desastres naturales experiencias y retos de control fiscal #331

C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 3 1 • M a y o - J u n i o d e 2 0 1 1 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8

DirectoraSandra Morelli Rico

SubdirectorÁlvaro Navas Patrón

Consejo EditorialSandra Morelli RicoAntonio Hernández GamarraÁlvaro Tirado MejíaEmilio EcheverryJorge Hernán CárdenasVíctor Beltrán

Editor AcadémicoJuan Fernando Londoño

Coordinación editorialJavier Ayala ÁlvarezJaime Viana Saldarriaga

Directora Oficina de Comunicaciones y PublicacionesSilvana Orlandelli Uruburu

Revisión y corrección de textosAlonso Sánchez Baute

Preparación editorialOficina de Comunicaciones y Publicaciones

Diseño y diagramaciónYenny Liliana Pérez Guzmán

Diseño de portadaMagda Briceño Múñoz

Edición fotográfica e ilustraciónNéstor Adolfo Patiño Forero

Elaboración de gráficosCarlos Jesús González AfanadorAna Kelly Rojas Cubillos

Colaboración fotográficaPilar Hernández BejaranoContraloría Delegada para la Participación Ciudadanawww.google.comwww.flickr.com

Impresión Imprenta Nacional

Suscripciones y distribución

Carrera 10 No. 17-18, piso 19, Bogotá D.C.PBX 353 7700 ext. 4200-4201Centro de Atención Integral al Ciudadano (CAIC)Centro Colseguros sótano costado orientale-mail: [email protected]

Presentación

La importancia y trayectoria que esta publicación tie-ne dentro del conjunto de revistas de este genero, es para cualquier lector avezado en la materia, un dato conocido.

Es por eso que, la continuidad y calidad de la revista, constituyen dos de las características que debemos pre-servar con celo y diligencia sumas. Esperamos entonces que este nuevo numero, satisfaga las expectativas de la comunidad académica, a la vez que constituya fuente de consulta para los operadores institucionales, quienes tanto desde las instancias políticas como técnicas, han de formular las políticas publicas para atender los estados de emergencia, en este caso ambiental, a que se pueda ver abocado el país, como proceder a su implementación y ejecución.

Esta nueva edición de Economía Colombiana, compila las ponencias de ex-pertos internacionales en la materia, con especial énfasis en los aspectos concer-nientes al modelo institucional y al control y la vigilancia fiscal, como las de las instancias gubernamentales. El texto no solo se concentra en la actual situación colombiana; por el contrario, la experiencia foránea esta allí adecuadamente re-señada, por lo que resulta ademas, una buena fuente de consulta y comparación, una excelente recopilación de experiencias que eventualmente pueden mejorar nuestro quehacer cotidiano.

Y finalmente se publica un conjunto de los así llamados Informes express, gene-rados semanalmente, con el animo de producir evaluaciones oportunas que permi-tieran adoptar los correctivos pertinentes, a la vez que, bajo la éjida del control en tiempo real, reportan las actuaciones de la Contraloria General, que precavieron la desviación de mas de 30 mil millones de pesos de atención humanitaria.

Todo lo bueno de este numero es responsabilidad y mérito de Alvaro Tirado Mejía, progenitor de la revista de Economía Colombiana y ahora, benefactor, pues con suma generosidad, disciplina y paciencia supo orientar tanto el foro donde se produjo el material que hoy se publica, como en la organización del mas mínimo detalle.

Me conmueve que un hombre de su talla, generosa y desprendidamente, se comprometiese con esta obra: a nombre de la Contraloria, y el mío personal, gracias Alvaro, gracias querido amigo.

Sandra MorelliContralora General de la República

foráneas

Atención de desastres:experiencias

La ola invernal:panorama de la emergencia y respuesta institucional

víctimasRehabilitación de

Ayuda humanitaria y protección civil de la Comisión Europea (ECHO)Pedro Luis Rojo 9La atención de desastres: el caso venezolanoEnrique Martín Cuervo 11La experiencia del huracán KatrinaRobert Schreibeis y Kristabel López 15La recuperación de la infraestructura en el caso chilenoMaría Isabel Carril 18La Participación Ciudadana y el proceso de reconstrucciónRoberto Cuellar 24

El reto de la organización territorialAllan Brewer-Carías 97Debilidad institucional y la atención de desastresAugusto Hernández Becerra 110La urgencia manifiesta frente a las calamidadesJaime Orlando Santofimio 113

El gobierno nacional y el desastre invernalJuan Manuel Santos 29La agenda gubernamental de corto y largo plazoGermán Vargas Lleras 32Ajustes en el financiamiento para atender la emergenciaJuan Carlos Echeverry 42Planeación y gestión de la reconstrucciónJosé Leibovich 47Información, diagnóstico y toma de decisionesJorge Bustamante 51Panorama general de la emergencia invernalRicardo Lozano 56Las telecomunicaciones y la atención a los damnificadosDiego Molano 59El desafío: garantizar transparencia, eficiencia y eficaciaJorge Londoño 61La experiencia de reconstrucción en el eje cafeteroLuis Carlos Villegas 65La oportuna atención humanitariaEverardo Murillo 69Rehabilitación y reconstrucción con transformaciónOmar Darío Cardona 72El debilitamiento de la institucionalidad ambiental y sus consecuenciasJuan Mayr 75La gestión del riesgo ambientalGustavo Wilches 82El uso del territorio: del conflicto al ordenamiento sostenibleIván Darío Gómez Guzmán 91

Editorial 5

respuesta institucional y perspectiva crítica

Control fiscal de los recur-sos de la ola invernal:

La Contraloría ante la emergencia invernalSandra Morelli Rico 117La Procuraduría y su papel de vigilanciaAlejandro Ordoñez Maldonado 120La atención de desastres y el control fiscal en ColombiaAllan R. Brewer-Carías 124La gestión del control fiscal en ChileRamiro Mendoza Zuñiga 148La información como herramienta de controlSantiago Montenegro Trujillo 154El cambio de paradigma en el control fiscalIván Darío Gómez Lee 160

Contenido

Experiencias foráneas

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Nuestra portada

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 1 �

Editorial

Frente a la grave emergencia invernal que enfrenta Colombia, la Contra-loría General de República pareciera que llevara años planeando y alistándose para cumplir un importante papel de control. Tanto de prevención, como de vigilancia oportuna e incluso de una colaboración constructiva, muy relevante y también prudente. Son distintas las acciones que el control fiscal emprendió para enfrentar esta coyuntura, todas alejadas del control demagógico tardío, con tinte protagónico y mediático, poco responsable y anti-técnico.

Lo que en esta oportunidad lideró la Contralora Morelli Rico han sido una serie de instrumentos que le dan valor a la gerencia pública, con el talento de los expertos en la ciencia de la administración, se articularon los saberes na-cionales e internacionales en materia de desastres y que sentaron las bases de una innovadora política de control, que define además diversos lineamientos de la acción gubernamental y social, que ojalá las autoridades y personas que atienden la emergencia y la reconstrucción sepan valorar.

Así, el modelo de control fiscal que se implementó desde finales de 2010 es fiel a los principios de tecnificación, evaluación por resultados, oportunidad y efectividad que promovió el Constituyente de 1991, cerró la brecha del viejo paradigma de control y la nueva gerencia. Paradójicamente, de una parte, el Decreto Ley 146 del 21 de enero de 2011, que se expidió para adoptar accio-nes de control excepcionales, hoy resulta inaplicable, por errores en la forma del decreto que era su fundamento; y de otra parte, los informes gerenciales que cada semana produce la CGR, me parece que no han sido valorados en la dimensión integral que tienen.

Esta publicación es el testimonio de cómo una crisis puede ser una opor-tunidad.El Foro “Desastres Naturales: experiencias y retos del control fiscal”, da cuenta de lo que se debe hacer en la gerencia y en el control para atender a más de dos millones de víctimas y asegurar el manejo adecuado de cerca de diez billones de pesos.La organización de las presentaciones del Foro estuvo dividida en varios paneles durante dos días.

El primero de ellos giró en torno al tema “Experiencias Internacionales en la Gestión y Control de los Recursos”, el cual fue moderado por el reconocido historiador Alvaro Tirado Mejía, ilustre colombiano que con el altruismo que lo caracteriza lideró este foro y su publicación. También contó con la po-nencia central de Ramiro Mendoza Zuñiga, Contralor General de Chile, quien presentó la labor del órgano de control de su país con ocasión del pasado terremoto y la importancia de tener una actitud constructiva y, al mismo tiempo, vigilante en el uso de los recursos; Luis Carlos Villegas, Presidente de la Andi, quien tuvo a su cargo la presidencia de la junta directiva del Forec,

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presentó la experiencia de la reconstrucción del eje cafetero luego del terremoto que afectó esa parte del país; Enrique Martín Cuervo, experto internacional en Atención de Desastres, realizó una presentación de la experiencia venezolana; en tanto que, Pedro Luis Rojo, presentó la ex-periencia del Tsunami que azotó las costas asiá-ticas. Este primer panel terminó con la presen-tación de Kristabel López y Robert Schreibeis quienes, desde la experiencia de su empresa en los trabajos con USAID, enfocaron su pre-sentación en los desafíos de la reconstrucción desde el punto de vista físico.

El segundo panel tuvo como tema central “Políticas y medidas del Estado frente a la cri-sis invernal” y contó con la participación de Jorge Londoño, Presidente de la Junta Directi-va del Fondo para la Reconstrucción, cuya pre-sentación brindó un panorama completo sobre la forma como, desde el gobierno, se concebía la acción de atención en el corto, mediano y largo plazo. El panel contó con el acompa-ñamiento del Ministro de las Comunicaciones, Diego Molano; del Director del Dane, Jorge Bustamante y de Everardo Murillo, Director del Fondo de Calamidades. Cada uno de ellos di-vulga la información sobre el diagnóstico y las acciones emprendidas, mostrando la enorme presión que la nueva situación generó para las instituciones del sector.

El tercer panel tuvo como objetivo analizar los retos del control fiscal y contó con la parti-cipación de la subcontralora de Chile, quien ex-plicó los aspectos técnicos más especificos de la labor de la contraloría chilena en las tareas de seguimiento a la ejecución de la reconstrucción. Hizo parte de este panel el profesor venezolano Alan Brewer Carias, quien adelantó un análi-sis riguroso y exhaustivo como todo lo que hace este gran jurista, de la evolución del concepto de control fiscal en Colombia, defendiendo la idea de realizar un control de forma oportuna, no solo posterior. Para el experto, se debe procu-rar un control concomitante. Roberto Cuellar, del Instituto Interamericano de Derechos Humanos realizó una lectura del tema de la atención de desastres desde la perspectiva de los derechos, resaltando resaltó la necesidad de involucrar a la comunidad en la toma de decisiones y en los

mecanismos de seguimiento y control. El panel se completó con la presencia del Auditor General, Ivan Dario Gomez Lee y del Vicecontralor General, Alvaro Navas, quienes ahondaron en el análisis del entramado jurídico institucional del control fiscal en Colombia. El Auditor General centró su pre-sentación en la evolución del paradigma del con-trol fiscal en Colombia y en esta una magnífica oportunidad de darle cabida al nuevo control de 1991, el Vicecontralor enfatizó en las diferencias existentes entre el actual desastre y lo vivido en Colombia con ocasión del terremoto de Armenia, dado que en aquella ocasión la tragedia tenía una delimitación geográfica clara, una institucionali-dad preexistente más sólida y un capital social más activo, resaltando que no es tan fácil que las soluciones que en aquella ocasión se dieron pue-dan ser útiles en un contexto tan distinto.

El segundo día del foro empezó con el análisis de las “Experiencias nacionales en la gestión y control de los recursos en situación de desastre”. El Ministro del Interior, Germán Vargas Lleras, inició la sesión con una descripción de las accio-nes emprendidas por el gobierno nacional para atender una tragedia de una magnitud que nadie había previsto, destacó que el enfasis de la pri-mera etapa se centró en la atención humanitaria pero que el desafio esta en encontrar soluciones de fondo con perspectiva de largo plazo. Partici-paron en el panel el ex ministro Juan Mayr; el ex director de la oficina de prevención de desastres, Omar Dario Cardona y Gustavo Wilches, consul-tor en temas medioambientales. La constante en las intervenciones de los expertos fue subrayar el papel de las instituciones en la tragedia. Para ellos, la debilidad institucional para el desarrollo de acciones preventivas, así como la precariedad de los controles que diversas autoridades debían haber ejercido, tuvieron como consecuencia una amplificación de los efectos de la ola invernal. Por tanto, la tragedia es atribuible tanto a la naturaleza como a la precariedad estatal.

“Los retos institucionales en la gestión de la crisis” fue el tema abordado a continuación, y arrancó con una presentación de carácter técnico por parte de María Isabel Carril, Jefe de la Divi-sión de Auditorías de la Contraloría de Chile, lue-go de la cual los magistrados Augusto Hernandez Becerra y Jaime Orlando Santofimio aportaron la

Editorial



visión del derecho administrativo en la respues-ta del Estado a una situación de emergencia. El magistrado Hernadez Becerra repasó el proceso de descentralización y el magistrado Santofi-mio profundizó en las implicaciones y usos de la urgencia manifiesta. Por su parte, Santiago Montenegro, Ex Director de Planeación Nacional destacó la necesidad de contar con sistemas de información confiables y oportunos, tanto en la toma de decisiones como en las tareas de se-guimiento a la ejecución presupuestal. Esta sec-ción cerró con una disertación del profesor Alan Brewer Carias quien ofreció una conferencia ma-gistral sobre la fundación de ciudades y las ca-racterísticas organizativas de los asentamientos humanos a partir de las obras clásicas.

El último panel del evento tuvo como propósito arrojar luces sobre la crisis como una oportunidad para el futuro. Con este objetivo, las intervenciones estuvieron lideradas por el Ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, quien resaltó la magnitud de la inversión del Estado para hacer frente a la tragedia tanto en el corto como en el mediano y largo plazo; Jose Leibovich, actual subdirector del Departamento Nacional de Planeación, quien destacó la ejecución en fases para conseguir un mayor impacto; el director del Instituto Geográ-fico Agustin Codazzi, Iván Darío Gómez Guzmán, puso de presente el conflicto existente sobre los usos del suelo y la necesidad de contar con es-trategias de planeación regional que permitan un uso adecuado de los mismos; Ricardo Lozano, director del IDEAM, subrayó que Colombia ocupa el tercer lugar en población de alto riesgo y advir-tió sobre la recurrencia del fenómeno de La Niña para que se emprendan polticas que reduzcan la vulnerabilidad del país en el futuro.

El cierre del evento estuvo a cargo del Señor Procurador de la Nación, Alejandro Ordoñez, y de la señora Contralora General de la República, San-dra Morelli Rico. El primero hizo un análisis por-menorizado de las debilidades institucionales en-contradas por el Ministerio Público, así como de la necesidad de encontrar los enfasis adecuados para atender la emergencia y evitar su agravamiento. La Contralora, por su parte, cerró el evento desta-cando la riqueza y diversidad de los planteamien-tos presentados en desarrollo del foro, resaltando la importancia de los mismos para el conjunto de las instituciones del Estado y para perfeccionar las labores asignadas a la Contraloría General de la República, allí nos quedó claro que la Contraloría está preparada para las tempestades.

De tantas luces que da el Foro permítanme como presentador señalar lo que juzgo es lo más importante del mismo: Ojalá un invierno así nun-ca vuelva a repetirse, pero de suceder, en una se-gunda oportunidad, el Estado no podría justificar en un futuro sus omisiones, porque a partir de esta tragedia que no se podía prever, la segunda es ya previsible.Si las autoridades y la sociedad toman en serio los mensajes que los expertos ofrecen en este documento, les aseguro, Colom-bia cuenta con todos los elementos para evitar que los desastres de un invierno tan cruento, se repitan, o por lo menos, puedan ser mitigados en el marco de una política pública consistente.

Iván Darío Gómez LeeAuditor General de la RepúblicaMayo de 2011

Editorial

experiencias

Atención de desastres:

foráneas


Atención de desastres

y protección civil

La Agencia de Ayuda Humanitaria y protección civil de la Comisión Europea (ECHO, por su sigla en inglés) cuenta con un presupuesto anual de 800 millones de euros, los cuales le permiten actuar ante las emergencias provocadas por desastres naturales así como en crisis por conflictos armados o generadas por el ser humano. Los fondos se canalizan a través de tres tipos de organizaciones: las agencias humanitarias de Naciones Unidas; el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja; y organiza-ciones no gubernamentales especializadas en ayuda humanitaria.

ECHO tienes sus oficinas centrales en Bruselas, Bélgica y en América Latina y el Caribe tiene oficinas en Bogotá, Quito, Puerto Príncipe, Santo Domingo y Managua.

Antes de avanzar en la gestión de ECHO resulta importante recordar los cuatro prin-cipios básicos de la acción humanitaria:

Humanidad: El sufrimiento humano debe ser atendido allí donde se presente, con una atención especial hacia la población más vulnerable. La dignidad de todas las victi-mas debe ser respetada y protegida.

Imparcialidad: La ayuda humanitaria se brinda a las personas afectadas sin distinción de raza, grupo étnico, religión, género, edad, nacionalidad o afiliación política.

Independencia: La ayuda humanitaria debe ser autónoma respecto a objetivos po-líticos, económicos, militares u otros, y tener como único objetivo aliviar y prevenir el sufrimiento de las victimas de crisis humanitarias.

Neutralidad: La ayuda humanitaria no debe favorecer a ninguna de las partes en un conflicto armado ni en otra disputa.

El tipo de acciones que ECHO desarrolla comprende varios ámbitos humanitarios. En primer lugar, la ayuda alimentaria, mediante la cual se suministra alimentos y apoyo nutricional para personas que sufren escasez alimentaria, malnutrición y, en casos extre-

Ayuda humanitaria

Pedro Luis Rojo, Jefe de la Oficina ECHO en Colombia, de la comisión Europea

de desastres:

experienciasforáneas

de la Comisión Europea (ECHO)

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mos, hambruna. En salud se proporciona asis-tencia médica, incluyendo equipo hospitalario, medicamentos y apoyo de formación al perso-nal médico. También se realizan otros tipos de acciones tales como construcción de refugios de emergencia y rehabilitación de viviendas; restablecimiento de sistemas de suministro de agua y de sistemas sanitarios. En algunos casos, provisión de semillas a los agricultores para ayudarles a relanzar actividades agrícolas, en espera del regreso a la normalidad. El cata-logo de acciones incluye también operaciones de levantamiento de minas y sensibilización frente al peligro de las mismas; protección y apoyo a niños ex soldados, refugio seguro, atención médica, educación y formación, así como ayuda psicosocial. En cuanto a la logís-tica y coordinación, la ayuda abarca el alma-cenamiento, transporte, telecomunicaciones y coordinación. Finalmente, la preparación ante desastres comprende tareas de alerta temprana, fortalecimiento de capacidades locales, planes de contingencia y mitigación.

En cuanto a los controles, ECHO entiende las labores de auditoría y control como una labor amigable que, desde una perspectiva externa, rea-liza tareas de seguimiento y genera recomenda-ciones para mejorar los procesos. En cuanto a los controles, puede decirse que existen dos niveles, el primero son los controles propios de ECHO y que podemos llamar internos, en segundo lugar, los controles externos.

En cuanto a los controles internos, estos se dividen en tres.

Los controles ex ante. En ellos se hace auditoría a cada socio implementador para la firma de un contrato marco (que habilita a una organización humanitaria para la presentación de propuestas a ECHO). Luego viene una evaluación de la propues-ta propiamente dicha, y si se considera recibe la aprobación y se firma el contrato con definición de tiempo, localidades, resultados e indicadores.

Durante el proceso de ejecución, las oficinas ECHO en cada país realizan el monitoreo directo sobre el terreno de acuerdo con lo programado en los contratos. Existe la posibilidad de una audi-toría operacional y financiera en todo momento

durante la ejecución de la ayuda humanitaria.

Después de cada operación de ayuda hu-manitaria se realiza un control operacional y financiero de carácter obligatorio con una eva-luación final que involucre al menos 3 o 4 per-sonas diferentes a quienes participaron en el proceso. Esta revisión puede arrojar la decisión de no pagar costes no elegibles o no justifica-bles. La auditoría detallada siempre es posible de realizarse hasta 5 años. Igualmente se rea-lizan auditorías completas (operacional, proce-dimientos y financiera) a cada organización al menos cada 2 o 3 años.

En relación con los controles externos a ECHO, estos son realizados por dos organiza-ciones: el Tribunal de Cuentas Europeo (Court of Auditors) y la Oficina Europea de lucha anti fraude. El Tribunal de Cuentas realiza un control no sólo de finanzas, sino también operacional, de impacto e idoneidad.

Un caso específico de la labor de ECHO fue la cumplida con ocasión del tsunami en Indone-sia en 2004. El movimiento sísmico que generó el Tsunami tuvo una intensidad de 9.1 en la escala de Richter afectando muchos países de la región. Una pequeña isla de Sumatra fue el epicentro, a unos 250 kilómetros de la costa oeste de Indonesia. También fueron golpeados por el Tsunami otros países como Indonesia, Sri Lanka, Maldivas, India, Tailandia, Malasia, y Bangladesh. El tsunami arrasó casi la tota-lidad de Barnache, una ciudad prácticamen-te plana, muy cercana a la costa, que se vio afectada alrededor de 4 o 5 kilómetros dentro del casco urbano.

La situación generó una solidaridad mundial masiva que se tradujo en una gran ayuda humani-taria. ECHO destinó en ese momento 123 millones de euros, quisiera compartir los principales hallaz-gos del Tribunal de Cuentas sobre las operacio-nes humanitarias financiadas; destacó la rapidez y ayuda efectiva, señaló un buen monitoreo aunque mejorable en ciertos aspectos, enfatizó los desafíos de coordinación, sugirió ampliar el tiempo para las operaciones (mayor a 6 meses)y recomendó ma-yor coordinación para efectos de protección civil y operaciones humanitarias.

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La atención de desastres:

A continuación me permito presentar un resumen de algunos puntos de interés que modestamente considero pueden ser de utilidad, por tanto tomen el mismo como un recuento histórico y una ayuda de memoria.

El punto a tratar en el Primer Panel del Seminario, donde tengo el honor de participar, es: “Experiencias Internacionales en la Gestión y Control de los Recursos,” en tal sentido consideramos adecuado compartir con ustedes estos cinco puntos macros, que pueden ser de interés y están relacionados, si se quiere, con el tema de este primer panel:

1) Los afectados. Los sobrevivientes durante un desastre o evento adverso, de una u otra forma recibirán algún tipo de atención. Esto no significa que la misma le resuelva los inconvenientes, pero sin duda algo recibirá, incluyendo los lesionados. Por tanto, el control de la operación tanto de salvamento como de mitigación debe existir y ser lo más precisa y real posible, así como la evaluación de daños y de necesidades (macros y puntuales). Un registro detallado de las personas afectadas, heridas y fallecidas es muy útil y necesario siempre. La ayuda nacional fluye mucho mejor, en lo que a recursos se refiere, que la internacional, que es muy valiosa, importante e imprescindible en algunos momentos (las aduanas y algunos funcionarios parecieran en verdad, en algunos ca-sos, un problema mucho más grande que el desastre en sí mismo, y esto es importante tenerlo presente para que la logística fluya), por tanto es recomendable que los países cuenten con material de reserva en los depósitos para enfrentar eventos adversos y poder soportar el impacto inicial.

2) Es necesario legislar para lograr definir una autoridad única. No se debe confundir a quien gerencia el desastre con el jefe de operaciones de salvamento, que estará en un centro de comando y control. Esto está claro en la mayoría de los países, aunque no lo apliquen y terminen erróneamente poniendo militares a dirigir este tipo de actividades, para el manejo de los recursos materiales y económicos. Así mismo, aclarar quien ejerce los controles iniciales necesarios, con la finalidad de poder sacar de las aduanas con in-

el caso venezolano

Enrique Alberto Martín CuervoExperto internacional en atención de desastres




mediatez los recursos interna-cionales que lleguen para aten-der a los afectados. Por tanto, hay que tener en claro una es-tructura logística para soportar esta actividad y desarrollarla adecuadamente. Las oficinas de atención de desastres deberían contar con jefaturas de logísti-ca de alto nivel y no es adecua-do confundir esta actividad con la de administración. Por otro lado, es igualmente importante legislar para crear mecanismos que protejan a los afectados y que garanticen la titularidad de las tierras y bienes que pudieran recibir. Hay que protegerlos de posibles embargos por deudas, entre otros elementos.

3) Planificar adecuadamen-te el proceso de reconstruc-ción, mejoras, etc., que debe-rá emprenderse para recuperar las poblaciones y áreas afecta-das. Siempre deben incluirse a las comunidades y sus opinio-nes deberán ser escuchadas y tomadas en cuenta, teniendo como principio la protección al ambiente para lograr una armonía adecuada y evitar que se repita lo ocurrido. No hay que olvidar la resiliencia de las personas y las comuni-dades. Todos los organismos públicos y privados (en espe-cial las ONG´s) son importan-tes, y sus opiniones deben ser consideradas, de ser posible, en mesas de trabajo. Las de-cisiones deben ser colectivas y no unipersonales para evitar problemas futuros. Hay que aplicar la democracia.

4) Entrenar y capacitar al personal que se encargará de la fiscalización y control. Tomar en cuenta a las comunidades

de las zonas afectadas que se beneficiaran con nuevos pro-yectos, para que sirvan de entes contralores populares, estable-ciéndoles los canales claros de comunicación. Es importante que en esta actividad macro se cuente de igual manera con las universidades y colegios de profesionales como un apoyo indispensable. La supervisión en la actividad de control es una actividad que evitará la discre-cionalidad del funcionario.

5) Dar respuesta eficien-te y efectiva a las necesidades de los afectados, lo que genera una percepción real de aten-ción, de servicio y de apoyo. La información, la comunica-ción y los mensajes a transmitir a la población afectada deben ser coherentes, homogéneos y veraces. Hay que informar con una sola voz, con temas claros y adecuados, para mantener a la población atenta y dispues-ta a servir de apoyo. Procurar no decir medias verdades, sino decir la verdad a los afecta-dos, pues ellos, de una u otra forma, serán los voceros de la verdad, sobre todo de la verdad que ellos viven y padecen como afectados. Hay que tener esto siempre presente. La rendición pública de cuentas es deter-minante y necesaria, tanto en lo movilizado interiormente (dinero, recursos), como en lo recibido del exterior. Hay que tener transparencia.

Sobre Venezuela, no preten-demos ni hablar bien, ni mal, sino tratar de narrar nuestra vivencia, decir nuestra verdad. Por ello preferimos dar con-sejos positivos que pasearnos por las deficiencias públicas y

mundialmente observadas del manejo irresponsable de 160 mil toneladas de alimentos que se pudrieron en nuestros puertos y que fue descubierto (dado a conocer públicamen-te) en el año 2010. El caso se ha conocido como la comida de “PUDREVAL” (PDVAL), una red pública de distribución de alimentos dirigida por la em-presa petrolera venezolana PD-VSA (particularmente me niego a creer en una mala intención, pero la duda me acoge).

Este triste y vergonzoso he-cho se produjo por varios facto-res, según los organismos afec-tados. En primer lugar, porque en los puertos no había capa-cidad para manejar el volumen de alimentos (BOLIPUERTOS, empresa del Gobierno Nacio-nal). De hecho, lo detectado ya había ocurrido con anterioridad y es así como el Contralor Ge-neral de la República Bolivaria-na de Venezuela, Clodosbaldo Russián Uzcátegui (mi pariente), en su informe anual del 2009 lo reportó en un muy reducido párrafo, lo que deja claro que el control fiscal funciona, aun-que no se tomaron acciones de ningún tipo, ni siquiera correc-tivas. Pero se detectó y eso tie-ne un gran valor. Mucho se ha dicho, mucho se sigue dicien-do de “PUDREVAL”, desde co-rrupción, alimentos comprados con fechas de vencimiento muy cortas, problemas con la admi-nistración de aduanas, e inclu-so con la Guardia Nacional de Venezuela, a quien tildaron de cómplice. Lo cierto, lo tangible, es que cientos de containers y miles de toneladas de alimentos comprados bajo una programa-ción se dañaron o vencieron



y nuestra población no pudo disfrutar de esos beneficios. Ahora bien, imagínense lo que nos ha pasado cuando ocurre un desastre y comienzan a llegar recursos del exterior. Daré dos ejemplos:

Durante el terremoto de Cariaco, Estado Sucre, al oriente de Venezuela en 1.997, se recibió una donación en dinero en efectivo para construir casas, una suma interesante. Pero nunca se constru-yó ninguna vivienda con ese dinero, sino dos años después, con el presupuesto ordinario. Nadie sabe qué pasó con ese dinero. Nadie rindió cuentas. El otro ejemplo ocurre cuando el desastre del Esta-do Vargas por un deslave en 1.999. Unos años después del evento comenzaron a encontrar containers de carga en diferentes puertos que llegaron del exterior para ayudar a los damnificados.

Podríamos hablar de otros eventos, como las inundaciones de Guasdualito (2.002), Estado Apure, donde llegaron containers con ropa y línea blanca (cocinas, neveras) y nadie recibió nada de eso en esa población. Pero no todo fue malo allí. Una donación que llegó de Estados Unidos con refugios de emergencia de madera y plástico, salió de la aduana casi de inmediato y fue transpor-tada por particulares, tanto para Guasdualito, como para Delta Amacuro, cumpliendo su cometido en beneficio popular. También hay otras acciones positivas, como el manejo de la inundación producto de la ruptura de la represa de la zona del Guapo, en el Estado Miranda, en diciembre de 1.999, cuando el deslave del Estado Vargas (del cual seguramente ustedes tienen más interés). En este caso, la organización funcionó perfectamente por parte de la Gobernación de Miranda, con fallas que podrían ser considera-das normales pero, sin lugar a dudas, las cosas buenas superaron las pequeñas deficiencia. Fue un trabajo constante y eficiente que dio a los afectados la respuesta requerida en la primera etapa de la emergencia.

No hay duda de que no podemos ser el mejor ejemplo en este campo, ni tampoco el peor, aunque hay personas altamen-te capacitadas para poder hacer las cosas adecuadamente, pero lamentablemente están fuera de los procesos por múltiples razo-nes. Sin embargo el punto número uno es claro, de una u otra forma los afectados reciben algún tipo de atención, sin entrar a evaluar la misma.

Podríamos escribir un libro de experiencias como las vividas durante los terremotos de Nicaragua (cómo manejaban los So-moza las donaciones para su finca, es decir, para el país), Guate-mala, Argelia (junto al doctor Charles Brewer Carias). Así como la afectación por los huracanes en Dominica, San Vincente, etc. E, incluso, el Lahar que afecto a Armero en Colombia y a toda la zona aledaña, ¿quién no recuerda a Omayra?. Se movieron toneladas de equipo para filmarla, pero muy pocas para salvarla. Ella nos enseñó mucho y por ella hoy Colombia -sin lugar a dudas- tomo el rum-bo correcto. “Cuando entendamos que una vida humana no tiene

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precio, y cuando actuemos en pro-cura de asistirla y salvarla, con una conciencia clara de nuestra labor social, en ese momento dejaremos de ser un país subdesarrollado.

Pero, si bien el pasado es im-portante para enfrentar el presente y mejorar el futuro, toma tiempo discutirlo y la idea, en mi modesta opinión, es que los que hoy esta-mos en este seminario, de una u otra manera, tenemos una vivencia de experiencias y el tiempo dispo-nible lo debemos emplear para dar consejos que permitan un buen control de recursos y, por ende, un buen control fiscal, el cual se tra-ducirá en beneficios reales para las afectados y para las zonas donde habitan.

Ahora bien, el tema general de este foro tiene que ver con las “Experiencias y Retos del Control Fiscal” donde se tocaran diver-sas aristas. Nuestra experiencia es vivencial desde que en 1973 co-menzamos a formarnos en esta área de los desastres en la Orga-nización Rescate Humboldt (ORH) de Venezuela gerencia y logística, búsqueda y salvamento (SAR), in-vestigación de accidentes (AIG),

etc. Por ello nos permitiremos hoy compartir con ustedes algunas in-quietudes, con la finalidad de que puedan ser elementos que sirvan para mejorar efectivamente los controles generales (reducir la cur-va de aprendizaje) y, así, permitir que la población afectada logre re-cibir las mejoras adecuadas en su calidad de vida y vivir en armonía con el ambiente, para evitar que los desastres cíclicos se conviertan en parte constante de vida.

