dinámica institucional del trabajo infantil

Estudio sobre la

Dinámica Institucional del Trabajo Infantil

Estudio sobre la

Dinámica institucional del trabajo infantil

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. 2006 Av. Leandro N. Alem 650. Ciudad de Buenos Aires, Argentina http://www.trabajo.gov.ar

FOTOS DE TAPA E INTERIOR:“Niño toba cosechando caña” (serie). Formosa. Autor: Muchiut, Daniel. Segundo premio del concurso fotográfico Invisible-visible: no al trabajo infantil en la Argentina. Organiza-do por la Secretaría de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y la Secretaría deCultura de la Presidencia de la Nación, con el auspicio del Fondo de las Naciones Unidas para la Infan-cia (UNICEF).“Quiero mi jardín Magdalena”. Misiones. Autor: Nisi, Karina.“Flores en el basural”. Guaymallén, Mendoza. Autor: Paz, Hernán. “Niño vendedor de espigas-San Cayetano”. Mercado del Abasto, Bs. As. Autor: Chiozza, Enrique Emilio. “Desde el carro” (serie). Rosario, Santa Fe. Autor: Río, Héctor Alejandro. “Vendedor de chipá”. Misiones. Autor: Tramoso, Darío. Seleccionadas del concurso fotográfico Invisible-visible: no al trabajo infantil en la Argentina.

No se permite la reproducción total o parcial de este cuadernillo, ni su almacenamiento en un sistemainformático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio electrónico, mecánico, fotocopiau otros métodos, sin el permiso previo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Indice

¿Por qué es importante analizar la dinámica institucional? ...................................... 5

¿En qué pensamos cuando hablamos de instituciones?.............................................. 7

¿Cuáles fueron las dimensiones abordadas en la exploración? ................................ 9

¿Cómo lo hicimos? ...................................................................................................... 11

Principales resultados ................................................................................................ 13Los programas ........................................................................................................ 13Las percepciones sobre el trabajo infantil .............................................................. 21La tipología del trabajo infantil................................................................................ 27

Cuestiones a seguir pensando .................................................................................... 31

¿Por qué es importante analizarla dinámica institucional?

El desarrollo efectivo de políticas orientadas a la mitigación y erradicación del trabajoinfantil (TI), exige comprender los factores que inciden en el entramado institucional–comprometido con el desarrollo de tal iniciativa– con el propósito de generar y fortale-cer los mecanismos y los instrumentos que garantizan el éxito de dicho objetivo.

En este marco, se busca proveer información que permita apoyar los procesos dediseño e implementación de políticas.

Para ello, el presente trabajo1 describe y analiza la trama de instituciones que anivel local están involucradas directa o indirectamente con la infancia y la familia, convistas a dar cuenta de sus relaciones, dinámica, orientaciones hacia la acción, percep-ciones y acciones vinculadas al problema del TI.

Si bien es en el nivel de los hogares en donde, en última instancia, se toman lasdecisiones sobre cómo se distribuyen los tiempos de los niños, niñas y adolescentes–entre actividades de esparcimiento y descanso, escuela, actividades domésticas yempleo– la clave para el diseño de políticas es no considerar al hogar en forma aisladay comprender la compleja interacción entre las instituciones.

Se parte del supuesto de que el accionar de las instituciones públicas, constituyeun marco de reglas de juego en el que se inscriben las decisiones familiares y operacomo restricción, incentivo y sanción a las estrategias y acciones del mundo domésti-co, proveyendo a los involucrados de normas explícitas o implícitas que estructuran susactividades e interacciones recíprocas.

1 Síntesis del Estudio sobre la Dinámica Institucional del Trabajo Infantil de diciembre de 2005, elabo-rado en el marco del proyecto Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) - Fondo delas Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), por el equipo técnico de la Universidad Nacional Gene-ral Sarmiento (UNGS) integrado por Magdalena Chiara, Mercedes Di Virgilio, Graciela Cardarelli, Gabrie-la Dorrego y Olga Nirenberg.

¿En qué pensamos cuando hablamos de instituciones?

En el marco de este trabajo, las instituciones son entendidas como:

1. Conjunto de reglas. La idea básica es que los actores operan dentro de un marco ins-titucional que consiste en un conjunto de reglas que norman sus interacciones. Estaspueden ser formales o informales y estar respaldadas por incentivos positivos y negati-vos que inducen a su cumplimiento, de este modo el comportamiento y las prácticasde los actores se ven constreñidos por las potenciales ganancias o castigos que impli-ca obedecerlas o desobedecerlas.

Si bien el conjunto de reglas es resultado de procesos históricos complejos, no esinmutable. Los actores afectados por éste pueden presionar para modificarlo de acuer-do a sus intereses, siendo ese cambio el resultado de la presión ejercida por todos losinvolucrados.

2. Rutinas organizacionales. Una rutina es un procedimiento establecido que se dispa-ra a partir de cierto estímulo y se debe seguir para obtener un determinado resultado.

