking
Paper,p.4.Essadescricaorem
eteA
ideiade
armadilha
dadesigualclade,cunhada
porVijayendraRao.
Emum
asituacao
emque
sevezitica
uma
armadilha
declesigualdade
ospobres
saopobresporqueosricossaoricos",explicaRao.lrata-se
cleumciclo
viciosopelo
qualadesigualdadese
perpetuaperversam
enteou,com
oexplica
FrancoisBourguignon,um
asituacao
emque
todaadistribuicao
estavelporque
asva-rias
dimensoes
dadesigualdade
(ernriqueza,podere
statussocial)interagem
paraprotegerosricosdamobilidadeparabaixo',eimpedemospobresdesubi-
rem.VerV.Rao,On"inequalitytraps"anddevelopmentpolicy,2006;Develop-
mentOutreach,February,eF.Bourguignon,F.Ferreira
eM.W
alton,Equity,efficiencyand
inequalitytraps:aresearchagenda,2007,5JournalofEcono-m
icInequality,p.235-256.
-
82|
Direitoem
DebateD/ogoll?
C-Duh-nho
efeitosconcentradores
derenda
eafetou
negativamente
osincentivos
paraque
osgovernos,empresas
etrabalhadoresinvestissem
mais
inten-sam
enteem
educacao.Porisso,praticamente
falando,adesigualdade
hereditaria
naregiaoZ.
2.1.Operfodo
1930-1964No
Brasil,0ponto
departida
paraa
estruturacaode
umsistem
ana-
cionalmente
articuladoe
estatalmente
reguladode
protecaosocial
0ano
de1930,quando
0pais
iniciasua
trajetoriade
industrializaqao,ur-banizacao
econstrucao
deum
atecnocracia
estatal25.Comaascensao
deG
etulioVargas
aopoder,tem
inicio,noplano
social,aimplantacao
deum
modelo
deEstado
essencialm
entecorporativista
e
deum
aestrutura
populistade
organizacaoe
regulacodas
relacoesde
trabalhoe
depre-
vidnciasocial,sobretudo
paraas
camadas
urbanasz.Em
1931
criadono
Brasil0M
inistriodo
Trabalho,queconsolidou
asCaixas
deAposentadoria
ePensoes
(criadasem
1923),dandoorigem
aoscham
adosInstitutos
deAposentadorias
ePensoes
(lAPs),cadaqual
voltadopara
uma
corporacaoou
categoriaprossional".
PeloDecreto
n.19.770,de
1931,foipromulgada
acham
adaLeide
Sindicalizacao,destinadaa
regulamentaros
djreitosde
todasas
classespatronais
eoperarias-napratica,elasedestinavaatransfomiarossi.ndi-
catosem
orgaosde
colaboracaodo
Estado?Essanova
legislacaoado-
touo
principioda
unidadesindical,pelo
qualapenasum
sindicatopor
categoriaprossionalera
reconhecidopelo
governo.Asindicalizacao
naoera
obrigatoria,mas
aleiestabeleciaque
apenasasagrem
iacoesreconhe-cidas
pelopoderpblico
poderiamserbeneciadas
pelalegislacao
social,sendo
doM
inistriodo
Trabalhoa
incumbncia
desupervisionar
os
2Stephen
HaggardeRobertR.Kaufm
an,Development,dem
ocracy,andwelfa-
restates,Princeton
UniversityPress,2008,p.9.
2PNUD
(Programa
dasNacoesUnidaspara0Desenvolvimento).Actuarsobre
elfuturo:rom
perlatransm
isionintergeneracionalde
ladesigualdad,2010,Infor-
meRegionalsobre
DesarrolloHum
anopara
Amrica
Latinay
elCaribe.25
S.M.Draibe,Welfare
Stateno
Brasil:caracteristicaseperspectivas,p.19.
2Para
u.madiscussao
sobrea
legislacaosocialrelativa
aostrabalhadores
ruraisnesseperiodo,verM
arcusDezemone,Legislaqaosocialeapropriagao
ca.mp0ne-sa:Vargaseosm
ovimentos
rurais,2008,21EstudosHistricos,42.
2'Em
fevereirode
1938,foicriado0
Institutode
Previdnciae
Assistnciaaos
Servidoresdo
Estado(Ipase)
e,apos1945,os
lnstitutosde
Aposentadoriae
Pensoesexpandiramsuasareasde
atuacao.Ver0dossido
Centrode
Pesquisae
Documentacio
deHistoria
Contemporanea
doBrasil(CPDOC),A
EraVar-
gas:dosanos
20a
1945.Disponivelem:.Acesso
em:9de
set.2010.2
Conforme
0dossiA
EraVargas:dos
anos20a
1945.