No hay duda: el hombre y la mujer también hemos causados daños traumáticos al ambiente. El Niño, la Niña y otros fenómenos, nos afectan. Cada año, el aumento del poder destructivo de la natura-leza se materializa en mayor can-tidad de zonas afectadas dándose, por ende, un descenso dramático de calidad de vida y de recursos para la subsistencia alimentaria de las naciones víctimas de los desas-tres y eventos adversos. Por tanto, no queda otra que prepararnos para esta verdadera “guerra sin fin” y actuar en consecuencia.

Recuerden esto siempre: cuan-do la naturaleza habla, la ciencia escucha.

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del huracán Katrina

Nosotros somos contratistas de una agencia de control de emergencias del Gobierno Federal. Somos empleados federales, pero no tenemos nada que ver con el manejo de dineros.

Queremos contarles nuestra experiencia con la emergencia que sufrimos a raíz del Huracán Katrina, el cual nos dejó muchas lecciones de cómo gestionar la emergencia y como recuperarnos. Por eso queremos apoyar a Colombia en la sostenibilidad, en recur-sos, mostrar la visión que tenemos para la recuperación y restauración, y la viabilidad económica. Todo, con el propósito de mejorar el bienestar de los afectados.

El gobierno de los Estados Unidos tiene mucha simpatía con el pueblo colombiano. Queremos que todos entiendan que vamos a apoyar en esta situación trágica para que tengan más rápida respuesta al desastre. Colombia tiene un amplio espectro respecto a las tragedias: terrorismo, volcanes, terremotos e inundaciones, pero este tipo de desastres son un desafío que nos presenta nuevas oportunidades para mejorar en infraestructura y economía, para mejorar la calidad de vida y el medio ambiente. Los desastres crean muchas necesidades que debemos priorizar.

Los desastres nos dan la oportunidad de mejorar una comunidad entera, no solo para reconstruir sino para dar un salto hacia adelante y ver el futuro. Los representantes de FEMA (Federal Emergency Management Agency) fueron los representantes bancarios para todo el sistema del proyecto de la ciudad de New Orleans, que resultó en 1.87 bi-llones como pago.

Las amenazas son a la vida, a la propiedad y al medio ambiente, por eso los desafíos son grandes. Quiero resaltar lo que ha dicho el presidente Juan Manuel Santos, que es muy acertado. Él es consciente de todo esto y está bien enfocado, porque su gestión se centra en la recuperación y restauración con la mayor cobertura.

Aquí en Colombia hay mucho que hacer. Cuando el Huracán Katrina, conseguimos recursos estales para reconstruir viviendas, escuelas y vías. Ustedes tienen el apoyo in-condicional de su presidente Santos, que trabaja en muchos frentes por esta causa. Se están dando mercados, medicamentos, y muchos enseres que suplen las necesidades que ha generado esta tragedia.

La experiencia

Robert Schreibeis y Kristabel LópezConsultores USAID




Ustedes saben lo difícil que es la recuperación y la restauración después de un desastre. Por las amenazas y los obstáculos que se presentan, por ejemplo, las derivadas de la regulación, las políticas, los estándares de diseño, las extensiones de daño, la remoción de escombros. Nosotros, para poder re-cuperarnos regulamos una cantidad de políticas y establecimos responsabilidades específicas.

En la gestión de reconstrucción se debe tra-bajar con cuatro aspectos fundamentales: pla-neación, organización, control y la implantación de estrategias, todas con un líder. En la función de planeación se establecen responsabilidades concretas. Se debe tener respuestas inmediatas y estrategias de preparación. Se hacen propuestas para mitigar los riesgos para lograr la recupera-ción. Se deben tomar controles en las acciones, en el uso de los recursos, en los gastos presupuestales y en la implementación de los planes, a fin de me-jorar el capital y los recursos existentes.

Quiero exponer algunos programas de recu-peración que son similares a los de Colombia, en el caso específico de las escuelas. Cuando ocurrió el huracán Katrina, comenzamos con la evaluación de daños, la toma de decisiones de reparación, la estimación de gastos, los fondos de FEMA fueron utilizados para los elementos elegidos y se establecieron controles a los fon-

dos. Para la reconstrucción de escuelas hicimos análisis de diseños, que se revisaron y aprobaron, y robustecimos las contrataciones existentes. El éxito de los programas de construcción de es-cuelas fue fruto de los controles efectivos, la transparencia, la rendición de cuentas, la maxi-mización de los recursos y la confianza entre las partes interesadas.

Los proyectos que se desarrollaron inclu-yeron: demoliciones, renovaciones y nuevas construcciones. En el año 2000 se gastaron 1.35 billones de dólares. En 2002 se invirtieron 1.37 billones de dólares. Pudimos convertir esta emergencia en una oportunidad para recuperar y transformar nuestro sistema de educación. Ade-más, aprendimos, a través de nuestro trabajo en las escuelas del Huracán Katrina, la importancia de las realizaciones inmediatas y que, alternada-mente, se va planeando las actividades a realizar en largo plazo.

Por lo anterior, es importante el manejo de la contratación. Por ejemplo, cuando hay contratos previos hay que robustecerlos en el momento de la emergencia, y hay que fragmentarlos, o ver la disponibilidad para contratar, adquirir materia-les, generar empleos locales, trabajar en salud, seguridad, rendición de cuentas y condiciones de los suelos.



En los comunicados de pren-sa internacionales nos informa-ron que en Colombia resultaron afectadas más de ochocientas cincuenta escuelas, más de tres-cientos mil jóvenes. Más de tres-cientas sesenta instalaciones educativas fueron usadas como albergues para los afectados por el invierno, hubo ciento setenta y cuatro muertos en avalanchas y millón y medio de damnificados. A raíz de esto queremos trabajar juntos en la pre-construcción, en las investigaciones, en la planea-ción, en fijar políticas, definir ca-lendarios y en la implementación de programas y controles.

Nosotros creamos un Centro de Operaciones de Emergencias desde la mala experiencia donde murieron muchos bomberos- Este centro cumple cuatro funciones importantes: el público, las co-municaciones, las operaciones de desastres y la coordinación Inter-gubernamental, y está integrado por el comando de Incidentes, por grupos de apoyo en seguri-dad y calidad e información. A la vez, existen los jefes de operacio-nes, logística, planeación, finan-zas y contabilidad.

- Público: organizamos a nues-tra gente con actividades espe-cíficas en forma integrada y co-ordinada. Se mantiene contacto continuo con los damnificados para ver sus avances. En el caso de Katrina participaron cientos de particulares como contratistas y subcontratistas. El Centro de Operaciones mantuvo continuo contacto con las personas del campo, es decir, hubo una com-pleta participación pública.

- Comunicaciones: plan de co-municaciones, líneas de comu-

nicación, planillas de registro, divulgación permanente, con-solidar la información e infor-mar, hacer reportes continuos, informar interna y externamente por todos los medios de comu-nicación y declarar las políticas generales, expresar los peligros. Las comunicaciones llegaron a ser un problema, pues era tan-ta la solitud de información que llegaron a paralizar nuestro tra-bajo por darles respuesta a todos a pesar del incremento de celdas y canales de información. En co-municaciones trabajaron más de mil seiscientas personas.

- Operaciones de desastres: la gestión deberá incluir los esti-mativos, la programación, pla-neación, diseño, ingeniería, equi-pos del sector público y privado, proveedores de servicios del nivel local , regional y central, contra-tación, la seguridad, mano de obra, disponibilidad de materia-les, control de costos, arquitectos y coordinación con el diseño.

- Coordinación Inter-guber-namental: bajo la coordinación de las autoridades gubernamen-tales se hace la ejecución desde la planificación hasta la finali-zación, el gobierno también es responsable de los fondos y del trabajo de campo. En los Esta-dos Unidos tenemos un gerente que coordina todos los trabajos federales y los recursos.

El comandante de inciden-tes es el que maneja el Centro de Operaciones. El jefe de ope-raciones es el encargado de in-ventariar los daños, clasificar los materiales recuperables y de los recursos en general. El jefe de planeación organiza los progra-mas, aplica las políticas y hace

propuesta de recuperación.

Aquí en Colombia no tienen un centro de operaciones con este nombre, pero opera igual y es gerenciado por los ministerios o directamente por el presidente Santos, quienes estandarizan las políticas y los programas de re-cuperación. Aunque se presentan problemas de corrupción con al-gunos políticos que le dan otro destino a los recursos.

Estados Unidos hace conve-nios de cooperación de acuerdo con las necesidades que se van presentado, como la crisis de energía que se generó y que fue solucionada utilizando las redes eléctricas de menor demanda. Otra cooperación importante fue las de los militares, que se encargaron de quitar todos los escombros y depositarlos en lu-gares seguros, como los estadios, porque tenían muchas termitas y evitaron que se propagaran, que-maron todos los escombros. Esta tarea duró más de cinco años. Actualmente siguen trabajando en el proceso de recuperación.

Algunos de los puntos de la recuperación siempre se presen-tan muy difíciles, como son: la logística, el problema del tiempo, la protección ambiental, el apara-to de aseguradoras y la preserva-ción histórica en algunos casos. Este es un gran desafío por ser un proceso complicado.

Nosotros vamos a apoyar las políticas de reconstrucción que tiene Colombia y esta es una buena oportunidad para mejorar su infraestructura, su desarrollo económico, generar bienestar so-cial y mejorar la calidad de vida de todos los colombianos.


La recuperación de la infraestrutura

La idea de mi exposición es referirme en términos sintéticos a cuáles son las medidas que han adoptado tanto la institucionalidad representada por la Contraloría General de la República de Chile como los distintos entes intervinientes de la administración del Estado, pero enfocado específicamente a lo que hace relación con el sector de infraestructura y con toda la problemática asociada a una crisis.

En primer término, si tenemos una crisis, surge inmediatamente el tratar de enfrentar los efectos que genera. Entre esos efectos surge, en forma inmediata la idea de re-construir. Como el término lo dice, si recurrimos a la definición precisa del diccionario de la Real Academia Española, vemos que reconstruir es volver a construir, volver a construir en un sentido amplio, en la parte de infraestructura, pero también, como lo han manifestado muchos de los panelistas, reconstruir desde el punto de vista de la generación misma de la crisis, mejorando las diversas políticas de Estado que, en mayor o menor medida, por acciones u omisiones, han contribuido a estas situacio-nes, así como desde el punto de vista del recurso humano y de las personas que se ven afectadas por esta problemática.

Así como esta situación de las inundaciones que afectaron a Colombia estos últimos meses ha sido realmente desastrosa, comparativamente en la línea del tiempo, tam-bién lo ha sido para nosotros la situación del terremoto, considerando que desde el punto de vista estadístico no son muchos los sismos que superan los ocho grados en la escala de Richter. Este terremoto tenía esa característica, y si lo comparamos con otras situaciones similares, del grado 7 a 7,9, que son situaciones sísmicas que no exceden los 18 eventos al año, evidentemente encontramos situaciones de simi-litud con lo que aconteció en Colombia, en relación con la excepcionalidad de la ocurrencia.

Al analizar lo que ocurrió en Chile el 3 de marzo de 1985, cuando ocurrió un te-rremoto de menor envergadura que también movió y, sobre todo, afectó la región metropolitana, se dictaron normas antisísmicas y se efectuaron modificaciones al Decreto 47 de 1992 de Ordenanza General de Urbanismo y Construcción. A nivel de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y el Decreto con fuerza de Ley 458 del año 1975, donde efectivamente se incorporó la exigencia de un ingeniero de cálculo estructural con el fin de precaver que en todos los permisos de edificaciones que superaran los nueve pisos, se contara con esa garantía.

en el caso chileno

María Isabel Carril, Jefe División Auditorías de la Contraloría de Chile




en el caso chileno

Esa respuesta institucional de la época generó medidas normativas concretas y una disminu-ción del efecto de este sismo: vemos como so-lamente cuatro edificios colapsaron y alrededor de cincuenta de los nuevos, posteriores al año 1985, requirieron de una demolición. Una medida adoptada en el tiempo, que si bien sus efectos no se vieron de forma inmediata, no se vio en el año 1990 ni en el año 2000, mostró con posterioridad una relación directa. Si tuviésemos que concluir al respecto, diríamos que la forma como reaccio-nó el hormigón armado fue totalmente positiva, con daños mínimos.

En el caso de Colombia, algunos critican el por qué el mismo día de las inundaciones no se dictó de forma inmediata un decreto de emergencia, y después se dictaron 37 actos administrativos refi-riéndose a la materia.

En el caso de Chile, también al día siguiente a la catástrofe se dictó el Decreto de Emergencia pero, desde el punto de vista de la profusión normati-va encontramos que tenemos menor cantidad de normas. La ley básica es la 16282 de Sismos y Catástrofes. De conformidad con las facultades establecidas en esa Ley, que es bastante antigua, se dictó un primer decreto de emergencia en el que, por una parte, su primer artículo definió cuál es el área y cuál es el radio que está en esta situa-ción especial. En segundo término, se estableció lo que se persigue con esta declaratoria de emer-gencia. Allí se incorporó lo que podríamos lla-mar una convalidación o regularización de todas aquellas medidas adoptadas de forma inmediata, que pueden haberse apartado de lo que es la se-cuencia normal, saltando determinados pasos o determinadas exigencias, a veces incluso de ca-rácter netamente formal.

En tercer término, se estableció quiénes serían las autoridades que tendrían el manejo de la crisis, radicándose específicamente en los intendentes, no en los gobernadores. En el nivel inferior, tene-mos el ámbito municipal (que por lo que también he escuchado en este foro, y más o menos sucede a nivel de todos los países latinoamericanos, es un sector que no tiene la estructura, aunque a veces tiene las competencias, aunque no son usa-das como corresponde). En realidad es un sector que, sin perjuicio de que todos los municipios

tengan autonomía suficiente, persiste el riesgo a nivel de administración de la crisis, por lo cual, en este cuerpo normativo que fue el primero que se dictó, solamente se llegó al nivel del inten-dentes.

Luego nos referimos a las contrataciones. En una situación de catástrofe surge de forma inmediata lo que es el sistema de contratación de las obras públicas. Se tiene que dictar una normativa es-pecífica que permita agilizar los procedimientos en este periodo de crisis. Fue así como surgió el Decreto 155 del año 2010 del Ministerio del Interior en el que por primera vez -al menos es-pecíficamente con esta catástrofe-, exceptúa al Ministerio de Obras Publicas de la obligación de recurrir a la licitación pública o privada y simple-mente le permite concurrir o realizar las contra-taciones vía trato directo, la cual tiene que hacer-se exclusivamente con relación a las situaciones que tienen causa directa en la crisis. No podemos entender una generalidad, aunque en la práctica se trate de situaciones en las que se abusa de esta normativa. La finalidad de este decreto es en el sentido amplio de la infraestructura pública: hablamos de conectividad vial, incluyendo todo lo atinente al sector aeroportuario y todo lo que acontece con el sector portuario, que también fue muy afectado.

Pero esta normatividad fue insuficiente y a los pocos días se requirió ampliarla. Se dictó en-tonces otro decreto del Ministerio del Interior, en que estas mismas facultades para contratar directamente se extendieron a todo el sector de las obras hidráulicas, pues también fue necesario reparar muchos embalses que tuvieron fisuras, efectuar todos los análisis del caso y proceder en forma rápida sin esos sistemas de contratación tradicional.

Ahora bien en los cuerpos normativos existen fa-cultades que entregan la posibilidad de enfrentar un desastre de este tipo, sin necesidad de toda esta sucesión de actos administrativos de menor jerarquía. En Chile tenemos la Ley 15840, que es la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Pú-blicas, donde se contempla, en su artículo 86, la posibilidad de que en determinadas situaciones avaladas como de urgencias se pueda recurrir al contrato directo. Pero eso es lo que acontece




en situaciones tradicionales, de plena habituali-dad, en que de repente estamos en un invierno en que llovió un poco más. Pero en situaciones como la de ustedes es necesario dictar decretos de emergencia.

Pero la Contraloría General de la Republica, en relación con estos decretos de emergencia ha-bituales, tiene la precaución de que los funda-mentos que se invocan en un momento deter-minado, en relación con una supuesta urgencia, evidentemente se den. Es decir, que no es cosa de jugar con las facultades que existen, teniendo que ser aplicada conforme al tenor efectivo de la norma.

Además, existe otra disposición a nivel de con-tratación de obras: se supone que las diversas autoridades del sector tienen que validar, visar y autorizar las contrataciones. Si tenemos un de-sastre importante es necesario aumentar el mon-to de las obras que requieren determinadas au-torizaciones. Por ejemplo, por una determinada cantidad de dinero en una situación normal no vamos a estar molestando al Director General de Obras Públicas, o no vamos a estar molestando al Ministro del ramo para efectuar esas autorizacio-

nes. Es necesario flexibilizar el sistema, y por eso los montos se suben y las autoridades de menor rango pueden actuar con mayor celeridad.

La Contraloría no podría estar ajena a esta situa-ciones, por lo que se dictó la Resolución 817 en que se dice, “Mire yo voy, hasta el 30 de junio de 2010 a permitir que los actos administrativos no pasen por el control previo de la toma de razón”. En el caso de Colombia, ustedes aluden a este control en tiempo real: algunos piensan que se puede estar en la fase previa y otros solamente entienden que se puede intervenir a posteriori. En el caso de Chile, por ese periodo se exceptúan todos los actos administrativos relativos a esta materia relacionada con la nueva construcción de obras necesarias para enfrentar la tragedia. Se eximen de ese control previo, pero no se deja to-talmente libre.

A posteriori, la Contraloría perfectamente puede, una vez que llega el instrumento a trámite, anali-zar efectivamente si se dieron las condiciones y si realmente era una situación de emergencia o si se convino contrato directo, pues evidentemente era la única posibilidad de contratar con una determi-nada empresa para la ejecución de una obra.



Después de ese marco normativo genérico, tene-mos que dividir lo que son los retos internos y lo que son los retos a nivel externo.

A nivel interno, y tomando en consideración ex-clusivamente lo que acontece con la Contraloría General, surge, en primer momento, un elemen-to fundamental que también se ha aludido por diferentes expositores. Algunos consideran que es necesario actuar de inmediato, mientras otros consideran que es necesario hacer una evaluación de la problemática y, después de tener todo este diagnóstico, recién comenzar a fijar líneas. En este sector específico de la infraestructura, a mi juicio, se requiere una oportunidad y esa oportu-nidad tiene que ser de forma inmediata después de generado el desastre o la contingencia.

De tal manera que si el terremoto ocurrió a las 3:34 a.m. del 27 de febrero un día sábado, el día domingo, que es un día inhábil para estas labores, ya el primero de marzo, técnicos de la Contraloría estaban visitando diversas obras si-niestradas. Ustedes me dirán, pero ¿para qué si era evidente, si era solo cosa de mirar las fotogra-fías o lo que se manifestó a nivel de los canales de televisión que se distribuyó, o los que tuvieron la oportunidad de verlo a nivel mundial?. Una de las motivaciones que se tomaron en cuenta para determinar que ese día, primero de marzo, era necesario que funcionarios de la Contraloría General se desplazaran al terreno y que empezá-ramos con auditoria, era evitar ciertas situacio-nes, por ejemplo, lo acontecido aquí en Colom-bia con esta famosa empresa que dejó las obras abandonadas. Es muy fácil en este sector en que si, de repente, se dejan pasar diez días o quince días, tener una simulación en relación a lo que fue directamente una causa directa del sismo o catástrofe o cualquier otro desastre natural y lo que simplemente fue producto del desarrollo normal de un contrato de ejecución de obra, ya sea un embalse o la pavimentación de una calle o la construcción de un edificio público, en que el contratista puede hacer pasar como un problema directo de este desastre defectos constructivos propios de su ciencia o arte. Entonces sí era ne-cesario tener ese catastro y adoptar a futuro las medidas del caso, por lo cual, a mi juicio, y en ello insisto, es sumamente importante actuar con rapidez y oportunidad.

En segundo término, destaco lo concerniente al trabajo integral abordando los diversos secto-res, las diversas áreas y los diversos ministerios a quienes corresponde la atención de los secto-res afectados. Esta integralidad se refleja desde el punto de vista de la composición del personal incorporado a los grupos de trabajo. Así como se ha hecho allusión a la importancia de lo que es la materia medioambiental, nuestros grupos de tra-bajo tienen ingenieros constructores, ingenieros civiles, arquitectos, constructores civiles, admi-nistradores públicos, abogados, y por supuesto, expertos en materia medioambiental, tratando de enfocar la crisis con una visión totalmente multi-disciplinaria: si tenemos que reconstruir vivienda y si las viviendas estaban justamente en una área de inundación o en una área riesgosa, que no vuelvan a ocurrir situaciones de ese tipo.

La oportunidad y este enfoque multidisciplinario también va a la problemática de las edificaciones que colapsaron, pues existía un riesgo bastante importante de que todos los antecedentes y to-dos los expedientes de otorgamiento y permiso desaparecieran si la Contraloría actuaba a los quince días o veinte días de ocurridos los hechos. Estos casos están relacionados con toda la res-ponsabilidad posterior.

En relación con situaciones de este tipo, también fue necesario iniciar las acciones del caso, porque también se fiscalizaron edificios de carácter pri-vado en que la Contraloría no puede entrar direc-tamente, pero si mediante la fiscalización, a esa dirección de obra que no cumplió con el estándar exigido y simplemente visó y dio la autorización para la construcción de un edificio que no cum-plía con los requisitos del caso.

Otra de las situaciones que también destaco es la flexibilidad. Esta flexibilidad amparada no puede ser aleatoria, ni generar situaciones de arbitra-riedad. Se supone que la flexibilidad está en sí a nivel de un determinado requisito. De tal manera que si nos dicen que tienen que cumplir con uno de los antecedentes, que tiene que entregar un original de la memoria del cálculo estructural, y si no viene el original y viene una fotocopia au-torizada ante notario, tendremos que entenderlo en un sentido en el contexto específico de una situación de este tipo y quizá no vamos a ser tan



exigentes como en una situa-ción de plena normalidad.

De igual manera, en las alertas de las modificaciones no hay que tener solamente una acti-tud reactiva frente a las deci-siones de la administración. La Contraloría General de la Repú-blica de Chile no puede ser una coadyuvante de la administra-ción, pues tenemos un rol di-verso, al igual que la Contralo-ría de Colombia. Pero no puede estar tampoco aislada. Muchas veces es necesario, desde el punto de vista extraoficial, con-versar o ver determinadas nor-mativas que son dictadas por la administración, y quizá plan-tearle informalmente una falta de armonía que va en contra de lo dispuesto en otra norma de rango superior, para que el efec-to de que las mismas políticas públicas puedan dar sus frutos en la forma que se requiere y con la celeridad que ameritan situaciones de este tipo.

En el sector de telecomunica-ciones, también producto de esta catástrofe, se dictó una normativa especial tratando de aumentar las situaciones de alerta temprana, y en el evento de que llegara a ocu-rrir un desastre similar u otro desastre natural, se estableció, mediante un convenio de co-laboración con la Oficina Na-cional de Emergencias (la cual se reestructuró totalmente) y la Subsecretaria de Comunica-ciones, que los concesionarios de radiodifusión sonora tienen la obligación, si se produce un evento de este tipo, de efectuar las comunicaciones del caso, lo cual está incorporado den-tro de sus mismas concesiones,

para efecto de actuar en forma coordinada y de esa forma en-frentar la crisis.

A nivel de vivienda , que tam-bién fue afectado por esta crisis, existe un sistema de subsidios que funciona en situaciones de normalidad pero, frente a una contingencia de este tipo, era necesario crear otros mecanis-mos, y que la Contraloría tam-bién fiscalizara que estos meca-nismos se llevaran a cabo.

Es por esto que se creó un sistema, en algunos casos, de subsidios especiales, que son de 50 a 65 Unidades de Fomento (UF) dirigidos a la reparación de vivienda, para el caso de vivien-das que no llegan a casos de to-tal pérdida del inmueble, y para lo cual se liberan las exigencias para postular. Generalmente los sistemas de subsidios son di-rigidos a personas de escasos recursos, en muchos casos de marginalidad habitacional. Por supuesto tienen límites y nadie que tenga una vivienda podría acceder a un subsidio. Es una situación excluyente en el que quien sea propietario queda fuera del sistema de subsidios.

Frente al caso del terremoto, no importa el valor de la vivienda, pues puede ser una vivienda carísima la que sufrió deterioro producto del sismo y también se le entrega subsidio. En tal caso, el rol de la Contraloría en toda esta materia de subsidios es verificar que se cumplieron los supuestos básicos para obtener el beneficio. Por supuesto, en mucha ocasiones también se da el abuso de gente que no tiene la calidad de damnificado o ca-rece de un certificado de inha-

bitabilidad y utiliza el sistema, y deja a otros que están en una situación de real necesidad de tener ayuda para poder reparar sus viviendas.

También tenemos casos en que, simplemente, las viviendas des-aparecen del mapa, y ahí es ne-cesario enfrentarse a situaciones de compra de vivienda. Pueden tener un sitio propio, y en ese mismo sitio se les va a construir la vivienda; pero al igual que en Colombia, estos problemas se producen con mayor regula-ridad con personas que presen-tan mayor vulnerabilidad social, los cuales, en un gran porcen-taje, carecen de títulos de do-minio totalmente actualizados. Son personas que están en cali-dad de comodato precario, que han usado estas viviendas pero que no están regularizadas, de modo que debemos enfrentar toda esta problemática desde punto de vista adicional.

Cualquier sistema de subsidio normal para comprar una vi-vienda implica que el eventual beneficiario, a su vez, tenga un ahorro determinado como pre-supuesto básico para acceder al beneficio. En este caso, se libe-ra la exigencia de ahorro y se atiende el hecho de si la perso-na perdió o no su vivienda para dar los beneficios.

Actualmente se presenta un problema, pues se supone que hasta el mes de diciembre se te-nían que entregar cien mil sub-sidios habitacionales, y algunas personas creen que es automá-tico, que se entrega el certifi-cado de subsidio y la vivienda está construida de forma inme-diata. Pero en realidad es una



fase compleja, y lo que hoy en día existe gente en condiciones de media agua o de viviendas no definitivas.

Toda esta problemática de vi-vienda generó un problema con la Cámara Chilena de la Construcción, en el sentido de que se estaba privilegiando la vivienda industrializada porque son viviendas que en 15 días se construyen versus una vivienda tradicional que se demora más, y según ellos, se estaba -en cierta medida- discriminando y no permitiendo el libre acceso o libre ejercicio de una libre ini-ciativa económica.

En tal sentido, la Contraloría hizo un estudio comparativo de lo que era la construcción de una vivienda tradicional, con elementos que se utilizan fre-cuentemente en la construcción versus una vivienda industriali-zada, y llegó a la conclusión de que, a nivel de costos, incluso eran bastantes similares. De tal manera que entendemos que la decisión definitiva es a nivel de la administración, quien es la que decide el mérito, oportuni-dad y conveniencia. Nosotros, en la Contraloría, no tenemos facultades para decirle a la ad-ministración “Elija este u otro tipo de vivienda”. En la medida en que se logre el objetivo, se da solución a estos problemas de carácter habitacional.

En lo referente a los informe de auditoría, nos referimos al nú-mero siete, que fue emitido el 7 de abril de 2010, a menos de 45 días de ocurrido el siniestro. En 500 páginas se hizo una ra-diografía a nivel nacional de la problemática, la cual sirvió de

insumo al Ministerio de Obras Públicas para orientar sus políticas, tanto desde el punto de vista de la auditoría como desde el punto de vista normativo, aceptando muchas de las situaciones que fue-ron detectadas, algunas graves que trajeron muchas consecuencias, como por ejemplo, en una autopista concesionada donde no se había cumplido con la barrera antisísmica a pesar de que se exigía a nivel de las especificaciones técnicas. Eso implicó que el Ministerio no se preocupó, que el concesionario actuó conforme a las reglas del arte y las ciencias constructivas con una cierta liberalidad y que es necesario adoptar las medidas a futuro e imponer las sanciones del caso.

Por vía ejemplar, tenemos el caso de techumbre en numerosas vi-llas, donde fue asumido por los municipios, pero que dieron los beneficios sin cotejar si verdaderamente era personas tenían dere-chos a ese beneficio: se encontraron situaciones de personas que tuvieron cinco subsidios y al final era una sola vivienda con un solo techo deteriorado.

Finalmente, y en el ámbito de los ferrocarriles, se encontraron debilidades en lo que atañe a la manutención de las vías y situa-ciones de adobe en las que no se adoptaron las medidas del caso. También las compañías aseguradoras tuvieron una serie de proble-mas al empezar a dar la boletas de garantías, las cuales estaban totalmente vencidas, lo que a su vez generó problemas para las compañías reaseguradoras debido a que no están acostumbradas a este tipo de eventos, por lo que la administración tuvo que expedir una normatividad para tratar de liberalizar y en cierta medida fle-xibilizar el sentido estricto de la norma.


La Participación Ciudadana

Los activistas de derechos humanos, especialmente los activistas de probidad, de transparencia, se hacen cinco preguntas fundamentales ante las emergencias, como la que afecta a Colombia, tanto por las dimensiones de los daños como por los dere-chos concernidos de las personas y colectividades humanas. Estas son:

1. ¿Quién responde?

2. ¿Quién repara?

3. ¿Quién previene?

4. ¿Por qué controlar?

5. ¿Quién controla?

Es exclusivo el control por parte de la entidad estatal, en nuestro caso la Contraloría General de la República, o es también un deber cívico, una imposición ciudadana de la participación civil. Todas estas son cuestiones relativas y elementos fundamentales a la aplicación del enfoque humanitario, pero también democrático y constitucional, como lo ha dicho nuestro maestro y colega el Dr. Brewer, y propio y practico de la teoría de los derechos humanos actuales, de hoy.

Los derechos humanos y los derechos de la gente afectada, ¿son realizables o no son realizables? y ¿cómo se realizan? Hablo de las las personas, no solamente las afectadas sino las extremadamente pobres que perviven en una situación de peligro inminente y de amenaza grave. La emergencia pasa pero el peligro inminente sigue ahí por su condición de indignidad, lo ha dicho la Corte Interamericana de Derechos Humanos. ¿Son efectivos los derechos humanos? ¿Son efectivas las respuestas a es-tas preguntas? Y, finalmente, ¿cómo se hacen justiciables? No hablo de violaciones graves de los derechos humanos. Colombia ha ido paulatina, gradual y progresiva-mente superando este tema, pero ¿son justiciables estas situaciones o no?

La administración pública siempre está condicionada legalmente. Los derechos humanos hoy extienden ese alcance al sentido de justicia con derechos y obligaciones de cum-

y el proceso

Roberto Cuellar Director del Instituto Interamericano de Derechos Humanos


de reconstrucción



Experiencias foráneasplimiento obligatorio que ahora plantean y tienen consecuencias internacionales, de responsabilidad, y de eso nos ocupamos.

El Instituto Interamericano de Derechos Huma-nos fue creado hace treinta años como auxilio de la Corte y de la Comisión Interamericana en el desarrollo académico. Hoy, sin duda, basa su acción promotora y educativa en los tratados del sistema interamericano. Tendremos a bien plan-tear los fundamentos de un marco de intersec-ción para el control, por medio de un ejercicio de capacitación para el sistema de veedurías civiles como lo manda la carta democrática interameri-cana, artículo 4, articulo 16, y como lo dicen los derechos fundamentales consagrados en la Co-misión Americana sobre derechos humanos, que de buena fe aceptó Colombia y la Convención Interamericana contra la corrupción.