Los actores saben que las rutinas organizacionales les ofrecen resultados satisfac-torios y prefieren esos comportamientos a la incertidumbre que significaría buscar unaalternativa superadora. En este sentido, las rutinas son mecanismos de simplificacióndel mundo que facilitan la toma de decisiones y permiten predecir los comportamien-tos de todos los miembros de la organización. A partir de ellas se generan roles que losdistintos actores organizacionales toman como pautas para decidir su comportamiento.

A través de sus rutinas y de los roles establecidos, la institución se traduce enpatrones estables de comportamiento organizacional.

3. Finalmente se entiende a las instituciones como una concepción particular delmundo resultado de procesos cognitivos. En esta interpretación las instituciones sonconvenciones sociales (símbolos, ritos, costumbres, significados, etc.), a partir de lascuales los individuos interpretan el mundo que los rodea y crean su concepción de larealidad social. Los individuos son “socializados” en una cierta perspectiva del mundo,aprenden las convenciones sociales y con ellas construyen una forma “aceptada” dehacer las cosas.

¿Cuáles fueron las dimensionesabordadas en la exploración?

Dimensiones abordadas para la exploración del problema

1. Percepción acerca del trabajo infantil (TI)• Definición que adopta la institución, área, programa o proyecto sobre el TI y las

edades que éste involucra.• Tipos y magnitudes del TI. • Concepción sobre las causas, efectos e impactos del TI.• Legislación y control del TI.

2. Ubicación de la temática del trabajo infantil en la agenda institucional yacciones que se implementan• Acciones que se desarrollan.• Centralidad/importancia institucional.• Población objetivo y alcance de las acciones.• Caracterización de las intervenciones.• Articulaciones, coordinaciones y redes.• Participación de la población destinataria.

3. Visión prospectiva• Opinión sobre las líneas de acción más eficaces.• Organismos o instituciones que deberían cumplir un rol rector.• Actores que deberían involucrarse.• Dificultades de enfoques y prácticas político-institucionales que deberían resolverse.• Cambios requeridos en el propio ámbito de trabajo.

2 Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la Oficina Internacional delTrabajo (OIT).

¿Cómo lo hicimos?

El universo del estudio está constituido por los efectores (gubernamentales y no guber-namentales) y los responsables de programas y políticas vinculados con la atención dela infancia y la familia, que intervienen en el nivel local (escuelas, centros de salud,comedores infantiles, organizaciones no gubernamentales, organismos descentralizadosdel Gobierno Nacional y/o Provincial, dependencias del Gobierno Local, etc.).

En este marco, se relevan los datos correspondientes a las jurisdicciones de laregión del Gran Buenos Aires (municipios de Florencio Varela y San Martín), la provin-cia de Mendoza (localidades de Mendoza Capital y Guaymallén), la subregión NoroesteArgentino (provincia de Tucumán, en particular San Miguel de Tucumán y Banda delRío Salí) y subregión Noreste Argentino (provincia de Chaco, municipios de Resistenciay Sáenz Peña).

Los distritos se seleccionaron con el fin de obtener información complementaria ala suministrada por la Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes (EANNA),instrumento que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) desarro-lló en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) en elmarco del Programa Encuesta y Observatorio de Trabajo Infantil de OIT-IPEC2.

La selección de los municipios se realizó en dos etapas (a excepción de la región delGran Buenos Aires): en primer lugar, dentro de cada una de las regiones se procedió a laselección de las provincias (una por región). Luego se eligieron los municipios (dos porprovincia) en los que se desarrolló trabajo de campo. La selección de las provincias y delos municipios afectados al estudio se llevó a cabo con base en criterios de muestreo teó-rico, vinculados con hipótesis acerca del nivel de actividad de niños y adolescentes enlas diferentes jurisdicciones y con modalidades de trabajo infantil prevalentes.

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Para alcanzar los objetivos definidos en el marco del proyecto se optó por un abordajemetodológico cualitativo. La propuesta de investigación se centró en la caracterizacióndel entramado de instituciones y de políticas vinculadas con la atención de la infanciay la familia.

Se escogió este tipo de abordaje con el fin de: i) identificar y describir las expe-riencias y las percepciones con relación al TI y sus posibles formas de prevención yerradicación; ii) conocer las articulaciones y las relaciones que se establecen entre lasinstituciones que, en el nivel local, operan sobre la misma población objetivo y iii) expli-citar la pluralidad de sentidos asociados al problema y las percepciones acerca delpapel de los organismos públicos en relación a la prevención y erradicación del TI.

Esta propuesta metodológica está orientada al análisis de las políticas recuperandola perspectiva de los actores involucrados en ellas y sus percepciones acerca de la pro-blemática.

La modalidad de captación de la información elegida fue la entrevista en profundi-dad, medio para acceder al universo de percepciones y experiencias. Para ello, se uti-lizó un guión semi estructurado, con el fin de obtener información comparable entre lasjurisdicciones. Se realizaron aproximadamente veinte entrevistas por jurisdicción ycomo complemento, se utilizaron datos secundarios para dar cuenta de las condicionesde contexto.