1I3FI
Od/re/tonaspo//ticassoc/a/5
bras/'/r_=/ras.urnestudo
vsobre
oProgram
aBolsa
Farm//aD"E'tem
Debate83
sindicatos.Essanormajuridicaprocurava,em
outraspalavras,criarmeiospara
tomar
om
ovimento
sindicalcooptado,dependente
doEstado,
aodeterm
inarquemteria
legitimidade
paraencam
inhardemandas.
Paraviabilizaressem
odelode
sindicalismo,0governo
fazpassaruma
sriede
novasleis
trabalhistase
previdenciarias.Nosanos
seguintesfo-
ramadotadas
iniciativaslegislativas
enorm
ativasno
sentidode
regula-m
entarasrelacoesde
trabalhono
pais.Entreasm
aisim
portantes,anovaLeide
Frias,0Codigo
deM
enores,aregulam
entagaodo
trabalhofem
i-nino
eo
estabelecimento
deconvencoes
coletivasde
trabalho.Jadurante
0EstadoNovo3osalario
minim
ofoiregulam
entadono
Bra-sil(1938)
eum
anova
organizacaosindical,
aindam
aiscentralizada,foi
detalhadapelo
Decreton.1.402,de
1939.Foiassimestruturada,porm
eioda
reuniaode
normasja
existentese
emvigor,a
Consolidacaodas
Leisdo
Trabalho(CLT),editada
em1943.At
hojea
CLTregula
asrelacoes
detrabalho
nopais,norrnatizando
aspectoscom
oidenticacao
prossionaldo
trabalhador,duracaodo
trabalho,salariom
inimo,frias,seguranca
econdigoes
detrabalho,trabalho
damulheredo
menor,contratos
detraba-
lho,organizacaoe
contribuicaosindical,ajustica
doprocesso
trabalhista.Em
1938
criadoporVargas
0Conselho
NacionaldeServigo
Social(CNSS).Form
adoporfiguras
ilustresda
sociedadeculturale
daelite
brasileira,oCNSS
eraum
orgaoconsultivo
cujaatuacao,m
arcadapor
relacoesclientelistas
nasquais
osdireitos
sociais"eram
,napratica,
tratadoscom
olantropia
ebenem
erncia.Em1942
criada
aLegiao
Brasileirade
Assistncia(LBA),
orgaobrasileiro
fundadopela
entaoprim
eira-dama
DarcyVargas
ea
partirdaipresidido,at
suaextincao
em1995,pelas
esposasdospresidentes
daRepublica
brasileiros.ALBA
que,arigor,foium
ainstituicao
decaridade,direcionou
suaacao
asfa-
mflias
dagrande
massa
naoprevidenciaria
combase
empreceitos
mo-
raise
deboa
vontade.As
inovacoesjuridico-institucionais
iniciadasna
dcadade
1930se
estendem,at
1964,quandocom
ecaum
novociclo,para
oscam
posda
sade,educacaoe,em
menorintensidade,habitaqao
em
oradia.Odiag-
nosticosinttico
dessepri.m
eiropen'odo
(1930-1964),naperiodizacao
deD
raibe,de
quea
politicasocialsegue
umpadrao
deincorporacao
seletiva,heterogneae
fragmentada,um
avez
quea
expansaoe
acober-
turasociais
naose
daode
forma
plenae
simultanea
emrelacao
atodas
asareasa
quese
aplicam,em
relacaoaosgrupos
sociaisque
beneciame
emrelagio
aosm
ecanismos
defnanciam
entocom
quecontavam
.
2Ainda
conforme
0dossiA
EraVargas:dosanos
20a
1945.3
Periododitatorial(1937-1945)no
qualVargasgovernou
0pais
soba
gidede
uma
novaConstituicao,autoritaria
ecentralizadora,outorgadaporele
proprio.3
S.M.Draibe,Welfare
Stateno
Brasil:caracteristicaseperspectivas,p.20.
82|
Direitoem
DebateD/ogoll?
C-Duh-nho
efeitosconcentradores
derenda
eafetou
negativamente
osincentivos
paraque
osgovernos,empresas
etrabalhadoresinvestissem
mais
inten-sam
enteem
educacao.Porisso,praticamente
falando,adesigualdade
hereditaria
naregiaoZ.