Así que, teniendo en cuenta esas preguntas que también nos hicimos en el Instituto Interamerica-no hace un par de años, les cuento una anécdota. Hicimos sistematización de proyectos en algunos países donde se tiende a incorporar el concepto de seguridad humana en situaciones particulares, y encontramos que la cuestión de los desastres naturales era repetitiva y frecuente. Es decir, este enfoque a partir de las distintas amenazas que ge-neran miedo, temor, inseguridad, no solo el daño causado, si no el peligro inminente por desastres naturales -que es de las amenazas referentes que generan inseguridad a la integridad física, a la sí-

quica, a los bienes de las personas y grupos en si-tuación de riesgo que frecuentemente-, en su gran mayoría, quizás en un 80%, en Chile, en Haití en un 100%, en Centroamérica coinciden y afectan a las poblaciones más vulnerables, a las extrema-damente pobres y excluidas de los beneficios de nuestras democracias de hoy.

Ustedes lo saben mejor que yo, esas poblacio-nes habitan en zonas de alto riesgo, en zonas sin controles, en zonas sin planificación y sin estudios técnicos ni de suelos, lo que genera no solamente más vulnerabilidad, sino un pe-ligro inminente.

Es un criterio de derechos humanos para la pro-tección de la persona humana. Encontramos que el control fiscal juega un papel fundamental en los procesos de creación, de generación de con-fianza para generar espacios y fórmulas de su-pervisión ciudadana, no sé si coordinadas o con-currentes a la función propia de la Contraloría General de la República. Todo, sobre la base de cuatro líneas.

En primer lugar, Información; en segundo lugar, que nos dejen indagar; tercer, que nos dejen ex-presar el sentido humanitario de consideración a la víctima y; por último, aprobación del esfuerzo ciudadano de tener mesas o comités en el ámbito propiamente nacional. No quiero extenderme en esto, sino más bien referirme a las realidades y mitos que encontramos en estos escenarios.



En primer lugar estas crisis son una oportunidad para el cam-bio favorable, para la evolución progresiva del control, para lu-cirse los funcionarios y el sector público, no solamente contro-lando sino también haciendo las cosas más ordenadas pero creativas, esto es, con sentido de redimensionar y mostrar lo mejor de la práctica del control y eficacia. Pero, también, fíjen-se que es un escenario en don-de hay corrupción, hay empre-sarios y funcionarios corruptos, y la gente comienza a creer en la ayuda no cuando se la dan si no cuando ante el maleficio in-debido, la aprobación indebida de recursos o el desvío, se hace justicia, se aplica la justicia cai-ga quien caiga. Ahí comienza la gente a creer realmente en que esto es creíble y destacable.

En segundo lugar las crisis traen, sin duda, un extraordinario flu-jo de recursos. Hay que afinar el control, entonces, fundamental-mente teniendo en cuenta los derechos de la gente.

En tercer lugar, he anotado aquí que en las crisis hay círculos vi-ciosos. Lo decía recientemen-te el director del DANE, Jorge Bustamante: mala planificación conduce al desastre-recons-trucción; mala planificación, desastre–reconstrucción. Hay emergencias continuadas o hay emergencias que no terminan, por tanto me haría dos pregun-tas: ¿es el desastre un problema ambiental? ¿No se tienen en cuenta los problemas de previ-silidad, planificación y criterio del peligro inminente? Si se hiciera una encuesta a las po-blaciones en riesgo antes de la ocurrencia de un desastre, dirán

cuál es precisamente el sentido del peligro inminente, que es un criterio de derechos huma-nos, de asistencia humanitaria que, además, puede enriquecer el control fiscal y ciudadano.

En segundo lugar, me pregunto ¿la urgencia justifica cualquier cosa? Creo que no, ya lo decía la sub contralora de Chile. En otros escenarios nacionales se exceden hasta con leyes habi-litantes al poder. Se dice que para extender la ayuda, pero temo que es para perpetuarse en o para consolidar más poder en las relaciones políticas.

En tercer lugar, hay un mito en el sentido de que el control ge-nera burocracia. Particularmen-te creo que no. Más bien, hace mucho más viable y creíble la ayuda humanitaria realmente.

Termino con unas cuantas pre-misas que hemos hecho para la participación de la ciudadanía en veedurías. En primer lugar, diría que una de las premisas a estas consideraciones éticas y de criterios de derechos humanos es que es muy difícil entrelazar con desastres naturales cuan-do no es responsabilidad total del Estado. Se hace necesaria, sin duda, la participación de la gente y, aún, de la gente más afectada en esa supervisión, en ese sistema de veedurías civiles. La condición indispensable de la participación ciudadana es sin duda el acceso a la infor-mación. En esto no hay vuelta de criterio realmente.

En segundo lugar, los me-canismos de participación deben ser independientes y apartidistas. Hay que exigirle



a la sociedad civil y no dejarle pasar a los grupos comunitarios y de veedores que esta observación, que esta supervisión, hay que hacerla con pinzas, pero con un inagotable compromiso humanitario por encima de cual-quier partido, de cualquier grupo, de cual-quier interés. Hay que tener un inagotable compromiso humanitario.

En tercer lugar, nos atrevemos a proponer una veeduría, tal cual hemos hecho en varios ejer-cicios. Una veeduría tiene que desarrollar me-canismos de participación antes -en consultas previas-; durante -en la participación directa- y; después -en la auditoria-, pero especial-mente enfocada al progreso de la reparación, al progreso de la rehabilitación del tejido so-cial para que nunca más se repita. Porque el peligro y la emergencia están siempre laten-tes, para que la restauración del tejido social sea fuerte, no sólo social y económicamente sino también éticamente Eso ayudaría mucho a fortalecer este tipo de mecanismos de con-trol fiscal.

En cuarto lugar, la premisa de la participación en la creación de alianzas o mecanismos de coordina-ción en los tres niveles de participación. El Local, en primer, lugar es fundamental y esencial; en el nacional, Colombia tiene una Constitución, diría yo, moderna y creativa; en el Internacional, por otro lado, ofrecemos la modesta cooperación del Institu-to en la formación de multiplicadores, precisamente dentro de este enfoque de derechos a nivel local.

Finalmente, hay que establecer un sistema de seguimiento a las recomendaciones derivadas de la participación. Siempre, siempre, exceptuando algunas circunstancias y ejercicios impecables, se deja de lado la recomendación y no se le da seguimiento a la conclusión realmente. Hay que enfocar, pues, el proceso de la aplicación de la norma con sentido evolutivo a un futuro pre-visible. Colombia lo tiene en la mira, Colombia lo ha hecho bien, lo ha atendido, tiene políticas de atención humanitaria, tiene un programa de atención a la calamidad, cosa que me sorprende gratamente y, por lo que escuché, ha hecho mu-cho, pero hay todavía mucho por hacer.

La ola invernalPanorama

de la emergenciay respuestainstitucional


y el desastre invernal

Me encuentro muy honrado de poder atender esta invitación que me hace la señora Contralora, no sólo por la dimensión que representa esta emergencia inusitada que el país está enfrentando y tendrá que enfrentar con mucha efectividad en los años por venir, sino también por todo aquello que esté relacionado con el buen gobierno, con la transparencia en la ejecución de los recursos, con la manera eficiente de gerenciar una problemática.

El Presidente John F. Kennedy destacó alguna vez la manera como los chinos des-criben la palabra crisis: está compuesta con dos ideogramas con caracteres, el primero representa peligro y el segundo significa oportunidad. La conclusión de Kennedy fue que, en una crisis se debe ser consciente del peligro, pero también identificar las opor-tunidades que esta representa. Precisamente, lo que hemos dicho desde el gobierno es que esta crisis invernal con más de dos millones de colombianos afectados es una opor-tunidad de oro para que al final estemos mejor que antes. ¿Qué quiero decir con esto? Desarrollar eficientes mecanismos de prevención y mitigación que nos permitan salir de este círculo vicioso de inundaciones y de sequías cada año y que genera cientos de miles de damnificados, y también hablamos de mejor infraestructura para la competiti-vidad y más viviendas de interés social que sean de calidad y dignas para las familias.

Para nadie es un secreto que, por décadas, se han despilfarrado millonarios recursos que debieron ser destinados al bienestar de los colombianos. Justamente hoy, muchos de esos compatriotas son víctimas, no sólo de los efectos de la crisis invernal, sino tam-bién de la corrupción que nos ha dejado sin las herramientas necesarias para enfrentar las intensas lluvias.

Mi gratitud hacia usted señora Contralora por hacer posible este evento para ana-lizar las experiencias de otros países. Saludo especialmente la presencia en este Foro del señor Contralor General de Chile, doctor Ramiro Mendoza Zúñiga. Su país ha sido audaz y visionario del manejo de recientes crisis, como el terremoto que padecieron y el histórico rescate de sus mineros.

Juan Manuel SantosPresidente de la República

La ola invernalPanorama de la emergencia

El gobierno nacional

y respuestainstitucional

y respuesta institucional


Panorama de la emergencia y respuesta institucional

Chile es para nosotros un horizonte ejemplar al que mi-ramos con admiración y cariño, porque además nos unen im-portantes lazos de amistad. El Presidente Piñera, buen amigo mío y del país, ha sido un for-midable líder de su Nación en tiempos de crisis. También ha sabido ser un generoso vecino que nos tendió la mano a los colombianos y nos trajo per-sonalmente ayuda humanitaria el pasado mes de noviembre. De nuestra parte, sabemos que el manejo de la crisis requie-re excelentes gerentes. Y creo que nos trajimos a los mejo-res entre los mejores. Por un lado, tenemos al doctor Jorge Londoño, quien hizo una es-pectacular tarea al frente de Bancolombia. Él todavía no había salido del sector finan-ciero y ya lo estábamos reclu-tando para que nos ayude en el manejo de la atención hu-manitaria y, muy especialmen-te en la trascendental fase de la reconstrucción.

De otra parte, contamos con el doctor Everardo Murillo como Gerente del Fondo Na-cional de Calamidades. El diri-gió el Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero, luego del te-rremoto de Armenia. Su traba-jo fue destacado por organis-mos internacionales como un ejemplo de una administración en el marco de una tragedia. Invitamos también en el Banco de Calamidades y en el Fondo de Adaptación a una Junta de Lujo, con varios de los empre-sarios más destacados del país, Luis Carlos Villegas, Arturo Calle, Manuel Santiago Mejía, Antonio Celia, además el Mi-nistro del Interior, el Ministro

de Hacienda, el Director de Planeación Nacional y el Secretario General de la Presidencia. De hecho, asisten como invitados per-manentes la Procuraduría y la Contraloría.

El país puede estar muy tranquilo de tener a estos dos líderes en su Junta, al frente de este invierno. Entendemos que esta crisis no se soluciona sólo con buenos gerentes, sino también con recursos. De hecho, modificamos el Plan Nacional de Desa-rrollo. Destinaremos en total $25 billones de pesos adicionales para atender los estragos del invierno, alrededor de $1.2 billones para la fase de atención humanitaria, cerca de $5.4 billones para la rehabilitación y más de $19 billones de pesos para la fase de prevención y mitigación de los riesgos.

Nos hemos propuesto que, para el año 2014, hayan sido aten-didos y recuperados integralmente los 755 municipios afectados. No creo que sea una meta ambiciosa sino apenas razonable y justa. Para ese propósito, debemos ser extremadamente celosos en el manejo de los recursos.

Debe ser un propósito nacional su cuidado y administración eficiente. Queremos que los ojos de los 44 millones de colom-bianos estén sobre cada ayuda, sobre cada donación, sobre cada peso invertido en la atención humanitaria y la reconstrucción. En la página web de Colombia Humanitaria, por ejemplo, se informa a diario sobre los que estamos haciendo. También se desagregan los montos de los recursos que entregamos a los departamentos y municipios, así como las donaciones recibidas, que suman hoy, más de $60.000 millones de pesos.

Hemos establecido, además, que los entes territoriales publi-quen en internet -en detalle- los contratos, giros recibidos, po-blación atendida y metas alcanzadas. Promovimos también que los gobiernos locales y departamentales firmaran convenios con los operadores encargados de entregar ayudas, como un mecanis-mo de transparencia y control. Debo resaltar hoy, que todos los departamentos y ciudades capitales ya han suscrito esos conve-nios. Ellos ya han hecho su parte y nosotros estamos comprome-tidos con la nuestra.

A la fecha, hemos girado casi $170 mil millones de pesos, y entregado a otras entidades -como ministerios con responsabili-dades puntuales dentro de la crisis- cerca de $106 mil millones de pesos. Quiero destacar el acompañamiento fundamental que está haciendo la Contraloría en este proceso, que junto a la Pro-curaduría acompaña a la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades.

Están ejecutando una vigilancia fiscal en tiempo real para aplicar los correctivos a tiempo. Esta es una tarea muy importan-te, señora Contralora, creo que usted definió muy bien esa labor



en una entrevista que dio hace muy poco, donde dijo “la idea no es llorar sobre la leche derrama-da”. De hecho, Colombia Humanitaria contrata-rá su propia Auditoría Express, que contiene una completa evaluación semanal de cómo avanza la atención humanitaria en todos los departamentos y municipios afectados.

Tenemos mucha confianza en la institucionali-dad y seriedad de la Contraloría, y sobre eso en el marco de la emergencia expedimos un decreto que le da varias facultades a la Contraloría General. La Contraloría puede, por ejemplo, revocar urgencias manifiestas por mal uso de los recursos o por abu-so de la figura de urgencia manifiesta. También quedó facultada para hacer control fiscal a las do-naciones y solicitar la suspensión provisional de un contrato cuando advierte irregularidades.

Ese mismo decreto determinó otras medidas, como cárcel de 3 a 5 años a funcionarios que mal-versen esos recursos. También creó un banco de proponentes para garantizar la idoneidad, capa-cidad financiera y técnica en la ejecución de cada contrato. Tenemos ya instalada, además, una Mesa Ética Complementaria en la que participan organi-zaciones como la Cámara de Comercio de Bogotá, Transparencia por Colombia y entidades interna-cionales como Crónica PMG. En todo caso, los primeros dolientes de cada peso que se entregue y se ejecute deben ser los alcaldes y gobernadores, y

por supuesto, la misma población afectada.

De su gestión, señores mandatarios regiona-les, depende que esta crisis sea una oportunidad para sus comunidades y para atender a esos ciu-dadanos que confiaron en ustedes cuando los eligieron.

Una de las obligaciones es contratar una in-terventoría para lo cual se cuenta con recursos del Fondo Nacional de Calamidades. Ahí no hay excusa que valga. También es de suma impor-tancia que se invite y estimule a Veedurías Ciuda-danas, acompañadas de la Procuraduría para que ayuden a salvaguardar cada peso. Mientras más ojos convoquen ustedes en la vigilancia de los re-cursos, más se blindan para convertir esta tragedia en un nuevo amanecer para sus poblaciones.

El ojo ciudadano será la garantía de la pul-critud y la transparencia en este proceso que apenas comienza. Esta tragedia debe ser una motivación de progreso para el pueblo colom-biano. Esta crisis debe asumirse, no como un obstáculo, sino como un trampolín para alcan-zar la prosperidad. Balsac decía, “En las grandes crisis, el corazón se rompe o se curte” y eso lo conseguiremos juntos, solidarios y vigilantes. Esta debe ser una frase que se repita cada co-lombiano este año y ojalá por siempre: Unidos lo hacemos mejor.


de corto

Lo primero expresarle a usted, señora Contralora, así como a todos los funcionarios de la Contraloría, a los miembros de la mesa principal y a los invitados internacionales, la satisfacción de que un encuentro como este haga posible este seminario enfocado al tema de desastres naturales en un momento cuando todas las experiencias, conclu-siones y buena información resultarán de gran utilidad y, estoy seguro, servirán para ir construyendo una propuesta que permita -en el corto y en el largo plazo- avanzar hacia un modelo de desarrollo para fortalecer y establecer un sistema permanente que nos lleve a actuar de la manera más adecuada. El actual fenómeno invernal probable-mente se va a convertir en una situación de carácter permanente, y el país tiene que amoldarse para convivir con esa situación.

Yo creo que el gobierno discute, ni más faltaba, que hay que hacer compatible un modelo de desarrollo sostenible ambientalmente. El presidente Santos es el primero en reiterar una y otra vez ese propósito. De hecho esperamos que el congreso en este período ordinario de sesiones apruebe en un cuarto debate la iniciativa que confiere facultades al gobierno para rescindir los Ministerios del Interior y la Justicia, de Salud, de Trabajo y, por supuesto, de Vivienda y Medio Ambiente. Error se cometió cuando se fusionó el Ministerio de Medio Ambiente con el de Vivienda. Yo fui ponente de esa iniciativa en el año 2003 cuando el ex presidente Uribe solicitó las facultades.

Lo advertimos una vez y otra vez, dejé mil constancias sobre lo que iba a ocurrir, y sucedió. Peor, sigue sucediendo hoy que el ministro o la ministra enfocan -por la presión política, por la presión del congreso, por la presión del propio gobierno- su mayor esfuerzo a los asuntos de vivienda. En numerosas ocasiones surgen conflictos al interior del propio ministerio para la toma de decisiones en aspectos propios de esa car-tera sobre el ordenamiento territorial, el medio ambiente y la presión que tiene el país por avanzar en los temas de vivienda. Y es que en verdad las cifras son abrumadoras. Tenemos más de un millón de soluciones de vivienda que construir, no tanto porque el gobierno haya impuesto esta meta sino porque es el déficit acumulado de todos estos años, cuando el modelo de construcción de vivienda popular fracasó. Si mal no

Germán Vargas LlerasMinistro del Interior y Justicia


La agenda gubernamental

y largo plazo




de cortoy largo plazo

recuerdo, el año anterior fue el año récord en materia de asig-nación de subsidios, y estos no superaron los 45.000 subsidios. Esas soluciones de vivienda ni siquiera alcanzan a atender el crecimiento anual de las familias de menos ingresos que reclaman esa atención.

Entonces, sea lo primero de-cir que el gobierno es consciente de eso y, por eso, desde la hora cero ha propuesto la escisión de esos ministerios, lo cual, creemos que se va a lograr con el concur-so del congreso. El Presidente, cuanto antes, quiere fortalecer al Ministerio de Medio Ambien-te, redefinirle sus competencias y funciones, restablecerle su pa-pel protagónico en el gabinete, en las discusiones nacionales y en todos los aspectos que tienen que ver con el tema.

Segundo: el tema de las li-cencias ambientales. Eso es una tragedia. Nadie discute que los procedimientos hayan de ade-lantarse con todo rigor; pero que hayan de tramitarse en esa forma es un aspecto, y que se conviertan en un obstáculo en procesos absolutamente inter-minables para quienes tienen interés en hacer una inversión en el país, eso otra cosa. Lo digo por mi propia experiencia. Cuando yo llegué al Ministerio del Interior encontré más de 250 licencias represadas. Hablo de las licencias de consulta previa que, como se sabe, es un paso anterior para ir al Ministerio del Medio Ambiente a continuar los trámites. O proyectos inscritos desde el año 2009, e incluso del 2008, que ni siquiera habían te-nido una respuesta. No la licen-cia sino apenas una respuesta de

lo que se iba a hacer.

La Oficina de Consultas Pre-vias del Ministerio tenía cuatro funcionarios. Cuando se toma cualquiera de esos proyectos, por ejemplo el de una empre-sa carbonera de La Guajira que pretende expandir sus exporta-ciones de 20 a 60 millones de toneladas, con todo lo que eso significa para el país, pero que está obligada a intervenir en ese proceso del rio Ranchería, tiene que hacer una consulta previa. Pues bien, ese caso lleva dos años y medio sin que en el Ministerio le conteste si se va a hacer o no la consulta. No estoy diciendo que haya que darle la licencia pero, ¿cuánto represen-ta para el país ese aplazamiento indefinido y sin razón?

Si esta es mi experiencia no imagino cómo será la del Me-dio Ambiente. Imagínese un ministerio cuya competencia no es velar por el medio ambiente sino tramitar una consulta con las comunidades indígenas en algunos casos, con los afroco-lombianos en otros. No es que tenga un sesgo a favor de los inversionistas, no. Por fortuna hemos reestructurado esa ofici-na. Le hemos dado por lo menos una respuesta a esas personas que en dos años, en tres años, al menos merecían que se les informara de su solicitud. Eso no puede seguir. No puede se-guir sucediendo en el Ministerio del Interior pero tampoco en el de Medio Ambiente. A la gente hay que contestarle si o no en unos términos razonables, pero no someterlos a este viacrucis. Yo supongo que este artículo que se ha incluido en el Plan de Desarrollo se convertirá en una

instancia del más alto nivel, una instancia donde tengan cabi-da la Ministra o el Ministro del Medio Ambiente, el Director de Planeación y tan altos funcio-narios como una instancia final de respuesta. El actual gobierno es del criterio de que en esto no puede uno menospreciar ni an-teponer los intereses –ni del sec-tor privado ni de los inversionis-tas extranjeros- a la valoración adecuada del impacto que pue-dan tener estos proyectos. Pero usted sabe bien que la burocra-cia en este país es un infierno, por eso también estamos pi-diendo facultades en el estatuto anticorrupción para continuar avanzando, pero quizás nunca acabáremos de eliminar trámites innecesarios y aspectos que dis-torsionan las relaciones del ciu-dadano normal con el gobierno, o de los inversionistas. Eso es un verdadero calvario.

Sobre la intervención de las corporaciones, una opinión so-bre la intervención que hizo el gobierno a las corporaciones autónomas, pero creo que tu-vieron criterios distintos. Es al menos lo que conozco. Hay un grado de responsabilidad, no toda seguramente, pero un gra-do de responsabilidad también de la actuación que han tenido las corporaciones en estos años. En muchos casos han desviado los recursos, priorizando inver-siones muy distintas de las de su objeto y de su razón de ser. Yo he estado en la política activa y conozco eso como nadie. Por eso afirmo que los intereses que se mueven en torno a la elección de esos directores, así como la forma en que se conforman las mayorías y cómo, en la mayoría de los casos, la opinión del go-




bierno, del propio Ministro del Medio Ambiente y hasta del delegado del Presidente es poco tenida en cuenta, así como la de los propios gobernadores. En torno del manejo de esas entidades se han creado unas roscas muy cuestionables en la contratación, en la asignación de los planes y de los recursos y en la intervención que hacen en el territorio y en el tema de las licencias.

Decir que eso hoy no es un foco de corrupción es contrariar la realidad. En el pasado se hicieron esfuerzos por llevar al Congreso proyectos buscando solución al tema. Pero los intereses propios re-gionales dividen al Congreso y hace casi imposible que se tramite una iniciativa. Yo sí creo que el gobierno actuó bien, respetando cierta autonomía y cierta independencia de las mismas, pero la in-tervención que se hizo busca que el gobierno también asuma su res-ponsabilidad y deje de ser indiferente con lo que allá está ocurriendo con el fin de redireccionar recursos a aspectos que tienen que ver con la emergencia -tal cual quedó contenido en el decreto- y ga-rantice que esas juntas directivas procedan adecuadamente y que los directores de esas entidades sean personas de reconocida prestancia y formación en los temas que deben manejar. Cuando fui consultado me pareció que el decreto estaba bien enfocado. Es más, me pareció tímido aún en lo que ha debido ser la intervención frente a esas corporaciones. Así lo expresé en el consejo de ministros.

Quisiera también explorar otro tema: el de las juntas de los fon-dos, cuya conformación se hizo para que aquellos sectores y mi-

nisterios encargados de ejecutar las principales inversiones no fueran quienes tomaran las de-cisiones. Como funciona actual-mente la junta es un sistema en el que cada sector presenta su plan de inversiones, presenta su programa, sus requerimientos en materia de recursos y con objetividad. Los integrantes de la junta lo evalúan como una instancia clara de asignación de recursos pero donde los minis-terios que van a ejecutar esos recursos, que son los operadores principales de los programas, no hacen parte de la junta.

Ese es el criterio con el que se conformaron esas juntas di-rectivas. Por estos días vengo escuchando a todos los exmi-nistros de medio ambiente y, caramba, que cúmulo de críti-cas. Si ustedes ya fueron res-ponsables del manejo del me-dio ambiente y del Ministerio durante estas décadas y ahora todos se rasgan las vestiduras, como si no tuvieran respon-sabilidad. Entonces la respon-sabilidad es de este gobierno, con un cúmulo de críticas y observaciones. Que no se hizo que se dejó de hacer, y resulta que los críticos fueron quienes orientaron esa política fueron los que orientaron esa política y ese Ministerio en las últimas décadas, de manera que a mí eso me sorprende.

El plan de choque

El pasado lunes se lanzó el plan de choque, que bue-no poderlo informar acá. ¿En qué consiste? Se expidieron los primeros cien conceptos que estaban represados. La oficina contará a partir de ahora con



60 personas, ya se suscribieron convenios y se va a avanzar con todos los sectores. Se aca-bó ese trámite ahí parado que sólo se prestaba para corrup-ción. Con este plan de choque toda solicitud al ministerio tendrá que ser contestada en quince días y, si hay lugar a consulta previa, ella no podrá demorar más de seis meses en concluir.

A las sesiones próximas se-siones del congreso, si nos es viable, vamos a llevar un pro-yecto de ley que reglamente integralmente la consulta, un proyecto al que hay que ha-cerle consulta previa. Es lo que nos dicen los constitucionalis-tas. Ya iniciamos y, en materia de consulta previa, vamos muy avanzados. Por primera vez en un Plan de Desarrollo cerramos consulta previa con comuni-dades indígenas y con la po-blación afrocolombiana, con capítulo especial para unos y para otros. Nunca antes se ha-bía logrado hacer una consulta previa en un Plan de Desarrollo con unos y otros. Eso va bien pero era caótico.

Ahora bien, en el año 1988 yo trabajaba en el Ministerio de Agricultura siendo ministro Gabriel Rosas. Yo era el Delega-do de la Junta de Emergencias de la Presidencia y comparto la idea de que para todos los desafíos que se avecinan no se puede pensar en una dirección de segundo nivel en el Ministe-rio del Interior (sin presupuesto por demás). Digo que sin presu-puesto porque corro el riesgo de equivocarme y, en medio de la tragedia que estamos viviendo, el Congreso le asignó una parti-

da de 1500 millones para todas las acciones de prevención en el año 2011. Imagínense ustedes la vulnerabilidad de esa oficina.

Tengo que reconocer que se ha avanzado desde cuando esta tragedia arrancó. Nosotros llegamos el 7 de agosto y el Sistema Nacional de Emergencias con sus problemas respondió al actuar oportunamente. La gente reclamando comida, reclamando techo. El esfuerzo del Gobierno inicial se focalizó en esos dos aspectos. No podría ser de otra forma y así lo entendimos. Pero yo comparto la idea de que el sistema que se estructure finalmente tiene que ser un Sistema adscrito a la Presidencia.

Todas las políticas en esta materia son transversales. Un funcio-nario de segundo nivel del Ministerio de Agricultura no tiene ni el poder, ni la obligación para influir en la toma de decisiones o en la orientación de acciones que deben tomarse en todas las entidades del Gobierno. De manera que esa es la posición nuestra, esa es la posición del Gobierno aprovechando la reestructuración.

Esto se va a modificar sustancialmente, pues en los decretos se constituyeron los fondos. Pero el Presidente y el gobierno creen que esa estructura que se formalizó tiene que tener un carácter permanente y no sólo para la atención de esta emergencia. Proba-blemente haya que introducirle algunos ajustes y correcciones, pero lo que se quiere es que esa institucionalidad que se está buscando sea permanente. De hecho lo va a ser en los próximos años, la ejecución de los programas y de los planes que se están previendo pero hay que avanzar hacia la Institucionalidad, con una estructura que tenga el poder y los recursos, la interlocución necesaria para semejante desafío.



A estas alturas del foro no me resulta dable, como estaba previsto, reiterarles a ustedes cifras, acciones se han tomado y cuál es el enfoque hacia don-de el gobierno quiere orientar el trabajo. Pero no perdamos de vista también que si bien este fenómeno ha sido recurrente en los últimos años, este ha sido el peor en cuarenta años. No hay que desconocer ese hecho por lo menos desde que existen los registros, pues no es algo que podamos soslayar. La Mojana todos los años se inunda, claro, pero es perfectamente demos-trable que nunca antes había tenido esta magnitud. No exis-te un registro desde que se lle-va en los últimos 40 años, nada que indique que en años ante-riores el fenómeno ha cobrado semejante magnitud. Esto es importante en la práctica y en el debate jurídico que vamos a sortear ante la Corte Constitu-cional y ante el Congreso. Nun-ca antes hubo tal número de damnificados.

Aquí se dice que en el Go-bierno de Barco, y en el de Sam-per hubo fenómenos similares. Eso no es verdad. Nunca había-mos tenido dos millones tres-cientas mil personas afectadas directamente, nunca habíamos tenido tal número de familias afectadas sin sus viviendas: 480 mil. Jamás había sido tal el nú-mero de municipios afectados, 728, y tampoco, en el sector agrícola, un millón de hectáreas habían estado anegadas con espejos de agua. Una situación de tal magnitud nunca se había presentado. Y esto simplemente para advertir que yo creo que el Decreto de la Emergencia estu-vo plenamente justificado. Se

requería del mismo para aco-piar los recursos que se han ido destinando a la parte inicial de la atención humanitaria, pero posteriormente para cofinan-ciar las obras que ya se inician de mitigación y para financiar las obras que habrán de ade-lantarse posteriormente en la reconstrucción.

Yo también quisiera decir-les, como aquí se ha men-cionado, que en todas estas tragedias se hicieron esfuer-zos grandes. No abramos el debate, pero esos esfuerzos siempre estuvieron orientados a la atención humanitaria. Muy poco se hizo en materia de pre-vención o de reconstrucción o en reasentar a aquellas perso-nas que estaban en zonas de riesgo no mitigables. ¿Cuando ocurrió eso? nunca, nunca en la magnitud que ha debido suce-der. Que un gobierno resolviera encarar este problema con so-luciones de más largo alcance. Todos los gobiernos hicieron lo que aquí se ha mencionado: el envío de mercados, suministro de albergues. Pero ¿qué acción de fondo se previó superada la ola invernal? ¿Cuándo, en qué Gobierno, con qué inversiones? Nos recordaba el doctor Cardo-na que en el Gobierno Samper se cuantificaron en tantos miles de millones de dólares. Yo pre-gunto: ¿esos recursos se ejecu-taron? ¿esas obras se adelanta-ron? ¿los planes de prevención se hicieron? Nada ocurrió, por-que superada la ola invernal y habiéndose suministrado una atención humanitaria nada más se hizo.

Esta es la primera vez que se está previendo un plan de



trabajo que supera, por mucho, la mera obligación de atender la coyuntura de quienes se han visto afectados. Gran parte de los decretos tienen ese enfoque. De hecho, se está avanzando en muchos frentes al mismo tiem-po. Por ejemplo, esta semana llegaron al país las misiones de la CEPAL, del Banco Americano y del Banco Mundial, así como los expertos del caso, para ir de-finiendo el enfoque que tendrá el Plan de Reconstrucción, el cual se trata de un esfuerzo para construir las carreteras que no se han hecho y para cumplir con la meta de vivienda privilegiando a las personas que el DANE censa-rá o ha venido censando como afectadas.

El trabajo que se está pla-neando va mucho más allá de cofinanciar la recuperación de la red vial, o el de financiar los programas de vivienda popular que se requieren. Sucede que nos ha tocado tomar deci-siones en pleno vuelo. Como antes decía, llegamos el 7 de agosto con una situación ya creada y ha tocado ir aproban-do y aceptando decisiones en plena crisis sabiendo que ese era el peor momento para ha-cerlo, por la presión inicial de que se pudiera atender opor-tunamente la situación de los afectados. Lo hicimos a través de la Oficina de Emergencias, que ya estaba creada -la Direc-ción de Riesgo del Ministerio del Interior-, con un esfuerzo descomunal porque no conta-ba ni con la estructura, ni con la organización, y ni siquiera con los recursos para garanti-zar el suministro adecuado de lo que se estaba demandando. Posteriormente se tomó la de-

cisión de descentralizar, permi-tiendo que fueran los propios gobernadores quienes desig-naran operadores, a quienes –a su vez- ya se les transfirieron los recursos para que se encar-guen de ese aspecto; operado-res que, además, a instancias del gobierno deben ser orga-nizaciones, la gran mayoría ONG`s, Cajas de Compensación o la propia Cruz Roja.

