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DIAGNÓSTICO DE LAS PERSPECTIVAS DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN
DE PETRÓLEO EN COLOMBIA Y METODOLOGÍA PARA EL DESARROLLO DE INCENTIVOS QUE GENEREN CONSISTENCIA EN EL SISTEMA.
ADRIANA M. ROJAS M. 199811733 DIEGO A. SANTANA H. 199812604
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERIA
DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL Bogotá
Enero 2004
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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DIAGNÓSTICO DE LAS PERSPECTIVA S DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE PETRÓLEO EN COLOMBIA Y METODOLOGÍA PARA EL
DESARROLLO DE INCENTIVOS QUE GENEREN CONSISTENCIA EN EL SISTEMA.
ADRIANA M. ROJAS M. 199811733 DIEGO SANTANA 199812604
PROYECTO DE GRADO
Para optar por el título de: INGENIERO INDUSTRIAL
ASESOR
MARIO CASTILLO
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERIA
DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL Bogotá
Enero 2004
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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Expresamos nuestros agradecimientos a los directivos de la Empresa Colombiana de Petróleo S.A. – Ecopetrol S.A.- por la ayuda en el suministro de la información requerida y la oportunidad de participar en el Simposio Colombiano de Contratación y Regulación Petrolera, llevado a cabo en la ciudad de Cartagena el pasado mes de noviembre; al Profesor Mario Castillo por su interés en la dirección, y en general, a quienes de una u otra forma contribuyeron para llevar a feliz término este proyecto de grado.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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TABLA DE CONTENIDO
Introducción ............................................................................................................................... 7
1. Definición del Problema ............................................................................................... 10
2. Descripción de la Metodología.................................................................................... 16
3. Marco Conceptual.......................................................................................................... 20
4. Historia y Evolución del Sistema Petrolero Colombiano. ...................................... 23
4.1. Exploración ..................................................................................................... 26 4.2. Explotación...................................................................................................... 30 4.3. Contratos ......................................................................................................... 31
4.3.1. Operación Directa .......................................................................................... 33 4.3.2. Contratos de Concesión ............................................................................... 33 4.3.3. Contratos de Asociación .............................................................................. 34
5. Entorno Latinoamericano y Países Comparables ................................................... 41
6. Modelo General .............................................................................................................. 55
6.1. Descripción de los Agentes ......................................................................... 59 6.1.1. Gobierno Central (GC)................................................................................... 59 6.1.2. ECOPETROL S.A. (ECP)................................................................................ 66 6.1.3. Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)............................................... 73 6.1.4. Empresas Exploradoras y Productoras de Petróleo (EEP).................... 76 6.1.5. USO ................................................................................................................... 80 6.1.6. Entidades Territoriales (ET) ......................................................................... 83 6.1.7. Comunidades (CM) ........................................................................................ 86 6.1.8. Grupos al Margen de la Ley (GML) ............................................................. 91 6.1.9. Países Competidores (PC) ........................................................................... 97
6.2. Descripción de las Interacciones entre los Agentes............................. 103 6.2.1. Relaciones ..................................................................................................... 103 6.2.2. Impactos ........................................................................................................ 128
6.3. Aspectos Generales del Funcionamiento del Sistema ......................... 133
7. Mapa de Incentivos...................................................................................................... 151
8. Variables de Desempeño del Sistema ..................................................................... 163
9. Oportunidades de Mejora al Sistema ....................................................................... 167
10. Conclusiones................................................................................................................ 175
Anexo No. 1: Ley 20 de 1969............................................................................................... 177 Anexo No. 2: Decreto 1760 de 2003 ................................................................................... 178 Anexo No. 3: Cuestionario .................................................................................................. 181
Referencias Bibliográficas .................................................................................................. 183
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Producción Diaria Total de Petróleo……………………......... 11
Figura 2 Reservas Remanentes de Petróleo (al 31 de dic.)…….....… 12
Figura 3 Metodología.......................................................................... 16
Figura 4 Historia y Evolución del Sistema Petrolero Colombiano...... 25
Figura 5 Histórico Actividad Sísmica................................................... 27
Figura 6 Perforación Exploratoria ....................................................... 29
Figura 7 Inversiones Exploratorias...................................................... 30
Figura 8 Historia de Reservas y Producción Nacional Acumulada..... 31
Figura 9 Evolución del Contrato de Asociación................................... 36
Figura 10 Actividad Contractual............................................................ 38
Figura 11 Modelo General .................................................................... 58
Figura 12 Esquema Gobierno................................................................ 60
Figura 13 Esquema Ecopetrol............................................................... 69
Figura 14 Esquema Comunidad............................................................ 88
Figura 15 Colombia Frente a Países Competidores.............................. 99
Figura 16 Origen de las Transferencias................................................ 134
Figura 17 El Nuevo Tipo de Contrato.................................................... 139
Figura 18 Los contratistas tendrán obligaciones razonables.................140
Figura 19 Efecto de las Decisiones del Gobierno sobre la Inversión.... 145
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LISTA DE TABLAS
Tabla 1 Características de los Esquemas Contractuales por Asociación...37
Tabla 2 Estado de Contratos de Asociación al 2002............................ ......37
Tabla 3 Producción Escalonada.................................................................40
Tabla 4 Variables de Decisión GC..............................................................65
Tabla 5 Variables de Decisión ECP............................................................72
Tabla 6 Variables de Decisión ANH............................................................75
Tabla 7 Variables de Decisión EPP............................................................80
Tabla 8 Variables de Decisión USO............................................................83
Tabla 9 Variables de Decisión ET...............................................................86
Tabla 10 Variables de Decisión CM..............................................................91
Tabla 11 Variables de Decisión GML............................................................97
Tabla 12 Variables de Decisión PC.............................................................101
Tabla 13 Agentes y Variables de Decisión..................................................102
Tabla 14 Voladuras de Oleoductos..............................................................146
Tabla 15 Inversiones Sociales.....................................................................150
Tabla 16 Mapa de Incentivos.......................................................................153
Tabla 17 Variables Críticas..........................................................................163
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Introducción
Aunque es sabido que Colombia no es un país petrolero competitivamente
hablando, sí es cierto, que el petróleo es su motor de desarrollo. En los últimos
años, el petróleo ha adquirido gran importancia por ser la mayor fuente de
ingresos al Estado, convirtiéndose en el producto generador de valor por
excelencia.
El escenario a través de la historia ha estado marcado por la imperiosa necesidad
de atraer capitales privados, generalmente extranjeros, ya que Colombia, por sí
sola, no cuenta con los recursos tecnológicos, ni económicos para desarrollar esta
industria. Se ha recurrido a cambiar las condiciones y las reglas de juego para
hacer de Colombia un país interesante ante los ojos de los inversionistas, pero
nunca se ha podido generar un modelo sostenible a un largo plazo que arroje
buenos resultados. Por ello, es muy importante generar mecanismos que
incentiven el buen desempeño del sector, no sólo enfocados hacia las empresas
petroleras, sino incentivos que hagan más productivas las relaciones entre todos
los agentes involucrados en el sistema. Esta necesidad ha sido la razón de ser de
la investigación contenida en este proyecto de grado.
Dentro de las motivaciones para llevar a cabo el proyecto, se encuentra el interés
de los autores por el tema, ya que abarca gran variedad de aspectos a nivel
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político, económico y social, entre otros. Además, la posibilidad de tener un
entendimiento sobre las organizaciones del Estado y sus interacciones con otras,
sean públicas o privadas. Fue a su vez, interesante llegar a conocer el cómo y el
por qué de las decisiones que se toman analizando sus impactos e incorporando
el efecto del entorno mundial. Y en general, tener una visión global de un sistema
que, de una u otra forma, sostiene económicamente a un país y, que se considera
como un producto estratégico a nivel mundial.
El aporte del trabajo consiste en lograr llegar a un diagnóstico fundamentado y
estructurado de la situación del sistema, basada en las interacciones entre los
agentes y en las variables críticas, que se ven afectadas por las decisiones que
éstos tomen. Por lo general, las decisiones que se toman respecto a la
problemática del día a día, tienen lugar en foros, congresos y discusiones de alto
nivel entre las diferentes partes, respondiendo a las necesidades inmediatas del
sistema, sin una visión a largo plazo. Por otro lado, los informes plantean
soluciones desde un punto de vista general, pero no desarrollan un análisis
sistémico riguroso.
El proyecto busca caracterizar el sistema de una forma estructurada. Consta de
diez partes: en la primera se define el problema, la segunda describe la
metodología a utilizar, en la tercera se define el marco conceptual, la cuarta y
quinta muestran las generalidades del sector petrolero y su evolución en el ámbito
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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nacional e internacional. Posteriormente, en el capítulo sexto se expone el modelo
general planteado, describiendo el rol de cada agente que lo conforma y sus
interacciones; en el capítulo séptimo se plasma el resultado de la investigación
anterior en un mapa de incentivos, que es analizado con el fin de completar el
diagnóstico del sistema, expuesto en los capítulos octavo y noveno. Finalmente,
se plantea una serie de conclusiones en el décimo capítulo.
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1. Definición del Problema
El sector petrolero colombiano se encuentra vulnerable frente a la amenaza
latente por la pérdida de autosuficiencia petrolera a finales del año 2007 o inicios
del 2008, debido a la baja considerable en las reservas, asimismo, a la falta de
interés por parte de las empresas extranjeras para invertir en proyectos de
exploración. Vencido este término se tendrían dos alternativas que ya sea,
conjuntamente o por separado, solucionarían las necesidades de abastecimiento
del país: la primera de ellas, sería recurrir a la compra de petróleo a empresas
asociadas con Ecopetrol. De igual forma, se podría considerar como una segunda
alternativa la importación1.
Es importante anotar, que esta situación no se presentaría por inexistencia de
crudo, sino por la falta de una política de exploración y perforación eficiente. De
presentarse este escenario en el corto plazo, la economía, y el Estado en
particular, serían los mayores perjudicados, ya que las utilidades que provienen de
la industria petrolera no sólo representan un gran porcentaje de los ingresos
estatales totales2,.sino que también son la mayor fuente de exportaciones de
Colombia, representando el 55,4%3 del total de las mismas. De acuerdo con un
1 Según el escenario más conservador de Ecopetrol (P-95). 2 Ecopetrol por sí sola genera cerca del tres por ciento del PIB nacional. 3 Ministerio de Minas y Energía.
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reciente informe de la Contraloría, la nación dejará de recibir USD 6.475 MM en
los próximos diez años como consecuencia de la pérdida de autosuficiencia.4
Las cifras reflejan la situación. En el 2002 se producían 578.144 barriles promedio
por día5, mientras que en el 2003 la producción disminuyó a 530.000 barriles
diarios. En cuanto a reservas, en 1997 se contaba con 2.577 millones de barriles6,
comparado con 1.632 millones de barriles a cierre del 2002, que corresponde a
una disminución del 36,6% en seis años, completando así una década de caída
constante.
652754 816
687604 578
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1997 1998 1999 2000 2001 2002
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Fuente: Informe Anual 2002 Ecopetrol S.A.
Producción Diaria Total de PetróleoProducción Diaria Total de Petróleo
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1997 1998 1999 2000 2001 2002
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Fuente: Informe Anual 2002 Ecopetrol S.A.
Producción Diaria Total de PetróleoProducción Diaria Total de Petróleo
Figura 1
4 Londoño, J.G. (2003, 4 de agosto). Importar casi un hecho. Periódico EL TIEMPO. Sección No. 1 Exploración. p.14. 5 kbpd: miles de barriles por día. 6 Mbls: millones de barriles.
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1997 1998 1999 2000 2001 2002
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Fuente: Informe Anual 2002 Ecopetrol S.A.
Reservas Remanentes de Petróleo (al 31 de dic.)Reservas Remanentes de Petróleo (al 31 de dic.)
2577 2478 22891972 1842 1632
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1997 1998 1999 2000 2001 2002
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Fuente: Informe Anual 2002 Ecopetrol S.A.
Reservas Remanentes de Petróleo (al 31 de dic.)Reservas Remanentes de Petróleo (al 31 de dic.)
Figura 2
Como es evidente, estas cifras han venido mostrando una notable tendencia
decreciente los últimos años, junto con la exploración sísmica y el número de
pozos perforados. Se estima que alrededor del año 2007 se comenzará a importar
crudo para satisfacer la demanda interna, si no se reactiva la inversión.
"Es un hecho que la búsqueda de petróleo no ha despegado, mientras en
1989 se perforaron 54 pozos para buscar crudo, el año pasado sólo se
perforaron diez. Según cifras de la Asociación Colombiana de Petróleo, [en
adelante ACP], entre 1998 y 2002 el valor de las inversiones exploratorias
pasó de 1,3 billones a 196 millones de dólares"7.
7 Anónimo. (2003, 24 de abril), ¿Y dónde está el petróleo? Revista Semana. ed. 1095.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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En este mismo orden de ideas, se estima que el potencial bajo el subsuelo
colombiano es de alrededor 37.000 millones de barriles, y que está prácticamente
inexplorado. De las 18 cuencas sedimentarias solamente seis presentan actividad
exploratoria permanente (Valles Superior y Medio del Magdalena, Catatumbo, La
Guajira, Cordillera Oriental, Putumayo y Llanos Orientales) dejando un 89% del
área total libre para iniciar trabajos.
Adicionalmente, el número de contratos suscritos entre Ecopetrol y las
multinacionales no ha tenido la acogida que se esperaba; en 1999, por ejemplo
solamente se tenía un contrato firmado; esto motivó al gobierno a impulsar una
serie de cambios en las políticas de contractuales, fiscales y de regalías, con el
objetivo de atraer inversión extranjera, permitiendo aumentar la firma de contratos.
En el 2002 se habían firmado 60 nuevos contratos. Sin embargo "en mayo de
2003 se había suscrito un contrato y habían renunciado 13", afirmó el Senador
Hugo Serrano.
Aunque las políticas han cambiado, siendo más atractivas para las empresas
extranjeras, no es suficiente para garantizar una estabilidad del sector petrolero en
Colombia; el estado del orden social (con sus constantes ataques a la
infraestructura petrolera), las amenazas del sindicato frente a cambios en los
regímenes contractuales, el factor suerte y la inestabilidad de las reglas han hecho
perder, en gran medida, el interés de las multinacionales para invertir.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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Esta situación no es nueva en el país, a mediados de 1984 se presentaba de
manera semejante un posible escenario de desabastecimiento petrolero, pero
gracias al descubrimiento y producción del pozo Caño Limón, Colombia volvió a
ser autosuficiente en 1986. El problema en la industria petrolera radica en la
brecha temporal existente entre la perforación de pozos, los estudios sísmicos, la
producción y la comercialización de crudo; debido a esto, en el caso de Caño
Limón, solamente se pudieron observar resultados del descubrimiento tres años
después. Por lo anterior, se puede afirmar que el éxito petrolero es el fruto de los
esfuerzos que se hagan en exploración en el presente.
El punto principal es que si no se aplican estímulos a medida que se vaya
cumpliendo la fecha de vencimiento de los contratos vigentes de asociación, las
empresas exploradoras y productoras muy seguramente no harán un gran
esfuerzo por aumentar la producción y los entregarán a Ecopetrol o a la ANH,
según sea el caso.8
Debido a este panorama, las compañías petroleras junto con los organismos
gubernamentales, las Fuerzas Militares, y los organismos de control, realizan
reuniones periódicas donde se discute la situación actual y las inquietudes de los
diferentes actores del sistema; todo esto dentro del Pacto para la Reactivación de
8 Ver funciones de Ecopetrol S.A. y de la ANH en la sección de Descripción de Agentes del Sistema.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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Sector Petrolero9. En Colombia, la situación petrolera, ha sido tema de
innumerables foros, debates, charlas y discusiones. En diferentes eventos se ha
especulado sobre el impacto de esta industria en el desarrollo de Colombia, pero
los resultados no han pasado de ser meras apreciaciones; no se ha logrado tener
una descripción estructurada del problema. Es necesario por tanto, realizar un
diagnóstico comprensivo y estructurado del mismo para poder iniciar los procesos
necesarios, con el fin de generar incentivos que ofrezcan alternativas consistentes
a las variables de decisión de cada agente.
9 Anónimo. (2003, agosto - octubre). Despierta la Exploración. Carta Petrolera. No. 106, p. 14.
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2. Descripción de la Metodología
La metodología10 adoptada se basa en seis pasos fundamentales, en los que se
busca llegar a tener un diagnóstico del sistema de una forma estructurada y
consistente sobre el que se propondrán incentivos para mejorar la interacción
entre los agentes.
La metodología se esquematiza en la siguiente figura:
Aspectos Generales del
Sistema
Descripción de Interacciones
Construcción MAPA DE INCENTIVOS
Revisión de la Literatura Revisión de la Literatura
Caracterizaciónde los Agentes
Oportunidades de Mejora al Sistema
Diagnóstico del Sistema
MetodologíaMetodología
Aspectos Generales del
Sistema
Descripción de Interacciones
Construcción MAPA DE INCENTIVOS
Revisión de la Literatura Revisión de la Literatura
Caracterizaciónde los Agentes
Oportunidades de Mejora al Sistema
Diagnóstico del Sistema
MetodologíaMetodología
Figura 3
10 Basado en: Beltrán, F., Castillo, M., Duque, G. y Suárez, S. (2000). Ministerio de Educación Nacional Programa Nuevo Sistema Escolar. Incentivos: Mecanismos para la Consistencia del Sistema. Bogotá. Modificado por los autores.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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1. Revisión de la Literatura: En este punto se busca recolectar, clasificar y
analizar la mayor información posible referente a la caracterización y
evolución del sistema petrolero en el país, así como la búsqueda de
documentos que puedan brindar alguna noción de lo que se vive en otros
países que lleguen a ser comparables en Colombia en materia de petróleo.
Las principales fuentes de consulta son Ecopetrol, Agencia Nacional de
Hidrocarburos, Ministerio de Minas y Energía, Asociación Colombiana de
Petróleo, Federación Nacional de Distribuidores de Petróleo,
Multinacionales, Revistas, Boletines, Journals y Periódicos.
2. Caracterización de los Agentes: En esta fase se identifican los agentes del
sistema, su rol, sus objetivos y sus funciones, para posteriormente, definir
las variables que afectan la toma de decisiones de cada uno de ellos.
3. Descripción de las Interacciones entre los Agentes: Corresponde a la
identificación de todas las relaciones directas e indirectas que existen entre
agentes y sus implicaciones.
4. Aspectos Generales del Funcionamiento del Sistema: Antes de construir el
Mapa de Incentivos se debe tener un buen conocimiento del funcionamiento
del sistema, lo cual va apoyado con la sección de revisión de literatura.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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Asimismo, se procederá a elaborar entrevistas y encuestas puntuales para
despejar cualquier concepto o duda que se tenga al respecto.
5. Mapa de Incentivos: Es un cuadro en el que se plasma el resultado o
síntesis del análisis detallado de las interacciones entre los diferentes
agentes del sistema. En primer lugar, se resume los contratos
(interacciones) entre los agentes descritos en la parte anterior, en segundo
lugar, se hacen explícitas las relaciones entre las variables de decisión de
cada uno de éstos, en tercer lugar, se asignan pesos referentes a la
relevancia de cada relación específica y al nivel de intensidad de los
incentivos existentes en la actualidad, medidos en una escala de 0 a 3
(orden ascendente).
“En esta parte se busca establecer las posibles desviaciones del sistema
con relación a lo que debería ser de acuerdo a la normatividad vigente así
como a lo que potencialmente podría alcanzar.” (Beltrán et al., 2000, p. 38)
Posteriormente a la construcción del mapa de incentivos, se procede a
realizar el análisis tanto horizontal como verticalmente. En este proceso se
deben identificar las relaciones más importantes teniendo en cuenta la
variable de decisión que afecta en mayor grado cada interacción; asimismo
se pueden identificar las oportunidades y los vacíos que existen en cuanto a
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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incentivos se refiere. La clave está en identificar las oportunidades latentes
en el sistema para cada agente del mismo,. En esta etapa también se
definen las variables críticas.
6. Oportunidades de Mejora al Sistema: Se identifican las oportunidades de
incentivar a los agentes y sus interacciones, orientados a que trabajen en la
misma dirección. La idea es hacer que las variables vayan encaminadas
hacia un mismo fin, que en este caso es la consistencia del sistema para su
funcionamiento equilibrado. Esto se traduce en un óptimo nivel de inversión,
garantizando el abastecimiento de petróleo, la rentabilidad para las
empresas involucradas, y un adecuado nivel de ingresos al Estado por la
propiedad del recurso no renovable que son utilizados en pro del desarrollo
del país.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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3. Marco Conceptual
El desarrollo de este proyecto se basa en la utilización de diversas disciplinas
concernientes a la toma de decisiones y al análisis tanto de las organizaciones
como de los contratos que se suscriben entre ellas. Básicamente, el proyecto se
enmarca en conceptos de economía institucional, teoría de contratos y análisis de
decisiones. Esto con el fin de adoptar enfoques conceptuales y herramientas que
resulten apropiadas para analizar y resolver este tipo de problemas.
De hecho las oportunidades de incentivos identificadas están orientadas hacia el
aumento de la inversión extranjera en proyectos de exploración, logrando un
equilibrio en las negociaciones, enmarcada en relaciones más eficientes. Pero
para poder formular estos cambios, en primer lugar, se debe tener un diagnóstico
general del sistema, ya que actualmente no se cuenta con una visión global, con
suficiente detalle de los agentes, sus variables de decisión, sus interacciones y la
forma como se puede hacer más eficientes estas relaciones.
En resumen, lo que se busca con este proyecto de grado, es lograr una definición
de la situación del sistema petrolero en Colombia con base en la teoría de
incentivos, políticas y variables, para desencadenar posibles procesos de cambio
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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encaminados hacia el cumplimiento de los objetivos globales del sistema11. Esos
cambios buscados deben estar acompañados de políticas y mecanismos que le
garanticen sostenibilidad al sistema. Cabe anotar, que para que esos cambios
sugeridos sean fructíferos, estos deben estar soportados por la maximización de
los objetivos individuales de los agentes en pro de la satisfacción de los objetivos
globales.
Desde el enfoque adoptado, el sistema puede ser visto como un conjunto de
agentes (ya sean instituciones o entes sociales), cuyas relaciones entre sí se
representan a través de contratos.
Se entiende contrato como “…la caracterización de una transacción entre agentes
económicos, es decir, la definición de las reglas de juego que van a regir el
intercambio de bienes, servicios, información y responsabilidades entre éstos”.
(Beltrán et al., 2000, p.5)
En este punto el contrato de asociación es el de mayor relevancia puesto que es el
trámite vigente12 que siguen los procesos de exploración y sobre el que se hará
énfasis a través del documento. A través de la investigación realizada, se intentará
definir si se debe cambiar el actual modelo de contratación; sin embargo esos 11 Ver Descripción del Modelo. 12 El Contrato de Asociación estará vigente hasta el 2004, como consecuencia de la creación de la ANH. Sin embargo, sea cual sea el tipo contrato que lo sustituya, será el contrato de mayor relevancia porque los cambios que se generen sobre éste repercutirán directamente en el fomento de la inversión de las compañías exploradoras y productoras en Colombia.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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cambios específicos del contrato no son materia del proyecto de grado. Aunque se
diga que el contrato entre Ecopetrol y las compañías exploradoras y productoras
sea el de mayor relevancia, no por eso se discriminan los contratos entre los otros
agentes porque todos resultan importantes en alguna proporción.
Por lo anterior, es fundamental el entendimiento de las relaciones entre los
agentes, caracterizar y describir claramente los contratos entre ellos, partiendo del
hecho de que todos y cada uno de ellos busca satisfacer sus propios objetivos.
Para este fin es necesario conocer en cada caso: en qué consiste el intercambio,
cuáles son las reglas de juego que rigen el intercambio, cómo garantizar que cada
agente cumpla a cabalidad con sus funciones y compromisos para con los demás.
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4. Historia y Evolución del Sistema Petrolero Colombiano13.
Es importante tener conocimiento de la historia del sector petrolero en Colombia,
con miras a entender su funcionamiento a través de los años, los inconvenientes
que han surgido, los aciertos y, en especial, la razón de ser de los cambios en las
políticas junto con sus consecuencias.
La evolución del Sistema Petrolero en Colombia se puede dividir en cinco grandes
etapas que han marcado cambios importantes en su estructura (Ver Figura 1).
Una primera etapa de descubrimiento y reconocimiento del recurso petrolífero,
donde tuvo lugar la suscripción del primer contrato de explotación de carbón e
hidrocarburos y en consecuencia, las primeras perforaciones. Una segunda etapa,
reconocida por la participación de empresas multinacionales dando comienzo a la
producción en gran escala. Posteriormente, con la creación de la empresa estatal
se da inicio a la tercera etapa. En este momento, se cambia el sistema
concesiones al de asociación con Ecopetrol; como resultado de esta política se
recupera la posición exportadora del país, perdida en 1970 por declinación de los
campos productores.
13 Basado en: Vásquez, Hernán (1994). Reportaje sobre La historia del petróleo en Colombia.
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En los años 80s comienza la cuarta etapa, periodo caracterizado por los grandes
descubrimientos como Caño Limón en Arauca, en el año 1983 y Cusiana-
Cupiagua en el piedemonte llanero en 1989. En 1995 se crea el Fondo de Ahorro
y Estabilización Petrolera (FAEP) como instrumento de estabilización para
enfrentar los efectos de la volatilidad en los precios externos del petróleo.
Por último, la quinta etapa, a la que hoy Colombia se enfrenta: la transformación
de Ecopetrol en una empresa dedicada únicamente a operaciones industriales y
comerciales y la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, que se
encargará de administrar los recursos petroleros de propiedad de la nación. Esta
reestructuración busca incentivar y hacer más eficiente el funcionamiento del
sistema. El ministro de Minas y Energía, Luis Ernesto Mejía afirmó en un artículo
para la revista Carta Petrolera que “Ecopetrol S.A. tiene hoy la gran oportunidad,
como la tuvo Petrobras en su momento, de convertirse en una gran petrolera”
(Santamaría, A., 2003, p. 9).
Nuevos descubrimientos
Marca el desarrollo de la industria pet rolera.
1949
1945
Prim
era
Eta
pa S
iglo
XIX
-pr
inci
pios
S. X
X
1877• Se descubren manifestaciones petrolíferas. • Suscrpción del primer contrato de explotación de carbón e hidrocarburos.
• Se otorgan dos concesionesConcesión de Mares = hallazgos en Barrancabermeja.
Concesión Barco = hallazgos en Tibú (Nte. de Santander).
1905
1907• Primeras perforaciones• El Gobierno suscribe + contratos con particulares. El Estado recibía entre un 7% y 14% de regalías.
1911• Se perforan 11 pozos secos.}
1918• Se perforan el primer pozo productor (Infantas No. 1)• La Concesión de Mares es cedida a Tropical Oil Company.
Nace la primera participación de empresas multinacionales en el
desarrollo del sector.1921
1931 • Ley 3712 (Ley que inicia el otorgamiento de concesiones en el país).
• Se inician exportaciones de crudo.
• Colombia ocupa el noveno puesto de la producción mundial (30,448 bpd).
Seg
unda
E
tapa
19691968
1951
1970
1961
Terc
era
Eta
pa
• Nace Ecopetrol = Reversión de la Concesión de Mares.
• Primer pozo descubierto y explotado con capital netamente nacional.1955
• Ecopetrol asume manejo de la refinería de Barrancabermeja
• Ecopetrol ingresa a la distribución minorista de combustibles.
• Se facultó al gobierno para declarar reserva nacional cualquier área petrolera y cederla a Ecopetrol.