2.1.Operfodo
1930-1964No
Brasil,0ponto
departida
paraa
estruturacaode
umsistem
ana-
cionalmente
articuladoe
estatalmente
reguladode
protecaosocial
0ano
de1930,quando
0pais
iniciasua
trajetoriade
industrializaqao,ur-banizacao
econstrucao
deum
atecnocracia
estatal25.Comaascensao
deG
etulioVargas
aopoder,tem
inicio,noplano
social,aimplantacao
deum
modelo
deEstado
essencialm
entecorporativista
e
deum
aestrutura
populistade
organizacaoe
regulacodas
relacoesde
trabalhoe
depre-
vidnciasocial,sobretudo
paraas
camadas
urbanasz.Em
1931
criadono
Brasil0M
inistriodo
Trabalho,queconsolidou
asCaixas
deAposentadoria
ePensoes
(criadasem
1923),dandoorigem
aoscham
adosInstitutos
deAposentadorias
ePensoes
(lAPs),cadaqual
voltadopara
uma
corporacaoou
categoriaprossional".
PeloDecreto
n.19.770,de
1931,foipromulgada
acham
adaLeide
Sindicalizacao,destinadaa
regulamentaros
djreitosde
todasas
classespatronais
eoperarias-napratica,elasedestinavaatransfomiarossi.ndi-
catosem
orgaosde
colaboracaodo
Estado?Essanova
legislacaoado-
touo
principioda
unidadesindical,pelo
qualapenasum
sindicatopor
categoriaprossionalera
reconhecidopelo
governo.Asindicalizacao
naoera
obrigatoria,mas
aleiestabeleciaque
apenasasagrem
iacoesreconhe-cidas
pelopoderpblico
poderiamserbeneciadas
pelalegislacao
social,sendo
doM
inistriodo
Trabalhoa
incumbncia
desupervisionar
os
2Stephen
HaggardeRobertR.Kaufm
an,Development,dem
ocracy,andwelfa-
restates,Princeton
UniversityPress,2008,p.9.
2PNUD
(Programa
dasNacoesUnidaspara0Desenvolvimento).Actuarsobre
elfuturo:rom
perlatransm
isionintergeneracionalde
ladesigualdad,2010,Infor-
meRegionalsobre
DesarrolloHum
anopara
Amrica
Latinay
elCaribe.25
S.M.Draibe,Welfare
Stateno
Brasil:caracteristicaseperspectivas,p.19.
2Para
u.madiscussao
sobrea
legislacaosocialrelativa
aostrabalhadores
ruraisnesseperiodo,verM
arcusDezemone,Legislaqaosocialeapropriagao
ca.mp0ne-sa:Vargaseosm
ovimentos
rurais,2008,21EstudosHistricos,42.
2'Em
fevereirode
1938,foicriado0
Institutode
Previdnciae
Assistnciaaos
Servidoresdo
Estado(Ipase)
e,apos1945,os
lnstitutosde
Aposentadoriae
Pensoesexpandiramsuasareasde
atuacao.Ver0dossido
Centrode
Pesquisae
Documentacio
deHistoria
Contemporanea
doBrasil(CPDOC),A
EraVar-
gas:dosanos
20a
1945.Disponivelem:.Acesso
em:9de
set.2010.2
Conforme
0dossiA
EraVargas:dos
anos20a
1945.
1I3FI
Od/re/tonaspo//ticassoc/a/5
bras/'/r_=/ras.urnestudo
vsobre
oProgram
aBolsa
Farm//aD"E'tem
Debate83
sindicatos.Essanormajuridicaprocurava,em
outraspalavras,criarmeiospara
tomar
om
ovimento
sindicalcooptado,dependente
doEstado,
aodeterm
inarquemteria
legitimidade
paraencam
inhardemandas.