Asimismo se relevó información referida al diseño y orientación de las políticas diri-gidas a la familia y la infancia, con el propósito de producir material de base para des-cribir el entramado de aquellas en las que se inscribirán las orientadas a la mitigacióny potencial erradicación del TI.

Tabla 1. Provincias y municipios seleccionados

Región Municipios seleccionados

Gran Buenos Aires San Martín y Florencio Varela

Provincia de Mendoza Mendoza Capital y Guaymallén

Subregión NOAProvincia de Tucumán San Miguel de Tucumán y municipios del Gran Tucumán

Subregión NEAProvincia de Chaco Resistencia y Sáenz Peña

Principales resultados

Los programas

A través de la búsqueda en diversas fuentes, se identificaron 17 programas nacionalesdirigidos a niños, adolescentes y/o familias. La información que se registra a continua-ción se elaboró con base en datos acerca del diseño de los programas y se analizó segúncuatro dimensiones: a. Ámbito de intervención b. Lógica de actuación (asistencial, promocional, control social e integral)c. Población objetivo (clasificada según tramos de edad)d. Tipo de población objetivo (niños, niñas y adolescentes que han sufrido algún tipo

de daño; niños, niñas y adolescentes vulnerables y niños, niñas y adolescentes tra-bajadores).

A continuación, se listan los programas nacionales identificados según la jurisdic-ción en la que intervienen. De los 17 programas orientados a la infancia y a la familia,Chaco es la única provincia que implementa la totalidad, le siguen Buenos Aires y Tucu-mán con 14 programas y Mendoza con 13.

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Tabla 2. Programas nacionales según la jurisdicción en la que se implementan

Programas Buenos Aires Mendoza Chaco Tucumán

Programa: Plan Familias por la Inclusión Social (ex Ingreso al Desarrollo Humano)

n n n n

PROAME I y II - Atención a Niños y Adolescentes en Riesgo

n n n n

Plan Nacional “El hambre más urgente” n n n n

Programa Nacional de Becas Estudiantiles (PNBE) n n n n

Programa Nacional de Salud Integral para el Adolescente

n n n n

Programa: Asistencia Prohuerta n n n n

Plan Emergencia Alimentaria (PEA) n n n n

Prestaciones Participativas Comunitarias - FOPAR n n n n

Promoción y Protección del Niño, el Adolescente y la Familia

n n n n

Acciones Federales para la Integración Social n n n n

Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA)Proyecto Federal

n

Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA)Proyecto Familias y Nutrición

n

Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA)Proyecto Focalizado

n n

Línea 102 n n

REMEDIAR n n n n

Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados n n n n

Programa Nacional de Inclusión Educativa “Todos a Estudiar”

n n n n

Ámbito de intervención La mayoría de los programas orientados a la infancia y a la familia dirigen sus accionesdirecta o indirectamente al ámbito doméstico (15 de los 17).

Aquellos que intervienen sobre los efectores, lo hacen proveyendo recursos peroraramente combinan esa estrategia con acciones de asistencia técnica, capacitación y/ofortalecimiento institucional. Sólo tres de los programas se proponen intervenir explíci-tamente sobre factores organizacionales, favoreciendo acciones intersectoriales o gene-rando espacios multiactorales de gestión.

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Tabla 3. Programas nacionales según ámbitos de intervención

Programas Ambito Ambito Efectores Ambito dedoméstico societal públicos las politicas

Percepciones y en contacto Factores orga-puntos de vista directo con nizacionales

acerca del niños, niñas y y políticastrabajo infantil adolescentes destinadas

al sector

Programa: Plan Familias por la InclusiónSocial (ex Ingreso al Desarrollo Humano)

n n

PROAME I y II – Atención a Niños y Adolescentes en Riesgo

n n

Plan Nacional “El hambre más urgente” n n

Programa Nacional de Becas Estudiantiles (PNBE)

n


n n

Programa: Asistencia Prohuerta n n

Plan Emergencia Alimentaria (PEA) n n

Prestaciones Participativas Comunitarias - FOPAR n


n n

Acciones Federales para la Integración Social n n


n

(continúa en página siguiente)

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Programas Ambito Ambito Efectores Ambito dedoméstico societal públicos las politicas

Percepciones y en contacto Factores orga-puntos de vista directo con nizacionales

acerca del niños, niñas y y políticastrabajo infantil adolescentes destinadas

al sector


n


n n

Línea 102 n

REMEDIAR n n

Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados n n


n n n

(viene de página anterior)

Lógica de actuaciónLos programas orientan sus intervenciones con una lógica fuertemente asistencial, aúncuando, en algunos casos, combinan estrategias asistenciales con acciones de promo-ción social.