• Cambio del Sistema de Concesiones al de Asociación.
1974 • Ecopetrol compra la Refinería de Cartagena.
Cua
rta
Etap
a
2003
1983
1995
1989
• Caño Limón.
• Cusiana – Cupiagua.
• Se crea el FAEP (instrumento de estabilización para enfrentar los efectos de la volatilidad en los precios externos del petróleo).
Grandes descubrimientos
• Transformación de Ecopet rol en Ecopetrol S.A. Operaciones industriales y comerciales.• Creación de la ANH Administración del recurso pet rolero - Agente regulador y generador de políticas.
Qui
nta
Et
apa
Nuevos descubrimientos
Marca el desarrollo de la industria pet rolera.
1949
1945
Prim
era
Eta
pa S
iglo
XIX
-pr
inci
pios
S. X
X
1877• Se descubren manifestaciones petrolíferas. • Suscrpción del primer contrato de explotación de carbón e hidrocarburos.
• Se otorgan dos concesionesConcesión de Mares = hallazgos en Barrancabermeja.
Concesión Barco = hallazgos en Tibú (Nte. de Santander).
1905
1907• Primeras perforaciones• El Gobierno suscribe + contratos con particulares. El Estado recibía entre un 7% y 14% de regalías.
1911• Se perforan 11 pozos secos.}
1918• Se perforan el primer pozo productor (Infantas No. 1)• La Concesión de Mares es cedida a Tropical Oil Company.
Nace la primera participación de empresas multinacionales en el
desarrollo del sector.1921
1931 • Ley 3712 (Ley que inicia el otorgamiento de concesiones en el país).
• Se inician exportaciones de crudo.
• Colombia ocupa el noveno puesto de la producción mundial (30,448 bpd).
Seg
unda
E
tapa
19691968
1951
1970
1961
Terc
era
Eta
pa
• Nace Ecopetrol = Reversión de la Concesión de Mares.
• Primer pozo descubierto y explotado con capital netamente nacional.1955
• Ecopetrol asume manejo de la refinería de Barrancabermeja
• Ecopetrol ingresa a la distribución minorista de combustibles.
• Se facultó al gobierno para declarar reserva nacional cualquier área petrolera y cederla a Ecopetrol.
• Cambio del Sistema de Concesiones al de Asociación.
1974 • Ecopetrol compra la Refinería de Cartagena.
Cua
rta
Etap
a
2003
1983
1995
1989
• Caño Limón.
• Cusiana – Cupiagua.
• Se crea el FAEP (instrumento de estabilización para enfrentar los efectos de la volatilidad en los precios externos del petróleo).
Grandes descubrimientos
• Transformación de Ecopet rol en Ecopetrol S.A. Operaciones industriales y comerciales.• Creación de la ANH Administración del recurso pet rolero - Agente regulador y generador de políticas.
Qui
nta
Et
apa
Figura 4
4.1. Exploración14
La asignación de áreas de exploración la realiza Ecopetrol a través de un
sistema que combina la contratación directa y un método de licitaciones o
concursos. Bajo el sistema de licitaciones, la negociación está sujeta a los
términos y condiciones de cada procedimiento.
A lo largo de la historia petrolera del país, las actividades de exploración y
producción se han desarrollado en su mayoría sobre áreas en las cuales existe
buena información técnica y, que a través del tiempo, han generado economías
de escala e infraestructura disponible y, por consiguiente, madurez del
mercado para los hidrocarburos descubiertos. Estas áreas, denominadas
activas, ofrecen a las compañías una relación riesgo-rentabilidad competitiva.
Por su parte, las áreas inactivas se caracterizan por su bajo nivel de
información geológica, su complejidad técnica y operacional, y su localización
en zonas geográficas alejadas de la infraestructura existente. Estos factores
hacen necesario otorgar un mayor tiempo de exploración y mayores beneficios
para el descubrimiento y explotación de un campo petrolero.
14 Basado en: Ecopetrol. (1998). Sistemas de Contratación Petrolera en Colombia. Bogotá,
Colombia.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
27
Para explorar el potencial petrolífero colombiano, es indispensable la
participación de capital privado, tanto nacional como extranjero. Para tal efecto,
Ecopetrol tenía el compromiso de continuar incrementando el portafolio de
compañías (en adelante esta función estará a cargo de la ANH),
promocionando su modelo de contratación. Las estrategias utilizadas en pro de
esta causa, están dirigidas a flexibilizar los términos de los negocios en función
de las características propias de cada área.
A continuación se puede observar la tendencia que ha presentado la actividad
sísmica15 en Colombia durante los últimos años:
172114186197334
20001124
8483
545 1302 977
01,0002,0003,0004,0005,0006,0007,0008,0009,000
10,000
1998 1999 2000 2001 2002 Meta2003
Km d
e Sí
smic
a 2D
Ecopetrol Asociación
Histórico Actividad SísmicaHistórico Actividad Sísmica
Fuente: Ecopetrol
172114186197334
20001124
8483
545 1302 977
01,0002,0003,0004,0005,0006,0007,0008,0009,000
10,000
1998 1999 2000 2001 2002 Meta2003
Km d
e Sí
smic
a 2D
Ecopetrol Asociación
Histórico Actividad SísmicaHistórico Actividad Sísmica
Fuente: Ecopetrol
Figura 5
15 La actividad sísmica consiste en hacer explosiones sobre la superficie, las cuales mandan unas ondas hacia dentro de la tierra que son reflejadas por las distintas capas de nuevo hacia la superficie. Este reflejo es captado por un sismógrafo, que de acuerdo al tiempo de reflexión, determina las características de las distintas capas.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
28
Los trabajos sísmicos y la perforación de pozos exploratorios16 (A3), principales
indicadores de la actividad exploratoria, repuntaron en el primer semestre de
2003. Según los registros oficiales, la sísmica de dos dimensiones se
incrementó 91%, al pasar de 430,6 km en el primer semestre de 2002 a 824
km en el mismo periodo de 2003; asimismo respecto a la sísmica de tres
dimensiones se obtuvo un aumento del 136% totalizando 489,5 km2.
Según se observa, los niveles de sísmica mostraron una caída dramática de
1999 al año 2000, mostrando unos niveles bastante bajos aunque con
tendencia alcista. Para el 2003 se propuso una meta de 2.000 km, por lo que
es necesario atraer inversionistas. El mayor inconveniente radica en que,
aunque existe un gran potencial y falta descubrir mucho sobre posibles
formaciones productoras17, la probabilidad de encontrar campos con grandes
potenciales ha venido disminuyendo; factor que obstaculiza la decisión de
invertir en Colombia.
16 Los pozos exploratorios son de diferente clase. La nomenclatura utilizada en el país los diferencia entre A1, A2 y A3. Esta última categoría hace referencia al primer pozo que se perfora en un área. Las otras dos categorías se refieren a los pozos que permiten dimensionar el tamaño de las reservas encontradas con el pozo A3. 17 Actualmente el total de cuencas suman 800.000 km2.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
29
Este aspecto toma más relevancia por su relación directa con las reservas de
petróleo del país, permitiendo así asegurar o no autosuficiencia. El nivel de
reservas sólo se puede determinar mediante la perforación exploratoria18.
10 1525
12 17 14 17 14
05
1015202530
1997 1998 1999 2000 2001 2002 Jul-03 Meta2003
N° d
e Po
zos
A3 P
erfo
rado
s
Fuente: Ecopetrol
Perforación ExploratoriaPerforación Exploratoria
10 1525
12 17 14 17 14
05
1015202530
1997 1998 1999 2000 2001 2002 Jul-03 Meta2003
N° d
e Po
zos
A3 P
erfo
rado
s
Fuente: Ecopetrol
Perforación ExploratoriaPerforación Exploratoria
Figura 6
Mientras que en el primer semestre de 2002 se perforaron seis pozos A3, para
el mismo semestre del 2003 se realizaron 14. Lo anterior significa que en seis
meses igualó la cifra alcanzada en todo el año 1999 y se superaron los
registros de 2001 y 2002.
Actualmente, se pueden destacar 16 proyectos de alto impacto, de los cuales
siete están perforados o en proceso, dentro de estos sobresale el reciente
descubrimiento de Gibraltar, próximo a iniciar su segundo pozo.
18 La perforación exploratoria consiste en llegar hasta el nivel bajo tierra, que según los estudios de sísmica se puede encontrar el yacimiento, y comprobar el tamaño y la factibilidad para extraer el hidrocarburo encontrado. Se mide por el número de pozos perforados anualmente.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
30
INVERSIONES EXPLORATORIAS
0
50
100
150
200
250
300
350
400
MU
S$
(Cor
rien
tes)
Geofísica ECP Proy. y plan estrat. ECP Perforación ECP
Perforación Exploratoria ASOC. Exploración Superficie ASOC.
Inversiones ExploratoriasInversiones Exploratorias
Fuente: Ecopetrol
INVERSIONES EXPLORATORIAS
0
50
100
150
200
250
300
350
400
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Geofísica ECP Proy. y plan estrat. ECP Perforación ECP
Perforación Exploratoria ASOC. Exploración Superficie ASOC.
Inversiones ExploratoriasInversiones Exploratorias
Fuente: Ecopetrol
Figura 7
4.2. Explotación.
Las actividades tanto de exploración como de producción de hidrocarburos en
Colombia enfrentan una serie de desafíos, dentro de los cuales está poder
satisfacer la demanda doméstica de hidrocarburos y sostener excedentes
exportables durante los próximos años, para contribuir sustancialmente con el
futuro desarrollo del país.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
31
Fuente: Estadísticas de la Industria Petrolera 2002 – www.ecopetrol.com.co
Historia de Reservas y Producción Nacional AcumuladaHistoria de Reservas y Producción Nacional Acumulada
Fuente: Estadísticas de la Industria Petrolera 2002 – www.ecopetrol.com.co
Historia de Reservas y Producción Nacional AcumuladaHistoria de Reservas y Producción Nacional Acumulada
Figura 8
4.3. Contratos.
El complejo régimen contractual del sector petrolero se ha ido modificando en
la medida en que el sector se ha ido desarrollando, por lo que la participación
en los costos, la repartición de la producción y el régimen tributario se
conviertan en temas importantes, tanto sobre las decisiones de inversión,
exploración y producción, como sobre las finanzas públicas de los gobiernos
locales. Bajo tales circunstancias, es de vital importancia que la adjudicación
de contratos sea transparente, que éstos sean flexibles y que haya acceso
amplio a la información técnica del país para incentivar la inversión extranjera
en el sector.
A lo largo del tiempo se ha visto que la evolución del sistema de contratación
petrolera ha estado ligada al desarrollo y crecimiento del sector. Los esquemas
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
32
de contratación que han operado en Colombia son el de concesión, operación
directa y asociación. Esta última es la figura más usada en los últimos años,
que en este momento está próxima a cambiar.
En el mundo hay muchos modelos, según la situación específica de cada país,
que se ajustan a los atractivos locales para atraer inversión privada. Los
modelos que se utilizan más frecuentemente en la actualidad son las
concesiones y los contratos de producción compartida. Las concesiones
modernas han evolucionado y hoy en día representan una relación madura
entre dos partes, en la cual los mayores riesgos son asumidos por la empresa
concesionaria.
Los contratos de producción compartida son contratos de servicios mediante
los cuales la empresa inversionista asume el riesgo de exploración y de
inversión. Se mantiene la propiedad de las reservas y de la producción por
parte del Estado. El Estado paga los costos de producción en especie, con
parte de la producción. La producción resultante, después de cubrir costos se
reparte entre las dos partes de una forma equitativa, que ofrezca una
rentabilidad razonable para el inversionista y le deje al Estado la rentabilidad
que le corresponde como propietaria del recurso.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
33
A continuación se describe cada uno de los tipos de contratos que han estado
vigentes en alguna época de la historia petrolera en Colombia.19
4.3.1. Operación Directa
Desde el año de 1951, Ecopetrol ha venido realizado actividades de
exploración directas, pero sólo hasta 1974 ésta empezó a realizar operaciones
de exploración y explotación directamente.
4.3.2. Contratos de Concesión
El modelo de concesión, que se mantuvo desde principios del siglo XX hasta
1974, consistía en que el Estado cedía a compañías extranjeras un área
determinada para adelantar operaciones de exploración y explotación por un
período de tiempo limitado que oscilaba entre 23 y 50 años, un área
determinada para adelantar trabajos de exploración y explotación de petróleo.
Bajo este sistema Colombia perdió importantes recursos de inversión. Las
compañías extranjeras pagaban muy poco en regalías (oscilaban entre el 6% y
15% de la producción de acuerdo con cada contrato), e impuestos sobre
exportaciones, pero exportaban casi todo el crudo y relegaban el suministro de
gasolina a un plano secundario, además de hacerlo a precios muy elevados. 19 Basado en: Ecopetrol. (1998). Sistemas de Contratación Petrolera en Colombia. Bogotá,
Colombia.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
34
Los contratos de concesión más importantes que se firmaron en Colombia,
durante la primera mitad del siglo XX, fueron la Concesión de Mares sobre
Barrancabermeja y la Concesión Barco cerca de Cúcuta. Actualmente quedan
sólo dos contratos bajo esta modalidad.
4.3.3. Contratos de Asociación
Desde la Ley 20 de 196920, Ecopetrol comenzó a trabajar bajo la forma de
contrato por asociación, en el que se establece que las prácticas de
exploración y explotación se realizan junto con la empresa asociada; el periodo
de exploración era de tres años pero se podía prorrogar a seis y el de
explotación era de 22; en general los costos asociados han sido modificados
varias veces desde su creación. La Ley 20 no inventó el contrato de asociación
como se ha afirmado algunas veces. Este había sido diseñado por Ecopetrol
15 años antes.
Según José Armando Zamora, nuevo director de la ANH, el contrato de
asociación “…tiene dos elementos clave: la obligación de invertir en proporción
al riesgo que la empresa del Estado asuma y la distribución misma de los
20 Los Artículos 12 y 13 son los únicos concernientes al tema de hidrocarburos (Ver Anexo No. 1).
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
35
riesgos y ganancias que dejaron de ser atractivas para los socios en las
condiciones actuales”.
Los términos de los contratos empezaron a ser bastante desiguales para las
empresas que se asociaban ya que solamente hasta que se iniciaba la
explotación Ecopetrol participaba con los costos, y desde 1986 Ecopetrol
comenzó a tener el 30% de los costos directos de exploración y de manejo del
campo. Estos costos eran reembolsados una vez el pozo era puesto a
producir. Si en algún caso Ecopetrol no participaba en el campo, la compañía
asociada recibía todas las regalías por la explotación y el 100% de los costos
volviendo el contrato de riesgo único. Este nuevo sistema de contratación
impulsó de manera notable la actividad exploratoria pasando de 62.2% del total
de contratos por asociación a 79.4% en 1994.
En 1997 vuelven a cambiar las reglas. A partir de este momento la contratación
se hizo por medio de subastas, buscando atraer inversionistas que se
enfocaran en campos pequeños y no activos. El modelo funcionaba de la
siguiente forma: la empresa asociada elige el valor de producción para
entregarle a Ecopetrol después de pagar las regalías. Adicionalmente, los
costos se pagaban con la producción que le correspondía a Ecopetrol y no con
la del asociado. Los plazos para explorar y explotar fueron ampliados.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
36
A continuación se ilustra la evolución del contrato de asociación:
Fuente: Ecopetrol S.A.
Evolución del Contrato de AsociaciónEvolución del Contrato de Asociación
Fuente: Ecopetrol S.A.
Evolución del Contrato de AsociaciónEvolución del Contrato de Asociación
Figura 9
El resumen de los esquemas de contrato actuales puede verse en la tabla
siguiente:
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
37
Características de los Esquemas Contractuales por AsociaciónCaracterísticas de los Esquemas Contractuales por Asociación
Fuente: Ecopetrol
Áreas InactivasHidrocarburo
Liquido (asociación)
Producción Incremental
Campos Pequeños
Hidrocarburos Líquidos
Criterio de Adjudicación Adhesión Subasta Subasta Subasta
Periodo de Explotación (Años) 63 (periodo de evaluación) 6 8
Periodo de Exploración (Años) 22 19 22 27% de Producción de Ecop. para Reembolsos de Ctos. 50 0 0 100Reembolso en Términos Reales Si No No Si
Áreas Activas
Características de los Esquemas Contractuales por AsociaciónCaracterísticas de los Esquemas Contractuales por Asociación
Fuente: Ecopetrol
Áreas InactivasHidrocarburo
Liquido (asociación)
Producción Incremental
Campos Pequeños
Hidrocarburos Líquidos
Criterio de Adjudicación Adhesión Subasta Subasta Subasta
Periodo de Explotación (Años) 63 (periodo de evaluación) 6 8
Periodo de Exploración (Años) 22 19 22 27% de Producción de Ecop. para Reembolsos de Ctos. 50 0 0 100Reembolso en Términos Reales Si No No Si
Áreas Activas Áreas InactivasHidrocarburo
Liquido (asociación)
Producción Incremental
Campos Pequeños
Hidrocarburos Líquidos
Criterio de Adjudicación Adhesión Subasta Subasta Subasta
Periodo de Explotación (Años) 63 (periodo de evaluación) 6 8
Periodo de Exploración (Años) 22 19 22 27% de Producción de Ecop. para Reembolsos de Ctos. 50 0 0 100Reembolso en Términos Reales Si No No Si
Áreas Activas
Tabla 1
Según las estadísticas de la industria petrolera publicado por Ecopetrol21 a
diciembre de 2002 había 114 contratos vigentes clasificados así:
Estado de Contratos de Asociación al 2002Estado de Contratos de Asociación al 2002Tipo N° KhaAsociación 110 8.069,45Participación en Riesgo 3 76,43Especial 1 17,42
Total 114 8.163,30Fuente: Ecopetrol
Estado de Contratos de Asociación al 2002Estado de Contratos de Asociación al 2002Tipo N° KhaAsociación 110 8.069,45Participación en Riesgo 3 76,43Especial 1 17,42
Total 114 8.163,30Fuente: Ecopetrol
Tabla 2
A su vez, la meta para el 2003 es contar con 20 contratos firmados. Cabe
anotar que respecto a la nueva estructura de Ecopetrol, en materia contractual
se determinó que los contratos de asociación vigentes y los que se suscriban
hasta diciembre de 2003 seguirán siendo manejados por Ecopetrol S.A., así 21 Estadísticas de la Industria Petrolera. Recuperado el 18 de septiembre de 2003 de Ecopetrol S.A. http://www.Ecopetrol.com.co/especiales/estadisticas_2002/index.html.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
38
como los explotados directamente por Ecopetrol, con las mismas condiciones
pactados en ellos. Se mantendrá la actividad de exploración y producción
directa sobre los bloques que hoy tiene asignados.
“Algunos críticos como el ex-presidente de la República Alfonso López,
sugirieron volver a las concesiones para atraer capital privado, sin
embargo otros han señalado que lo más conveniente es mejorar las
condiciones del contrato de asociación, que en la actualidad tiene una
participación de 30% para la nación (Ecopetrol) y 70% para la asociada.”
(Santamaría, A. 2003, p.11).
114
97
142
2027
19
0
20
40
60
80
100
120
2002 Julio 17 de 2003 Meta 2003
Vigentes Firmados Renunciados
Actividad ContractualActividad Contractual
Fuente: Carta Petrolera N° 106 – Ecopetrol S.A.
Explotación: 44Exploración: 53
114
97
142
2027
19
0
20
40
60
80
100
120
2002 Julio 17 de 2003 Meta 2003
Vigentes Firmados Renunciados
Actividad ContractualActividad Contractual
Fuente: Carta Petrolera N° 106 – Ecopetrol S.A.
Explotación: 44Exploración: 53
Figura 10
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
39
- Esquemas de Distribución de la Producción
A partir de 1969 debido a los contratos de asociación y la participación directa
por parte de Ecopetrol en las actividades de exploración, se ha empezado a
recibir mayor participación de las actividades petroleras, que anteriormente solo
dependían de lo que la empresa debiera pagar (que era mínimo) por concepto
de regalías, además que la porción de petróleo que quedaba en Colombia era
pequeña; este es el flujo físico que hay entre las compañías y Ecopetrol.
Ecopetrol recibe en primera instancia, las regalías que se tienen pactadas que
dependen del contrato establecido (oscilan entre 7% y el 14% para contratos de
concesión y 20% para asociación), después de esto las compañías en asocio o
por concesión deciden el porcentaje venden a las refinerías nacionales y que
exportan, a su vez Ecopetrol separa las cantidades que irán al mercado interno
y externo. Al final de la cadena Ecopetrol abastece la demanda de gasolina y
derivados del crudo, los distribuye para que los mayoristas lo lleven al
consumidor.
Repartición de la Producción en los Contratos de Asociación
En una primera instancia los contratos de repartición de la producción eran 50-
50, pero el gobierno considero que en un eventual auge petrolero, el gobierno
cambio los términos para mejorarlas a favor de las empresas nacionales para la
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
40
parte de producción. Así se produjo un escalonamiento para distribuir el
petróleo y que dependía del porcentaje de producción.
Producción Escalonada
Producción Escalonada (millones de Barriles)
Participación del Asociado
Entre 0 y 60 Millones de barriles 50%Entre 60 y 90 Millones de barriles 45%Entre 90 y 120 Millones de Barriles 40%Entre 120 y 150 Millones de Barriles 35%Mas de 150 Millones de Barriles 30%Fuente: Instituto Colombiano de Petróleo
Tabla 3
En 1994 se introdujo un nuevo esquema para la repartición del crudo, en ella
se hace referencia al factor R, este es la razón de sus ingreso por sus egresos
(en el caso de la empresa asociada). Este factor varia proporcionalmente con
la rentabilidad que tenga la compañía, a medida que el R va creciendo, su
participación va disminuyendo. Este sistema solo se usa para producción
mayor a 60 millones de barriles. Si el R de la empresa se mantiene entre
0<R<1 se mantiene en 50-50, de hay en adelante se disminuye su
participación hasta que se llega a 255 pero la compañía sigue haciéndose de
los costos (que son el 70% de los totales).
Para 1999 se cambiaron los términos para las empresas asociadas y en ves de
empezar con 50-50, para los contratos de adhesión, se empezará con 70-30
cargando mas Ecopetrol con los costos asociados, y el límite superior de R
paso a 1.5, con esto la tasa impositiva estaba atada a la producción.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
41
5. Entorno Latinoamericano y Países Comparables.22
• Generalidades Entorno Latinoamericano
El entorno latinoamericano actualmente muestra una crisis de credibilidad, debido
a las situaciones políticas que se presentan en algunos países de la región, tal es
el caso de Venezuela donde desde los primeros meses del 2003 se reportan
informes contradictorios sobre los niveles de producción, dando la sensación de
estar a puertas de una crisis de suministro; además desde la subida del
Presidente Hugo Chávez, Venezuela está expuesta a un nivel de riesgo político
mayor. Se ha observado que las compañías multinacionales disminuyeron sus
inversiones en el país, dando pie a una fuga de capitales y desmotivación de las
mismas. Además de esto, últimamente se ha vivido un clima de tensión con los
Estados Unidos por la declaraciones del Departamento de Estado de E.U. donde
se expresaron “serias preocupaciones”23 por considerar que Venezuela ya no es
un proveedor confiable de petrolero a E.U.
Siguiendo con el panorama en Venezuela, internamente el gobierno mantiene una
lucha de tres bandos por el control de Pdvsa entre Ali Rodríguez y el partido PPT,
Adina Bastida (expresidente de Venezuela) y un bando Anárquico que condena a
los otros dos; dentro de este escenario de lucha por Pdvsa, el cual considera la
22 Oil & Gas Jornal (Mayo- Junio 2003) Vol. 9 No. 3 23 Oil & Gas Journal. (2003, mayo – junio) Vol. 9 No. 3 p. 29
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
42
oposición como el momento perfecto para que el Presidente Hugo Chávez
controle la empresa y de paso el dinero que ésta genera para financiar así la
“revolución”, todo indica que si son realizados los cambios constitucionalmente
propuestos por el esperado referéndum, se vería amenazado el futuro de la
empresa y con ello la estructura petrolera Venezolana.
Por otra parte en Brasil, se han presentado dos situaciones que han creado un
poco de desasosiego entre las organizaciones del Estado y el gobierno Central, ya
que la Agencia Nacional de Petróleos (ANP) anunció recientemente el
descubrimiento de un pozo de crudos livianos de alrededor de 1.900 mbp en el
estado de Sergipe, creando revuelo en la bolsa de valores, haciendo que la acción
de la estatal Petrolera Petrobras subiera casi un 6.5%; después de una
investigación realizada por el gran movimiento después del anuncio el presidente
de Petrobras, José Eduardo Dutra, quien informó que las reservas de pozo
ascienden solamente a 350 mbp, diciendo que la información con que se había
basado la ANP era confusa, incorrecta además de contar con insuficiencia de
datos. La segunda situación que se presenta en Brasil corresponde a la llegada de
Lula a la presidencia del país, creando incertidumbre frente al manejo de las
políticas de inversión extranjera, debido a que Lula pertenece a corrientes de
izquierda.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
43
Al poco tiempo de que llegara al poder, Lula aseguró a los inversionistas
extranjeros que el sector petrolero seguiría manteniendo las puertas abiertas a su
llegada; esto contrasta con las acciones que tiempo más tarde se empezaron a
realizar, un ejemplo claro es la creación de cuotas de contenido local para los
contratistas de los gasoductos que se construyen actualmente en el oriente, en las
plataformas para Petróleo Brasilero S.A. que se piensan construir y lo más
importante, en las nuevas rondas de licencias para exploración, todo esto
contrasta con los lineamientos planteados inicialmente.
En Ecuador las reformas propuestas en la Ley de Hidrocarburos, el cambio de
régimen fiscal debido a que el impuesto del valor añadido (IVA) que se cobra no
será reembolsable afectando las exportaciones, y el impuesto adicional sobre el
uso del Oleoducto de Crudos Pesado (ODC) han comenzado a deteriorar el auge
exploratorio creado por la terminación de dicho ducto.
Al finalizar la realización del ODC, se esperaba una inminente expansión de la
producción por la movilización que tendrían los crudos pesado por éste, dejando
libre al SOTE para que éste sólo llevara los livianos, todas estas nuevas trabas
han creado un paro a nuevas inversiones de capital, inclusive de las
multinacionales que participaron en la realización de este proyecto; si sumamos
además la crisis que tuvo Petroecuador de crédito y el retraso en la apertura de
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
44
las licencias de exploración no indican tampoco una mejora en las señales a los
actores externos a corto plazo.
En general Latinoamérica presenta pequeñas crisis a nivel a nivel político y de
manejo de los recursos existentes, mientras que en términos de reservas
descubiertas y producción están relativamente bien (solamente Venezuela es la
excepción); no más es ver el caso de Brasil, que aunque actualmente es un
importador neto, los descubrimientos realizados en ultramar lo han dejado a las
puertas de la autosuficiencia; solamente Colombia presenta una perspectiva un
poco cruda debido a su inminente reversión de su estado exportador a importador
neto, además de ser la excepción en toda América, al presentar una situación de
no incremento de sus reservas y disminución del nivel de producción, llevándolo a
bajar nivel de competitividad regional y mundial.
