desigualdad territorial afrodescendientes e indigenas en amèrica latina

7/31/2019 Desigualdad territorial afrodescendientes e indigenas en Amrica Latina

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POBREZA Y DESIGUALDAD.

INFORME LATINOAMERICANO 2011.

ISBN

978-956-9153-01-3

Fotografas

Imgenes Rimisp Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural

(Pgs. 11, 31, 32, 39, 43, 44, 63, 72, 103, 108, 111, 127, 134 y 156).

Imgenes individuales Rimisp: Ligia Gmez (Pg. 35),

Bruno Portillo (Pg. 68) y Aracely Vlez (Pg. 80).

Imgenes Banco Mundial (Pgs. 13,14, 18, 25, 28, 42, 53, 58, 77, 82, 96, 99, 100, 120).

Diseo

www.disenohumano.cl

Impresin

Fyrma Grca

Rimisp Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural

Hueln 10, Piso 6, Providencia, Santiago de Chile.

e-mail: [email protected]

www.rimisp.org

www.inormelatinoamericano.org

La reproduccin o diusin de parte o de todos los contenidos en cualquier ormato est

prohibida a menos que sea para usos sin nes de lucro y con la debida autorizacin. Las

opiniones expresadas en este documento son las del autor y no refejan necesariamente

las opiniones del Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA) ni del International

Development Research Center (IDRC, Canad).

Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la orma en que aparecen presentadoslos datos que contiene, no suponen de parte del FIDA juicio alguno sobre la condicin jurdica

de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin

de sus ronteras o limites. Se han utilizado las denominaciones pases desarrollados y

pases en desarrollo por resultar convenientes desde el punto de vista estadstico sin que

ello represente necesariamente juicio alguno sobre la etapa alcanzada por una zona o pas

determinados en el proceso de desarrollo.

Con el objetivo de acilitar la lectura, el lenguaje utilizado en este Inorme no distingue en

todos los casos entre los gneros masculino y emenino, utilizando la mayora de las veces la

denominacin masculina genrica, incluyendo de esta orma a hombres y mujeres.

Impreso en Santiago, Chile, Marzo 2012.


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CONTENIDOS

RECONOCIMIENTOS

PRESENTACIN

SNTESIS

INTRODUCCIN. POBREZA, DESIGUALDAD Y TERRITORIO

Desigualdad y polticas pblicas: el debate entre oportunidades y resultados

Enfrentar la desigualdad: desafo clave de la agenda pblica en la regin

Desigualdad territorial. Lo que esconden las cifras agregadas

PRIMERA PARTE: DIMENSIONANDO EL PROBLEMABRECHAS DE DESARROLLO AL INTERIOR DE LOS PASES DE LA REGIN

Captulo 1.Desigualdades territoriales en seis dimensiones claves del desarrollo

Lo que muestran las cifras: grandes brechas territoriales en Amrica Latina

A. Dimensin Salud

B. Dimensin Educacin

C. Dimensin Dinamismo Econmico y Empleo

D. Dimensin Ingresos / Pobreza

E. Dimensin Seguridad Ciudadana

F. Dimensin Gnero

Sntesis de principales tendencias: menos poblacin, ms ruralidad y mayorpresencia de poblacin indgena y afro descendiente en territorios rezagados

SEGUNDA PARTE: DESIGUALDAD, POLTICAS PBLICAS YCAPACIDAD INSTITUCIONAL

Captulo 2.

Las polticas sectoriales no son neutras ante la desigualdad territorial

Poltica educativa descentralizada en Chile

A. Efecto de las reformas

B. Las causas: la inexistencia de un modelo de gestin territorial de la educacin

Poltica para el campo y el desarrollo rural en Mxico

A. Cul ha sido el efecto de la poltica implementada a partir de la segundareforma agraria en Mxico?

B. Causa de la incidencia territorial diferencial de los programas

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Captulo 3.Capacidad de Gestin de los Gobiernos Locales

Cmo nos aproximamos a la Capacidad de Gestin de los Gobiernos Locales?

Diferencias en capacidad de gestin de los gobiernos locales: lo que muestranlas cifras

A. La mayor parte de los habitantes de los pases latinoamericanos estudiados,vive en territorios cuyo gobierno local tiene una capacidad de gestin entorno al promedio nacional respectivo

B. Existen mayores brechas en los indicadores que dan cuenta de la capacidaddel gobierno local de generar ingresos y realizar inversiones

C. Capacidad de gestin local y caractersticas del territorioCaptulo 4.Capacidades locales para la superacin de la pobreza.Cuando los actores del territorio se involucran en la gestin del desarrollo

Proyecto Sierra Sur, Per. Quebrando la tendencia a la pobreza y la desigualdad

A. Los orgenes de Sierra Sur

B. En qu consiste Sierra Sur?C. Principales logros

D. Resultados. Mejorando las condiciones de vida de las familias rurales de laSierra Sur de Per

Provincias del Sur de Santander, Colombia Territorio Solidario!

A. Orgenes del movimiento cooperativista en el sur de Santander

B. La economa solidaria en Santander en la actualidad

C. Qu factores contribuyen a explicar el xito de esta experiencia?

D. Resultados. Argumentos para un modelo alternativo de desarrollo de base

endgenaBIBLIOGRAFA

GLOSARIO DE SIGLAS

ANEXO METODOLGICO

Captulo 1.Desigualdades territoriales en seis dimensiones claves del desarrollo

Captulo 3.Capacidad de Gestin de los Gobiernos Locales

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RECUADROSRecuadro 1. Aequitas (equidad) - Aequalitas (igualdad)Recuadro 2. La concentracin espacial de la actividad econmica y la aceptacin de

las desigualdades territorialesRecuadro 1.1. Metodologa de AnlisisRecuadro 2.1. Iniciativas para el Mejoramiento del Sistema Educacional Chileno

2005-2010Recuadro 2.2. El caso de la Corporacin Municipal de Educacin de MaipRecuadro 2.3. El caso de la Corporacin Municipal de Puente AltoRecuadro 2.4. Propuestas para avanzar en la generacin de una poltica que responda alasnecesidadesespeccasdecadaterritorioenChileRecuadro 2.5. Qu se puede hacer para generar polticas pblicas que permitan

alcanzar un desarrollo equitativo en el campo mexicano?Recuadro 2.6. El Bono de Desarrollo Humano (Ecuador)Recuadro 3.1. Indicadores de Capacidad de Gestin de los Gobiernos LocalesRecuadro 4.1. Organizaciones Solidarias Destacadas

GRFICOSGrco 1.1. El Salvador. Tasa de mortalidad infantil 2007Grco 1.2. Ecuador. Tasa de mortalidad infantil 2010Grco 1.3. Chile. Tasa de mortalidad infantil 2010Grco 1.4. Ecuador. Acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento 2010Grco 1.5. Guatemala. Acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento 2006Grco 1.6. Chile. Acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento 2009Grco 1.7. Mxico. Tasa de embarazo adolescente 2010

Grco 1.8. Guatemala. Tasa de embarazo adolescente 2008/2009Grco 1.9. Bolivia. Poblacin analfabeta de 15 y ms aos de edad 2001Grco 1.10. Mxico. Poblacin analfabeta de 15 y ms aos de edad 2010Grco 1.11. Guatemala. Tasa neta de matrcula en el primer nivel de enseanza 2010Grco 1.12. Colombia. Tasa neta de matrcula en el primer nivel de enseanza 2010Grco 1.13. Chile. Indicador de calidad de la educacin 2008Grco 1.14. Ecuador. Tasa bruta de nacimiento de empresas 2010Grco 1.15. Nicaragua. Tasa bruta de nacimiento de empresas Junio 2010/julio2011Grco 1.16. Bolivia. Tasa de empleo en rubros no primarios 2001Grco 1.17. Mxico. Tasa de empleo en rubros no primarios 2010Grco 1.18. Bolivia. Necesidades bsicas insatisfechas. 2001Grco 1.19. Chile. Necesidades bsicas insatisfechas 2002Grco 1.20. Brasil. Personas en situacin de pobreza 2010

Grco 1.21. Nicaragua. Personas en situacin de pobreza 2005Grco 1.22. Guatemala. Tasa de victimizacin por hogares 2006Grco 1.23. Chile. Tasa de victimizacin por individuos 2008Grco 1.24. Colombia. Muertes por causas externas 2010Grco 1.25. Ecuador. Tasa de muertes por causas externas 2010Grco 1.26. Per. Tasa de policas por habitante 2009Grco 1.27. El Salvador. Tasa de policas por habitante 2007Grco 1.28. Bolivia. Brecha de gnero en tasa neta de participacin laboral 2001Grco 1.29. Nicaragua. Brecha de gnero en tasa neta de participacin laboral 2005Grco 1.30. Colombia. Brecha de gnero en tasa neta de analfabetismo 2005Grco 1.31. Per. Brecha de gnero en tasa neta de analfabetismo 2007Grco 1.32. Guatemala. Brecha de gnero en poblacin sin ingresos propios 2006Grco 1.33. El Salvador. Brecha de gnero en poblacin sin ingresos propios 2007

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Grco 2.1. ndice de Disimilitud a nivel comunal en escuelas urbanas. 4 bsico, 2006(30% de alumnos con menor Nivel Socioeconmico)

Grco 2.2. CoecientesdeGinidelingresototalpercpita:1994-2010Grco 2.3. Gasto pblico rural entre 1995-2011 (en millones de pesos del 2011)Grco 2.4. Pobreza extrema en el sector rural (pobreza alimentaria), PIBA y gasto pblico

en ADR, 2005/2006 (estados ordenados por tasa de pobreza extrema)Grco 2.5. Distribucin del Gasto Pblico Agrcola (GPA), PIB Agrcola y el Empleo

Agrcola (PO Agr.) en sector primario (2006)Grco 2.6. Gasto total y per cpita por productores y dependientes anualizado en pesos

mexicanos por programa de GPA: 2008-2010 (estados ordenados por tasa depobreza extrema)

Grco 3.1. El Salvador. Disponibilidad de recursos humanos 2007Grco 3.2. Chile. Disponibilidad de recursos humanos 2008Grco 3.3. El Salvador. Disponibilidad presupuestaria por habitante en dlares 2011Grco 3.4. Chile. Disponibilidad presupuestaria en dlares por habitante 2008Grco 3.5. Per. Porcentaje de la inversin en el gasto total 2010Grco 3.6. Chile. Porcentaje de la inversin en el gasto total 2008Grco 3.7. Mxico. Indicador del peso de la deuda 2009Grco 4.1. Distribucin de la poblacin objetivo de Sierra Sur por quintil de ingreso 2006Grco 4.2. Situacin Econmica de las Familias con Plan de Negocios 2009

