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humedales GRUPOS ÉTNICOS EN COLOMBIA

Designación de sitios Ramsar en territorios de

HUMEDALESDesignación de sitios Ramsar enterritorios de grupos étnicos en Colombia© WWF Colombia

ISBN: 958-97402-2-7

Documento escrito porEugenia Ponce de LeónABOGADA AMBIENTALISTA - CONSULTORA WWF

Coordinación editorialComunicaciones y Política WWF Colombia

Con el apoyo deWWF Reino Unido

Fotografía carátula©Edward ParkerLaguna de La Cocha, sitio Ramsar, Andes del Norte

Diseño y diagramaciónEl Bando Creativo

Primera Edición, abril de 2004Santiago de Cali - Colombia

5 ............. Introducción

8 ............. Definición de humedales

9 ............. 1. Naturaleza jurídica e importancia de los humedales

13 ............. 2. Los humedales como bienes de uso público

17 ................. A. Dominio de aguas, cauces y riberas

19 ................. B. Adjudicación de baldíos y propiedad de aguas, cauces, rondas y demásbienes a que se refiere el artículo 83 del CNRNR

20 ................. C. Imposibilidad de adquirir el dominio por accesión de cauces o lechos des-cubiertos de ríos, arroyos o lagos, que hagan parte de la franja de protecciónhasta de treinta metros de ancho

22 ................. D. Domino de playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas

23 ............. 3. Consecuencias de la adhesión de Colombia a la Convención Ramsar

27 ............. 4. Territorios colectivos de grupos étnicos y humedales

29 ................. A. Algunos compromisos derivados de la ratificación de Colombia al Convenio169 de la OIT

30 ................. B. Resguardos indígenas y protección de humedales

30 ................. C. Territorios colectivos de comunidades negras y protección de humedales

32 ................. D. Derechos de participación de las comunidades indígenas y negras en laprotección y manejo de los humedales

36 ............. Conclusiones

40 ............. Bibliografía

41 ............. Glosario

CONTENIDO

Introducción 5

Introducción

n los últimos años Colombia ha realizado notorios avances en elreconocimiento normativo, jurisprudencial y político de la impor-tancia de los humedales, como ecosistemas que prestan grandes

servicios ambientales, sociales y económicos a la comunidad:

• Mediante la Ley 357 de 1997 se aprobó la Convención Relativa a los Hu-medales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat deAves Acuáticas (en adelante Convención Ramsar), suscrita en la ciudadde Ramsar en 1971, y sus modificaciones adoptadas mediante el Proto-colo de París en 1982 y las enmiendas de Regina de 1987.

• Se adoptó la Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia,presentada al Consejo Nacional Ambiental en diciembre de 2001.

• Actualmente se está trabajando en un decreto reglamentario específicosobre humedales, el cual se encuentra en trámite de aprobación.

Antes de 1997 no existían normas que consagraran y definieran legalmen-te el concepto específico de humedal, ya que ni el Código Nacional de losRecursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente -CNRNR-(Decreto-Ley 2811 de 1974), ni la Ley 99 de 1993, contienen ninguna dispo-sición que utilice esta denominación dentro de su texto.

Así, para abordar esta temática es necesario remitirse además de las dis-posiciones específicas en la materia, como las de la Convención Ramsar, alas normas generales sobre aguas y mares, zonificación, usos del suelo,áreas protegidas, biodiversidad, entre otras, e identificar las disposicionesaplicables a estos ecosistemas, revisando también la regulación de cadarecurso en particular, ya que el concepto “humedal” incluye una extensacombinación de recursos naturales como el agua, los suelos, la fauna, laflora, los recursos hidrobiológicos, entre otros, que tienen un régimen ju-rídico definido en la normatividad ambiental.1

1. Vid. Naranjo, Luis Germán, Andrade, Germán y Ponce de León, Eugenia. Humedales interio-res de Colombia: bases técnicas para su conservación y uso sostenible, InstitutoAlexander von Humboldt, Ministerio del Medio Ambiente, Bogotá, 1999.

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Humedales - Designación de sitios Ramsar en territorios de grupos étnicos en Colombia6

Por otra parte, siguiendo la Resolución VII.6: “Lineamientos para elaborary aplicar políticas nacionales de humedales”2 se expidió la Política Nacionalpara Humedales Interiores de Colombia, que establece principios, objeti-vos, estrategias, metas y líneas de acción en la materia.

Dentro de los lineamientos generales se cuentan: el manejo integral de loshumedales con criterio social; el manejo descentralizado que debe reunir atodos los actores y buscar el equilibrio entre los intereses locales y lospúblicos; el aprendizaje de las diferentes formas de saber, que implicatener en cuenta toda la información relevante, incluyendo el conocimientoy las prácticas científicas, tradicionales y locales, y además compartiresta información con todos los actores para la toma de decisiones, entreotros.

El objetivo general de la Política es “propender por la conservación y el usoracional de los humedales interiores de Colombia con el fin de mantener yobtener beneficios ecológicos, económicos y socioculturales, como parte inte-gral del desarrollo del país”. 3

Las principales estrategias programadas son:

1. Estrategia de manejo y uso sostenible: Considera el uso racional comoaquel que permite el aprovechamiento sin comprometer las propiedadesecológicas del ecosistema en el largo plazo.4 Busca integrar los humeda-les dentro de los procesos de planificación y ordenamiento ambientaldel territorio, a los planes de desarrollo municipal y departamental, a losplanes de gestión ambiental de las Corporaciones Autónomas Regionales-CAR-, y a los planes de expansión sectorial, para garantizar su conser-vación y su uso racional. El Ministerio de Ambiente con el INCORA y el

2. Aprobada en la Séptima Reunión de la Conferencia de las Partes –COP- de la Convención Ramsar,celebrada en Costa Rica en 1999.

3. Ministerio del Medio Ambiente. Política Nacional de Humedales Interiores de Colom-bia, edición Ministerio del Medio Ambiente, Bogotá, julio de 2002.

4. Sobre el tema de uso racional debe consultarse la recomendación 4.10 sobre Lineamientos para laaplicación del concepto de uso racional de la Convención y la Resolución 5.6. La recomendación4.10 dispone que “el uso racional de los humedales consiste en su uso sosteniblepara benef ic io de la humanidad de manera compatible con el mantenimiento delas propiedades naturales del ecosistema. Se define uso sostenible como el uso deun humedal por los seres humanos de modo tal que produzca el mayor beneficiocont inuo para las generaciones presentes , manteniendo al mismo t iempo su po-tencia l para sat i s facer las neces idades y aspiraciones de las generaciones futu-ras.” Las disposiciones sobre uso racional se aplican a todos los humedales del territorio de lasPartes estén o no incluidos en la Lista.

Introducción 7

IGAC, deben liderar la delimitación predial y el deslinde catastral de loshumedales del país.

2. Estrategia de conservación y recuperación: Entiende que las alteracionesde los sistemas acuáticos continentales por la contaminación, los cam-bios en los usos del suelo, las malas prácticas de cosecha e interferenciaen la circulación del agua y técnicas inadecuadas de su manejo, entreotros aspectos, reducen los beneficios económicos y ambientales de es-tos ecosistemas. Esta estrategia busca reducir futuras pérdidasecológicas, dar mantenimiento a los humedales existentes y recuperarlos afectados.

3. Estrategia de concientización y sensibilización: Reconoce que se carecede un nivel adecuado de conocimiento sobre el valor de los humedales yde sus beneficios, por lo que se propone aumentar la cantidad y calidadde la información sobre ellos y su valor para las comunidades locales,que dependen principalmente de los recursos asociados a dichos ecosis-temas.

Además de la normatividad y la política, también la jurisprudencia haayudado a precisar ciertos aspectos, como la naturaleza jurídica de loshumedales, su importancia, las implicaciones derivadas de su carácter comobienes de uso público, y los derechos y deberes del Estado y de la comuni-dad frente a la conservación y uso sostenible de estos ecosistemas, como seexpondrá más adelante.

Laguna en el PNN Cocuy, Andes del Norte

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Definición de humedales

omo ya se dijo, por medio de la Ley 357 de 1997, aprobatoria de la ConvenciónRamsar, se introduce en la legislación nacional el concepto y la definición dehumedales, así: “Son humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas,

o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes otemporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensionesde agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros.” La PolíticaNacional para Humedales Interiores de Colombia, también adopta esta definición parasus efectos.

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Laguna de La Cocha, sitio Ramsar, Andes del Norte

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Naturaleza jurídicae importancia delos humedales

Capítulo

1

Fotografía página anterior:Hacienda Venecia, Santander de Quilichao,humedales del norte del departamento del Cauca©Luis Germán Naranjo

Naturaleza jurídica e importancia de los humedales 11

a Corte Constitucional ha calificado expresa-mente a los humedales como “áreas de espe-cial importancia ecológica”, característica que

ganaron gracias a la adhesión de Colombia a la Con-vención Ramsar, así como a la jurisprudencia que hareconocido la importancia de estos ecosistemas. Así, alinterpretar el deber específico del Estado de conser-var las áreas de especial importancia ecológica, conte-nido en el artículo 79 de la Constitución, se entiende quede éste se deriva la obligación de preservar ciertos eco-sistemas, cuya intangibilidad se debe procurar.

Por esto está permitido únicamente el uso de estasáreas para actividades que permitan la conservación yestá prohibida su explotación. De esta forma, las áreasde especial importancia ecológica están sometidas aun régimen de protección más intenso que el resto delambiente. Esa protección tiene importantes consecuen-cias normativas ya que, por una parte, se convierte enprincipio interpretativo de obligatoria observanciafrente a la aplicación e interpretación de normas queafecten dichas áreas, y por la otra, otorga a las perso-nas el derecho a disfrutar pasivamente de las mismas.5

Así, tratándose de ecosistemas como los humedales,que muchas veces contienen especies endémicas o sonsitio de paso de especies migratorias, el Estado y todoslos habitantes del territorio, asumen una seria obliga-ción de conservarlos y se convierten en sus guardia-nes, calificando de atentado grave contra la humani-dad y las generaciones futuras, no adoptar medidaspara su protección.6

Por su parte, el Consejo de Estado ha manifestadoque por sus características únicas, los humedales pres-tan servicios hidrológicos y ecológicos invaluables,dado que constituyen uno de los ecosistemas más pro-ductivos del mundo. Más allá de su valor estético ypaisajístico, tienen repercusiones sobre la pesca y so-

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5. Corte Constitucional, Sentencia T-666 de 2002, M.P.: Eduardo Montealegre Lynett.

6. Ib idem

La Planada

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bre el nivel freático, lo que incide en el buen desarro-llo de la agricultura, la producción de madera, el alma-cenamiento de agua y la regulación de inundaciones,al tiempo que estabilizan las fajas costeras, purificanlas aguas y son esenciales para la supervivencia de es-pecies de fauna y flora, algunas en peligro de extin-ción.