La verdad, no creo que hu-biéramos podido hacerlo de ma-nera distinta. En diciembre casi nos enloquecemos. Imagínense una persona sentada despachan-do mercados para dos millones de personas. Francamente fue una locura, pues por todos lados se presentaban reclamos. Acu-dimos a los Comités de Emer-gencia, la Cruz Roja nos prestó un gran apoyo, la Defensa Civil también, así como las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Pero, como se comprenderá, eso colapsó. Fue útil durante los dos primeros meses y medio, pero a medida que el fenómeno se fue extendiendo fuimos enfrentan-do la más absoluta imposibili-dad de atenderlos.

Se presentó un pequeño traumatismo en el momento en que la Oficina de Riesgo salió de la atención humanitaria y se descentralizó el proceso. Aún hay dos o tres departamentos donde no se ha logrado resta-blecer con regularidad. Esto en relación con la parte humanita-ria, pero se han atendido tam-bién la alimentación y los alber-gues temporales, además de que los recursos se proveyeron. Hoy el Fondo tiene a su disposición todo lo que se requiere para que estos programas fluyan: progra-



mas de vivienda, de albergues, de arrendamientos, todo para motivar a la gente a que busque solu-ciones temporales. Si la persona hace parte de -o vivía en- una de las zonas que no se va a recons-truir o que no se va a mejorar porque hace parte de zonas de alto riesgo, se incluye en programas para optar por una vivienda definitiva.

Esto ha sido descomunal. Son 27 los decre-tos que se expidieron. Cada ministerio asume la responsabilidad de los suyos. Los primeros se crearon para determinar la gerencia del fondo, la creación de la Junta Directiva, el Fondo de Ca-lamidades y el Fondo de Adaptación, que tendrá los aspectos de la reconstrucción. También había que financiarlos, y no se estableció ningún tipo de exenciones, todo lo contrario se gravó a quie-nes no fueron afectados por el invierno pero que tenían una capacidad contributiva. Defendemos el Impuesto al Patrimonio como se estableció y en la proporción que se estableció.

Los únicos que podríamos llamar subsidios fueron algunos que tramitó el Ministerio de Agri-cultura ante el Fondo que ya le fueron asignados y aquellos que solicitó el sector de minas para el no cobro de aquellas viviendas que fueron afec-tadas. Se dio un subsidio de seis meses sobre la

base fija a aquellas personas que están recibiendo el servicio pero en zonas que fueron afectadas.

Tomamos la decisión de poner a órdenes de las autoridades territoriales locales, todos los bienes que hoy tiene la Dirección de Estupefa-cientes. Muchos de ellos han prestado un servi-cio de manera provisional, a órdenes todos los inmuebles rurales y urbanos que se necesiten para el efecto y esto no solo frente a aquellos que ya tienen sentencia definitiva de extinción, sino aquellos que no la tienen. Lo que quere-mos es ponerlos a disposición de quienes los necesiten, que sean utilizados, cuantificarlos. Claro, si los procesos posteriormente nos son adversos.

La gran proporción de los bienes incautados son bienes ligados a actividades ilícitas que des-de el momento de la sola incautación deberían ser monetarizados. El Gobierno debería disponer de todos esos inmuebles, no administrarlos más, monetarizarlos, poner a disposición de los jueces títulos por el valor de los mismos en los pleitos que se estén surtiendo. Eso está contenido en el decreto y ojalá surta su trámite de Constituciona-lidad. Así funciona en muchos países. Además, la expropiación administrativa se fortaleció.



Yo siempre he creído en la autoridad, ese ins-trumento que aquí no ha funcionado, ni Alcaldes, ni Gobernadores, ni para la construcción de vías, tampoco para la vivienda y mucho menos para ac-tuar en las zonas de alto riesgo. Se mueren del susto. Yo no conozco, si hay una no hay dos san-ciones, en todos estos años, donde una autoridad haya tomado la decisión de expropiar una figura, si bien está consignada, no se ha utilizado y aquí se prevé que lo hagan más que para vivienda o para vías, están facultadas para el tema ambiental, para el de las rondas, etc.

Pueda ser que este instrumento termine sien-do útil. Hay dos aspectos del calendario acadé-mico en los esquemas de contratación. Tenemos la la certeza de que el país reclama una atención inmediata y toda la acción del gobierno. Creemos que la facultad a través de unos procedimientos privados de contratación agiliza mucho la res-puesta del Estado, lo que no quiere decir volver a la contratación directa aunque sí a través de organismos más expeditos. Pero yo en lo que qui-siera detenerme en este encuentro es en el papel que deben jugar los organismos de control, para lo que el Gobierno no ha escatimado esfuerzo alguno. Sabemos que inversiones de estos mon-tos, sobre los cuales hay que tomar decisiones con celeridad, implican compromisos adicionales en materia de vigilancia. Así lo hemos entendido desde siempre, para eso está creando el Comité de Ética y Transparencia, al que hemos vinculado a empresas de auditoría tanto nacionales como internacionales.

Se está permitiendo que las organizaciones de beneficiarios y las veedurías ciudadanas puedan controlar la gestión. La Contraloría General de la República ha sido investida de facultades a través del último decreto que se expidió en virtud de la emergencia, acatando todas las insinuaciones, su-gerencias y propuestas que se formularon, desde la Contraloría General.

Claro que hay que garantizar el buen uso de estos recursos. Eso sería lo único que no podría ocurrir: que luego de la asignación de estas in-versiones terminara el país en un debate sobre hechos de corrupción. Los facultamos para que intervengan de manera directa en el control a las corporaciones autónomas y, en concreto, en

aquellas que se fusionaron. Para ello se estable-ció un régimen de sanciones bastante más seve-ras. Los investimos de instrumentos que algunas personas han cuestionado, yo lo digo por los de-bates que se iniciaron en el Congreso, para poder actuar aún de manera previa en todas las etapas de la Contratación.

Ayer nos cuestionaban por la expedición de ese decreto diciéndonos que eso violaba el princi-pio constitucional del control posterior. Ese es un debate jurídico y preferimos que así sea para que intervengan en todas las etapas de la vigilancia de la asignación de estos recursos. La Contraloría está invitada con carácter permanente, así como la Procuraduría, a asistir a la propia Junta Directiva del Fondo de Calamidades y lo será también al de reconstrucción. La información se ha suministrado oportunamente y les agradecemos también la que ustedes con regularidad nos envían semanalmente en tiempo real. Preferimos ese celo extremo que han colocado en la vigilancia de lo que se está haciendo.

Se han invertido recursos, sí, muchos. Todo lo que se necesitó en materia de menajes, alimen-tos, sacos, apoyos, etc. Los giros directos que se vienen haciendo superan los 100 mil millones de pesos mensuales en el sólo rubro de la atención. Esta fase humanitaria algunos la habían estima-do en una cifra bastante mayor y así se viene atendiendo.

Yo traía muchas cifras de la emergencia, de lo que se ha hecho y de los giros que se han realiza-do y de cómo se viene actuando. Ya se aprobó, ya lo mencioné, el primer paquete de financiación que se orientará a las obras viales: 260 mil mi-llones de pesos en la Junta que tuvo lugar el día jueves para intervenir en redes terciarias, puntos críticos, pasos taponados, Invias y el Ministerio. Esperamos que nos respondan con prontitud. Se aprobó ya también el primer componente para el sector salud y, como ya les mencioné, se hizo igual en los temas del sector agrícola. Todos es-tos proyectos, además, se aprueban condiciona-dos a cada sector.

No me voy a extender más. Quiero, sí, reco-nocerle a la Contraloría que desde la hora cero se ha preocupado enormemente en aspectos que

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eran propios de sus funciones mientras otros se limi-taban sólo al control fiscal. El gobierno así lo solicitó y se siente muy complacido. Nos ha sido de utilidad la información que nos han suministrado para prevenir falencias o para atender denuncias que no llegaban a través de sistemas que montamos de las salas de emergencia, o de las propias autoridades territoriales.

La Dirección de Riesgo ha pasado a jugar un pa-pel secundario en la medida en que el Sistema, como les mencionaba, se descentralizó. Hoy la Dirección de Riesgo del Ministerio está jugando un papel de In-formación y de actuación en aquellos casos en don-de las autoridades territoriales presenten deficiencias. Esta Dirección habrá que incorporarla a la estructura nacional que para el efecto ya se creó mediante estos decretos y no para debilitarla sino para que no siga-mos en el ministerio con una dependencia aislada de la nueva institucionalidad que denominó el gobierno. Queda hacia adelante superar la parte de atención hu-manitaria y, esperamos que con cierta celeridad, avan-zar en la etapa de mitigación y con mucha seriedad preparar en estos meses los programas y los planes que permitan enfrentar la reconstrucción.

El Presidente ha dicho que es una gran oportuni-dad. Yo en efecto creo que así es, y no para repetir las experiencias de antes, de que superada la etapa de la emergencia misma el tema pase a segundo plano, sino para la reformulación de esta política, como el gran horizonte en el cual el gobierno puede canalizar toda su gestión en el Plan de Desarrollo y en el esfuerzo que se va a hacer de financiamiento a través de estos programas y de dichos fondos, no sin perder de vista que los ministerios tampoco están desarticulados.

Estos Fondos toman decisiones, particularmente las concernientes al plan financiero y a la asignación de los recursos. Pero no es que se esté desestitucio-nalizando al país. Cada ministerio es ejecutor en su sector, y en su propio sector el Fondo asigna recursos, pero los que ejecutan son los ministerios.

No es que tampoco se esté montando una super-estructura que sustituya la gestión de toda la admi-nistración pública. Eso no se ha querido. Mucho hay que aprender en ese sentido, pues estos encuentros, y todo lo que se está haciendo -los trabajos y estudios que se están adelantando-, servirá para marcarnos un norte. En todo caso, hay algunas ideas pero no pier-dan de vista que las decisiones han debido tomarse

al fragor de los hechos durante estos cuatro meses de tragedia invernal. Y en ocasiones no es fácil priorizar.

El Gobierno estuvo agobia-do hasta ofrecer una solución a la coyuntura, pero en la me-dida en que esta sea superada, con calma pero de manera muy ejecutiva, habrá que avanzar en las tareas que aquí se denomi-nan de reconstrucción. Eso no puede ser solo un programa para financiar unas carreteras y unos diques, o dar solucio-nes de vivienda popular -que también hay que hacer pero la gente no se puede quedar in-definidamente esperando una respuesta en unos albergues o recibiendo un estipendio men-sual por concepto de arrenda-miento y alimentación.

Hay que responder, pero con un enfoque integral del proble-ma. Así lo ha dicho mil veces el Presidente. Tenemos que adap-tarnos a esta realidad y enfocar el Plan de Desarrollo y las ac-ciones del Gobierno. De mane-ra, que la tarea de la contralo-ría, también de la Procuraduría y de todas aquellas personas e institucionesque nos vienen ayudando a mejorar, a imple-mentar controles y a verificar abusos que se puedan haber presentado, somos los primeros en celebrarlo. No creemos haber obstaculizado nada que facilite la gestión de ustedes. Todo lo contrario: queremos que estén en todas las etapas del proceso, que no tengan limitación algu-na para cumplir con su tarea. Esa colaboración nos es muy importante, y queremos dar de todo: instrumentos, control, información, presencia etc.

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La verdadera gestión que los órganos de control van a adelantar empieza ahora: ga-rantizar la transparencia y la pulcritud, las millonarias in-versiones que se van a hacer en materia de vivienda, en obras de prevención. Ahí sí que la Contraloría tiene un gran pa-pel que jugar sin descuidar lo que a nivel departamental y municipal también se va a hacer, pues hay líneas que permiten a los alcaldes acce-der a recursos de manera muy expedita para obras superiores a los 250 millones de pesos. Aquellas que tengan un valor superior, si bien tienen una instancia distinta, el trámite también permite que sea muy ejecutiva la decisión y luego también la contratación de la misma. Ese es un papel en el que nadie puede sustituir la Contraloría General.

Algo final, esto que se construyó y se instauró a tra-vés de los decretos no es otro FOREC, ni pretende serlo. Sa-bemos que el FOREC fue un hecho que ocurrió en un día y no se repitió ni fue continua-do, esa pudo haber sido una experiencia muy interesante. La opinión pública cree que, además, fue útil y muy bien manejada. Pero no es que el Gobierno esté repitiendo esta institucionalidad, ni tampoco se pretende hacer una réplica del FOREC. De hecho, algunas de las personas estuvieron en la Junta del FOREC y el propio gerente designado fue antes gerente del FOREC, pero estoy seguro que ninguno de ellos ha pensado que esto se pueda manejar como se hizo con el terremoto que tuvo lugar en

Armenia. De ninguna manera.

Termino por decir que este es un compromiso del Presidente que él mismo orienta. Los últimos cinco Consejos de Ministros se han dedicado exclu-sivamente a este propósito. El Gobierno tiene un compromiso muy resuelto con las definiciones, y sé que gran parte de la gestión en la ejecución de recursos y en las tareas del Gobierno tendrán que enfocarse a este propósito, de manera que resalto, por más cuestionamientos que puedan generar las decisiones iniciales del Gobierno, que, a diferencia de años anteriores, lo que aquí se está construyen-do, lo que se está presupuestando, los recursos que se están consiguiendo y la manera como se va a enfrentar el inmediato futuro, no tiene precedentes en el país.

Nadie hasta ahora lo ha hecho. Creo que llegó el momento de hacerlo y es la gran oportunidad de empezar a enmendar lo que aquí sucedió. Aquí las medidas no son para mitigar la emergencia sino para convertir esto en un gran Plan de Trabajo de Gobierno, o ¿no lo piensan así? yo si lo creo. Es más, estoy convencido al respecto.


Ajustes en el financiamiento

El Presidente de la República dice que gobernar es priorizar y, como los recursos son escasos, pues no se tiene todo el dinero con que le gustaría contar, eso implica un ejercicio de priorización.

En términos de priorización, ésta obedece más al Presidente del Consejo de Minis-tros. Yo debo responder por cuánto dinero hay. Con base en eso, se sabe con cuánto se cuenta y qué se debe hacer y qué no. Cuando sucedió la emergencia -que fue en as-censo desde el mes de septiembre hasta diciembre-, ya se había pasado el presupuesto del 2011 desde mediados de octubre.

De manera que los decretos que se fueron produciendo en la segunda mitad de diciembre, fueron decretos que ya llegaron con una agenda legislativa bastante apro-bada. El reto desde el Ministerio de Hacienda fue, primero, una cuantificación lo más certera posible que se pidió a los otros ministerios, con el inmenso riesgo de un desastre que al mismo tiempo se estaba desarrollando. Para dar un ejemplo, el día que fuimos a Barranquilla a mirar lo que había pasado en el Atlántico, pudimos confirmar el hueco que se abrió el día anterior en el Canal del Dique. Era un hueco de metro y medio más o menos que, en cosa de 24 horas, ya iba por cincuenta metros y al tercer día llegó a los ciento veinte metros.

Imaginen entonces la precisión con la cual se puede computar el impacto de la emergencia. De pronto llegó la noticia de que Gramalote había colapsado, y los cos-tos empezaron a crecer en cosa de días. De manera que era muy grande el nivel de incertidumbre que estábamos manejando, e incluso todavía se maneja, porque con el Director del IDEAM nos volvimos los mejores amigos pues en ese entonces nos veíamos todos los días y le preguntábamos qué va a pasar y siempre nos traía malas noticias afirmando que aquello podría seguir hasta abril o mayo. De ser así, la cuantificación estimada hasta ahora puede ser parcial. Lo primero que se les pidió a los ministros fue esa cuantificación. Por supuesto, a los gobernadores de las zonas más afectadas se les pidió, conjuntamente con el alcalde de cada municipio afectado, la cuantificación de las

Juan Carlos EcheverryMinistro de Hacienda y Crédito Público


para atender la emergencia




para atender la emergencia

viviendas afectadas, el número de familias que tienen que mo-verse de su casa, cuánto tiempo habría que mantenerlas, etc.

Por fortuna, el equipo conta-ba con cierta experiencia. Hace once años, durante el gobierno de Pastrana Arango, sucedió el terremoto del eje cafetero. Mu-chos de quienes participába-mos en el gobierno recorrimos la zona en esa época. El propio presidente llamó a Everardo Murillo, que es quien gerencia esto; llamó a Luis Carlos Ville-gas, llamó a un grupo de gente que ya tenía toda la experien-cia. Con todos ellos empezamos esa cuantificación de la que les hablo. Surgieron muchas cifras que, por supuesto, fueron cre-ciendo hasta confirmar cómo iba desarrollándose la emergencia de manera exponencial. Primero fue un billón de pesos. Recuerdo que me llamaron un domingo a las nueve de la mañana a infor-marme que debía conseguir ese billón. Al momento me pareció

un exabrupto. Pregunté “¿de dónde sacan esta clasificación? Hoy vamos ya por múltiplos de esa cifra. Pero justamente en el momento en que fue claro –quince o veinte días, o un mes después- que los cuatro o cinco municipios que fue-ron afectados por la rotura del canal del Dique ya implicaban unos costos sustanciales. Desde el punto de vista de Hacienda, es necesario lo que se llama la fase uno o dos, es decir, la fase de atención humanitaria a corto plazo. Para la fase de rehabilitación debía conseguir una suma que, en principio, pensábamos era un billón, pero después subió a dos, y luego a 4. Ahora creemos que debemos conseguir una suma cercana a los cinco o seis billones de pesos. En eso hay un nivel de riesgo, puede ser un poco más puede ser un poco menos. De-pende de la velocidad en que se reconstruyeron las casas, pues esas familias pueden volver más pronto que tarde. Aparte de

la fase de rehabilitación y de atención humanitaria a corto plazo viene luego la parte re-constructiva y constructiva, y un montón de infraestructura afectada que toca fortalecer hacia el futuro.

La información que se co-nociera en los mercados so-bre el costo de la emergencia y cómo se debe financiar, es fundamental para garantizar que esos potenciales compra-dores de los veintiocho billones de pesos siguieran comprando deuda, porque si no a la catás-trofe natural le sumábamos una catástrofe financiera. De haber-se dicho “vamos a emitir quin-ce billones de pesos en nueva deuda, más los veintiocho, ahí mismo el precio de los bonos se hubiera desplomado. Había que mandar una señal supre-mamente clara de cómo se iba a manejar una emergencia para mantener el clima de confianza que nos permita financiar todo el año 2011.


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¿Qué se dijo entonces? Se dijo que no se va a usar deuda adicional, salvo aquella de corto pla-zo. ¿Qué quiere decir eso? Los gastos del fondo de calamidades, que son gastos de atención hu-manitaria a corto plazo y de rehabilitación, van a tener de impuestos. ¿Cómo? Los seis billones los vamos a conseguir así: dos billones de dos puntos del 4 por mil. Eso lo acordamos en el Congreso. El cuatro por mil lo vamos a bajar al tres por mil en el 2013, y luego a dos por mil en el 2014. En el Congreso acordamos que lo bajá-bamos en cuatro por mil hasta el 2014. El punto adicional en esos dos años, que es más o menos un billón por año, da dos billones, que son para emergencia invernal.

A grupos de colombianos de todos los estratos sociales hay que imponerles esta carga, aunque es claro que la deben llevar los grupos de colom-bianos más favorecidos, los que más se estaban beneficiando del ascenso económico. Por eso se decidió usar el impuesto al patrimonio. Se sacó una sobretasa y se amplió la base. Eso nos da, en valor, 3.3 billones de pesos. Hoy, en la junta de Ecopetrol, se dijo que este año se va a pagar equis cantidad de plata como impuesto al patrimonio adicional para la emergencia invernal. Todas las empresas están haciendo ese esfuerzo, así como todas las personas adineradas de este país.

Entonces, dos billones del cuatro por mil, y tres punto tres de impuesto al patrimonio, su-man cinco billones trescientos. Del presupuesto del año pasado sacamos un billón, de los cuales el año pasado se gastaron solo ciento cincuenta mil millones y se sacaron ochocientos cincuenta millones para este año. De manera que, en total, para esa fase se sacaron seis billones seiscientos mil pesos, uno más dos más tres punto tres suma seis punto tres billones. Eso es para los gastos que, digamos, podíamos llamar “de rehabilita-ción y atención humanitaria a corto plazo”. ¿Qué quiere decir eso? Que no vamos a admitir deuda de largo plazo para financiar la emergencia. Si podemos emitir deuda, pero deuda de puente. Doy un ejemplo: la primera cuota del impuesto al patrimonio se recauda en mayo; la segunda, en noviembre. ¿Qué pasa si nosotros el próximo mes necesitamos girar al fondo de calamidades ciento cincuenta o doscientos mil millones de pesos? Emitimos unos TES de corto plazo que se llaman

TES SOS y después, con el recaudo, se pagan esos TES SOS.

En el FOREC, cometimos un error: se emitió deuda pero no se sacó un decreto que dijera que con los impuestos recaudados del dos por mil se puede pagar la deuda en la que se incurrió para enviar plata a la reconstrucción. Por esa razón quedó un fondo FOREC durante diez años hasta hoy. Yo fui al congreso, y los parlamentarios del Quindío me dijeron “Doctor Echeverri hay un bi-llón de pesos que tiene que llevar al Quindío”, a lo que dije: “no señores, eso se les giró a ustedes hace diez años. El problema es que se les giró con deuda y después, cuando se recaudaron los impuestos para el FOREC, esos impuestos no se pudieron usar para pagar esa deuda y quedaron ahí. O sea, ya se había pagado todo pero quedó un fondo de un billón de pesos que decía Forec.

La Contralora, que es muy acuciosa y es una hormiguita que se las sabe todas, dijo “Ustedes tienen que dedicarse a eso ahora, pues esto es una emergencia”. Esa plata del fondo es deuda porque es plata con la cual se estaba financiando el gobierno. No es cierto: No le corresponde al Quindío. Le corresponde a una emergencia y se la vamos a dar ahora. En fin, el mensaje más impor-tante fue “Señores para esta cosa no se va emitir deuda, salvo de puente de corto plazo que ahí mismo se paga en dos o tres meses”. Ahí queda, en principio, cubierta la parte de calamidades.

La parte de reconstrucción, que es lo que lla-mamos el Fondo de Adaptación, ¿de dónde va a salir? La reconstrucción, ¿qué es? Es creación de activos, de un dique, de una calzada que se afectó, de un derrumbe que hay que solventar. Poner infraestructura es por ejemplo –así lo con-sideramos nosotros- el agua que llega al Caribe e inunda la parte de la Mojana, o la que inundó el sur de Bolívar y de Atlántico. Se trata de agua que viene de todo el país, agua recogida por el Magdalena y por el Cauca. Si se quiere que esto no vuelva a pasar, toca tener la capacidad de re-coger aguas arriba.

Parte de esto es un sistema de manejo de agua que nos permita, en los ríos afluentes, po-der capturar agua, agua que, una vez captura-da, sirve para generar energía eléctrica o para

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hacer distritos de riego. La emergencia, en ese sentido, es una oportunidad para planifi-car con detalle y a largo plazo que no vuelva a suceder. Pero para esto no simplemente se tienen que poner unos diques muy buenos, sino que también tiene que tener la capacidad de capturar agua permanente-mente más arriba. Aquí viene el ejemplo que usó el presidente Santos al mencionar a Estados Unidos que, durante cincuen-ta años -entre los veintes y los setentas- hicieron un programa masivo de creación de reservas y de lagunas para generación y captura de agua.

En Estados Unidos era nor-mal, en los sesentas y setentas, el programa “El Mundo al Ins-tante” que mostraba familias norteamericanas sentadas en el techo de sus casas rodeadas de agua. Eso ya no se ve. Pero era normal en Estados Unidos que cada dos, tres o cuatro años en-frentaban una tragedia inver-nal. ¿Qué hicieron los Estados Unidos? Justo lo que nosotros vamos a hacer ahora: un siste-ma sofisticado, ambicioso, de reservas de agua que después se puedan usar naturalmente para generación de energía, para tu-rismo, para fines ecológicos y, por supuesto, para agricultura y medio ambiente.

Toda la reconstrucción de jarillones, de diques, de distri-tos de riego que se rompieron, de la carretera de Gramalote, de Bello (Antioquia), donde toca rehacer barrios enteros. Toda la reconstrucción, ¿de dónde debe salir? El concepto fue, dado que esto es una inversión que crea activos, podemos desacu-

mular un activo y con esa plata generar otro activo. ¿Cuál fue el activo que se escogió desacumular? El de Ecopetrol, hasta el diez por ciento, bajo el entendido de que la Nación desacumulaba un activo pero con ese mismo dinero generaba otros activos, y el ba-lance activos y pasivos de la Nación quedaba igual.

Si bien esto tiene consecuencias financieras sustanciales, no va a afectar ni la sanidad fiscal de Colombia, ni la tasa de interés, ni la macroeconomía, ni nada. El anuncio fue hecho y la tasa de in-terés, no se ha afectado ni la tasa de cambio. Ningún indicador de sensibilidad de la economía se ha afectado. Tuvimos credibilidad. La gente dijo “Esta historia suena completamente coherente”, no afectamos ni contaminamos el estrés de la deuda, ni la percepción de riesgo de Colombia. Los mercados se asustaron durante una se-mana, porque dijeron “Esto va a ser una emisión de deuda masiva”. Cuando oyeron la historia y vieron que sí, que íbamos de hecho a usar a Ecopetrol y que las fuentes de impuestos estaban ahí, que el uno por mil ya estaba puesto en el Congreso y que sacamos el decreto informando lo que salía de Patrimonio, hicieron las sumas y las restas y dijeron “esto da”.

En el Plan de Desarrollo hay un capitulo especifico que no estaba en las bases porque es nuevo. El Director de Planeación llegó por una cifra, oigan bien, de veintisiete billones de pesos. Le dije “Perdóneme, Director, pero esa plata no existe. He hablado de más o menos ocho o diez billones, pero puede ser once, doce o siete u ocho. No sé. ¿De la venta de Ecopetrol? No, y de seis punto tres billones de Calamidades tampoco. Eso suma dieciséis, dieciocho billones. ¿De dónde sacan ustedes veintisiete? Entonces el Director de Planeación me dijo “Yo sumé todo lo que pidieron los ministerios”. Le dije “Por favor, dígale a los ministros que esa plata no está, que yo no voy a salir ahora a de-cirle a los mercados que vamos a tener que ermitir todos esos billones de pesos. Esa plata no está. Nos toca priorizar.

Solo entonces hicimos un acuerdo: se pusieron dos párrafos “Solo se gastará más si la economía crece por encima de su nivel”. El PIB potencial crece por encima del nivel que lo está haciendo ahora, de manera que ese mensaje tampoco afecte ni la estabilidad macroeconómica ni la tasa de interés, ni la tasa de cambio, ni la percepción de riesgos. Esto es nuevo. Otra cosa nueva la denominé “La bolsa de suero”. La bolsa de suero, es lo siguiente: cuando un ministro le pide a usted uno o dos billones de pesos, ¿cuál es su aspiración? Que usted le dé el billón de pesos y él se lo lleva para su ministerio y se lo empieza a gastar. Eso ¿qué implica? que yo tengo que emitir uno o dos billones de pesos y entregárselos.

Resulta que, a los seis meses, usted llama al ministro. “Ministro, ¿cómo van sus gastos? Necesito que el PIB que empleó y todo lo que se deriva de ese gasto se vea, y yo no veo esto”. Ah, no, es que no puedo gastar porque es que gastar es muy difícil y entonces me toca hacer este Plan. Pero “él sigue sentado” sobre el billón de pesos. En-



tonces le dije “Vea, yo no les voy a dar el billón de pesos. Vamos a funcionar como una bolsa de suero”. La bolsa de suero es el Ministerio de Hacienda. Yo doy por goteo, soy la enfermera que le pongo y le doy, digamos, cin-cuenta mil o cien mil millones de pesos, y siempre se los man-tengo llenos y usted gasta de ahí. De manera que el ministro que más ejecute, más le gotea, pero ningún ministro ni ningu-no de los fondos se tiene que sentar en un billón o dos billo-nes o imagínese diez billones de pesos. Toda esa plata parada ahí cuando hay necesidades en otro lado. Y, además, sin el incentivo de moverse a gastarlos.

Entonces, impusimos el con-cepto de la bolsa de suero que nos evita endeudarnos o captu-rar recursos de los colombianos o de los mercados. Si los minis-tros gastan, ponemos más. Si no lo hacen, no hay que vender más de Ecopetrol. Digamos que vendemos uno o dos por ciento y ellos se demoran en gastar. Yo no tengo que vender otro dos o tres por ciento hasta que el go-teo de la bolsa de suero lo haga necesario.

Lo interesante ahora, es que internacionalmente a los Mi-nistros de Hacienda nos están metiendo en todo lo que tiene que ver con el cambio climático porque, claro, se dan cuenta que si los Ministros de Hacienda no están metidos en el tema no hay plata, entonces el cambio climá-tico se vuelve una discusión muy interesante. Pero si hay cierta restricción presupuestal, puede ser más retórico. Yo estuve en Washington en los encuentros del Fondo Monetario y del Ban-

co Mundial hablando de esto, porque con todos los ministros de hacienda del mundo habla-mos de cambio climático. Esta planificación del cambio climá-tico, involucra Hacienda porque mundialmente hay consenso de que Hacienda tiene que estar metida para pasarla de planes y programas a gasto efectivo.

Con esto he respon-dido el tema de la crisis como una oportunidad para Hacienda. El mecanismo fue, primero, una oportunidad para solucionar este problema financieramente sin efectos económicos, fiscales o financieros que nos quitaran el sueño y nos afectaran todas las variables claves y, segundo para desarrollar el concepto de bolsa de suero, que ya se aceptó. Al Pre-sidente de la República le pareció sensato y se protocolizó para usar la experiencia de hace diez años.


de la reconstrucción

Esta es la visión que tiene el Departamento Nacional de Planeación de la oportuni-dad que representa este fenómeno que ha generado grandes desastres y gran calami-dad en una parte importante de la población colombiana. Hay que entender el tema de oportunidad en un sentido muy claro, que es el de reconstruir, pero con desarrollo. Reconstruir pensando en dar un paso más allá cuando vengan nuevas situaciones de riesgo inminente de temas relacionados con la variabilidad del clima, con estos fe-nómenos de cambio climático, con estos desastres naturales, para que la población y nuestro territorio, nuestro ambiente, esté mejor preparado para enfrentar eso.

En eso de oportunidad, es importante distinguir el concepto al de oportunismo. ¿En qué sentido planteo ese tema? De lo que se trata es de construir con desarrollo, que las demandas históricas, digamos de segmentos de la población que por razones muy complejas que tienen que ver con el propio desarrollo de nuestro aparato pro-ductivo, de nuestra sociedad y de nuestro régimen democrático, no se puede resolver todo el pasivo histórico de la población en materia de pobreza y en materia de falta de oportunidades. Por supuesto que va a ser una oportunidad para dar un paso, pero es importante aclarar que no se puede resolver todo lo histórico alrededor de este tema.

Quiero mencionar tres mensajes importantes. Creo que este fenómeno de la ola invernal, desde el punto de vista institucional, ha sido un campanazo muy fuerte para todo el rumbo de la política ambiental y de manejo del riesgo en el país. Tan es así, que desde nuestra perspectiva de Planeación Nacional habíamos entregado, desde noviem-bre pasado, por norma, por ley, las bases del Plan Nacional de Desarrollo al Consejo Na-cional de Planeación para que iniciara el estudio y la discusión acerca de la hoja de ruta que el actual gobierno iba a plantearle al país, y ahora en el Congreso de la República con un debate amplio y por todas las regiones sobre el Plan Nacional de Desarrollo.