TABLASTabla 1.1. Resumen de Indicadores por DimensinTabla 1.2. Casos seleccionados de localidades rezagadas y aventajadas, segn porcentaje

de poblacin que representan - Dimensin Salud

Tabla 1.3. Casos seleccionados de localidades rezagadas y aventajadas, segn grado deurbanizacin - Dimensin SaludTabla 1.4. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas,

segn porcentaje de poblacin perteneciente a pueblos originarios o afro-descendiente - Dimensin Salud

Tabla 1.5. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadaspara indicador de oferta pblica de salud - Dimensin Salud

Tabla 1.6. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas para indicador deoferta pblica de salud - Dimensin Salud

Tabla 1.7. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas,segn porcentaje de poblacin que representan - Dimensin Educacin

Tabla 1.8. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas,y su grado de urbanizacin - Dimensin Educacin

Tabla 1.9. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas,y su porcentaje de poblacin perteneciente a pueblos originarios o afro-descendiente - Dimensin Educacin

Tabla 1.10. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales en torno al promedionacional en los indicadores de tasa de analfabetismo y tasa dematrcula primaria - Dimensin Educacin

Tabla 1.11. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas,segn porcentaje de poblacin que representan - Dimensin DinamismoEconmico y Empleo

Tabla 1.12. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas, segnsu grado de urbanizacin - Dimensin Dinamismo Econmico y Empleo

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Tabla 1.13. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas,y la proporcin de poblacin perteneciente a pueblos originarioso afro-descendiente - Dimensin Dinamismo Econmico y Empleo

Tabla 1.14. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas, yla relacin de dependencia de jvenes menores de 15 aos y adultos mayores- Dimensin Dinamismo Econmico y Empleo

Tabla 1.15. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales en torno al promedioen los indicadores de tasa de desempleo y tasa de empleo en rubrosno primarios - Dimensin Dinamismo Econmico y Empleo

Tabla 1.16. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas, segnel porcentaje de poblacin que representan - Dimensin Ingresos / Pobreza

Tabla 1.17. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas,segn su grado de urbanizacin - Dimensin Ingresos / Pobreza

Tabla 1.18. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas,y su porcentaje de poblacin perteneciente a pueblos originarioo afro-descendiente - Dimensin Ingresos / Pobreza

Tabla 1.19. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas, segnsu grado de dependencia de poblacin joven - Dimensin Ingresos / Pobreza

Tabla 1.20. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales desigualitarias e igualitarias,segn ndice de Gini de ingresos del hogar - Dimensin Ingresos / Pobreza

Tabla 1.21. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales desigualitarias, segnndice de Gini de ingresos del hogar - Dimensin Ingresos / Pobreza

Tabla 1.22. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas, y elporcentaje de poblacin que representan - Dimensin Seguridad Ciudadana

Tabla 1.23. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas,

y su grado de urbanizacin - Dimensin Seguridad CiudadanaTabla 1.24. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas, ysu porcentaje de poblacin perteneciente a pueblos originarios o afro-descendiente - Dimensin Seguridad Ciudadana

Tabla 1.25. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas enmateria de disponibilidad de policas por habitante, y su grado de urbanizacin- Dimensin Seguridad Ciudadana

Tabla 1.26. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas enigualdad de gnero, segn porcentaje de poblacin perteneciente a pueblosoriginarios o afro-descendiente - Dimensin Gnero

Tabla 1.27. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas enigualdad de gnero, segn su grado de urbanizacin - Dimensin Gnero

Tabla 1.28. Casos seleccionados de localidades sub-nacionales rezagadas y aventajadas

en igualdad de gnero, segn porcentaje de poblacin que representan -Dimensin Gnero

Tabla 2.1. Polticas sectoriales con impactos territoriales diferenciadosTabla 2.2. Principales programas orientados al desarrollo rural en MxicoTabla 3.1. Ejemplos de pases e indicadores de capacidad de gestin de los gobiernos

locales que se concentran en torno al promedio y no exhiben casos demunicipios con comportamiento negativo o muy negativo

Tabla 3.2. Porcentaje de municipios y de poblacin que habita en ellos que se concentraen torno al promedio de cada indicador, por pas

Tabla 3.3. Participacin de Ingresos propios respecto del ingreso total enpases seleccionados

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Tabla 3.4. Caractersticasdemogrcasdelterritorioydisponibilidadpresupuestaria por habitante en pases seleccionados

Tabla 3.5. Caractersticasdemogrcasdelterritorioyporcentajedeinversindelgobierno local respecto del gasto total en pases seleccionados

Tabla 3.6. Caractersticasdemogrcasdelterritorioypesodeladeudaderespecto los ingresos totales del gobierno local en pases seleccionados

Tabla 3.7. Porcentaje de la poblacin de 15 aos y ms que declara pertenencia apueblo originario, segn disponibilidad presupuestaria por habitante enpases seleccionados

Tabla 3.8. Porcentaje de la poblacin de 15 aos y ms que declara pertenencia apueblo originario, segn disponibilidad de recursos humanos respecto ala poblacin total en pases seleccionados

Tabla 3.9. Porcentaje de la poblacin de 15 aos y ms que declara pertenencia apueblo originario, segn participacin de ingresos propios respecto delingreso total en pases seleccionados

Tabla 4.1. Poblacin en situacin de pobreza por departamentos participantes enProyecto Sierra Sur 2007

Tabla 4.2. Poblacin total y poblacin rural de los departamentos participantes enProyecto Sierra Sur 2007

Tabla 4.3. Poblacin y extensin territorial de las Provincias del Sur de SantanderTabla 4.4. Inventario de Organizaciones Solidarias de las Provincias del Sur de

SantanderTabla 4.5. Registro de asociados y empleados de las Cooperativas del Sur de

Santander

FIGURASFigura 1.1. Bolivia. Acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento 2005Figura 1.2. El Salvador. Tasa de mortalidad infantil 2007Figura 1.3. Bolivia. Poblacin analfabeta de 15 y ms aos de edad 2005Figura 1.4. El Salvador. Tasa neta de matrcula en el segundo nivel de enseanza 2007Figura 1.5. El Salvador - Tasa de muertes por causas externas 2006Figura 1.6. El Salvador - Tasa de policas por habitante 2007Figura 1.7. Bolivia. Tasa neta de participacin laboral femenina 2001Figura 1.8. Nicaragua: Poblacin femenina analfabeta de 15 y ms aos de edad 2005Figura 4.1. Territorio de Intervencin Proyecto de Desarrollo Sierra SurFigura 4.2. Mapa culturalFigura 4.3. Mapa de la Experiencia de Economa Solidaria de las Provincias del Sur

del Departamento Santander

Figura 4.4. Visin emergente de desarrollo en el Sur de Santander

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Arias (CEPAL, Chile); Pedro Gell y PabloGonzlez (PNUD, Chile); Julio Berdegu,Flix Modrego y Claudia Serrano, todos deRimisp Centro Latinoamericano para elDesarrollo Rural, quienes aportaron ideas,sugerencias y comentarios a lo largo de todoel proceso. Agradecemos muy especialmentea Josena Stubbs yToms Rosada (FIDA,Roma) por su permanente dedicacin yapoyo a esta iniciativa.

Tambin aport con su trabajo el equipo decomunicaciones de Rimisp, compuesto porMnica Maureira y Diego Reinoso, el cualcont con la asesora de Factor Estratgico,particularmente de Paula Trivelli, RodolfoGuajardo y Susana Huenul.

El equipo de coordinacin general agradeceelapoyonancierodelasinstitucionesquepermitieron la produccin de este Informe,el International Development Research CenterIDRC, Canad y el Fondo Internacional deDesarrollo Agrcola, FIDA. Este Informees un resultado conjunto del programa

Dinmicas Territoriales Rurales y delproyecto Conocimientos para el Cambio,ambos coordinados por Rimisp y ejecutadosen colaboracin con socios a lo largo de

Amrica Latina.

El Informe Latinoamericano sobrePobreza y Desigualdad 2011 ha sidopreparado por un extenso equipo deinvestigadores y colaboradores coordinadospor Mara Ignacia Fernndez y JorgeRodrguez. La coordinacin cont conel apoyo de Francisca Meynard, DanielaMiranda, Andrea Palma, Ruth Saieh yDaniela Sugg.

El trabajo fue conducido bajo la direccinde Rimisp Centro Latinoamericano para elDesarrollo Rural.

Para la seccin de los indicadores queconforman cada una de las dimensionesanalizadas en la primera parte del Informe secont con la importante asesora de CatalinaCspedes (Seguridad Ciudadana), JosLuis Contreras (Dinamismo Econmico yEmpleo), Ricardo Cuenca (Educacin), JavierEscobal (Salud) y Flix Modrego (Ingresos).

El levantamiento de los indicadores lorealiz un equipo coordinado por Jorge

Rodrguez, que incluy a investigadores quetrabajaron en los 10 pases. Ellos son: JesseAtkinson (Guatemala); Oscar Cabrera (ElSalvador); Carlos Chiapa (Mxico); Carlosde los Ros (Per); Arilson Favareto (Brasil);Ligia Gmez (Nicaragua); Leonith Hinojosa(Bolivia); Benjamn Jara (Chile), MarianaRos (Colombia) y Sara Wong (Ecuador).Susana Herrera (Chile) es responsable de laelaboracin de los mapas territoriales.

La segunda parte se basa en trabajospreparados especialmente para el Informe, a

cargo de Luis Bertoglia, Dagmar Raczynski yConsuelo Valderrama (educacin en Chile),

John Scott (desarrollo rural en Mxico), JuanPonce (Bono de Desarrollo Humano enEcuador) y Neida Colmenares (EconomaSolidaria en las provincias del Sur deSantander en Colombia).