Con su protección se busca salvaguardar ecosiste-mas estratégicos que prestan servicios públicos gra-tuitos, que contribuyen a mejorar la calidad de vida delos seres humanos, ya que su deterioro trae conse-cuencias que afectan a la población, y en particular aquienes, por las dificultades de acceder a tierrasurbanizables, viven en las proximidades o incluso so-bre los mismos humedales. 7

En concepto de la Sala de Consulta, el Consejo deEstado expresó que los humedales representan unrecurso ambiental con incidencia ecológica, científi-ca, recreacional y paisajística, que al estar destina-dos al cumplimiento de una función reguladora del

ambiente, se consideran bienes de uso público. Loshumedales, cuando son reservas de agua están cons-tituidos jurídicamente como bienes de uso público ypor tanto, son inalienables, imprescriptibles e inem-bargables por mandato del artículo 63 de la Constitu-ción.8

En el mismo año, para el estudio jurídico de unatutela bajo su revisión, la Corte Constitucional aplica aun caso concreto el concepto de que los humedalesson bienes de uso público, partiendo de la definiciónde la Convención Ramsar y aclarando que las precisio-nes que hace dicha Convención sobre estos ecosiste-mas no se conocían cuando se expidió el Código Civil,pero que resulta fácil entender que los pantanos deaguas dulces y los lagos se incluyen en la disposiciónque los cataloga como bienes de uso público.9

Partiendo de estas manifestaciones sobre la natura-leza jurídica de los humedales, se presentan a conti-nuación las principales consecuencias normativas de-rivadas de tal carácter.

7. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, acción popular, 20 de septiembre de 2001, M.P.: Jesús María Lemos Bustamante.

8. Consejo de Estado, Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de octubre de 1994, expediente 642, M.P.: Javier Henao Hidrón.

9. Corte Constitucional, Sentencia C- 572 de 1994, M.P.: Alejandro Martínez Caballero.

Ciénaga Grande de Santa Marta, sitio Ramsar, Caribe

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Los humedalescomo bienes

de uso público

Capítulo

2

Foto página anterior:Laguna de La Cocha, sitio Ramsar, Andes del Norte©Edward Parker

Los humedales como bienes de uso público 15

e acuerdo con la Constitución y la ley, se dis-tinguen dos clases de dominio sobre los bie-nes: el privado y el público.

El dominio privado puede ser individual o colectivo:

Al individual se refiere el artículo 58 de la Carta Cons-titucional, que garantiza la propiedad privada y demásderechos adquiridos conforme a las leyes civiles, y seconcibe como una función social a la cual está asocia-da una función ecológica.

Del colectivo se ocupan dos artículos: el 329 disponeque los resguardos son de propiedad colectiva y noenajenable, y el 55 transitorio, que las comunidadesnegras tienen derecho a la propiedad colectiva de lastierras baldías que han venido ocupando en zonas ru-rales ribereñas de la Cuenca del Pacífico y en otraszonas del país con similares condiciones.

El dominio público lo constituye “el conjunto de bie-nes que la administración afecta al uso directo de lacomunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”.10

Dentro de éste se pueden distinguir dos clases de bie-nes: los fiscales y los de uso público propiamente di-chos (según el C.C., artículos 674 y siguientes).

Los bienes fiscales, conocidos también como bienespatrimoniales del Estado o de las entidades territoria-les, son aquellos que pertenecen a entidades de dere-cho público, y que por lo general están destinados a laprestación de funciones o servicios públicos, como losedificios y los vehículos de estas entidades. Sobre ellosse ejerce una propiedad semejante a la privada, some-tida a las normas del derecho común. Dentro de estaclase de bienes también se encuentran los llamados

bienes fiscales adjudicables, que son aquellos que lanación puede traspasar a los particulares siempre quecumplan con los requisitos establecidos en la ley, comolos baldíos.11

Por el contrario, si el dominio de los bienes pertene-ce al Estado, y además su uso común corresponde atodos los habitantes del territorio, bien sea por su na-turaleza o por destinación legal, se llaman bienes deuso público, dentro de los cuales se incluyen los ríos y

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10.Corte Constitucional, Sentencia T-150 de 1995, M.P.: Alejandro Martínez Caballero.

11.Según Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997, M.P.: Antonio Barrera Carbonell, son “bienes baldíos aquellos inmuebles urbanos orurales, por lo general sin edificar o cultivar, cuyo dominio corresponde a la Nación puesto que se encuentran dentro de losl ímites territoriales, carecen de dueño con justo t ítulo y t ienen vocación para ser adjudicados a particulares o destinados af ines públ icos, bajo cr i ter ios de ut i l idad y benef ic io social , económico y ecológico.”

12.En relación con los bienes de uso público por destinación legal, se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación584, 16 de marzo de 1994, MP.: Javier Henao Hidrón y Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, Sentencia del 26 de septiembre de 1940.

todas las aguas que corren por cauces naturales (art.677 del C.C.).12

La Constitución de 1991 dispuso que “los bienes deuso público, los parques nacionales, las tierras comuna-les de los grupos étnicos, las tierras de resguardo, elpatrimonio arqueológico de la nación y los demás bie-nes que determine la ley, son inalienables, imprescrip-tibles e inembargables” (art. 63).

Estos bienes están pues destinados a la utilización yel disfrute colectivo, para el interés general y en bene-ficio del grupo social, con las protecciones que les otor-

Hacienda Venecia, Santander de Quilichao,humedales del norte del departamento del Cauca

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ga la Constitución. Sin embargo, sobre estos bienes lasautoridades competentes pueden permitir usos espe-ciales y temporales a los particulares, dando licencias,autorizaciones, concesiones o permisos, mediante elcumplimiento de los requisitos legales, sin que por ellose cambie su naturaleza, ni su carácter de públicos.

La condición de inalienables significa que no se pue-den negociar, ni enajenar de ninguna forma (compra-venta, donación, permuta, cesión, etc.), porque se en-cuentran fuera del comercio y por ello no es posibleadmitir actos jurídicos que impliquen traslado de do-minio o pérdida de su objetivo de uso común para loshabitantes. De manera general, el artículo 1521 delCódigo Civil señala que hay objeto ilícito en la enajena-ción de las cosas que no están en el comercio.

Inembargables significa que no pueden ser objetode medida cautelar como embargo y secuestro, quebuscan sacar un bien del comercio, y los bienes de usopúblico por su naturaleza, ya lo están. Tampoco pue-den sufrir apremios, ni gravámenes como los hipote-carios.

Imprescriptibles, quiere decir que no se pueden ad-quirir por prescripción. La prescripción es uno de losmodos previstos en el Código Civil para adquirir eldominio de una cosa. Para eso el interesado debe de-mostrar que ha poseído dicho bien como dueño, porun período de tiempo determinado en la ley.

El Código Civil expresa que los bienes de uso públicono prescriben en ningún caso (art. 2519 C.C.). La de-fensa de los bienes de uso público frente a las ocupa-ciones y apropiaciones de los particulares, impuso suimprescriptibilidad, ya que no es admisible que, bienesque están destinados al uso común de los habitantes,

puedan servir de fundamento para la adquisición dederechos privados por los particulares. De esta forma,los bienes de uso público no pueden ser adquiridoscon base en la posesión, hecho que de presentarse, nogenera en favor del particular ocupante ningún dere-cho, ni siquiera el reconocimiento de mejoras, por loque no pasará nunca de ser un mero ocupante.

En razón de estas características que tienen los bie-nes de uso público, y específicamente los humedales,“los notarios no pueden autorizar la celebración de ac-tos jurídicos mediante escritura pública que afecten sudominio o le impongan limitaciones. Por tanto, no les espermitido que reciban, extiendan o autoricen declara-ciones de particulares tendientes a que corran a su nom-bre escrituras públicas sobre terrenos o áreas en dondeexistan humedales con tales características y que impli-quen su enajenación, subdivisión, loteo, parcelación osegregación. Tampoco se podrá proceder a su regis-tro.”13

La Corte Constitucional en jurisprudencia reitera-da14 ha expresado que del artículo 63 de la Constitu-ción se desprende un “derecho real institucional”, eldominio público a favor de la nación como titular delos bienes de uso público, los cuales no se pueden co-mercializar, dado que éstos se someten a un régimenjurídico especial que tiene rango directamente consti-tucional, por lo que le corresponde al Estado, el dere-cho y el deber de velar por su integridad.

A continuación se presentan las disposiciones rela-cionadas con las aguas, cauces y con ecosistemas quehacen parte de la clasificación de los humedales, queadopta la Convención Ramsar15, y que reafirman sucarácter de bienes de uso público.

13.Consejo de Estado, Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de octubre de 1994, expediente 642, M.P.: Javier Henao Hidrón.

14.Vid. Sentencias T-572 de 1994 y C-183 de 2003, entre otras.

15.Sobre el particular se puede consultar el cuadro 1 sobre Clasificación de Humedales según la Convención Ramsar, en: Ministerio del Medio Ambiente.Política Nacional de Humedales Interiores de Colombia, edición Ministerio del Medio Ambiente, pág. 18, Bogotá, julio de 2002.


A. Dominio de aguas, cauces y riberas

El Código de Recursos Naturales Renovables en susartículos 77 a 85, regula lo relativo a las aguas no marí-timas “en todos sus estados y formas”, como por ejem-plo: las corrientes superficiales que tienen cauces na-turales o artificiales; las de los lagos, ciénagas, lagunasy embalses naturales o artificiales, y las subterráneas,entre otras (art. 77). Por ser el artículo 77 meramenteenumerativo, debe entenderse que las disposicionesde esta Parte del Código se aplican a lo que la Conven-ción Ramsar denomina humedales interiores (excep-tuando los marítimos16), así no estén expresamentemencionados.

Este Código señala que sin perjuicio de los derechosadquiridos con arreglo a la ley, las aguas son de domi-nio público, inalienables e imprescriptibles y que lanación se reserva la propiedad de las aguas mineralesy de los recursos geotérmicos (arts. 80, 83 y 174). Elartículo 677 del Código Civil manifiesta que “los ríos ytodas las aguas que corren por cauces naturales sonbienes de la Unión, de uso público en los respectivosterritorios,” exceptuando las aguas que nacen y mue-ren en un mismo terreno, que se reconocen como pri-vadas.

Por su parte, el Decreto 1541 de 197817 en su artículo5 establece que las aguas se dividen en aguas de domi-nio público y aguas de dominio privado.

Aguas de uso público:

a. Los ríos y todas las aguas que corran por caucesnaturales de modo permanente o no.

b. Las aguas que corran por cauces artificiales cuandohan sido derivadas de un cauce natural.

c. Los lagos, lagunas, ciénagas y pantanos.

d. Las aguas que están en la atmósfera.

e. Las corrientes y depósitos de aguas subterráneas.

f. Las aguas lluvias.

g. Las aguas privadas cuyo dominio se extinga median-te providencia, conforme al procedimiento previs-to en el Código para ello.

h. Las demás a que se refiere el artículo 77 del Código,en todos sus estados y formas, mientras no nazcany mueran en un mismo terreno.