Paraviabilizaressem
odelode
sindicalismo,0governo
fazpassaruma
sriede
novasleis
trabalhistase
previdenciarias.Nosanos
seguintesfo-
ramadotadas
iniciativaslegislativas
enorm
ativasno
sentidode
regula-m
entarasrelacoesde
trabalhono
pais.Entreasm
aisim
portantes,anovaLeide
Frias,0Codigo
deM
enores,aregulam
entagaodo
trabalhofem
i-nino
eo
estabelecimento
deconvencoes
coletivasde
trabalho.Jadurante
0EstadoNovo3osalario
minim
ofoiregulam
entadono
Bra-sil(1938)
eum
anova
organizacaosindical,
aindam
aiscentralizada,foi
detalhadapelo
Decreton.1.402,de
1939.Foiassimestruturada,porm
eioda
reuniaode
normasja
existentese
emvigor,a
Consolidacaodas
Leisdo
Trabalho(CLT),editada
em1943.At
hojea
CLTregula
asrelacoes
detrabalho
nopais,norrnatizando
aspectoscom
oidenticacao
prossionaldo
trabalhador,duracaodo
trabalho,salariom
inimo,frias,seguranca
econdigoes
detrabalho,trabalho
damulheredo
menor,contratos
detraba-
lho,organizacaoe
contribuicaosindical,ajustica
doprocesso
trabalhista.Em
1938
criadoporVargas
0Conselho
NacionaldeServigo
Social(CNSS).Form
adoporfiguras
ilustresda
sociedadeculturale
daelite
brasileira,oCNSS
eraum
orgaoconsultivo
cujaatuacao,m
arcadapor
relacoesclientelistas
nasquais
osdireitos
sociais"eram
,napratica,
tratadoscom
olantropia
ebenem
erncia.Em1942
criada
aLegiao
Brasileirade
Assistncia(LBA),
orgaobrasileiro
fundadopela
entaoprim
eira-dama
DarcyVargas
ea
partirdaipresidido,at
suaextincao
em1995,pelas
esposasdospresidentes
daRepublica
brasileiros.ALBA
que,arigor,foium
ainstituicao
decaridade,direcionou
suaacao
asfa-
mflias
dagrande
massa
naoprevidenciaria
combase
empreceitos
mo-
raise
deboa
vontade.As
inovacoesjuridico-institucionais
iniciadasna
dcadade
1930se
estendem,at
1964,quandocom
ecaum
novociclo,para
oscam
posda
sade,educacaoe,em
menorintensidade,habitaqao
em
oradia.Odiag-
nosticosinttico
dessepri.m
eiropen'odo
(1930-1964),naperiodizacao
deD
raibe,de
quea
politicasocialsegue
umpadrao
deincorporacao
seletiva,heterogneae
fragmentada,um
avez
quea
expansaoe
acober-
turasociais
naose
daode
forma
plenae
simultanea
emrelacao
atodas
asareasa
quese
aplicam,em
relacaoaosgrupos
sociaisque
beneciame
emrelagio
aosm
ecanismos
defnanciam
entocom
quecontavam
.
2Ainda
conforme
0dossiA
EraVargas:dosanos
20a
1945.3
Periododitatorial(1937-1945)no
qualVargasgovernou
0pais
soba
gidede
uma
novaConstituicao,autoritaria
ecentralizadora,outorgadaporele
proprio.3
S.M.Draibe,Welfare
Stateno
Brasil:caracteristicaseperspectivas,p.20.
-
84
Direito
EmDEDBEE
D/-090
R(O
ut./nho
ParaJos
LuisFiori,tratou-se
deum
periodono
qualaregra
basicaque
organizouarelacao
doEstado
edoscapitais
privadoscom
aforcade
trabalhofoia
repressao,substituida
oucom
plementada
intermitente-
mente
porvariasform
asde
cooptacaopopulista,sobretudo
dostraba-
lhadoresurbanos".Esse
padraode
relacionamento
entreo
Estado,oscapitais
privadose
ostrabalhadores
assalariados,vistoem
umcontexto
mais
amplo
deestatizacao
epolitizacao
deconitos
distributivos,man-
teve-sepouco
alteradonos
periodosseguintes,
apesardas
profundastransfonnacoes
produzidaspelo
processode
industrializacao.Poressarazao,Fioriutiliza
aexpressao
pactoconservadorpara
caracterizaroprocesso
dedesenvolvim
entobrasileiro
desdeos
anos1930.
Umesforco
decom
preensaodo
papeldodireito
revela,entreoutras
coisas,quea
legislacaosocialque
marca
0periodo
Vargastem
,basica-m
ente,umefeito
altamente
centralizador,nonivelfederal(em
prejuizode
arranjoslocais
ouregionais),das
acoesgovernamentais
que,porsuavez,tm
reduzidacobertura.A
producaonorm
ativado
periodorevela
ainda0
fatode
quea
disciplinado
trabalhoe
daprevidncia
inauguram,
deform
am
uitoincipiente,a
legislacaode
direitosepoliticas
sociaisno
Welfare
Statebrasileiro.O
utrocom
ponentedessa
ordemjuridica
temrelacao
diretacom
afragm
entacaointencionalda
regulamentacao
dasprofissoesz
aobasearalegislacao
socialemum
avisao
corporativistada
sociedade,0Estado
brasileiroterm
inoupor,nesse
periodo,privilegiarostrabalhadores
urbanoscomo
sujeitosde
(alguns)direitos.Issosigni-
ficaqueficam
desdelogo
excluidososcicladaosdesempregadosouape-nas
informalm
enteem
pregados,bemcom
oum
agrande
massa
detra-
balhadoresrurais.