• Países Comparables24
Los países comparables con Colombia son aquellos que tienen petróleo para
satisfacer su demanda interna y tener excedentes para la exportación, pero que no
han sido calificados como potencias petroleras, entre ellos tenemos: Angola,
Argelia, Egipto, Gabón, Libia, Nigeria y Túnez en la región de África y Ecuador,
Indonesia, Malasia, Siria, y Yemen, en el resto del mundo. Cada uno de ellos
24 Sitio Web de la Asociación Nacional de Geólogos Egresados de la Universidad Nacional. http://agunal.com/documentos/TiposContratosA.htm
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
45
maneja diferentes políticas petroleras encaminadas al desarrollo del sector, en
conjunto con las multinacionales petroleras (en donde no han sido expropiadas) y
las empresas estatales.
Angola
El Decreto 13 de septiembre 28 de 1978 es la base de la legislación petrolera
angolesa, la cual otorga a la compañía estatal SONANGOL la administración del
sector de hidrocarburos.
Angola maneja el sistema de producción compartida que le da al estado entre el
70 y el 95% de las ganancias obtenidas por el petróleo, conforme se encuentre la
producción acumulada; además de esto maneja una cláusula de precio tope en la
cual las multinacionales que trabajen allí no pueden beneficiarse de los aumentos
en los precios del petróleo después de que el contrato haya sido firmado.
Egipto
La contratación petrolera egipcia es muy flexible, y se basa en negociaciones
directas entre la multinacional y la empresa del gobierno EGPC (Egiptian General
Petroleum Corporation).
Egipto tiene en si dos modelos de contratación, el primero el de producción
compartida en la que la participación gubernamental aumentando a medida que se
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
46
incrementa la producción, hasta un nivel del 90% cuando se extraen más de
100.000 barriles diarios del yacimientos objeto de contrato.
El otro modelo se basa en la rentabilidad, medida por un factor R que representa
la relación entre los ingresos y gastos acumulados del yacimiento. Cuando R es
inferior a uno, los gastos son mayores que los ingresos y la multinacional obtiene
la mitad de la producción; a medida que los ingresos de la multinacional
aumentan, se eleva el valor de R y disminuye su participación porcentual en la
extracción del yacimiento localizado y cuando R tiene un valor de tres, es decir,
cuando los ingresos triplican los gastos, las empresas multinacionales sólo
obtendrían alrededor del 10% de la producción.
Argelia y Libia
Argelia y Libia son países pertenecientes a la OPEP, lo que significa que el
manejo del petróleo está a manos del estado, desde inicios de la década de los
70’s cuando ocurrió su nacionalización.
La empresa que maneja la producción petrolera en Argelia es la SONATRANCH y
en Libia es LNOC, en conjunto, estos dos países albergan bajo su subsuelo más
del 64% del total de petróleo de toda África, produciendo alrededor del 41% de la
producción africana.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
47
El sistema de contratos se basa para ambos en el de la producción compartida en
que el gobierno toma entre el 81% y el 90% de participación, con impuestos para
las multinacionales del 85%, esto con el fin, de obtener la tecnología necesaria de
ellas para realizar los procesos, y aunque estén presentes las transnacionales, el
gobierno monopoliza la actividad extractiva, ya que sus empresas estatales son
las operadoras de los yacimientos e imponen las condiciones contractuales a
través de los comités directivos, conformados por dos miembros de la estatal y
uno de la multinacional, tomándose las decisiones por mayoría simple.
Brunei
En Brunei prácticamente ha existido un monopolio integrado por la Brunei Shell
Company y Elf Aquitaine. Brunei negocia individualmente el nivel del gravamen
adicional a los productores de petróleo.
En los contratos del gobierno de Brunei con las multinacionales se han pactado
cláusulas que limitan la posibilidad de ganancias extremas, como ésta: "La
Compañía pagará un impuesto conforme al Estatuto de Rentas Petroleras,
vigentes en la fecha del convenio. Un `Porcentaje Adicional de los beneficios
Netos', será negociado"25.
25 Legislación Petrolera de Brunei.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
48
China
China Monopoliza su sector petrolero a través de organismos estatales como
GNPC (China National Petroleum Corporation), MOG (Ministry of Geology) y
GNOOC (China National Offshore Oil Corporation).
China ha tenido desde los años 70 un increíble incremento de las reservas
petroleras y en niveles de producción, llegando a 30 billones y tres millones de
barriles diarios respectivamente, en este progreso las multinacionales no han
tenido nada de participación debido a las políticas que maneja el gobierno
comunista chino, aunque han colaborado en diferentes modalidades (derechos de
exploración, servicios de producción compartida, entre otros), pero siempre bajo la
dirección y monopolio de las empresas petroleras gubernamentales.
Ecuador
En Ecuador la legislación petrolera impide pagar con petróleo los servicios que las
multinacionales o empresas asociadas con los contratos realicen, por ende paga
con dinero los servicios tecnológicos, exploratorios y financieros que le son
prestados.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
49
Para conocer la tarifa que debe ser pagada a las empresas que usen los
Contratos de Servicios se usa el siguiente modelo:
TS = PR * INA + R * Q * [P - C]
TS = Tarifa de Servicio Anual en dólares americanos.
PR = Prime Rate basada en bancos norteamericanos.
INA = Inversión efectuada por la transnacionales petroleras.
R = Factor que garantiza una utilidad a la transnacional y depende del nivel de
producción obtenido en el yacimiento a que se refiere la Tarifa de Servicio.
Q = Producción anual de petróleo del yacimiento.
P = Precio internacional del petróleo extraído del yacimiento contractual.
C = Costos de Producción Unitarios del yacimiento contractual.
El análisis de los Contratos de Servicios ecuatorianos es fundamental para el
entendimiento del "neocolonialismo" que encierra el arcaico modelo de asociación
colombiano, donde la multinacional extranjera aún es "dueña" de la mitad de la
producción ex-regalías, y dispone de "su crudo" a su antojo.
Ecuador paga por la actividad exploratoria, tecnológica y financiera, suministrada
por las transnacionales, mediante una Tarifa de Servicio, en dinero efectivo, sin
involucrar en ningún caso propiedad sobre el petróleo, la cual continúa siendo de
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
50
Ecuador, como en todos los países petroleros subdesarrollados, con la excepción
de Colombia. Ecuador, al pagar en dinero efectivo los servicios prestados por las
transnacionales petroleras, eliminando la posibilidad de que ellas obtengan
grandes ganancias por grandes aumentos en el precio petrolero o descubrimientos
de grandes.
Gabón
Gabón maneja su política petrolera por medio de contratos de producción
compartida con las multinacionales en las cuales le estado recibe alrededor del
85% y la contraparte el restante 15%, además las compañías tiene que suministrar
la cantidad necesaria del petróleo para satisfacer las necesidades intensas del
país.
Lo realmente novedoso en el contrato de producción compartida en Gabón es su
duración, que tiene un máximo de diez años, y puede prorrogarse por período de
cinco años bajo la condición de renegociar los términos económicos del contrato.
Indonesia
En Indonesia se utiliza el contrato de Producción Compartida manejado por la
empresa estatal Pertamina. El modelo indonesio presenta unas cláusulas muy
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
51
interesantes para limitar los beneficios de las multinacionales, en los que se
presenta un precio confiscatorio para que el petróleo que decida sacar la empresa
multinacional pague un impuesto y reducir el margen de ganancia.
Malasia
La producción petrolera comercial de Malasia sólo presenta un historial de 25 años
para ello estableció la fórmula de precio-tope para evitar que los espectaculares
aumentos en los precios internacionales de los combustibles no favorecieran las
finanzas del gobierno.
Malasia extrae actualmente más de 600.000 barriles diarios de petróleo,
producción sustentada en unas reservas probadas de 3,6 billones de barriles y sus
exportaciones se dirigen principalmente a sus vecinos asiáticos. Al terminar la
vigencia del sistema de concesiones, la empresa estatal Petronas, tomo la
exclusividad de los contratos de producción compartida, siguiendo los
lineamientos relevantes, y desde luego, la distribución de la producción variando
con el nivel de extracción.
Nigeria
Desde 1972 la NNPC (Nigerian National Petroleum Company), fecha de su
creación, se adoptó el contrato de producción compartida, éste contiene cláusulas
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
52
normales como distribución de la producción directamente proporcional el tamaño
del yacimiento, participación mayoritaria de NNPC en la asociación, e impuestos
que varían según la rentabilidad del campo e incluyen el impuesto a las ganancias
petroleras, el sobreimpuesto y el impuesto a las ganancias de capital.
Los impuestos nigerianos a las ganancias de capital eran del 65,75% mientras
amortizan los costos exploratorios y de allí en adelante aumentaban al 85%.
En Nigeria existe el denominado "Margen de Ganancias Oficial Permitido sobre la
Participación de la Producción Propia de las Compañías", el cual se fijó desde
principios de 1983 en dos dólares por barril, cuando el precio internacional
estuviera en 23 dólares por barril, margen que se incrementa a 3 dólares por barril
al elevarse al precio internacional a 30 dólares el barril.
Este procedimiento nigeriano prácticamente equivale a periódicas
mininacionalizaciones, dejando un margen de ganancias a las multinacionales en
un máximo cercano al 10% de los precios internacionales.
Siria
La empresa del gobierno SPC (Syrian Petroleum Company) monopolizó todas las
operaciones petroleras desde su creación en 1965, en el se estableció la
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
53
Producción Compartida como modelo a seguir y hasta 1983, que se descubrió el
yacimiento Thayyem mediante dicho contrato con Shell, hallazgo al cual se han
sumado otros dos, se logró duplicar la producción compartida que se tenía hasta
el momento.
Siria se inicia con un 79% para el gobierno y 21% para la multinacional,
aumentando gradualmente hasta los 200.000 barriles diarios, con el 85%
correspondiente al gobierno y 15% a la multinacional.
Túnez
Las concesiones, los permisos, las licencias y los contratos de producción
compartida son modelos utilizados en Túnez bajo la administración de la
compañía gubernamental ETAP (Entreprise Tunisienne d'Activités Pétrolierés).
La rentabilidad de las inversiones es el aspecto fundamental de todos los
acuerdos petroleros en Túnez conforme a lo establecido en el Decreto-Ley 85-9 de
septiembre de 1985.
Para medir la rentabilidad se estableció un factor R igual a los ingresos netos
sobre los gastos totales del yacimiento descubierto. A este factor R de rentabilidad
están ligados los impuestos, las regalías y la distribución de la producción. Por
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
54
ejemplo, para un valor R de uno, es decir, cuando los ingresos y los gastos son
iguales los impuestos son del 50%, y al aumentar los ingresos de las
Multinacionales se incrementa al valor de R y suben los impuestos, hasta 75%
para un valor R de tres.
Yemen
Yemen unificado es uno de los territorios que comparativamente presenta mayor
actividad exploratoria en el mundo; sólo se producen alrededor de 200.000 barriles
diarios provenientes en su totalidad del yacimiento de Azal.
La contratación petrolera del Yemen Unificado se basa en negociaciones
individuales que se inician con una participación para las Multinacionales del 15%.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
55
6. Modelo General
El modelo propuesto del Sistema Petrolero en Colombia se puede observar en la
Figura 11. Esta representación gráfica comprende tanto los actores, como sus
interacciones, sean directas o indirectas. Estas interacciones se ilustran por medio
de flechas bidireccionales, las cuales indican que la relación entre los agentes va
en ambos sentidos. Esta idea está basada en el concepto de que existen contratos
entre los agentes, es decir, intercambio de bienes, servicios, información y
responsabilidades. En este modelo hay dos tipos de agentes: unos primarios o
activos, que son fundamentales porque tienen la facultad de tomar las decisiones
principales del sistema, entre los que se clasifican el Gobierno, Ecopetrol S.A., la
ANH y las empresas exploradoras y productoras; y otros secundarios, quienes de
una u otra forma influyen (afectan o se ven afectados) por las decisiones tomadas
por los agentes primarios, y que en realidad no tienen el poder de cambiar las
políticas que rigen el sistema, tales como las comunidades, las entidades
territoriales, los grupos al margen de la Ley, los países competidores y la USO.
El funcionamiento del sistema se puede resumir de la siguiente forma: El país
mediante el Gobierno Central y específicamente el Ministerio de Minas y Energía
en conjunto con la empresa estatal formulan ciertas políticas que regulan el
comportamiento de los procesos concernientes a la actividad petrolera; en otras
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
56
palabras, establecen las reglas de juego para con las empresas interesadas en
este proceso. Asimismo, el Gobierno también se compone de otros agentes
institucionales que están encargados de regular ciertas partes del proceso llevado
a cabo dentro del sistema. El agente generador de políticas es la ANH, que
iniciará sus operaciones a partir de enero de 2004, éste será el encargado de
regular y generar políticas que busquen mantener la autosuficiencia petrolera. El
primer paso es la definición de la política para la exploración del territorio, con la
cual se busca tanto satisfacer las necesidades y requerimientos del país de una
forma rentable, como incentivar la inversión de empresas multinacionales de
amplia trayectoria en el negocio, ya que sin su participación el negocio del petróleo
en Colombia resultaría imposible. Ecopetrol S.A. trabaja con socios de operación
con los que establece contratos de diferente índole.
En este mismo orden de ideas, se tienen las compañías exploradoras y
productoras porque son con quienes se hacen los contratos directamente.
Adicionalmente, el sindicato de Ecopetrol se clasifica como un agente generador
de tensión en el sistema, que de una u otra manera interviene en las
negociaciones que se lleven a cabo. Por otro lado, está el agente retardante de las
operaciones constituido por los grupos al margen de la Ley.
Otro grupo de agentes tiene que ver con la comunidad y las entidades territoriales.
En esta parte los segundos reciben recursos provenientes del negocio del
petróleo, conocidos como regalías, que posteriormente serán utilizados en pro de
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
57
la comunidad. Existen muchos organismos, que aunque no gozan de un papel
protagónico en el sistema, son importantes y se contemplan dentro del agente
Comunidad. Por ejemplo, las ONGs, quienes buscan colaborar continuamente a
las comunidades aledañas a las zonas de actividad petrolera, e inciden también en
las decisiones de las compañías exploradoras y productoras referentes a
adelantar o suspender proyectos en sus zonas de influencia.
También se debe tener en cuenta lo que la competencia significa, por esta razón
se debe incluir en el modelaje del sistema los países competidores, como un
agente externo; ya que las compañías multinacionales pueden escoger cualquier
otro territorio para desarrollar sus operaciones. En el caso de que haya un país
con similares posibilidades de recursos que ofrezca unas mejores condiciones.
Para cada uno de los agentes existen muchas relaciones con su entorno y con el
resto de agentes, que serán descritas con más detalle posteriormente. El objetivo
del sistema se puede expresar como la utilización óptima del recurso hidrocarburo,
con el fin de que genere los suficientes ingresos a la nación. Los recursos deben
ser utilizados de manera eficiente. A continuación se ilustra el modelo
esquemáticamente, para así describir cada agente, identificando su rol, sus
objetivos y sus variables de decisión. Al finalizar las descripciones, se presenta un
cuadro en el que se puntualizan las variables de decisión definidas en el paso
anterior; éstas serán utilizadas posteriormente en la construcción del mapa de
incentivos.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
58
Gobierno Central
MinMinasMin.
Hacienda Min. Medio Ambiente
DNPMin.
Defensa
ECOPETROL S.A.
ANH
USO
Grupos al Margen de La
Ley
Empresas Exploradoras y Productoras
Países Competidores
Entidades Territoriales
Comunidad
Figura 11
Gobierno Central
MinMinasMin.
Hacienda Min. Medio Ambiente
DNPMin.
Defensa
ECOPETROL S.A.
ANH
USO
Grupos al Margen de La
Ley
Empresas Exploradoras y Productoras
Países Competidores
Entidades Territoriales
Comunidad
Figura 11
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
59
6.1. Descripción de los Agentes.
6.1.1. Gobierno Central (GC).
Identificación
El Gobierno Central está conformado por un grupo de entidades públicas
encargadas de la administración del Estado en temas sociales, políticos y
económicos; en el sector hidrocarburos existen varias entidades encargadas
de manejarlo de forma conjunta y de prestar servicios anexos. Dentro de los
ministerios encontramos el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial y el Ministerio de Defensa; además de estos ministerios,
se encuentra el Departamento Nacional de Planeación (DNP), completando el
grupo.
Es de vital importancia aclarar que para efectos de este proyecto, dentro del
agente GC se contemplan dos dimensiones: la primera como agente legislativo
y la segunda como agente a cargo de las decisiones del ejecutivo.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
60
Figura 12
El Ministerio de Minas y Energía está encargado de planear, regular y formular
las políticas dirigidas a la optimización de los recursos minero-energéticos.
Adscritas a éste se encuentran la Comisión Nacional de Regalías (CNR), la
Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) y la Unidad de Planeación
Minero-Energética (UPME), unidades que ejercen roles de agentes
reguladores y orientadores.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público define, formula, regula y ejecuta la
política económica del país, administrando las finanzas públicas con el fin de
impulsar el desarrollo económico.
El Ministerio del Medio Ambiente está comisionado para garantizar el debido
ofrecimiento de bienes y servicios ambientales. Para ello expide políticas,
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
61
regula y promueve la participación, realizándolo en todos los niveles de la
participación regional y local del país; es uno de los ministerios más jóvenes
dentro de su grupo y fue creado en 1993.
El Ministerio de Defensa tiene como misión, proporcionar las condiciones de
seguridad, protección a las personas que pertenecen al país, velando por el
cumplimento de los derechos humanos y de los recursos de la nación,
desarrollando, promulgando y ejecutando políticas de defensa y seguridad.
El último del grupo, el DNP, es un departamento administrativo del estado
perteneciente a la rama ejecutiva al igual que los ministerios. Esta entidad
diseña y controla las políticas de desarrollo económico, social y ambiental del
país.26
Todas estas instituciones trabajan coordinadamente, de acuerdo con las
políticas de desarrollo que el gobierno, en cabeza del Presidente de la
República, promueva.
Objetivos
26 La definición de el Ministerio de Minas y Energía se puede ver en el Decreto 70 de Enero del 2001 en el articulo 3 junto con las del articulo 59 de la ley 489 de 1998; El Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial tiene una definición en el Decreto 1868 del 94 donde se estructura el ministerio; para el de Hacienda y Crédito Público es el Decreto 1133 del 29 de Junio de 1999; la del DNP se encuentra en la pagina Web del mismo, www.dnp.gov.co; el Ministerio de Defensa tiene sus funciones en el Art 5. Decreto Número 1512. Agosto de 2000.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
62
El objetivo del GC es el de garantizar el bienestar de todos aquellos agentes
que pertenecen y desempeñan un papel, ya sea económico, social o político,
dentro de la nación; esto lo logra a través de un portafolio de servicios,
dirigidos especialmente a satisfacer las necesidades básicas del individuo,
como salud, educación, seguridad entre otras.27
Específicamente en el marco del sector petrolero, el GC tiene como objetivos
generales mantener el control sobre el recurso, atraer inversión de riesgo,
asegurar una exploración y explotación rápida, satisfacer la demanda interna
de combustibles, maximizar los ingresos nacionales provenientes del petróleo,
desarrollar experiencia y tecnología local y promover el crecimiento económico
nacional28. Los objetivos focalizados dependen de cada una las divisiones del
GC, a saber:
El objetivo principal del Ministerio de Minas y Energía, referente
específicamente al sector petrolero, es el descubrimiento de nuevas reservas
de crudo que satisfagan, en primera instancia, la demanda interna. En la
medida de lo posible, generar excesos para exportación, que se traduzcan en
divisas adicionales para la Nación.
27 Basado en La Constitución Política de Colombia. 28 Basado en información del Simposio Colombiano de Contratación y Regulación Petrolera. (2003, noviembre).
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
63
Lo anterior, se enmarca en cuatro objetivos más específicos: a) establecer
políticas y reglamentar, b) controlar, c) promover la exploración y explotación
de los yacimientos de hidrocarburos y, d) expandir, distribuir y suministrar los
servicios de energía.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público establece y desarrolla
las políticas fiscales, tributarias y aduaneras, de crédito público, de ingresos y
gastos; de tesorería, monetaria y crediticia. Además de cuidar por el buen
manejo e inversión de los dineros captados al público.
El Ministerio del Medio Ambiente tiene varios objetivos, acordes con su misión.
Dentro de estos se encuentra principalmente, el logro de una distribución
equitativa de los beneficios derivados de la utilización de recursos naturales.
Su fin último es promover el desarrollo sostenible del territorio, considerando
diversos aspectos, tales como la población, el espacio construido y la región.
El Ministerio de Defensa tiene un objetivo principal: la formulación y adopción
de políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo
Defensa Nacional29. Dentro de éste, se contemplan tres objetivos estratégicos
definidos así: a) preservar y defender la soberanía, la independencia y la
29 Art 4. Decreto Número 1512. (2000, agosto).
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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integridad del territorio nacional. b) mantener el orden constitucional y la
estabilidad institucional y, c) garantizar la convivencia pacífica.30
Por último, el DNP tiene como objetivo principal la preparación, el seguimiento
y la evaluación de los resultados de políticas, planes generales, programas y
proyectos del sector público.
Variables de Decisión
Las variables de decisión del gobierno en torno a los ministerios y demás entes
que lo conforman, son principalmente la asignación de recursos y generación
de los mismos, con sus respectivas políticas de seguimiento y control. Por otro
lado, crea las regulaciones y estima el nivel vigilancia al cual deben someterse
los entes a su cargo.
Dentro de estos parámetros, el gobierno como actor principal, crea, elimina o
modifica las reglas de juego existentes con el fin de mejorar la situación actual
de los agentes, y de dar mejores posibilidades de desarrollo y avance en el
sector al cual se apliquen las leyes impulsadas.
Para el sector petrolero, el gobierno define en varios documentos y leyes las
políticas a su cargo, dentro de los cuales se encuentran:
30 Guía de Planeamiento Estratégico. (1997, octubre).
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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• Plan Nacional de Desarrollo: para el sector referente a los hidrocarburos.
• Ley de Distribución de Regalías: en la cual se calcula la base para la
liquidación de las regalías generadas por la explotación de petróleo según
su precio; esta ley se actualiza través de la regulación anual, expedida por
el ministerio.
• Legislaciones tributarias a empresas del sector petrolero o relacionadas con
el proceso.
Variables de Decisión GCVariables de Decisión GC1 Elaboración de planes para el sector.
* Planes en Seguridad.* Planes de Proyección.
2 Legislaciones referentes al sector (Regalías, tributación, políticas ambientales, entre otros).
3 Prioridades de acción.4 Nivel de vigilancia sobre entes a su cargo.
Variables de Decisión GCVariables de Decisión GC1 Elaboración de planes para el sector.
* Planes en Seguridad.* Planes de Proyección.
2 Legislaciones referentes al sector (Regalías, tributación, políticas ambientales, entre otros).
3 Prioridades de acción.4 Nivel de vigilancia sobre entes a su cargo.
Tabla 4
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
66
6.1.2. ECOPETROL S.A. (ECP)
Identificación
Ecopetrol S.A., (en adelante Ecopetrol)31 es uno de los actores más relevantes
del sistema por ser la empresa petrolera del Estado, cuenta con una trayectoria
de más de 52 años y sobre ella recaen un gran número de responsabilidades.
Actualmente la empresa se encuentra enfrentando un cambio en su estructura
organizacional y su objeto social, convirtiéndose única y exclusivamente en
una compañía dedicada a actividades de industriales y de comercialización del
crudo en Colombia; dejando atrás la concesión de áreas para exploración del
territorio colombiano. En otras palabras, todo lo correspondiente a política y
decisiones sobre administración del recurso petrolero en Colombia. La
empresa se transformó en una sociedad pública por acciones, 100 por ciento
estatal, dedicada a explorar, producir, refinar, transportar y comercializar
hidrocarburos, con autonomía financiera y administrativa, según afirmó Isaac
Yanovich, Presidente de Ecopetrol, en un reciente pronunciamiento.
“El Gobierno Nacional, en el marco del Programa de Renovación de la
Administración Pública Nacional, ha determinado separar las actividades de
31 Mediante las facultades especiales que le dio el Congreso de la República al Presidente Alvaro Uribe Vélez, el gobierno expidió el Decreto 1760 del 26 de junio de 2003 por medio del cual se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica y se crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Sociedad Promotora de Energía de Colombia.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
67
naturaleza industrial y comercial de exploración, explotación, refinación,
transporte y comercialización de hidrocarburos, derivados y productos, de
las actividades de administración de las reservas de hidrocarburos de
propiedad de la Nación y de la administración de activos no estratégicos
representados en acciones y participaciones en diferentes sociedades y
negocios.”32
Esta medida busca convertir a Ecopetrol en una sólida empresa petrolera,
asimismo busca que participe no sólo a nivel nacional, sino internacionalmente
en los negocios de exploración, producción, refinación, transporte,
almacenamiento y comercialización de hidrocarburos.
Sus funciones33 básicamente se resumen de la siguiente forma: en primer lugar
Ecopetrol es la encargada de administrar y manejar todos los recursos que se
revirtieron al Estado cuando se terminó la concesión De Mares. En segundo
lugar, está a cargo de la exploración y explotación de hidrocarburos en áreas o
campos petroleros que se encontraban vinculadas a contratos ya suscritos o
estaban siendo operadas directamente por Ecopetrol antes del 1° de enero de
2004 y, asimismo, de las áreas o campos petroleros asignadas por la Agencia
Nacional de hidrocarburos.
32 Decreto de la Transformación de Ecopetrol. 33 Basado en la información recuperada el 5 de noviembre de 2003 de: http://www.Ecopetrol.com.co/paginas.asp?pub_id=36067&cat_id=1&idCategoriaprincipal=1&cat_tit=Conózcanos.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
68
Ecopetrol está encargada de la construcción, operación, administración,
mantenimiento, disposición y manejo de sistemas de transporte, del
almacenamiento de hidrocarburos, sus derivados y productos; de las refinerías,
de las terminales, de las estaciones de bombeo, recolección, comprensión o
tratamiento y, de los planes de abastecimiento.
Por otro lado, es importante anotar que Ecopetrol cuenta con divisiones anexas
de soporte, las cuales están encargadas de contribuir a la viabilidad no sólo
operativa y técnica, sino a la viabilidad política, social e institucional de todo
proyecto. Estas son la Dirección de Relaciones Externas y la Dirección de
Seguridad; la primera se encarga de velar por el control y el seguimiento de los
recursos de inversión social de Ecopetrol, maneja las relaciones con la
comunidad y propicia el buen direccionamiento de los recursos de regalías e
impuesto de transporte generados por la industria energética. La segunda,
debe velar por la protección de la infraestructura y la seguridad de los
funcionarios y comunidades en zonas de influencia.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
69
Figura 13
Para efectos del proyecto, el modelo del subsistema Ecopetrol se compone de
la Junta Directiva, de la cual depende la Presidencia quienes son los
principales tomadores de decisiones. En orden descendente se encuentran las
direcciones y vicepresidencias. Sólo se tienen en cuenta dos de las direcciones
porque son las realmente implicadas en la actividad operativa del negocio y
sobre las que recaen decisiones concernientes al problema planteado. Acerca
de los entes punteados, se refiere a las direcciones mencionadas
anteriormente que soportan la viabilidad del negocio en cuanto a seguridad,
relaciones con la comunidad, y otra división que se encarga de manejar las
relaciones laborales (es incluida en el modelo básicamente debido a la relación
que existe entre Ecopetrol y el sindicato).
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
70
Ecopetrol es el agente institucional involucrado en mayor grado con el acto
petrolífero en Colombia puesto que tiene a su cargo gran parte de la operación
del negocio. En él confluyen otros agentes cuyas relaciones y acciones
permiten que desarrolle sus objetivos. Este agente está compuesto por
individuos e instancias que intervienen en la administración de los procesos y
del recurso en el desarrollo, coordinación y supervisión de las actividades
propias de éste.