Dentro de las consecuencias relacionadas con el do-minio que ejerce la nación sobre las aguas de uso pú-blico, está que el dominio sobre ellas no termina enningún caso y que los actos de comercialización deéstas, son ilícitos, por lo que es absolutamente nulatoda transacción que hagan los propietarios de fun-dos, cuando en el acto, negocio o transferencia dedominio del predio, se incluyan también dichas aguas.Igualmente, el dominio de la nación sobre las aguas deuso público, implica la competencia del Estado paracontrolar y vigilar el uso que de ellas hagan los parti-culares.

16.Con relación a los humedales marinos reconocidos en la definición y clasificación de la Convención Ramsar, se aclara que el Código regula lo concer-niente a los mares y su fondo, en una parte diferente (Parte IV del Libro II).

17.Por el cual se reglamenta la Parte III, del Libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974 “De las aguas no marítimas”, y parcialmente la Ley 23 de 1973.

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De manera excepcional, la legislación nacional reco-noce dominio o propiedad privada sobre las aguas quenacen y mueren en un mismo terreno, entendiéndosepor esto cuando brotan naturalmente a la superficie yse evaporan por completo o desaparecen bajo la su-perficie de allí mismo (art. 81 CNRNR, 677 del C.C., 6 y18 Decreto 1541/78). La Corte Constitucional se refirióa este hecho como consumirse íntegramente, “sea porfiltración del suelo, por evaporación o agotamiento opor continuar por algún cauce subterráneo de direc-ción y alcance desconocidos requiriéndose además quesus aguas no se junten con las de otra corriente queatraviesa predios de diferentes dueños y tengan el ca-rácter de nacional y de uso público”.18

Frente a las aguas de dominio privado, la legislaciónambiental consagró un proceso de extinción de domi-nio, por la no utilización del propietario del terreno enel que nacen y mueren, durante tres años continuos,salvo que se demuestren razones de fuerza mayor. Estadisposición rige a partir de la vigencia del Código deRecursos Naturales,19 ya que se respetan los derechosadquiridos, y el proceso no puede ser retroactivo.

De esta manera queda claro que, a diferencia deldominio público sobre las aguas, que no tiene un lími-te de tiempo ni se extingue, el dominio privado sobreéstas sí se extingue mediante decisión administrativaque la declare, previo trámite previsto en el Decreto1541 de 1978. Esas aguas a las que se les termina eldominio por su no utilización mediante el proceso re-ferido, pasan a ser aguas de dominio público. Por elcontrario, las aguas de dominio público no pierdental carácter, cuando por compra u otro acto de cam-bio de dominio, los predios en los cuales nacían ymorían dichas aguas, se unan en un mismo dueño(art. 19, Decreto 1541/78).

Además, el Código de Recursos Naturales hace ex-tensiva la calidad de bienes inalienables e imprescrip-tibles del Estado a otras zonas como son: el álveo ocauce natural de las corrientes; el lecho de los depósi-tos naturales de agua; las playas marítimas, fluviales ylacustres; una faja paralela a la línea de mareas máxi-mas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hastade treinta metros de ancho (“rondas”); las áreas ocu-padas por los nevados y los cauces de los glaciares, ylos depósitos de aguas subterráneas (art. 83).

Esta declaración se realiza ante el reconocimientode que la protección de dichos bienes resulta indis-pensable para garantizar la protección misma de lasaguas y del interés público involucrado. Por esto el le-gislador les otorga la misma calidad jurídica de no co-mercializables, y declara su pertenencia al dominiopúblico, excluyendo la posibilidad de adjudicación yde propiedad privada sobre ellos, aunque dejando asalvo la posible existencia de derechos adquiridos porparticulares con anterioridad.

Específicamente sobre la medición de la “faja para-lela a la línea de mareas máximas o a la del cauce per-manente de ríos y lagos, hasta de treinta metros deancho” (art. 83 lit. d.), la Corte Constitucional ha dichoque el texto se refiere a dos situaciones distintas, de-pendiendo del régimen de inundaciones al cual estásometido el humedal. Si tienen un nivel permanente, lamedición de la faja será a partir de dicho nivel, pero sise trata de una zona sometida a variaciones en el nivel,será desde la marea máxima, ya que los humedales tie-nen entre sus funciones contribuir a la regulación delos flujos hídricos, con lo que prestan un servicio en lanivelación o control de inundaciones, por consiguien-te se les debe aplicar lo relativo a las mareas máximaspara delimitar la faja, para que puedan cumplir con

18.Corte Constitucional, Sentencia C- 572 de 1994, M.P.: Alejandro Martínez Caballero.

19.La fecha de publicación en el Diario Oficial del CNRNR es el 27 de enero de 1975, a partir de este día se pueden contar los 3 años para la extinción dedominio de las aguas privadas.


dicha función. De lo contrario no se estaría protegien-do el ecosistema (por defecto). 20

B. Adjudicación de baldíos y propiedad deaguas, cauces, rondas y demás bienes aque se refiere el artículo 83 del CNRNR

La adjudicación de un baldío no comprende la pro-piedad de las aguas, cauces, rondas, ni la de los demásbienes de que trata el artículo 83 CNRNR, los cualespertenecen al dominio público. Así, cuando el INCORA(en adelante INCODER)21, pretenda adjudicar tierrasvecinas a ríos o lagos, debe proceder a delimitar lafranja paralela a la línea de mareas máximas o a la delcauce permanente de ríos y lagos, hasta de treintametros de ancho, para excluirla del título de adjudica-ción (art. 14 Decreto 1541/ 78).

La legislación agraria22 adiciona esto al señalar quelos playones y sabanascomunales constituyenreserva territorial del Es-tado23 y no son comer-cializables. Las sabanas yplayones comunales queperiódicamente se inun-den, no pueden ser adju-dicados, pero en ellos sepermite la ocupación in-dividual por parte de

campesinos o pescadores de escasos recursos, exclu-sivamente para establecer cultivos de pancoger (la ocu-pación no conlleva título de propiedad de dominio; loque se permite es el uso solamente). Una interpreta-ción de esta disposición concordante con la legisla-ción y la jurisprudencia citada en este escrito, y quearmoniza con la legislación civil, ambiental y agrariaen la materia, obliga a considerar que previamente apermitir la ocupación de estas zonas, se debe delimitarla franja de que trata el literal d) del artículo 83 delCNRNR, que pertenece al dominio público.

Por su parte, las islas, playones y madreviejas dese-cadas de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad nacio-nal, sólo podrán adjudicarse a campesinos y pescado-res de escasos recursos, prefiriendo a quienes seanocupantes (art. 69 Ley 160 de 1994). Las zonas “dese-cadas” se pueden haber originado por causas natura-les o por obra del hombre. El texto citado no se refiere

a la desecación de bienesde dominio público porobra del hombre, ya queesta acción constituyeuna conducta ilegal, yfrente a ello sólo cabríansanciones penales, admi-nistrativas y civiles, por loque mal podría la legisla-ción premiar tales con-ductas con la adjudica-

20.Corte Constitucional, Sentencia T-666 de 2002, M.P.: Eduardo Montealegre Lynett.

21.El Decreto 1292 de 2003 suprimió el INCORA y ordenó su liquidación, que se debe realizar en un plazo máximo de tres años. El Decreto 1300 del 23de mayo 2003, creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, que reúne en una sola entidad las funciones que antes desempeñabanel INCORA, el INPA, el INAT y el DRI, como un establecimiento público nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura. Por disposición del artículo24 del Decreto 1300/03, “todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de laReforma Agraria, INCORA, al Inst i tuto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, al Fondo de Cofinanciación para laInver s ión Rura l , DRI y a l In s t i tu to Nac iona l de Pesca y Acu icu l tura , INPA, deben en tender se re f e r idas a l Ins t i tu toColombiano de Desarrol lo Rural , INCODER” .

22.Sobre el tema, ver artículo 69 de la Ley 160 de 1994 y el Decreto Reglamentario 2663 de 1994.

23.Según el artículo 76 de la Ley 160 de 1994, El INCODER podrá constituir reservas sobre tierras baldías, o que lleguen a tener ese carácter en virtudde la reversión o extinción del derecho de dominio, para establecer en ellas un régimen especial de ocupación y aprovechamiento. Por disposiciónexpresa del artículo 9 literal (d) del Decreto 2664 de 1994 son baldíos inadjudicables justamente los que constituyen reserva territorial del Estado.


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ción de esos bienes ilícitamente adquiridos, a costa delos bienes de uso público. El Consejo de Estado mani-festó claramente que en el desecamiento de los hume-dales por acción de los particulares, ningún derechopuede surgir en su favor, por cuanto el procedimientoes ilegal.24

Lo anterior fue reafirmado por la Corte Constitucio-nal, que analizó la dramática situación de los humeda-les del río Sinú que están siendo rellenados y deseca-dos por particulares para apropiarse de las áreas re-sultantes, al tiempo que el INCORA estaba incentivan-do esta conducta, al tratar las áreas resultantes de es-tas actividades, que no son comercializables, como sifueran baldíos adjudicables. Por esta razón, la senten-cia ordena al INCORA que suspenda de inmediato lapráctica irregular de adjudicar los terrenos públicosno adjudicables de las márgenes de las ciénagas y lasáreas que resulten del relleno de humedales. Igual-mente, ordena a los personeros, alcaldes y concejalesde la zona que suspendan el relleno y desecación delos humedales por parte de particulares; que adelan-ten acciones administrativas y realicen las accionesadecuadas para recuperar el dominio público sobrelos terrenos apropiados por éstos, y que regulen cómose hará exigible el cumplimiento de la función ecológicaque le es inherente a la propiedad.25

Frente a lo expuesto, queda una única opción que esla que propone el Decreto 1866 de 199426, que dispusoque para que se pueda hacer la adjudicación en estecaso, es necesario que la desecación se haya produci-do por el retiro natural de las aguas; que tal retirohaya sido definitivo e irreversible, y que se haya deli-mitado la franja protectora del respectivo cuerpo deagua (lit. d., art. 83 CNRNR), que pertenece a la nacióny por consiguiente no es adjudicable.

La legislación agraria prevé un proceso para clarifi-car la titularidad de la nación sobre algunos bienes,con el fin identificar los que pertenecen al Estado ydeterminar si han salido o no de su dominio, así comoun proceso para delimitar y deslindar los bienes delEstado, de los privados. Estos procesos están regula-dos por el Decreto 2663 de 1994 y es competencia delINCODER adelantarlos. Por esto, cuando se presenteconflicto entre un bien de propiedad de la nación y laintención de un particular sobre dicho bien, este Insti-tuto, a través de esos procesos debe decidir el tema,previo el trámite respectivo.

C. Imposibilidad de adquirir el dominio decauces o lechos descubiertos de ríos, arroyoso lagos, que hagan parte de la franja deprotección hasta de treinta metros de ancho

De conformidad con el artículo 14 del Decreto 1541de 1978, cuando hay terrenos de propiedad privada enlas riberas de ríos, arroyos o lagos en los que no se hadelimitado la faja paralela a la línea de mareas máxi-mas o a la del cauce permanente de ríos y lagos de laque trata el artículo 83 lit. d) del CNRNR, y por causasnaturales ocurren disminuciones del caudal, desvia-ciones o desecamiento de las aguas, que dejen perma-nentemente al descubierto todo o parte de sus cauces olechos, los suelos que los forman no pertenecerán a lospredios ribereños, sino que se tendrán como parte de lareferida faja que podrá tener hasta 30 metros de ancho.