Realizaron valiosas sugerencias ycontribuciones para este informe DanaeMlynarz (Chile); Santiago Perry y lvaroMontes (Corporacin PBA, Colombia); JosSialer (Proyecto Sierra Sur, Per); Jimena

RECONOCIMIENTOS


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los indicadores socioeconmicos de cadapas, en muchas ocasiones esconden varianzassignicativasentrelosterritoriosdelmismo,yasea entre territorios urbanos y rurales o entredistintas unidades poltico-administrativas. Esas como algunos indicadores sociales en unpas determinado pueden hacer parecer queno existen problemas en el mbito que miden,dado su valor promedio, pero ocultar quedicho promedio se compone de resultadosde territorios en los cuales efectivamenteel indicador es satisfactorio y resultadosde otros territorios donde es claramenteinsatisfactorio.

El anlisis que se realiza en la primera parte delInformeidenticaterritoriosparticularmenterezagados (o adelantados) y que presentanbrechasnegativas(o positivas) signicativasrespecto del desarrollo de su propio pas,entendiendo que en la regin hay pasescon estados de desarrollo ms avanzadosque otros (Captulo 1). Encontramos casos,por ejemplo, de pases de nivel de desarrollopromedio relativamente bajo en los cualesno hay territorios particularmente rezagadosni adelantados, as como casos de pases denivel de desarrollo promedio relativamentealto en los que solo unos pocos territoriostienen resultados satisfactorios, mientras queel resto se encuentra rezagado.

La segunda parte del Informe analiza lasimplicancias de estas desigualdades enlas polticas pblicas y su relacin con lascapacidades institucionales. Se postula quelas polticas sectoriales no son neutras antela desigualdad territorial, pues una mismapoltica puede contribuir al desarrollo de unterritorio, no tener mucho impacto en otros yafectar negativamente a un tercero.

Se presentan los casos de dos polticas -lapoltica de educacin escolar en Chile y losprogramas de desarrollo rural en Mxico-; y unprograma -el Bono de Desarrollo Humano enEcuador- (Captulo 2). Estas iniciativas tienenpropsitos distintos, unos ms acotados queotros; unas tienen una larga trayectoria y otraes una iniciativa reciente, pero ms all desus diferencias coinciden en un aspecto: sonpolticas diseadas con propsitos sectorialesque pueden tener resultados agregadospositivos, pero cuando stos se analizan demanera desagregada espacialmente se revelan

imisp - Centro Latinoamericanopara el Desarrollo Rural, presentael Informe Latinoamericano sobre

Pobreza y Desigualdad 2011 como un aportea la discusin sobre pobreza y desigualdaddesde una perspectiva particular, la de ladesigualdad territorial, que corresponde a unade las aristas menos abordadas del problemae impacta con especial fuerza a los sectoresrurales de Amrica Latina.

El Informe evidencia la existencia de notablesbrechas territoriales y su impacto sobre lasdesiguales posibilidades de desarrollo de losterritorios. Se estructura en dos seccionesprincipales. La primera da cuenta de lainequidad territorial. Las cifras promedio de

PRESENTACIN

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importantes desigualdades en sus resultadose impactos. Las razones que explican lasbrechas territoriales que no logran eliminar (yque muchas veces agudizan) estas iniciativasson distintas y en muchos casos, anteriores aldiseo y la implementacin de las polticas.

Tienen que ver, precisamente, con el tipode diferencias territoriales que, a la larga, laspolticas contribuyen a perpetuar, por no serconsideradas al momento del diseo de lasintervenciones.

Al interior de los propios territoriosradica parte de la explicacin de lasbrechas existentes, pues las capacidadesinstitucionales y sociales son desiguales.Esta armacin queda demostrada alrepetir el anlisis estadstico realizado en laprimera parte del Informe, con indicadoresde la capacidad de gestin de los gobiernoslocales, lo que da cuenta, una vez ms, deimportantes brechas territoriales (Captulo3). El Informe termina haciendo referenciaa dos casos de desarrollo endgeno elProyecto Sierra Sur en Per y el TerritorioSolidario de las Provincias del Sur deSantander en Colombia- que muestran cmoa pesar de las capacidades diferenciadasy los contextos socialmente adversos,determinados arreglos socio institucionalescontribuyen a revertir tendencias poten-cialmente negativas (Captulo 4). Ambasexperiencias son producto de una gestinlocal exitosa, que integra a distintosactores, aportando un fuerte componenteciudadano y democrtico, aumentando lascapacidades de gestin local e innovandoen la construccin de herramientas para eldesarrollo y la superacin de la pobreza.


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SNTESIS


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2011 como un aporte a la discusin sobrepobreza y desigualdad desde una perspectivaparticular, la de la desigualdad territorial,que corresponde a una de las aristas menosabordadas del problema e impacta conespecial fuerza a los sectores rurales de

Amrica Latina.

En Amrica Latina no da lo mismo nacer o

vivir en cualquier lugar. El lugar de residenciadetermina la condicin socioeconmicay las posibilidades de acceso a bienes quegaranticen el bienestar. Esta regla aplica tantoentre pases como al interior de los mismos,porque dentro de la regin hay pases que hanlogrado mayores niveles de crecimiento, peroen cuyo interior, el crecimiento se concentrasolo en algunos territorios.

Este Informe postula que las desigualdadesregionales, especialmente cuando tienenla magnitud que hemos visto en Amrica

Latina, s son un problema y un obstculoal desarrollo. Comprender y enfrentar lasbrechas territoriales no solo es bueno paralos territorios donde las relaciones hoy enda no son las que deseamos. Hay abundanteevidencia que indica que estas relacionesdesiguales tienen un importante costo pas.Nuestro inters no es solo cunto en formaagregada o en promedio crece o disminuye lapobreza de un pas, sino cmo esos resultadosse distribuyen entre los territorios.

Si bien compartimos la idea de que en un mundode mercados perfectos y en el largo plazodebera producirse un proceso de convergenciaregional, como el que postula el Banco Mundial(2009), vemos que hay un conjunto de factoresque, en la prctica y en los horizontes de tiempode una o dos generaciones, impiden o demoranesta convergencia.

En primer lugar, nos preocupa la existencia demecanismos que se refuerzan mutuamente,generando verdaderas trampas espacialmentelocalizadas de pobreza, de desigualdad y

a desigualdad es un tema clavede la agenda latinoamericanacontempornea y todo indica que

lo seguir siendo en el futuro. Amrica Latinaexhibe el ttulo de ser la regin ms inequitativadel mundo, incluso por sobre regiones quepresentan niveles de pobreza ms dramticoscomo frica y parte del Asia.

En el contexto general de la preocupacinpor la superacin de la pobreza y la inclusinsocial de las personas pobres y vulnerables,parte del debate se ha trasladado desdela pregunta por las causas y alternativasde solucin a los problemas de pobreza,hacia el anlisis de las causas y efectos de ladesigualdad en las posibilidades de desarrollode los pases.

Este es el problema ms apremiante de laagenda latinoamericana. Los pases de laregin han ido encontrado frmulas para

recomponer su institucionalidad democrticatras dcadas de gobiernos autoritarios,insertarse en los mercados mundiales, crecereconmicamente y paliar la situacin depersonas en condicin de pobreza. Peropersisten graves problemas sociales.

La desigualdad repercute sobre diversosfenmenos de tipo poltico, econmico ycultural. Se expresa ante todo en el accesoa las distintas manifestaciones del poder ycontribuye, de esta forma, a su reproduccin,

pues quienes detentan el poder tienenpocos incentivos para cambiar el orden decosas. Estos temas desafan a la democraciapoltica frente a la demanda por la aperturade mayores espacios de participacin yrepresentatividad y, a la democracia social,ante la existencia de grupos sociales conposibilidades dispares de desarrollo, que sereproducen en crculos viciosos.

Rimisp - Centro Latinoamericano para elDesarrollo Rural, presenta el Informe Lati-noamericano sobre Pobreza y Desigualdad

POBREZA Y DESIGUALDADINFORME LATINOAMERICANO 2011Sntesis

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polticas estn mal concebidas, mal diseadasy mal implementadas, y que hay un importanteespacio para hacerlo mejor. Es posible lograrcrecimiento con mayor cohesin (inclusin)territorial a partir de los propios territorios yno por la simple convergencia del crecimientode solo unos pocos. Por eso apostamos por ladimensin territorial del desarrollo.

Este Informe evidencia la existencia denotables brechas territoriales y su impactosobre las desiguales posibilidades dedesarrollo de los territorios. Se estructuraen dos secciones principales. La primera dacuenta de la inequidad territorial. La segundaanaliza las implicancias de estas desigualdadesen las polticas pblicas y su relacin con lascapacidades institucionales.

1. Dimensionando el problema.Desigualdades territoriales en seisdimensiones claves del desarrollo

Las cifras promedio de los indicadoressocioeconmicos de cada pas, en muchas

ocasiones esconden varianzas signicativasentre los territorios del mismo, ya sea entreterritorios urbanos y rurales o entre distintasunidades poltico - administrativas. Es ascomo algunos indicadores sociales en un pasdeterminado pueden hacer parecer que noexisten problemas en el mbito que miden,dado su valor promedio, pero ocultar quedicho promedio se compone de resultadosde territorios en los cuales, efectivamente,el indicador es satisfactorio y resultadosde otros territorios donde es claramenteinsatisfactorio.

El Informe Latinoamericano sobre Pobrezay Desigualdad 2011 ofrece un diagnsticocuantitativo de las desigualdades existentesentre los resultados socioeconmicos dedistintas unidades territoriales dentro deuna muestra de pases latinoamericanos,demodotaldeidenticarsihayterritoriossub-nacionales particularmente rezagados (oadelantados) respecto de la media nacional yque presentan brechas negativas (o positivas)signicativas respecto del desarrollo de supropio pas, entendiendo que en la regin

deinecienciaeconmica.EnelmarcodelPrograma Dinmicas Territoriales Rurales,Rimisp realiz, en conjunto con sus socios,un anlisis de datos censales y de encuestasnacionales de hogares para 10 mil municipiosy 400 millones de personas, en 11 pases ydos momentos en el tiempo, observandocambios en el ingreso o el consumo percpita, cambios en la incidencia de la pobrezamonetaria y cambios en la distribucin delingreso o del consumo per cpita. El anlisismuestra que casi un 10% de la poblacinde 11 pases vive en 1.260 municipios quehan experimentado cambios positivos eningreso o consumo per cpita, incidencia depobreza y distribucin de ingreso, cifras quemuestran que el crecimiento con reduccinde pobreza y mejoramiento de la distribucindel ingreso es posible en Amrica Latina,aunque es la excepcin ms que la regla.Por su parte, mientras que las dinmicasde crecimiento con reduccin de pobrezaestn presentes en el 32% de los municipios,donde vive el 24% de la poblacin, lasdinmicas de crecimiento con reduccin de

la desigualdad son mucho menos frecuentes(13% de los municipios donde vive el 10%de la poblacin). Claramente el desafo dela equidad en la distribucin del ingreso, esconsiderablemente ms complejo que el de lareduccin de la pobreza.