Objetivos
El objetivo primordial de la empresa está plasmado en su misión:
“Maximizar el valor de los recursos a su disposición con el fin de
garantizar el crecimiento de la empresa, como base para optimizar la
transferencia de recursos al estado en forma sostenible en el largo plazo,
a través de una gestión competitiva de la cadena productiva del petróleo,
gas y sus derivados”.34
Así las cosas, el principal objetivo de Ecopetrol es cumplir con la meta de
aportes directos acordada con el Gobierno Nacional cada año, así como con
las metas de generación de valor de la empresa, suministrando de manera
adecuada y oportuna los combustibles que requiere la sociedad colombiana.
34 Ecopetrol S.A. (2003). Estrategias y Políticas.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
71
En este mismo orden de ideas, Ecopetrol busca incorporar la mayor cantidad
de reservas y maximizar la producción de petróleo y gas con el fin de
abastecer el mercado interno y generar excesos para exportar. Busca alcanzar
y mantener altos índices de competitividad de la cadena productiva del
“downstream”35 .
Además de esto, Ecopetrol también tiene dentro de sus propósitos promover y
participar en nuevos negocios de alto valor agregado y mejorar la viabilidad
operacional, la eficiencia administrativa y operativa de la empresa. 36
Variables de Decisión
Para efectos de su rol como agente institucional en el modelo formulado, los
principales aspectos sobre los que Ecopetrol puede decidir sobre las
prioridades de acción en cuanto a sus diferentes áreas de negocio. Puede
tomar decisiones en cuanto al presupuesto que se tiene destinado a cada
actividad (actividades operativas y administrativas), sobre los proyectos de
búsqueda de reservas, sobre la cantidad que se carga a las refinerías, sobre
las inversiones en infraestructura y en adquisición de tecnologías, sobre la
35 Actividades que tienen lugar entre la carga del crudo en la terminal de transportación y la utilización del mismo por el usuario final. Esto comprende el transporte a través del océano, el abastecimiento y la comercialización, la refinación, la distribución y el mercadeo de los productos derivados del petróleo. 36 Ecopetrol S.A. (2003). Estrategias y Políticas.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
72
cantidad de petróleo a exportar y a importar; puede elegir tanto sus socios de
operación como los proyectos en los que va a participar, y así mismo puede
decidir sobre el nivel de cumplimiento en cada uno de esos proyectos. Lo
anterior, lo puede realizar dentro del marco legal existente el cual promueve y
restringe a la vez, las acciones derivadas de las acciones que tome. En cuanto
a la política petrolera, Ecopetrol decide sobre la posición que va a tomar.
Igualmente, Ecopetrol está en la facultad de tomar decisiones de carácter
social, este punto se refiere a que puede llevar a cabo acciones de gestión
social entorno a la comunidad donde está activamente trabajando o gestión
social hacia el interior de la compañía. Es importante anotar que sus directivas
deciden sobre la prioridad y el nivel de esfuerzo que emplean para el
cumplimiento de cada uno de los aspectos mencionados anteriormente.
Finalmente sus decisiones se pueden expresar y ver reflejadas en el tipo de
interacciones con los demás agentes del sistema y en el impacto que tiene
sobre éstos.
Variables de Decisión ECPVariables de Decisión ECP1 Socios de operación.2 Prioridades de acción por área de negocio.3 Posición sobre la políticas petrolera.4 Nivel de riesgo a afrontar en proyectos petroleros.5 Acciones de gestión social.
Variables de Decisión ECPVariables de Decisión ECP1 Socios de operación.2 Prioridades de acción por área de negocio.3 Posición sobre la políticas petrolera.4 Nivel de riesgo a afrontar en proyectos petroleros.5 Acciones de gestión social.
Tabla 5
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
73
6.1.3. Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)
Identificación|
Dentro del modelo planteado del Sistema Petrolero en Colombia, la Agencia
Nacional de Hidrocarburos juega un destacado papel como agente activo
porque de ésta dependen todas las decisiones entorno a la administración del
recurso petrolero.
Aunque la ANH es una entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía,
creada por el Decreto 1760, anteriormente mencionado, se toma en el modelo
como un agente independiente del gobierno central debido a que sus funciones
y su rol generan un alto impacto en el sistema de hidrocarburos en Colombia y,
porque gracias a esta institución se lleva a cabo el acto petrolífero. Gracias a la
gestión de la ANH otros agentes del sistema pueden desarrollar sus objetivos
tanto individuales como colectivos.
Es importante anotar, que actualmente el agente encargado de definir las
políticas que rigen el sistema petrolero en Colombia en cuanto a administración
del recurso es Ecopetrol, pero gracias a la escisión Ecopetrol dejará de ser
“juez y parte” y no concederá áreas para la exploración que al mismo tiempo
explotará. La ANH será la encargada de administrar los recursos petroleros de
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
74
propiedad de la nación y, como consecuencia, de diseñar y manejar todos los
contratos para exploración y producción que se firmen para la búsqueda de
petróleo con agentes del mercado, incluyendo a Ecopetrol S.A.
Objetivos
El objetivo de la ANH es la administración integral de las reservas de
hidrocarburos de propiedad de la Nación37. La ANH actuará como reguladora y
generadora de las políticas que marcarán el futuro del sector de hidrocarburos
en Colombia y que buscan mantener autosuficiencia petrolera. Su propósito
principal es administrar las áreas en las que existen hidrocarburos, propiedad
de la Nación, asignarlas para la exploración y explotación, evaluar el potencial
petrolero del país y realizar la promoción para atraer inversión nacional e
internacional diseñando, promoviendo celebrando y haciéndole seguimiento a
los nuevos contratos. Además, debe adelantar acciones necesarias para
buscar el adecuado abastecimiento de la demanda nacional de hidrocarburos,
derivados y productos.
Por otro lado, la ANH también administrará la información técnica existente y la
que en el futuro se adquiera en el país y, se encargará de recaudar las regalías
37 Diario Oficial. (2003, 26 de junio). Sección Ministerio de Minas y Energía. (No. 45230, pp. 25-32).
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
75
y compensaciones monetarias que le corresponden al Estado por la
explotación de hidrocarburos.
Variables de Decisión
Sus decisiones se enmarcan en la generación de políticas que buscan
mantener autosuficiencia petrolera, decisiones pertinentes a la administración
del recurso petrolero en Colombia, y las condiciones mínimas que deben
cumplir los contratos, entre otros.
Sobre las áreas de concesión, cuáles áreas y a qué operadores se les asigna
y, finalmente, puede decidir sobre el manejo de las regalías para nuevos
contratos o cambios específicos en la asignación de las mismas.
1 Políticas para el diseño y manejo de los contratos.2 Asignación de áreas.3 Nivel de monitoreo sobre los contratos existentes.
Variables de Decisión ANHVariables de Decisión ANH
1 Políticas para el diseño y manejo de los contratos.2 Asignación de áreas.3 Nivel de monitoreo sobre los contratos existentes.
Variables de Decisión ANHVariables de Decisión ANH
Tabla 6
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
76
6.1.4. Empresas Exploradoras y Productoras de Petróleo (EEP)
Identificación
Las empresas exploradoras y productoras de petróleo, son empresas
dedicadas al proceso de búsqueda, extracción, transporte, almacenamiento y
procesamiento de crudo o gas; éstas se pueden clasificar en dos grupos: las
empresas que pertenecen al Estado y las independientes (compañías privadas
colombianas o extranjeras); ambos tipos de empresa pueden mantener
actividades no sólo en el país de origen, sino entrar a otros mercados debido a
las características propias del negocio petrolero.
El portafolio de servicios que pueden prestar las empresas es muy variado,
llegando unas de ellas a tener todas las fases de negocio y otras enfocarse a
un sólo frente del proceso. Es relevante aclarar que para este estudio se
tendrán en cuenta las empresas que realicen el llamado “upstream”38
solamente, ya que la crítica situación de Colombia se debe al disminuido nivel
de inversiones en esta etapa.
En este momento, en Colombia están presentes 13 multinacionales petroleras
trabajando en exploración y explotación del crudo, bajo los distintos contratos
38 Procesos que se dan antes del transporte del crudo, como son la investigación geológica, sísmica, perforación de pozos y extracción del crudo, entre otros.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
77
que se tienen. Entre ellas están Oxxy, Shell, BP y, últimamente, Petrobras de
Brasil. Tal es su importancia en el sector petrolero que el 84% del petróleo que
actualmente se obtiene es proveniente de los procesos de extracción operados
por dichas compañías.
Objetivos
Los objetivos de las empresas petroleras, se basan en encontrar pozos de
petróleo comercializables, tales que los rendimientos generados de los
procesos superen la inversión realizada. Es decir, se busca obtener una buena
tasa de retorno, que es el objetivo primordial, ya que todas sus operaciones
derivadas o anexas se centran en lo que puedan hacer con el crudo que hayan
encontrado. Asimismo, las EEP buscan mantener el control y la flexibilidad de
la operación tanto como les sea posible.
Dentro de los objetivos empresariales, se presentan unos muy específicos,
enfocados al desarrollo social que se tienen con las comunidades, aunque
cada una de las empresas es independiente en el enfoque y desarrollo de los
mismos; éstos se pueden resumir de la siguiente manera:
• Minimizar el impacto ambiental causado por la exploración y explotación en
el área de influencia.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
78
• Promover el desarrollo de las comunidades que se encuentran en contacto
mejorando la calidad de vida de las mismas, apoyándolas en proyectos
sociales y de infraestructura.
• Identificar iniciativas sostenibles en salud, educación y desarrollo de
microempresas que puedan mejorar el estándar de vida.
• Fortalecer las instituciones locales (especialmente las del gobierno) y
mejoramiento de su capacidad para solucionar las necesidades de la
comunidad.
• El desarrollo de una economía local que no dependa de la industria
petrolera, creando autosuficiencia, mediante programas de capacitación en
planeamiento y manejo de programas comunitarios.39
Variables de Decisión
Dentro de las variables de decisión que tienen las compañías, podemos
dividirlas en dos partes; la primera trata sobre las decisiones que son tomadas
antes de que la empresa encuentre petróleo, es decir, las que se realizan para
maximizar las posibilidad de encontrar crudo; la segunda parte se da, cuando
éste ya se ha encontrado, y son decisiones a nivel operativo de la compañía,
para sacar el mejor provecho del recurso.
39Community Relations. Recuperado de Occidental Oil & Gas Corporation (OXY) el 25 de
noviembre de 2003. http://www.oxy.com/HTML/New%20Comm%20Rel/index.htm.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
79
Para la primera parte, las empresas deciden geopolíticamente el país en el
cual desean buscar petróleo, y dentro de él, cuál sitio específicamente quieren
explorar; para ello cada país maneja una legislación petrolera diferente; según
sea su situación las EEP, entran a regirse bajo dichas normas y a competir con
las demás (ya sea el caso), para lograr los lugares con mejores perspectivas;
según esto las empresas deciden estratégicamente. En el caso de Colombia,
deciden si participan o no en las licitaciones disponibles.
Se puede decir entonces, que las empresas deciden sobre el nivel de riesgo
que están dispuestas a afrontar en un proceso de exploración y hasta dónde
deciden llegar, dependiendo del tipo y las características de los contratos que
sean firmados en dicho proceso, así como sus socios de operación. Asimismo,
las EEP pueden decidir sobre el nivel de cumplimiento de los contratos
firmados, dependiendo de la viabilidad del proyecto y las condiciones en que
se encuentren. También pueden adoptar una posición frente a la política
petrolera del país.
Para la segunda parte del proceso, cuando ya se ha encontrado petróleo, ellas
deciden a nivel del proceso operativo, sobre asuntos como la tecnología a
utilizar, el nivel de producción de petróleo, el capital a invertir en las
instalaciones y el mejoramiento de ellas, y el destino del crudo (si va a ser
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
80
procesado), entre otros. Para efectos del modelaje del sistema, estas variables
no resultan ser relevantes.
1 Participación en licitaciones.2 Nivel de cumplimiento de contratos.3 Nivel de riesgo dispuesto a afrontar en proyectos petroleros.4 Socios de operación.5 Posición sobre la política petrolera.
Variables de Decisión EEPVariables de Decisión EEP1 Participación en licitaciones.2 Nivel de cumplimiento de contratos.3 Nivel de riesgo dispuesto a afrontar en proyectos petroleros.4 Socios de operación.5 Posición sobre la política petrolera.
Variables de Decisión EEPVariables de Decisión EEP
Tabla 7
6.1.5. USO
Identificación
USO (Unión Sindical Obrera) es una organización sindical conformada por los
trabajadores petroleros de Colombia. Esta organización sindical tiene domicilio
en la ciudad de Bogotá y fue creada el 12 de febrero de 192340.
En el contexto de este proyecto la USO debe ser vista y analizada como un
interlocutor reconocido en la discusión de temas relacionados con el sistema
petrolero en Colombia, específicamente por su preocupación por defender los
recursos provenientes del petróleo y la intención de que se queden en la
40 El 12 de febrero de 1923 Raúl Eduardo Mahecha funda en Barrancabermeja la Unión Obrera, que más adelante cambia su razón social a Unión Sindical Obrera, Sindicato de Trabajadores de la Industria Petrolera.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
81
nación, así como sobre el manejo de Ecopetrol con sus trabajadores y la
influencia en la orientación de la política petrolera. Igualmente, se debe
analizar esta organización como un actor importante del movimiento sindical y
del ambiente político-social que contextualiza el panorama, especialmente de
las decisiones que tome Ecopetrol.
Objetivos
Según la Conferencia sobre Inducción Sindical (1990), la USO “nació para bien
del movimiento petrolero en particular y del movimiento obrero en general”.
Este grupo sindical tiene como objetivo principal trabajar por la defensa de la
riqueza petrolífera colombiana defendiendo la soberanía económica de este
recurso estratégico, así como trabajar por la estabilidad de Ecopetrol.
Asimismo, vela por la defensa de los intereses de los trabajadores y los
derechos de los mismos. Esto se refleja claramente en su lema: “Luchamos por
la nacionalización sin indemnización de nuestro petróleo y recursos naturales y
por la unidad de la clase obrera”.
Este agente institucional se ha consolidado desde sus inicios cuando se iban
presentando las reversiones de las concesiones dadas por el Estado41, y juega
41 Razón por la cual el Estado se vio en la necesidad de crear una empresa estatal que manejara la Concesión de Mares proveniente de la Troco. En la Conferencia sobre Inducción Sindical se dice que la USO es la mamá de Ecopetrol porque gracias a la USO nació la alternativa de crear una empresa estatal que se hiciera cargo de la reversión.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
82
un papel muy importante en la discusión de temas relacionados con el sistema
petrolero colombiano y sus procesos.
Variables de Decisión
Para efectos de su rol como agente institucional en el modelo que se ha
formulado, los principales aspectos sobre los que la USO puede decidir son los
siguientes: sus prioridades de acción, su visión sobre el negocio y su posición
al respecto, así como iniciativas y posiciones sobre política petrolera y
regímenes prestacionales y beneficios laborales para empleados de Ecopetrol;
también puede interferir o decidir sobre el cumplimiento de convenios pactados
con Ecopetrol y con el Gobierno.
Sus acciones se manifiestan igualmente en posiciones de negociación en los
ámbitos relevantes por medio del pliego de peticiones y en acciones de presión
para el logro de sus objetivos como lo son las huelgas, que tienen como
finalidad exigir a Ecopetrol, a las compañías extranjeras y al gobierno a pactar
convenciones que beneficien los trabajadores, o a que cumplan las mismas.
El siguiente párrafo hace referencia a una de las negociaciones más exitosas
entre Ecopetrol y la USO y es relevante porque de cierta forma deja ver cuáles
son los intereses y sobre qué aspectos se tiene nivel de decisión:
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
83
“Los acuerdos logrados también actualizan los beneficios en vivienda,
salud, educación, transporte, bienestar social y salud ocupacional, entre
otros. La Convención ratifica como nuevo capítulo el tema de los derechos
humanos, en el que se definen compromisos mutuos para trabajar por la
preservación de la vida de los empleados, la aplicación de garantías para el
ejercicio de la actividad sindical, la solución pacífica de los conflictos y la
búsqueda de la paz.”42
1 Posición sobre la política petrolera.2 Cumplimiento de convenios.3 Prioridades de negociación.
Variables de Decisión USOVariables de Decisión USO1 Posición sobre la política petrolera.2 Cumplimiento de convenios.3 Prioridades de negociación.
Variables de Decisión USOVariables de Decisión USO
Tabla 8
6.1.6. Entidades Territoriales (ET)
Identificación
En Colombia los entes territoriales se clasifican dependiendo de su extensión
territorial y de su cubrimiento en departamentos y municipios. El territorio
42Ecopetrol. (2001, 4 de junio). Histórico Acuerdo Laboral en Ecopetrol. Recuperado el 13 de
noviembre de 2003. http://www.ecopetrol.com.co/paginas2.asp?pub_id=35411&cat_id=153&idCategoriaprincipal=153&cattit=ESTA%20MADRUGADA%20SE%20PACTO%20CONVENCION%20COLECTIVA%20DE%20TRABAJO%202001-2002%20 (Ingles).
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
84
nacional se divide en 32 departamentos, dentro de los cuales existen 1078
municipios43. Para los departamentos las entidades más importantes que son
relevantes al sector petrolero son el Departamento Administrativo de
Planeación, La Secretaría de Hacienda y la Asamblea Departamental; en el
caso de los municipios las entidades a cargo son los Alcaldes y el Concejo
Municipal.
Objetivos
El objetivo de los entes territoriales es similar al del GC, ya que es, por así
decirlo un “gobierno central”, pero en pequeña escala. Sus objetivos van
encaminados hacia el mejoramiento de la calidad de vida de su población, en
áreas básicas como educación, salud e infraestructura.
Variables de Decisión
Las variables más relevantes de los entes territoriales se refieren a la
destinación de los recursos, que por conceptos fiscales les son dados y, a la
administración de ingresos tales como impuestos y regalías, provenientes de la
explotación de los recursos naturales del departamento.
43 Se toman además de los 32 departamentos los cuatro distritos, además de los 602 resguardos indígenas que reciben recursos de las transferencias nacionales.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
85
Las decisiones de inversión que realizan, se contextualizan en el Plan de
Desarrollo Departamental, donde se especifica el destino que el departamento
dará a sus recursos; este plan es elaborado por el gobernador a cargo.
Además de esto existe la aprobación del presupuesto por parte de la Asamblea
Departamental.
Según la normatividad (Ley 619 de 2000) las regalías son dispuestas para que
el departamento use el 90% de ellas en planes acordes con el Plan de
Desarrollo Departamental o de los municipios, en obras de impacto social
(salud, educación, agua potable y alcantarillado) en por lo menos un 50% de
los mismos, el 10% restante se usan para la interventora y puesta en marcha
de dichos proyectos.
A nivel municipal, las decisiones son en gran medida semejantes a las
departamentales, ya que se enmarcan en la búsqueda y asignación de
recursos. Estos provienen de las regalías (si en el municipio se realiza la
explotación de algún recurso no renovable) o por concepto de pagos
tributarios. Los municipios que cuentan con certificación del Estado gozan de
autonomía para realizar inversiones, según los planes de desarrollo que el
alcalde y sus secretarias presenten; los que no están autorizados deben hacer
sus inversiones bajo la supervisión de la gobernación.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
86
Las decisiones de inversión son articuladas por las secretarías y el concejo
municipal (encargado de aprobar el presupuesto anual).
Para los municipios, se aplica la misma ley que para los departamentos sobre
la regalías (Ley 619 de 2000), invirtiendo dicha renta en proyectos de
desarrollo municipal con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento
ambiental, construcción y ampliación de la estructura para los servicios de
salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios
públicos básicos esenciales.44
1 Destinación de recursos provenientes del sector.2 Calidad en la ejecución de recursos provenientes del sector.
Variables de Decisión ETVariables de Decisión ET1 Destinación de recursos provenientes del sector.2 Calidad en la ejecución de recursos provenientes del sector.
Variables de Decisión ETVariables de Decisión ET
Tabla 9
6.1.7. Comunidades (CM)
Identificación
La comunidad en el ámbito petrolero, se podría definir como asociaciones de
personas que habitan en áreas de influencia de las operaciones petroleras,
como lo son las organizaciones comunitarias y las minorías étnicas, así como
44 Recuperado de: http://www.cnr.gov.co/contenid/nstitucional/circulares/aspcregdir.htm
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
87
las instituciones o entes creados para fomentar el desarrollo de las mismas,
como es el caso de algunas Organizaciones No Gubernamentales45.
Debido a la gran cantidad de recursos que genera la actividad petrolera,
principalmente en sitios donde se realizan inversiones en infraestructura,
donde existen campos, subestaciones, refinerías y puerto; se han observado
una serie de impactos a diferentes niveles. En primer lugar, se tienen los
impactos demográficos en los que se observan procesos migratorios en busca
de mejores condiciones de vida; en segunda instancia a nivel socio-político se
da una resistencia de la comunidad al desarrollo de actividades de la industria
(inquietudes, reclamos, conflictos y crisis), que en ocasiones acarrea pérdidas
económicas y, en tercer lugar, se generan expectativas alrededor de las EEP
respecto a solución de necesidades básicas de la comunidad correspondiente.
En resumen, existe afluencia de individuos hacia las zonas donde se supone
hay recursos y oportunidades; se crean grupos de individuos o entes en razón
a las oportunidades económicas que se generan alrededor del petróleo; este
tipo de agrupaciones son afectadas o beneficiadas debido a que dependen
directamente del funcionamiento del sector.
45 Actualmente en Colombia existe la Asociación de Fundaciones Petroleras, organismo que participa activamente en los espacios públicos donde se definen las políticas sociales de carácter nacional y el fortalecimiento de las fundaciones miembros. Son siete fundaciones distribuidas a lo largo del territorio nacional que buscan promover y contribuir al desarrollo socio-económico de las comunidades ubicadas en el área de influencia de cada fundación con el fin de alcanzar sostenibilidad y equilibrio entre lo productivo, social y ambiental.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
88
La comunidad ejerce presión hacia la empresa estatal y las compañías
multinacionales proveniente de líderes, entidades gubernamentales,
organizaciones, movimientos sociales y grupos con intereses particulares en
demanda de inversión social. En el diagrama aparecen los componentes del
agente comunidad; los entes punteados toman el papel de apoyo a la
comunidad.
Figura 14
Objetivos
Los objetivos fundamentales de una comunidad van encaminados a la mejora
de calidad de vida de sus integrantes para todos sus aspectos, en este sentido,
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
89
el petróleo brinda una oportunidad para esas comunidades de desarrollarse, a
través de obras de infraestructura y sociales, realizadas dentro de los planes
locales de las empresas para la región.
Estos objetivos de desarrollo no siempre están de acuerdo con la comunidad,
ello depende en su mayoría de los ideales que ésta tenga; los resguardos
indígenas, por ejemplo, tienen como objetivo primordial, continuar su estilo de
vida tradicional, sin la intromisión por parte de las multinacionales en aspectos
que para ellos son de gran importancia como lo es el ecosistema.
Para las comunidades que no están en contra del normal desarrollo del
proceso petrolero, sus objetivos se enfocan en captar los mayores beneficios
para sus integrantes, orientados a elevar su nivel de vida. En el desarrollo de
los proyectos y solicitudes expuestos por la comunidad se identifica la
demanda de empleo directo, de capacitación, de programas de asistencia
social y desarrollo comunitario de interés local, regional y nacional
(contratación de bienes, servicios y obras, exigencia de reconocimientos por
daños y perjuicios), solicitud de apoyo interinstitucional para la realización de
convenios que involucren programas de desarrollo empresarial y de la
vocación productiva de las regiones.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
90
Variables de Decisión
En general las comunidades pueden tomar decisiones en lo que afecte su
desarrollo. Las decisiones de la comunidad se pueden dividir en varios niveles.
En primer lugar éstas se expresan en la elección de sus gobernantes desde el
Presidente, pasando por Gobernadores, Alcaldes hasta Concejales.
Basándose la Constitución Política que otorga a las comunidades el derecho
(y deber) de elegir a sus representantes, como medio para comunicar las
necesidades, reclamos o proyectos que referentes al sector se propongan. Sin
embargo, estas decisiones no son tan relevantes para el sistema petrolero.
En segundo lugar, la comunidad y cada una de las agrupaciones que la
conforman tienen la capacidad de decidir el nivel de participación a adoptar, es
decir decide sobre su capacidad para formular y promulgar proyectos de
inversión -en su mayoría orientados al mejoramiento de la calidad de vida-.
Esta capacidad de organización le permite ejercer un papel de monitoreo y
control de los recursos provenientes de la actividad petrolera que son
asignados a proyectos específicos en las diferentes regiones, particularmente a
nivel de las comunidades municipales.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
91
A un nivel más específico, las decisiones de la comunidad se plasman en la
prioridad de proyectos de inversión presentados a Ecopetrol46, al Gobierno y a
las empresas exploradoras y productoras de petróleo. Sin embargo, éstas
están sujetas a un número importante de restricciones impuestas por los entes
anteriormente mencionados. Existen convenios de cooperación entre dichos
entes que se rigen por la Ley 80. En la medida en que los proyectos para el
desarrollo regional y local de las comunidades sean exitosos, la comunidad
desarrolla un sentido de apoyo hacia el sector.47
1 Nivel de participación en proyectos provenientes del sector.2 Nivel de apoyo al sector.3 Nivel de seguimiento de planes y proyectos.
Variables de Decisión CMVariables de Decisión CM1 Nivel de participación en proyectos provenientes del sector.2 Nivel de apoyo al sector.3 Nivel de seguimiento de planes y proyectos.
Variables de Decisión CMVariables de Decisión CM
Tabla 10
6.1.8. Grupos al Margen de la Ley (GML)
Identificación
Los grupos al margen de la Ley constituyen los actores armados del sistema,
es decir los grupos guerrilleros (FARC y ELN) y los paramilitares, quienes
46 Para el caso específico de Ecopetrol, el 95% se hace por medio de planes de inversión para cada año, por lo que la comunidad debe pasar las propuestas que espere obtener para todo el año siguiente. 47 Para tener claridad en este punto, remitirse a la interrelación entre la CM y ECP o entre la CM y las EEP.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
92
desempeñan un papel crucial en la estabilidad del país ya que conocen los
puntos neurálgicos con los cuales éste se podría paralizar. Específicamente
respecto al desenvolvimiento del sector petrolero, los GML son un agente
perturbador que incide en el sistema, convirtiéndose en un elemento causante
de inestabilidad y de generación de riesgo. Esto hace que sea tan importante el
análisis de la incidencia que estos tienen sobre el funcionamiento del sector.
Es importante anotar, que aunque los tres actores que constituyen los grupos
al margen de la Ley tienen objetivos similares (más adelante descritos), estos
sostienen una guerra entre sí, debido no sólo a la búsqueda del control político
de las regiones sino a la búsqueda de recursos para garantizar su
supervivencia como ejércitos.
La historia se remonta a la década de los 60 y 7048, cuando comenzaron a
formarse estos grupos guerrilleros, los cuales se consolidaron en zonas de
colonización como los llanos orientales y en regiones aisladas y sin presencia
estatal (República Independiente de Marquetalia). Actualmente, el conflicto se
ha trasladado a zonas urbanas (periferia de ciudades capitales) y
principalmente a zonas de alta actividad económica como zonas de cultivo y
zonas de explotación de carbón, banano, oro o petróleo. Se puede afirmar que,
existen dos líneas de acción: la narcoguerrilla y la petroguerrilla, dedicada
48 Vélez, M.A. FARC – ELN Evolución y Expansión.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
93
específicamente a boleteos, extorsión y secuestros a compañías petroleras y a
realizar atentados a los oleoductos.
• FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia)
Las FARC, grupo fundado hace más de 35 años, hoy es el principal grupo
insurgente de Colombia. Actualmente, es identificado como una fuerza
combatiente conocida por sus tácticas terroristas más que por su programa
político con influencia marxista-leninista49; adicionalmente a esto, la
organización cuenta con unos importantes ingresos, bastante superiores con
relación a los de los demás grupos guerrilleros en el continente, provenientes
de la participación en el comercio de la droga, de las extorsiones y secuestros.
Al pasar de los años ha llevado a cabo una estrategia de crecimiento la cual ha
garantizado su presencia en todos los departamentos del país, especialmente
alrededor de los centros de poder e industrialización más importantes, zonas
de alta actividad agrícola y los principales ejes viales. En 15 años lograron
crear frentes suficientes para ejercer control sobre los principales sectores
productivos del centro del país.
49 Según reporte de la Embajada de Estados Unidos de América. Worldwide Threat 2001: National Security in a Changing World. George J. Tenet, Director,Agencia Central de Inteligencia. Tomado de: http://usembassy.state.gov/colombia/ wwwsgt02.shtml. Washington D.C. Febrero 7 de 2001.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
94
• ELN (Ejército de Liberación Nacional)
El ELN es el otro grupo insurgente importante del país, que también contribuye
a aumentar la inestabilidad. Fue reactivado en 198350 afianzándose en algunas
de las regiones más ricas y productivas del país. El ELN se concentró en los
780 kilómetros del oleoducto Caño Limón-Coveñas. Datos del Ministerio de
Defensa de finales de la década pasada, calculaban en más de 50 millones de
dólares, los fondos recaudados por el ELN como resultado del boleteo a firmas
contratistas que participaron en la construcción del oleoducto. Esa fue la
principal fuente de recursos del ELN, además de los que obtuvo del secuestro
y la extorsión a la industria aurífera en el nororiente de Antioquia. En 1997
comenzó la lucha entre el ELN y las FARC cuando éstas ingresaron a Arauca
para disputar los enormes ingresos que recibía el ELN por las regalías
petroleras y empezaron a conquistar militarmente la región.
``Apenas llegaron las FARC a Arauca -donde se localiza Caño Limón, el
principal yacimiento petrolero colombiano- intentaron negociar con el ELN el
reparto de la torta, pero como éste se resistió al pacto, comenzó una oleada de
ataques contra el oleoducto que conduce el crudo de Caño Limón al puerto de
Coveñas [norte], el más importante del país'', reveló un experto petrolero.
Hasta el ingreso de las FARC, la estrategia del ELN era volar el oleoducto de
manera periódica para que no se interrumpiera del todo el bombeo y las
50 La reactivación tuvo lugar en la cumbre de Héroes y Mártires de Anorí en la que el ELN trazó su plan de expansión.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
95
regalías llegarán fluidamente al departamento, a los municipios y, por supuesto
al ELN51.
Según un informe de un equipo de analistas del proyecto Paz Pública de la
Universidad de los Andes, el ELN depende para su operación, mucho más que
las Farc, del apoyo de la población civil; se dice que muchos de sus hombres
son miembros activos de las comunidades donde el grupo ejerce influencia.
• PARAMILITARES
Los grupos paramilitares o autodefensas fueron creados hace más de 17 años
por los hermanos Carlos y Fidel Castaño en venganza a las FARC. Al igual que
los anteriores se han expandido dramáticamente; hoy día están presentes en
25 departamentos del país y cuentan con una fuerza de 5,000 hombres.52
Compiten cada vez más con las FARC y el ELN por el control de las zonas de
cultivo de drogas y otras áreas estratégicas de la zona rural de Colombia.
Desde sus orígenes, estos grupos han sido relacionados con el narcotráfico53.
Las principales áreas de avance paramilitar son Urabá, el Atrato, Mapiripán en
el Meta, la serranía de San Lucas en el sur del Bolívar y, de modo más
reciente, el Putumayo, que coinciden con las de narcoproducción, tránsito de
drogas y armas. 51 Tomado de: http://www.rose-hulman.edu/~delacova/farc/ejecutados.htm 52 Según reporte del Centro de Investigación de Información e Investigación para la Paz. Naciones Unidas – Universidad para La Paz. 53 Pablo Escobar y Gonzalo Rodríguez Gacha fueron algunos de sus principales patrocinadores a comienzos de los ochenta.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
96
Objetivos
En realidad los objetivos de este conjunto de actores son difíciles de identificar
porque aunque es sabido que en su origen luchaban por una justicia social, sus
actos no son consecuentes con sus ideales. Para efectos del proyecto, no se
estableció un contacto directo con este agente, pero a partir de investigaciones
ya realizadas se pueden identificar los siguientes objetivos:
Como objetivo general buscan el control político de las regiones, así como la
financiación de la guerra. En cuanto a los objetivos específicos concernientes
al sistema petrolero afirman que “quieren evitar que las compañías extranjeras
saqueen al país de sus recursos naturales soberanos y que las ganancias del
negocio se queden en Colombia”54. Su principal objetivo militar es la voladura
de oleoductos. Finalmente, los GML lo que hacen es chantajear y sabotear a
las compañías para evitar que les dañen su negocio.
54 Farc, Eln y autodefensas ilegales: Vampiros de los poliductos. Revista Policía Nacional de Colombia. ed.252. p.2. [Versión Electrónica] Recuperado el 29 de octubre de 2003. http://www.policia.gov.co/inicio/portal/revista.nsf/PaginasNumero/252-4-2
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
97
Variables de Decisión
Las decisiones de los GML se enmarcan en interferir o no en el libre desarrollo
del proceso petrolero en Colombia y en las acciones de presión que ejercen en
contra de las compañías operadoras (sean multinacionales o Ecopetrol) o en
contra del gobierno nacional. Pueden decidir sobre el tipo de acciones de
sabotaje -contra la infraestructura o el personal- que van a implementar con el
fin de obtener ya sea ingresos o de infundir el desorden y la inestabilidad de las
operaciones petroleras.
1 Nivel de intromisión en el sector.
Variable de Decisión GMLVariable de Decisión GML
1 Nivel de intromisión en el sector.
Variable de Decisión GMLVariable de Decisión GML
Tabla 11
6.1.9. Países Competidores (PC)
Identificación
Es necesario aclarar que los PC no se toman como una agente propio del
sistema, sino como un agente externo que puede incidir sobre éste. Dentro de
los PC se considera cualquier país que lleve a cabo operaciones petroleras. La
competencia se mide en la medida en que el país ofrezca alguna oportunidad a
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
98
las compañías multinacionales ya sea de búsqueda o de explotación de
petróleo dentro de su territorio.
Se puede afirmar que los PC constituyen un agente externo porque no hace
parte del sistema petrolero colombiano y no se pueden tomar decisiones sobre
éste para incidir en el funcionamiento del sistema. Los PC influyen de manera
notable y sus decisiones pueden generar efectos extremos, sean benéficos o
contraproducentes, para Colombia. Puede tomar dos roles en el sistema: de
amenaza o de ejemplo a seguir.
Para efectos del proyecto, se hará énfasis en los países comparables más que
los competidores, entendiendo comparables como: en un primer enfoque,
todos aquellos países que en términos de potencial petrolero son semejantes a
Colombia, es decir, que cuentan con prospectividad y volúmenes de reservas
similares. En segundo lugar, se deben tener en cuenta los países comparables
en término de manejo de política petrolera, sea porque ésta es similar o
porque recientemente han efectuado cambios con buenos resultados.55
55 Ver Sección 6.1.9
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
99
A continuación se muestra un gráfico donde se compara la posición de
Colombia respecto a algunos países en términos de rentabilidad para el
inversionista y de State Take56.
Fuente: DNP
Colombia frente a Países CompetidoresColombia frente a Países Competidores
Fuente: DNP
Colombia frente a Países CompetidoresColombia frente a Países Competidores
Figura 15
La rentabilidad de los proyectos en Colombia es del 17% aproximadamente,
mientras que la TIR promedio de los demás países es del 30%, para proyectos
con éxito (no se tiene en cuenta la inversión en exploración no exitosa). Por su
lado, el state take es uno de los más altos, corresponde a un 80%; ubicando a
Colombia en una posición poco competitiva frente a la competencia.
56 Ver descripción en la sección de Indicadores del Buen Funcionamiento del Sistema.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
100
Objetivos
El objetivo de todo país competidor es desarrollar actividades en pro del
mejoramiento de su sector, llevando a cabo eficientemente las etapas
fundamentales del negocio con miras a maximizar la rentabilidad y los ingresos
tanto para su compañía petrolera estatal y por ende para la Nación.
Las estrategias de cada país difieren sustancialmente unas de otras, pero
esencialmente todos buscan tener una política petrolera atractiva, en el caso
de que estén interesados en atraer inversión extranjera que colabore en la
búsqueda de reservas. O por el contrario, si buscan nacionalizar su petróleo
restringiendo la entrada a las multinacionales, en cuyo caso se enfocan en
fortalecer su empresa estatal.
Variables de Decisión
Los países competidores se pueden tomar como sistemas, por lo que tienen en
su poder un número considerable de decisiones. La principal decisión está a
cargo de los gobiernos centrales en la formulación de la política petrolera que
su país adoptará, que puede ser proteccionista o con miras a una apertura en
la que se debe tener en cuenta variables tales como el porcentaje y manejo de
regalías, la carga impositiva, el factor de participación, los términos de los
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
101
contratos, entre otros. Esto viene encadenado con los incentivos que se les da
a las compañías interesadas en explorar o explotar su petróleo.
1 Políticas de contratación.2 Estabilidad reglas de juego.
Variables de Decisión PCVariables de Decisión PC1 Políticas de contratación.2 Estabilidad reglas de juego.
Variables de Decisión PCVariables de Decisión PC
Tabla 12
Por otro lado, los países competidores deben decidir sobre qué mercados
quieren abarcar, cómo va a ser el proceso de penetración de su empresa
estatal, si es el caso. O en otras ocasiones con qué otros países o empresas
establecerán alianzas estratégicas.
En la tabla a continuación se enumeran las variables de decisión para cada
agente descrito anteriormente. Es importante aclarar que los PC, al ser un
agente externo, no se incluirá en el mapa de incentivos, en razón a que su
efecto en el sistema es de impacto y no es posible diseñar acciones que
afecten sus variables de decisión para desencadenar mejoramiento en los
Indicadores del Buen Funcionamiento del Sistema.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
102
Agentes y Variables de DecisiónAgentes y Variables de DecisiónAgentes
1 Elaboración de planes para el sector. * Planes en Seguridad.* Planes de Proyección.
2 Legislaciones referentes al sector (regalías, tributación, políticas ambientales, entre otros).
3 Prioridades de acción.4 Nivel de vigilancia sobre entes a su cargo.5 Políticas para el diseño y manejo de los contratos.6 Asignación de áreas.7 Nivel de monitoreo sobre los contratos existentes. 8 Socios de operación.9 Prioridades de acción por área de negocio.
10 Posición sobre las políticas petroleras.11 Nivel de riesgo a afrontar en proyectos petroleros.12 Acciones de gestión social.13 Participación en licitaciones.14 Nivel de cumplimiento de contratos.
15 Nivel de riesgo dispuesto a afrontar en proyectos petroleros.
16 Socios de operación.17 Posición sobre la política petrolera.18 Destinación de recursos provenientes del sector.
19 Calidad en la ejecución de recursos provenientes del sector.
20 Posición sobre la política petrolera.21 Cumplimiento de convenios.22 Prioridades de negociación.
23 Nivel de participación en proyectos provenientes del sector.
24 Nivel de apoyo al sector.25 Nivel de seguimiento de planes y proyectos.
Grupos al Margen de la Ley 26 Nivel de intromisión en el sector.
27 Políticas de contratación.28 Estabilidad reglas de juego.
Gobierno Central
Variables de Decisión
Paises Competidores
Comunidades
USO
Entidadades Territoriales
Empresas Exploradoras y
Productoras
ECOPETROL S.A
ANH
Agentes y Variables de DecisiónAgentes y Variables de DecisiónAgentes
1 Elaboración de planes para el sector. * Planes en Seguridad.* Planes de Proyección.
2 Legislaciones referentes al sector (regalías, tributación, políticas ambientales, entre otros).
3 Prioridades de acción.4 Nivel de vigilancia sobre entes a su cargo.5 Políticas para el diseño y manejo de los contratos.6 Asignación de áreas.7 Nivel de monitoreo sobre los contratos existentes. 8 Socios de operación.9 Prioridades de acción por área de negocio.
10 Posición sobre las políticas petroleras.11 Nivel de riesgo a afrontar en proyectos petroleros.12 Acciones de gestión social.13 Participación en licitaciones.14 Nivel de cumplimiento de contratos.
15 Nivel de riesgo dispuesto a afrontar en proyectos petroleros.
16 Socios de operación.17 Posición sobre la política petrolera.18 Destinación de recursos provenientes del sector.
19 Calidad en la ejecución de recursos provenientes del sector.
20 Posición sobre la política petrolera.21 Cumplimiento de convenios.22 Prioridades de negociación.
23 Nivel de participación en proyectos provenientes del sector.
24 Nivel de apoyo al sector.25 Nivel de seguimiento de planes y proyectos.
Grupos al Margen de la Ley 26 Nivel de intromisión en el sector.
27 Políticas de contratación.28 Estabilidad reglas de juego.
Gobierno Central
Variables de Decisión
Paises Competidores
Comunidades
USO
Entidadades Territoriales
Empresas Exploradoras y
Productoras
ECOPETROL S.A
ANH
Tabla 13
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
103
6.2. Descripción de las Interacciones entre los Agentes
6.2.1. Relaciones
• Gobierno Central – ECOPETROL S.A.
Antes de la reestructuración y creación de la ANH, Ecopetrol S.A. era un doble
actor al ser regulador del sector y a su vez una empresa con operaciones
comerciales e industriales. Actualmente, no hace parte integral del Estado,
pasando a ser una sociedad pública por acciones; la relación se da al ser el
Gobierno quien posee la totalidad de éstas. Con ello, como empresa partícipe
del sector, tendrá que guiarse por las mismas legislaciones y seguir con los
mismos procesos que tienen las demás empresas exploradoras y productoras
(explicadas más adelante en la relación GC - EEP).
Aún no es claro lo que pasará con la forma de financiar los procesos de
Ecopetrol:
“El gobierno deberá darle autonomía financiera para que la empresa
(Ecopetrol S.A.) tenga poder decisorio sobre sus inversiones y aislarla de
las finanzas del gobierno central, lo que le permitirá por ejemplo hacer uso
de su capacidad de endeudamiento.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
104
Se espera entonces que por medio de un proyecto de ley que surtirá
trámite en el Congreso, Ecopetrol S.A., no siga amarrada al presupuesto
de la nación, y en consecuencia pueda actuar como cualquier petrolera.”57
El gobierno central como dueño de la empresa será el encargado de la toma
de las decisiones necesarias para el manejo estratégico, operacional y
comercial que Ecopetrol S.A requiera, así como el destino de las ganancias
que puedan ser percibidas.
57 Carta Petrolera (2003, agosto-octubre) No. 106, p. 9.
En síntesis: La relación GC – ECP es muy relevante porque se da entre dos agentes principales del sistema. Se basa en:
• La transferencia de recursos de ECP hacia el estado. (ECP actúa como una herramienta del GC para generar recursos)
• El GC tiene influencia sobre las decisiones a nivel estratégico, operativo y comercial de ECP.
• Existe una tensión entre ellos, en la decisión sobre el nivel de recursos autorizados a ECP, por parte del GC, para sus operaciones. El GC tiene otras prioridades con el país.
• Los incentivos residen en el grado de motivación del GC hacia la destinación de recursos para el desarrollo del sector petrolero.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
105
• Gobierno Central – ANH
Estos dos agentes se relacionan en la medida en que la ANH está adscrita al
Ministerio de Minas y Energía, y por tanto hace parte del gobierno central, que
por el decreto 1760 de junio del 2003 se le encargó la administración del
recurso energético más importante de la nación.
Junto con el Ministerio de Minas, la ANH debe apoyar la creación de políticas
que en torno al petróleo sean tomadas y elaborar los planes para cada uno de
los sectores del mismo.
• Gobierno Central – Empresas Exploradoras y Productoras
Las EEP se relacionan con el Gobierno Central (a través de la entidad adscrita
al Ministerio de Hacienda, Dian58) al pagar los impuestos que se generan por la
58 Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas.
En síntesis: La relación GC – ANH se basa en:
• La delegación de funciones por parte del GC a la ANH concernientes a la administración del recurso petrolero en el país a cambio de mantener una política petrolera acorde con las necesidades del país.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
106
extracción de petróleo, con ello la entidad adquiere recursos fiscales por el
pago tributario.
Con el Ministerio del Medio Ambiente la relación se basa en la adjudicación de
licencias ambientales para la exploración o explotación de las zonas en las que
las empresas pretenden iniciar sus investigaciones, este trámite es
fundamental debido a los requerimientos que deben ser ejecutados. Estos se
encuentran estipulados en el decreto 1753 de 1994 y en la resolución 655 de
1996 del Ministerio.
Con el Ministerio de Minas y Energía, se da una relación de control de las
disposiciones legales, que se hayan generado con las empresas, cobijadas
bajo las normas que el Ministerio haya estipulado, debido a las funciones que
el ministerio realiza, según el articulo 3 del decreto 70 de enero 17 de 2001:
“4) Adoptar los reglamentos y hacer cumplir las disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias relacionadas con la exploración,
explotación, transporte, refinación, distribución, procesamiento, beneficio,
comercialización y exportación de recursos naturales no renovables...en los
términos previstos en las normas legales vigentes”.
Existe una relación adicional con el gobierno, en la cual el Ministerio de
Defensa, hace uso de las fuerzas armadas, para cumplir no sólo con los
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
107
objetivos que ella tiene en la ley59, el MinDefensa se relaciona con las
compañías, al prestarle el servicio de seguridad a las instalaciones,
infraestructura y personal que son usadas por las compañías durante todo el
proceso.60
Finalmente, existe una relación menos evidente en cuanto a las regulaciones
de las operaciones de petróleo en el tema social y ambiental, en la que es
preciso que consulte con la industria y las comunidades locales para
formularlas y mejorarlas.
59 Art 5. Decreto Número 1512. Agosto de 2000. 60 La relación también se da en el sentido contrario, por ejemplo: la BP ha estado involucrada en proyectos de entrenamiento de las fuerzas armadas.
En síntesis: La interacción que se da entre estos agentes principales (GC – EEP) se basa en:
• El GC por medio del manejo de políticas (tributaria, seguridad, ambiente, entre otras.) brinda las condiciones necesarias para que las empresas desarrollen sus actividades petroleras normalmente a cambio de que hagan presencia en el sector activamente.
• Los incentivos existentes que el GC brinda van encaminados al mejoramiento de las condiciones anteriormente descritas, para que las EEP tengan un mayor grado de operatividad con menores costos aumentando su rentabilidad.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
108
• Gobierno Central – Entidades Territoriales
La relación entre estos dos actores se basa en la transferencia de recursos por
parte del gobierno central a los entes, lo que se establece en los artículos
pertinentes de la constitución61, en los cuales se especifica la cantidad o
porcentaje del situado fiscal correspondiente.
Se define también en la constitución, con el articulo 360, el derecho que los
departamentos o municipios obtendrán si en su jurisdicción se explota un
recurso natural no renovable, en nuestro caso el petróleo, por el cual se darán
las regalías como contraprestación económica por dicha actividad;
encaminados a “... la promoción de la minería, a la preservación del medio
ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales.”62
• Gobierno Central – Grupos al Margen de la Ley
En esta relación, las partes del gobierno central que se involucra directamente,
son el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas de Colombia.
61 Artículos 356 al 364. 62 Articulo 361 de la Constitución Política de Colombia.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
109
Entre los actores no existen contratos definidos como tales, pero se presume
que hay o ha habido tácitos entre ellos, como de no agresión entre las partes o
treguas, pero que no son definitivos sino temporales.
Debido a la inclinación política que manejan las guerrillas (izquierda), el sector
petrolero es un blanco constante de sus ataques, debido a la existencia de
empresas extranjeras en el negocio, ejerciendo “teóricamente” una amenaza al
Estado para que sea él quien extraiga el petróleo; dichos ataques son tomados
también como una forma de presión, para sacar adelante las exigencias que
las guerrillas requieran, debido al alto costo que significa para el Estado el
derrame de crudo o la paralización de las facilidades.
“En septiembre de 2000 subió la cotización internacional del precio del
petróleo y le llegaron al departamento de Arauca 50.000 millones de
pesos adicionales en regalías. Las Farc presionaron a los gobernantes
locales para que les dieran la mitad de esos ingresos, de lo contrario
volarían el tubo y ninguno obtendría las regalías. Ese es el modo
intimidatorio e ilegal utilizado por los terroristas para obtener dinero en
efectivo, cuyo destino si llega a las arcas del departamento sería la
realización de obras sociales para los campesinos y para el pueblo por el
que en forma mentirosa las Farc dicen luchar. Ante la desfachatada
“exigencia” de las Farc, la gobernación del departamento decidió no dar el
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
110
dinero pedido por esa agrupación criminal. El 31 de enero de 2001 el
oleoducto fue dinamitado 10 veces en el mismo día. Por primera vez en la
historia Caño Limón-Coveñas duró parado 201 días, con graves
repercusiones para toda la región. El país dejó de percibir cerca de 500
millones de dólares por el crudo que no se vendió y se dejaron de generar
81,4 millones de dólares en regalías. Así las demenciales acciones
terroristas de las Farc, perjudicaron nuevamente al país entero“.63
63 Farc, Eln y autodefensas ilegales: Vampiros de los poliductos. Revista Policía Nacional de Colombia. ed.252. p.2. [Versión Electrónica] Recuperado el 29 de octubre de 2003. http://www.policia.gov.co/inicio/portal/revista.nsf/PaginasNumero/252-4-2
En síntesis:
• No existe un contrato como tal entre el GC y los GML, debido a la ausencia de un intercambio tangible de bienes, servicios o información.
• Los GML son un agente perturbador que incide negativamente en el sistema, por lo que su impacto no se medirá por la forma en que estén concebidos los contratos con otros agentes, sino por el impacto específico que tienen sobre la operación de las compañías.
• Debido a la naturaleza del conflicto entre estas dos partes, es sabido que el GC realiza un constante esfuerzo por alcanzar la paz, mediante negociaciones, diálogos, entre otros mecanismos, con los GML. Sin embargo, para efectos del cumplimiento de este proyecto de grado, este tema no será profundizado, debido a su complejidad.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
111
• ECOPETROL S.A. – ANH
La principal relación se da en la ejecución de los nuevos contratos que se
celebrarán para la exploración y/o explotación del recurso petrolero en
Colombia. Existe una primera fase de transición para la consolidación de esta
interacción que se refiere a la cesión de funciones de Ecopetrol hacia la ANH,
en la que se convierte en el único ente encargado de la administración del
recurso petrolero. Esto se plasma en el Decreto 1760 de junio de 2003.
Sin embargo, la legislación que enmarca la interacción es extensa, se
mencionan tres documentos relevantes, como lo son: el Decreto Ley 3211 de
1959 que establece la calidad de empresa industrial y comercial del Estado de
Ecopetrol, el Decreto Legislativo 2310 de 1974 que determina que la
exploración y explotación de hidrocarburos de propiedad nacional quedan
exclusivamente a cargo de la Ecopetrol, para lo que se deben llevar a cabo
dichas actividades directamente o por medio de contratos de cualquier
naturaleza, distintos de los de concesión. Y por último, la Ley 489 de 1998 que
dispone que la administración del recurso petrolero nacional debe estar a cargo
de una entidad de naturaleza administrativa no comercial ni industrial.
La etapa del contrato explícito entre las dos partes se articula en donde,
gracias a la definición de las nuevas reglas en materia contractual por parte de
la ANH quien actúa como representante de la Nación ante las compañías
petroleras y otros grupos interesados en la actividad petrolera en Colombia,
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
112
Ecopetrol pueda ejercer su función dedicándose de manera a la exploración y
explotación de hidrocarburos de manera autónoma o en asocio con otras
compañías.
• ECOPETROL S.A. – Empresas Exploradoras y Productoras
Antes del 2004 Ecopetrol sostenía con las empresas exploradoras y
productoras de petróleo un contrato muy especifico, al que se le llamaba de
Asociación por medio del cual el asociado participaba junto a Ecopetrol en la
búsqueda de crudo en las áreas que hubieran sido ganadas por licitación
En síntesis: Esta interacción se da entre dos actores principales (ECP – ANH).
• La relación parte de que algunas de las funciones llevadas a cabo por Ecopetrol hasta el 31 de diciembre de 2003, la ANH las hereda debido a la escisión.
• La relación se basará en los nuevos tipos de contratación, en los que la ANH plasmará las condiciones, los derechos y deberes para la exploración y explotación en Colombia. A su vez, Ecopetrol ejercerá sus operaciones bajo dichas condiciones.
• Ecopetrol transfiere recursos a la ANH por concepto de regalías, cuotas de mantenimiento y por ganancia extraordinaria.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
113
pública -realizada por el gobierno-, repartiendo gastos y ganancias, si las
habían, de manera ya establecida64.
Esta era la relación que sostenían las dos partes. Ahora con el cambio,
Ecopetrol tiene total independencia para realizar las asociaciones que crea
convenientes según el proyecto a realizar, en el cual, los términos entre las
partes serán convenidos por ellas.
En estos contratos se especificaran el nivel de participación de cada uno en las
áreas del proceso petrolero, siendo la exploración inicialmente el más
importante, ya que es el primer paso en la cadena petrolera; ante esto
Ecopetrol es la empresa con mayor prelación:
“Tendrá, además la ventaja de ser el mejor socio para orientar la
exploración hacia la apertura de nuevos plays, es decir, bloques con gran
potencial en áreas en que se ha comprobado la presencia de
hidrocarburos como piedemontes”. 65
Este tipo de contrato no será el único que se tenga entre las dos actores ya
que debido a la diversidad colombiana en su subsuelo, se podrán manejar
otros tipos de asociaciones con el fin de obtener los mayores beneficios y
diversificar el portafolio de actividades.
64 Ver detalles del Contrato de Asociación. 65 Santamaría, A. (2003, Agosto - Octubre). Ecopetrol S.A. El Desafío. Carta Petrolera. (No. 106, p.10).
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“En su condición de conoce dor de áreas podrá establecer contratos de
servicios de perforación de riesgo, farm out con otras empresas para
reducir riesgo y consolidar gestión así como llevar a cabo outsourcing,
esto es, contratos de prestación de servicios con terceros, en actividades
criticas.”66
67
66 Santamaría, A. (2003, Agosto - Octubre). Ecopetrol S.A. El Desafío. Carta Petrolera. (No. 106, p.10). 67 Algunos de los planes han sido: Plan Quincenal (1965), Plan Decenal (1970), Plan Decenal Exploratorio (1977), Plan 35 Años (1984), Plan 2000 (1987), Plan de Ajuste Dinámico (1990), Segundo Plan de Ajuste Dinámico (1991), Plan Energético Nacional (1993), entre otros.
En síntesis: Esta interacción se da entre dos actores principales (ECP – EEP).
• La relación entre EC y las EEP, se basa en las asociaciones realizadas por ellas, fundamentadas en los contratos preestablecidos con la ANH. En donde intercambiaran tecnología, conocimientos geológicos entre otras, repartiendo gastos y utilidades generadas de los procesos que sean efectuados, durante la duración de su asociación.