Esta disposición está modificando la legislación ci-vil, ya que está declarando la imposibilidad de adquirirel dominio de los terrenos descubiertos permanente ynaturalmente de cauces o lechos, los que no pertene-cerán a las propiedades privadas de las riberas, sinoque pasan a hacer parte de la franja de protección de

24.Consejo de Estado, Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de octubre de 1994, expediente 642, M.P.: Javier Henao Hidrón.

25.Corte Constitucional, Sentencia T- 194 de 1990, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.

26.Reglamenta el inciso 5 del artículo 69 de la Ley 160 de 1994, llamada Ley de Reforma Agraria.


los humedales, la cual debe delimi-tarse y podrá tener hasta 30 metrosde ancho. Si una vez delimitada di-cha franja de protección, quedanfuera terrenos formados por dife-rentes formas de adquisición delsuelo (o accesión), estos sí puedenacceder a los predios ribereños.

La accesión es un modo de ad-quirir el dominio de las cosas, re-gulado por el Código Civil, por me-dio del cual, “el dueño de una cosapasa a serlo de lo que ella produceo de lo que se junta a ella” (art. 713C.C.). El Código Civil sólo recono-ce la accesión del suelo como con-secuencia de causas naturales, yno en razón de modificaciones artificiales, por lo queno se protegen los incrementos de la propiedad deri-vados de actos destructivos de los humedales. Dentrode las clases de accesión que regula el Código Civilinteresa aquí la conocida como accesión natural a in-muebles o accesiones del suelo, que se presenta porobra de la naturaleza y se manifiesta en cuatro formas:aluvión, avulsión, cambio del cauce de ríos y forma-ción de nuevas islas.

El aluvión es definido como “el aumento que recibela ribera de un río o lago por el lento e imperceptibleretiro de las aguas” (art. 719 C.C.); para que el ribera-no adquiera por accesión el terreno que descubrenlas aguas, se requiere que el retiro sea lento, definiti-vo y natural. No constituye aluvión la desecación pro-ducida por el hombre, ni los terrenos que se inundanperiódicamente, los que forman parte del cauce (art.720 C.C.).

La avulsión se refiere, a cuan-do una parte del suelo es trans-portada de un sitio a otro poruna avenida o una fuerza natu-ral violenta, caso en el cual eldueño conserva su dominio, perosólo para efectos de llevársela; sinembargo, si no la reclama dentrodel año siguiente, la hará suya eldueño del sitio a donde fue trans-portada (art. 722 C.C.).

Estas cuatro clases de accesio-nes del suelo han sido modifica-das por la legislación ambientalal excluir la posibilidad de ad-quirir el dominio sobre la franjade protección por propietarios

privados ribereños.27 El Consejo de Estado se pronun-ció sobre este tema al resolver una demanda de nulidadinterpuesta contra el artículo 14 del Decreto 1541 de1978, aclarando que la modificación al Código Civil pro-viene directamente del artículo 83 del CNRNR, que fueel que estableció la franja de protección, y que el artícu-lo demandado desarrolla ese texto legal, precisando quedicha franja no accederá a los predios ribereños.

Sin embargo, el Código de Recursos Naturales deja asalvo los derechos adquiridos, por lo que frente a losterrenos que accedieron a los predios ribereños antesde su expedición, se respeta la propiedad privada. Fi-nalmente se reconoce que la modificación del CódigoCivil por la legislación ambiental es procedente, cuan-do se trate de normas civiles que se encuentren direc-tamente relacionadas con el tema ambiental, como és-tas. Por lo anterior, los cargos de la demanda de nuli-dad no prosperan y se deniegan las pretensiones.28

27.En lo relacionado con la accesión producida por el cambio o variación del cauce de un río y con la formación de nuevas islas, también se deja a salvoesa franja de protección, tal como lo dispone expresamente el artículo 15 del Decreto 1541/ 78.

28.Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 12 de septiembre de 2002, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Páramo azonal, laguna de La Cocha,sitio Ramsar, Andes del Norte

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D. Domino de playas, terrenos debajamar y aguas marítimas

Conforme al Decreto-Ley 2324 de 198429, las playas,terrenos de bajamar y aguas marítimas son bienes deuso público, por tanto intransferibles a cualquier títu-lo a los particulares, quienes podrán obtener conce-siones, permisos o licencias para su uso y goce, lo queno les confiere ningún título sobre el suelo ni el sub-suelo (art. 166). Por su calidad de bienes de uso públi-co, gozan de la protección constitucional de ser ina-lienables, imprescriptibles e inembargables, con lasconsecuencias ya explicadas. El Decreto 1541 de 1978

ción sobre los terrenos, ni limita en ningún caso el derechode ésta para levantar sus construcciones en cualquier sitioque considere conveniente” (art. 175 Decreto 2324/84).

La Corte Constitucional ha dicho que quien obtieneun permiso, licencia o concesión para levantar cons-trucciones en bienes de uso público, debe atenerse alo que el respectivo acto administrativo disponga so-bre el destino de tales edificaciones al fin del permiso,y no podrá invocar derecho de retención sobre el biende uso público. Tampoco puede el particular reclamarque se trata de mejoras a las que se refiere el CódigoCivil, ya que no es admisible que quien se beneficiacon la posibilidad de explotación económica de un biende uso público, se encuentre luego legitimado parareclamar el pago de mejoras por parte del Estado.

Si no se reconoce el valor de las mejoras realizadasen virtud de un acto administrativo legalmente obteni-do, mucho menos se reconoce valor alguno a los ocu-pantes ilegales, pues el origen ilegal de su ocupaciónno puede darles ningún derecho. Conforme a lo ante-rior, lo que se hace cuando venza el permiso, licenciao concesión, es la restitución al Estado del bien de usopúblico con las mejoras que tenga. Cuando se trate deocupantes de hecho, las autoridades deben ejercer lasacciones jurídicas necesarias para obtener la restitu-ción de los bienes de uso público, incluyendo todo loque accede a ellos.30

Excepcionalmente, la ocupación transitoria de pla-yas para pesca de subsistencia no requiere permiso, yel tránsito y la ocupación de playas y riberas para ha-cer uso doméstico del agua se entiende como el dere-cho de todos los habitantes para utilizar gratuitamen-te las aguas de uso público sin necesidad de permisoalguno, para beber, bañarse, abrevar animales, lavarropa y otros fines similares (art. 32 D. 1541/78).

29.Por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria -DIMAR-, como una dependencia del Ministerio de Defensa.

30.Corte Constitucional, Sentencia C-183 de 2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.

dispone que le corresponde a la Dirección GeneralMarítima y Portuaria -DIMAR-, en las zonas de su juris-dicción, conjuntamente con el INCODER, demarcar lafranja de protección de que trata el literal d) del artí-culo 83 del Código de Recursos Naturales.

Sólo se pueden ocupar temporalmente las playas, te-rrenos de bajamar y demás bienes de uso público demanera legítima por los particulares, en virtud de unacto administrativo otorgado por la autoridad compe-tente, con el cumplimiento de los requisitos legales. Poreso se exige al interesado comprometerse a “reconocerque el permiso no afecta el derecho de dominio de la na-

Humedales bajo San Juan, Baudó, Chocó Biogeográfico

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Consecuencias de laadhesión de Colombia

a la Convención Ramsar

Capítulo

3

Foto página anterior:Laguna en el PNN Cocuy, Andes del Norte©Diego Miguel Garcés

Consecuencias de la adhesión de Colombia a la Convención Ramsar 25

l reconocimiento por parte de autoridades,científicos, técnicos, legisladores, la comuni-dad y las Cortes, de la importancia de los hu-

medales, de sus funciones y servicios, y de la necesi-dad de brindarles una especial protección, impulsa-ron la adhesión de Colombia a la Convención Ramsar.Al adherir a esa Convención, Colombia se comprome-tió con cuatro obligaciones principales:

a. La designación de por lo menos un humedal paraser incluido en la Lista de Importancia Internacio-nal de la Convención, prefiriendo los de aves acuá-ticas. El país se responsabiliza de la conservación,gestión y uso racional de las poblaciones migratoriasde aves acuáticas, tanto al designar humedales parasu inclusión en la Lista, como al modificar sus ins-cripciones. 31

31.En el marco de la Convención Ramsar, el gobierno colombiano designó el Sistema Delta Estuario del Río Magdalena como el primer humedal para serincluido en la Lista al momento de su adhesión a la Convención. Posteriormente ha incluido en la Lista a la Laguna de la Cocha, a la Ciénaga Grandede Santa Marta, y al Delta del río San Juan y del río Baudó.

32.De conformidad con el artículo 8 de la Convención Ramsar, La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales-UICN- desempeñará las funciones de la Oficina Permanente, hasta el momento en que otra organización, o un gobierno sea designado por una mayoríade los dos tercios de todas las Partes Contratantes.

E b. La conservación de los humedales de la Lista y eluso racional de todos los de su territorio, incluyén-dolos en los planes nacionales de uso del suelo, einformando a la Oficina Permanente32 sobre las mo-dificaciones de las condiciones ecológicas de sushumedales, como consecuencia del desarrollo tec-nológico, de la contaminación, o de cualquier otraintervención del hombre.

c. La conservación de los humedales y de las aves acuá-ticas, estén o no incluidos en la Lista, mediante lacreación de reservas naturales y la adopción de me-didas adecuadas para su custodia. Cuando una Par-te por motivos urgentes de interés nacional retire oreduzca los límites de un humedal incluido en laLista debe, en lo posible, compensar la pérdida ycrear nuevas reservas para aves acuáticas.


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33.Corte Constitucional, Sentencia C- 582 de 1997, M.P.:José Gregorio Hernández Galindo.

d. La celebración de consultas mutuas entre Estadossobre el cumplimiento de las obligaciones deriva-das de la Convención, especialmente en el caso dehumedales compartidos por más de una Parte.Igualmente, debe apoyar activamente las políticas yregulaciones sobre conservación de los humedales,consultando con otras Partes la aplicación de lasresoluciones de la Convención.

Hacer parte de la Convención también significa parael país mayor posibilidad de acceder a cooperacióninternacional, lo que se traduce en, por ejemplo, trans-ferencia de tecnología, capacitación de personal espe-cializado, y en la presentación de proyectos ante elFondo para la Conservación de Humedales de la pro-pia Convención, o ante otras agencias financiadoras,utilizando las relaciones de los órganos de la Conven-ción con éstas. Además, la Convención ha sido utiliza-da por algunas Partes para contener desarrollos nega-tivos que hubieran tenido efectos nocivos sobre sitiosRamsar, así como para debatir y canalizar la informa-

Al inscribir un humedal en la Lista de la Convención,se adiciona a estos ecosistemas una protección interna-cional, que se suma a las medidas que toma la legisla-ción interna para su conservación. Sin embargo, estosecosistemas no tienen que estar inscritos en la Lista paraque la Convención pueda colaborar en su conservación,ya que un Estado Parte puede aprovechar esta calidadpara proteger el conjunto de humedales de su territorio.