Aom
esmo
tempo,0
arcaboucojuridico
poucaon
nenhuma
margem
deixavapara
0controle
social,mecanism
osde
accountabilityou
parti-cipacao
popular,dadoque
oscanais
pelosquais
asdem
andaspotencia.l-
mente
podiamalcancara
tecnocraciaestataleram
muito
estreitose
de-pendentes
doacesso
ascorporacoes
prossionais.Com
oexplica
Draibe,diante
dessequadro,aburocracia
estatalcom
seuarcabougo
juridicosubstantivo
eprocedim
entaltom
ou-se,entreos
anos1930
em
eadosda
dcadade
1960,ocentro
dasrelagoes
politicas,ligandoos
3Assim
,segueFiori,nao
sose
deniuaparticipacao
permanente
doEstado
nasrelacoes
trabalhistas,constrangendoou
reprimindo
aatividade
sindical,como
seoptou
poruma
industrializagaocom
baixossalaries"ecom
utilizaqaoexten-
sivae
rotativade
uma
mao
deobra
cujaqualificacao
nuncafoiassum
idacom
opeca
importante
nodesenvolvim
entoda
competitividade
microeconom
ica".(Jos
LuisFiori,O
nocego
dodesenvolvim
entismo
brasileiro,1994,40Novos
EstudosCebrap,p.131).
3S.M.Draibe,The
nationalsocialpoliciessystem
inBrazil:construction
andre-
form,2002,53
Cadernode
Pesquisasdo
Nzlcleode
Estudosde
PoliticasP11-
bllcasNEPP,Universidade
EstadualdeCam
pinas,p.20.
/1I
Od/re/lonaspo//'t/cassoc/a/'5
bras/'/=/ras.urnestudo_
_sobre
oProgram
a50/sa
Farn///aD"E't5Debate
85
orgaosestatais
aarena
socialeintensificando
adim
ensaopolitica
dedecisoes
tcnicas.Sim
ultaneamente,
ascorporacoes
profissionais,os
sindicatose
osdireitos
trabalhistasforam
enquadradosem
uma
relacaode
dependnciae
cooptacaoem
relacaoao
poderpublico.
2.2.Operfodo
mi/itar
Como
iniciodo
periodom
ilitarautoritariono
Brasilem1964,organi-
zam-se
ossistem
asnacionais
publicosna
areade
bense
servigossociais
basicos,como
sade,educacao,assistnciasocial,previdncia
ehabita-
gaoa.Talfatofez
comque
fosseinaugurada
uma
primeira
tendnciaa
universalizacaoda
politicasocial,porm
eiode
programas
dem
assacom
coberturarelativam
enteam
pla.A0m
esmo
tempo,ainda
deform
aexclu-
dentee
assimtrlca,o
sistema
passaa
incorporartrabalhadoresrurais.
Doponto
devista
daorganizacao
juridicada
estruturainstitucional
federativa,verifica-segrande
consolidacaono
nivelfederal,acompanha-
dada
definicaode
mcoes
aserem
desempenhadas,dos
entesporelas
responsaveise
dosrecursos
queas
vlabilizariam.Ao
mesm
otem
po,haum
aproliferacio
bastantefragm
entariade
orgaos(federais)encarrega-
dosde
executarpoliticasporm
eiode
procedimentos
burocratizantese
aindam
uitopouco
permeaveis
aocontrole
social.Eo
periodoem
que,ainda
deform
aregressiva
einsuciente,aspoliticassociaisno
Brasilseexpandem
comoacoesfederais
eadquiremescala.
Durante0
periodom
ilitar,uma
dasm
aisim
portantesiniciativas
nocam
podaspoliticas
edalegislacao
socialfoiaextensaodas
ap0sentado-rias
naocontributivas
atrabalhadores
ruraise
seusdependentes
porm
eioda
criaciodo
Programa
deAssistncia
aoTrabalhadorRural(Pro-
rural),instituidopela
LeiComplem
entarn.11,de1971.Esse
programa
previabenecios
deaposentadoria
porvelhice,invalidez,pensao,auxi-lio-funeral,servico
desaude
eservico
socialatrabalhadores
ruraise
foifinanciado
peloFunrural(Fundo
deAssistncia
aoTrabalhadorR
ural),subordinado
aoM
inistrodo
Trabalhoe
PrevidnciaSocial.
Em1974,pela
Lei6.179,foicriadoo
beneciodenom
inadorenda
mensalvitalicia,que
erapago
pelaprevidncia
socialaosmaiores
de70
_
3A
descrigaodesse
periodosegue
acaracterizacao
deDraibe,W
elfareState
noBrasil:caracteristicas
eperspectivas,p.20es.