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Tabla 4. Programas nacionales según la lógica que orienta su acción

Programas Asistencial Promocional Control social/ Cuidadoinspección/ integral del

judicialización niño/niña y/o

adolescente

Programa: Plan Familias por la Inclusión social n n

PROAME I y II – Atención a Niños y Adolescentes en Riesgo

n

Plan Nacional “El hambre más urgente” n

Programa Nacional de Becas Estudiantiles (PNBE) n


n

Programa: Asistencia Prohuerta n

Plan Emergencia Alimentaria (PEA) n

Prestaciones Participativas Comunitarias - FOPAR n n


n n n



n


n


n

Línea 102 n

REMEDIAR n

Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados n


n n

Población objetivoRespecto de la población a la que se dirigen las intervenciones se debe señalar quealgunos programas no especifican tramos de edad concretos, sino que mencionan deforma genérica que están dirigidos a niños, adolescentes y/o familias en riesgo (Tabla5, color rosa). Sin embargo, otros programas definen explícitamente su población obje-tivo teniendo en cuenta los rangos de edad (Tabla 5, color gris).

Podemos observar entonces, que 9 de los 17 programas relevados están dirigidos aniños, adolescentes y familias de manera indeterminada.

Dos del total se orientan a niños de hasta 14 años, 4 se dirigen a adolescentes ysolo 1 se destina a niños y adolescentes, sin prestar asistencia entre los 6 y los 10 años.

El resto de los programas, orientan sus acciones hacia las familias pobres.

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Tabla 5. Programas nacionales según población objetivo a la que se dirigen

Programas 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 y+

Programa: Plan Familias por la Inclusión social

n n n n n n n n n n n n n n n n n n n



Plan Nacional “El hambre más urgente”

n n n n n n n n n n n n n n n

Programa Nacional de BecasEstudiantiles (PNBE)

n n n n n n

Programa Nacional de Salud Integral para el adolescente

n n n n n n

Programa: Asistencia Prohuerta n n n n n n n n n n n n n n n n n n n

Plan Emergencia Alimentaria (PEA) n n n n n n n n n n n n n n n n n n n

Prestaciones Participativas Comunitarias - FOPAR



n n n n n n n n n n n n n n n

Acciones Federales para la Integración Social


Plan Nacional de SeguridadAlimentaria (PNSA) Proyecto Federal

n n n n n n n n n n n n n n n n n n

Plan Nacional de SeguridadAlimentaria (PNSA) n n n n n n n n n n n n n n n n n n n

Proyecto Familias y Nutrición

Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) n n n n n n n n n n n n n n n

Proyecto Focalizado

Línea 102 n n n n n n n n n n n n n n n n n n n

REMEDIAR n n n n n n n n n n n n n n n n n n n

Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocup. n n n


n n n n n n n n

Tipo de población objetivo En relación al tipo de población objetivo, se observa que la mayoría de las intervencio-nes se orientan a niños, adolescentes y/o familias vulnerables y/o en situación de ries-go social. La vulnerabilidad se asocia, generalmente, a la falta de ingresos suficientesque ubica a las familias por debajo de la línea de pobreza.

En el total de los programas, no se identificó ninguno que específicamente (salvoaquellos dependientes del MTEySS) oriente sus intervenciones a niños, niñas y jóvenestrabajadores.

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Tabla 6. Programas según el tipo de población a la que se dirigen

Programas Niños y adolescentes Niños y adolescentes Niños yque han sufrido algún vulnerables o adolescentes

tipo de daño en riesgo trabajadores(se encuentran en situa- (están fuera del sistemación de calle, son sujeto escolar, viven en

de violencia, etc.) familias pobres, etc.)

Programa: Plan Familias por la Inclusión social (ex Ingreso al Desarrollo Humano)

n


n

Plan Nacional “El hambre más urgente” n

Programa Nacional de BecasEstudiantiles (PNBE)

n


n

Programa: Asistencia Prohuerta n

Plan Emergencia Alimentaria (PEA) n

Prestaciones Participativas ComunitariasFOPAR

n


n n


Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) Proyecto Federal

n


En el nivel central, la articulación intersectorial entre las estructuras y los progra-mas es escasa y constituye, por tal motivo, una queja por parte de los funcionarios. Asi-mismo, se observa que existen solapamientos entre las prestaciones de programasnacionales de las diferentes dependencias ministeriales.

Sin embargo, en los niveles locales la ejecución de esos mismos programas suelehacerse con articulaciones entre los establecimientos sectoriales y las organizacionesde la sociedad civil (OSC).

Las percepciones sobre trabajo infantil

Es necesario señalar que es difícil apelar a una tipología de posiciones discursivas, basadasen los ejes comúnmente utilizados de erradicación, protección y control del TI.

Si bien la temática del TI es reconocida nacional e internacionalmente como un pro-blema social a resolver, puede inferirse a partir del trabajo realizado que esta problemáticano ha sido colocada argumental ni prácticamente como una “cuestión social” que impreg-na el sistema perceptivo de actores de la sociedad civil y de los espacios estatales3.

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Programas Niños y adolescentes Niños y adolescentes Niños yque han sufrido algún vulnerables o adolescentes

tipo de daño en riesgo trabajadores(se encuentran en situa- (están fuera del sistemación de calle, son sujeto escolar, viven en

de violencia, etc.) familias pobres, etc.)