Segundo, nos preocupan tambin los costosde aglomeracin, y su impacto sobre lacalidad de vida de quienes habitan en ciudadesdensamente pobladas o en zonas que atraenpoblacin por efecto del desarrollo de unaactividad econmica rentable. Como sealara

The Economist en un artculo sobre loslmites que imponen las grandes ciudades a laproductividad en Amrica Latina (13 de agostode 2011), la congestin, la escasez de vivienda,la contaminacin y la falta de planicacinurbana que caracteriza a las grandes ciudadeslatinoamericanas, amenaza con arrastrar haciaabajo las economas nacionales.

Finalmente, cualquier pas tiene objetivosno-econmicos que requieren invertir en lacorreccin de los desequilibrios regionales.La experiencia muestra que muchas de estas


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Los territorios sub-nacionales rezagadostienden a ser ms pequeos en trminos depoblacin, ms rurales, y a tener una mayorproporcin de poblacin perteneciente apueblos originarios o afro-descendiente.

Respecto de los indicadores especcosestudiados de la dimensin salud, se observaque en algunos casos las tendencias anterioresse revierten en lo referente a la disponibilidadde oferta pblica, como la tasa de habitantespor mdico: son las zonas urbanas y pobladas

las que muestran mayores rezagos relativos.Dimensin Educacin. Existe consensosocial en Amrica Latina respecto a lanecesidad de invertir en capital humano. Esteconsenso considera a la educacin comouna herramienta poderosa para impulsar eldesarrollo humano sostenible, para aumentarla productividad y la competitividad delos pases y para generar mayor igualdadde oportunidades. La inversin en capitalhumano compatibiliza el crecimientoeconmico con un desarrollo equitativo.

Consistentemente, aumentar la equidad y lacalidad de la educacin es un desafo socialprioritario. Pero la realidad muestra que notodos los sectores de la poblacin tienen enla prctica iguales oportunidades de acceso auna educacin de calidad. Los resultados delanlisis en esta dimensin indican que:

Independientemente del resultado prome-dio general que muestre el pas en materia deindicadores de educacin, en todos ellos hayterritorios sub-nacionales signicativamenterezagados.

Los territorios sub-nacionales rezagadostienden a ser ms pequeos en trminos depoblacin, ms rurales, a tener una mayorproporcin de poblacin perteneciente apueblos originarios o afro-descendiente, y aestar agrupados entre s, en general en lugaresms alejados de las capitales nacionales y/ode las grandes ciudades y, en muchos casos,en zonas fronterizas.

hay pases con estados de desarrollo msavanzado que otros. De esta manera, puedehaber casos de pases de nivel de desarrollopromedio relativamente bajo en el cual nohay territorios particularmente rezagados niadelantados respecto de la media nacional, ascomo casos de pases de nivel de desarrollopromedio relativamente alto, en el cual solounos pocos territorios tienen resultadossatisfactorios, mientras que el resto seencuentra rezagado.

Para este diagnstico se recab informacinsobre diez pases: Bolivia, Brasil, Chile,Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala,Mxico, Nicaragua y Per; para seisdimensiones socioeconmicas diferentes:salud, educacin, dinamismo econmicoy empleo, ingresos y pobreza, seguridadciudadana e igualdad de gnero.

Dimensin Salud. Un adecuado estado desalud de la poblacin es fundamental, nosolo para la calidad de vida de cada individuo,sino tambin para el desarrollo social y la

productividad individual y colectiva de lospases. Un buen estado de salud le permite aun individuo evitar incurrir en costos curativosasociados a enfermedades, pero ademsle facilita realizar actividades estudiantiles,laborales o tareas del hogar. En este sentido,el estado de salud puede ser entendido comoparte fundamental del capital humano delas personas, pues les permite mejorar suhabilidad para producir bienes y serviciosy realizar actividades en general, sean stasdentro o fuera del mercado laboral. A nivelagregado dentro de un pas, esto se traduce

en un mayor capital humano disponible pararealizar actividades orientadas al desarrollo.

Las principales tendencias encontradas en elanlisis de esta dimensin indican que:

Independientemente del resultado pro-medio general que muestre el pas en materiade indicadores de salud, en todos los casosexistenterritoriossub-nacionalessignicati -

vamente rezagados.


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acortando las brechas en desempleo, adiferencia de lo que ocurre en los indicadoresquereejancondicionesmsestructuralesdecapacidad econmica.

Dimensin Ingresos / Pobreza. La

discusin de polticas pblicas para superarla pobreza y mejorar la distribucin de losingresos, usualmente incluye un debaterespecto del nfasis relativo que se debeponer en el crecimiento econmico y en laspolticas sociales. La evidencia muestra queambos son necesarios. La capacidad de unpas para generar mayores ingresos ayuda amejorar los estndares de vida de la poblacin,pero por s sola no asegura que los frutos delprogreso lleguen a todos y se distribuyande manera equitativa. Las polticas socialesjuegan un rol relevante en esto ltimo, pero

paraellodebenserecientesysustentables.Estas polticas deben abarcar tanto el apoyopara la satisfaccin de las necesidades bsicasde la poblacin ms carente, como la creacinde mayores oportunidades de empleo parala capacidad de generacin de ingresospropios. Se debe buscar as la creacin de unciclo virtuoso. Una distribucin del ingresoms equitativa ayuda a mejorar el entornosocial y la convivencia del pas, a la vez quela disminucin del porcentaje de personas

viviendo en situaciones de precariedad facilitasu integracin al mbito productivo. Todo esto

Respecto de los indicadores especcosestudiados de la dimensin educacin, enparte de los pases se observan mayoresbrechas territoriales internas en la tasa deanalfabetismo que en la tasa de matrculaprimaria, lo que podra ser una seal de menordesigualdad en las generaciones ms jvenes.

Dimensin Dinamismo Econmico y

Empleo. El crecimiento econmico esun elemento clave para la superacin dela pobreza, pues ayuda a la generacin deingresos propios por parte de las familias,a travs de la generacin de empleo(dependiente e independiente), y el aumentode salarios. Pero el crecimiento econmicopor s solo no basta para lograr un desarrolloequitativo, pues tambin juegan un rol clavelaspolticassocialesecientes.Sinembargo,estas ltimas, para ser sostenibles, requierende una economa dinmica que genereingresosscalesparananciarlas.Portanto,es de especial relevancia analizar si existenterritorios rezagados en materia de dinamismoeconmico y empleo. El anlisis realizado da

cuenta de las siguientes tendencias:

Independientemente del resultado prome-dio general que muestre el pas en materia dedinamismo econmico y empleo, en todoselloshayterritoriossub-nacionalessignicati -

vamente rezagados.

Los territorios sub-nacionales rezagadosen dinamismo econmico, en general son mspequeos en trminos de poblacin; tienenmenor grado de urbanizacin, una mayorproporcin de poblacin perteneciente apueblos originarios o afro-descendiente yuna mayor proporcin de jvenes menoresde 15 aos y de adultos mayores.

Respecto de los indicadores especcosestudiados de la dimensin dinamismoeconmico y empleo, en parte de los pasesse observan menores brechas territorialesinternas en la tasa de desempleo que en latasa de empleo en rubros no primarios, loque podra indicar que los trabajadores sedesplazan hacia las zonas ms dinmicas,


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Por ello, para una mirada integral, idealmenteuna evaluacin de la seguridad ciudadanadebe considerar indicadores de percepcinde los ciudadanos, de la oferta institucionaly los resultados en materia de control de ladelincuencia. Siguiendo este enfoque, lasprincipales tendencias que releva el anlisisde esta dimensin son las siguientes:

Independientemente del resultado prome-dio general que muestre el pas en materia deindicadores de seguridad ciudadana, en todos

elloshayterritoriossub-nacionalessignica -tivamente rezagados.

Los territorios sub-nacionales rezagadosen materia de delito y tasa de victimizacintienden a ser ms grandes en trminos depoblacin y ms urbanos.

Tiende a existir una relacin entredisponibilidad de policas por habitante y losindicadores de delito y de tasa de victimizacin.Esta mayor disponibilidad de policas donde seregistran los peores indicadores de resultados

podra interpretarse como que la oferta pblicareacciona a dichos indicadores.

Dimensin Gnero. El progreso hacia laigualdad de gnero an enfrenta desafosconsiderables, tanto en pases desarrolladoscomo en desarrollo. Estos desafos sonimperiosos de abordar. Primero, porque laigualdad de gnero tiene importancia porderecho propio, relacionada con la igualdadde derechos de todas las personas, seanhombres o mujeres. Segundo, porque la

igualdad de gnero tiene una importanciainstrumental,puescontribuye a laecienciaeconmica y al logro de otros resultados dedesarrollo fundamentales al no desaprovecharla sociedad las habilidades y talentos delas mujeres por causas discriminatorias. Elanlisis de la dimensin de gnero muestra lassiguientes tendencias:

Independientemente del resultado generaldel pas en materia de indicadores de igualdadde gnero, en todos hay territorios sub-nacio-nalessignicativamentemenosigualitarios.

favorece el crecimiento econmico, el que porsu parte apoya la creacin de empleo y, enelmarcodeunsistematributarioecienteyequitativo,contribuyealnanciamientodelaspolticas sociales. En la prctica, sin embargo,este ciclo virtuoso no siempre se materializa.Ello resulta en pases con importantes rezagosen materia de pobreza y equidad. Estosrezagos tambin se observan al interior de cadapas, donde el crecimiento econmico llegapreferentemente a ciertos territorios por sobreotros. El anlisis realizado en esta dimensinencuentra las siguientes tendencias:

Independientemente del resultado prome-dio general que muestre el pas en materia deindicadores de ingresos y pobreza, en todoselloshayterritoriossub-nacionalessignica -tivamente rezagados.

Los territorios sub-nacionales rezagadostienden a ser ms pequeos en trminos depoblacin, ms rurales, a tener una mayorproporcin de poblacin perteneciente apueblos originarios o afro-descendiente y

a tener un mayor grado de dependencia depoblacin joven.