35Segundo
Haggarde
Kaufman,0
Funruralserviuao
propositopolitico
deevitar
revoltase
mobilizagao
politicano
campo
e,dem
odogeral,seguiu
ospadroes
corporativistasde
Vargas.Almdisso,oFum
uralteriaservido
como
fontede
re-lacoes
dedom
inacaopolitica
porparteda
Arena,opartido
clireitistaque
repre-sentavano
Legislativobrasileiro
osinteressesdoregime
militar.StephenHaggard
eRobertR.Kaufman,Development,dem
ocracy,andW
elfareStates,p.103.
84
Direito
EmDEDBEE
D/-090
R(O
ut./nho
ParaJos
LuisFiori,tratou-se
deum
periodono
qualaregra
basicaque
organizouarelacao
doEstado
edoscapitais
privadoscom
aforcade
trabalhofoia
repressao,substituida
oucom
plementada
intermitente-
mente
porvariasform
asde
cooptacaopopulista,sobretudo
dostraba-
lhadoresurbanos".Esse
padraode
relacionamento
entreo
Estado,oscapitais
privadose
ostrabalhadores
assalariados,vistoem
umcontexto
mais
amplo
deestatizacao
epolitizacao
deconitos
distributivos,man-
teve-sepouco
alteradonos
periodosseguintes,
apesardas
profundastransfonnacoes
produzidaspelo
processode
industrializacao.Poressarazao,Fioriutiliza
aexpressao
pactoconservadorpara
caracterizaroprocesso
dedesenvolvim
entobrasileiro
desdeos
anos1930.
Umesforco
decom
preensaodo
papeldodireito
revela,entreoutras
coisas,quea
legislacaosocialque
marca
0periodo
Vargastem
,basica-m
ente,umefeito
altamente
centralizador,nonivelfederal(em
prejuizode
arranjoslocais
ouregionais),das
acoesgovernamentais
que,porsuavez,tm
reduzidacobertura.A
producaonorm
ativado
periodorevela
ainda0
fatode
quea
disciplinado
trabalhoe
daprevidncia
inauguram,
deform
am
uitoincipiente,a
legislacaode
direitosepoliticas
sociaisno
Welfare
Statebrasileiro.O
utrocom
ponentedessa
ordemjuridica
temrelacao
diretacom
afragm
entacaointencionalda
regulamentacao
dasprofissoesz
aobasearalegislacao
socialemum
avisao
corporativistada
sociedade,0Estado
brasileiroterm
inoupor,nesse
periodo,privilegiarostrabalhadores
urbanoscomo
sujeitosde
(alguns)direitos.Issosigni-
ficaqueficam
desdelogo
excluidososcicladaosdesempregadosouape-nas
informalm
enteem
pregados,bemcom
oum
agrande
massa
detra-
balhadoresrurais.
Aom
esmo
tempo,0
arcaboucojuridico
poucaon
nenhuma
margem
deixavapara
0controle
social,mecanism
osde
accountabilityou
parti-cipacao
popular,dadoque
oscanais
pelosquais
asdem
andaspotencia.l-
mente
podiamalcancara
tecnocraciaestataleram
muito
estreitose
de-pendentes
doacesso
ascorporacoes
prossionais.Com
oexplica
Draibe,diante
dessequadro,aburocracia
estatalcom
seuarcabougo
juridicosubstantivo
eprocedim
entaltom
ou-se,entreos
anos1930
em
eadosda
dcadade
1960,ocentro
dasrelagoes
politicas,ligandoos
3Assim
,segueFiori,nao
sose
deniuaparticipacao
permanente
doEstado
nasrelacoes
trabalhistas,constrangendoou
reprimindo
aatividade
sindical,como
seoptou
poruma
industrializagaocom
baixossalaries"ecom
utilizaqaoexten-
sivae
rotativade
uma
mao
deobra
cujaqualificacao
nuncafoiassum
idacom
opeca
importante
nodesenvolvim
entoda
competitividade
microeconom
ica".(Jos
LuisFiori,O
nocego
dodesenvolvim
entismo
brasileiro,1994,40Novos
EstudosCebrap,p.131).
3S.M.Draibe,The
nationalsocialpoliciessystem
inBrazil:construction
andre-
form,2002,53
Cadernode
Pesquisasdo
Nzlcleode
Estudosde
PoliticasP11-
bllcasNEPP,Universidade
EstadualdeCam
pinas,p.20.
/1I
Od/re/lonaspo//'t/cassoc/a/'5
bras/'/=/ras.urnestudo_
_sobre
oProgram
a50/sa
Farn///aD"E't5Debate
85
orgaosestatais
aarena
socialeintensificando
adim
ensaopolitica
dedecisoes
tcnicas.Sim
ultaneamente,
ascorporacoes
profissionais,os
sindicatose
osdireitos
trabalhistasforam
enquadradosem
uma
relacaode
dependnciae
cooptacaoem
relacaoao
poderpublico.