• Con esta interacción se busca atraer capitales a riesgo por parte de las EEP.
• Constantemente el GC se ha preocupado por generar incentivos que hagan de Colombia un país atractivo a los inversionistas extranjeros. Esto lo hacen mediante el cambio en las condiciones de los contratos y promulgación de nuevos planes de hidrocarburos.
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• ECOPETROL S.A. – USO
Por tratarse de una organización sindical legalmente reconocida sus relaciones
están regidas por la constitución nacional y por las leyes laborales vigentes. La
USO introduce al sistema una tensión cuyas características deben ser
analizadas para avanzar en el conocimiento del mismo. Por esto, es necesario
analizar la forma como esta interacción se ha dado en los últimos años, sus
aspectos positivos y negativos, así como el impacto sobre el funcionamiento
del sistema.
Esta relación está enmarcada en las normas que la Constitución Política
establece acerca del derecho de asociación. Ecopetrol está obligado a respetar
los derechos de esta organización sindical y a cumplir con las condiciones
pactadas en la convención colectiva. Asimismo la USO está obligada a
respetar las normas que rigen su actividad gremial y a expresar sus opiniones,
iniciativas y protestas en el marco establecido por la ley. Los convenios
realizados con la Empresa se plasman mediante acuerdos después de llevar a
cabo procesos de negociación de los pliegos de peticiones, que en algunas
ocasiones presentan contenido político, y de superar eventualidades
inherentes al ejercicio de la actividad sindical como los son la declaración y
ejecución de huelgas y la promoción de paros cívicos.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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“Desde el momento la creación del sindicato, las relaciones obrero-patronales
en Ecopetrol han pasado por diferentes etapas debido a que no siempre el
sindicato ha tenido un perfil homogéneo”68. Por otro lado, en cuanto a las
consecuencias de la reestructuración de Ecopetrol respecto a este tema, es
importante anotar que la escisión no influye en el curso de los acuerdos ni tiene
efectos sobre la Convención Colectiva69, ni sobre la existencia y garantías del
sindicato.
• ECOPETROL S.A. – Comunidad
La relación entre Ecopetrol y la comunidad se articula por medio de la
Dirección de Relaciones Externas de Ecopetrol, división creada en 1987, en 68 Carta Petrolera - Especial 50 años. Cinco décadas de relaciones laborales. p. 75. 69 Inicialmente se conoce como El Pacto Colectivo, en el que se plasman las peticiones del sindicato.
En síntesis: La USO al ser un agente generador de tensión, puede generar inestabilidad.
• ECP está en la obligación de respetar los derechos de la organización sindical y cumplir con las condiciones pactadas en la convención colectiva.
• La USO, por su lado debe expresar sus opiniones e iniciativas por medio del pliego de peticiones.
• El intercambio radica en las peticiones por parte de la organización sindical y la aceptación y cumplimiento por parte de ECP.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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pro de su responsabilidad social70. Esta relación es de tipo sinérgico en la que
los dos agentes se benefician mutuamente en la medida en que cada uno de
ellos cumpla a cabalidad con el papel que le corresponde en la interacción.
Ecopetrol y específicamente la Dirección de Relaciones Externas debe estar
comprometida con el manejo de los riesgos y oportunidades presentes en el
entorno y de los impactos sociales ocasionados por la operación, debe diseñar
e implementar estrategias orientadas al logro de mayores indicadores de
desarrollo humano, de mejores condiciones de bienestar y de progreso
económico y social.71
La interacción entre Ecopetrol y las comunidades se enmarca en lo siguiente:
- La Resolución Nº 1211 del Ministerio de Minas (Mayo / 87) que autoriza a
Ecopetrol para realizar aportes o contribuciones que se destinen a
programas de desarrollo social, cultural, educativo y de salud, en las áreas
de influencia de la empresa.
- Y el Artículo Nº 355 de la Constitución Política de Colombia que dispone:
“El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal
70 Para mayor detalle remitirse a los Estatutos de Ecopetrol S.A. - Parágrafo del Artículo No. 34.
71 Dentro de los proyectos financiables se encuentran proyectos para infraestructura básica comunitaria, servicios básicos esenciales (agua, alcantarillado, basuras, energía, comunicaciones), protección y recuperación del medio ambiente, generación de Ingresos y proyectos productivos, infraestructura vial, fortalecimiento comunitario e institucional, cultura y recreación, campañas educativas.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos
con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el
fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el
plan nacional y los planes seccionales de desarrollo”.
Ecopetrol debe correr varios riesgos, entre los cuales está el inconformismo de
las comunidades debido a que los beneficios económicos que genera el sector
petrolero no se traducen en inversión social y desarrollo. A su vez, se generan
conflictos por el impacto socio-ambiental de la operación, en particular por el
acceso de proyectos a territorios de minorías étnicas, entre otros.
Los mecanismos presentes en la interacción que se utilizan para llevar a cabo
su objetivo son:
- Alianzas interinstitucionales con petroleras para cofinanciar programas de
inversión social.
- Convenios de cooperación con ONG’s, entidades gubernamentales y
agrupaciones comunitarias.
- Conciliación por medio del diálogo con las minorías étnicas o con los
organismos nacionales o internaciones que están en defensa de estas.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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• ECOPETROL S.A. / ANH – Entidades Territoriales
La relación entre Ecopetrol y las entidades territoriales se limita básicamente a
la transferencia de recursos. Estas transferencias constituyen un alto
porcentaje de las administraciones de los territorios petroleros y en una menor
instancia al resto de entidades territoriales.
Dichas transferencias se originan por diferentes conceptos como lo son las
regalías y participaciones del Estado en la explotación de hidrocarburos, los
impuestos directos e indirectos, los subsidios y la sobretasa a la gasolina.
Estos recursos, según la Ley de Regalías72 se deben disponer para inversión
social. Asimismo, Ecopetrol independientemente también hace aportes
72 Artículos 14 y 15 de la Ley 141.
En síntesis:
• La relación entre ECP y la comunidad es de tipo sinérgico puesto que los dos agentes se benefician mutuamente.
• El intercambio se da en la medida en que ECP realice aportes o contribuciones que se destinen a programas de desarrollo regional y local por medio de proyectos de inversión y planes de ejecución. Por su parte, la comunidad le permite operar en la zona de influencia y se ve recompensada por el mejoramiento en su calidad de vida impulsado por ECP.
• La clave de la interacción es el manejo de riesgos y oportunidades presentes en el entorno y, de los impactos sociales ocasionados por la operación.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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voluntarios para financiar proyectos de desarrollo, mencionados anteriormente
en la relación Ecopetrol – Comunidad.
Es importante anotar, que a partir de la puesta en marcha de la ANH, ésta
pasará a ser el ente recaudador y girador de las regalías y las compensaciones
monetarias, por lo que la interacción pasaría a ser entre la ANH y las entidades
territoriales para los contratos vigentes a partir de enero de 2004. Dentro de
este mismo orden de ideas, la ANH recaudará las retenciones, hará giros y
reintegros con destino al Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)73
que correspondan a las entidades partícipes. Los recursos concernientes al
FAEP son los que posteriormente se reparten entre las entidades territoriales
en las que no existe actividad petrolera.
73 Decreto 1939 de 2001.
En síntesis:
• La relación se basa en la transferencia de recursos por parte de la Ecopetrol / ANH a los entes territoriales, por concepto de regalías, impuestos indirectos, subsidios y sobretasa a la gasolina, para inversión en el sector social -salud, educación e infraestructura-, según disponga más conveniente y necesario, los entes territoriales.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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• ANH - Empresas Exploradoras y Productoras
Para esta relación, se tiene estipulado en la ley 1760 las acciones entre estos
dos agentes, ubicados en los puntos 5.3, 5.7, 5.10 y 5.13 .
5.3 Diseñar, promover, negociar, celebrar, hacer seguimiento, y
administrar los nuevos contratos de exploración y explotación de
hidrocarburos de propiedad de la Nación, en los términos del artículo 76
de la Ley 80 de 1993 y las normas que la sustituyan, modifiquen o
adicionen.
5.7 Convenir en los contratos de exploración y explotación los términos y
condiciones con sujeción a los cuales las compañías contratistas , como
parte de su responsabilidad social, adelantarán programas en beneficio de
las comunidades ubicadas en las áreas de influencia de los
correspondientes contratos.
5.10 Recaudar las regalías y compensaciones monetarias que
correspondan al Estado por la explotación de hidrocarburos, y girar a las
entidades con derecho a ellas tales recursos.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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Como se puede entender la ANH será la administradora de todo lo que tenga
que ver con el recurso y de los ingresos generados de éste, que le serán dados
por las empresas partícipes de los contratos celebrados con la misma, y
destinados a los entidades territoriales o comunidades.
La parte más fuerte en esta relación se da en el nuevo tipo de contrato que
creará la entidad para la exploración y explotación y la cual deberán acogerse
todas las empresas del sector (incluyendo Ecopetrol).
• Empresas Exploradoras y Productoras – Comunidad
La naturaleza de esta relación es similar a la que se gesta entre Ecopetrol y las
comunidades puesto que representa una sinergia, los agentes involucrados
En síntesis: Esta interacción se da entre dos actores principales (EPP – ANH).
• Al igual que la ANH con ECP, esta relación se basará en los nuevos tipos de contratación, en los que la ANH plasmará las condiciones, los derechos y deberes para la exploración y explotación en Colombia. A su vez, las EEP ejercerán sus operaciones bajo dichas condiciones.
• Las EEP transfieren recursos a la ANH por concepto de regalías, cuotas de mantenimiento y por ganancia extraordinaria.
• Como actualmente la ANH no ha comenzado a operar, no existen incentivos como tales hacia las EPP, estos estarían plasmados en las ventajas ofrecidas en los contratos, que se firmen entre las partes.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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deben salir beneficiados de la interacción. Los contratos son explícitos entre
las partes.
El rol que asumen las EEP es de patrocinador y/o gestor de proyectos de
desarrollo local, por ende su relación no se limita a la comunidad sino también
debe establecer relaciones con el gobierno. En un reportaje sobre
responsabilidad social a la BBC, la BP sostiene que en algunas zonas la
comunidad busca que las compañías reemplacen al Estado en este tipo de
responsabilidades, y ese no es el objetivo, lo máximo que puede llegar a hacer
es tomar un rol de interlocutores y facilitadores74.
Se rigen por acuerdos que firman entre estas que pueden ser del tipo
voluntario75 o en orden a acatar las leyes correspondientes a su cuota mínima
de inversión social para poder llevar a cabo operaciones en ciertas zonas del
país. Absolutamente todas las compañías cuentan con una división dedicada al
manejo de relaciones con el entorno que se rigen por los estatutos de cada
una. A su vez, se enmarca por la adopción de leyes que obligan a
evaluaciones de impacto social y ambiental en especial en ambientes naturales
y/o humanos particularmente sensibles.
74 Recuperado de: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/specials/2003/responsabilidad_social/newsid_3152000/3152284.stm 75 Como es el caso de los Principios Voluntarios sobre Seguridad y Derechos Humanos, documento publicado en el año 2000 por el CICR y varias empresas multinacionales (British Petroleum (BP), Amoco, Chevron y Shell).
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Dentro de esta interacción se maneja la modalidad de asociaciones o alianzas
entre las empresas, se hacen consorcios entre ellas o en compañía de
Ecopetrol; todas tienen unificadas las políticas de apoyo a la comunidad. Se
manejan asociaciones con otras organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales con base comunal, las cuales tienen experiencia en contribuir
a procesos de evaluación o programas de mitigación del impacto, además que
tienen con objetivos comunes y que reconocen que pueden lograr más a través
del trabajo conjunto que en forma individual.76
76 Banco Mundial - Inversión Social del Sector Privado. (2002). Mejores Prácticas para hacer frente a los Impactos Sociales de las Operaciones de Petróleo y Gas. Trabajo en colaboración en marcha. Recuperado el 10 de enero de 2003. http://www.worldbank.org/ogsimpact/pssioverviewsp.htm
En síntesis:
• La relación entre las EPP y la comunidad es semejante a la que se da entre ECP y la comunidad.
• El intercambio se da en la medida en que las EPP cumplan con su responsabilidad social, financiando programas de desarrollo regional y local. Por su parte, la comunidad le permite operar en la zona de influencia, contribuyendo a la viabilidad de los proyectos.
• La clave de la interacción es el manejo de riesgos y oportunidades presentes en el entorno y, de los impactos sociales ocasionados por la operación.
• En esta interacción se destaca el hecho de que las compañías establezcan alianzas o asociaciones entre ellas o con las ONGs.
• La relación se puede volver más productiva si los objetivos de la comunidad se encausan hacia el apoyo y la solidaridad con las EEP.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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• Entidades Territoriales – Comunidad
Las relaciones entre estos dos agentes se encuentran enmarcadas en base a
la Constitución Nacional, en donde se estipulan los derechos y deberes de
cada uno.
En la medida en que los ciudadanos pertenecientes a una comunidad elijan por
voto popular a sus representantes, estos se comprometen para que a través de
ellos, sean cumplidas las necesidades básicas de salud, educación,
infraestructura, etc., por medio de los recursos que le son destinados a cada de
dichas áreas, que en nuestro caso, provengan del sector petrolero, de tal
manera que cumplan las expectativas por las cuales el pueblo los eligió;
además las entidades territoriales deben de cumplir lo que esta estipulado en
el marco regulatorio de la constitución77.
También se debe tener en cuenta la relación entre las comunidades y las
entidades territoriales en cuanto a la promulgación de proyectos de inversión
que hacen conjuntamente para presentar a las compañías petroleras o para
hacer uso de los recursos transferidos a las ET. A su vez la comunidad se
77 Para las entidades territoriales véase Titulo XI Capítulos 1 y 2 de la Constitución.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
126
compromete a pagar los impuestos a los que se les obliga por ley y participar
en el desarrollo de los proyectos que sean puestos en marcha.
• Comunidad – Grupos al Margen de la Ley
Un país con ciertas deficiencias, en el que el Estado no ha estado presente en
muchas ocasiones tiene una gran deuda con las poblaciones, hoy los grupos al
margen de la ley se lo están cobrando a los privados, desde el campesino
común y corriente, el finquero hasta las compañías, y si hay una industria
consolidada con mayor razón, como es el caso de la industria petrolera.
Gracias a la experiencia de las compañías que operan en zonas de influencia
guerrillera se ha podido percibir un comportamiento de las comunidades frente
a estos grupos. El primer caso es cuando la comunidad (o algunos de sus
miembros) actúa(n) por miedo o por temor a las represalias, o el caso
En síntesis:
• La relación que se da entre estos dos agentes del sistema se basa en la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad por parte de las entidades territoriales, a través de planes y proyectos, financiados con dineros provenientes de la actividad petrolera, asignados a los ET y, repartidos por la ANH.
• La promulgación de proyectos de inversión que realizan la Comunidad con los ET en conjunto, para presentar a las compañías petroleras o para hacer uso de los recursos transferidos a las ET.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
127
contrario, en el que algunos actúan por simpatía. Pero en sí las comunidades
se manifiestan solidarias con la industria.
En ocasiones las comunidades actúan influenciadas por los actores armados
actuando como carteles consolidando un tipo de delincuencia común o
delincuencia organizada. Esta modalidad hace referencia a que utilizan a la
comunidad pobre para que venda el combustible que se roban, a estos se les
denomina “pinpineros”. Por otro lado, también se acostumbra a utilizar la
comunidad para que realice acciones de presión como el bloqueo de vías,
toma de las instalaciones o los equipos, etc. o en el peor de los casos para que
se unan a sus filas.
En general la relación entre la comunidad y estos actores armados es bastante
informal ya que los tratos o acuerdos que se hacen entre sí no quedan
evidenciados en ningún tipo de documento; en este tipo de relaciones la
palabra tiene un gran valor y si no se cumple cobran sentido los términos
chantaje, extorsión y venganza. La comunidad continuamente se ve afectada
por los actos subversivos de estos grupos ya que se vive una atmósfera donde
continuamente se violan sus derechos humanos.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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6.2.2. Impactos
• ECOPETROL S.A. – Grupos al Margen de la Ley
Si bien es sabido, una variable crítica del sistema petrolero en Colombia es el
riesgo que deben afrontar las compañías, no sólo Ecopetrol sino las compañías
petroleras en general, al llevar a cabo sus proyectos y operaciones en el
territorio colombiano, en cuanto al tema de la seguridad. Este riesgo es
bastante fuerte causando vulnerabilidad de la actividad petrolera debido a
posibles alteraciones del orden público, ataques a la infraestructura, etc.
agudizando el conflicto. No se puede afirmar que exista una relación como tal
(basada en contratos) entre estos dos agentes, lo que se debe analizar es el
impacto de las acciones de los GML sobre la empresa estatal.
En síntesis:
• La relación que se da entre estos dos agentes del sistema se basa en la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad por parte de las entidades territoriales, a través de planes y proyectos, financiados con dineros provenientes de la actividad petrolera, asignados a los ET y, repartidos por la ANH.
• La promulgación de proyectos de inversión que realizan la Comunidad con los ET en conjunto, para presentar a las compañías petroleras o para hacer uso de los recursos transferidos a las ET.
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Por principio ético, Ecopetrol no sostiene relaciones directas con actores
armados, el único manejo que Ecopetrol da indirectamente hacia éstos es por
medio de la asistencia social a las gentes del campo, la generación de empleo
y de oportunidades para las gentes de las zonas de influencia de los proyectos
y no para foráneos.
Los acuerdos nunca se hacen con los grupos al margen de la ley, siempre se
hacen con la comunidad. En ese orden de ideas la estrategia de Ecopetrol es
crear una comunidad solidaria que ayude a defender los intereses de la
empresa frente a este agente.
En Síntesis: Esta interacción es más de impacto perturbador que la relación representada propiamente por un contrato.
• El impacto de los GML sobre ECP, corresponde a las tensiones que se producen por sus acciones generando condiciones riesgosas en el tema de la seguridad. Esto se traduce en costos de operación más elevados, disminuyendo así la rentabilidad de los proyectos.
• Se puede explorar este impacto, con el fin de generar mecanismos que ayuden a aminorar esta variable crítica. De esta forma se disminuye el riesgo de invertir en Colombia por concepto de inseguridad, obteniendo mayores retornos sobre los proyectos.
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• Empresas Exploradoras y Productoras - Grupos al Margen de la Ley
Las empresas petroleras al igual que Ecopetrol no manejan relaciones directas
con los grupos al margen de la ley, el caso es semejante al de Ecopetrol y este
agente porque los principios son prácticamente los mismos. La interacción se
trazaría de una manera indirecta en dirección empresa –grupo armado porque
estas lo que hacen es crear un departamento encargado de la seguridad tanto
de la infraestructura como de su personal y hacer convenios con las
autoridades para protegerse de los ataques. Se maneja el mismo esquema de
construir una “comunidad solidaria”. En la dirección contraria la relación se da
ya que siempre están buscando perjudicar la operación de las compañías con
el fin último de erradicarlos o hacer que interrumpan los contratos y no
obtengan utilidades gracias a sus negocios en Colombia; el medio que utilizan
son los ataques y sabotaje en general.
Sin embargo, en contadas ocasiones se han hecho públicos algunos “pactos”
que realizan las EEP con los grupos al margen de la ley. El primer y más
conocido de los casos fue en el que una multinacional entregó cuantiosos
recursos:
“La relación del mal llamado Ejército de Liberación Nacional (Eln) con el
petróleo comenzó en los años 80, cuando la multinacional alemana
Manessman le entregó más de 10 millones de dólares a terroristas del
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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denominado “frente Domingo Laín” para que no dinamitara el oleoducto
Caño Limón-Coveñas que estaba construyendo.”78
• ANH – Países Competidores
Más que una relación, se refleja un impacto proveniente de las decisiones que
tomen los PC sobre el sistema petrolero colombiano. Los PC representan una
variables del entorno. 78 Revista Policía Nacional. Farc, Eln y autodefensas ilegales: Vampiros de los poliductos. ed.252. Recuperado de: http://www.policia.gov.co/inicio/portal/revista.nsf/PaginasNumero/252-4-2
En Síntesis: Esta interacción es más de impacto perturbador que la relación representada propiamente por un contrato.
• Las EEP y las GML no tiene un contrato en el cual se intercambien algún tipo de bien o servicio.
• El impacto de los GML sobre las EEP, corresponde a las tensiones que se producen por sus acciones generando condiciones riesgosas en el tema de la seguridad.
• Al ser los GML un agente perturbador, le introducen riesgo al sistema, que se traduce en mayores costos de operación para las EEP.
• El GC, junto con las Fuerzas Militares han tratado de menguar este impacto negativo sobre la operatividad de las EEP, realizando convenios como el Pacto de Reactivación del Petróleo.
• Se puede explorar este impacto, con el fin de generar mecanismos que ayuden a aminorar esta variable crítica. De esta forma se disminuye el riesgo de invertir en Colombia por concepto de inseguridad, obteniendo mayores retornos sobre los proyectos.
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Es importante tener en cuenta esta variable exógena, puesto que es necesario
conocer los movimientos externos. La ANH debe estar constantemente
comparando los lineamientos del sistema del país con la de los otros con el fin
de identificar tanto las amenazas y oportunidades, como las fortalezas y
debilidades de la política petrolera colombiana. Se debe estar al tanto de las
condiciones, las reglas de juego que ofrece la competencia para así estar en
un proceso de mejoramiento continuo con miras a atraer cada vez más
inversionistas al país.
• Empresas Exploradoras y Productoras – Países Competidores
Esta interacción tiene un impacto fuerte sobre el sistema en Colombia al
representar oportunidades en otras partes. En la medida en que los EEP
concentren más recursos en una región determinada, disminuyen costos de
En síntesis: No existen obligaciones por parte de estos dos agentes con el otro, por lo que no hay una relación como tal. Lo importante es reconocer que la forma de operar y las condiciones de los PC impactan las decisiones que se tomen respecto a política petrolera. En pro de mantener la competitividad (equilibrio entre riesgo y rentabilidad).
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
133
operación, volviéndose más eficientes. Así, optarán por invertir recursos en
grupos de países cercanos unos de otros.
6.3. Aspectos Generales del Funcionamiento del Sistema
• Acerca de la transferencia de recursos (regalías)
Los recursos generados por el sector petrolero constituyen un alto porcentaje
de los ingresos del gobierno central y de las administraciones de los territorios
petroleros. Dichas transferencias se originan por diferentes conceptos entre los
que se incluyen:
• Las EEP están abiertas a conocer otras políticas, otros tipos de
negociación, y otros mercados. El impacto se refiere a que las EEP pueden preferir mover sus capitales hacia los PC al no encontrar condiciones favorables y acordes al riesgo en el que deben incurrir en Colombia.
• En la medida en que las EEP concentren recursos en una región, se hacen más eficientes.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
134
Figura 16
La asignación de estas transferencias se basa en variables asociadas
directamente al desempeño del sistema, puesto que en la medida que éste
mejore, se generan mayores ingresos para las EEP, ECP y, por ende al GC.
Así sucesivamente se transfieren estos ingresos a las entidades territoriales
que, posteriormente se traducen en beneficios hacia la comunidad,
constituyéndose en un dinamizador de la economía y la inversión para el
desarrollo del país en general.
“Las regalías se constituyen en la contraprestación económica, en dinero o
en especie, que se causa a favor del Estado por la explotación de un
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
135
recurso natural no renovable. De igual manera se establece el derecho que
tienen sobre estos mismos recursos las entidades territoriales, en cuya
jurisdicción se adelanten explotaciones, así como los puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten los mismos o sus derivados, en cuyo
caso reciben el nombre de participaciones.”79
Las entidades beneficiarias deben destinar el ciento por ciento de las
participaciones por regalías exclusivamente a gastos de inversión directamente
relacionados con proyectos prioritarios contemplados en los respectivos planes
de desarrollo, asegurando coberturas adecuadas en salud, educación y
servicios, defensa de los recursos y recuperación ecológica. Asimismo,
respecto a los recursos provenientes del impuesto del transporte80 se les debe
dar el mismo destino de inversión.
A nivel de entidades territoriales, resguardos indígenas, asociaciones y demás,
el procedimiento que se debe llevar a cabo para poder obtener los beneficios
de dichos recursos está dispuesto de la siguiente manera:
“Para que un proyecto regional de inversión sea elegible deberá ser
presentado por las entidades territoriales a través de los Consejos
Regionales de Planificación Económica y Social, CORPES para
79 Artículo 360 de la Constitución. 80 Se paga a cerca de 200 municipios por donde pasan los oleoductos y gasoductos.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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presentarlo a la Comisión Nacional de Regalías. Estos proyectos
deberán estar definidos como prioritarios en el correspondiente Plan de
Desarrollo Territorial y venir acompañados de los Estudios de Factibilidad
o Preinversión, según el caso, que incluya el Impacto Social, Económico y
Ambiental.”81
La vigilancia sobre el cumplimiento del destino legal de las regalías e
impuestos cedidos está a cargo de la Comisión Nacional de Regalías. A su
vez, con la CNR se creó el Fondo Nacional de Regalías,82 el cual se ha
convertido en una importante fuente de financiación para proyectos de
desarrollo. Por otro lado, también existe el Fondo de Ahorro y Estabilización
Petrolera (FAEP)83, por medio del cual se creó un sistema de manejo de
cuentas en el exterior para efectuar traslados temporales de regalías y
compensaciones con fines de ahorro fiscal y de estabilización petrolera.
El Gobierno puede disponer de los recursos correspondientes al Fondo
Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP),
para asignarlos a los municipios y departamentos no productores de
hidrocarburos.
81 Según el Artículo No. 6 de la Ley 344 de 1996. 82 Ley 141 de 1994. 83 Ley 209 de 1995.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
137
• Acerca de la asignación de contratos (nuevo esquema)
Con la creación del la ANH, la administración de los recursos petroleros pasan
a manos de ella y por ende, la creación de uno o más sistemas de
contratación, con el fin de mejorar la situación actual por la que pasa el país y
aumentar la competitividad de este a nivel mundial. Este nuevo contrato debe
estar en concordancia con el entorno global para tener la competencia
necesaria de posicionar a Colombia como un prospecto interesante para los
inversionistas extranjeros.
En el último Simposio Colombiano de Contratación y Regulación Petrolera,
José Zamora, presidente de la recién creada ANH, expuso de manera general
como serán los dos nuevos sistemas que entrarán a operar. Aunque no son
definitivos en términos de ley, el proceso de elaboración de estos contratos
está bastante adelantado y se presume que será tal cual fue expuesto, pero
En síntesis: La industria petrolera genera recursos provenientes de las regalías, participaciones, transferencias, impuestos y subsidios cobrados a las EEP. Estos recursos son asignados a las ET, para inversión en desarrollo local o regional. Existen entes encargados de liquidar, administrar, monitorear (CNR, ANH); el GC ha creado el FNR y el FAEP, fondos que se han convertido en importantes fuentes de financiación.
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138
con algunas pequeñas modificaciones. Los modelos tienen cuatro bases
fundamentales:
- No tener inversión realizada por la ANH.
- Ser orientada a la inversión privada.
- Estar basada en esquemas contractuales probados y exitosos, como
son las nuevas concesiones y la Producción compartida.
- Orientada a la facilidad de los procesos, tanto previos como de control
(no intrusivo).
Se crearán dos tipos de contrato, debido a los actuales tipos de áreas que se
manejan en Colombia, y el nivel explorado de ellas, las llamadas cuencas
activas, son todas aquellas en la que se realicen operaciones o se tenga la
información geológica pertinente, como por ejemplo la del piedemonte llanero;
los otros tipos de áreas son las cuencas “frías”, que corresponden a las
inexploradas, inactivas y de frontera.