Cada Parte realiza el cumplimiento de los compro-misos derivados de la Convención, y de las resolucio-nes y recomendaciones que la desarrollan e interpre-tan, de conformidad con la legislación nacional queregula las distintas materias internamente. La Conven-ción deja amplia libertad para que las Partes, dentrodel ejercicio de sus derechos soberanos, apliquen lasnormas internas para cumplir sus propósitos.

Por lo anterior, la Resolución VII.7 de la Convenciónrecomienda a los miembros revisar sus legislacionesinternas y las instituciones nacionales asociadas a laadministración y conservación de los humedales, conel fin de constatar si éstas son adecuadas para alcan-zar los propósitos de la Convención, o si por el contra-rio los obstaculizan. En este último caso, la Conven-ción sugiere a las Partes adoptar los correctivos nece-sarios para realizar las modificaciones identificadas.

La Corte Constitucional reconoció que a través de laConvención Ramsar se busca promover un sistema co-mún de protección con el fin de evitar que se deterio-ren los humedales de los países firmantes, que son elhábitat propicio para la subsistencia de las aves acuáti-cas, y de esta forma evitar que éstas disminuyan o sevean en peligro de extinción, así como las consecuen-cias que eso ocasionaría, y encontró que, tanto estepropósito, como el procedimiento de elaboración de laLista Internacional de humedales para su protección, seadecuan a la Constitución; por tanto declaró exequible laLey 357 de 1997 y la Convención que por ella se aprueba.33

ción y la asesoría sobre nuevas medidas aceptadas in-ternacionalmente relacionadas con los humedales,como los criterios para su clasificación, la interpreta-ción de conceptos como el de uso racional, o de lasmedidas de compensación en el caso de retirar un hu-medal de la Lista, entre otros.


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Territorios colectivosde grupos étnicos

y humedales

Capítulo

4

Foto página anterior:Laguna de La Cocha, sitio Ramsar, Andes del Norte

©Edward Parker

Territorios colectivos de grupos étnicos y humedales 29

A. Algunos compromisos derivados de la ratifi-cación de Colombia al Convenio 169 de la OIT

a Ley 21 de 1991 aprobatoria del Convenio169 de 1989 de la Organización Internacionaldel Trabajo -OIT- sobre pueblos indígenas y

tribales en países independientes, reafirma los dere-chos de estos pueblos en aspectos como participa-ción y derechos territoriales, fundados en el respetoa su cultura, religión, organización social y econó-mica, así como a su propia identidad. Entre los com-promisos del gobierno para el cumplimiento de esteConvenio, se cuentan:

a. La adopción de medidas, en cooperación con lospueblos interesados, para proteger el medio am-biente de los territorios que habitan.

b. El respeto a la importancia que tiene para estos pue-blos su relación con las tierras y territorios que ocu-pan y utilizan34.

c. El reconocimiento del derecho de propiedad y deposesión sobre las tierras que tradicionalmenteocupan, y la salvaguarda de su derecho a utilizartierras a las que han tenido acceso para sus acti-vidades tradicionales y de subsistencia, especial-mente cuando se trate de pueblos nómadas e iti-nerantes.

d. El derecho a participar en la utilización, adminis-tración y conservación de los recursos naturalesexistentes en sus tierras.

La Corte Constitucional ha reconocido que las co-munidades negras también son acreedoras de los de-rechos que consagra el Convenio 169 de la OIT, en ra-zón de que son un grupo étnico especial, definidopor la Ley 70 de 1993 y que se inscribe dentro del

ámbito del Convenio en mención, que se aplica ade-más de los pueblos indígenas, “a los pueblos tribalesen países independientes cuyas condiciones sociales,culturales y económicas les distingan de otros secto-res de la colectividad nacional, y que estén regidostotal o parcialmente por sus propias costumbres o tra-diciones o por una legislación especial” (art. 1, lit. a,Ley 21 de 1991).

Así, la Corte interpreta el término tribal en sentidoamplio, entendiendo que el Convenio exige dos requi-sitos para establecer sus destinatarios:

34.Según el artículo 13 de este Convenio, la utilización del término “tierras” que se hace en las disposiciones citadas, “incluye el concepto deterritorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o util izan de alguna otramanera . ”

35.Corte Constitucional, Sentencia C-169 de 2001, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.

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• Un elemento objetivo, referido a la existencia de ras-gos culturales y sociales compartidos por los miem-bros del grupo, que les diferencian del resto de lasociedad, y

• Un elemento subjetivo, que es la existencia de unaidentidad de grupo, que hace que los miembros seidentifiquen como parte de esa colectividad. Las co-munidades negras cumplen con esta doble condi-ción, y por ello se ubican dentro del supuesto nor-mativo del Convenio de la OIT. 35

Para garantizar estos compromisos internacionales,dentro de la protección de inalienables, imprescripti-


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bles e inembargables dada por el artículo 63 de la Cons-titución a ciertos bienes, se incluyen las tierras comu-nales de los grupos étnicos y las tierras de resguardoindígena.

B. Resguardos indígenas yprotección de humedales

La Constitución establece que los resguardos sonpropiedad colectiva y no enajenable, y la Ley 160 de1994 dispone que los terrenos baldíos que tengan elcarácter de “reservas indígenas”36, se tienen como tie-rras comunales de grupos étnicos, por lo que tambiénson inalienables, imprescriptibles e inembargables.

La Corte Constitucional se ha referido al carácterfundamental del derecho a la propiedad colectiva delos grupos étnicos sobre sus territorios, porque éstehace parte de su cosmogonía y es fundamento indis-pensable para el desarrollo de su cultura. Este dere-cho comprende la constitución de resguardos indíge-nas.37 Así, dentro de las funciones del INCODER estáadelantar los trámites para la constitución, ampliación,saneamiento y reestructuración de resguardos. La Ley160 de 1994 dispone que los programas de ampliación,reestructuración o saneamiento de estos resguardosdeben dirigirse a facilitar el cumplimiento de la fun-ción social y ecológica de la propiedad, conforme a losusos, costumbres y cultura de estas comunidades, asícomo a la preservación del grupo étnico y al mejora-miento de su calidad de vida.

Al Ministerio de Ambiente le corresponde verificarel cumplimiento de la función ecológica de la propie-

dad en los resguardos, de común acuerdo con los ca-bildos o autoridades tradicionales de las comunida-des. Si el Ministerio establece que la comunidad indí-gena no está cumpliendo con la función ecológica dela propiedad, enviará un informe a los cabildos o auto-ridades tradicionales para que se corrija lo necesario.Cuando la causa del incumplimiento es atribuible a lacomunidad, se suspenden los procedimientos de am-pliación, reestructuración y saneamiento del resguar-do, mientras se acuerdan las medidas de corrección.Cuando la causa del incumplimiento es ajena a la co-munidad indígena, no se suspende el proceso sino queel INCODER y la autoridad ambiental deben promoverlas acciones pertinentes, de acuerdo con la comuni-dad (Decreto 2164/95).

De esta forma, las tierras constituidas con el carác-ter de resguardo indígena quedan sujetas al cumpli-miento de la función ecológica de la propiedad. Ex-presamente el Decreto 2164 de 1995 consagra que losresguardos “quedan sometidos a todas las disposicio-nes sobre protección y preservación de los recursosnaturales renovables y del ambiente” (art. 25). El mis-mo Decreto declara que “la constitución, ampliación,reestructuración de un resguardo indígena no modifi-ca el régimen vigente de las aguas de uso público.”(art. 24).

C. Territorios colectivos de comunidadesnegras y protección de humedales

La Ley 70 de 199338 tiene entre sus objetivos reco-nocer el derecho a la propiedad privada colectiva a las

36.El decreto 2164 de 1995, que reglamenta parcialmente el capítulo XIV de la ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierrasa las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de resguardos indígenas, define en su artículo 2 qué seentiende por reserva indígena así: “es un globo de terreno baldío ocupado por una o varias comunidades indígenas, que fuedel imitado y legalmente asignado por el INCORA a aquél las, para que ejerzan en él los derechos de uso y usufructo conexclusión de terceros” (...); este artículo también define territorios, comunidad y cabildos indígenas, y autoridad tradicional.

37.Vid.: Corte Constitucional, Sentencias T-188 de 1993 M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz, y T-652 de 1998, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.

38.Por medio de la cual se desarrolla el artículo 55 transitorio de la Constitución Política.


comunidades negras que han ocupado tierras baldíasen las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuencadel Pacífico y en otras zonas con similares característi-cas. Para recibir y administrar la propiedad colectivade las tierras, cada comunidad debe formar un conse-jo comunitario que tiene dentro de sus funciones velarpor el aprovechamiento y la conservación de los re-cursos naturales.

Dicha Ley y el Decreto 1745 de 199539 disponen quesalvo los suelos y los bosques, las adjudicaciones co-lectivas no comprenden eldominio sobre los bienes deuso público, ni los demásrecursos naturales. Portanto, se excluyen los hu-medales, las aguas, la fran-ja de protección y demásbienes de los que trata elartículo 83 del CNRNR, loscuales pertenecen al domi-nio público y no se puedenadjudicar. Adicionalmente, en el acto de adjudicaciónde la propiedad colectiva se establece la obligación decumplir las normas sobre conservación, protección yutilización racional de los recursos naturales renova-bles y el ambiente, y que la propiedad colectiva debeejercerse conforme a la función social y ecológica quele es inherente.

Específicamente, en relación con los humedales laLey 70 manifiesta que los titulares del derecho de pro-piedad colectiva deben conservar y mantener la vege-tación protectora de las aguas, garantizar mediante un

uso adecuado la permanencia de ecosistemas frágiles,como los humedales, y proteger las especies de faunay flora silvestre amenazadas o en peligro de extinción.El gobierno debe destinar las partidas necesarias paraque la comunidad pueda cumplir con estos deberes,que se relacionan directamente con los compromisosasumidos por el país con la Convención Ramsar.

Por otra parte dispone que en las áreas adjudicadascolectivamente a las comunidades negras, en las cua-les la autoridad ambiental considere necesaria la pro-

tección futura de especies,ecosistemas o biomas, seconstituirán reservas natu-rales especiales, en cuyadelimitación, conservacióny manejo deben participarlas comunidades y las au-toridades locales (art. 25).Esta disposición coincidecon la Convención Ramsary con la Política de Hume-

dales, ya que identifican el mismo instrumento (la de-claración de áreas protegidas), para la protección deestos ecosistemas, al tiempo que promueven la parti-cipación de las comunidades.

Tanto el artículo mencionado como la Convenciónhablan genéricamente de la creación de “reservas na-turales”; esto debe interpretarse como la declaraciónde cualquier categoría de protección de las previstasen la legislación nacional,40 tal como lo entiende laPolítica de Humedales, que identifica como su uso prin-cipal el de la protección, y alienta al establecimiento

39.Este Decreto reglamentó el Capítulo III de la Ley 70 de 1993, con miras a adoptar el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedadcolectiva de las tierras de las comunidades negras y se dictaron otras disposiciones.