En el caso del ndice de Gini de ingresosdel hogar, los patrones son inversos, pues laslocalidades sub-nacionales ms desigualestienden a tener mayor poblacin, menorproporcin de poblacin perteneciente apueblos originarios o afro-descendiente, ymayor grado de urbanizacin.

Dimensin Seguridad Ciudadana. Una

forma dedenir la seguridad ciudadana escomo la ausencia de temor en las personas aser agredidas de manera violenta, pudiendodisfrutar de la privacidad de su hogar y decircular por las calles sabiendo respetada suintegridad fsica. La seguridad ciudadana es,por tanto, una dimensin fundamental en lacalidad de vida de las personas. Sin embargo,en comparacin con otras dimensionessocioeconmicas, existe mayor dicultadpara evaluar sus resultados, pues ella se asociaestrechamente a la percepcin subjetiva delas personas y no solo a resultados objetivos.


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Los territorios sub-nacionales con mayorigualdad de gnero dentro de cada pas tiendena mostrar ciertas caractersticas en comn, talescomo una menor proporcin de poblacinperteneciente a pueblos originarios o afro-descendiente, un mayor grado de urbanizacin(en especial en el indicador de eleccin demujeres en cargos pblicos del gobiernolocal) y un mayor tamao poblacional (en elindicador tasa neta de participacin laboral).

Los territorios rezagados en igualdad de

gnero tienden a ser colindantes entre s, lomismo tiende a ocurrir con los territoriosaventajados en esta dimensin. Esto sugiereque existen macro-zonas ms igualitarias entrminos de gnero, usualmente urbanas.

Las brechas de desarrollo al interiorde los pases de la regin

A la luz de los resultados encontrados, la primeraparte del Informe Latinoamericano sobrePobreza y Desigualdad 2011 concluye que:

Independientemente del resultado prome-dio general que muestre el pas en materia deindicadores socioeconmicos, tanto en saludcomo en educacin, dinamismo econmico yempleo, ingresos y pobreza, seguridad ciuda-dana e igualdad de gnero, en todos los casosexistenterritoriossub-nacionalessignicati -

vamente rezagados.

Los territorios sub-nacionales rezagadostienden a tener caractersticas en comn.En general tienden a ser ms pequeos

en trminos de poblacin, ms rurales, atener una mayor proporcin de poblacinperteneciente a pueblos originarios o afro-descendiente y, en menor medida, a tenermayor porcentaje de poblacin menor de 15aos. Cabe sealar que las localidades sub-nacionales rezagadas en materia de seguridadciudadana y de desigualdad de ingresos delhogar (medida por el ndice de Gini), si bientambin tienen caractersticas en comn, sondiferentes a las de las localidades rezagadasen el resto de las dimensiones, por cuantotienen mayor poblacin y son ms urbanas.

Independientemente del desempeo promedio de un pas,en todos existen territorios rezagados

Tanto en pases con buen desempeo promedio de un indicador como en pases donde el desempeo promedioes bajo, existen localidades rezagadas. El grco ilustra la situacin de acceso a uentes mejoradas de agua ysaneamiento, en Guatemala y Chile, donde la cobertura promedio es de 38,6% versus 92% de los hogares,en 2006 y 2009, respectivamente. Departamentos como la capital de Guatemala o Sacatepequez registranuna cobertura cercana al 80% de los hogares, mientras que Quich, Petn y Alta Verapaz registran coberturasmenores a 20%. Tambin en Chile existen marcadas dierencias a nivel provincial, con 19 provincias que exhibenun porcentaje mayor a 96% (con los casos extremos de Antoagasta y Santiago en que la cira es cercana a100%) y 10 provincias cuyo indicador es menor a 85% (incluyendo los casos extremos de Chilo y Bobo en

que es menor a 75%).

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Porcentaje de hogares con acceso, sobre el total de hogares

Guatemala: Acceso a uentes mejoradas de agua y saneamiento - 2006

DepartamentosPromedio simple departamental

Sacatepquez

Alta Verapaz

Fuente: Elaboracin propia en base a ENCOVI 2006.

Porcentaje de hogares con acceso, sobre el total de hogares

Chile: Acceso a uentes mejoradas de agua y saneamiento - 2009

100%

80%

60%

40%

20%

0%Provincias

Promedio simple provincial

Antofagasta

Chilo

Fuente: Elaboracin propia en base a CASEN 2009.


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ciertos territorios sub-nacionales respectode otros, en la lnea de los anlisis que serealizan en la Segunda Parte de este Informe.Esto implica investigar cules pueden ser lascondiciones que gatillan los crculos viciososen algunos casos y virtuosos en otros. Msespeccamente, investigar cules son losfactoressobrelosquedebeintentarinuirlapoltica pblica para modicar los primerosy sostener los segundos. Para luego, diseare implementar polticas pblicas en esadireccin.

2. Desigualdad, Polticas Pblicas yCapacidad Institucional

Al analizar las implicancias de estasdesigualdades territoriales en las polticaspblicas y su relacin con las capacidadesinstitucionales, el Informe postula que laspolticas sectoriales no son neutras antela desigualdad territorial, pues una mismapoltica puede contribuir al desarrollo de unterritorio, no tener mucho impacto en otros yafectar negativamente a un tercero.

Se presentan los casos de dos polticas -lapoltica de educacin escolar en Chile y losprogramas de desarrollo rural en Mxico-;y un programa -el Bono de DesarrolloHumano en Ecuador. Estas iniciativas tienenpropsitos distintos, unos ms acotados queotros; unas tienen una larga trayectoria y otraes una iniciativa reciente, pero ms all desus diferencias coinciden en un aspecto: sonpolticas diseadas con propsitos sectorialesque pueden tener resultados agregadospositivos, pero cuando stos se analizan de

manera desagregada espacialmente, se revelanimportantes desigualdades en sus resultadose impactos. Las razones que explican lasbrechas territoriales que no logran eliminar (yque muchas veces agudizan) estas iniciativasson distintas y, en muchos casos, anteriores aldiseo y la implementacin de las polticas.

Tienen que ver, precisamente, con el tipode diferencias territoriales que, a la larga, laspolticas contribuyen a perpetuar, por no serconsideradas al momento del diseo de lasintervenciones.

Los territorios sub-nacionales rezagadostienden a estar geogrcamente agrupadosentre s, en general en lugares ms alejadosde las capitales nacionales y/o de las grandesciudades, y en muchos casos en zonasfronterizas. Por su parte, las localidades sub-nacionales ms aventajadas tambin tienden aestargeogrcamenteagrupadasentres,entorno a los grandes ncleos urbanos, lo queda indicios de un modelo de desarrollo decentro/periferia en cada pas, situacin quegenera clusters ms avanzados en conjuntocon bolsones ms rezagados, generandocrculos virtuosos en los primeros y trampasde pobreza en los segundos.

Los indicadores de oferta pblica (comodisponibilidad de policas y de mdicos porhabitante) no necesariamente se asocian amejores resultados sub-nacionales, por cuantose observan ejemplos en los que existe unamayor oferta en las localidades rezagadas entrminos de resultados. Esto puede debersea una oferta pblica de tipo reactiva ante laevidencia de peores resultados, aunque ello

debe ser estudiado en mayor detalle.

Del anlisis surgen distintos desafosde desarrollo para distintos tipos deterritorios sub-nacionales, pudindoseidenticar un primer grupo de localidadespreeminentemente rurales, con pocapoblacin, baja densidad y alta presencia depoblacin perteneciente a pueblos originarioso afro-descendiente, en las cuales escasean losempleos en rubros no primarios y hay peoresresultados de salud, educacin e ingresos.Porsuparte,puedeidenticarseunsegundogrupo de localidades, principalmente urbanasy densamente pobladas, donde cobran mayorrelevancia los problemas de delincuencia y dedesigualdad de ingresos, que tambin afectanla calidad de vida. Un desarrollo equitativoa nivel de cada pas requiere necesariamenteabordar la realidad de estos dos tipos deterritorios sub-nacionales.

Queda en evidencia el desafo de profundizarel trabajo iniciado, para efectos de indagar lascausas del rezago y del adelantamiento de


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gestin local e innovando en la construccinde herramientas para el desarrollo y lasuperacin de la pobreza.

Las polticas sectoriales no son neutrasante la desigualdad territorial

Una misma poltica o programa puede serextraordinariamente pertinente para unaregin, indiferente para otra, y para unatercera tener un efecto adverso. Decimos,en consecuencia, que son espacialmenteciegas, no ven, ni internalizan, ni menoscorrigen o compensan sus impactosdiferenciales en distintos territorios.

El anlisis de las polticas que se presenta enel Informe subraya el tipo de importanciaotorgado al territorio. El caso de Mxicorevela la necesidad de priorizar a partirde cmo se posicionan los actores de los

Pero tambin al interior de los propiosterritorios radica parte de la explicacin delas brechas existentes, pues las capacidadesinstitucionales y sociales son desiguales. Estaarmacinquedademostradaal constatarsela existencia de importantes brechasterritoriales en materia de indicadores de lacapacidad de gestin de los gobiernos locales.El Informe termina haciendo referencia a doscasos de desarrollo endgeno el ProyectoSierra Sur en Per y el Territorio Solidariode las Provincias del Sur de Santander enColombia- que muestran cmo a pesar delas capacidades diferenciadas y los contextossocialmente adversos, determinados arreglossocio institucionales contribuyen a revertirtendencias potencialmente negativas. Ambasexperiencias son producto de una gestinlocal exitosa, que integra a distintos actores,aportando un fuerte componente ciudadano ydemocrtico, aumentando las capacidades de

Chile Mxico Ecuador

Poltica pblica Poltica educativa descentralizada. Polticas para el campo y el desarrollo rural. Bono de desarrollo humano.

Ao de inicio 1980 ltimas dos dcadas (diversos programas) 2003

Principalescaractersticas

Retiro del Estado de la prestacin deservicios.Traslado de responsabilidades haciamunicipios y sector privado subvencionadoFin de la concepcin de Estado Docentecomo eje de la accin estatal paradar paso a la concepcin de EstadoSubsidiario.Sistema universal de voucher (subsidio ala demanda).

Doble dependencia de losestablecimientos escolares: del municipioen el plano administrativo-nanciero y delMinisterio en el plano tcnico-pedaggico.

Programas rurales con nasis en desarrollosocial y apoyos productivos.

Cambios en los montos y asignacin globaldel gasto pblico dirigido al campo.