La razón de dividir por áreas radica en que el contrato de asociación pasado,
concentraba la inversión en las áreas activas y dejaba las inactivas olvidadas,
donde se sabia había potencial conocido.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
139
Con las llamadas cuencas activas el gobierno dispondrá del contrato por
Producción Compartida, en el que el inversionista correrá con todos los riesgos
y gastos, y se comparten utilidades entre la empresa y la gente.84
El Nuevo Tipo de Contrato El Nuevo Tipo de Contrato
Fuente: ANH – Simposio Colombiano de Contratación y Regulación Petrolera
El Nuevo Tipo de Contrato El Nuevo Tipo de Contrato
Fuente: ANH – Simposio Colombiano de Contratación y Regulación Petrolera
Figura 17
El segundo contrato, enfocado a las áreas inactivas será de tipo concesional,
pero como el Ministro Luis Alberto Mejia dice: "Es un contrato de concesión,
pero no como en el pasado, en que el privado pagaba una contraprestación y
hacía lo que quería. No. Estas concesiones nuevas tienen una serie de
obligaciones y requerimientos que serán monitoreadas por la Agencia, y son
obligaciones de inversión, de cumplimento de cronogramas de trabajo"85
84 José Alberto Zamora, Director ANH. 85 Recuperado de: http://www.offnews.info/articulos/infraestructura/petroleo_colombia.htm
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
140
Los Contratistas tendrán obligaciones razonables
Fuente: ANH - Simposio Colombiano de Contratación y Regulación Petrolera
Figura 18
Para este tipo de contrato la ANH realizará unos procesos previos, como son los
de promocionar internacionalmente el cambio que se está realizando con los
nuevos contratos, mientras que en Colombia se realiza el llamado “calentamiento
de áreas”, en las cuales se comienza la recolección de datos sobre el terreno
deseado, consiguiendo pruebas sísmicas, etc.
Según resultados preliminares de la ANH, estos nuevos sistemas aumentarán
ligeramente la rentabilidad actual de las inversiones, pero significativamente el
valor presente neto del proyecto. El estado tomará participación sobre las áreas
activas en alrededor de un 60% a 70% y de las inactivas entre 50% y 60%;
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
141
sumado que las empresas tendrán mayor libertad y flexibilidad a la hora de la
inversión, al tener sus decisiones independientes de las de Ecopetrol.
Existen críticas con respecto a los contratos, por parte de personajes importantes
en el ámbito del sector, como lo es el Senador Hugo Serrano, comentando en el
simposio sobre la nueva política petrolera: "El Gobierno pondrá a Ecopetrol a jugar
en un mundo muy difícil, como es el mundo del petróleo, sin la autonomía
financiera, lo que quiere decir que sus días están contados, porque no tiene
dineros necesarios, no explora, no busca petróleo y en unos años desaparecerá”.
• Acerca de los riesgos inherentes al sistema
Se pueden definir riesgos para cada tipo de actor, dependiendo de los intereses
que cada uno de ellos maneje, en este caso se eligen los riesgos que afectan a las
EEP, con el fin de entender qué aspectos tienen en cuenta a la hora de decidir
invertir en un proyecto. Según un estudio realizado durante el Seminario de
Petróleo y Desarrollo de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional, se concluyó que los precios internacionales del crudo y las tasas de
interés son los primeros determinantes de la inversión en exploración a nivel
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
142
mundial, pero que para Colombia no está determinada solamente por ello sino por
muchos otros factores sociales y políticos en mayor grado que las anteriores86.
Los inversionistas no están viniendo a Colombia por la conjunción de los
siguientes riesgos:
Riesgo Geológico.
El primer y principal riesgo está relacionado con el costo de perder la inversión
realizada para encontrar o no petróleo, ya que la ubicación de éste no está fijada
por ninguna fórmula matemática, sino que depende en gran medida de la
capacidad de análisis científico, de los procesos técnicos y del esfuerzo realizado
en pro de aumentar las probabilidades de encontrar petróleo. La prospectividad de
los países se mide en términos de factor de éxito, potencial petrolífero y eficiencia
exploratoria. En Colombia, la prospectividad está por debajo de Venezuela87 o
Nigeria, pero las condiciones económicas que ofrece el país sólo son comparables
con las de estos países.88 Por otra parte, la economía de los proyectos en
Colombia está por debajo de la ofrecida por otros países con condiciones
geológicas similares a las colombianas, como Argentina, Perú o Chile.
86 Boletín del Observatorio Colombiano de Energía (2003, julio-septiembre). Algunos Determinantes de la Inversión en Exploración en Colombia. (No.11,p. 19). 87 El factor de éxito se acerca al 15%, en comparación a Venezuela que es del 75%. 88 Departamento Nacional de Planeación [DNP] – Unidad de Infraestructura y Energía. (2000, mayo). El Sector de los Hidrocarburos en Colombia – Documento Sectorial [Versión Electrónica]. Recuperado el 16 de enero de http://www.dnp.gov.co/02_SEC/MINAS/MINAS.HTM#2.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
143
Este es uno de los mayores factores que se debe tener en cuenta cuando se trata
de invertir dinero en exploración, pero si este riesgo no se corre, el petróleo nunca
se encontrará; mas o menos se deben perforar ocho pozos en nuestro territorio
para encontrar uno que contenga petróleo, pero más allá de eso, puede que éste
no sea comercializable y aún así se pierda el dinero invertido.
En resumen, Colombia está catalogada dentro de los países con buenas
condiciones geológicas, medidas en términos de potencial petrolífero, factor de
éxito y tamaño promedio de campo. Según un informe Sectorial del DNP, el
tamaño del campo promedio en Colombia es de 50 millones de barriles, que
supera los 40 millones de barriles, promedio de una muestra de países89. Sin
embargo, el potencial petrolífero de Colombia (37.000 Mbls) está por debajo del
66% de los países evaluados.
Riesgo por inestabilidad en las reglas de juego.
Este tipo de riesgo no es intrínseco al proceso petrolero, sino debido a los cambios
en las reglas que dictadas por cada país donde se explota el recurso.
En cuanto al aspecto político, Colombia es considerada por la industria petrolera
como un país políticamente estable, no se han presentado golpes de Estado y se
89 Turquía, Chile, Bolivia, Ecuador, Perú, Egipto, Argentina, Brasil Argelia, Libia, Indonesia, Nigeria, México, Venezuela e Irán.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
144
mantiene la democracia. Sin embargo, en promedio cada año y medio se ha
presentado una reforma tributaria, las reglas de juego no son claras para los
inversionistas.
En este mismo orden de ideas, en Colombia se han cambiado seis veces los
criterios entre el Estado y las transnacionales desde 1974 al 200490, siendo el
mayor en todo Suramérica:
- Contrato de Asociación 50-50 (1974).
- Contrato de riesgo compartido o de participación de riesgo (1987).
- Contrato de la distribución de la producción escalonada (1989).
- Contrato de Asociación con Factor R (1994).
- Contrato de producción Incremental (1997).
- Contrato de Asociación con clausura de Favorabilidad (2003)
Conociendo que el negocio petrolero requiere de inversiones a largo plazo, se
requiere de certeza en los términos financieros que se manejen; pero no es
solamente distribución de crudo, sino más allá, sobre repartición de regalías,
impuestos, y cambios legislativos, entre otros.
En el siguiente gráfico se muestra el impacto que han tenido las decisiones
tomadas por el GC sobre el comportamiento que han tenido las inversiones en
90 Fuente: Vicepresidencia de Exploración y Producción. Ecopetrol.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
145
exploración (pozos A3). Se observa que cada vez que ocurre un cambio en las
reglas de juego el nivel de inversión disminuye. Por ejemplo, al introducir el
modelo de producción escalonada se observa una tendencia decreciente, que se
incentiva con la imposición de impuestos y el sistema de regalías variables. Claro
está, que sumado a esto, se debe al impacto de la competencia mundial.
Efecto de las decisiones del Gobierno sobre la InversiónEfecto de las decisiones del Gobierno sobre la Inversión
Fuente: ACP, DOE.Tomado de: Simposio Colombiano de Contratación y Regulación Petrolera.
Efecto de las decisiones del Gobierno sobre la InversiónEfecto de las decisiones del Gobierno sobre la Inversión
Fuente: ACP, DOE.Tomado de: Simposio Colombiano de Contratación y Regulación Petrolera.
Figura 19
Es conocido que Colombia es estable políticamente hablando, pero con respecto
a una política petrolera clara, nunca lo ha sido.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
146
Riesgo de Seguridad
La seguridad en Colombia es un tema principal al hablar de riesgos que se corren
al explorar, explotar o transportar el crudo debido a que las guerrillas y sus actos
de sabotaje que han impedido el correcto desarrollo del sector.
En la siguiente tabla se resume el impacto que tiene la guerrilla sobre las
multinacionales en cuanto a voladura de oleoductos, uno de los mayores gastos
en los que incurren las empresas del sector.
Voladuras de Oleoductos por parte de la Guerrilla 1998 1999 2000 2001 2002 Ataques a Oleoductos 77 79 96 170 20Pérdidas de Producción (Mbls) 6,4 2,2 8,4 24 N/D
Barriles Derramados 251.000 211.000 284.000 206.000 N/DCostos de Reparación (USD MM ) 3.9 4.1 4 4.1 N/D
Fuente: Ministerio de Minas y Energía Tabla 14
Debido a esto muchas compañías prefieren mirar otros países con similares
prospectos y que el factor seguridad está garantizado. Según Ecopetrol, Colombia
ha perdido más de 1’600.000 barriles de petróleo91, por los ataques de la guerrilla
contra el oleoducto.
91 Datos de la Asociación Colombiana de Petróleo, entre 1986 y el 2003
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
147
Los oleoductos no son los únicos afectados por el sabotaje, las guerrillas también
hacen volar los mismos pozos, aunque esto solamente se ve en regiones un poco
apartadas, como putumayo, que tiene participación de carácter marginal en la
producción colombiana, no deja de presentar daños ambiéntales y costos
innecesarios.
Existen otras maneras en las que los agentes armados impiden el desarrollo del
sector, al no dejar desarrollar normalmente actividades en fases iniciales del
proceso, como las de exploración; al evitar que el personal técnico de las
compañías entren en el territorio de influencia o en el peor de los casos
secuestrándolos.
• Acerca del proceso de gestión social
El sistema cuenta con un componente referente a la gestión social, el cual se ha
convertido a través del tiempo en un aspecto esencial. Este proceso está
encaminado hacia la comunicación e integración con las comunidades por parte
del Gobierno, Ecopetrol, las EEP y las Entidades Territoriales; convirtiéndose en
una consecuencia directa de la renta del petróleo. La gestión social no sólo es
resultado de la utilización de los recursos que se le transfieren al gobierno, sino de
la misión social de todas las empresas comprometidas en el sector. Estas
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
148
acciones hacen que se fortalezca la imagen del petróleo como generador de
desarrollo.
Según las EEP, es vital para la promoción y desarrollo de nuevos proyectos
hidrocarburiferos contar con condiciones favorables de entorno que permitan la
sostenibilidad de la industria, las cuales sólo se logran a través de un
acercamiento e involucarmiento con la comunidad. A saber, BP sostiene que
“…desde una perspectiva corporativa, las inversiones sociales son un
importante componente de la "licencia para operar" y pueden también traer el
beneficio de una buena reputación.”
“Las organizaciones gubernamentales, organizaciones de desarrollo, y
ONGs están también activamente involucradas en desarrollar guías para
ayudar a identificar, mejorar, y evaluar las mejores prácticas industriales en
está área. Los gobiernos tienen un rol particularmente importante. Ese rol
es formular y reforzar las justas "reglas del juego" que definen
responsabilidades precisas para todos los involucrados en la mitigación de
los impactos ambientales y sociales y que establecerán un punto común de
partida para inversiones competitivas.” 92
92 Recuperado de: http://www.worldbank.org/ogsimpact/esimoverviewsp.htm el 10 de enero de 2003.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
149
En este orden de ideas, se apoyan especialmente los proyectos concertados
entre instituciones y comunidad: o entidades territoriales, entidades nacionales
e internacionales y organizaciones comunitarias. Hablando específicamente de
Ecopetrol93, éste juega un papel de sustituto del Estado fortaleciendo la
institucionalidad del mismo.
En cuanto a los proyectos manejados se prefieren los programas que
contribuyan a atenuar las pérdidas económicas de los negocios ocasionadas
por efectos derivados de factores críticos de entorno94, y los que se encuentren
incluidos en Planes de Desarrollo Municipal y/o Departamental, Planes
Sectoriales o iniciativas de desarrollo regional, los cuales deben obedecer a
una metodología y tener viabilidad institucional, técnica, ambiental, social y de
financiación.
Las inversiones sociales frecuentemente buscan incrementar los niveles de
capital productivo humano, social, y ambiental en las áreas de actividad de
petróleo y gas, entre estas:
93 Los aportes de la industria petrolera en el periodo de 1995 – 2000 superaron $113,210 millones de pesos. 94 Entre los factores críticos del entorno se cuentan hurto de gasolina, contrabando, bloqueos, paros, terrorismo, acciones subsidiadas, etc.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
150
Inversiones SocialesInversiones Sociales
Programas que llevan a mejoras en los niveles de salud, educación, y subsistencia (micro-crédito y programas de desarrollo empresarial, programas de vacunación, programas de alfabetización).
Capital Humano:
Programas que crean capacidades en la comunidad, las ONGs, y refuerzan la capacidad gubernamental (entrenamiento en EIA/SIA, diagnósticos/trabajo de talleres, procesos de toma de decisiones, planificación regional)
Capital Social:
Programas que alienten la protección ambiental y su mejoramiento (protección de biodiversidad, protección de los usos tradicionales, la reforestación, protección contra la erosión, protección marina)
Capital Ambiental:
Programas que mejoran la infraestructura social de la región (carreteras, disponibilidad de energía, escuelas, hospitales, vivienda)
Capital Productivo
Fuente: Banco Mundial.
Inversiones SocialesInversiones Sociales
Programas que llevan a mejoras en los niveles de salud, educación, y subsistencia (micro-crédito y programas de desarrollo empresarial, programas de vacunación, programas de alfabetización).
Capital Humano:
Programas que crean capacidades en la comunidad, las ONGs, y refuerzan la capacidad gubernamental (entrenamiento en EIA/SIA, diagnósticos/trabajo de talleres, procesos de toma de decisiones, planificación regional)
Capital Social:
Programas que alienten la protección ambiental y su mejoramiento (protección de biodiversidad, protección de los usos tradicionales, la reforestación, protección contra la erosión, protección marina)
Capital Ambiental:
Programas que mejoran la infraestructura social de la región (carreteras, disponibilidad de energía, escuelas, hospitales, vivienda)
Capital Productivo
Fuente: Banco Mundial.
Tabla 15
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
151
7. Mapa de Incentivos
El mapa de incentivos resulta de las investigaciones preliminares y entrevistas
realizadas a representantes de los agentes institucionales, por medio de las
cuales se logra una detallada identificación de los agentes y sus interacciones.
Este mapa de incentivos constituye una herramienta de análisis que resume
dichas interacciones, y a través del cual se hacen explícitas las relaciones
entre las variables de decisión de cada uno de los agentes del sistema. Cada
variable de decisión tiene asignada una relevancia dependiendo del peso que
tenga en la relación correspondiente, y a su vez tiene asignada otra escala que
se refiere al nivel de incentivos que existen actualmente en el sistema petrolero
colombiano.
La razón de ser de la evaluación del mapa de incentivos es identificar las
posibles desviaciones del sistema respecto a lo esperado según la
normatividad existente, y asimismo encontrar puntos a mejorar para que el
sistema en su conjunto alcance un grado más alto de consistencia. Éste
permite reconocer importantes elementos que hacen explícitos los incentivos
del sistema actual, para definir los cambios y ajustes que sería conveniente
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
152
realizar en los contratos que rigen las interacciones entre los agentes del
sistema.
Al analizar conjuntamente las relaciones acá presentadas con las variables de
decisión de los agentes y los índices del buen funcionamiento del sistema (que
se presentan en el Capítulo No. 8), se puede identificar las oportunidades de
incentivos. El objetivo final es identificar en qué parte se podrían generar
cambios estructurales, orientados al logro de resultados.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
153
AgentesVariables deDecisión R I R I R I R I R I R I R I R I
Gobieno CentralElaboración de planes para el sector 2 1 3 2 2 2 1 0 1 0* Planes en Seguridad 1 1 3 3 3 3 1 1 3 0* Planes de Proyección 2 2 3 1 1 1 1 0 1 0Legislaciones referentes al sector (Regalías, tributación, políticas ambientales, entre otros) 3 3 2 1 2 2 3 2 0 0Prioridades de acción 1 0 3 2 1 0 1 0 0 0
Nivel de vigilancia sobre entes a su cargo 1 1 2 0 1 0 1 1 0 0ANHPolíticas para el diseño y manejo de los contratos. 3 3 3 2 3 3 1 0Asignación de áreas. 1 1 3 2 3 2 1 1Nivel de monitoreo sobre los contratos existentes 1 1 2 1 2 1 1 0ECOPETROL S.ASocios de operación. 2 1 1 1 3 2 3 0 1 0 3 0Prioridades de acción por área. 1 1 2 3 2 1 3 2 1 0 0 0Posición sobre las políticas petroleras. 2 2 3 1 1 1 3 1 0 0 0 0Nivel de riesgo dispuestos a afrontar en proyectos petroleros. 3 1 1 0 3 2 1 0 1 0 3 0Acciones de gestión social. 1 3 2 0 1 1 2 1 2 1 3 1 1 0
Empresas Exploradoras y Productoras.
Participación en licitaciones. 1 2 3 3 3 3 1 0Nivel de cumplimiento de contratos. 3 1 3 3 3 2 1 0Nivel de riesgo dispuestos a afrontar en proyectos petroleros. 2 2 1 3 3 3 3 0Socios de operación. 1 1 2 1 3 3 0 0Posición sobre las políticas petroleras. 2 1 2 2 2 1 0 0Entidadades TerritorialesDestinación de recursos provenientes del sector. 3 2 1 0 3 1Calidad en el ejecución de recursos. 2 1 1 0 3 1USOPrioridades de Negociación. 3 1Cumplimiento de convenios 2 2Posición sobre la política petrolera. 1 1ComunidadesNivel de participación en proyectos provenientes del sector. 2 3 2 2 2 0Nivel de apoyo al sector. 3 2 3 2 1 0Nivel de seguimiento de planes. 1 1 1 1 1 0Grupos al Margen de la LeyNivel de intromisión en el sector. 3 0 3 0 3 0 3 0 2 0
Tensiones Principales ( R , I ) R = Relevancia 0 - Ninguna Relevancia o Ningun Incentivo 2 - Relevancia Media o Incentivo MedioI = Incentivo 1 - Relevancia debil o Incentivo Debil 3 - Muy Relevante o Altamente Incentivante.
GC ANH ECP EEP GMLET USO CM
Tabla 16
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
154
• Gobierno Central
La relación más importante que mantiene el GC, se da con la ANH, ECP y las
EEP; su principal tensión es con la ANH, resulta en la creación de legislaciones
para el sector que por ley deben ser realizadas en conjunto.
Con ECP, sus relaciones son estrechas, por ser el GC el propietario de el 100%
de las acciones, el GC define las prioridades de acción que la empresa debe
tener, en coordinación con los planes estipulados.
Las EEP, al igual que con ECP, son afectadas por las políticas que sean
desarrolladas y en gran medida muestran incentivos en el área de seguridad y en
legislaciones, por ser claves en la estabilidad de su desarrollo en el sector.
Actualmente, existen grandes posibilidades de aumentar los incentivos, en los
niveles de monitoreo que el GC realiza sobre sus entidades a cargo.
Por otra parte, los grupos al margen de la ley, hacen parte de las decisiones del
gobierno en sus políticas de seguridad, creando un nivel muy alto de tensión en
este, sin tener incentivos.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
155
A partir del mapa puede observarse, que el GC no mantiene relaciones
importantes con los ET en el ámbito del sector petrolero y, no hay incentivos a que
estas participen en las decisiones que se hagan.
• Ecopetrol S.A.
Ecopetrol es un agente principal, razón por la que interactúa con la mayoría de
agentes del sistema.
En su relación con el GC es muy relevante el nivel de riesgo, puesto que éste
depende de la cantidad a invertir, que está condicionada por el presupuesto que le
asigne el GC a ECP. La tensión se da, porque el GC al ser propietario de ECP
interferir en las decisiones que la empresa tome. No existen mayores incentivos
por parte del GC para que ECP aumente su portafolio de inversiones debido al
cuidado que debe tener de los demás sectores del Estado.
En este momento, parece ser muy importante la posición que tenga ECP frente a
la política petrolera en la relación con la ANH, se infiere que esto se debe al
periodo de transición y de la cesión de funciones por parte de ECP hacia la ANH.
Lo mejor sería que se separara totalmente el rol de ECP con funciones
administrativas respecto al recurso.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
156
En cuanto a la relación con las EEP, es decisivo el nivel de riesgo a asumir y la
escogencia de los socios de operación. La relación se basa en la transferencia y
diversificación del riesgo.
La relación con la USO resulta bastante relevante en el desempeño de ECP, dado
que éste es propiamente un agente generador de tensión, se han desarrollado
incentivos para neutralizar el efecto de sus acciones hacia la parte laboral, pero no
en cuanto a la posición que adopta respecto a la política petrolera colombiana. En
esta interacción se identifica una oportunidad para generar cambios en el sistema
desarrollando algún incentivo para que la USO dirija sus iniciativas hacia la
eficiencia del sistema y no sólo hacia la protección de la soberanía del recurso.
Por otro lado, las comunidades no cuentan con incentivos hacia ECP para llevar a
cabo procesos de inversión social, la relación se basa en una serie de peticiones.
La oportunidad latente consiste en generar o fortalecer la comunidad solidaria en
las zonas de influencia.
Finalmente, se observa que las operaciones de ECP dependen en un alto grado
del nivel de intromisión de los GML, en cuanto a decisiones de socios de
operación y de nivel de riesgo. Estos no tienen ningún incentivo puesto que son
agente perturbador. Para lograr una atenuación del impacto que éstos tienen
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
157
sobre el sistema, se requiere que el GC siga con su objetivo de logra la paz. Como
se menciona anteriormente, el conflicto armado no hace parte de este proyecto.
• ANH
Con respecto a la ANH, el nivel de relevancia que mantiene con el GC es bastante
alto, centradas en las políticas de diseño y manejo de contratos, debido al interés
que presenta esta variable en el manejo del sector; y que a su vez cuenta
actualmente con grandes incentivos para que sea reformada.
A nivel de EC y las EEP, su relación de tipo Agente-Principal es bastante
importante, debido a que las variables de decisión de la ANH, afectan
directamente a dichas empresas; es más, existe un nivel alto de incentivos por
parte de las EEP y EC, para que las decisiones sea realizadas en pro de ellas,
sólo la variable relacionada con el nivel de monitoreo es la excepción, en la que
con ninguno de los agentes es relevante.
La ANH mantiene una relación poco relevante con las entidades territoriales,
debido a que las decisiones de ésta, están enfocadas a la administración del
recurso. Aunque la ANH se encarga de los pagos y transferencias por concepto de
regalías, es solamente un agente de intermediación entre el GC y los ET; además
no existen incentivos para que aumente la importancia de éstas.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
158
• Empresas Exploradoras y Productoras
Las EEP tienen una interacción muy importante con la ANH, más que con el
GC en cuanto a las licitaciones y el proceso de contratación. En este momento
la ANH está preocupada por dinamizar las inversiones en exploración, por
medio de los cambios que se le introducirán en un futuro inmediato a la forma
de contratación actual.
El nivel de cumplimiento de contratos depende en gran parte del GC en
términos de lo que el GC haga con las reglas de juego y de la estabilidad
política del país.
La interacción con ECP es fundamental para el funcionamiento del sistema por
ser entre agentes principales. Se debe tener en cuenta que muchos de los
proyectos se hacen en asocio con la empresa estatal y por eso es importante
incentivar la coordinación de intereses entre estos dos actores, en lo que se
refiere a actividades operativas. La oportunidad existente se debe a la
coyuntura actual, y se refiere a los mecanismos que ECP podría utilizar para
atraer EPP; lo importante es participar fuertemente en el mercado, lograr
alianzas estratégicas para desarrollar su potencial como empresa petrolera.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
159
Por otro lado, existe una interacción con los GML, similar a la que existe entre
estos y ECP. La relevancia del efecto tiene que ver principalmente con la
inestabilidad que genera este agente aumentando el riesgo para las EEP.
Asimismo, impacta la decisión de participar en una licitación y la posibilidad de
incumplimiento de contratos por parte de las EEP. Acerca de esto, se podría
plantear alianzas con el GC para combatir la inseguridad con un alto nivel de
monitoreo.
• USO Mirando el mapa de incentivos, vemos que la USO tiene una única relación,
llevada a cabo con ECP. Las decisiones que realice ECP inciden directamente
en la posición política que tome la USO, que al ser su sindicato deberían estar
alineadas con las de la empresa; actualmente no existen mayores incentivos
que cambien o mejoren la posición USO.
La variable con mayor relevancia entre estos dos agentes tiene que ver con las
prioridades de acción que la USO tenga, cuando negocia el pliego de
peticiones con ECP; debido a que las acciones realizadas en el proceso,
podrían llegar a afectar las operaciones de la empresa. Hoy en día, ECP no
cuenta con incentivos necesarios para que la negociación sea llevada de la
mejor forma, dando lugar a tensiones importantes, que en algunas ocasiones
han culminado en huelgas y parálisis de plantas e instalaciones.
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160
• Entidades Territoriales La principal interacción se da con la comunidad, puesto que ésta es la
directamente beneficiada por la buena gestión de las ET en cuanto a la
asignación de recursos provenientes del sector y la calidad de los proyectos en
que éstos e inviertan. Aunque esta relación es bastante fuerte, no tiene lugar
entre agentes principales del sistema-. Sin embargo, se debe considerar
porque refleja el efecto directo del apropiado funcionamiento del sistema. Se
observa, que los incentivos por parte de la comunidad hacia las ET son
débiles, por lo que existe una oportunidad para aumentar el nivel tanto de
participación como de monitoreo por parte de la comunidad en pro de su
desarrollo.
La relación con el GC, es de índole burocrático porque se basa en la
intermediación, por medio de la ejecución de planes planteados por el GC
hacia las CM. Se pueden generar cambios en el sistema en lo que se refiere a
las reglas para la elaboración de planes y de distribución de recursos.
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• Comunidades El papel más importante de la comunidad hacia generación de cambios en el
sistema se identifica como el replanteamiento del rol de la comunidad, como
apoyo a las EEP y de ECP en temas de viabilidad operacional.
Se puede pensar en incentivar el rol de las EEP como patrocinadores de
inversión social, generando incentivos para fomentar alianzas con el gobierno
en pro de que sus acciones estén encaminadas en la misma dirección. A su
vez, se puede explorar la forma en que las ET incentiven a la comunidad en
todos los niveles de sus decisiones, ya actualmente no existen incentivos con
dicho fin.
• Grupos al Margen de la Ley
Los GML mantienen una relación directa e importante con el GC, las EEP y
Ecopetrol, y en menor grado con las comunidades del sector petrolero. Todas
estas tienen un alto nivel, debido a las repercusiones que tiene para éstas las
acciones cometidas por los actores armados, y como se ve en el mapa de
incentivos, ninguno de los agentes asociados presenta incentivos al respecto
para subsanar esta situación.