Plan Nacional de Seguridad Alimentaria(PNSA) Proyecto Familias y Nutrición

n

Plan Nacional de Seguridad Alimentaria(PNSA) Proyecto Focalizado

n

Línea 102 n n

REMEDIAR n

Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados n


n


3 Entendemos la concepción de “cuestión social”, no sólo como la presencia colectiva de una inquietudacerca de las capacidades para mantener la cohesión de una sociedad (Castel. R. 1997), sino comouna definición que pone de manifiesto una manera de concebir las relaciones sociales –y su modo deordenamiento económico y político– y que tiene efectos concretos en las prácticas, a través de la imple-mentación de políticas y programas sociales concretos.

La mayoría de los entrevistados expresa posturas ambivalentes: integrando por unlado, opiniones contundentes sobre la ilegalidad, inmoralidad, vulneración de los dere-chos humanos y necesidad de erradicación del trabajo de los niños y, por otro, conside-raciones acerca de la inevitabilidad del mismo y una cierta aceptación de determina-das ocupaciones laborales (sobre todo aquellas que involucran el acompañamiento delos padres en actividades rurales o de cartoneo –“estrategias de sobrevivencia” o “lógi-cas de acción” de las familias– o bien aquellas que se les adjudican componentespositivos en cuanto a la formación de una “cultura del trabajo” o una capacitación enoficios positiva para el futuro.

Inicialmente predomina un sentimiento de condena al TI, que luego se amplifica –yse relativiza– cuando se califican como absolutamente inaceptables las situacionescaracterizadas como explotación por parte de los adultos (familiares o no), que obliga-rían a los niños y adolescentes a insertarse en un mundo laboral precario y peligrosopara su salud psicofísica4 y para el desarrollo de una vida de escolarización y juego pro-pia de la etapa evolutiva que atraviesa.

La mayor parte de los actores “denuncian” formas de explotación de los adultos(padres u otros) en la medida que violan legislaciones vigentes y otras propias delmundo del “crimen organizado”, relativas a la prostitución infantil, al tráfico de drogaso al robo. Son la mayoría los que vinculan la inaceptabilidad del TI con la desescolari-zación o el bajo rendimiento escolar que ello produce.

La lógica de las “necesidades económicas”, la “pobreza” y la “desocupación delos padres” encabeza todos los encadenamientos causales que expresan los actoresentrevistados para explicar el fenómeno del TI. Esta posición se manifiesta en la fre-cuente afirmación de que el TI, como consecuencia directa de la pobreza y de losajustes económicos, es “inevitable” en el contexto actual. Por lo tanto, sería más via-ble impulsar la mejora de las condiciones del TI, asegurando siempre la asistencia alas escuelas. (Teoría del “mal menor” y de la inevitabilidad del TI por cuestionesestructurales).

Como lo que se manifiesta generalmente son percepciones y opiniones mayormentebasadas en la experiencia –más que en la información disponible o en procesos de refle-xión centrados en referencias empíricas y marcos conceptuales circulantes– parece exis-tir una simplificación del fenómeno de carácter mecanicista, que en general ignora lacomplejidad del vínculo entre pobreza y TI y su ubicación en un contexto histórico, cul-tural y político-institucional.

Simplificando la antes mencionada ambivalencia, puede configurarse una primerapolarización o tensión marcada por los propios entrevistados: aceptabilidad de algunostipos de TI (varios actores lo aclaran para el caso de los mayores, es decir, de los y lasadolescentes) que incluyen componentes “formativos” por un lado, y por otro, el recha-

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4 Tales como los trabajos rurales con agroquímicos, el trabajo semirural en galpones donde se efectúael pelado del ajo, la mendicidad o la venta ambulante en el ámbito urbano).

zo de aquellos tipos de TI que, para todas las edades, impliquen “explotación” por partede adultos (padres u otros), riesgos para la salud y/o interrupción del ciclo educativo.

Señalan, respecto a los casos encuadrados bajo la figura de explotación, el cerce-namiento de la infancia y de las potencialidades de un desarrollo personal armónico enbase a un proyecto de vida. Los niños y las niñas, argumentan, deben estar en la escue-la o jugando con sus padres y con sus pares, el TI roba horas al estudio, al juego y aldescanso, lo que incide negativamente transformando a los pequeños, precozmente, enadultos “cercenados”, inacabados.

Cabe distinguir las consideraciones que se realizan acerca del TI según los tramosde edad de que se traten. Si bien ya se dijo que hay consenso discursivo en la “erradi-cación” del trabajo de los niños, parecería que con los adolescentes no existe tal con-senso. Aproximadamente un 80% de los entrevistados considera que el trabajo de losmayores de 14 años (y en algunos casos de los mayores de 12) es una posible “escue-la de hábitos y conductas”, en tanto organizador de la vida cotidiana.