40.El CNRNR en su artículo 329 establece dentro de los tipos de áreas que puede tener el Sistema de Parques Nacionales Naturales, la categoría de“reserva natural”. Sin embargo, la interpretación del artículo 25 de la Ley 70 no lleva a considerar que se está refiriendo específicamente a esta categoríadel Sistema de Parques, sino que por un error de técnica utilizó la denominación de una categoría existente en la ley, para referirse en general a ladeclaración de áreas protegidas. La intención del artículo no es limitar la declaración de áreas protegidas en los territorios colectivos a la figura de lasreservas naturales, lo que se reafirma por el hecho de que la Ley 70 excluye expresamente de las adjudicaciones las áreas del Sistema de ParquesNacionales.


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de áreas protegidas de acuerdo con las característicasecológicas y socioeconómicas de cada humedal.

Adicionalmente, la Ley 70 señala que las cuencashidrográficas en que se asienten las comunidades ne-gras beneficiarias de la titulación colectiva, se debenconstituir en unidades para la planificación del uso yaprovechamiento de los recursos naturales, conformea las reglamentaciones que expida el gobierno. Estadisposición se relaciona con los propósitos de un áreade manejo especial regulada por el Código de Recur-sos Naturales y por el Decreto 1729 de 2002, que es ladenominada “cuenca en ordenación” que tiene comoobjetivo principal la orientación y regulación de las ac-

estas zonas para fines alimenticios de los integrantesde la respectiva comunidad, se consideran usos porministerio de la ley, y en consecuencia no requierenpermiso. Esos usos deberán ejercerse de manera quese garantice la persistencia, calidad y cantidad de losrecursos.

D. Derechos de participación de lascomunidades indígenas y negras en laprotección y manejo de los humedales

Las normas confirman reiteradamente el derecho delas comunidades indígenas y negras a participar en lasdecisiones que las afecten. En este sentido, el Conve-nio de la OIT dispone que al aplicarlo, los gobiernosdeben consultar a los pueblos interesados medianteprocedimientos apropiados, cuando se prevean medi-das administrativas o legislativas susceptibles de afec-tarles directamente, y establecer los medios para quepuedan participar en la adopción de decisiones queles conciernan. También tienen derecho a decidir susprioridades frente al proceso de desarrollo cuando ésteafecte sus vidas, creencias, instituciones y las tierrasque ocupan, por lo que se prevé la participación dedichos pueblos en los planes de desarrollo nacionalesy regionales que puedan afectarlos (arts. 6 y 7 Ley 21/91).

Así, hay un compromiso internacional muy amplio,que obliga al Estado a efectuar consultas previas enciertos casos.42 Sin embargo, el mismo Convenio con-cede a las Partes cierta flexibilidad para determinar lascondiciones en que cumplirán estos deberes, siempreque se dé una efectiva participación de los grupos ét-nicos. En Colombia le corresponde al constituyente y

41.Según el artículo 2 de la Ley 70, para sus efectos se entiende por: “Prácticas tradicionales de producción. Las actividades y técnicasagrícolas, mineras, de extracción forestal , pecuarias, de caza, pesca y recolección de productos naturales en general , quehan ut i l i zado consuetud inar iamente las comunidades negras para garant izar la conservac ión de la v ida y e l desarro l loautosos t en ib l e . ”

42.La Corte Constitucional hizo un extenso análisis de la procedencia, aplicación y efectos de la consulta previa a los indígenas en la sentencia deunificación de jurisprudencia SU-039 de 1997, M.P.: Antonio Barrera Carbonell.

tividades de los usuarios, de manera que se mantenga orestablezca el adecuado equilibrio entre el aprovecha-miento económico de los recursos naturales, y la pre-servación de la estructura física y espacial de la cuenca.

En cuanto al uso de las aguas, playas y riberas porparte de las comunidades negras, la Ley 70 disponeque las prácticas tradicionales41 que se ejerzan sobre


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al legislador determinar cómo se cumple esa obliga-ción, determinando los casos en los que se debe hacertal consulta. En este sentido, la Constitución sólo plas-mó explícitamente la obligatoriedad de la consulta enel parágrafo del artículo 330, que señala que la explo-tación de los recursos naturales en los territorios indí-genas se hará sin deterioro de su integridad y que enlas decisiones que se adopten en la materia, el gobier-no garantizará la participación de las respectivas co-munidades.43 Fuera de este parágrafo, la Constituciónno incluye otras medidas legislativas o administrati-vas.44

Por su parte, el legislador reprodujo el citado pará-grafo en el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, ampliandosu alcance a proyectos que afecten territorios de lascomunidades negras, y disponiendo expresamente quelas decisiones que se tomen sobre la explotación derecursos naturales en territorios de comunidades in-dígenas y negras, se tomarán previa consulta a los re-presentantes de tales comunidades, conforme al pro-cedimiento establecido en el Decreto 1320 de 1998.

Por lo anterior, cuando se trate de un proyecto uobra susceptible de afectar algún humedal vecino aterritorios colectivos de estas comunidades, y que estádentro de los supuestos del Decreto 1320 de 1998 so-bre otorgamiento de licencia ambiental, permisos deaprovechamiento o uso de recursos naturales, o deelaboración o evaluación de estudios de impacto am-biental, se debe realizar la respectiva consulta previa alas comunidades.

Más allá, la Corte ha reconocido que la explotaciónde los recursos naturales en los territorios indígenasdebe hacerse compatible con la protección de la inte-gridad social, cultural y económica de las comunida-

des, integridad que es un derecho fundamental porestar ligada a la subsistencia del grupo humano y de sucultura. De este modo, el derecho fundamental de lacomunidad a preservar su integridad, se garantiza através del ejercicio de otro derecho que también sereconoce como fundamental, que es el derecho departicipación.45

La Corte Constitucional ha dicho que con la consul-ta se busca que la comunidad tenga una participaciónefectiva en la toma de la decisión, la cual en lo posibledebe ser acordada. “Cuando no sea posible el acuerdoo la concertación, la decisión de la autoridad debe estardesprovista de arbitrariedad y de autoritarismo; en con-secuencia debe ser objetiva, razonable y proporcionadaa la finalidad constitucional que le exige al Estado laprotección de la identidad social, cultural y económicade la comunidad indígena. En todo caso deben arbitrarselos mecanismos necesarios para mitigar, corregir o res-taurar los efectos que las medidas de la autoridad pro-duzcan o puedan generar en detrimento de la comuni-dad o de sus miembros. (...)

(...) Es necesario que se cumplan las directrices men-cionadas, que se presenten fórmulas de concertación oacuerdo con la comunidad y que finalmente ésta mani-fieste, a través de sus representantes autorizados, suconformidad o inconformidad con dicho proyecto y lamanera como se afecta su identidad étnica, cultural,social y económica.”46

Fuera de las normas citadas, en materia ambiental laley no señala para las comunidades indígenas la obli-gación de realizar consultas previas, lo que no quieredecir que no se prevean otras formas de participaciónen estos temas. Por ejemplo, el Convenio de la OITconsagra el derecho de los pueblos (indígenas y ne-

43.Corte Constitucional, Sentencia C-169 de 2001, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.

44.Corte Constitucional, Sentencia SU-039 de 1997, M.P.: Antonio Barrera Carbonell.

45.Corte Constitucional, Sentencia, SU-039 de 1997, M.P.: Antonio Barrera Carbonell.

46. Ib idem.


gros) a participar en la utilización, administración yconservación de los recursos naturales existentes ensus territorios, pero esta participación no se encuen-tra reglamentada. Así, pueden darse otras modalida-des de participación, como fórmulas para concertaracuerdos sobre aspectos como la declaración de áreasprotegidas, previamente a la designación de sitiosRamsar en sus territorios. Al no estar reglamentadasestas otras formas de participación, la autoridad am-biental realiza esos procesos como lo estima conve-niente, pero en todo caso debe garantizarse que laparticipación de las comunidades sea efectiva.

Aunque el resultado del proceso de participación noobliga a la autoridad, ésta al tomar su decisión debeconsiderar el interés nacional involucrado en la pro-tección de los humedales como bienes de uso públicoy áreas de especial importancia ecológica, así como losintereses y derechos de la comunidad respectiva.

En el caso de las comunidades negras, la Corte Cons-titucional entiende que la Ley 70, prevé en tres casos larealización de consultas a estas comunidades,47 y dis-pone que además de esos casos, también participaránen el diseño, elaboración y evaluación de los estudiosde impacto ambiental, socioeconómico y cultural delos proyectos que se pretendan adelantar en sus terri-torios. La Ley 70 establece también la participación delas comunidades negras en la delimitación, conserva-ción y manejo de reservas naturales especiales, paraproteger ecosistemas o especies en sus territorios, temaque debe reglamentar el gobierno. Este reglamento nose ha expedido.

Las leyes también han previsto espacios de partici-pación para representantes de las comunidades indí-

genas y negras en ciertos órganos de entidades públi-cas, como, por ejemplo, en los consejos directivos delas CAR y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER-, que son entidades que tienen amplias res-ponsabilidades en la administración y defensa de estosecosistemas. Además, los representantes de estas co-munidades tienen asiento en el Consejo Nacional Am-biental, ante el cual se presentan los documentos depolítica que van a ser aprobados por el gobierno enmateria ambiental, como se hizo con la política de hu-medales y con la de participación para la conserva-ción, entre otras.

En la Política Nacional de Humedales también se con-sagraron metas y acciones en esta materia, como:

• Promover la participación activa e informada de lascomunidades locales en la planificación, toma dedecisiones, conservación y uso racional de los hu-medales.

• Promover la participación de las comunidades lo-cales y de los pueblos indígenas en el manejo de hu-medales, y en las labores de seguimiento o monitoreode las características ecológicas de los mismos, a tra-vés de la conformación de comités regionales o loca-les de humedales de los cuales hagan parte.

• Definir un mecanismo para que las comunidades lo-cales e indígenas hagan parte del Comité Nacionalde Humedales.

Así mismo, la Política de Humedales se refiere a lapromoción de los “Lineamientos para establecer y for-talecer la participación de las comunidades locales yde los pueblos indígenas en el manejo de los humeda-les”, aprobados por la Resolución VII.8 de la Conven-

47.Los tres casos de consulta a comunidades negras que reconoce la Corte en Sentencia C-169 de 2001 son: a) en la definición del plan de manejo de lasáreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando en ellos se encuentren familias o personas de comunidades negras que desarrollen prác-ticas tradicionales (art. 22); b) en la organización y funcionamiento de los programas especiales de formación técnica, tecnológica y profesional para losmiembros de dichas comunidades (art. 38); y c) en la conformación de la unidad de gestión de proyectos que tendrá que existir en los fondos estatalesde inversión social, para apoyar estas comunidades (art. 58).


ción Ramsar. Esta Resoluciónreconoce la conveniencia deinvolucrar a las referidas co-munidades en acuerdos parael manejo y la gestión delárea, cuando el humedal estáhabitado o está rodeado depropiedad privada; cuandoel acceso a los recursos na-turales en el interior del hu-medal es básico para la subsistencia, la seguridad y elpatrimonio cultural local, y cuando estas comunida-des expresan su interés en participar.