Poltica dual para el campo: introduccin deprogramas de gasto social innovadores yeectivamente ocalizados en los ms pobres;apoyos agrcolas ausentes para productores

rurales pobres, concentrados en productores yestados con mayor produccin agrcola.

Programa de transerenciascondicionadas.

Busca promover ormacinde capital humano enamilias pobres.

No cuenta con sistema demonitoreo para vericarcumplimiento de las

condiciones.

Principalesbrechas

Brechas inter e intra-comunales:

Distribucin desigual de los estudiantessegn dependencia administrativa y NSEdel estudiante. Heterogeneidad en la educacinmunicipal comunal (tamao poblacin,NSE predominante, carcter urbano orural, geograa y accesibilidad). Heterogeneidad en capacidades degestin municipal, por ende el acceso arecursos y proyectos.

Brechas territoriales entre Estados ymunicipios: Regresividad territorial y a nivel deproductores y hogares rurales en la asignacinde recursos hacia el agro. Desigualdades territoriales amplias en elingreso, educacin y salud de la poblacin,comparables a brechas entre pases deingresos altos y bajos. Diferencias en incidencia de pobreza deacuerdo al tamao de las localidades. La desigualdad en el ingreso en zonasrurales ha aumentado en la ltima dcada,mientras en zonas urbanas y a nivel nacionalha disminuido.

Brechas en el impacto segnubicacin urbano o rural: Impacto en matrculaescolar se observa slo enzonas urbanas. Impacto levemente inferioren la disminucin de horasde trabajo semanal paranios de zonas rurales queurbanas.

Polticas sectoriales con impactos territorialesdierenciados


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no hubo ninguna instancia real de apoyo alos municipios destinada a fortalecer suscompetencias para gestionar establecimientoseducacionales. Tras el retorno a la democraciael ao 1990 no se tocaron los ejes centralesde la reforma de los aos 80. Pero se sum aellos un rol ms activo y promotor del Estadoen educacin. A la accin estatal centrada casiexclusivamente en tareas de asignacin derecursos para la educacin, se suman ahoraacciones promotoras del Ministerio.

Transcurridos 30 aos desde la puesta enmarcha del actual sistema educacional chileno,nos encontramos con un sistema segregado,donde cada vez es mayor la participacin dela educacin privada en el total del sistema ydonde los resultados de aprendizajes muestranimportantes diferencias inter-comunales eintra-comunales. Los principales efectos delasreformasrealizadassonlamasicacindelsistema escolar, el deterioro de la matrculamunicipal (pblica), la segregacin socialen el sistema escolar, la calidad estancadadel aprendizaje y la heterogeneidad en la

educacin municipal comunal. Existe unarelacin directa entre el tamao de la comuna,su nivel socioeconmico predominante yla cantidad de alumnos matriculados en laeducacin municipal.

En trminos generales, estos resultadospueden atribuirse a la inexistencia de unmodelo de gestin territorial de la educacin.El Informe identica un conjunto deobstculos o factores que se comportande distintas maneras de acuerdo al tipo deterritorio. Dichos factores, ordenados en

orden decreciente respecto de la capacidadde control que los municipios tienen sobreellos, son:

Factores propios de la gestin municipal.Unprimeraspectosereerealacapacidaddegestin tcnico-pedaggica con la que cuenteel equipo responsable en materia educacional,liderado por el alcalde. Esta capacidadcomprende ciertos efectos positivos, como unapalancamiento de mayor cantidad de recursoso contar con una mejor planta profesional,as como el desarrollar y trabajar una visin

procesos sobre el territorio. Al dejar fuerade los apoyos productivos a las poblacionesque mayor uso podran hacer de ellos por lasrestricciones que enfrentan, y concentrarseen productores que por su escala, riqueza,cercana fsica a los mercados, podranprescindir de ellos sin poner en riesgo sucapacidad productiva -por lo que representanms transferencias puras que apoyosproductivos-, hay un doble desperdicio derecursos: un desperdicio de tipo distributivoy un desperdicio econmico.

Por su parte, el caso chileno nos proponeque la particularidad de un sistema local deeducacin debe estar dado por una dinmicaque se inicie desde la realidad del territorio, ydesde all re-construya la poltica educativanacional, estimulando acciones coordinadas,entre el plano tcnico-pedaggico y eladministrativo-nanciero, necesarias paralevantar la educacin de acuerdo a suspropias condiciones y caractersticas. Dichoen otras palabras, la mejora escolar se haceen aulas, colegios y territorios concretos. Las

polticasdebendejarespaciosdeexibilidadpara que los actores locales puedan respondercon pertinencia a las caractersticas de lascomunidades escolares y su entorno social,econmico y cultural.

Poltica educativa descentralizada

en Chile

Los elementos centrales que denen lareforma al sistema educacional durante elperodo que va entre los aos 1980 y 1990se sintetizan principalmente en: retiro del

Estado central de la prestacin directa deservicios; traslado de las responsabilidadesque haba mantenido en materia de entregadel servicio hacia los municipios y el sectorprivadosubvencionado;ndelaconcepcinde Estado Docente como eje de la accinestatal; y desarrollo de un sistema denanciamientoquesetraduceencompetenciapor matrcula entre establecimientosmunicipales y particulares subvencionados.La reforma y cada uno de sus ejes fueronimpuestos, levantaron resistencia y carecieronde legitimidad poltica. Desde el gobierno


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a los obstculos que podran representar parallevara cabounagestin ecienteporpartede cada comuna. Un ejemplo concreto de estasituacin se da en la regin de Aysn, en elextremo austral de Chile. Este constituye unterritorio extenso escasamente poblado, concomunas y localidades de pocos habitantes ycon fuertes impedimentos de acceso entre lascomunas de la regin y de sta hacia comunasde otras regiones.

Factores derivados del marco normativo

institucional. Si bien el sistema escolar en suconjunto y la poltica educativa de las ltimastres dcadas ha mejorado las condicionesmateriales en que opera el sistema, y produ-cido mejoras en los aprendizajes y el cierrede la brecha social, tambin ha contribuidoa un deterioro de la educacin pblica. Lasmedidas tendientes al establecimiento dereglas de juego asimtricas con respectoal sector particular subvencionado, la noincorporacin de los sostenedores comoactores claves y la imposicin de directricesde poltica, programas y acciones y

exigencias a los establecimientos municipaleshan constituido factores que operantransversalmente, afectando a todos lossostenedores municipales.

En denitiva, diversas constelaciones defactores exigen respuestas distintas porparte de los sostenedores. As por ejemplo,en comunas urbanas, metropolitanas y conalta matrcula, los factores estructuralespesan proporcionalmente menos que enaquellas comunas rurales, aisladas y con bajamatrcula, por lo que para los sostenedores

de las primeras ser suciente apostar lamayor parte de sus energas a una gestininstitucional de calidad y en segundo lugar,a generar relaciones con el entorno. Por elcontrario, en las comunas donde ms pesanlos factores estructurales, se requiere demayor cooperacin del entorno, de maneratal que la gestin institucional debe hacer losuyo para lograr esta cooperacin, en aras deincidir en los factores estructurales.

que promueva la participacin e integracinreal de los distintos actores de la comunidadescolar, entendiendo la gestin territorialde la educacin como una tarea que excedeal municipio. A esto se suma un segundoaspecto, relativo a la voluntad poltica del jefedel gobierno local que, de existir, y siempreque cuente con escenarios de negociacinfavorables en los distintos niveles de laadministracin regional, podra permitir unaexitosa gestin de recursos y proyectos.

Factores del entorno. stos reeren a lacapacidad de un equipo de educacin localpara construir redes de apoyo y colaboracintantoenelmbitointerno-especcamenteotras unidades del gobierno local- comoen el mbito externo incluyendo aqu lacomunidad educativa y otros actores dela comuna, incluso aquellos que puedenencontrarse ms all de los lmites comunales.En este sentido, una educacin de calidade igualitaria para todos los jvenes de unacomuna ser responsabilidad de toda unacomunidad y no solo de los establecimientos

educacionales y de la municipalidad. Ejemplode lo expuesto es la labor realizada por algunossostenedores que han sabido vincularse conactores del entorno externo a la comunidadeducativa. Destacan tambin ciertos esfuerzosllevados adelante por algunos sostenedoresmunicipales para sumar a todos los actoresdel entorno educativo, promoviendo untrabajo tcnico pedaggico planicado, enequipo, concreto y participativo, con un buenclima organizacional.

Factores estructurales. Este tipo de factores

considera variables demogrcas locales,elementos relativos a la estructura y dinmicaproductiva, movimientos poblacionales,tales como migraciones campo-ciudadpara localidades ms rurales, el aislamientogeogrco, condiciones climticas, lasposibilidades de conectividad y accesibilidadque sta tenga en las distintas estaciones del aoy la oferta educacional (segn nivel, modalidady dependencia administrativa) que exista endicho territorio. La forma en que se presenteneste tipo de factores puede tener una incidencianegativa en la calidad de la educacin, debido


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y superacin de la pobreza dentro del gastototal en programas de desarrollo rural.

En esta lnea se inscriben la mayora de losactuales apoyos agrcolas y programas dedesarrollo social dirigidos al sector rural, queforman parte de lo que se ha venido a llamarla Segunda Reforma Agraria. El Informe dacuenta de los efectos directos e indirectosde estos programas, con especial nfasis enel modo en que inciden en la desigualdadexistente al interior del propio sector rural.

El principal efecto negativo de la polticaimplementada a partir de la Segunda Reforma

Agraria en Mxico ha sido el incrementode la desigualdad rural. En el pasado, tantoen Mxico como en muchos otros pases,la desigualdad del ingreso rural ha sidosignicativamente menor a la desigualdadurbana. Sin embargo, en la ltima dcada seha observado que mientras la desigualdad delingreso nacional y urbano se ha reducido,la desigualdad rural ha experimentado unatendencia al alza.