El Plan Nacional de Desarrollo lo tuvimos que modificar de manera importante en relación con el tema de la ola invernal que sucedió en los meses finales y que puso tan

José Leibovich GoldenbergGerente Asesor de la Dirección General DNP para la Rehabilitación y Reconstrucción


Planeación y gestión




álgida la situación. Eso fue recogido en las bases del Plan que se en-tregaron la semana pasada al Congreso de la República para el inicio del debate de la ley del Plan. Creo que también es un tema profundo que tiene que ver con la educación de todos nosotros los colombianos en relación con el tema ambiental y del tema del cambio climático, y creo que está dejando consecuencias muy positivas en materia de que todos empecemos a entender qué es eso del cambio climático, qué es eso de la variabilidad climática, qué es lo que podemos aportar a ese tema y cómo podemos adaptarnos todos desde nuestra perspectiva, desde nuestros sectores productivos, a vivir con ese fenómeno del cambio climático.

El tercero, es la modificación del Plan Nacional de Desarrollo en esa materia. Para repasar rápidamente, estas son las últimas cifras que se tienen consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo sobre la emergencia invernal. Se habla de 2.27 millones de personas, 341 mil viviendas afectadas, 751 vías con diversos niveles de afectación, 807 mil hectáreas afectadas, también por inundaciones, 813 centros edu-cativos y 15 centros de salud.

El comentario que tengo sobre el asunto es que, a diferencia de otros fenómenos graves que han sucedido aquí y en otras partes, como el caso de un terremoto, el fenómeno no ha terminado para todos. Por supuesto, nosotros y todos los que estamos metidos en las políticas públicas, en el diseño de políticas públicas, tenemos una línea de base para lo que se va a actuar.

Una línea de base es el punto de referencia que en algún momento tiene que establecerse. No estoy diciendo con eso que no pueda ser ajustada con base en los análisis que en estos días se están haciendo. Precisamente, en estos momentos se encuentra en el país una misión del BID y la CEPAL, que vino especialmente al país a hacer una eva-luación de los costos, de las pérdidas y de los daños que ha generado la ola invernal, y que obviamente pueden ayudar a mejorar en algunos temas información al respecto.

Por otro lado, hay una expectativa que no sabemos muy bien que son los modelos en materia de clima. Es decir, el fenómeno del clima es tan complejo que los modelos más sofisticados que hay y de los cuales se disponen, no son suficientemente confiables para poder va-ticinar si vamos a tener una continuación del fenómeno de La Niña con intensidad igualmente fuerte en los meses de marzo, abril, mayo. Es lo que ocurre con el último reporte del IDEAM que habla del desva-necimiento del fenómeno de la Niña para este primer semestre. Ojalá fuera así, todos quisiéramos que fuera así, pero no tenemos certeza.

Entonces, hay un tema obviamente que es dinámico y tenemos que convivir con él. Si llegara a suceder un recrudecimiento de esta ola invernal, tocará repetir algunas mediciones importantes para el trabajo que viene: primero de atención humanitaria, segundo de rehabilita-ción y posteriormente de reconstrucción.

Pero el punto que quiero marcar es que estamos trabajan-do con una línea de base, que en este momento son estas cifras que han venido consolidándose y que son cifras que vienen de la Sala de Crisis de la Dirección General de Riesgo, donde han confluido todos los sectores y donde se ha venido consolidan-do toda esa información.

Los estimativos con base en este diagnóstico, que es impreci-so, pero que, en todo caso se ha hecho un ejercicio de cuantifica-ción de recursos necesarios para atender la emergencia, apare-cen en el Plan de Desarrollo en el orden de $26 billones para este cuatrienio, distribuidos de esta manera: 5% para la aten-ción humanitaria, 21% para la fase de rehabilitación, y 74% para las obras de recuperación, reconstrucción y prevención hacia el futuro.

Quiero mencionar las grandes dificultades en las que estamos inmersos desde el punto de vis-ta institucional, y creo impor-tante hacer claridad sobre ello, obviamente para superarlo, para trabajar conjuntamente con to-das las entidades del Estado, y por supuesto con la Contraloría y con la Procuraduría, que son igualmente importantes en todo el desarrollo de lo que está ade-lantándose por parte del Estado.

Algo del diagnóstico sobre este tema institucional que viene del pasado es que en los últimos tiempos ha prevalecido un enfo-que “emergencista”, digamos, de atender una emergencia cuando no hay un verdadero diseño de políticas para responder por par-te del Estado a esta situación.



Hay que reconocer que te-nemos una debilidad en la in-clusión y aplicación de disposi-ciones que obliguen a tener en cuenta el tema de la reducción del riesgo de desastre en los planes de ordenamiento terri-torial. Por supuesto, estamos aprendiendo e indudablemente en toda esta fase de reconstruc-ción que va a venir, los munici-pios más afectados o afectados en diverso grado, tendrán que hacer una actualización de sus planes de ordenamiento terri-torial antes de iniciar todo este trabajo de reconstrucción.

Creo que ya han advertido anteriormente acerca de que nuestro sistema de prevención y atención de desastres está debilitado y tenemos que refor-zarlo, empoderarlo y ponerlo a la altura que amerita por lo que estamos viendo: una escasa investigación y desarrollo tec-nológico en estos frentes, que tienen que ver con el tema del riesgo de tener buena informa-ción y buen análisis al respec-to; una debilidad evidente en coordinación entre entidades y una ausencia de una estrategia integral de gestión de riesgo, que fije las políticas y oriente las inversiones.

Pero no me voy a quedar llo-rando por la leche derramada, no es ese el propósito. Por lo pronto, lo más importante es que las dis-tintas entidades estamos traba-jando arduamente en construir sobre la marcha una mejor coor-dinación y apuntando a mejorar en estos frentes. El Plan de Desa-rrollo, repito, que fue ajustado a raíz de la ola invernal, refleja en esos capítulos esa visión de me-jorar esta temática.

Es importante mencionar el tipo de acciones que se clasifican dentro de lo que es la atención, rehabilitación y reconstrucción, mostrando que en las distintas fases hay elementos que reflejan el espíritu de que esto es efectivamente una oportunidad para re-construir con desarrollo.

Reconstruir con desarrollo quiere decir con mejoramiento de las condiciones de la población en materia de manejo del riesgo para estar mejor preparados para las situaciones de esa naturaleza que pueden venir hacia el futuro.

De tal manera, vale la pena resaltar entonces un listado, ob-viamente no exhaustivo, con elementos importantes de lo que se está haciendo en materia de atención: las entregas mensuales de un kit de ayuda humanitaria y de recursos para albergues, que es muy inmediato, a la par con un tema de identificación de las personas damnificadas. El DANE, en colaboración con Acción Social y otras entidades, están en esa tarea en este momento. A comienzos de abril tiene que estar el resultado de ese inventario, de esa recolección de información alrededor de las personas afec-tadas y damnificadas.

Se está empezando, por parte de las entidades competentes, a intervenir en tramos de la red nacional y acciones en la red tercia-ria que han tenido cierres, o sea, se está haciendo lo inmediato de poder abrir los tramos que han sido cerrados por los derrumbes, así como la atención de focos sanitarios en agricultura; compra de cartera; refinanciación en condiciones especiales; rehabilitación de infraestructura, en lo que tiene que ver con el tema de agricultura y con vías de acceso, distritos de riego, bombeo, reforzamiento de diques, planes de suplementación para bovinos, apoyo a la re-cuperación del sector de pesca y acuicultura; vigilancia en salud pública, que tiene que ver con el fortalecimiento de laboratorios, unidades móviles, disposición de agua potable, atención de pa-cientes con enfermedades respiratorias y diarreicas.

En el tema de educación, garantizar la prestación del servicio en espacios alternativos, dado que el calendario escolar ya comen-zó, e implementación de jornadas complementarias y kits escola-res. En el tema del ambiente, recuperación de estaciones afectadas, mantenimiento de la red y fortalecimiento de la Defensa Civil.

En rehabilitación, estas fases no se pueden separar de una ma-nera clara en el sentido de que aquí terminó la atención humani-taria de emergencia y comenzó la rehabilitación. Esto es continuo, en algunos temas ya se están dando pasos en materia de rehabili-tación, lo mismo se puede decir del paso de la rehabilitación a la reconstrucción, aunque la reconstrucción -por definición- se refie-re a un tema más estructural y, como decía antes, tiene que tenerse claridad en los niveles de riesgo tolerables para las reconstrucciones que se van a hacer, no puede permitirse que se produzcan el mismo



tipo de viviendas que sufrieron las consecuencias de este fenó-meno de la misma manera.

A manera de ejemplo, están la intervención en la red vial na-cional, la red vial terciaria y la red férrea concesionada; la creación de una línea especial de crédito de ola invernal para los agricul-tores, el desarrollo de incentivos a la capitalización rural y forta-lecimiento del Fondo de Riesgos Agropecuarios para estimular la toma de seguros −esto todavía está en estudio y en diseño y construcción−; mejoramiento de la vivienda de interés social rural, reparación en sitio y reubicación de viviendas urbanas afectadas; rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado, lo cual todavía no está en marcha, por supuesto, y que va a venir un poco más adelante una vez esté definido que el fenómeno climatológico ha pasado, pues como antes, no tenemos todavía claridad de si va a venir una se-gunda oleada invernal fuerte.

Ejecución de obras de man-tenimiento, reparación de las instalaciones educativas afec-tadas y atención a enfermeda-des de interés de salud pública y ejecución de acciones para la recuperación de la infraes-

tructura y el equipamiento de hospitales.

En cuanto a recuperación y reconstrucción, vuelvo a decir algo que mencioné anteriormen-te, pues me parece importante repetirlo: el sentido de opor-tunidad tenemos que tenerlo muy claro y no confundirlo con oportunismo. Es decir, que hay que pensar en reconstruir con desarrollo, no podemos pensar que se va a resolver el faltante, digamos, el pasivo histórico que la población tiene por más de dos siglos de camino al desarro-llo. Tenemos que dar un paso en la dirección del desarrollo, pero tenemos que ser muy concre-tos y muy serios en que, no por el camino de la reconstrucción se puede resolver toda la pro-blemática histórica de nuestra población. Me parece que es un punto importante de responsa-bilidad que tengo que decir.

En materia de recuperación y reconstrucción, está la ejecu-ción de proyectos estratégicos que permitan soluciones defini-tivas a los problemas de expo-sición de la infraestructura vial. Esa reconstrucción no es volver a la misma carreterita, sino que se requerirán estudios que plan-teen soluciones alternativas que

implicarán recursos importantes, viaductos en algunos segmen-tos de carreteras en donde his-tóricamente siempre ha habido el derrumbe allí y que hay que resolver eso. Ese tipo de obras es a las que me refiero, de recons-trucción con desarrollo.

De igual manera, desarrollo de programas de reasentamien-to preventivo para la población afectada; ejecución de acciones de mitigación, como la estabi-lización de taludes o el mejora-miento de canalizaciones y re-paración de las infraestructuras de acueducto y alcantarillado; implementación del programa de empleo de emergencia en co-ordinación con el Ministerio de la Protección Social, que es un programa que estamos evaluan-do en este momento y que es-tamos analizando en Planeación Nacional y obviamente con el Ministerio de Hacienda con el fin de valorar todas las dimensiones del programa; recuperación de la infraestructura y el equipamiento de hospitales; el tema de reubi-cación de algunas sedes educati-vas y toda la acción que hay que hacer para que nuestro sector agropecuario siga hacia adelante produciendo, creciendo, pero en condiciones de manejo de riesgo muchísimo más responsable.


y toma de decisiones

Como ustedes bien saben, y derivado de la geografía humana, una de las caracterís-ticas más importantes de la explicación acerca de por qué los países desarrollados son desarrollados y por qué los países subdesarrollados están aún en ese nivel de desarrollo es –sorprendentemente- la que se ha derivado del clima, que es la planificación. Es de-cir, en razón a la existencia de una sola estación de cosecha en los países desarrollados, la planificación ha tenido que ser más estricta, más rigurosa, una disciplina más precisa, en contraposición a los países en desarrollo, fundamentalmente los del trópico, que han tenido una naturaleza más exuberante y más generosa desde ese punto de vista.

El ejemplo muy sencillo: si el transporte para recoger a alguien durante el invierno llega 20 minutos tarde a 40 grados bajo cero, la persona puede congelarse comple-tamente. Es decir, el clima exige una rigurosidad en la planificación. Ahora tenemos varias amenazas mundiales: el cambio climático, que es un desafío en planificación para todos; el crecimiento demográfico; la amenaza terrorista; la crisis económica; las crisis económicas recurrentes; el proteccionismo en medio de las crisis económicas recurrentes; y por supuesto, el narcotráfico.

Por el lado de las tendencias mundiales está la globalización, el desarrollo sosteni-ble, otra vez el clima, el equilibrio entre mercado y el Estado, y por supuesto, los dere-chos humanos. En este caso vamos a hacer una referencia breve del trabajo que vienen desarrollando conjuntamente varias instituciones. Este informe que se va a presentar fue llevado a cabo por el IGAC, el IDEAM y el DANE. Y este es un esfuerzo conjunto de lo que es la necesaria combinación de esfuerzos interinstitucionales para ver el poten-cial que tiene que llevar una información más precisa para la planificación.

El desafío de estas tres entidades es dar información y algunos instrumentos para hacer la planificación, tanto desde el punto de vista del desarrollo como desde el punto de vista de la atención a esta emergencia invernal. Como ustedes bien saben esta es la mayor emergencia invernal que ha tenido Colombia en toda su historia.

Nunca ha existido una emergencia invernal de estas magnitudes, ni un impacto tan grande desde el punto de vista del número de damnificados. Además, según el infor-

Jorge BustamanteDirector del DANE


Información, diagnóstico




me del IDEAM, está de por medio una circunstan-cia: en Colombia, de cada diez fenómenos de La Niña, el 60% repite, o sea, hay una probabilidad de ocurrencia del fenómeno de la niña del 60%. Estamos actualmente expectantes de lo que pueda repetirse, desconocemos a qué nivel -si es que se repite- y el impacto que pueda tener desde este punto de vista.

Estos son informes que se presentan cada día al Consejo de Ministros, a la Junta Nacional de Ca-lamidades, cuyo gerente es el doctor Everardo Mu-rillo. Tratamos de dar información precisa desde el punto de vista del impacto en varios aspectos. Vamos a hablar básicamente del Registro Único de Damnificados, un documento donde se presenta la información de las zonas de inundación y una línea de base que será el 2001.

¿Qué quiere decir esto? El 2001 fue el prome-dio, desde el punto de vista de pluviología, del in-vierno y verano. De allí se deriva la línea de base de hidrología. Toda esta información es suministra-da por el IDEAM: las zonas interpretadas, las zo-nas afectadas por inundaciones, la evaluación de afectaciones en la parte de cobertura de tierras; el uso del suelo y la población, unos ejemplos desde el punto de vista de lo que se ha hecho con

la información que se ha recogido en fotogra-fías de satélite, sobrevuelos, etcétera, y también lo que estamos trabajando entre varias entidades sobre la gestión de información geográfica y las próximas actividades.

En la línea de base tenemos un área nacional de ciento catorce millones de hectáreas, cuerpos de agua en Colombia son 1.8 millones de hectá-reas y zonas inundables. Hablo de nueve millo-nes cien mil hectáreas aproximadamente, o sea el nueve punto dos por ciento del territorio nacional. ¿Por qué es importante esto? Porque en las pri-meras informaciones se habló de entre dos y dos millones doscientas mil hectáreas inundadas, pero una vez diseccionado exactamente qué es lo inun-dado nuevo estamos hablando de las cifras que mencionaré a continuación.

Hablamos de esas zonas interpretadas en doce departamentos: Atlántico, Bolívar, Córdoba, Cal-das, Magdalena, Antioquia, Boyacá, Cesar, Cun-dinamarca, Santander, Tolima y Sucre. Posterior-mente se van a incorporar los departamentos del Chocó, Valle, Nariño, Cauca y otras partes del sur del país, porque no se tienen todavía las imagines de satélite ni los sobrevuelos de fotografías aéreas. La escala es 1/100.000.



Durante los inviernos, si bien unas personas utilizan efectivamente algunas zonas para cultivar, en general son zonas inundables completamente. El gobierno nacional no puede aceptar esas zo-nas como inundadas, son inundables, tienen un tratamiento diferente desde el punto de vista eco-nómico. Las zonas interpretadas son 16.625.000 hectáreas, y las zonas afectadas por inundación son 2.091.000 hectáreas.

Tenemos nuevamente la zona interpretada, dieciséis millones; y las zonas inundables pe-riódicas, seiscientos sesenta y un mil hectáreas. De los cuerpos de agua tenemos que descontar toda la parte de lagunas, ríos, etc. La inunda-ción son ochocientos treinta mil hectáreas, que es básicamente lo que en este momento se tiene para ser atendida en términos efectivos por par-te del Estado.

Tenemos ya desagregados el número de muni-cipios afectados por departamento, cuántas hectá-reas son en total desde el punto de vista de la zona interpretada, cuántas hectáreas se han interpretado de esos departamentos, cuánto está en cuerpos de agua y cuántas son las áreas inundables.

Igualmente, ya con las fotografías y los es-tudios que se tienen por parte del IDEAM y del DANE, desde el punto de vista de las encuestas que se han hecho de tiempo atrás, así como des-de la fotografías de satélite, ya sabemos cuál es el impacto desde el punto de vista de la tierra: son cuatrocientas tres mil hectáreas afectadas en pasto, en área agrícola, en área con vegetación, en bosques, en cultivos transitorios, y en zonas de extracción, para no cansarlos con tantas cifras. Lo que estamos diciendo es, básicamente, cuál ha sido el impacto real desde el punto de vista de la cobertura de la tierra.

Después desagregamos la misma información, pero ya desde el punto de vista departamental, con la misma categoría vamos desagregando cuál ha sido el impacto nuevamente en número de hectá-reas por cada uno de los cultivos que se tiene, o la vocación de la tierra que se tiene, o los bosques que están, o si están en zona de extracción minera, etc.

Esto se está analizando periódicamente para ver cuál es efectivamente el impacto que se tiene.

Esta información da tratamientos diferentes o di-ferenciados por cada una de las ciudades, tanto para los gobernadores como para los alcaldes, para el Fondo Nacional de Calamidades y para el Fondo de Rehabilitación. Igualmente está la población afectada. Tenemos tres metodologías. Una meto-dología es lo que registran los alcaldes y goberna-dores en el visor que fue montado en el Ministerio del Interior y de Justicia, son unas dos millones trescientas mil personas las que en este momento se han reportado.

La otra metodología, si se quiere indirecta, está de acuerdo con los censos: cuánta es la población que se tenía en el censo 2005, cuánta es la esti-mada en el 2010, y un porcentaje estimado de la población afectada.

Además de esto, con la Directiva Presidencial Numero Tres el Gobierno Nacional ha instruido para llevar a cabo un registro único de damnifica-dos que hemos denominado “Reunidos”.

Como saben, las catástrofes separan a las fa-milias. Como dijo el doctor Jorge Londoño, el de-safío más importante es el aspecto humanitario. Aquí tendríamos entonces también por departa-mento, de acuerdo a los censos de población y de población afectada, de cuánto estaríamos ha-blando.

Tomemos como ejemplo el Canal del Dique. Los impactos que existen en la parte de pastos y zonas en cada uno; por ejemplo, con respecto de donde están las compuertas, o de donde están los municipios afectados Santa Lucia, Calamar, Suan (que quedó completamente inundado), vemos exactamente el impacto total desde el punto de vista de la inundación. Son elementos muy im-portantes para llevar a cabo importantes políticas de planificación.

La pregunta que uno se hace es la siguien-te: ¿hay que reconstruir a Suan, que quedó todo inundado, o tenemos que pasar a Suan para otro sitio? Con esta información tan precisa estamos tratando de bajar la lupa con mayor intensidad para saber exactamente qué es lo que está pasan-do. ¿Por qué?, porque esto se puede volver a re-petir, es más, se puede volver a repetir este año. Lo sorprendente es que si se repite de una magnitud



igual a lo que pasó el año pasado, es más delicado. ¿Por qué?, por-que el nivel freático de la tierra está más saturado por un lado y, por decirlo así, el sistema hidráulico también está más saturado, o sea, si el impacto es igual desde el punto de vista del fenómeno de La Niña, en 2011 el impacto sería mucho mayor desde el punto de vista de la inundación, porque ustedes saben que los niveles freáticos de la tierra recogen agua durante el invierno, y en el verano la va soltando.

Vemos cada vez mayores elementos de cuál fue el impacto, cómo fue el espejo de agua, hasta dónde fue el espejo de agua, con que intensidad etc. Hay que replantearse si es necesario reconstruir o retrasar el Canal del Dique, porque desde este punto de vista es muy delicado seguir trabajando con un Canal del Dique que puede volverse a represar y volver a inundar la zona, porque eran zonas inundables. Prueba de ello es que se inundaron completamente municipios que allí están establecidos. Se trata de información de planificación desde un punto de vista cada vez más preciso, para que cada una de las entidades tome decisiones efectivas. También nos da la planificación hacia el futuro desde el punto de vista de las cosechas para el sector agropecuario. Hay una cantidad de nume-ritos que hace una geo-referenciación de los sitios desde el punto de vista del comportamiento, de acuerdo con los problemas que se tienen. Lo otro importante que se está abriendo paso es la fuerza institucional o, digamos mejor, la capacidad institucional para llevar a cabo la respuesta a este tipo de crisis. En el documento CONPES 3585 se ordenó llevar a cabo la coordinación de la infraestructura colombiana de datos espaciales.

Ahí están EL IGAC, el IDEAM, el DANE, el DNP, INGEOMINAS, el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Educación… Esto, fundamentalmente, es para la ges-tión del riesgo, o sea, hay una fuerza institucional de estadística de líneas base que ya está establecida, ya está trabajando por eso. Es que inmediatamente, exactamente el 6 de diciembre, el IGAC, el DANE y el IDEAM en un Consejo de Ministros presentamos un pri-mer informe de cuál fue el impacto real de esta catástrofe. Todavía no tenemos toda la información. De hecho, se sigue recogiendo. Se ha tenido problemas con la nubosidad.

Insisto, el desafío fundamental cada vez más grande para un país en desarrollo y para todos los países del mundo con lo que está sucediendo es una planeación más precisa, una planeación de detalle, pues cada equivocación vale miles de millones o de billones de pesos. Cada vez la planeación tiene que ser más estricta, más precisa, no se puede violar la planeación una vez que se establezca. Que un alcalde diga “Yo voy a dejar aquí construir una fábrica” que no se puede construir porque se inunda esa fábrica y es un costo para la sociedad enormemente grande.

El mensaje que yo les quiero traer aquí fundamentalmente es que es necesaria más planeación, pero una planeación, si se quie-

re, más estricta a nivel munici-pal, departamental zonal etc. No podemos continuar diciendo “Ahí podemos establecernos” y no pasa nada. No, pues si pasa. Ese es el desafío que se tiene. El mensaje para todas las entidades, y para el país en este sentido, es que tenemos que hacer una me-jor planeación. Los planes de or-denamiento territorial no pueden ser concesionables, no puede ser que porque el amigo tiene una tierra allá y se autorice construir o desarrollar no sé qué proyecto. No se puede hacer eso: le cuesta miles de millones al país.

Lo que estamos viendo es que en zonas inundables fueron construidos, municipios comple-tos, incluso. No se puede hacer eso o hay que hacer un sistema hidráulico especial, no un siste-ma hidráulico en el cual hay un invierno muy grande y el pueblo queda sumergido completamente bajo las aguas.

En particular toda la infor-mación y capas más especializa-das, cada instituto del Gobierno que está en la infraestructura de datos espaciales, tiene unos có-digos de acceso. Hay empotradas más de sesenta o setenta capas de información disponibles para que el país planifique y tome decisiones, tanto en épocas de no emergencia como en épocas de emergencia.

Lo mismo sucede con el tema vías. Se sabe cuáles son vías de primer orden, vías pri-marias, secundarias, terciarias. Hay, igualmente, una cartogra-fía de precisión: qué vía se dañó, cuántos kilómetros se dañaron, en qué estado están, etc. Esto también le sirve al Ministerio de



Transporte para poder adelantar su política de recuperación.

Estos son ejemplos que se tienen: son vías Robledo - San-ta Fe de Antioquia vía La Pinta-da - El Bolombolo, en qué esta-do están, entonces empiezan a ubicar exactamente el sitio, las zonas, qué alternativas hay, qué variantes, cuál es el tamaño del daño, etc. Eso es básicamente lo que se tiene. Aquí está la longitud de kilómetros que están afectados en los trayectos, Está de promedio un acceso a documentación en el marco de gestión de emergencias por inundación.

Esto se llama Infraestructura Colombiana de Datos Espacia-les. En el sitio web Icde.org está buena parte de todas estas capas de información, y también hay, por supuesto, mapas temáticos de detección de zonas afecta-das. Ahí están los ejemplos de Magdalena, de los departamen-tos de Bolívar y de Atlántico, y están los sobrevuelos desde el punto de vista de cómo se ha

recuperado la información de cada capa. Está también toda la parte de metadatos, la matriz de mapas y geoservicios, metada-tos por cada uno de los accesos que hay, etc.

También están georeferen-ciadas las capas de inundación efectiva. Todo esto es un esfuerzo completo de Ingeominas, DANE, INVIAS, la Dirección General de Riesgos, etc. Se trata de un esfuerzo muy grande desde el punto de vista institucional para poder tener toda esa información a la mano. Eso es la contribución. El desafío impuesto es tener más información.

Lo segundo de lo que vamos a hablar es el Registro Único de Damnificados, que es una fuen-te directa, derivada de la Direc-tiva Presidencial Número Tres, cuyo proceso ya se inició y tiene 31 preguntas.

Se hizo un dispositivo con Acción Social, estamos traba-jando conjuntamente el DANE, Acción Social, las alcaldías y

las gobernaciones bajo la tu-tela obviamente del Ministerio del Interior y de Justicia y de la gerencia del Fondo Nacional de Calamidades. Se está recogiendo información en este momento en ciento ochenta y cinco muni-cipios, esta semana terminan de entrar cuatrocientos treinta y un más y la semana entrante siguen otros ciento treinta y nueve.

El dispositivo incluyó cuatro-cientas cincuenta personas. Se hizo un instructivo para todo el personal. Se reunieron con todos los delegados de los gobernado-res y alcaldes. Hubo reuniones a lo largo y ancho del país para poder hacer el procesamiento, también se hicieron reuniones con el DAS y con la Registra-duría Nacional del Estado Civil para llevar a cabo la verificación efectiva de que las cédulas co-rrespondan realmente a las per-sonas damnificadas. El desafío es terminar este Informe Único de Damnificados el 15 de marzo y, posteriormente, pasar esta informa-ción para la toma de decisiones.


de la emergencia

Quiero hacer una introducción frente al tema que les voy a presentar esta tarde: ¿qué está pasando en Colombia frente a la presencia de eventos extremos? Se trata de conocer un poco más lo que nos pasó frente al último evento extremo que todavía estamos viviendo en Colombia: es el fenómeno de la niña 2010– 2011 y la experiencia que ha tenido Colombia frente a la reducción de vulnerabilidad de lo que significa el cambio climático.

Para comenzar, vale la pena recordar que Colombia ocupa el tercer lugar del mundo en población expuesta en zonas de alto riesgo. Eso es importante teniendo en cuenta que estamos por encima de la India o Indonesia. No solamente estamos hablando de condiciones climáticas extremas, sino de que nuestras cordilleras son formaciones generadas precisamente por la alta actividad tectónica en nuestra costa pacífica y en nuestro continente. Por lo tanto, tenemos que pensar muy bien dónde realmente va-mos a seguir construyendo las ciudades o dónde vamos a tener que adaptar o ubicar nuestras actividades productivas.

El fenómeno de La Niña significa el enfriamiento de las aguas superficiales del Océano Pacífico. No estamos hablando del impacto del invierno o del impacto de nuestra temporada de lluvias o de la ola invernal, sino de un fenómeno de variabilidad climática. Es importantísimo que en el país aprendamos todos a asumir esta realidad.

Son enfriamientos de las aguas que, precisamente, lo que hacen es cambiar los puntos donde llueve y desplazar esas zonas logrando, en el caso de Colombia, que, por ejemplo, llueva por encima del promedio para la Región Andina, la Región Pacífica y la Región Caribe.

En el fenómeno de El Niño, esas aguas cálidas se desplazan hacia el este y nos traen un efecto contrario. Estábamos viviendo El Niño en diciembre y enero del año pasado y luego esa anomalía empezó a llegar a condiciones neutrales, o sea al punto cero, y luego siguió enfriándose. Saltamos de un evento extremo de sequía a un gran periodo de impacto frente a pérdidas a nivel de los sectores agropecuarios y, también, hacia

Ricardo Lozano PicónDirector del IDEAM


Panorama general


invernal



y respuesta institucionalel desabastecimiento de más de ciento cincuenta municipios de Colombia, y luego esas anomalías se volvieron negativas.

La actual se cataloga como La Niña más fuerte en la historia del planeta, por eso los impactos tan fuertes que tuvimos en Colombia. Obviamente, continuará esa anomalía en los siguientes meses. Colombia pasa de los grandes extremos. Después de un gran periodo seco completamente, en no-viembre y diciembre tiene exceso de humedad cinco o seis veces muy por encima del promedio, trayendo niveles históricos. Y el mes de julio tam-bién fue el más lluvioso en la historia de la meteo-rología en Colombia.

Antes, en los meses de julio y agosto había un receso, un descansito al que le llamábamos “ve-ranillo”. Pero no tuvimos “veranillo” este año sino que, por el contrario, fue el julio más lluvioso en la historia del país. Lo que pasó para el mes de enero de este año fue que se registraron lluvias por encima del promedio, casi tuvimos la totali-dad del agua en la primera semana. En Santander, Boyacá, Cundinamarca, Bogotá, Nariño, el sur de la Región Caribe y en Norte de Santander tuvimos lluvias muy por encima del promedio, y hemos seguido teniendo en estos días esas lluvias.

En febrero, que tradicionalmente es un mes seco, cayó toda el agua, razón por la cual es im-portante continuar con las medidas de contin-gencia, con las recomendaciones frente a lo que será la primera temporada de lluvias en Colombia a partir del mes de marzo.

Cuando todavía no nos hemos recuperado del impacto de la anterior temporada, ya comenza-mos otra vez a tener las precipitaciones en la re-gión del Río Cauca, en la zona de La Mojana, la cuenca media del Cauca desde Antioquia y en la zona media y baja del Magdalena. Es lo que está pasando en Colombia, se han cambiado todas las tendencias, se ha cambiado la dinámica. Tenemos un nuevo escenario frente a lo que significa la presencia de más eventos extremos que llegaron para quedarse en el país.

Según la Universidad de Lovaina, si miramos los periodos 99-2008, los daños económicos de los desastres relacionados con clima se han incre-

mentado alrededor de ciento sesenta y siete millo-nes de dólares frente a la década anterior, o sea, a la década del 89 al 98. Las pérdidas por even-tos climáticos en el mundo en esos dos periodos costaron seiscientos veintiún billones de dólares y; en el periodo 99-2008, ascendieron a setecientos noventa y ocho billones de dólares.

Colombia no ha sido ajena al hecho de que tiene que reducir su vulnerabilidad y es cuando el tema de adaptación entra a jugar un papel funda-mental en el país. Desde hace aproximadamente unos ocho o nueve años se han venido implemen-tando estas medidas de adaptación.

¿Qué es adaptación? Es un ajuste que se hace a las mismas políticas, no solamente estamos ha-blando de un tema ambiental, sino también de un tema económico, social, territorial, administrati-vo. Además, es el ajuste que se hace para reducir la vulnerabilidad causada precisamente por esos eventos climáticos y, con algunas medidas, hay un aprovechamiento de este tipo de estrategias.

Colombia ha venido implementando tres pro-yectos de adaptación: el proyecto nacional de adaptación al cambio climático; el proyecto de Alta montaña, realizado en el Macizo Colombiano con las comunidades indígenas de Puracé, Coco-nuco y Paletara y; la adaptación de Bogotá en la Región Capital del país.

También tenemos una integración de los gases efecto invernadero versus adaptación, o sea miti-gación, reducción del desarrollo, degeneración de emisiones de gases en Bogotá, versus adaptación. Es muy interesante lo que se puede lograr con este tipo de proyectos, no solamente hacer reducción de vulnerabilidad, sino también mediante la reduc-ción de la vulnerabilidad reducir las emisiones de los gases causantes de este exceso de calor.