Aquí surgen contradicciones entre estas opiniones y el consenso existente acercade que la terminalidad escolar es fundamental. Al respecto, tal como se anticipó, seoscila entre las críticas a la escuela (y en especial al personal docente) por no contem-plar las situaciones de chicos que trabajan, por un lado, y por otro, una actitud de com-prensión por su “desborde” en la atención de múltiples situaciones complejas, en unmarco de escasos recursos de todo tipo pero sobre todo de infraestructura. Se hacenreferencias a la conocida tensión entre la función pedagógica y la función social de laescuela. Asimismo se encuentran varias sugerencias de articular, en los segmentos ado-lescentes, la formación laboral (incluyendo pasantías en empresas) con la currículaescolar.

En el caso de los más pequeños parecería existir cierta “naturalización” (tal vezalgo mayor en las OSC que en los organismos públicos) acerca de que el TI, si bien esinaceptable, su legitimidad y/o su comprensión dependería de las formas de inserciónlaboral de los niños, considerando en particular la significación del trabajo de los niñosjunto a miembros de sus familias y las características de los trabajos realizados, (en par-ticular en el ámbito rural5 y en el caso de los cartoneros, cuyos horarios de trabajo impli-can que si los hijos no los acompañan quedarían solos en sus precarias viviendas y en“zonas peligrosas” para su seguridad6).

En todas las situaciones planteadas referidas al trabajo de niños menores de 14años se expresa que los “efectos más perversos” del TI son: la inasistencia, el bajo ren-dimiento y/o el abandono escolar, seguido por el deterioro de la salud.

Los ámbitos laborales que conlleva el TI son reconocidos y reseñados claramente

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5 Todos reconocen que una significativa proporción de los niños que residen en las explotaciones agrope-cuarias trabajan de manera permanente en las mismas, pero también aceptan la situación como nece-saria para la sobrevivencia familiar y como pauta que se trasmite de generación en generación.

6 La incidencia del trabajo infantil es significativa y bastante diferente en el ámbito urbano que en elámbito rural. En este último es mucho mayor.

en cada jurisdicción. Algunos de ellos parecen tener escasa visibilidad social: niños quetrabajan en casas de familia, pequeños talleres, comercios, obras de construcción ytipos diferentes de emprendimientos familiares. Estas situaciones ocupacionales soncondenadas en diferentes medidas, pero el lema es “que no dejen la escuela ni la inser-ción familiar”.

Los “subtextos” de las entrevistas permiten inferir otra cuestión central en materiade creencias y opiniones. Si bien la gran mayoría de los entrevistados realiza numero-sas consideraciones de carácter estructural acerca de la pobreza y el desempleo comofactores relevantes que inciden en el trabajo infantil7, llama la atención que paralela-mente predomine la actitud –a veces latente– de culpabilización de las familias, en tér-minos de desintegración, ignorancia, falta de conciencia, abandono, etc., configurandouna interpretación causal del TI de nivel micro, culturalista y con bastante carga moral.

Asimismo, cabe señalar que en más del 90% de los casos relevados se considerael trabajo de los niños como consecuencia y no como causa de la pobreza, con lo cualse desconoce la existencia del circuito intergeneracional de reproducción de la mismay la necesidad de acabar con él.

A pesar de las coincidencias discursivas de los entrevistados es importante señalarque las condiciones causales, específicamente familiares (desintegración, alcoholismo,abandono, “vagancia”), ocupan un lugar más prioritario cuanto menor es la “distanciasocial” entre entrevistados y población objetivo. Así, la “condena familiar” es más evi-dente en los casos de las OSC cuyos miembros pertenecen al mismo estrato social ylocalización territorial de los beneficiarios (especialmente en el caso de comedores oasociaciones vecinales).

Respecto de los adolescentes (mayores de 14 años y de 12, en algunos casos), cir-culan definiciones que apelan al carácter educativo del trabajo en esa etapa de vida, lasque en general derivan en propuestas programáticas de capitaciones tradicionales en ofi-cios. Por lo tanto, no se manifiestan opiniones radicales en contra del trabajo en esteperíodo de la vida, reconociendo siempre que lo ideal sería que sigan estudiando en laescuela formal (a la que paralelamente se la critica por su descontextualización y faltade operatividad en términos de facilitar mejores inserciones en el mundo del trabajo).

Las mencionadas posturas “culpabilizadoras” hacia la familia, suelen culminar conuna precisa recomendación a tomar en cuenta para el trabajo futuro en materia de erra-dicación del TI: orientar la acción del Estado y los programas gubernamentales hacia elfortalecimiento (en sentido amplio y no sólo con contribuciones dinerarias) de las fami-lias y no exclusivamente hacia niños y adolescentes. Claro está que nada especificanmás allá de esa sugerencia de nivel general, por lo que resulta difícil saber qué estra-tegia concreta proponen para el abordaje de las familias que viven en situación depobreza y desesperación (como las caracterizan) y estimulan a sus niños a trabajar.