Poltica para el campo y el desarrollo

rural en Mxico

En los aos noventa tras una crisisexperimentada por la produccin agrcolamexicana- se implementaron una serie dereformas ambiciosas en la poltica agrcolacon el propsito de modernizar el sectory recuperar su dinamismo. En trminosgenerales,estoimplicelndelareparticinde terrenos agrcolas y la liberalizacin(an parcial) del mercado de tierras, as

como del mercado agropecuario. De formaparalela y complementaria a estas reformas,se incorporaron innovaciones y mejoras ala poltica social dirigida al sector rural. Elobjetivo principal era desarrollar apoyosagrcolas ms ecientes y equitativos. Paraello se introdujeron programas de ataquea la pobreza ecazmente focalizados, fueimplementada una reasignacin gradual delgasto social hacia el sector rural lo quepermiti revertir el sesgo urbano que habadominado en las dcadas pasadas- y seenfatiz en programas de desarrollo social


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profundizar la dualidad del campo en Mxico.Resulta evidente la ausencia de un enfoque

territorial en esta estrategia de asignacinde recursos. Asumir un enfoque de estetipo podra permitir tener un control msefectivode laincidenciageneralyespeccade las polticas pblicas en el nivel regional,provincial o comunal.

Por tanto, sin alteracin alguna a este modelode poltica pblica, el impacto diferencialdeterminado por la unidad territorial se hallar

vinculado a una lgica de reproduccin de lapobrezasostenidaporlaspropiasdecienciasde la poltica pblica en cuestin.

No solo persisten desigualdades extremasentre los municipios del pas en el ingresode las familias, sino que estas diferenciasse reproducen en los indicadores bsicosde educacin y salud. Tal situacin llama laatencin, sobre todo si se considera que estosmbitos son objeto directo de los principalesprogramas de desarrollo social. Existen datosque permiten indicar que las brechas existentesentre municipalidades y localidades del pas soncomparables a las brechas observadas entrelos pases ms pobres y ricos del mundo.

El hecho de que existan brechas econmicas ysociales amplias entre el sector rural y urbano,pero tambin al interior del sector rural -entreestados, municipios y localidades-, da cuentade patrones diferenciados de desarrolloeconmico que no han sido corregidos yen algunos casos han sido profundizadospor la incidencia territorial diferencial delos programas de desarrollo en cuestin. Alo anterior puede agregarse que actualmentecerca del 60% de los pobres extremos del pasradican en localidades rurales, mantenindose

sin variacin alguna la tendencia presentedesde hace dos dcadas. Por esta razn, laausencia de una planicacin y evaluacinque considere la incidencia territorial delconjunto de programas de desarrollo ruralresulta contraproducente. En este sentido,es posible demostrar que no existe unadistribucin del gasto pblico adecuada enrelacin a la distribucin de las necesidadesy activos de la poblacin y los productoresagrcolas y su evolucin en el tiempo.

Los mayores gastos en programas de

desarrollo rural los concentran Sinaloa,Tamaulipas, Sonora, Jalisco y Chihuahua;los estados ms ricos del pas. Los mayoresgastos de Procampo y de los programas deatencin de problemas estructurales tienencomobeneciariosaesosmismosestados.

La inecaz estrategia de asignacin derecursos asumida por los programas revisadosno permitira controlar la presencia defactores de concentracin en los programasde desarrollo que han contribuido a limitarel proceso redistributivo y, de este modo, a

Recuadro.El Bono de Desarrollo Humano en Ecuador

El Bono de Desarrollo Humano (BDH) es un programa de transferenciasmonetarias condicionadas a la poblacin en situacin de pobreza y extremapobreza, cuya implementacin se inicia el 2003.

Existe un efecto diferenciado del BDH en la ciudad y en el campo. Mientras enla ciudad se encuentra un eecto positivo y signicativo en matrcula escolar,en el campo no se encuentra ningn eecto estadsticamente signicativo.Por otro lado, tanto en el campo como en la ciudad s se encuentra un eectopositivo y signicativo en la reduccin del trabajo inantil, tanto en lo quetiene que ver con la probabilidad de que los nios trabajen como en el

nmero de horas trabajadas.

Al parecer, el eecto dierenciado en la matrcula escolar no estara ligadoa problemas de oferta escolar. Las escuelas del rea rural tienen mayorcobertura del Programa de Alimentacin Escolar y estn atendidas durantems das del ao escolar. Otro elemento interesante es la distancia (medida enminutos) al plantel escolar. Los nios de la ciudad se demoran ms en llegara la escuela y van caminando en mayor porcentaje que los del campo. Paraotras variables de oerta, como inraestructura escolar, no existe inormacindisponible. En todo caso, es bastante conocido que en Ecuador las escuelasrurales tienen precarias condiciones de infraestructura. La recomendacin alrespecto es combinar el BDH con intervenciones desde el lado de la oferta. Adierencia de muchos otros programas de transerencia directa condicionadaen Amrica Latina, el BDH no incluye ningn tipo de intervenciones a la oferta.

Por ejemplo, otros programas suelen acompaar la transerencia monetariaa las amilias con transerencias a los proesores y al plantel en el que sematriculan los nios o dotndolos de textos y materiales escolares. En estesentido, el BDH se trata exclusivamente de una intervencin a la demanda.

Fuente: Ponce, J. (2011) Impacto del Bono de Desarrollo Humano enmatrcula escolar y trabajo inantil en el area urbana y rural de Ecuador.Pobreza y desigualdad, Informe Latinoamericano 2011. Santiago de Chile.


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No en vano, los gobiernos latinoamericanoshan realizado importantes esfuerzos porprofundizar sus procesos de descentraliza-cin, trasladando a los gobiernos intermediosy locales importantes atribuciones yresponsabilidades para la gestin deldesarrollo. Pero los recursos y capacidadescon que cuentan los gobiernos sub-nacionalespara promover dichas articulaciones yliderar procesos de desarrollo se encuentrandesigualmente distribuidos.

Las posibilidades efectivas de ejercer susatribucionesdierenmuchoentremunicipiosdentro de un mismo pas. Mientrasalgunos cuentan con recursos nancieros,infraestructuraycapacidadtcnicasucientepara cumplir con su cometido, e inclusoinnovar en la entrega de bienes y servicioscomplementarios, otros se encuentran enprecarias condiciones y, en ocasiones, nologran cumplir siquiera con sus obligacionesmnimas. Estas diferencias repercutendirectamente sobre la calidad de vida dequienes habitan en uno u otro territorio.

La desiguales capacidades de gestin delos gobiernos locales se atribuye en parte aproblemas de liderazgo, voluntad y capacidadde accin poltica de los equipos directivos;pero sobre todo a la implementacin parcial delos procesos de descentralizacin y a capacidadesinstitucionales y humanas diferenciadas,que no parecen haber resuelto de maneraadecuada los mecanismos de compensacinentre territorios, con el consecuente impactode esta situacin sobre el nivel de los recursoshumanos y materiales de que disponen los

municipios. Esta condicin se vincula a laexistencia de diferencias estructurales entrezonas con buena dotacin de activos, capitalhumanocalicadoydinamismoeconmico,yzonas social, institucional y econmicamenterezagadas. Las brechas tienden a repetirseindenidamente,pueslosgobiernoslocalesdeterritorios peor dotados tienden a registrar unpeor desempeo que aquellos encargados dela administracin de territorios ms dinmicos.Precisamente, all donde hay ms por hacer esdonde hay menos capacidades para hacerlo.

Capacidad de Gestin de losGobiernos Locales

El gobierno central es un actor clave en laconstruccin de un desarrollo equitativo puessus decisiones de poltica pblica impactandirectamente sobre las condiciones de vidade la poblacin que habita en distintoslugares del territorio. Pero no cabe duda queuna parte de la explicacin de las brechas deresultados socioeconmicos detectadas en laprimera parte de este Informe se encuentra alinterior de los propios territorios.

Fuente: Elaboracin propia en base a Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2008), IBGE,Censo 2010 (Brasil); ISDEM (2011), VI Censos de Poblacin y V de Vivienda (El Salvador); SINIM (2008),Censo de poblacin y vivienda 2002 (Chile); Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico del Gobierno deNicaragua (2010), Censo de poblacin 2005 (Nicaragua)

Con las excepciones de Mxico y Per, en todos los dems pases el indicador de participacin de ingresospropios, respecto del ingreso total, es el que registra una menor cantidad de municipios (y poblacin) entorno al promedio nacional respectivo o, dicho en sentido contrario, el que registra mayores brechas sub-nacionales. Esto signica que, en trminos generales, la capacidad de generar ingresos propios entre losgobiernos locales latinoamericanos se distribuye de manera muy desigual. Existe una cantidad no despre-ciable de municipios que dependen undamentalmente de transerencias pblicas, pues su capacidad degenerar ingresos es mnima, pero concentran muy poca cantidad de poblacin. Hay tambin un nmeroconsiderable de territorios que concentran la mayor capacidad de generacin de recursos; se trata, engeneral, de zonas ms urbanas y ms densamente pobladas.

Participacin de Ingresos propios respecto del ingreso total en pasesseleccionados

Brecha muyNegativa

BrechaNegativa

En torno alPromedio

BrechaPositiva

Brecha muyPositiva

Brasil (2008)

Total Municipios 5 675 4.039 612 234

% de Poblacin 0,00% 2,90% 41,00% 23,10% 33,00%

Densidad Poblacional 11,6 34 51 331 734

El Salvador (2010)

Total municipios 0 23 201 23 15

% de Poblacin (2007) 0% 0,8% 49,7% 22,1% 27,4%

Grado de urbanizacin 0% 36,0% 36,4% 60,7% 58,8%

Densidad Poblacional 0 81,1 366 1.509,50 628,9

Chile (2008)

Total Municipios 0 58 225 46 17

% de Poblacin 0,0% 2,7% 56,7% 32,7% 7,9%

Grado de urbanizacin 0,0% 34,2% 60,4% 85,1% 93,0%

Densidad Poblacional 0 14,3 751 1.427,10 2.892,00

Nicaragua (2005)

Total Municipios 0 21 108 16 8

% de Poblacin (2005) 0,0% 4,1% 47,7% 19,7% 28,5%

Grado de urbanizacin 0,0% 27,9% 35,2% 64,4% 63,5%

Densidad Poblacional 0 99 115 226 672


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determinantes de la capacidad de gestin delos gobiernos locales latinoamericanos.

Adicionalmente,severicaquelosgobiernoslocales situados en distintos tipos de territoriosenfrentan restricciones y dicultades dedistinto tipo. Los gobiernos locales situadosen zonas rurales deben lidiar con el aislamien-to, las largas distancias, la escasez de poblacin

y los consecuentes mayores costos asociados ala provisin de servicios bsicos en un contextoque tiende a ser de escasez de recursos. Lossituados en zonas urbanas deben enfrentaruna demanda que en ocasiones no estn encondiciones materiales ni humanas desatisfacer; los encargados de la gestinde zonas metropolitanas, aunque tiendena disponer de ms recursos, enfrentancomplejos problemas de transporte, faltade vivienda, inseguridad y otros problemascaractersticos de las grandes aglomeraciones,sin contar necesariamente con las atribuciones

requeridas para darles respuesta satisfactoria.