El Proyecto Nacional de Adaptación al cambio climático es un proyecto del Banco Mundial con Conservación Internacional, con el Fondo Yef, con Coralina, con el Instituto Nacional de Salud y con el IDEAM. Con él se busca reducir la vulnerabilidad de Colombia frente a la generación de enfermedades por presencia de estos eventos extremos, por el ex-ceso de precipitación, por aumento de temperatura o también la reducción de la vulnerabilidad de los



ecosistemas de alta montaña y el fortalecimiento de la gene-ración de información como la principal medida de adaptación en Colombia, es decir, que una de las estrategias prioritarias es poder tener información para tomar decisiones.

Si no tenemos la infor-mación no podemos hacer planificación. Este proyecto también le apunta a eso. Le apunta a que el IDEAM tam-bién se fortalezca frente a esta información que se re-quiere, y a la reducción de la vulnerabilidad, tanto de co-munidades como de los eco-sistemas marinos.

En esta estrategia de adap-tación con enfoque eco-sisté-mico se visualiza, por ejem-plo, que el país podría perder entre el dos y el quince por ciento del PIB del año 2010 por no implementar medidas de adaptación al cambio cli-mático, representados direc-tamente en actividades como agricultura, agua potable, energía, turismo y pesca.

No se trata de invertir en el componente de medio ambiente, sino de optimizar los recursos que se tienen en agricultura, en minas y ener-gía, en transporte, salud, en la reducción de la vulnerabilidad de cada uno de los sectores.No es sacar plata del componente medio ambiente y darle a agri-cultura para que medio am-biente reduzca la vulnerabili-dad de agricultura, sino que la gestión del riesgo esté inmersa en la planificación de cada uno de los sectores.

Las medidas de adaptación con enfoque eco sistémico ge-neran estas conclusiones en las áreas donde se registran mayor vulnerabilidad bajo el cambio climático. Las áreas de más vul-nerabilidad al cambio climático son aquellas donde realmente se está registrando una tenden-cia de pérdida de precipitación, donde hay una pérdida de humedad y donde no existen áreas de conservación. Las que tienen menos vulnerabilidad, o las que tienen una vulnerabi-lidad normal, muy cercana al promedio, son las que tienen bosques más humedad, como parques nacionales naturales, como la región de la Amazó-nica, la Sierra Nevada de Santa Marta, la Región Pacífica y el occidente de Antioquia.

Pero también hay regiones del país donde hay un gran frente de desertificación y de pérdida de precipitación y ob-viamente un aumento de tem-peratura por cambio climático y es allí donde las medidas tienen que empezarse a im-plementar precisamente para reducir las pérdidas económi-cas de estos territorios y tam-bién de las comunidades. Ese es el costo social que implica no implementar este tipo de estrategias de reducción de la vulnerabilidad.

En el proyecto de adapta-ción en el Macizo colombia-no, las comunidades indíge-nas y campesinas hicieron un estudio de gestión del riesgo, de sus amenazas, y determi-naron cuales son las medidas más indicadas y, por ejemplo, han utilizado el trueque, han

recuperado su conocimiento tradicional, lo han implemen-tado con otras comunidades campesinas. El trueque es una medida de adaptación donde los productos de pisos térmi-cos cálidos los intercambian por productos de pisos tér-micos fríos. En Chingaza, por ejemplo, la misma comunidad donó a la cuenca parte de su territorio para que pueda recu-perase de manera natural.

En el proyecto Bogotá-Región, en entidades como la CAR, la Gobernación de Cun-dinamarca, la Alcaldía, el Fo-pade, la Oficina de Prevención de Desastres, las Naciones Uni-das, Corpoguavio y Parques, se están implementando medidas para reducir esa vulnerabilidad frente al abastecimiento de agua y para integrar estos pro-yectos de manera sostenible.

Hay que tener en cuenta, para la implementación de es-tos proyectos, un estudio de costo/ beneficio. El beneficio es mucho más alto, como lo dijimos anteriormente, fren-te a lo que significa la propia inversión. También hay que tener en cuenta la contrapar-tida misma que se tiene frente a estos proyectos de inversión que a veces es muchísimo más alta. Hay otras medidas de más corto impacto como el aprove-chamiento del agua en tempo-radas de grandes periodos de lluvias precisamente pensando en las temporadas secas. Las medidas de nivel eco sistémico y de aprovechamiento de los bienes y servicios son de más largo plazo, pero el beneficio también es muy grande.


Las telecomunicaciones

El esfuerzo de los operadores de telecomunicaciones ha sido enorme en la emer-gencia invernal. Podemos decir que la industria de las telecomunicaciones le está sirviendo al país cuando más lo necesita. Tuvimos muchos problemas con las inun-daciones y los derrumbes. Podría afirmar que se atendieron once mil urgencias, pero las víctimas, las familias afectadas, los entes de socorro y el Estado tuvieron teleco-municaciones permanentemente.

Durante la emergencia tuvimos telecomunicaciones móviles y volátiles, con un gran esfuerzo, es cierto. Los operadores celulares, en el peor momento, tuvieron 1.2% de celdas afectadas. Hicimos planes para llevarles energía, porque muchas de estas celdas se alimentan con energía, por eso tuvimos que instalar plantas para generar energía con el combustible necesario para que todo el mundo tuviera telecomunicaciones.

El sistema de comunicaciones colombiano se está luciendo, a pesar de que tene-mos muchísimos problemas con nuestros propios servicios de compartel que quedan en zonas rurales donde no hay absolutamente nada de comunicaciones. En algunas zonas rurales hay más de quinientos puntos desconectados por inundaciones, pero hicimos un programa con soluciones satelitales móviles que solucionaron totalmente los problemas en esos sitios. De modo que, desde el punto de vista de las teleco-municaciones derivadas, las noticias son positivas. Hemos demostrado que nuestra industria es sólida, que está haciendo su trabajo.

En el Ministerio de las Tics tenemos un programa llamado Computadores para Educar, un programa piloto de computadores para escuelas públicas del país. Con la emergencia perdimos más de catorce mil equipos, pero tenemos un compromiso con la Ministra de Educación y todo se va a reconstruir. Las nuevas sedes van a es-tar dotadas desde el primer con la última tecnología. Es el compromiso que hemos adquirido con ella.

Estos éxitos de la industria suceden porque estábamos preparados. En los últimos dos años, el Ministerio de Comunicaciones invirtió más de tres mil millones en redes de telecomunicaciones de emergencias en el país. El tema de telecomunicaciones está muy bien resuelto, pero ayudamos también en los sistemas que se dan dentro

Diego Molano VegaMinistro de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones


y la atención a damnificados




de la crisis, donde hemos encontrado temas muy importantes, como que los operadores de las te-lecomunicaciones tienen sus autopistas de infor-mación, sus fibras ópticas y sus redes y, en algunos casos por los derrumbes, algunas de esas autopis-tas de la información empezaron a caer. Resulta que el sistema de regulación de telecomunicación permite que un operador utilice la autopista del otro operador, pero hay unos procedimientos para eso que requieren pruebas.

Podemos afirmar que, efectivamente, esto es-taba pasando, algunos elementos de telecomuni-caciones estaban bloqueando la posibilidad de que las personas se comunicaran y sacamos un decreto de emergencia para hacer que esos procedimien-tos fueran expeditos, buscando evitar la demora en la expedición de la servidumbre de acceso para que la gente se comunicara. Asimismo, encontra-mos que mucha gente, por la tragedia, dejaba de disfrutar de los servicios en telecomunicaciones, pero de acuerdo a su contrato de servicios –y, en muchos casos, de acuerdo con la ley- estaba obli-gada a seguir pagando. Hicimos un acuerdo con la industria para que los damnificados no paguen por los servicios y sacamos un decreto para que esos cargos fijos no se paguen.

Respecto a otros servicios de gas, electricidad y agua se firmó un decreto de emergencia que establece que se paga un subsidio para las empre-sas, pues hubo un compromiso para asumir esos costos. Son de aplaudir este tipo de acciones de la Empresa de Telecomunicaciones.

Asimismo, para recaudar recursos creamos du-rante esta emergencia las “brigadas digitales”, un movimiento por internet donde aprovechamos to-das las ayudas de las redes sociales. Tenemos más

de mil brigadistas con quinientos mil usuarios de internet cada treinta minutos. Lo que más impac-to ha tenido son las llamadas al 2010: por cada mensaje de texto y por cada llamada se recogieron más más de $36.000.000.

En los temas de telecomunicaciones en siste-mas de información hemos mantenido el lideraz-go con el programa Gobierno en Línea de Colom-bia. Es el primero en Latinoamérica y queremos mantener ese liderazgo, ya que en el orden te-rritorial se mantiene el 50% de las entidades del gobierno. En los próximos meses aspiramos a que se vincule el 100%

Gobierno en Línea ha estado apoyando al sis-tema nacional humanitario de la rehabilitación constituyendo un sistema maravilloso de comu-nicación directa con la ciudadanía a través de in-formación recibida por sectores geográficos, o por mensajes de texto, para atender el desastre, siendo ésta al tiempo una gran herramienta y una gran oportunidad para que la ciudadanía participe, es-tableciendo sus propios sistemas de control y el ciudadano vea qué contratos se están ejecutando de su bolsillo, así como los reportes de los inter-ventores. Participaron más de cinco personas en este programa del gobierno, y aprendimos muchos de esas personas a través de los más de noventa y seis mil foros hechos por internet para ayudar a todas las familias damnificadas.

El programa vía digital, que es un programa del presidente Santos, se debe masificar. Vamos hacer cuatro veces más de lo que se había hecho antes. Tenemos noventa y tres programas para las zonas afectadas para navegar por internet, con programas de capacitación para que las personas afectadas tengan soluciones de tecnología y a menos costos.


El desafío:

En estas páginas deseo presentar una información general de lo que es la estruc-tura que se ha creado en el país para la atención de desastres, lo que es la filosofía con la cual se está adelantando este programa, particularmente sobre el desafío que representa garantizar la transparencia y la correcta operación con eficiencia y la efi-cacia debida de la atención de un desastre.

En buena hora el Gobierno Nacional consideró que la atención de esta situación invernal debía ser enfrentada con dos pilares materializados en los dos fondos: el Fondo Nacional de Calamidades y el Fondo de Adaptación.

El Fondo Nacional de Calamidades, si bien existía como organización, transforma en su magnitud, en los recursos que posee y en las responsabilidades que está enfren-tando, puesto que el sistema de atención de desastres en Colombia, siendo un siste-ma que en la región se reconoce como un sistema particularmente bien desarrollado, no tenía ni la envergadura ni los recursos ni la capacidad de atender una crisis de esta magnitud (dos millones trescientos mil colombianos afectados, es el estimativo que existe) y con esta complejidad logística.

Hasta el momento 30 departamentos han reportado afectación por la ola invernal con diferentes tipos de catástrofe. No todo lo que ha ocurrido han sido inundaciones. Ha habido de todo tipo daños en la infraestructura, tanto pública como privada.

Este primer Fondo está atendiendo las necesidades de emergencia, cuales son alimentación, techo, saneamiento, salud y las reparaciones menores más urgentes de la población damnificada.

Este Fondo debe de tener una filosofía de actuación que le permita reaccionar de manera inmediata, con urgencia, ante los eventos que está enfrentando. Es algo que podemos entender cuando miramos concretamente cuáles son las tareas que se le han encargado: la distribución de los alimentos o de los medios para preservar la salud. No puede crearse el pendiente hasta tanto se haya diseñado el procedimiento

Jorge Londoño SaldarriagaPresidente Junta Directiva Fondo de Reconstrucción


eficiencia y eficacia


garantizar transparencia



más juicioso, el técnicamente mejor diseñado, que permita, desde el comienzo, tener todos los controles en su puesto. Hay que em-pezar a hacer esa distribución y, sobre la marcha, construir unos procedimientos cada vez mejores y desarrollar las herramientas de supervisión y de control que estos procedimientos necesitan.

Celebramos que entidades como la Contraloría General de la República así lo hayan entendido, enfrentándolo como un desafío que han venido construyendo incluso con nosotros, establecien-do las características de ese sistema de control y de supervisión.

Tenemos que resignarnos a algo que tal vez en abstracto no suena muy ortodoxo y es que hay un proceso de aproximaciones sucesivas. No podemos pretender que al día uno de la emergencia se tenga un sistema adecuado de distribución de alimentos y una capacidad absolutamente adecuada de supervisión y de vigilancia de ese procedimiento.

Nuestros eventos están diseñados de tal manera que son sus-ceptibles de realizar ese control. Para describir de manera muy general, tenemos una operación que está basada en la institucio-nalidad existente en los gobiernos regionales, las gobernaciones y las alcaldías, pero que requiere de la vinculación de operadores independientes para realizarla.

En esta parte de la atención de la emergencia, el Fondo toma directamente la posición de los dineros que están sien-do suministrados por el go-bierno para estas tareas. Esos fondos permanecen en entida-des fiduciarias, que son quie-nes también las colocan en un encargo fiduciario a disposi-ción de las gobernaciones una vez que éstas han cumplido con los requisitos formales del establecimiento y del monta-je del sistema de distribución, requisitos formales que, des-critos muy brevemente, son la contratación de ese operador independiente con base en un contrato del cual el Fondo re-parte algún formulario básico pero que la gobernación tiene la capacidad de hacer modifi-caciones, pues las realidades de los diferentes departamen-tos son bien distintas.

No es lo mismo montar un sistema para distribuir alimen-tos para veinticinco mil fami-lias en el Atlántico, que es un departamento que tiene buen cubrimiento de vías y sistemas de transporte, que montarlo para atender un número inclu-so superior en el Chocó, donde la pésima situación de comuni-cación exige que se monte una logística totalmente diferente, con almacenamientos regiona-les que incluso muchas veces se dificulta ubicar en el mis-mo departamento del Chocó, porque hay zonas a las que se accede mucho más fácil desde Antioquia o desde los otros departamentos circunvecinos.

Por eso se ofrece elastici-dad a las administraciones, lo cual hace, si se quiere, mucho



más compleja la labor de su-pervisión y el montaje de las pautas sobre las cuales ejercer la vigilancia de esa actuación. Tenemos que ir aprendiendo sobre la marcha.

En esa tarea de atención humanitaria se vienen desa-rrollando actividades desde el día uno, con base en el pro-ceso que queremos hacer en este mediano plazo, que es este montaje de los contratos de los departamentos con sus operadores.

Anterior a eso había incluso modalidades menos formales, porque no había posibilidades de tener un contrato. Nos an-gustiamos muchísimo por la demora en firmar estos con-tratos por parte de las gober-naciones, pero si uno se hace a la idea de reconstruir men-talmente lo que es el proceso de conseguir un operador que sea capaz de adquirir y de en-tregar a la mano de cada una de las familias damnificadas, en una extensión como la que tienen los departamentos que han sido los más afectados por esta tragedia, un mercado cada mes (un mercado empa-cado en bultos, que puede ser una caja octogonal y se puede organizar con mucha simpli-cidad), uno puede constatar cómo son las dificultades de conseguir el proveedor y rea-lizar un contrato claro para realizar esa tarea. Creo que claramente perciben que eso no es una actividad que se pueda realizar en un par de días sino que requiere varias semanas de planeación y de esfuerzo por estas entidades administradoras.

La otra columna sobre la cual se basa la atención de la tragedia es el Fondo de Adaptación. Creo que fue bien esco-gido ese nombre, porque es un Fondo de Reconstrucción y Adaptación, pero la verdad es que esta tragedia hay que en-tenderla no como un evento sino como el acto que ocurrió -el terremoto, la explosión del volcán- que causó un daño y cesó. Lo que tenemos es la manifestación de una situación que es una nueva realidad climática mundial frente a la cual hay que hacer la capacidad, en nuestro país, de mitigar los riesgos que de ella se derivan.

Hay que reconstruir la vida. Ojalá mejor de lo que estaba. Hay que reconstruir el dique. Ojalá se pueda construir por don-de debió haber sido construido desde el comienzo. Hay que reconstruir las viviendas, las escuelas que se dañaron. No hay lugar a dudas. Pero hay que hacer también otras cosas, como tomar decisiones que son muy difíciles sobre si una población que fue afectada en esta tragedia a pesar de que no estaba dentro de los terrenos que eran inundables, debe permanecer allí o no, o de si es razonable enfrentar las obras de mitigación de ese riesgo con las realidades que hoy estamos enfrentando o si hay que pensar en una reubicación, incluso de edificacio-nes o piezas de infraestructura que no se han dañado.



Gestión y administración pública

Este segundo Fondo trabaja con una filo-sofía totalmente diferente. El hecho de que haya relacionamiento entre ambos fondos es conveniente y es indispensable, porque es in-cluso difícil trazar la raya de división entre la responsabilidad de la preparación menor o de la atención de la tragedia y lo que va a ser la reparación de la infraestructura. Uno muchas veces ve programas que están en ambos la-dos de la clasificación que no son fáciles de fraccionar. Por lo tanto, es muy bueno que se trabaje de manera coordinada, aunque hay que trabajar con una racionalidad muy distin-ta. Aquí no hay campo para llegar a disparar antes de haber apuntado con mucho cuida-do; no hay campo para invertir los recursos de una manera apresurada. Esto tiene que ser objeto de una evaluación completa, adecuada y con estándares internacionales de cuál fue la magnitud del daño.

Hay que terminar de evaluar el efecto del suceso del invierno y la inundación, porque la inundación no es como el terremoto, que ocu-rre en un momento determinado: la inundación ha seguido ocurriendo. Sin embargo, hay unas condiciones de estabilidad. Lo que sucedió en el mes de diciembre, permitió el inicio de una eva-luación, y la evaluación es apenas el arranque del estudio técnico que hay que realizar.

El Fondo de Adaptación no pretende llegar a ser el arbitro de cuáles son las obras que hay que construir en Colombia para mitigar estos riesgos de la nueva situación climática. Aspira a tener la información completa para poder in-formar el debate sobre cuándo deben ser esas obras. Por eso debemos hacer esa investigación lo más completa posible. Tenemos que tener otros estudios técnicos sobre lo que son las ex-pectativas climáticas de largo plazo en las prin-cipales regiones de Colombia.

Con eso, podremos tener la capacidad de visualizar, seleccionar los proyectos, y tener además una herramienta para actuar. Aquí la responsabilidad es muy grande. El Gobierno Na-cional ha planteado algo que es al tiempo una

guía y un desafío. El presidente Santos ha re-petido que nosotros tenemos que salir de estas crisis mejor de lo que estábamos antes de ella. Y eso es posible.

Este es un desafío muy bonito porque va-mos a poder tener una infraestructura de mejor calidad, y una preparación de mitigación de los riesgos ambientales de una extraordinaria cali-dad. Eso no solamente nos va a permitir mane-jar mejor los riesgos, sino que podría aumentar sensiblemente la productividad del país.

Los dos fondos han tenido también una de-cisión de filosofía y de modo de trabajo. Quere-mos trabajar con la institucionalidad y enfrentar las limitaciones que tiene esa institucionalidad. Soñamos con que en este proceso podamos te-ner un ejercicio de todos los instrumentos ofre-cidos por la institucionalidad; que tengamos mejores diseños de esquemas de contratación; que tengamos una institución con capacidad para seleccionar los proyectos, estructurarlos, asesorar su contratación y supervisar su ejecu-ción. Se trata de algo que se puede hacer con los mecanismos administrativos que nos ha dado hoy la condición de la declaración de emergen-cia, pero que se podrían reproducir para el largo plazo si somos capaces de demostrar que, con base en ellos, se pueden construir instituciones efectivas.

Tenemos una oportunidad magnífica. Es una situación que ha llevado al país a que, de manera muy generosa, coloque los recursos que necesitamos para esta atención.

En el reporte que conocimos sobre las do-naciones, una suma que incluye descuentos vo-luntarios de salarios, se cuentan más de $73 mil millones de pesos, sin tener en cuenta muchas de las donaciones que hemos visto en la prensa y están en proceso. De manera que en esto te-nemos que ser sumamente cuidadosos. Esos di-neros deben lograr el objetivo que nos estamos proponiendo -el lineamiento que nos ha dado la Presidencia-, que es tener una situación mejor de la que teníamos antes de la crisis.



en el Eje Cafetero

Los procesos de reconstrucción que se requieren después de la ocurrencia de desastres naturales tienen necesariamente características propias de acuerdo con las particularidades de la región, la institucionalidad existente y el tipo de daños y dam-nificados. No obstante, la experiencia del FOREC deja unas lecciones importantes, útiles en procesos como el actual.

Los principios válidos:

1. Transparencia

2. Ética e integralidad

3. Consolidación del desarrollo

4. Participación comunitaria y ciudadana

5. Descentralización

6. Celeridad

7. Eficiencia

8. Sostenibilidad

Mecanismos de Operación y Control del FOREC

• El Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero (FOREC) contrató a ONGs como gerentes zonales para que administraran la reconstrucción de 32 zonas, en coor-dinación con los gobiernos municipales y regionales. Estas ONGs fueron identi-ficadas por los gobiernos locales, la sociedad civil y el FOREC y se seleccionaron mediante concurso público. Debían demostrar capacidad administrativa y finan-ciera, como mínimo 3 años de experiencia en áreas de desarrollo social, gestión económica y de infraestructura, y manejo de asuntos ambientales.

Luis Carlos VillegasPresidente de la ANDI


La experiencia de reconstrucción




• El FOREC recibió recursos del gobierno nacional, do-nantes bilaterales y crédito externo. Estos fondos fue-ron administrados por una fiducia, encargada de hacer los pagos por instrucciones del FOREC. De esta forma se garantizaba transparencia y facilidad en el trámite de los recursos.

• El FOREC contó con una oficina de control interno y con auditoría financiera.

• Se contrató una red de uni-versidades para que hicieran supervisión y control.

• Se organizaron comités ciu-dadanos elegidos por sus comunidades, los cuales contribuyeron al control del proceso.

• Existió un control muy acti-vo de la Contraloría General de la República, la Procura-duría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.

• A esto se sumó el control político del Congreso de la República, Asambleas y Consejos.

• En el caso del FOREC, el monitoreo fue realizado por 41 instituciones.

Elementos claves para la gestión y control de los recursos:

Etapa de Planeación:

Es quizá la etapa más im-portante. En la experiencia reconstructiva es fundamen-tal precisar el papel, los roles

y la participación de los acto-res locales, nacionales e inter-nacionales para garantizar la adecuada intervención de cada uno de ellos y, de esa manera, comprometer el conocimiento, la capacidad de gestión y los campos de acción que hagan más ágil y eficiente el aporte de cada uno.

En materia de procedimien-tos para la ejecución y de con-trol y seguimiento, el FOREC elaboró un reglamento operati-vo en concertación con la ban-ca multilateral, de manera que los requisitos y modos de ad-ministrar los recursos satisficie-ran simultáneamente lo exigido por los otorgantes de crédito y los requerimientos del gobierno colombiano, sin retardar inne-cesariamente el proceso.

Participación:

• Un proceso de reconstruc-ción es una oportunidad para construir una mane-ra distinta de relacionar la sociedad civil y el Estado. La activa participación de las comunidades en la de-finición de las prioridades y maneras de atender sus necesidades crea conciencia sobre el significado de par-ticipación y la importancia de asumir responsabilidades y actitudes proactivas, en contraposición con las po-siciones meramente reivin-dicativas. Se ha demostrado que la interacción perma-nente con la comunidad garantiza el control social y fortalece la democracia, la transparencia y la apropia-ción del proceso por parte de los ciudadanos, logrando

con ello fortalecer la socie-dad civil y la credibilidad en el Estado.

• La participación activa, in-cluyente y representativa de la sociedad civil en todas las etapas del proceso de re-construcción fue definitiva para el éxito en la gestión del FOREC, en la medida en que la apropiación social del proceso conduce al control social de la ejecución física y presupuestal.

• No es suficiente trabajar para la gente, sino que hay que trabajar con la gen-te. El éxito depende de la participación activa de la comunidad y del sentido de pertenencia que tenga con las soluciones, ello garanti-za la confianza y la credibi-lidad y reduce las actitudes asistencialistas, ausentes de esfuerzo.

Información y Comunicaciones

La difusión y acceso equi-tativo a la información fue un aspecto clave para la partici-pación. Por tal razón, esta área mereció una gerencia especia-lizada.

Las comunicaciones son útiles para informar sobre los canales de participación, los trámites, los resultados y los obstáculos y para construir te-jido social.

Eficacia y eficiencia:

Las alianzas entre el Estado y la sociedad civil constituyen un pilar de desarrollo y, por lo tanto, es deseable privilegiar los



Gestión y administración pública

esquemas de trabajo que las promuevan y las hagan eficientes. No se trata de sustituir el papel de cada uno, sino de lograr consensos y complementariedades para desarrollar un mismo propósito.

Es importante aprovechar las ventajas competitivas institu-cionales de los diferentes niveles del gobierno y de las institu-ciones de la sociedad civil para diseñar alianzas estratégicas en la gestión. Como principio fundamental se deben conservar las funciones del Estado en la planeación y orientación estratégica, la captación de recursos financieros, el control a la ejecución, el control y la distribución de recursos; la ejecución en sí misma es delegable en quien tenga las capacidades de hacerlo más eficientemente.

Papel del sector político:

La transparencia y la utilización de mecanismos para incentivar la competencia (por ejemplo, la vitrina inmobiliaria o el proceso de selección de ONGs) eliminaron prácticas como el clientelismo o el tráfico de influencias y dejaron en el sector político la tarea de controlar y cuestionar con plena libertad, en la medida en que este sector podía ser juez, sin ser parte. Ese control político fue fun-damental no sólo para el éxito, sino también para la credibilidad y confianza en el modelo.

La exclusión del sector político de la ejecución concentró sus funciones en el control al proceso. En el FOREC, hubo cerca de 50 debates de control político en el Congreso de la República, fuera de los pertinentes en Asambleas y Concejos.

Incentivos vs. Control Policivo:

Es importante construir incentivos a la competencia, la trans-parencia y la libertad de participación y elección de los beneficia-rios (ejemplo, programa de subsidios de vivienda en el FOREC) para garantizar la eficiencia y eficacia del proceso, sin tener que dejar toda la responsabilidad a las medidas de carácter policivo, de más compleja administración.

Presupuesto de Funcionamiento-Caso FOREC

• El presupuesto total de los 3 años fue de US $750 millones.

• El 60 % de los ingresos para financiar el presupuesto obedeció a impuestos de la Nación, el 39 % a Créditos del Banco Mun-dial y BID y el 1 % a donaciones nacionales e internacionales.

• La estructura central del FOREC la compuso un director, 30 asesores especializados, -por contrato de servicios- y 40 auxi-liares de apoyo. Este equipo funcionó como un holding y fa-cilitó los procesos de las gerencias zonales que intervinieron en los diferentes municipios afectados.



El modelo de contratación es fundamental para mantener unos gastos administrativos relativamente bajos. En el caso del FOREC, los costos de funcionamiento interno y los honorarios y gastos ad-ministrativos de cada una de las gerencias zonales fueron del 4%.

Lecciones del Modelo FOREC

• El esquema de participación fortaleció el papel de los organis-mos de control. La Contraloría General de la República y de-más entidades de control, analizaron y adaptaron sus procedi-mientos y mecanismos hacia el FOREC y las gerencias zonales. Tales ajustes le dieron confiabilidad, eficiencia y transparencia al proceso.

• El hecho de que fuera un esquema novedoso, con una parti-cipación importante de instituciones externas al aparato gu-bernamental, exigió un control intenso de la ejecución de los recursos, lo cual terminó por fortalecer a los organismos de control del Estado.

• Fue clave el papel de las ONGs con capacidad y experiencia en relaciones con la comunidad porque pudieron asumir apropia-damente el papel de intermediarios entre la sociedad y el sector público. Se escuchó a la gente y se le informó de forma apro-piada. El Estado fue percibido como facilitador.

• Es fundamental eliminar los distintos filtros administrativos, con el fin de acercar hasta donde sea posible los recursos a sus usuarios y reducir las posibilidades de corrupción. La bu-rocracia y el exceso de trámites y procedimientos dificultan el control, crean desconfianza entre los beneficiarios potenciales e incrementan las presiones de quienes creen que a través del favoritismo podrán acceder a ellos.

• Es importante el equilibrio y la claridad en las funciones entre el gobierno nacional, los gobiernos locales y re-gionales y las organiza-ciones comunitarias de los municipios y de sus propias ONGs, de manera que to-dos se sientan involucrados, pero sin concentrar la tarea de la reconstrucción en uno sólo de ellos. El equilibrio y claridad de derechos y obli-gaciones es clave para evitar responsabilidades abruma-doras o excesos de poder en un solo agente.

• La reconstrucción es un proceso que va más allá de la infraestructura física. Se requiere también reconstruir el capital humano y a la so-ciedad reconstruyendo la cohesión social, solamente de esa manera se garantizan el éxito y resultados que permanezcan en el tiempo, con una verdadera inciden-cia en el futuro de las co-munidades afectadas.

Cuadro 1

Sectores % de participacion

Vivienda 51%Infraestructura social y publica 28%Fortalecimiento y manejo de desastres 2%Proyectos de tejido social 2%Reactivacion economica 1%Medio ambiente 2.5%Reconstruccion del area rural 4.5%Gastos de la emergencia y manejo de la temporalidad 5%Funcionamiento forec y gerencias zonales 4%

Total 100%



La oportuna

Existen unos principios que nos estimulan y que tenemos que mantener muy pendientes porque eso es lo que le estamos pidiendo a la comunidad y a todo el país que nos exijan, no son principios para exigir a los demás sino para exigirnos a nosotros mismos como funcionarios públicos, dentro de este esquema que hemos considerado como una oportunidad para Colombia.

Primero tenemos con ustedes y con el país el compromiso de la ética. Se creó una comisión de ética vía decretos de emergencia integrada por organizaciones que no tienen experiencias en desastres ni en emergencias, pero que tienen experiencia en control de recursos, en acompañamiento, a esta clase de iniciativas como kPMG, como transparencia por Colombia, como las cámaras de comercio, para empezar a acompañarnos en las auditorias de la emergencia.

Principios como el de la ética que les estoy compartiendo, que estamos transfi-riendo como experiencia de hace 12 años cuando tuvimos la oportunidad de atender una emergencia muy grave en Colombia como la del terremoto en el Quindio, por intermedio del Forec.

El segundo principio es la alianza publico-privada, a través de una junta direc-tiva integrada por empresarios con una experiencia enorme en ese tipo de cosas y en el manejo de recursos, como el caso de Jorge Londoño, acompañados por otros miembros de junta directiva como el Ministro del Interior y de justicia, el Ministro de Hacienda, el Director de Planeación Nacional o el Secretario General de la Presidencia de la República.

Todos los días hay una emergencia y esta es una de las cosas distintas al Forec, puesto que la emergencia no ha terminado, porque estamos viviendo el fenómeno de la niña y ahora nos cruzamos con la ola invernal tradicional. No es como hace doce años que fue efecto de un terremoto y al otro día empezamos el plan de reconstruc-ción. Entonces toca atender la emergencia en el día a día.

Otro aspecto es que esto no se hace contra la institucionalidad sino con la ins-titucionalidad, mediante el fortalecimiento del trabajo con unas instituciones que

Everardo MurilloDirector Fondo de Calamidades


atención humanitaria




nos han costado tanto en la historia de Colombia como son los departamentos y las alcaldías. Es con ellos que lo vamos a hacer pero también con las organizaciones socia-les de esos territorios con lide-razgos legítimos que se forta-lecerán por iniciativa nuestra. Será una labor conjunta con los líderes nuevos de este país, los líderes cívicos, los líderes políticos. Esta es una opor-tunidad de construcción pero entre todos.

Les quiero compartir a us-tedes que en sólo 20 días que lleva el fondo funcionando en términos operativos hemos gi-rado cerca de 250.000 millo-nes de pesos, es decir, lo que pudimos haber hecho en giros hace 12 años en la época del Forec, en un año, lo hicimos en 20 días.

La dimensión es distinta, por supuesto, pero lo expon-go como para comparar que el desastre es distinto, la ex-periencia es distinta, pero los principios que inspiran esta tarea son los que nos van a mover para que pueda tener el país oportunidades de manera que al final un nuevo gobierno no tenga que volver a montar lo que montamos ahora.