La justificación de la participación de las comunida-des locales y pueblos indígenas48 es aún mayor cuan-do los interesados han gozado históricamente de de-rechos sobre el humedal, o cuando las decisiones quese deben adoptar son complejas o controvertidas, comola necesidad de armonizar valores o usos diferentes, ode resolver desacuerdos sobre la propiedad del área.

Estos acuerdos deben buscar que todos ganen en ellargo plazo. Por una parte, las comunidades se benefi-cian de los acuerdos de manejo y gestión participativos,mediante el desarrollo de medios de vida sostenibles(como pesca y caza, agricultura, recolección de pro-ductos forestales, usos recreativos y turismoecológico), el mantenimiento de los valores espiritua-les y culturales relacionados con el humedal, y el ejer-cicio de sus derechos. Por otra, los organismos guber-namentales se benefician mediante la reducción de loscostos de manejo y gestión, la asistencia en materia devigilancia y seguimiento, la disminución de las infrac-ciones, y el mejoramiento de la calidad de vida de las

comunidades que dependendel humedal. 49

De forma complementaria,la Resolución VIII.36 sobre“La Gestión Ambiental Parti-cipativa (GAP) como herra-mienta para el manejo y usoracional de los humedales”,50

combina conocimientos tra-dicionales, científicos, técni-

cos y administrativos, entre otros, para lograr una vi-sión integral de los problemas y prioridades de actua-ción, y recomienda la creación o aplicación de meca-nismos legales de participación en la gestión de estosecosistemas. Entre los beneficios de esta herramientase cuentan:

• Incorpora a todos los actores (sector público, pri-vado, comunidades locales, universidades, y otros),con lo que fortalece y capacita las estructuras de laorganización local.

• Optimiza los recursos dirigidos a la gestión ambien-tal en humedales.

• Facilita el intercambio de saberes porque incluyemúltiples conocimientos y puntos de vista.

• Promueve las capacidades desde la base y la apro-piación cultural del territorio.

• Genera confianza entre los actores porque mejorala comunicación e intercambio de información en-tre éstos.

• Sirve como herramienta de resolución de conflic-tos ambientales.

48.Según la Resolución VII.8, “el significado de la expresión ‘pueblos indígenas’ puede variar de un país a otro. Además el término“local” tiene un carácter relativo; algunos interesados directos pueden vivir a cierta distancia del humedal (por ejemplo, lospescadores o los pastores migrantes), pese a lo cual t ienen derechos tradicionales sobre los recursos del s i t io”.

49.Vid. Resolución VII.8, COP 7, Costa Rica, 1999.

50.Aprobada en la COP 8, realizada en Valencia, España, en noviembre de 2002 y desarrollada por más de 10 países latinoamericanos con la participaciónde WWF Colombia y el apoyo de la Secretaría Ramsar y la Secretaría General de Medio Ambiente de España.


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egún el marco jurídico y político, nacional einternacional relativo a los humedales comobienes de uso público y a los territorios colec-

tivos de las comunidades indígenas y negras, se pre-sentan las siguientes conclusiones:

1. El cumplimiento de los compromisos derivados dela Convención Ramsar, y de las resoluciones y reco-mendaciones que la desarrollan, la realiza cada paísparte, de conformidad con la legislación nacionalque regula las distintas materias internamente, comola naturaleza jurídica de los humedales, los dere-chos de propiedad privada individual o colectiva,las limitaciones al dominio, elordenamiento territorial, ladeclaración de áreas prote-gidas, y las acciones adminis-trativas y judiciales para laprotección de los humedales,entre otras. Es decir, se pre-senta una aplicación comple-mentaria entre la norma in-ternacional y la legislacióninterna, que concurren y secoordinan para avanzar enesos compromisos, lo que esposible porque tienen pro-pósitos similares, que buscanla conservación y uso soste-nible de los humedales.

2. La inscripción de humedalesdel territorio nacional en laLista de la Convención, agre-ga a estos ecosistemas unaprotección internacional,que se suma a las medidas in-

ternas existentes en la materia. La Convención dejaen claro que la inclusión de un humedal en la Lista,no afecta los derechos soberanos exclusivos de laParte respectiva, ya que la adhesión al Tratado noimplica cesión de soberanía a favor de los órganosde la Convención.

De esta manera, la protección de inalienables, im-prescriptibles e inembargables que otorga el artícu-lo 63 de la Constitución a los bienes de uso público,a los resguardos indígenas, a las tierras comunalesde los grupos étnicos, a las áreas del Sistema deParques Nacionales y a los demás bienes que deter-mine la ley (como a los que se refiere el artículo 83

del Código de Recursos Na-turales), no fue variada enforma alguna por la Conven-ción Ramsar.

De conformidad con lo an-terior, ni la adhesión de Co-lombia a esta Convención, nila posterior inclusión de hu-medales del país en la ListaInternacional, implica cam-bios en aspectos como la ti-tularidad de los terrenos so-bre los cuales recae esa de-signación, sean estos públi-cos o privados, individualeso colectivos. Tampoco afec-tan, varían, modifican o con-tradicen las disposicionesconstitucionales, legales y re-glamentarias vigentes sobreparticipación, conservación,o sobre el carácter de usopúblico de los humedales.

Conclusiones

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Humedales bajo San Juan, Baudó,Chocó Biogeográfico

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Conclusiones 37

3. El Estado en general, y las autoridades ambientalesen particular, tienen el deber de garantizar la partici-pación de las comunidades indígenas y negras en laconservación y manejo de los humedales, y de ayu-dar a las comunidades a ejercer sus derechos. Permi-tir la participación no es una opción del Estado, es undeber a su cargo, que implica un derecho correlativoen favor de las comunidades, al que la Corte Constitu-cional ha reconocido el carácter de fundamental.

Así, es necesario que se garanticen los espacios jurí-dicos y políticos, formales e informales de participa-ción que tienen dichascomunidades. La Reso-lución VII.8 de la COP 7parte de la premisa deque la participación deéstas en el manejo y ges-tión de los humedales esun instrumento indis-pensable para avanzaren el objetivo de protec-ción y uso racional deestos ecosistemas.

En este sentido, es indispensable que en el procesode designación de humedales dentro de la Lista, seprevean y garanticen mecanismos idóneos y fórmu-las efectivas de participación de las comunidadesindígenas y negras interesadas. Igualmente, éstasdeben participar en los comités para la administra-ción de los sitios Ramsar incluidos en la Lista queconforme el Ministerio para este fin. También esimportante que las comunidades participen en ladefensa del conjunto de humedales del país, a tra-vés de los espacios en el Comité Nacional de Hume-dales y en los comités regionales y locales, como loprevé la Constitución Política.

4. La Constitución establece el deber del Estado deconservar las “áreas de especial importancia ecoló-

gica”, y la Corte Constitucional ha incluido expresa-mente a los humedales dentro de tal denominación.El hecho de que la legislación mencione que estasáreas se deben proteger especialmente, no quieredecir que está haciendo por sí una declaración deárea protegida. Simplemente existe una directrizjurídica y política que anima a la protección de es-tos ecosistemas a través de la creación de áreas pro-tegidas, pero para que se constituyan como tales,deben declararse formalmente bajo alguna de lascategorías previstas en la legislación. En este caso

hay una intensión y unmandato de protecciónpara esos ecosistemas,pero falta un paso adi-cional, que es que encada caso concreto serealice la declaracióncorrespondiente, bajola categoría de manejoque se seleccione comola más adecuada para elecosistema respectivo.

Tampoco la designa-ción de un humedal dentro de la Lista de la Conven-ción Ramsar, le confiere por este mero hecho la ca-lidad de área protegida; es por eso que la mismaConvención sugiere a las Partes a realizar, poste-riormente, las reservas necesarias. De esta forma, ladesignación de un humedal en la Lista, no sólo pue-de perfectamente coexistir con alguna categoría deprotección nacional, regional, local o privada, sinoque ésta es justamente la tendencia a seguir.

5. La declaración de áreas protegidas para la conser-vación de los humedales del país, estén o no en ins-critos la Lista Internacional, es un compromiso tan-to de la Convención, como de la Política de Hume-dales. La legislación colombiana prevé una amplia


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gama de categorías de manejo de áreas protegidas,que van desde figuras de protección estrictas, hastacategorías alternativas que combinan actividades deuso sostenible de los recursos naturales, con finesde protección. Al distinguir diversas categorías demanejo, se reconoce la existencia de diferentes ob-jetivos de conservación para cada una de éstas, quepermiten distintos grados de intervención para re-gular o limitar su uso. Por esto es indispensable quepreviamente a la reserva de la zona, se tenga claroel fin perseguido con la declaratoria, los objetivosde conservación y los diagnósticos ecológicos, eco-nómicos, prediales y sociales del área. Igualmente,las normas distribuyen las competencias relaciona-das con la declaración y administración de las di-versas categorías de áreas protegidas entre distin-tas autoridades ambientales y entidades territoria-les.

La declaración de un área protegida no cambia latitularidad de los terrenos que quedan comprendi-dos en la zona reservada; lo que hace tal declara-ción es afectar el uso del área delimitada, prefirien-do para ella usos compatibles con su conservación,bien sea que esté integrada por predios de propie-dad pública o privada. Sin embargo, una de las prin-cipales consecuencias derivadas de la declaratoriade un área protegida, es la posibilidad de imponerrestricciones al dominio o limitaciones de uso y apro-vechamiento a los propietarios y habitantes de lazona reservada, que pueden ser más o menos es-trictas de acuerdo con la categoría de manejo selec-cionada en cada caso concreto.

El tema de las limitaciones de dominio es uno de losmás conflictivos en la regulación y administraciónde las áreas protegidas, porque es inevitable que segeneren conflictos entre los pobladores de las zo-nas y las autoridades ambientales, por el aprove-chamiento de los recursos naturales y el ejercicio

de actividades productivas en tales áreas. Por estoes necesario informar suficientemente a las co-munidades sobre las consecuencias de la decla-ración de un área protegida en sus territorios oen tierras que no ocupan directa y permanente-mente, pero que utilizan para satisfacer sus nece-sidades. Igualmente, es fundamental garantizar laactiva participación de estas comunidades en losprocesos de selección de la categoría correspon-diente, en la delimitación y en la administración deáreas protegidas, como expresamente lo ordena laLey 70/93.

6. Tanto las propiedades privadas individuales comolas propiedades colectivas de los grupos étnicos, sesujetan al cumplimiento de la función social y eco-lógica de la propiedad. Dentro de los desarrolloslegales en la materia se encuentran, por ejemplo, ladisposición de la Ley 99 de 1993 que estableció queel Congreso, las Asambleas y los Concejos Munici-pales quedan investidos de facultades para impo-ner obligaciones a la propiedad en desarrollo de lafunción ecológica que le corresponde. También elCódigo de Recursos Naturales dispuso que de oficioo a petición de cualquier interesado, se impondrálimitación de dominio o servidumbre sobre inmue-ble de propiedad privada, cuando lo impongan lautilidad pública o el interés social, previa declarato-ria de ese interés.