Capacidades locales para lasuperacin de la pobreza. Cuando losactores del territorio se involucranen la gestin del desarrollo

Sin lugar a dudas, los gobiernos son actoresclaves en la construccin de un desarrolloterritorial equitativo. Pero tambin los agentesdel territorio pueden desempear un papelclave. Postulamos la necesidad de contarcon actores capaces de vincularse entre s de

El anlisis de brechas de los indicadores decapacidad de gestin municipal exhibe lassiguientes tendencias:

La mayor parte de los habitantes de lospases latinoamericanos estudiados, vive enterritorios cuyo gobierno local tiene unacapacidad de gestin en torno al promedionacional respectivo, no obstante, dicha

capacidad de gestin promedio en muchoscasos es baja.

Los indicadores que dan cuenta de lacapacidad del gobierno local de generaringresos propios y de realizar inversiones sonlos que muestran mayores brechas.

Para examinar si la desigual capacidad degestin de los gobiernos locales se vincula concaractersticas particulares de los territoriosen que tiene lugar la gestin local, revisamossu comportamiento en relacin con unconjuntodeindicadoresdemogrcos.Esteanlisis indica que:

Los territorios sub-nacionales rezagadosen capacidad de gestin del gobierno localtienen mayor o igual proporcin de poblacinperteneciente a pueblos originarios o afro-descendiente que los territorios aventajados.

Ni el tamao de la localidad (cantidad depoblacin), ni su grado de urbanizacin, nila densidad poblacional parecen ser factores


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Proyecto Sierra Sur, Per. Quebrando latendencia a la pobreza y la desigualdad

El proyecto de Fortalecimiento de losMercados,DiversicacindelosIngresosyMejoramiento de las Condiciones de Vidaen la Sierra Sur, o simplemente Proyecto deDesarrollo Sierra Sur (PDSS), es un programade transferencia de recursos pblicos cuyamisin es facilitar procesos e iniciativas quemejoren los activos humanos, naturales,fsicos,nancierosysocialesdelapoblacinrural del territorio de la Sierra Sur de Per,contribuyendo de este modo al incrementode oportunidades de generacin de ingresosy mejora de las condiciones de vida de losciudadanos y ciudadanas como gestores desu propio desarrollo.

Elproyectoconanciainiciativasdefamiliascampesinas para mejorar la calidad productivade sus recursos naturales y emprendimientospara negocios rurales. Por esta va se buscaincidir en el apoyo a 15.000 familias ruralesdel mbito del proyecto. Sierra Sur destaca

principalmente por su carcter asociativo.Busca potenciar las habilidades de la poblacin,ser un catalizador de las aspiraciones localesy contribuir, de este modo, a construirciudadana en el mundo rural.

Uno de los principales rganos de gestin delproyecto es el Comit de Asignacin Local deRecursos (CLAR), donde las familias compitenentres por elconanciamiento.ElCLARbusca asegurar una asignacin de recursoseciente y transparente, garantizando quetodos concursen en las mismas condiciones.

Cada CLAR est conformado por miembrosrepresentantes de la sociedad civil y delgobierno peruano.

Sierra Sur nos sita en el escenario de unproyecto de desarrollo con nanciamientointernacional (FIDA) y conduccin sectorial(AGRORURAL MINAG), que lograposicionarse en el territorio de manera talde contribuir con la generacin de cambiosen las condiciones objetivas de vida de susbeneciarios y, ms importante an, defortalecer los vnculos entre el gobierno y la

modoproactivoydemodicarsusrelacionesconactoresexternosandeincidirenlasorientaciones del desarrollo con actoresregionales fortalecidos, dotados de identidad,autonoma y capacidades sucientes paralevantar proyectos y visiones compartidas.Nos preocupa la capacidad de concertacinentre los actores del territorio, la forma cmolos distintos miembros de la sociedad localelaboran consensos y alcanzan posicionescomunes, objetivando conictos, recursosy necesidades, subordinando los interesespropios a los intereses colectivos.

En el Informe se documentan dos casosdistintos en que se est logrado revertiralgunas tendencias de desarrollo localdesigual: un programa pblico del Ministeriode Agricultura de Per (nanciado porel FIDA) -Proyecto Sierra Sur - y unaexperiencia local -Territorio Solidario,Colombia-. Ambas son producto de unagestin local exitosa, que integra a distintosactores, aportando un fuerte componenteciudadano y democrtico, aumentando las

capacidades de gestin local e innovandoen la construccin de herramientas para eldesarrollo y la superacin de la pobreza.

El anlisis que se realiza del Proyecto SierraSur est puesto sobre el mecanismo de fondosconcursables para la seleccin de proyectos yasignacin de recursos a las organizacionescomunitarias. Desde esta perspectiva, quizsel componente ms innovador del proyectosea su capacidad de construir ciudadanaa travs de herramientas que fomentanla transparencia y el empoderamiento,

contribuyendo de este modo, a la superacinde la pobreza de una zona particularmentepobre de la Regin Sur Andina de Per. Por suparte, Territorio Solidario puede entendersecomo un particular modelo de desarrollo,inicialmente pensado para la transformacinproductiva a travs de la economa solidaria,pero que con el tiempo ha ido generandocambios institucionales notables, que parecenms o menos irreversibles y que otorgan alSurdeSantanderunaespecicidadnicaenel mapa territorial de Colombia.


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zona hoy existe una red de cooperativas detrabajo asociado, de vivienda, de producciny de ahorro y crdito con miles de socios,con lo que se ha logrado un desarrollo socio-comunitario que ha generado la presencia de

numerosas organizaciones sociales, la creacinde nuevas instituciones, el mejoramiento enlas condiciones de vida de la poblacin y laconformacin de nuevas relaciones sociales.

La primera cooperativa creada en la zona datade 1964. El Sur de Santander cuenta en laactualidad con un movimiento cooperativistaimportante, que le distingue del resto del pasy lo convierte en una experiencia de desarrolloendgeno de referencia latinoamericana. Hoyexisten en la regin ms de 400 empresas deeconoma solidaria. Este conjunto de entidades

son parte de un entramado social que siguecreciendo, con fortalezas y debilidades, dondela organizacin y la articulacin son factoresfundamentales en la investigacin acadmicainteresada en la experiencia, y se postulacomo un modelo de desarrollo territorial ruralemergente en el Sur de Santander.

Dos parecen ser los elementos explicativoscentrales de la consolidacin del modelosolidario en las provincias del Sur de Santander:la dimensin organizativa y de articulacin dela experiencia, y la sostenibilidad del proyectoque sustenta los orgenes y acciones delmovimiento cooperativista.

Factores de organizacin social y articulacin:

La capacidad de los actores en el territoriopara reconocerse como diversos e iguales aun mismo tiempo.

El aprovechamiento de las potencialidadesy recursos locales para el desarrollo deactividades socio-productivas.

sociedad civil para la ejecucin de polticaspertinentes y valoradas por la comunidad.Entre los principales logros y resultados de lainiciativa destacan:

La relacin con la comunidad es elcomponente ms innovador de unaexperiencia cuyo principal enfoque es,precisamente, lograr un desarrollo localequilibrado a travs de la inclusin de lascomunidades, y enmarcarse dentro de lapoltica de mejoramiento rural que impulsa

el gobierno central, teniendo a los distritosy departamentos como aliados de primerorden. El involucramiento de la ciudadanaha permitido, gracias al conanciamientocomo instrumento de apropiacin de losproyectos, hacer posible el control social,el auto monitoreo y la evaluacin de laasignacin de fondos pblicos.

Sierra Sur ha permitido incorporar en laciudadana diversas capacidades, como la

valoracin por la identidad cultural local, quepermite crear valor agregado sobre productos

y servicios, adems de aumentar las carterasde clientes.

En sntesis, quienes participan de losCLAR tienen acceso a un espacio activo dedilogo, debate e intercambio entre proyectosalternativos, donde cada uno plantea suspuntos de vista y entrega evidencia a favor desu iniciativa. Pueden tambin exigir cuentasa los municipios y encargados del Proyectorespecto del uso de los recursos asignados,incrementando de este modo su conocimiento

y vinculacin con los procesos de toma dedecisiones sobre asuntos que les competen.

Provincias del Sur de Santander, Colombia

Territorio Solidario!

En trminos generales, cuando se hacereferencia a la experiencia del Sur de SantandercomoTerritorio Solidario, se reere a lapresencia de un movimiento cooperativo quese ha convertido en una importante estrategiapara el desarrollo de las comunidades localesrurales del nororiente colombiano. En esa

"Creamos nuestro propio concepto de desarrolloterritorial, es un modelo de identicacin popular() no tenemos existencia jurdica, solo somosuna existencia cultural(Cooperativista, San Gil).


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La promocin de la participacin ciudada-na como mxima transversal del desarrollode la regin, y elemento fundamental para laconstruccin de una cultura de solidaridad

Factores para la sostenibilidad del proceso:

La capacidad de incorporar innovaciones ytecnologas en los procesos socio- productivosy de servicio de las cooperativas.

El desarrollo de una apuesta comunicacio-

naldecarcterlocal,comunitariay sinnesde lucro.

La concepcin de la educacin comoinstrumento de transformacin.

En sntesis, la experiencia de Santandernos muestra cmo, cuando los actores seorganizan y empoderan, pueden contribuira modicar sustantivamente el curso delos acontecimientos a su favor y el de sucomunidad. El movimiento cooperativoes ms que una fuente de subsistencia ysalida de la pobreza; es una alternativa realde generacin de ingresos y desarrollosocioeconmico del territorio, donde losresultados del crecimiento se distribuyen demanera ms equitativa.


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democrtica. Sostiene que el ideal igualitarioforma parte del impulso democrtico deoccidente desde su momento originalen la Revolucin Francesa, seguida de larevolucin independentista de las colonias,particularmente de Estados Unidos, de suerteque el proceso democrtico consiste en unapaulatina y constante expansin. Sin embargo,a contar de los aos 80 las desigualdades sehan disparado de manera incontrolable, de

forma que el 1% ms rico de la poblacin haincrementado incesantemente su patrimonio.Nunca en el pasado, arma

desigualdad territorial afrodescendientes e indigenas en amèrica latina

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