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Cabe anotar que estas relaciones vienen del conflicto que los GML tiene con el
Estado de tiempo atrás, y son parte de las acciones de presión que realiza a fin
de desestabilizar al Gobierno en sectores claves de su economía. Es
importante saber, que el Gobierno como “administrador del estado”, es el
agente más influyente para disminuir la tensión creada por los GML.
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8. Variables de Desempeño del Sistema
Como es sabido, el diagnóstico debe estar soportado por una serie de políticas
y mecanismos de incentivos, que desde la estructura de contratos entre los
diferentes agentes del sistema generen cambios deseables en las variables,
afectando los índices del buen funcionamiento del mismo. Solamente en la
medida en que los incentivos tengan un impacto final positivo, el diseño resulta
adecuado.
En primera instancia se definirá el conjunto de variables críticas, que estarán
asociadas a los Indices del Buen Desempeño del Sistema.
Variables CríticasV1 Existencia de una política petrolera atractiva.V2 Existencia de una política de seguridad.
V3Condiciones laborales estables y acordes con la situación del sector.
V4 Existencia y disponibilidad de información sobre el sector.
V5Existencia y pertinencia de índices y mecanismos de monitoreo de las actividades.
V6Calidad de la gestión de administración del recurso petrolero.
V7 Calidad de la gestión operativa de las empresas.V8 Contexto político y orden público.
V9Nivel de participación y capacidad de monitoreo de la comunidad.
V10Nivel de compromiso de las empresas con el sector social.
V11 Cumplimento de los contratos.
V12Capacidad del gobierno para articularse con las empresas del sector.
V13 Nivel de monitoreo a la transferencia de recursos a las ET.V14 Nivel de compromiso de los agentes al sistema.
Variables CríticasV1 Existencia de una política petrolera atractiva.V2 Existencia de una política de seguridad.
V3Condiciones laborales estables y acordes con la situación del sector.
V4 Existencia y disponibilidad de información sobre el sector.
V5Existencia y pertinencia de índices y mecanismos de monitoreo de las actividades.
V6Calidad de la gestión de administración del recurso petrolero.
V7 Calidad de la gestión operativa de las empresas.V8 Contexto político y orden público.
V9Nivel de participación y capacidad de monitoreo de la comunidad.
V10Nivel de compromiso de las empresas con el sector social.
V11 Cumplimento de los contratos.
V12Capacidad del gobierno para articularse con las empresas del sector.
V13 Nivel de monitoreo a la transferencia de recursos a las ET.V14 Nivel de compromiso de los agentes al sistema.
Tabla17
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Los índices del buen desempeño del sistema son fruto de la revisión no sólo de
la literatura y el análisis de las entrevistas, sino de la síntesis de información
extractada del Simposio Colombiano de Contratación y Regulación Petrolera,
evento en el que grandes agentes del sistema a nivel nacional e internacional
expusieron su visión sobre la situación colombiana, sobre las tendencias
mundiales en cuanto a modelos de contratación y exploración, temas fiscales,
competitividad petrolera y relaciones entre agentes. Para su definición, se debe
hacer una aclaración respecto al supuesto sobre el que se construyen:
Colombia necesita los recursos que provienen de la actividad petrolera.95
Los índices se clasifican en grupos dependiendo del aspecto del sistema al que
pertenecen:
1. Rentabilidad: Se refiere al beneficio generado por el funcionamiento del
sistema, a la capacidad que debe tener el sistema para generar utilidades y
por ende de aportar ingresos al país.
Índices para su medición
- Tasa Interna de Retorno (TIR) de los inversionistas96.
- Tasa Interna de Retorno (TIR) del país: se mide como el promedio
ponderado de las TIR de los diferentes proyectos teniendo en cuenta
los tamaños de pozos. 95 Es importante anotar esta suposición porque se podría dar el caso de que aunque se tenga petróleo, no se explote. 96 Esta TIR se refiere a los proyectos exitosos únicamente.
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2. Eficiencia: Se refiere a qué tan eficiente están siendo las operaciones
realizadas en el territorio colombiano en cuanto a consecución de reservas
y explotación de las mismas.
Índices para su medición
- Tasa de reposición de reservas.
- Razón de extraído acumulado / Reservas estimadas.
3. Estabilidad: Se refiere a la capacidad del sistema para mantenerse a
través del tiempo, en los diferentes ámbitos en los que los agentes se
desenvuelven. Existen diferentes tipos de estabilidad que sumados
constituyen la estabilidad y sostenibilidad del sistema. A decir, en el campo
administrativo, legal, de política y de seguridad debido que cada una de
ellas genera un ambiente especifico.
Índices para su medición
- Tiempo de permanencia promedio de las EEP en el sistema.
- Años de autosuficiencia petrolera.
- Costo anual por ataques a infraestructura, al capital humano, robo y
hurto.
- Reformas a contratos en los últimos X años.
- Paros laborales al año.
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4. Prospectividad97: Se refiere a la visión y expectativas que se tiene el
sistema a mediano y largo plazo, especialmente al potencial petrolero del
país y al grado en el que se va aproximando a niveles deseables en
términos de reservas.
Índices para su medición
- Factor de éxito exploratorio.
- Kilómetros de sísmica 2D y 3D realizados por año.
- Número de pozos perforados al año.
5. Contribución al Estado: este aspecto se relaciona con la capacidad del
sistema para generar recursos en pro del desarrollo del país.
Índices para su medición
- State Take: es un indicador utilizado por consultores y analistas
internacionales para determinar la competitividad de los sistemas
contractuales y fiscales de los países productores. Este indicador
permite comparar la competitividad de Colombia en función de su
participación en la renta petrolera, entendiendo por participación la
suma de los ingresos que se reciben por actividad petrolera vía
impuestos, regalías y participación sobre la producción.
97 Existe una relación inversamente proporcional entre el nivel de prospectividad y las condiciones
fiscales y contractuales: a mayor riesgo geológico, menos impuestos, regalías, etc., y viceversa.
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9. Oportunidades de Mejora al Sistema
Las oportunidades de generar incentivos en el sistema deben estar
fundamentadas en los impactos que generan sobre las variables de decisión de
uno o varios agentes, así como sobre las variables críticas. A través de éstas
últimas se busca mejorar en algún grado los Índices del buen desempeño del
sistema.
Los posibles cambios presentados a continuación se clasifican en grupos,
dependiendo de la parte del sistema que buscan mejorar. Sin embargo, no tienen
como objetivo llegar a un máximo de detalle, ya que se espera lograr un impacto
general, sin caer en las minucias de los procedimientos que se puedan realizar.
• Proyección de Ecopetrol como empresa líder en exploración en
Colombia.
a) Acerca de la política de financiamiento a Ecopetrol, independizándola de las
decisiones financieras del GC.
Esta propuesta busca independizar las decisiones que el GC realice hacia EC,
buscando lograr una mayor operatividad, a través de la separación entre el Estado
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y sus inversiones. Las variables de decisión que se verían afectadas, tendrían que
ver con las prioridades de acción con respecto al gobierno y el nivel de riesgo a
afrontar por parte de ECP.
La propuesta supondría que el gobierno debería crear un capital de riesgo
dispuesto a invertir o a ser buscados en los mercados externos de deuda, para no
disponer de dineros dispuestos a otros sectores del país.
Además de esto, se deberían cambiar las legislaciones, ya que actualmente el
gobierno no puede disponer sólo de capitales de riesgo, mejorando los incentivos
que actualmente están propuestos por el GC hacia EC, impulsando su desarrollo y
proyección más allá del ámbito colombiano.
Los problemas que surgirían al realizar esta propuesta, se enmarcan, en la
probabilidad de que EC no pueda responder ante las obligaciones financieras, que
dado el caso, no sea posible pagar por medio de los retornos generados de los
proyectos, el gobierno se vería obligado a desembolsar dicho dinero.
b) Incentivos para que las empresas exploradoras y productoras busquen
asociarse con Ecopetrol para proyectos dentro del país.
En la medida en que ECP y las EEP coordinen sus intereses, las relaciones serán
más productivas. Esto se refiere a que Ecopetrol podría incentivar la conformación
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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de alianzas con otras EEP en la medida en que los términos no sean tan rígidos;
introducirle flexibilidad a las condiciones ayudaría a fomentar el interés. Es clave
en esta propuesta que el riesgo sea compartido. El objeto final de esta propuesta
es participar en el mayor número de proyectos posibles, debido a que resulta
menos arriesgado para la compañía trabajar con un socio, además de que tiene la
oportunidad de aprender y adquirir conocimientos tecnológicos que se convierten
en el valor agregado de la interacción. Hay que explotar la trayectoria que tiene
ECP en el país por el conocimiento geológico. Mediante este mecanismo, se ven
afectadas positivamente la calidad de la gestión operativa de las empresas, así
como el nivel de compromiso de estos dos agentes. El efecto que tendría sobre el
desempeño del sistema está relacionado con el desarrollo de la prospectividad y
los índices concernientes a la eficiencia.
c) Incentivar a la USO para que dirija sus iniciativas hacia la eficiencia del
sistema, no sólo hacia la protección de la soberanía del recurso
.
Esta propuesta buscar redireccionar las prioridades de acción de la USO,
específicamente en sus peticiones acerca de la política petrolera, entendiendo
que es necesario que ECP trabaje en conjunto con otras EEP, puesto que no se
tiene la capacidad tecnológica ni económica para operar individualmente.
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Resaltar el hecho de que mediante dichas alianzas la empresa puede disminuir su
riesgo, bajando costos y generando una mayor rentabilidad. La USO es un agente,
que alineándolo un poco puede resultar en herramienta clave en pro de la
consolidación de ECP en la industria petrolera. Cabe anotar que la carga laboral
que afronta ECP, por parte de la USO es demasiado alta y limita los campos de
acción de la empresa.
Dentro de esta propuesta, las variables claves sobre las que se tendría incidencia
son, las condiciones laborales estables, acorde con la situación del sector, el nivel
de compromiso de la USO y de ECP y la capacidad del gobierno para articularse
con las entidades del sector.
Las condiciones adversas que se pueden generar con esta propuesta puede ser la
negativa por parte de la USO a cambiar su posición, a sabiendas que en un
escenario pesimista, ECP podría desaparecer, al operar ineficientemente y, por
ende ellos mismos.
• Sobre la estabilidad del sector.
a) Replanteamiento de la política petrolera para evitar el manejo coyuntural
del recurso.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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Esta propuesta se basa en los cambios que realiza el gobierno en sus políticas y
formas de contratación, respondiendo a la situación por la que esté pasando en
ese momento (como es el caso hoy en día), sin mirar a un mediano-largo plazo.
Para cambiar esto, se requiere de la creación de un plan energético consistente y
no una recopilación de leyes, decretos y resoluciones98, con carácter más
operatorio que estratégico.
En el mapa de incentivos, se observa que muchos actores están interesados en
que esto se lleve a cabo, debido al impacto que tendría en el sistema, incidiendo
positivamente en el índice de estabilidad.
Los problemas relacionados con esta propuesta provienen de la capacidad del
Estado para gestionar y poner en práctica dicho cambio, ya que el proceso para su
realización requiere de la buena comunicación y coordinación que los entes
realicen.
b) Sobre la seguridad.
Esta propuesta tiene como fin fortalecer la política de seguridad entorno al sector,
dado que en el mapa de incentivos los actores relacionados directamente con la
98 Como lo es el código de petróleos hoy en día.
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operación, se ven afectados por el conflicto que se vive con los GML. Para esto, el
GC como agente principal debe comprometerse con las EEP y ECP, más allá de
simples acuerdos, sino a nivel del contrato mismo para que éste ofrezca garantías
e incentive a las EEP a invertir. La solución pacífica no se puede descartar, pero
dada la situación actual se deben tomar acciones al respecto, en las que se
contemplan las alianzas entre las comunidades, las EEP, y el GC para minimizar
el efecto negativo. Es importante anotar, que el GC debe hacer presencia en las
áreas de tensión, para que asimismo las CM no se sientan abandonadas.
Las variables que influyen en este proceso son la elaboración de planes de
seguridad por parte del GC, las políticas para el diseño de contratos, el nivel de
riesgo que las empresas deben afrontar, el nivel de apoyo de la comunidad hacia
el sector y su participación. Todas en conjunto ayudan a disminuir el nivel de
intromisión de los GML en el sector. El impacto está directamente asociado a la
estabilidad y la rentabilidad que obtendrían los inversionistas debido a la baja que
se daría en sus costos de operación.
• Coordinación de las entidades hacia el sector.
Esta propuesta se incluye para mejorar la coordinación y armonización entre las
funciones y los planes que manejan las entidades involucradas en el sistema,
encaminados a mejorar la eficiencia del sector. Por ejemplo, tiempos de desarrollo
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de licencias ambientales, ejecución de contratos, entre otros. Esto se podría
desarrollar a través de un sistema de información coordinado entre las entidades.
Tiene que ver principalmente con el nivel de monitoreo que tiene el GC a los entes
a su cargo y con la capacidad que tiene el GC para articularse con los demás
entes, que impacta la existencia y pertinencia de índices y mecanismos de
monitoreo de actividades, así como el nivel de compromiso de los agentes del
sistema. Esta propuesta se vería reflejada en la estabilidad y eficiencia del
sistema.
• Acerca del destino de los recursos generados por la industria.
a) Reinversión de un porcentaje de la renta petrolera para financiar
programas de exploración, investigación y desarrollo del sector por
parte del Gobierno.
Esta propuesta se genera para mantener un constante mejoramiento en las
condiciones de las operaciones y garantizar, en cierta medida, la continuidad de
los procesos. Se observa en el mapa de incentivos en cuanto a los planes de
proyección y las legislaciones referentes a destinación de recursos, en las que no
se ha alcanzado un nivel óptimo de incentivos. Con esto se busca ampliar la
calidad de la información geológica disponible y, por ende promover la actividad
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exploratoria del país. El impacto directo se da sobre los índices referentes a la
prospectividad.
b) Creación de incentivos para activar la participación de la comunidad en
el desarrollo, calidad y monitoreo de los recursos trasferidos, por parte
de los entes territoriales desde el sector petrolero.
La propuesta se basa en el análisis del mapa de incentivos donde, ECP y las EEP
apoyan e incentivan a las comunidades para que participen y demuestren su
apoyo al sector, cosa que no sucede cuando se habla de los entes territoriales; a
excepción de los ET con alta dependencia como Arauca y Casanare; en donde las
comunidades ven el petróleo y sus beneficios tangibles. En los demás entes las
comunidades no prestan demasiada atención al mismo, perdiendo oportunidades
de inversión en su beneficio. Podría llegarse a coordinar las iniciativas de los ET
con las de las empresas, para resolver mutuamente las necesidades de las CM.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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10. Conclusiones
El desarrollo de este trabajo se basó en una metodología, que fue modificada a
medida que se iba avanzando en la investigación, debido a la complejidad del
sistema analizado. La causa principal fue la dificultad para encontrar factores de
desempeño medibles, que reflejaran con certeza el desempeño del sistema
globalmente.
Por ello, se optó por generar un conjunto de índices que representaran el buen
desempeño del sistema en diferentes aspectos. Se identificaron las oportunidades
existentes en el sistema para hacerlo consistente, con base en el efecto que
tendrían en la mejora de dichos índices.
El sistema es bastante complejo, por lo que es necesario realizar cambios en
diferentes niveles. Se identificaron una serie de oportunidades para generar
incentivos en ciertas relaciones, básicamente entre agentes principales. Se
encontró que es necesario un alineamiento entre las instituciones del Estado y los
demás organismos involucrados en el sistema, para que la industria petrolera
crezca y siga siendo generadora de desarrollo para Colombia.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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Los planes y proyectos deben ser estructurados de forma que el sistema sea
sostenible a mediano y largo plazo; independiente de las necesidades inmediatas
de los agentes, o del sistema como tal; razón por la cual se ha creado
inestabilidad y pérdida de competitividad.
Diagnóstico del Sistema Petrolero en Colombia y Desarrollo de Incentivos. II-03(2)115 / II-03(2)125
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Anexo No. 1 Ley 20 de 196999
Artículo 12: El Gobierno podrá declarar reserva nacional cualquier área petrolífera del país y aportarla, sin sujeción al régimen ordinario de contratación y licitación, a la Empresa Colombiana de Petróleos para que la explore, explote o administre directamente o en asociación con el capital público o privado, nacional o extranjero. (...) Lo dispuesto en el inciso primero de este artículo no afecta las expectativas de derecho creadas por propuestas formuladas con anterioridad a la providencia que declare la reserva de la zona respectiva. Artículo 13: Las normas contenidas en el artículo 1° de esta ley se aplicarán también a los yacimientos de hidrocarburos (Artículo 1°. Todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de derechos constituidos a favor de terceros. Esta excepción, a partir de la presente ley, sólo comprenderá las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos).
99 Tomado de: Carta Petrolera Edición Especial 50 años, p. 26.
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Anexo No. 2
Decreto 1760 de 2003100 26 de junio de 2003
Por el cual se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modifica su
estructura orgánica y se crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los literales d), e) y f)
del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, y
CONSIDERANDO:
Que la Ley 790 de 2002, en su artículo 16, literales d), e) y f), confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional, modificar la estructura orgánica y determinar losobjetivos de las entidades u organismos resultantes de las escisiones y crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades escindidas; Que el Programa de Renovación de la Administración Pública Nacional, tiene como propósito racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública o garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación; Que el Gobierno Nacional, en el marco del Programa anteriormente citado, ha determinado de conformidad con el respectivo estudio técnico, la necesidad y conveniencia de separar las actividades de naturaleza industrial y comercial de exploración, explotación, refinación, transporte y comercialización de hidrocarburos, derivados y productos, de las actividades de administración de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nación y de la administración de activos no estratégicos representados en acciones y participaciones en diferentes sociedades y negocios,
DECRETA:
T I T U L O I ESCISIÓN
Artículo 1°. Escisión. Escíndese de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, la administración integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nación y la administración de los activos no estratégicos representados en acciones y participaciones en sociedades, en los términos que se establecen en el presente decreto.
T I T U L O II
CREACIÓN DE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS, ANH Artículo 2°. Creación y naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH. Créese la Unidad Administrativa Especial denominada Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera, sometida al régimen jurídico contenido en el presente
100 Tomado de: Sitio Web Presidencia de la República – Decretos en Línea. http://www.presidencia.gov.co/decretoslinea/2003/junio/26/dec1760260603.pdf el 10 de enero de 2003
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decreto y, en lo no previsto en él, al de los establecimientos públicos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y en las normas que la sustituyan, modifiquen o adicionen. (…) Artículo 4°. Objetivo. El objetivo de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, es la administración integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nación. Artículo 5°. Funciones. Son funciones de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, las siguientes: 5.1 Administrar las áreas hidrocarburíferas de la Nación y asignarlas para su exploración y explotación. 5.2 Evaluar el potencial hidrocarburífero del país. 5.3 Diseñar, promover, negociar, celebrar, hacer seguimiento, y administrar los nuevos contratos de exploración y explotación de hidrocarburos de propiedad de la Nación, en los términos del artículo 76 de la Ley 80 de 1993 y las normas que la sustituyan, modifiquen o adicionen. 5.4 Diseñar, evaluar y realizar estrategias de promoción de la exploración y explotación de hidrocarburos y divulgarlas de acuerdo con las mejores prácticas internacionales. 5.5 Apoyar al Ministerio de Minas y Energía en la formulación de la política gubernamental en materia de hidrocarburos y en la elaboración de los planes sectoriales. 5.6 Administrar la información técnica existente y la que en el futuro se adquiera en el país y asegurar su preservación, integralidad y utilización como materia prima del proceso exploratorio de los hidrocarburos. 5.7 Convenir en los contratos de exploración y explotación los términos y condiciones con sujeción a los cuales las compañías contratistas, como parte de su responsabilidad social, adelantarán programas en beneficio de las comunidades ubicadas en las áreas de influencia de los correspondientes contratos. 5.8 Administrar la participación del Estado, en especie o en dinero, en los volúmenes de hidrocarburos que le correspondan en los nuevos contratos de exploración y explotación, en desarrollo de lo cual podrá disponer de dicha participación mediante la celebración de contratos u operaciones de cualquier naturaleza. 5.9 Administrar y disponer de los bienes muebles e inmuebles que pasen al Estado por finalización de los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos, o por reversión de concesiones vigentes. 5.10 Recaudar las regalías y compensaciones monetarias que correspondan al Estado por la explotación de hidrocarburos, y girar a las entidades con derecho a ellas tales recursos. 5.11 Efectuar las retenciones de las sumas que por concepto de participaciones y regalías correspondan a las entidades partícipes con destino al Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, FAEP, hacer los giros y reintegros en los términos establecidos en la Ley 209 de 1995 o en las normas que la sustituyan, modifiquen o adicionen. 5.12 Adelantar las acciones necesarias para buscar el adecuado abastecimiento de la demanda nacional de hidrocarburos, derivados y productos, sin perjuicio de las atribuciones asignadas al Ministerio de Minas y Energía en esta materia. 5.13 Fijar los volúmenes de producción de petróleo de concesión que los explotadores deben vender para la refinación interna. 5.14 Fijar el precio al cual se debe vender el petróleo crudo de concesión destinado a la refinación interna para el procesamiento o utilización en el país, y el gas natural que se utilice efectivamente como materia prima en procesos industriales petroquímicos cuando sea del caso. 5.15 Ejercer las demás actividades relacionadas con la administración de los hidrocarburos de propiedad de la Nación y las que le sean asignadas por la ley o el reglamento y sean acordes con la naturaleza de la Agencia.(…)
T I T U L O III CREACIÓN DE LA SOCIEDAD PROMOTORA DE ENERGÍA DE COLOMBIA S. A.
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Artículo 23. Naturaleza jurídica, denominación y sede. Créese la Sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A., sociedad pública por acciones del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera. Su domicilio y sede principal será la ciudad de Bogotá, D. C., y podrá establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior. Artículo 24. Objetivos de la Sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A. La Sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A. tendrá como objetivo principal la participación e inversión en compañías cuyo objeto social se relacione con actividades del sector energético o con actividades similares, conexas o complementarias. (…)
T I T U L O IV MODIFICACIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA EMPRESA
COLOMBIANA DE PETRÓLEOS, ECOPETROL
Artículo 33. Naturaleza jurídica, denominación y sede. La Empresa Colombiana de Petróleos, empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional creada por autorización de la Ley 165 de 1948, mediante el Decreto 0030 de 1951, y escindida mediante el presente decreto, quedará organizada como sociedad pública por acciones, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, se denominará Ecopetrol S. A., su domicilio principal será la ciudad de Bogotá, D. C. y podrá establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior. Artículo 34. Objetivos de Ecopetrol S. A. Serán objetivos de Ecopetrol S. A. los siguientes: 34.1 La exploración y explotación de las áreas vinculadas a todos los contratos celebrados hasta el 31 de diciembre de 2003, las que hasta esa fecha estén siendo operadas directamente y las que le sean asignadas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH. 34.2 La exploración y explotación de hidrocarburos en el exterior, directamente o a través de contratos celebrados con terceros. 34.3 La refinación, el procesamiento y cualquier otro proceso industrial de los hidrocarburos y sus derivados, en instalaciones propias o de terceros, en el territorio nacional y en el exterior. 34.4 La distribución de hidrocarburos, derivados y productos en el territorio nacional y en el exterior. 34.5 El transporte y almacenamiento de hidrocarburos, derivados y productos, a través de los sistemas de transporte propios y de terceros, en el territorio nacional y en el exterior, con la única excepción del transporte comercial de gas natural en el territorio nacional. 34.6 La comercialización nacional e internacional de gas natural, de petróleo, sus derivados y productos. 34.7 La realización de cualesquiera actividades conexas, complementarias o útiles para el desarrollo de las anteriores.(…)
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Anexo No. 3
Cuestionario Con el objeto de conocer y plantear posiciones diferentes a las de los autores, se realizaron una serie de entrevistas a personas versadas en el tema petrolero, en representación de algunas entidades involucradas, para que manifestaran sus conocimientos, apreciaciones y opiniones acerca del sistema petrolero en general y, más específicamente de su rol dentro del mismo. Se diseñó un cuestionario general con el fin de obtener información para describir el estado actual del sistema petrolero colombiano, identificando sus agentes, las relaciones que existen entre ellos y las variables de decisión que afectan el desempeño del mismo; a fin de identificar incentivos que generen consistencia en el sistema. Adicionalmente, se formularon preguntas específicas referentes al rol del agente entrevistado. Es importante aclarar que las preguntas son generales debido a que no se quería sesgar ninguna de las respuestas. El modelo de cuestionario fue el siguiente: Generales: El Sistema ¿Desde su punto de vista, cuál(es) es(son) el(los) mayor(es) obstáculo(s) para el desarrollo del sector petrolero en el país? ¿Cuáles son los principales actores del Sector Petrolero Colombiano (SPC)? ¿Cuáles de esos actores obstaculizan el buen desempeño del sistema petrolero en Colombia o generan inestabilidad en el mismo? ¿Cómo cree usted que se puede medir el desempeño del sistema de manera integral, es decir qué factores de desempeño (grandes aspectos del sistema) identificaría para el sistema globalmente? Nota: Para enmarcar este concepto. Se cita el ejemplo del sistema educativo, en el que la calidad, cobertura y equidad constituyen sus factores de desempeño; aspectos que al ser mejorados o aumentados ayudan directamente a la consolidación y al mejor funcionamiento del sistema. ¿Desde su punto de vista cuál es el objetivo o los objetivos principales del sistema petrolero colombiano? ¿Cuáles son las variables de decisión más relevantes de los actores citados anteriormente? ¿Qué aspectos le hacen falta al sistema petrolero colombiano para que sea consistente y logre alcanzar sus objetivos? Usted como agente del sistema: ¿Qué papel (función) juega su entidad (grupo, asociación, empresa, etc.) dentro del SPC? ¿Cuáles son sus objetivos institucionales o individuales? ¿Qué decisiones tiene a cargo su entidad dentro del sector, en otras palabras cuáles on sus variables de decisión?
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A nivel de contratos: ¿cuáles son los actores con quienes interactúa, y cuál es la naturaleza de esta relación? (Entiéndase contrato como la caracterización de una transacción entre agentes económicos, es decir, la definición de las reglas de juego que van a regir el intercambio de bienes, servicios, información y responsabilidades entre éstos). ¿Con cuál de los actores ha tenido inconvenientes o se ha dificultado la relación, por qué? ¿Qué acciones incentivarían el mejoramiento de esas relaciones? ¿Conoce algún tipo de incentivo que se haya diseñado / utilizado previamente para mejorar la calidad de sus relaciones con los demás entes con los que interactúa? ¿Cuáles países considera que son comparables con Colombia en cuanto a política petrolera y modus operandi? ¿Cuáles son los pros y los contras de hacer una inversión en Colombia? ¿Qué oportunidades identifica en Colombia respecto a los otros países al momento de invertir? Otras (Estas preguntas no estaban incluidas en la totalidad de los cuestionarios, solo en los casos pertinentes) Respecto al tema de regalías, ¿cuál es la diferencia entre las funciones de la ANH y la CNR? ¿Cómo manejaría el trato con los grupos al margen de la ley para que no infieran en las operaciones petroleras? Tiene conocimiento de algún tipo de acuerdo/trato hecho con estos? Los resultados y la información recopilada en dichas entrevistas fueron captados a lo largo del proyecto y están implícitos en la definición de actores, variables, interacciones e incentivos. Nota: (Las entrevistas fueron grabadas como medio de validación).
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