Igualmente, la Ley 160 de 1994 y sus reglamentos,consagran la función ecológica de los baldíos adju-dicados y de los resguardos indígenas, aportandolos procesos relacionados con la suspensión del do-minio por incumplimiento de normas ambientales,por daño a los recursos naturales o por ocupaciónindebida de bienes de uso público. Así mismo, la Ley70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, imponen estaobligación en los territorios colectivos de comuni-dades negras.

Conclusiones 39

51.Sobre el tema se puede consultar la publicación: Ponce de León Chaux, Eugenia. Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente, Tomo I, artículo:Régimen Constitucional del Derecho de Propiedad”, Editado por la Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1999.

Principales abreviaturas y siglas utilizadasart. Artículo

CAR Corporaciones Autónomas Regionales

CNRNR Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente

C.C. Código Civil

C.P. Constitución Política

COP Conferencia de las Partes de la Convención Ramsar

DIMAR Dirección General Marítima y Portuaria

INCORA Instituto Colombiano de Reforma Agraria

INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

lit. literal

M.P. Magistrado Ponente

OIT Organización Internacional del Trabajo

pág. Página

PNN Parque Nacional Natural

UICN Unión Mundial para la Naturaleza

Vid. Ver

WWF Fondo Mundial para la Naturaleza

De esta forma, la Constitución (art. 58C.P.), las leyesy los reglamentos contienen disposiciones en las quemanifiestan (sin desarrollar) que se podrán impo-ner limitaciones de dominio, o que el derecho depropiedad se ejercerá como función social y ecoló-

gica, pero sin aportar mayores elementos que con-creten cómo se implementan dichas limitaciones,por lo que hace falta determinar en la práctica has-ta dónde se puede llegar con esas limitaciones y bajoqué supuestos. 51


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Bibliografía

Glosario 41

Accesión: modo de adquirir la propiedad y los de-más derechos que se desprenden de ésta. Mediante laaccesión, el dueño o propietario de una cosa, pasa a serlotambién de lo que ésta produce o de lo que se junta a ella.

Aluvión: fenómeno de la accesión del suelo quees contemplado por el derecho civil. Se da este nom-bre al aumento que recibe la ribera de un río un o lago,por el retiro lento e imperceptible de las aguas.

Avulsión: fenómeno de la accesión del suelo quees contemplado por el derecho civil. Se da cuando unaparte del suelo es transportada de un sitio a otro poruna fuerza natural violenta, caso en el cual el dueñoconserva su dominio, pero sólo para efectos de llevár-sela. Si no la reclama dentro del año siguiente, la harásuya el dueño del sitio a donde fue transportada.

Áreas protegidas: áreas definidas geográfica-mente que han sido asignadas o reguladas y adminis-tradas a fin de alcanzar objetivos específicos de con-servación. Reúnen en sí principalmente dos debereslegalmente consagrados, que son el de planificar elmanejo y aprovechamiento de los recursos naturalesy la necesidad de proteger las áreas de especial im-portancia ecológica. En Colombia tenemos las si-guientes categorías de áreas protegidas: reservas na-turales; áreas de manejo especial; reservas forestalesregionales; territorios fáunicos, reservas de caza ycotos de caza; y parques naturales regionales.

Bienes baldíos: son bienes baldíos aquellos in-muebles urbanos o rurales, por lo general sin edificaro cultivar, cuyo dominio corresponde a la Nación pues-to que se encuentran dentro de los límites territoria-les, carecen de dueño con justo título y tienen voca-ción para ser adjudicados a particulares o destina-dos a fines públicos, bajo criterios de utilidad y be-neficio social, económico y ecológico.

Bienes de uso público: bienes que pertene-cen al Estado y que están afectados al uso común detodos los habitantes del territorio. Hacen parte de es-tos bienes los ríos y todas las aguas que corren porcauces naturales, al igual que los lagos, ciénagas, la-gunas, pantanos, deltas interiores, arroyos permanen-tes, entre otros. La única excepción, son las aguas quenacen y mueren en un mismo predio, sobre las cualesse reconoce dominio privado.

Bienes inalienables: que no se pueden nego-ciar, ni enajenar a ningún título (compraventa, dona-ción, permuta, cesión, etc.), esto porque se encuen-tran fuera del comercio y por ello no es posible ad-mitir actos jurídicos que impliquen título traslaticiode dominio o pérdida de la afectación al uso comúnde los habitantes. De manera general, el artículo 1521del Código Civil señala que hay objeto ilícito en laenajenación de las cosas que no están en el comer-cio.

Bienes imprescriptibles: quiere decir que nose pueden adquirir por prescripción. El Código Civilexpresa que los bienes de uso público no prescriben enningún caso.

Bienes inembargables: significa que no pue-den ser objeto de medida cautelar como embargo ysecuestro, lo cual busca sacar un bien del comercio.Los bienes de uso público por su naturaleza ya estánfuera del comercio. Tampoco pueden sufrir apremios,ni gravámenes como los hipotecarios.

Consulta previa: mecanismo de protección quetiene por objeto analizar el impacto económico, am-biental, social y cultural que puede ocasionarse a unacomunidad negra o indígena, por la explotación derecursos naturales dentro de su territorio, y las medi-das propuestas para proteger su integridad.

Glosario


Derechos adquiridos: lo que ha entrado al pa-trimonio de una persona y por hacer parte del mismo,no puede ser ilícitamente negado o desconocido.

Derechos fundamentales: categoría de dere-chos establecida a partir de la Constitución Nacionalde 1991, donde se les otorga a éstos un carácter espe-cial debido a su importancia, ya que son derechos esen-ciales de la persona humana. Se les protege por mediode la acción de tutela. Entre los derechos fundamenta-les están: derecho a la vida, a la participación, a la igual-dad, a la integridad personal, a la libertad de concienciay de cultos, entre otros.

Extinción del dominio: consiste en la pérdidadel derecho de dominio o propiedad a favor del Esta-do, sin contraprestación ni compensación de natura-leza alguna para su titular. Las causales para declararla extinción de dominio se encuentran en la Ley 333 de1996.

Función ecológica de la propiedad: fun-ción establecida por la Constitución Nacional de 1991que determina en su artículo 58: “La propiedad es unafunción social que implica obligaciones. Como tal, le esinherente una función ecológica”. Bajo esta premisa, elderecho de propiedad se encuentra ligado al cumpli-miento de las disposiciones sobre protección y pre-servación de los recursos naturales y del ambiente.

Fuerza mayor: hecho imprevisto al cual no es po-sible resistir. Ejemplos: un naufragio, un terremoto,etc.

Humedal: la Convención Ramsar determina quepara sus efectos “son humedales las extensiones demarismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertasde aguas, sean éstas de régimen natural o artificial,permanentes o temporales, estancadas o corrientes,dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones deagua marina cuya profundidad en marea baja no exce-da de seis metros.” (art.1) Esta definición es la que

adopta también la Política Nacional de Humedales apro-bada por el Consejo Nacional Ambiental en el 2002.

Nulidad: cuando la ley decide que un acto o con-trato no tiene validez ni eficacia jurídica, por tenervicios o defectos. La nulidad puede ser relativa o ab-soluta. La nulidad absoluta se da cuando en el acto ocontrato falta uno de los requisitos legalmente exigi-dos para dar protección a los intereses del orden pú-blico. Se da esta nulidad cuando el acto es celebradopor persona absolutamente incapaz, cuando el actotiene objeto o causa ilícita, o cuando se omite una delas exigencias prescritas por la ley en consideración ala naturaleza misma del contrato. Hay nulidad relativacuando lo omitido es un requisito atinente a la calidado al estado de las personas que ejecutan el acto o cele-bran el contrato.

Objeto ilícito: hay objeto ilícito en la enajena-ción de cosas que no están en le comercio, de los dere-chos o privilegios que no pueden transferirse a otrapersona, y de las cosas embargadas por decisión judi-cial (a menos que el juez lo autorice).

Prácticas tradicionales: actividades y técni-cas agrícolas, mineras, de extracción forestal, pecua-rias, de caza, pesca y recolección de productos natu-rales en general, que han util izadoconsuetudinariamente las comunidades negras paragarantizar la conservación de la vida y el desarrolloautosostenible.

Prescripción: la prescripción es uno de los mo-dos previstos en el Código Civil para adquirir el domi-nio de las cosas. En términos generales, la legislacióncivil establece que para ganar, mediante el modo de laprescripción, el dominio de una cosa o bien, el intere-sado debe demostrar que ha poseído dicho bien conánimo de señor y dueño, por un período de tiempodeterminado en la ley. La prescripción puede ser ordi-naria o extraordinaria. La ordinaria se configura cuan-

Glosario 43

do además de los requisitos mencionados, se demues-tra la existencia de justo título y buena fe. El tiempoexigido para adquirir un bien en este caso es de 5 años.Por el contrario, en la extraordinaria el interesado notiene cómo acreditar los requisitos de justo título o debuena fe, razón por la cual, el tiempo exigido paraadquirir un bien es de 10 años. (modificado por Ley791 de 2002)

Propiedad colectiva: derecho de propiedadotorgado a las comunidades negras sobre las áreas que,de conformidad con la Ley 70 de 1993, comprenden lastierras baldías de las zonas rurales ribereñas de losríos de la Cuenca del Pacífico, y aquellas ubicadas enotras zonas baldías, rurales y ribereñas del país quehan venido ocupando de acuerdo con sus prácticastradicionales de producción.

Título traslaticio de dominio: el título engeneral es toda causa en virtud de la cual una cosa es

poseída. El título es justo cuando la cosa es poseída deacuerdo con la ley, de manera que el poseedor tienelegítima razón para creerse el dueño. El título puedeser constitutivo de dominio cuando sirve para adqui-rir la propiedad sin que exista acto alguno de dueñoanterior. El título es traslaticio de dominio cuando per-mite transferir la propiedad, como la compraventa, lapermuta y la donación entre vivos.

Uso: es un derecho real (es decir que recae sobrecosas corporales) y que generalmente consiste en lafacultad de gozar de una parte limitada de las utilida-des y productos de una cosa.

Usufructo: es un derecho real (es decir que recaesobre cosas corporales) que consiste en gozar de unacosa, con la obligación de conservar su forma y sus-tancia, y restituirla a su dueño si es posible, o devolverigual cantidad y calidad del mismo género, o pagar suvalor.


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Este libro se término de imprimir en Cali,en el taller litográfico Leiron Impresores,en el mes de abril de 2004

La misión de WWF es detener la degradación del ambiente natural del planeta y construir un futuro en el cual los humanos convivan en armonía con la naturaleza:

conservando la diversidad biológica del mundo, asegurando que el uso de los recursos naturales renovables sea sostenible, y promoviendo la reducción de la contaminación y del consumo desmedido.

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