2.2.Operfodo
mi/itar
Como
iniciodo
periodom
ilitarautoritariono
Brasilem1964,organi-
zam-se
ossistem
asnacionais
publicosna
areade
bense
servigossociais
basicos,como
sade,educacao,assistnciasocial,previdncia
ehabita-
gaoa.Talfatofez
comque
fosseinaugurada
uma
primeira
tendnciaa
universalizacaoda
politicasocial,porm
eiode
programas
dem
assacom
coberturarelativam
enteam
pla.A0m
esmo
tempo,ainda
deform
aexclu-
dentee
assimtrlca,o
sistema
passaa
incorporartrabalhadoresrurais.
Doponto
devista
daorganizacao
juridicada
estruturainstitucional
federativa,verifica-segrande
consolidacaono
nivelfederal,acompanha-
dada
definicaode
mcoes
aserem
desempenhadas,dos
entesporelas
responsaveise
dosrecursos
queas
vlabilizariam.Ao
mesm
otem
po,haum
aproliferacio
bastantefragm
entariade
orgaos(federais)encarrega-
dosde
executarpoliticasporm
eiode
procedimentos
burocratizantese
aindam
uitopouco
permeaveis
aocontrole
social.Eo
periodoem
que,ainda
deform
aregressiva
einsuciente,aspoliticassociaisno
Brasilseexpandem
comoacoesfederais
eadquiremescala.
Durante0
periodom
ilitar,uma
dasm
aisim
portantesiniciativas
nocam
podaspoliticas
edalegislacao
socialfoiaextensaodas
ap0sentado-rias
naocontributivas
atrabalhadores
ruraise
seusdependentes
porm
eioda
criaciodo
Programa
deAssistncia
aoTrabalhadorRural(Pro-
rural),instituidopela
LeiComplem
entarn.11,de1971.Esse
programa
previabenecios
deaposentadoria
porvelhice,invalidez,pensao,auxi-lio-funeral,servico
desaude
eservico
socialatrabalhadores
ruraise
foifinanciado
peloFunrural(Fundo
deAssistncia
aoTrabalhadorR
ural),subordinado
aoM
inistrodo
Trabalhoe
PrevidnciaSocial.
Em1974,pela
Lei6.179,foicriadoo
beneciodenom
inadorenda
mensalvitalicia,que
erapago
pelaprevidncia
socialaosmaiores
de70
_
3A
descrigaodesse
periodosegue
acaracterizacao
deDraibe,W
elfareState
noBrasil:caracteristicas
eperspectivas,p.20es.
35Segundo
Haggarde
Kaufman,0
Funruralserviuao
propositopolitico
deevitar
revoltase
mobilizagao
politicano
campo
e,dem
odogeral,seguiu
ospadroes
corporativistasde
Vargas.Almdisso,oFum
uralteriaservido
como
fontede
re-lacoes
dedom
inacaopolitica
porparteda
Arena,opartido
clireitistaque
repre-sentavano
Legislativobrasileiro
osinteressesdoregime
militar.StephenHaggard
eRobertR.Kaufman,Development,dem
ocracy,andW
elfareStates,p.103.
-
86|
Direitocm
DebateJ
D/agoR
C-Ouhnho
anosde
idade(ou
invalidos)quenao
exercessematividade
remunerada,
naofossem
mantidos
porpessoas
dequem
dependessemobrigatoria-
mente
enem
tivessemoutro
meio
deproversua
subsistncia.No
mda
dcadade
1970,mais
de90%
dapopulacao
brasileiraha-
viamadquirido
alguma
garantiaform
aldecobertura
socialeacessoasau-
de,quenopaisaindahojetem
umviscurativo
enaopreventivo.Embora
issotenha
produzidoefeitos
distributivospositivos,as
transfernciase
beneciosdos
trabalhadoresrurais
einform
aiseram
minim
oscom
para-dos
aquelescom
queeram
agraciadostrabalhadoresform
ais,mcionarios
p1'1b1icosemilitares.No
campo
daeducacao,osgovem
osm
ilitaresclara-
mente
priorizaramo
ensinouniversitario,opcao
quecontava
como
apoiodas
classesm
aisricas
(istoainda
verdadeiro
hoje).Em1980
ataxa
deanalfabetism
ono
paisera
de12%
,uma
dasmais
altasdaAm
ericaLatina.