Lo que el Presidente no quiso fue crear una nueva es-tructura, por eso se mejoró y se adecuó un fondo que ya existía, el Fondo de Calami-dades, que tenía una junta consultora, no una junta di-rectiva en la cual se cambia-ron todos los miembros, por-que era una junta conformada por entidades públicas y muy

pocas agremiaciones privadas, que manejaba cerca de 60 mil millones de pesos al año para atender las emergencias, que las atiende en Colombia una oficina que es la Dirección Ge-neral de Riesgo, con un siste-ma de prevención que funcio-na muy bien.

Los sistemas funcionan muy bien para atender peque-ñas emergencias, pero para este desastre el Presidente convirtió el Fondo con una junta directiva y creó un ge-rente, que ese es el cargo que estoy ocupando, y se le va a asignar un presupuesto que aspira a tener hasta cerca de 6 billones de pesos para aten-der dos etapas, la emergencia y la rehabilitación. También se creó el fondo de adapta-ción del cambio climático que va a manejar cerca de 15 o 16 billones de pesos y se ocupará de todo el tema de la recons-trucción de las grandes obras.

Con esos principios que tienen que inspirar las co-sas operativas, por supuesto, quiero simplemente mostrarles que para manejar los recursos que les acabo de mencionar, el ordenador del gasto que es el suscrito, vía junta directi-va, que repito se reúne cada 8 días, toma las decisiones y yo las instrumento.

Como esta no es una en-tidad pública jurídicamente, sino que funciona como un patrimonio autónomo que lo maneja una entidad pública que es Fiduciaria La Previso-ra, entonces en este caso para atender la emergencia giramos recursos a los gobernadores

mediante una cuenta especial, que no entran al presupues-to del departamento; es una cuenta especial para ganar tiempo y evitar transacciones.

El ordenador de gastos de esos recursos en la región es el gobernador, que tiene una au-tonomía y la capacidad legal, coordina a los alcaldes, coor-dina todo el sistema y atien-de la etapa de emergencia en coordinación con los alcaldes y por supuesto con el sistema local que existe muy bien en cada región y que se llama prevención local o sistema de prevención regional.

Les quiero contar que me ha dado mucha satisfacción que todos los operadores que se escogieron, son entidades que tienen toda la solvencia moral en cada región, no son como suele suceder, organi-zaciones recién inventadas o que no tienen la categoría para manejar ese tipo de co-sas. Son entidades idóneas y que tienen una competencia para hacerlo como la Cruz Roja, la mayoría de las cajas de compensación, organiza-ciones expertas en atención de desastres, como es el caso de Corporiesgos en el Valle, que son los que van a comprar y a entregar los mercados, son los que van a entregar los arrien-dos y a manejar todo el tema humanitario.

Y ahí empieza un proce-so relacionado con el tema de obras menores, mediante el cual nosotros giramos re-cursos ahora no a los gober-nadores sino a los alcaldes y ellos tienen que convertir esos



recursos en un proyecto y luego en un contrato al que tienen que buscarle la mejor opción entre tres posibilida-des según el sistema de con-tratación que aplique para la ejecución de recursos.

Va a ser muy rápido si nosotros giramos los recur-sos así. Pero aquel alcalde que quisiera comprometer los recursos haciéndolo di-rectamente cambia la lógi-ca, tiene que mandar el pro-yecto completo y nosotros le damos veeduría técnica a ese proyecto y tendríamos un control de supervisión distinto.

Vamos a tener unas he-rramientas que nos permiti-rán tener acceso a muchas cosas para tener una infor-mación en tiempo real. Hoy la que tenemos y lo quiero agradecer públicamente es la de Contraloría General de la República

Necesitamos que nos acompañen porque este es un fondo que hoy tiene 14 personas, no hay regiona-les, llevamos un mes fun-cionando, hemos hecho un esfuerzo enorme de trabajo voluntario con organizacio-nes de solidaridad, de todo aquello que mueve final-mente un reto de esta natu-raleza. No tenemos tiempo de montar un sistema y no lo vamos a crear tampoco, estamos tratando de mirar todos los sistemas que fun-cionan hoy en entidades pú-blicas y vamos a acomodar-los para que esto arranque a funcionar rápidamente.


Rehabilitación

Ante la inevitable realidad que implica la rehabilitación y reconstrucción resultado del desastre causado por las lluvias en una amplia extensión del territorio nacional, el gobierno actual tiene la oportunidad histórica de hacer de la gestión del riesgo una estrategia de desarrollo. Esto significa llevar a cabo una reconstrucción que mejore y transforme las condiciones de vida de las comunidades afectadas y que siente las bases para que en el futuro se proteja su prosperidad y no se repitan, como ha venido ocurriendo año tras año, innumerables desastres que destruyen en forma crónica sus medios de sustento, perpetuando la pobreza. Esta reconstrucción implica reformular el Plan Nacional de Desarrollo y convertir la reconstrucción y la gestión del riesgo en una de sus ‘locomotoras’, lo que significa un trabajo concertado entre los sectores de vivienda, infraestructura, agricultura y ciencia y tecnología, como ‘locomotoras’ del mismo plan.

El riesgo se construye socialmente, es decir, no sólo depende de que se presenten inundaciones o deslizamientos –a causa de la variabilidad climática– sino que el riesgo depende principalmente de las condiciones de vulnerabilidad de la población localizada en las áreas propensas. Por eso, los desastres, o la materialización del riesgo, no son más que la cuenta de cobro de décadas de marginalidad y segregación social, pobreza, degradación ambiental, corrupción y desidia.

Los desastres no son simples hechos de la mala suerte, ni de la ira divina. Son el resultado de que haya comunidades en condiciones propicias de susceptibilidad, fragi-lidad social y falta de resiliencia ante los eventos; factores de vulnerabilidad que surgen y que se acumulan por la falta de una efectiva planificación urbana, un deficiente ordenamiento territorial y de las cuencas hidrográficas, la ausencia de obras de protec-ción y control de las amenazas naturales, y la insuficiente gestión ambiental; medidas necesarias para una apropiada gestión del riesgo, base de lo que hoy se denomina adaptación al cambio climático.

Omar Darío Cardona A.Profesor Asociado, Instituto de Estudios Ambientales (IDEA), Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales. Preside el Grupo de Planificación Científica sobre Riesgo de Desastres en Latino América y el Caribe y es miembro del Comité de Investigación Integrada sobre Riesgo de Desastres [IRDR] del Consejo Internacional para la Ciencia [ICSU].


con transformación


y reconstrucción



con transformación


y reconstrucción

Aunque este fenómeno de La Niña haya sido uno de los más fuertes que se han regis-trado en el país, se recuerdan eventos como el de 1988 cuyas cifras de muertos y efectos en todos los departamentos aún no han sido superados. Ha ha-bido otros episodios no despre-ciables desde entonces, aparte de varios desastres de origen sísmico y volcánico, que han derivado también en declara-ciones de emergencia a la luz del artículo 215 de la Consti-tución Política. Polemizar sobre si es el peor desastre en el país no es relevante, sólo basta seña-lar que es una justificación útil ante la Corte Constitucional y el Congreso que deben ejercer el control jurídico y político sobre los decretos de emergencia que está expidiendo el Ejecutivo. Lo que sí resulta pertinente cues-tionar es el hecho de atribuir el desastre al cambio climático y, de paso, a los países indus-trializados por sus emisiones a la atmósfera, cuando más bien se debería reconocer que éste, como la mayoría de los desastres en Colombia, se debe principal-mente a la alta vulnerabilidad que presentan las comunidades más pobres por la falta de una apropiada política de gestión del riesgo en el marco de la gestión ambiental del país.

No hay duda de que fue la simultaneidad de los múltiples desastres locales durante 2010 lo que derivó en que se haya configurado este desastre para el nivel nacional, pero es impor-tante reconocer que cada año, en las temporadas de lluvias, no pocos municipios sufren graves consecuencias debido a su alta vulnerabilidad sin que haya la

misma respuesta del gobierno central. Año tras año los medios de comunicación repiten las mismas imágenes de los efectos de las inundaciones y los des-lizamientos sobre las familias pobres ubicadas en las riberas de los ríos y en zonas urbanas subnormales, dejando entrever la idea de que se trata de desas-tres naturales que en realidad no son tan naturales.

Una reflexión inevitable es que anticiparse a estos eventos rutinarios y crónicos con el fin de intervenir la vulnerabilidad y, por lo tanto, reducir el riesgo no es una opción sino una obliga-ción del Estado. Que los diques no se rompan, que las obras de estabilidad de taludes no fallen y funcionen debidamente es una responsabilidad institucio-nal, que no se puede evadir, de las entidades territoriales y las corporaciones regionales del medio ambiente. Aunque no es el momento de señalar si ha ha-bido negligencia u omisión, no es posible justificar que los da-ños han ocurrido sólo porque se han presentado lluvias intensas y frecuentes o porque existen anomalías climáticas.

Colombia cuenta con una institucionalidad para la preven-ción y atención de desastres que ha sido ejemplar para otros paí-ses de América Latina. Lamen-tablemente se ha debilitado y orientado principalmente hacia la atención de emergencias y la ayuda humanitaria. La creación de entes que propendan por la solidaridad de los ciudadanos frente a los afectados es im-portante, pero los desastres no deben ser un asunto de simple caridad pública.

Es fundamental que la actual coyuntura sea la oportunidad para fortalecer la institucionali-dad y la descentralización, y que se consolide un verdadero siste-ma nacional de gestión del ries-go de desastres, que lleve a cabo acciones ex ante –como iden-tificar y reducir el riesgo– y ex post –como responder y recupe-rarse eficientemente frente a los desastres–. Hay que evitar crear entidades paraestatales, como algunos proponen, que son irreales e inapropiadas, cuando en realidad habría que considerar realizar acciones de reconstruc-ción en cientos de municipios. El FOREC después del sismo de 1999 en el eje Cafetero o la Ten-nessee Valley Authority después de las inundaciones del Mississi-ppi en 1927 en Estados Unidos son entidades a las que se les reconocen ciertas bondades por tratarse de aciertos políticos en su momento, pero que tuvieron errores prácticos que han sido fuertemente cuestionados pos-teriormente.

La creación de un Fondo de Reconstrucción y Adaptación al Cambio Climático, que más bien debería ser de gestión de riesgos –i.e. de todos los riesgos, inclui-dos los geofísicos–, podría ser útil si hace parte, no de una solución coyuntural para este desastre, sino de una estrategia financiera inte-gral del gobierno central para an-ticiparse y cubrir futuras pérdidas, incluyendo fondos de reservas, créditos contingentes y asegura-miento de la responsabilidad fis-cal, entre otros instrumentos. Para esto es necesario reconocer que el riesgo de desastre es un pasivo contingente que debe dimensio-narse en el marco de la sostenibi-lidad fiscal del país.



Claramente un Fondo Nacional de Calamidades sin re-cursos, tal como lo encontró esta emergencia, y un crédito contingente (CAT DDO con el Banco Mundial) con sólo 150 millones de dólares, son una ilustración de la falta de previsión y de recursos que se ha tenido hasta ahora. Es el momento para un cambio de política de respuesta a emergencias a una política de gestión integral del riesgo, como una estrategia de desarrollo que, sin duda, sería asistida por el BID y el Banco Mun-dial que propenden desde hace años por este cambio de paradigma en los países en desarrollo.

La reconstrucción con la debida gestión integral del riesgo exige recursos económicos importantes. Se debe partir de una evaluación cuidadosa de los daños con técnicas como la que usa la CEPAL, pero con innova-ciones que agilicen su ejecución debido a la extensión de los efectos. La cifra preliminar de doce billones de pesos es muy incierta y aún faltan meses de lluvias que seguramente agravarán la situación en la costa Caribe y la Región Andina.

Pensando en una recuperación que pueda partir en dos la historia del desarrollo del país, se necesita invo-lucrar a las entidades territoriales como planificadoras y ejecutoras de ese desarrollo con ética ambiental, con el acompañamiento de organizaciones de la sociedad civil, el padrinazgo del sector privado y de veedurías ciudadanas que eviten el mal manejo de los recursos. Labor ésta que, sin duda, es altamente compleja des-de el punto de vista social y ambiental, pero que sólo con el concurso concertado de una gobernanza multi-sectorial e interdisciplinaria y un alto respaldo técnico especializado, provisto en parte por las universidades, puede lograr buenos resultados y sostenibilidad para un nuevo país. No sobra mencionar que exitosas y ejemplares experiencias de gestión del riesgo se han realizado entre la Universidad Nacional de Colombia y el sector público, siendo notables y replicables casos como los de Manizales (con Corpocaldas y la Alcaldía), Bogotá D.C. (con el FOPAE) y Medellín (con el SIMPAD) para mencionar algunas.

A todo proceso de recuperación se le debe definir claramente un horizonte y su propósito debe ser que las comunidades puedan continuar su proceso de de-sarrollo, procurando mejorar su calidad de vida. Existen cuatro períodos más o menos claros: a) La atención a las personas, que incluye soluciones provisionales y, desde el punto de vista de la reconstrucción, permite realizar el diagnóstico de los daños. Para el efecto se debe

sistematizar la información que al respecto han obtenido los Comi-tés Regionales para la Prevención y Atención de Desastres; b) Una etapa que se caracteriza por la for-mulación inicial de los proyectos y la organización de los esquemas de coordinación, concertación y financiación de los mismos. Esta etapa debe ser de máxima atención para el gobierno, priorizando los proyectos inmediatos y evidentes. Aquí se sientan las bases tanto para el trabajo interinstitucional como para el trabajo con las comunida-des: significa una primera instancia de consulta y participación; c) Una etapa caracterizada por actividades de complementación de programas y proyectos, búsqueda de financia-ción y de ejecutores, y coordina-ción tanto con comunidades como con autoridades locales. En esta etapa se manifiestan problemas típicos: lentitudes administrativas, bajo nivel de respuesta de enti-dades públicas y privadas, trabas en la aprobación de proyectos etc. Esta etapa es la menos perceptible para las comunidades y junto con la anterior, frente a las expectativas iniciales, crea mayores niveles de frustración y; d) La iniciación y de-sarrollo de los proyectos, período en el cual, dependiendo de su manejo, se superan los problemas plantea-dos o se profundiza la frustración y el desencanto de los afectados.

La reconstrucción actual es la base para la consolidación de la gestión del riesgo como una es-trategia de desarrollo sostenible en el país, procurando reducir la vulnerabilidad y evitando repro-ducir la que existía antes del de-sastre. Seguramente habrá nuevos desastres en Colombia y el reto para el actual gobierno debe fun-damentarse en que gobernar es anticiparse.


de la institucionalidad ambiental

Quiero hacer una reflexión general de las causa de los eventos que han conducido a esta tragedia e igualmente dar algunas recomendaciones sobre el tema.

Yo quisiera comentar recientes pronunciamientos hechos por expertos nacionales y extranjeros centrados en temas de catástrofes que se presentan de manera inme-diata. Un terremoto se da hoy, puede tener unas réplicas en los próximos días, en tsunamis se da algo similar, se presenta de un momento a otro y la tragedia que se ha presentado aquí en Colombia tiene unas características diferentes. Es una tragedia que se ha ido dando progresivamente con el volumen de lluvias que se han generado en el país.

También el Procurador General de la Nación nos hizo una manifestación de la debilidad institucional, que por lo general, se presenta cuando se dan este tipo de eventos, y es lo que estamos encontrando en el país. institucional en todos los esta-mentos y en todos los organismos, que de alguna u otra forma tuviesen que interve-nir en este tipo de eventos.

Por el otro lado, para la Contraloría es un inmenso reto, porque nunca antes se había dado una tragedia de la magnitud que se está dando hoy en día y obviamente generar los procesos de seguimientos y fiscalización en tiempo real, en fin, no es una cosa sencilla, además, porque este es un evento que se ha presentado en 28 de los 32 departamentos del país, en las zonas más apartadas.

Por lo general zonas de alta pobreza, de bajísima presencia institucional; es decir, son muchas las características que tienen que ver con este evento, y con los desafíos que tienen las instituciones, para poderlo abordar desde diferentes ópticas y desde diferentes espacios.

Se habló de la cantidad de avivatos que van apareciendo en el camino también y la forma cómo la participación de la sociedad se constituye en un elemento central,

Juan Mayr MaldonadoEx ministro Medio Ambiente


El debilitamiento


y sus consecuencias



para poder controlar muchos de estos temas y ahí hay otro cam-po fundamental, pero también en nuestro país está el tema de orden público que no podemos desconocer y que me parece que es parte del contexto en que se da precisamente, la intervención estatal en estos temas.

Las exposiciones se carac-terizaron por abordar temas inmediatos. La Atención Hu-manitaria, hay que llevar la comida, eso es hoy, eso no es para dentro de un mes, hay que atender a las víctimas con una inmediatez, con una urgencia muy particular, y por el otro lado, se habló mucho del tema de la reconstrucción, quedó bastante ausente, el tema que tiene que ver con los procesos de adaptación y de largo plazo, y es sobre esto que quiero pre-sentar mis reflexiones.

Primero, entender las razones por las cuales se ha presentado este fenómeno. Y me pregunto yo si el diagnóstico que hemos hecho es suficiente? Porque de no ser suficiente el diagnósti-co que tenemos probablemente nuestras respuestas sean también insuficientes, y me parece que ese es un tema fundamental que tenemos que mirar en el país con muchísima atención, y obvia-mente, la pregunta es cómo pre-venir que este tipo de eventos se vuelva a presentar en el futuro.

Pero el hecho de que haya-mos llegado a una deforestación como la que hemos tenido en el país a lo largo de décadas ha contribuido de manera sustantiva a que el evento que se ha presen-tado se haya constituido en un evento de carácter extremo.



Me explico, una cuenca, cuando es deforestada, deja las tierras expuestas a la erosión, con las lluvias, esa tierrita va a parar a los cauces de quebradas y ríos, también va a depositarse en las zonas de humedales y de ciénagas, con lo cual, se le va quitando capacidad de almace-namiento a las ciénagas y a los humedales de almacenamiento de agua, donde esos humeda-les cumplen una función de receptores de agua cuando hay volumen de agua, pero además esas ciénagas y esos humeda-les tradicionalmente han sido invadidos, han sido taponados, no se les permite el ingreso del agua, grandes propietarios y a veces pequeños propietarios han incurrido en una práctica continua, de ir desviando las aguas para ganarás tierra e in-corporarla en sus bienes priva-dos, cuando estamos hablando de bienes públicos, y obvia-mente, cuando se presenta una tragedia de esta magnitud, ya las aguas no tienen dónde de-positarse.

Pero por el otro lado, las cuencas de los ríos también han perdido su capacidad de conducción de volumen de agua, porque se han ido sedi-mentando y eso ha conducido, precisamente a que cuando hay un gran volumen de agua, ya no haya por dónde ahí trans-portar esa cantidad de agua, y ahí vienen las inundaciones.

Ese es un tema que es de responsabilidad colectiva, es de responsabilidad del país, es de responsabilidad de su modelo de desarrollo, es de responsa-bilidad de múltiples entidades que tienen que ver con el tema

de tierras. Es de los municipios, es de los departamentos, es de la Na-ción, es de todo el mundo, y quiero dejar ese punto muy claro aquí.

Miren cómo está el proceso de erosión en el país. Miren cómo está la costa Caribe. Yo diría que la tierrita está enferma, así por lo menos lo dicen los indígenas de la Sierra Nevada, cuando tratan de describir porqué se están dando las tragedias que se están dando. Dicen, el agua está enferma, los alimentos están enfermos, el aire está enfermo, la tierra está enferma.

Conceptos muy simples, pero que llevados a cartografía técnica del IDEAM, también nos muestra claramente, que esas palabras tienen una relación muy directa con lo que nos está sucediendo.

En la región Andina se registran procesos de erosión en las tres cordilleras. Todos los suelos se están yendo a ser depositados en las cuencas y abajo, entonces, cuando uno mira esto encuentra uno, que la situación debemos analizarla desde varios ángulos.

Un índice de escases de disponibilidad de agua en cabeceras municipales colombianas en año C. Gran parte Caribe y gran par-te en la región Andina, y aquí estamos hablando cuando no hay agua, porque es que las tragedias no son solamente cuando nos inundamos, sino cuando no tenemos agua también. Y esto se ido fortaleciendo de una manera o se ha ido incrementando de una manera, yo diría que dramática por efectos del cambio climático. Esto lo manejamos nosotros, nuestros bosques, nuestras tierras, nuestros humedales, esa es nuestra responsabilidad, pero hay otros eventos que empiezan a tener una incidencia tremenda en todo lo que nos está sucediendo y que está fuera de nuestras manos, que es el tema del cambio climático global.

En el mes de diciembre, época de verano en la región Andina y en el Caribe colombiano, tuvimos lluvias excepcionales. Hay una situación, tengo unas cifras aquí del IDEAM, por ejemplo, en Riohacha las precipitaciones fueron del 600% más que el promedio que se ha tenido histórico. 600% más de agua, en Cartagena entre 500% y 600%, en Montería, donde la Represa de Urrá se desbordó y pasó una cantidad de cosas, entre 400% y 500% más de precipitación en esos momentos.

Esto, es un desbalance del clima, estamos sujetos a un pro-blema climático, pero si juntamos el daño ambiental que hemos visto, responsabilidad de los colombianos y miramos lo que nos viene con los temas de cambio climático se nos vuelve una fórmula devastadora, y es lo que nos ha tocado vivir en este momento.

Nadie tenía en sus presupuestos que en el mes de noviembre y diciembre y enero, incluso, cuando ya entra el verano en estas regiones de Colombia, tuviéramos las precipitaciones que tene-



mos y que a lo largo del año hubiéramos te-nido también unas cifras de precipitación, que se salieron de cualquier nivel y eso obviamente está asociado a unos factores externos que nos es difícil manejar, pero que los próximos ex-positores mostrarán cómo es que se abordan estas situaciones excepcionales, y que es lo que tiene que hacer el país en torno a estos temas para poderse adaptar y gestionar el riesgo de manera adecuada.

Aquí yo he querido traer este punto, ilus-trarlo de esa manera porque me parece que la forma en que el gobierno nacional abordó el tema ha sido una forma de abordarlo de ma-nera muy ligera. Se buscó decir que había unos culpables y se señaló con el dedo a las Corpo-raciones Autónomas Regionales del país. En-tendiendo con lo que yo he mostrado, que hay factores que van más allá de lo que se pueda hacer, pero entendiendo también que el Siste-ma Nacional Ambiental, es un Sistema bastante nuevo, y que requiere de un proceso de enfa-tización de la institucionalidad y de fortaleci-miento de la institucionalidad.

Además, si se quisieran señalar responsa-bles, tendríamos que mirar a otros actores ins-titucionales. Yo quiero decir primero que todo, que el Sistema Nacional Ambiental, está lidera-do, dirigido y las políticas formuladas por par-te del Ministerio del Medio Ambiente, el cual fue debilitado sistemáticamente en los últimos ocho años.

Si la cabeza de un sistema está débil, no funciona de manera adecuada, ¿por qué ten-dría que funcionar el cuerpo? Me pregunto yo. ¿Por qué todo el sistema de Atención de De-sastres, no se ha mencionado en este asunto? ¿Por qué las responsabilidades de gobernado-res y de alcaldes que tienen por ley también, una serie de responsabilidades en estos temas, no se tocaron? Se quiso de alguna manera re-formar las Corporaciones.

Yo estoy de acuerdo de que hay que forta-lecerlas, y que hay que revisarlas y que hay co-rrupción, y que hay que hacer una cantidad de temas de ingeniería institucional, de arquitec-tura institucional para mejorar el desempeño

de la gestión ambiental en el país, más cuan-do vemos lo que acabo de presentar yo.

Necesitamos una fuerte institucionalidad ambiental y no una débil institucionalidad y empezar a señalar a la institucionalidad am-biental sin entender muy bien, cómo ha sido este problema y que es lo que pasa como las únicas responsables, además esto tiene graves consecuencias, porque es el mismo estado el mismo gobierno, diciendo que es culpable de la tragedia que se ha dado y de una tragedia que fue mucho más allá de las posibilidades del país en su conjunto y esto tiene implicaciones penales.

Es que es el mismo gobierno diciendo, que ahí hay una cantidad de entidades que cometieron una serie de omisiones, dolo, etc., unos términos acusatorios que son su-mamente complicados, porque las demandas que puede poner cualquiera de las víctimas del invierno al estado colombiano son de una dimensión inmensa, yo creo que ahí hubo ligereza, y me parece que eso tenemos también que mirarlo y el gobierno nacional tiene que mirar esa ligereza con que ha ac-tuado y además tiene la gran responsabilidad de fortalecer el Sistema Nacional Ambiental y el Ministerio del Medio Ambiente que fue decapitado en los últimos ocho años.

Ese es un tema que me parece a mí cru-cial, fundamental que nos lleva a ver si son suficientes las medidas adoptadas para con-jurar la crisis y evitar que esta se vuelva a repetir en el futuro.

Yo creo que nos está haciendo falta hacer unas reflexiones, sobre la necesidad de una institucionalidad que mire estos temas de manera progresista y futurista, es necesa-rio hacer una reingeniería institucional, me imagino que mis colegas expositores habla-rán sobre el tema también, de tal manera, que sin ser yo experto en estas lídes prefiero que sean ellos los que aborden este tema que es de suma importancia.

He observado que se esta dando un enor-me énfasis a los temas de atención a vícti-



mas, fundamental, lo comparto plenamente y a la reconstrucción, pero más que todo con obras de infraestructura.

¿Dónde está la recuperación ambiental del deterioro ambiental que les he mostrado? Si no recuperamos la tierrita y los ecosistemas de-gradados, pueden construir las más fantásticas obras que el agua haga su trabajo próxima-mente y en los próximos años y vendrá y se lle-vará las grandes inversiones en infraestructura.

Lo que pasa es que las obras de infraes-tructura generan empleo muy importante, pero también, la subestación ambiental. Las obras de infraestructura señora Contralora, también generan gran corrupción, en estos días lo he-mos visto en nuestros días en nuestro país, es uno de los pleitos màs grandes que tenemos en el país, pero es que ahí es donde esta la platica y resulta, que en los planes de gobierno no se está dejando un peso para la restauración natural del país.

Si queremos tener una visión de largo pla-zo, claro eso no da rendimientos políticos, además nuestro sistema es cortoplacista y eso tiene un impacto en la toma de decisiones. El que es Ministro tiene que mostrar en su perío-do acciones rapidito y reconstruir un bosque es cosa de largo plazo, recuperar los humedales, afortunada mente el Ministro de Agricultura ha emprendido un tema de restitución de tierras, y si el gobierno logra ese propósito de recu-peración de tierras pasarà a la historia. No me cabe duda de que ese es un tema estratégico porque además se constituye en un ejemplo fundamental, no solo para Colombia, sino para América Latina.

Aquí es necesario mirar el tema de Ordena-miento Territorial. Los municipios, los depar-tamentos, la Nación, todos tenemos que ver cómo ordenamos el territorio para evitar ade-más que se vayan a construir obras o asentar a las víctimas de esta inundación nuevamente en sitios vulnerables. Y esto implica un aná-lisis, implica igualmente tener una estructura ecológica principal del país que es vital para la sostenibilidad del desarrollo, si no tenemos una estructura ecológica principal protegida y

mantenida, no pidamos que se nos vuelvan a presentar estas tragedias.

Ahí hay un elemento central de estos temas, hay que fortalecer la institucionalidad ambiental a las Corporaciones Autónomas Regionales, al Minis-terio, a los Institutos de Investigación. Es inaudito, que con todo este volumen de recursos, se le den unas nuevas funciones en el Decreto a las Corpora-ciones Autónomas Regionales para construir obras, pero no se les apropie ni un peso, eso no tiene senti-do, además, la autoridad ambiental tiene que tener independencia, porque es la garante del patrimo-nio natural del país y no puede convertirse en juez y parte, que es lo que se pretende que haga, que haga obras, entonces ¿quién da las autorizaciones ambientales de manera independiente? El Sistema Nacional Ambiental requiere de independencia, un mico que acaba de aparecer en el Plan Nacional de Desarrollo, están mirando los micos económicos, pero apareció un mico que es un gorila, y es el tema de las licencias ambientales.

En el tema de licencias ambientales hay un artículo que dice “que el proceso de licencia-miento ambiental, si el Ministerio no ha expe-dido después de una serie de procedimientos de tantos días y recopilación y solicitud de infor-mación, si después de eso a los noventa días de haber recopilado todo lo que tiene que recopilar, no ha expedido la licencia ambiental, se crea un Comité que es el que tomará la decisión y ese Comité esta integrado por el Ministro del Medio Ambiente, por el Secretario General de la Presi-dencia, por el Director del Departamento Nacio-nal de Planeación y por el Ministro del ramo que esté interesado en la licencia, pude ser el Ministro de Minas o de Obras.

En qué queda la autoridad ambiental, la in-dependencia para tomar unas decisiones y como es que entonces las decisiones se toman por con-veniencia política y no por justa y analítica causa técnica y científica, para no deteriorar el medio ambiente y para que los procesos de desarrollo consideren ambientalmente su sostenibilidad.

Ahora que está en análisis el Plan Nacional de Desarrollo y a consideración del Congreso, apare-ció un artículo en el Plan Nacional de Desarrollo, si no estoy mal es el 154, que dice, en cuanto al



licenciamiento ambiental que luego de todos los procedimientos de recopilación de información por parte del Ministerio del Medo Am-biente, y de haber solicitado lo que tenga que solicitar, si después de noventa días no ha sacado la licencia ambiental, esta pasa a un Comité para que sea el que defina y resulta que el Comité es el Mi-nistro del Medio Ambiente, el Secretario General de la Presidencia, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el Ministro del ramo, en este caso el Ministro de Minas, esto le quita total in-dependencia a lo que es el sentido de la gestión ambiental, porque o si no, el Ministro de Minas claro, está muy interesado en que haya minas y tiene toda la razón y hay que apoyarlo necesariamente, pero que la minería no se vaya a llevar el medio ambiente por delante. Y para eso es la independencia de esta institucionalidad ambiental que además es reconocida dentro de las institucionalidades ambientales más importantes de América Latina, por algo será.

Para finalizar, creo que el país enfrenta uno de sus más grandes desafíos, yo si estoy de acuerdo con las locomotoras del desarrollo, yo estoy de acuerdo con las propuestas que ha hecho el Presidente Santos, estoy de acuerdo como se está manejando el gobierno y lo apoyo y considero que para que sea exitoso este gobierno, tiene que incorporar la sostenibilidad ambiental dentro de los procesos de desarrollo que el mismo

El Presidente lo ha dicho muchas veces.

La impresión que yo tengo es que no ha tenido con quien dentro del gobierno, poder llevar esto a realidades concretas; en-tonces las decisiones, las están tomando otros sectores, y ahí hay una enorme dificultad. El modelo de desarrollo, tal como

lo dice la Constitución Políti-ca de nuestro país debe tener un balance, entre lo social, lo económico y lo ambiental. Lo económico no puede estar por encima de las consideraciones ambientales, artículo 333, 334 de la Constitución Política del país, entonces mirémoslo, por-que de lo contrario, nos mete-mos en un lio de que los sec-tores sociales del país terminan demandando ciertos artículos del Plan Nacional de Desarrollo y eso es un pleito que yo creo que en un gobierno de acuerdo nacional, todos tenemos la ca-pacidad de ponernos de acuerdo para que vayamos para adelan-te y nuestro país salga adelante como corresponde.

Segunda recomendación: es bueno que el gobierno, ante la angustia de lo que esta viviendo, no se quede en los temas de cor-to plazo, que es el de atención de víctimas, fundamental, nece-sario, urgente, ojalá de la mejor manera posible, y hay que tener una fiscalización ágil y adecuada para que esto funcione de una manera positiva, y por el otro lado, buscar que los órganos de decisión de este tema, le den al país las posibilidades de desarro-llarse sosteniblemente, con un patrimonio ambiental fantástico, como el que tenemos.