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7 El ingreso precoz al trabajo está asociado con la pobreza y este es un argumento generalizado y difun-dido como “dato”.

Podría concluirse, resumidamente, que las desaprobaciones del TI están más vin-culadas al abandono o explotación familiar y de otros adultos, a la inasistencia escolary a la situación de calle, que a una condena explícita a la situación de “trabajador” delniño o del adolescente.

La mayoría de las personas entrevistadas de las OSC, relacionan las estrategias delas familias que impulsan el TI de sus pequeños con la cultura generada por la prolife-ración de los planes sociales gubernamentales vigentes, basados en subsidios otorga-dos en forma “punteril” o “clientelar sin mayor regulación ni controles sobre las formasde adjudicación y cumplimiento de las “contraprestaciones” (orientadas a trabajos debaja calificación en áreas, establecimientos y/o programas del Estado, al envío de susniños a la escuela o a la realización de controles sanitarios).

De tal modo, la “culpabilización” de las familias, donde se remarca la falta de una“cultura del trabajo”, puede ser interpretada también como la falta o la inadecuada res-puesta por parte del Estado (particularmente de las políticas sociales y económicas-pro-ductivas y también, de las educativas), que no atina a resolver los complejos problemasde la exclusión.

Aparte del abandono del sistema de educación formal (más grave en el nivel medioque en el primario), otro de los efectos de mediano o largo plazo que los entrevistadosreconocen del TI, es el impacto que el mismo produce en la salud y el desarrollo de loschicos, debido al inadecuado desgaste físico, al trabajo nocturno, a la falta de descansoy al contacto con agroquímicos, sustancias contaminantes u objetos cortantes.

En general, esos chicos son caracterizados como de contextura delgada, endeblesy que se enferman a menudo (con patologías respiratorias, estomacales y dermatológi-cas, entre las más mencionadas). Asimismo, denuncian un desarrollo sexual precoz (enespecial para aquellos que trabajan en actividades callejeras) con los consecuentes pro-blemas de embarazos no deseados y de alto riesgo y de enfermedades transmisiblessexualmente (especialmente el VIH/sida). También mencionan con frecuencia el consu-mo precoz y excesivo de cigarrillos, alcohol y drogas.

En las complejas cadenas causales señaladas, varios entrevistados advierten sobre laacumulación progresiva de resentimiento provocado por la exclusión, que suele desenca-denarse en manifestaciones de violencia y en prácticas delictivas, sobre todo en los niñosy adolescentes varones.

En síntesis, hay consenso amplio en que el TI es un “problema de todos”, pero por logeneral una expresión de ese tipo suele significar a la vez que “es un problema de nadie”.

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Tabla 7. Concepciones sobre TI y sus consecuencias a nivel de las prácticas institucionales

Esquema perceptivo básico

Compasivo-asistencial (basada en sentimientos altruis-tas en relación a una infancia“indefensa e inocente”)

Preventivo-promocional (acotadoa poblaciones objetivo definidas)

Promocional (con intencionalidadde impacto en la agenda política)

Combate del trabajo infantil (a través del cuidado integral delos niños)

Atribución de causas del TI

Predominantemente familiares,con ambivalencias entre compren-sión de situaciones socioeconómi-cas y valoración negativa de laactitud de los padres frente al tra-bajo y al cuidado de los niños(estigma moral).Se evaden explicaciones estructu-rales vinculadas a la redistribu-ción de los ingresos y la riqueza.Asociación de infancia con “disca-pacidad”.

Señalamiento de cadenas causa-les socioeconómicas e institucio-nales, que a la vez reconocen cier-ta “inevitabilidad” del TI en elcorto y mediano plazo (en particu-lar de los adolescentes).

Concepción basada en los dere-chos sociales de niños y adoles-centes. Reconocimiento de que sugarantía es esencialmente políticay su implementación correspondeal ámbito público, en especial alEstado.El TI sería “irremediable” mientrasexistan las actuales situacioneseconómicas-sociales.Se reconocen las causas estructu-rales de la problemática y lassituaciones familiares específicas.

Énfasis en los “casos individua-les” y su seguimiento.Se intenta brindar a los padres laoportunidad de contar con espa-cios para que los niños concurrandurante los horarios de trabajofamiliares (ej. Tren Blanco).

Líneas de acción efectivamentedesplegadas

Acciones de asistencia o ayudasocial clásica, paternalistas/maternalistas (donaciones filan-trópicas, comedores, actividadesde recreación, promoción delvoluntariado, apoyo escolar).Se apela a compromisos indivi-duales y de solidaridad social de“benefactores”.Puede llegar a transformarseen impulso a acciones represivasen relación a niños en conflictocon la Ley (“el niño-amenaza”, “elniño-peligro”).

Acciones que tienden a asegurar laasistencia escolar, a capacitar enoficios y/o en otras “habilidadespara la vida” y la inserción laboral.Asistencia psicológica, apoyoescolar, trabajo con familias.