Uma
reforma
tributariaim
plementada
em1967
federalizoupoliticas
setoriais,reduzindoainda
mais
acapacidade
eaautonom
iados
EstadoseM
unicipiosem
termos
deprogram
asde
naturezasocial.Esse
processoredeniu,explica
Draibe,osniveisde
interdependenciadasrelacoes
in-tergovem
amentais
einterfederativas.A0
mesm
otem
po,coma
criacaode
grandescom
plexosoperacionais
como
oSistem
aFinanceiro
daHabi-
tacaoe
oCom
plexoM
dico-Previdenciario,multiplicou-se
0nm
erode
entespublicos(autarquias,fundacoeseempresaspfiblicas)encarre-
gadosda
politicasocial,o
quedinam
izouo
processode
centralizacaoe
fragmentacao
simultaneas
noplano
federal.Oresultado
dissofoiam
o-bilizacao
e0
acessode
gruposprivilegiados
arecursos
com
oos
doBanco
NacionaldaHabitacao
(BNH)
como
resultadode
conexoesfrequentem
enteespurias
coma
burocraciaestatal,nao
sujeitasa
qual-querform
ade
controlesocial.
Apartirde
1974,nobojo
dollPlano
NacionaldeDesenvolvim
ento(PND),o
Estadobrasileiro
passoua
darnovosrum
osapolitica
social.Ogasto
pblicofoisignicativam
enteaum
entadoe
ossetores
debaixa
3StephenHaggard
eRobertR.Kaufman,Developm
ent,democracy,and
Welfare
States,p.102.37
OSistem
aFinanceiro
daHabitagao
(SFH)foium
segmento
especializadodo
Sistema
FinanceiroNacional,criado
pelaLein.4.380/64
nocontexto
dasrefor-
masbancaria
ede
mercado
decapitais
pelasquais
passouo
Brasilnoperiodo.
Poucodepois,a
Lein.5.107/66criou
oFGTS,cuja
nalidadeera
formarum
areserva
paracasos
deaposentadoria,m
orte,invalideze
desemprego
dotraba-
lhador,emsubstituicio
aestabilidadeno
emprego.
OBNH,criado
em1964,nio
operavadiretam
entecom
opiiblico.Atuava
porinterm
diode
bancosprivados
e/oupblicos,
ede
agentesprom
otores,tais
como
ascompanhiashabitacionais
eascompanhias
deagua
eesgoto.3
S.M.Draibe,Thenationalsocialpolicies
systemin
Brazil:constructionand
re-form
,2002,53Caderno
dePesquisas
doNdcleo
deEstudos
dePoliticas
PU,-blicas
-NEPP,Universidade
EstadualdeCampinas,p.24.
38
1l1
Od/re/tonasp0//Z/cassoc/a/S
bras//6/rasum
estudo_
_sobre
0Prograrna
Bo/soFem
///aD
"e'temDebate
87
rendapassaram
aserpriorizados.Contudo,com
mecanism
osde
contro-le
socialinexistentes,essasmedidas,na
pratica,alimentaram
aspraticasde
clientelismo
ede
patrimonialism
oem
orgaoscom
oo
ConselhoFede-
raldeEducacao,
0BNH
e0
InstitutoNacionalde
AssistnciaM
dicaPrevidenciaria
(Inamps).
Segimdo
EduardoFagnani,
0periodo
pos-1964representa,
funda-m
entalmente,
interregnono
qualapolitica
socialbrasileiraconsolida
tracosestruturais
decentralizacao
doprocesso
decisorio,privatizacaodo
espacopblico,regressividade
nonanciam
entoe
perdade
seuja
reduzidocaraterdistributivo.Inserida
emum
quadrode
politicaecono-
mica
mais
amplo,pautada
pelalogica
daexpansao
doPIB,a
politicaso-
cialnaoera
entendidacom
oum
sistema
integrado,nemera
prioritariaem
relacoao
objetivode
modernizaros
instrumentos
degestao
econo-m
icae
deam
pliaras
basesde
nanciamento
daeconom
iae
dosetor
publicocom
vistas,prioritariamente,a
expansaoda
infraestrutura.O
elemento
regressivodas
medidas
depolitica
socialadotadasno
periodom
ilitarmostra-se
claramente
nopadrao
definanciam
entodos
setoresde
saneamento
basicoe
habitacao,nossetores
quecom
poem0
nucleoprevidenciario
(previdnciae
assistnciasociais
esaude)
ena
educacao.Oprocesso
decisorioseguiu
cadavezmaiscentralizado
eao
mesmotem
pofragm
entariono
ambito
doExecutivo,sem
previsaode
mecanism
osde
controlesocial.Nao
haviapreocup