Acciones que promueven capaci-tación, formación y trabajo autó-nomo de adolescentes, participa-ción protagónica de los mismos enlas actividades. Se dirigen a laorganización de movimientossociales, que consideran que lainfancia constituye un punto cen-tral en la lucha contra la pobreza.Acciones de apoyo escolar, guar-dería, jardines de infantes, recrea-ción y juegos, concientización defamilias.

Alto conocimiento individualizadode los niños.


La legislación sobre TI es conocida por los organismos gubernamentales que sondelegaciones o tienen dependencia funcional con los Ministerios o Secretarías de Tra-bajo, así como por parte de las organizaciones sindicales contactadas. El desconoci-miento general por parte del resto, asociado a la ausencia –hasta ahora– de datos esta-dísticos sobre el TI, sus formas y manifestaciones, obstaculiza una comprensión mássistemática (no sólo experiencial) del fenómeno.

La tipología del trabajo infantil

A partir de las menciones efectuadas por los entrevistados de las localizaciones inda-gadas, se construyó una tipología preliminar donde se distingue el TI urbano del rural,el tramo etáreo, como asi también, el tipo de dependencia laboral (según si tiene unempleador o trabaja por “cuenta propia”).

Trabajo infantil urbano

De los más pequeños (menores de 14 años)Por “cuenta propia”:• cartoneo (recolección de cartones, vidrios, plásticos, aluminio, chapas y latas, en

compañía de los padres u otros adultos)• cirujeo domiciliario (búsqueda de elementos en la basura domiciliaria, solos o en

compañía de adultos)• recolección en basurales de elementos y/o comestibles (generalmente en compañía

de los padres u otros adultos).• limpieza de parabrisas y vehículos• apertura de puertas de vehículos• cuidado y/o lavado de autos estacionados

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Esquema perceptivo básico

Combate del trabajo infantil (a través del control/inspección)

Atribución de causas del TI

Es propia de los organismos ofi-ciales dependientes del Área deTrabajo.Hay mayor claridad diagnóstica(estadística), aunque subyacetambién una perspectiva de “inevi-tabilidad” del TI, especialmenteen zonas rurales.

Líneas de acción efectivamentedesplegadas

Acciones de control que no evi-dencian impactos.Desarrollo de relevamientos einvestigaciones sobre sectores deactividad en los que se expresa elTI.


• malabares• barrido de veredas• venta y/o distribución de diarios y revistas• venta en la calle o en medios de transporte (trenes, subtes) de estampitas, flores,

lotería, comestibles y otros productos, sin compañía pero bajo la coordinación deadultos.

• mendicidad• otros

Con “empleador” (tareas en negro):• fabricación de ladrillos• pelado de ajos en galpones8

De los adolescentes (de 14 a 17 años)Por “cuenta propia” (agregados a los mencionados para los más pequeños): • cuidado del propio hogar, preparación de comidas, cuidado de hermanos menores• cortado de césped en casas de familia• realización de tareas domésticas y cuidado de niños en otros hogares• realización de tareas de limpieza en empresas• concurrencia a actos políticos (recibiendo pago por ello)• otros

Con “empleador” (tareas en negro):• ayuda en comercios (panaderías, supermercados y kioscos)• reposición en góndolas de supermercados • changas en supermercados o ferias• carga y descarga de frutas o verduras de los camiones en las ferias• empaque de frutas• ayuda en talleres mecánicos• ayuda en construcciones o en trabajos de albañilería• ayuda en estaciones de servicios• clasificación de residuos (cooperativa)• reparto de tarjetas y promociones (principalmente entre las niñas)• ayuda en club de golf

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8 Se lo coloca como trabajo en el ámbito urbano, pero bien podría incluírselo en un ámbito semirural.

Trabajo infantil rural (o semirural)• realización de tareas estacionales en épocas de siembra, cosecha y zafra (con sus

familias o con empleadores) en plantaciones de tabaco, algodón, uva, frutilla, limóny caña de azucar.

• trabajos en quintas y huertas (más frecuentes en el marco familiar)• cría o cuidado de animales (en el propio hogar o en granjas)• recolección de leña (en el propio hogar o en otros)

Se listan a continuación las denominadas peores formas de TI, que señalan eufemísti-camente las peores formas de explotación o las asociadas al mundo del delito (identi-ficadas por muchos entrevistados con el “crimen organizado”). Estas abarcan todo eltramo etáreo, principalmente en los ámbitos urbanos:• robo • prostitución • venta de drogas (comúnmente llamados mulitas)• tráfico y/o venta de repuestos de autos robados

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Cuestiones a seguir pensando

¿Cómo tener en cuenta las particularidades que definen a cada territorio, para el desarro-llo de una política orientada a la mitigación y erradicación del trabajo infantil?

¿Qué significa la integralidad en dicha política?

¿Cómo hacer del trabajo infantil un tema de agenda pública en todos los niveles yministerios involucrados con la problemática?

¿Cómo generar consensos básicos?

¿Cómo incidir en las percepciones dominantes de los actores involucrados?

dinámica institucional del trabajo infantil

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