Obviamente, que dentro de los recursos no solamente mi-remos la parte que tiene que ver con asistencia humanita-ria inmediata, construcción de obras, sino que miremos como restauramos el país desde lo ambiental para garantizar la calidad de vida de todos los colombianos y un desarrollo sostenible.


Mi experiencia en este tema la gané como Director de la Corporación Lazaquible. Después del terremoto que destruyó el cañón del Rio Páez en 1994. Ese año hubo una fuerte temporada invernal y se presentó un sismo con una magnitud de 6.4 en la escala de Ritcher. Por fortuna, no fue tan grave como el de Haití o el de Chile, básicamente porque las montañas estaban saturadas de agua y se generó una avalancha que en algunos sitios alcanzó los setenta metros de altura. Desaparecieron cuatrocientos kiló-metros de suelos, hubo tres mil deslizamientos y murieron mil doscientas personas.

En 2008 se presentó el mismo fenómeno, pero no por un sismo sino por una erup-ción volcánica del Nevado del Huila. Esta vez fueron diez muertos. Lo ideal es que no hubiera habido ninguno, pero, de mil doscientos, pasamos a diez. Para eso influyeron muchísimos factores. Esto lo digo para resaltar que sí ha habido experiencias, quizá más puntuales que este desastre que afecta a todo el territorio nacional en una u otra medida, pero al fin y al cabo experiencias que han logrado reducir la vulnerabilidad de los ecosistemas, de los territorios y de las comunidades.

Hay un punto que a mí me parece importante mencionar en este momento: cuando me entregaron unos folders con unos decretos que creaban la corporación -hoy lla-mada Lazaquino, en ese momento se llamaba Corpopaeces-, el Consejo Directivo de la Corporación estaba conformado por seis representantes del Presidente de la República. Yo solicité que se ampliara a todos los actores de una zona altamente conflictiva, y la Junta pasó de seis a catorce miembros. Estos catorce miembros estaban todos enfren-tados entre sí. Me decían “Usted está loco. Cómo va a pasar de seis personas que le van a colaborar a catorce”. Sucede que yo creo que una de las claves que le permitió soste-nibilidad a ese proceso fue precisamente el hecho de que la participación de los actores locales, incluyendo los líderes comunitarios -tanto indígenas como no indígenas-, no fuera solamente una veeduría externa para ver lo que estaba haciendo el Estado sino que fuera una veeduría al interior, la cual permitió que ellos se convirtieran en parte de la estructura directiva para que entendieran las complejidades del manejo de una situación de este tipo. Es uno de los puntos que quiero mencionar telegráficamente como posibilidad en el momento de ampliar.

Gustavo Wilches ChauxConsultor Internacional en temas de Medio Ambiente


La gestión

y respuesta invernal

del riesgo ambiental



y respuesta invernalEl segundo tema al que

quiero hacerle mucho énfa-sis acá, es a la importancia de hacerle gestión del riesgo a la gestión del riesgo. En los decre-tos que crearon la Corporación Lazaquible otorgándole facul-tades, existía la posibilidad de hacer una expropiación pública administrativa con una equidad que no había existido nunca antes. Me moría del susto de pensar que íbamos a expropiar a unos propietarios para llevar a las comunidades indígenas, cuando resulta que estábamos hablando de una zona igual, en mucha medida, que otras zonas en las que había habido conflictos, donde había habi-do masacres de comunidades, donde había muchísima soli-daridad con las comunidades. Cuando fuimos a adquirir una finca para reubicar a esas co-munidades, hubo gente que llegaba al máximo para evitar que les llevaran a las comu-nidades indígenas. Teniendo este mecanismo tan ágil de expropiación administrati-va, no lo utilizamos sino que privilegiamos la negociación voluntaria y le dimos mucho énfasis a que las comunidades quedaran ubicadas en un sitio predeterminado.

En ese entonces, nos llega-ban muchísimas cartas donde decían –leo textualmente-, “el gobierno nunca nos ha tenido en cuenta para reparar un puen-te o para ampliar la escuela, pero para traer indios si nos tienen en cuenta” De modo que lo que hacíamos era negociar la tierra, luego llegaba la comunidad con la construcción del puente, con la ampliación de la escuela o de la batería sanitaria. Este es un

ejemplo muy puntual de lo que llamo “gestión del riesgo a la gestión del riesgo” porque si no hubiéramos tenido ese cuidado, que -por supuesto- dilataba un poco los procesos de reubica-ción, seguramente hubiéramos tenido unas masacres muchísi-mo más graves que lo generado por el desastre mismo.

Como el tiempo es tan cor-to cuando es bueno, quiero hacer una última mención a otro tema, que sé que va a sor-prender. Cuando me enteré que iban a fusionar el Ministerio del Ambiente con el de Desarrollo me pareció una excelente idea. Pero luego, con el curso de los acontecimientos, me pregun-té si realmente fue lo mejor. Cuento mi temor con la histo-ria de un hombre que tenía un burro muy enfermo y lo llevó donde el veterinario, quien lo examinó y le dijo “Este burro está al borde de la infección intestinal, debe darle el pur-gante más fuerte que existe, se lo voy a regalar porque es de venta restringida”.Digamos que era una especie de alkaseltzer. El hombre dijo “Ese burro no se va a tomar ese purgante por ningún motivo”. El veterinario le dijo, “Se lo toma porque se lo toma. Póngale un tubo de pvc en la garganta, echa adentro el purgante y sopla”. Pasó el tiem-po y el hombre volvió donde el veterinario demacrado, acaba-do, flaco, pálido. El veterinario le preguntó qué había pasado, a lo que el hombre dijo que el burro sopló primero.

Es lo que pasa con la fusión del Ministerio de Desarrollo con el de Ambiente: el burro sopló primero y, en lugar de ambienta-



lizar el desarrollo, se llenó de cemento. Creo que ahí hubo un terrible desperdicio de oportunidad y creo que, si existe, de todas maneras el esfuerzo tiene que ambientalizar el desarrollo. No se trata aquí, como normalmente se dice, de salvar el planeta, porque el planeta se salva solo sin ningún problema. Se trata de salvar la posibilidad de la especie humana, y de unos integrantes de la especie humana en concreto, que somos los habitantes del territorio colombiano, para poder seguir en este planeta.

Termino refiriéndome a un texto que va a salir en algunos medios, y que es quizás el mensaje cen-tral que quiero dejar. Uno es la necesidad de hacerle gestión del riesgo a la gestión del riesgo. El otro, evitar que el ordenamiento jurídico se convierta en otro dam-nificado de la ola invernal. Parto de dos certezas y una presunción. La primera certeza: que existen su-ficientes razones para que el Gobierno Nacional haya declarado el Estado de emergencia con base en el artículo 215 de la Constitución Nacional. La segunda, que para los efectos de La Niña 2010 demuestran que ni el sistema Nacional para la prevención y atención de desastres creado en 1988, ni el Sistema Nacional Ambiental que exis-te desde 1993, ni todos los sistemas, actores y sectores que manejan este país, han logrado redu-cir la vulnerabilidad frente a las dinámicas naturales

y frente a muchas de las dinámicas sociales que se pueden convertir en amenazas.

Por último, la presunción que anuncié, es que el Gobierno Nacional ha actuado de buena fe al expedir las normas y tomar las medidas que ha adoptado para la emergencia y al reducir la posi-bilidad de que ocurran los desastres, por lo menos en temporadas invernales. Los dos decretos padres que declaran el Estado de Emergencia, el 4580 y el 20, de 2010; el 20, de 2011 y; los casi cuarenta decretos leyes expedidos en desarrollo de los pri-meros, son herramientas constitucionales legales para hacer gestión del riesgo, es decir, para inter-venir -en la medida de lo posible- sobre los facto-res que generan los riesgos con el fin de reducirlos y evitar que se conviertan en desastre, así como para facilitar la recuperación de los ecosistemas y de la comunidades que hayan resultado afectadas por un desastre que no se haya podido evitar. Pero a la gestión del riesgo también hay que hacerle gestión del riesgo para que cumpla sus objetivos y para que no vaya a acabar con los riesgos existen-tes, a crear nuevas amenazas y vulnerabilidades, o a generar nuevos y más graves desastres.

Como es bien sabido, el Estado de Derecho se basa en la separación de las ramas ejecutiva, legis-



lativa y judicial, a cada una de las cuales le corresponde unas funciones específicas. La Cons-titución ha previsto un meca-nismo de excepción, el ya citado artículo 215, para que, cuando existan razones de extrema gra-vedad que pongan en peligro el orden económico y social del país, el ejecutivo pueda asumir, durante un tiempo determina-do, la función legislativa que le corresponde al congreso. Es de-cir, para que expida normas con jerarquía de ley con las cuales, entre otras cosas, pueda colo-car o derogar leyes existentes, porque ley mata ley. Como el Estado de Emergencia repre-senta un especie de suspensión temporal de ese aspecto funda-mental del Estado de Derecho, la Corte Constitucional, consti-tuida precisamente con ese fin, debe vigilar cuidadosamente que exista absoluta coherencia y conexidad entre los decretos leyes que expida el Presidente de la República y las causas que motivaron la declaratoria del Es-tado de Excepción, es decir, es responsabilidad de la Corte evi-tar que el ordenamiento jurídico se convierta en otro damnifica-do del desastre invernal.

Dejemos de lado las indu-dables buenas intenciones del Gobierno -y no descartemos la necesidad de introducir una reforma al Sistema Nacional Ambiental, incluyendo a las CAR y las oficinas de preven-ción y atención de desastres-, y recordemos que, en derecho, tan importante es el contenido como las formalidades del de-bido proceso. Como ya dijimos, debe haber coherencia y conexi-dad. Y la conexidad existe, por ejemplo, entre el desastre inver-

nal y la reducción del límite de velocidad en todas las carreteras del país, pues está muy bien an-dar a cien kilómetros por hora y no a ciento veinte, pero yo no puedo alegar que no se puede andar en una carretera de los Llanos Orientales a ciento vein-te por cuenta de que ha habido un desastre invernal en la costa Caribe.

La parte considerativa de los decretos que declaran el Esta-do de Emergencia se abre con un error absoluto en materia científica que se repite en al-gunos de los decretos. Dice allí que el fenómeno de La Niña constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles. No, eso no es así: La Niña es un fenómeno natural, no es un desastre. Lo había dicho ya don Juan Mal-donado, pero se me hace nece-sario contarlo. A un hombre le pegan dieciocho puñaladas y llevan el cadáver al médico fo-rense, quien expide el Acta de Defunción donde afirma que la causa de la muerte es muerte natural. Los familiares recla-man, “¿Cómo así que muerte natural si le dieron dieciocho puñaladas?” Y el médico res-ponde: “Es que era natural que se muriera”. Eso no quiere de-cir que las dieciocho puñaladas hayan sido naturales.

La Niña es un fenómeno natural que genera desastres en el territorio y que ha perdido la capacidad para absolver sus efectos. Esto equivale a expedir una ley y cambiar los horarios de trabajo con el argumento de que el sol está girando alrede-dor de la tierra más rápido que antes. Me niego a creer que el

IDEAM, que es una institución científica de primera calidad, haya metido la mano en esa consideración. Es posible que el error de afirmar que La Niña es un desastre natural -error que amerita un cero aclama-do en ciencias naturales para quien lo cometió- no tenga implicaciones jurídicas, y es-peremos que así sea porque, de lo contrario, tratándose de los dos decretos madres sobre los cuales se basan todos los demás, significaría la caída de toda la legislación de emergen-cia, lo cual dejaría al gobierno sin herramientas jurídicas para configurar el desastre.

Lo que las dimensiones de los efectos del fenómeno en el territorio colombiano son ex-traordinarios e impredecibles, además de constituir también un error -en este caso de infor-mación o de percepción, pues el IDEAM y otras instituciones nacionales internacionales ve-nían advirtiendo desde meses atrás lo que podría suceder-, ya había pasado antes en todas las regiones afectadas. Puede te-ner consecuencias jurídicas, en particular en lo que hace refe-rencia al decreto 141 de 2011, mediante el cual se reforman varios aspectos de la estructura y de las funciones de las Cor-poraciones Autónomas Regio-nales, CAR.

Ya dijimos antes que los efectos de La Niña 2010 de-muestran que el Sistema Na-cional Ambiental, más que otros factores, ha sido incapaz de reducir la vulnerabilidad del país. Pero si, como ya lo hemos notado los analistas, los decre-tos madres que dicen que las



dimensiones del fenómeno son extraordinarias e imprevisibles, ¿cómo es que el decreto 141 afirma “dentro de los efectos ocasionados por el fenóme-no de La Niña, se identifican algunos que pudieron prever-se o ser evitados dentro del marco de las competencias y de las funciones que le fueron asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales de de-sarrollo sostenible en grandes centros urbanos?.

Existe un problema de coherencia y conexidad, además de que el decreto ley parece reducir solo a las CAR todo el sistema Nacio-nal Ambiental, en cuya ca-beza están el Presidente de la República y el Ministro de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

El citado decreto 141 tie-ne, además, graves implica-ciones que deben conducir a situaciones concretas cuando esa norma, que es ley, en un hecho sin precedentes, declara que “en la revisión de la cues-tión ambiental del territorio nacional a cargo de las auto-ridades ambientales regiona-les, se evidenciaron omisiones y acciones que contribuyeron a la ocurrencia de los even-tos de catástrofe y calamidad. Adicionalmente, estas autori-dades ambientales cometie-ron sus deberes de actuación como autoridades de policía en la defensa de la cuenca, los recursos naturales y la vida. Asimismo, existe negligencia de parte de las autoridades ambientales en el ejercicio de las funciones de policía que la ley les impone”.

Se está acusando genérica-mente a un conjunto de fun-cionarios y de personas que cumplen funciones públicas en las juntas directivas de los orga-nismos, de una serie de delitos entre otros, de prevaricato por omisión, tal cual lo define el Có-digo Penal en la parte sobre el servidor público cuando omita, retarde, renuncie o deniegue un acto propio de sus funciones. Si, como efectivamente sucedió en algunos lugares, se perdieron vi-das humanas como consecuen-cia y expresión del desastre, los funcionarios deben ser proce-sados por homicidio culposo. Lo dice la ley, “El que por culpa matare a otro…”, establece el artículo 37 del Código Penal. Más adelante señala este mis-mo tipo penal, “La conducta es culposa cuando el agente reali-za el impredecible por falta del resultado previsible, o sea, cuan-do habiéndolo previsto confió al poder evitarlo”.

Al Gobierno Nacional le co-rresponde colocar las denuncias concretas, pero no solamente contra las autoridades ambienta-les vinculadas, sino también con-tra las CAR. ¿Habrá cárcel para tanta gente o, a cuántos funcio-narios tendrán que darles el cargo por cárcel previa la reforma del Código Penal?

Quiero, para terminar, mos-trarles unos mapas elaborados por el doctor Guillermo Rudas con base en información de Ingeomi-nas. Este primer mapa (ver mapa 1) muestrancuáles títulos mineros existían sobre el territorio nacio-nal en el año 2002 y cuántos tí-tulos mineros fueron otorgados entre el 2002 y el 2009, durante el gobierno de Álvaro Uribe.

Este otro mapa, del Mi-nisterio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Terri-torial (ver mapa 2),muestra cómo se sobreponen los tí-tulos mineros con las zonas protegidas. Son títulos mi-neros actuales, no son título mineros solicitados.

Este siguiente mapa (ver mapa 3) muestra los títulos y las solicitudes mineras. Al res-pecto, quiero comentar una buena noticia que se tuvo en estos días por parte del señor Ministro de Minas y Energía, quien hizo una declaración muy interesante. Dijo que este no es un país minero sino un campo minado. Complementó luego la frase con una mención en twitter que decía “Dos mi-nas de carbón explotan en el país en una semana. ¿Ese será el famoso boom minero?”.

En el siguiente y último mapa (ver mapa 4), en la mis-ma semana en que el IDEAM sacó la segunda comunicación nacional sobre cambio climá-tico, la Agencia Nacional de Hidrocarburos sacó a subasta internacional esta parte del territorio colombiano para exploración y explotación de hidrocarburos equivalente a cuarenta y ocho millones de hectáreas. ¡Cuarenta y ocho millones de hectáreas!

Todo esto que he dicho, lo he dicho con ánimo cons-tructivo, pensando en que, de la legislación de emergencia, realmente puedan surgir los efectos con los cuales se ha expedido, pero hay unas cosas que están inexplicablemente llenas de errores.



El uso del territorio:

Comienzo mi presentación enfatizando que estos desastres son nuevos para noso-tros, pero no para la historia del país. Inundaciones como las que estamos viviendo han pasado con mucha frecuencia durante el pasado reciente en nuestro país. Comparando mapas del Instituto Geográfico de hace cincuenta o cien años, esos espejos de agua que estamos viendo hoy en las inundaciones casi que son idénticos a los del pasado. Lo que pasa es que tenemos poca memoria histórica de fenómenos naturales.

Hay desastres, básicamente, no porque existan los fenómenos naturales, sino porque usamos inadecuadamente el territorio y asentamos poblaciones donde no deberíamos. Si tenemos cultivos inundados a sabiendas de que esa zona se podía inundar, es porque estamos haciendo un uso inadecuado del territorio.

Aunque tenemos unos fenómenos naturales que nos están sobrepasando con todo el tema del cambio climático, la discusión se tiene que centrar en temas de con-flictos del territorio, usos del territorio y tenencia de la tierra. Esto tiene que ver con dos puntos adicionales: un enfoque de planeación y ordenamiento territorial visto hacia el futuro y, otro sobre estrategias para ese ordenamiento territorial sostenible utilizando la información de la que disponemos hoy y mirando el pasado que, segu-ramente, nos va a indicar con claridad meridiana de dónde venimos.

No podemos buscar la problemática o el origen del problema en el comporta-miento de la naturaleza sino, más bien, en el comportamiento y uso del territorio que le hemos dado los colombianos. En un primer momento, tataré el tema de conflictos de uso del territorio haciendo un pequeño diagnóstico que estamos terminando en-tre varias entidades de tres sectores: el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Minas y Energía.

Cuando hablamos del uso del territorio tenemos que partir de una hipótesis real, que la hemos ido confrontando y asumiendo: tenemos un sistema de áreas de con-

Iván Dario Gómez GuzmánDirector del IGAC


del conflicto al ordenamiento territorial




servación de parques nacionales, de áreas de reservas forestales, de áreas protegidas y de áreas por proteger que suman dieciséis millones de hectáreas y representan el catorce por ciento del territorio nacional.

En los resguardos indígenas y en las comunidades negras tenemos 35.7 millones de hectáreas que representan el 31% del territorio continental reservadas para un uso claro y definido por parte de las etnias de nuestro país. Vayan sumando a su cri-terio para entender la problemática de uso en el ordenamiento del territorio.

Hay conflicto del uso del suelo, así como damnificados y construcciones inundadas, básicamente porque hay zonas que están siendo utilizadas inadecuadamente. Para resumir esas ci-fras, tenemos una vocación de uso del territorio nacional de ciento catorce millones de hectáreas que tenemos con cober-tura de uso. De ellas, 21.7 millones tienen una vocación cla-ramente agrícola, aunque estamos utilizando 3.7 millones de hectáreas, el 3.3%; con vocación ganadera, son unas quince mi-llones de hectáreas, pero estamos utilizando sólo 43 millones de hectáreas; en ganadería podemos utilizar unos trece millones, y utilizamos apenas el 38% de ellas. Y hay también en desuso zonas agrosilvopastoriles, zonas forestales, zonas para conser-vación y zonas urbanas. Esto resume el conflicto del uso de la tierra que, al llevarlo a una localización precisa y a un análisis regional y local, nos permite confirmar el uso inadecuado que hacemos del territorio.

El segundo punto tiene que ver con la tenencia de la pro-piedad inmueble. Parte del conflicto está asociado con quiénes tienen el territorio y cómo lo están usando. Para conocimiento general, hoy día tenemos cerca de catorce millones cien mil predios en el territorio nacional, de los cuales 27% están en las zonas rurales y el 73%, en lo urbano. Tenemos unos avalúos en el país que, del 2000 al 2010, han pasado de 182 billones a 520 billones y, en lo rural -que es donde nos debemos concentrar-, hemos pasado de 30 billones de 76 billones. Esto lo digo sim-plemente para ubicarlos en el tema de tenencia.

Esas tierras rurales tienen una composición. Hay treinta y ocho millones de hectáreas que son privadas. Pero también tenemos tierras del Estado, entre ellas muchos baldíos de la Nación, resguardos y otros territorios, comunidades negras, co-munidades religiosas y otras comunidades. Lo importante es ver cómo es la tenencia de la propiedad inmueble de acuerdo con su tamaño. Tenemos predios que llamamos grandes, que son los mayores a doscientas hectáreas; medianos, que están entre veinte y doscientas hectáreas y pequeños, minifundios y micro-fundios. Estos últimos son aquellos de menos de tres hectáreas. Logramos calcular un GINI de predios o de tierras, y otros GINIS

que nos permiten ver qué tan concentrada o desconcentra-da está la tierra en diferentes lugares del país y -básicamen-te como un resumen muy ge-neral- en unas cifras del 2000 al 2009 comprendemos que, cerca del 41%, está concen-trada en gran propiedad, un 41% en mediana propiedad y vemos que los porcentajes que están por debajo del 4% son microfundios.

Esto nos permite también analizar, en resumen, que el 3.7% del área rural del país está en manos del 38.7% de los propietarios y, que entre la mediana y la gran propiedad, tenemos el 42% del área y el 3.7 de los propietarios, com-portándose similar entre el 2000 y el 2009.

Si distribuimos esa tierra o analizamos esa distribución de la propiedad entre 1960 y 2009, vemos que la distribu-ción de la propiedad inmueble ha tenido una variación en-tre gran propiedad, mientras que la pequeña propiedad se está fraccionado cada vez más porque, digamos a manera de ejemplo, el abuelo se muere y las diez hectáreas las reparten entre cinco hijos, o sea, la pe-queña propiedad se fracciona a pasos agigantados, mientras que la gran propiedad se ha ido concentrando, pero no en porcentajes tan grandes como se ha especulado.

Podemos ver el tema de esa distribución departamen-to por departamento, muni-cipio por municipio, lo que nos permite analizar quiénes tienen la propiedad, cómo la



están usando y cómo se rela-ciona esa información con los desastres naturales.

Calculamos unos GINIS que, en términos generales, si los comparamos con otros países de Suramérica, tenemos más o menos el mismo porcentaje. Hemos comparado también, a través del tiempo, los GINIS de la tenencia de la propiedad inmueble: mientras las estadís-ticas más se acerquen a uno es más mala la distribución de la tenencia de la propiedad y, mientras más de acercan a cero, son mejores.

A través del tiempo, en Colombia estábamos en un GINI promedio de 0.86, o sea que la distribución de la tierra ha estado constante desde los años 50 del siglo pasado. La pregunta que debemos hacer-nos es: ¿qué hemos dejado de hacer para que la tenencia y la concentración de la tierra se mejore para poder vitalizar el uso eficiente del territorio?

El tercer punto que quiero desarrollar es que se trata de una estrategia para el ordena-miento territorial sostenible. Quiero hacer una observación que tiene que ver con el orde-namiento territorial y la crisis como alternativa hacia el fu-turo, lo mismo que con el ma-nejo ambiental del territorio y la prevención y atención de desastres naturales futuros.

Resolvimos en Colombia que el ordenamiento territo-rial se le entrega a los munici-pios. En el pasado reglamen-tamos las metodologías para hacer planes de ordenamiento

territorial municipal, para hacer planes de ordenamiento urbano y para hacer planes de ordenamiento territorial departamental, pero se nos olvidó que las directivas debían darse desde el nivel central para tener adecuados ordenamientos del territorio que obedezcan a grandes territorios departamentales, regionales y nacionales.

Quiero hacer la siguiente comparación: en lo tradicional, hemos hecho un enfoque sectorial. Los ministerios planifican sectorialmente sin consultarse uno con otro. Las escuelas se ubican bajo el criterio del Ministerio de Educación; los hospita-les, según lo disponga el Ministerio de Protección; el Ministerio de Agricultura toma las decisiones en temas agropecuarios y, así, sucesivamente.

Lo que deberíamos hacer es unir un ente territorial que arti-cule las políticas: una visión regional prospectiva, con políticas diferenciales. En el tema de desastres, actuamos reactivamente, pero deberíamos enfatizar en la prevención, en la gestión del riesgo, la cual, básicamente, hemos asumido como una actua-ción sectorial. Incluso hoy, aunque estamos corrigiendo, esta-mos haciendo actuaciones sectoriales, cuando deberíamos hacer actuaciones integrales. Si hay que llevar las escuelas a otro sitio hay que planificar con los hospitales, con el sector de la salud, para que haya sinergias. Si vamos a utilizar el campo en temas agropecuarios, tiene que estar coordinado con el sector ambien-tal para evitar nuevas catástrofes en el futuro.

El ordenamiento territorial es un enfoque netamente muni-cipalista. Son 1.101 municipios que producen su plan de orde-namiento territorial, muchas veces coordinado con sus vecinos de municipio, para planificar regiones con sus ecosistemas es-tratégicos. Esto debería hacerse de una manera más integrada, más regional, con convergencia sectorial.

En la gestión de información, también la manejamos secto-rialmente. Debemos comenzar a utilizar la información que pro-viene de todos los sectores a través de infraestructuras de datos espaciales, con capacidad técnica y con institucionalidad.

Hemos tenido antecedentes muy importantes en temas de regionalización y hecho trabajos buenísimos, que no ejecuta-mos. En la región del pacífico colombiano hay una planifica-ción integral multi-institucional pero, al hacerle las inversiones, volvemos a ser municipalistas y departamentalistas. Para colmo, no coordinamos inversiones. Hemos hecho propuestas a través del tiempo, como en 1969 en DNP cuando se hizo la propuesta de regionalización. Hoy día, en el Plan de Desarrollo -y en la asignación de recursos del Plan de Desarrollo que está a punto de aprobarse- volvemos a la figura de aprobar recursos con cri-terios regionales.



¿Seremos capaces de hacer inversiones obe-deciendo a temas regionales integrales? Hemos hecho propuestas de regiones naturales del IGAC de hace quince o veinte años. Hemos tenido avances últimamente en zonificación. Tenemos el mapa de cuencas hecho entre el IDEAM y el IGAC, donde se muestra la información al servicio de la planificación. Construimos también el mapa de ecosistemas conjuntamente con los institutos de investigación, el IDEAM y el IGAC, el cual nos permite cruzar esa capa de información con otras más, para concebir el territorio. Tenemos mapas de suelos, de coberturas, mapas de voca-ción, sectoriales. La policía tiene una zonificación del territorio, la Superintendencia de Notariado y Registro tiene una regionalización para cumplir sus funciones, y nos sentamos entre sectores y entidades para ver cómo coordinar todas las con-cepciones del ordenamiento territorial.

Hay cuatro estrategias que deberíamos ir con-cibiendo. Una de ellas es la planificación regio-nal, fortaleciendo componentes de gestión del riesgo. Si vamos a la zona de La Mojana o de las inundaciones en la Costa Atlántica debemos concebir eso como una región, y los planes de ordenamiento territorial deben obedecer a una concepción de una cuenca que está afectada por fenómenos naturales que se va a volver a inundar. ¿Asentamos nuevamente poblaciones donde sabe-mos que en cincuenta años, cuando la memoria se nos haya acabado, ninguno de nosotros va a es-tar allí? Si no hacemos una planificación desde ya que nos permee el futuro, vamos a estar sentados aquí seguramente en cincuenta años viendo como atendemos de nuevo esa catástrofe.

Una segunda estrategia tiene que ver con la atención de la emergencia, la rehabilitación de la infraestructura física de sistemas prioritarios, la reconstrucción de edificaciones y estructuras y la implementación de un modelo de ordenamiento territorial. Tenemos que implementar modelos de ordenamiento territorial con información temá-tica que permita elaborar mapas que se super-pongan y permitan a los tomadores de decisiones tomar las más acertadas sobre la utilización del territorio. Si en esta emergencia volvemos a dar créditos para fomento agrícola en las zonas que se van a volver a inundar, vamos a equivocarnos de nuevo. Si construimos viviendas donde sabe-

mos que se van a volver a inundar, nos estamos equivocando. La información la debemos utilizar para tomar buenas decisiones, y este es el mo-mento histórico para hacerlo.

Hay un problema complicado: es posible que tengamos mucha información en todas las enti-dades, de todos los sectores pero ¿cómo hacemos para que esos investigadores, la empresa privada, el gobierno, la academia, los desarrolladores de tecnología y las organizaciones no gubernamen-tales tengan acceso a ella para que tomen buenas decisiones asociadas a análisis socioeconómico, a gestión ambiental, a prevención de desastres, a regular la propiedad privada y a utilizar los te-rritorios adecuadamente para la defensa y la se-guridad nacional? Nuestra propuesta es utilizar un mecanismo que ya se viene desarrollando, se llama Infraestructura Colombiana de Datos Espa-ciales. Sirve para disponer de toda la información a la que me referiré más adelante, sistemas de información geográficos.

No podrán creerlo: Corpomojana ya no exis-te, terminó hace dos meses con una infinidad de capas de información. La Corporación del Sur de Bolívar terminó hace tres o cuatro meses. No lo hemos utilizado y tenemos una serie de entidades de diferentes sectores que tienen información a través de la infraestructura colombiana de datos espaciales. Hay que potenciar la información para tomar buenas decisiones.

Tenemos el Sistema de Información Geográfi-co para el ordenamiento territorial a disposición, donde está referenciada toda la información para la toma de decisiones en la zona de inundaciones del norte de nuestro país, con espejos de agua, zonas inundables, zonas inundadas, infraestructu-ra vial, vocaciones de uso y cobertura del territo-rio. Los tomadores de decisiones deben tener esta información para tomar decisiones coherentes.

Tenemos la cartografía básica y las zonas de inundación claramente definidas; el tema de suelo completamente estructurado y en escalas muy precisas; los centros poblados identificados; los parques nacionales, los polígonos de los cin-cuenta y seis parques nacionales geo-referencia-dos sobre cartografía oficial; las amenazas por precipitaciones e información del IDEAM geo-



referenciadas y en infraestructura de datos es-paciales. Estos son temas de información de La Mojana, una zona que incluso se preveía que se iba a inundar.

En el tema de Gramalote hay información para la toma de decisiones que llega incluso al tema predial. Tenemos identificados todos los predios de Gramalote uno a uno, con nombre de su propietario, área del terreno, área de construc-ción. O sea, tenemos información para planificar y ejecutar.

En el Canal del Dique nos hemos concentrado y tenemos información al detalle, por ejemplo, de hospitales geo-referenciados con información del Ministerio de la Protección, y una informa-ción que tiene que ver con capas de información que hoy día están disponibles a través del inter-net para la institucionalidad y para la comunidad en general.

Por último, hemos logrado tener aerofotogra-fías e imágenes de satélite visible e infrarrojo que nos permite ver el catastro (afortunadamente, te-nemos el catastro de todas estas poblaciones rela-tivamente muy bien actualizado). En las zonas de inundación podemos ver el detalle de manzanas, predios, nombres de propietarios y áreas de cons-trucción que permite a los tomadores de decisio-nes tomar buenas decisiones para dar subsidios.

Estamos utilizando satélites ópticos y de radar y cámaras, así como aerotransportadas, y hacia el futuro vamos a hacer una inversión bien inte-resante con sensores propios que nos permitan mirar nuestro territorio para poder planificarlo. Para que no nos ocurran desastres como el más reciente, debemos ordenar en el mediano y largo plazo el territorio para que no se nos vuelvan a inundar las poblaciones y, las que se van a inun-dar, cambiarlas poco a poco de su sitio original.

Como lo indiqué al comienzo, desastres siem-pre hemos tenido, pero ha sido básicamente por-que utilizamos el territorio inadecuadamente. Tenemos que planificar el territorio para usarlo adecuadamente, y tener una estructura de te-nencia de la tierra adecuada para poder optimi-zar nuestras riquezas económicas sociales y am-bientales hacia el futuro.

Rehabilitaciónde

víctimas


El reto

En el Siglo XVI, apenas ocurrido el descubrimiento de América, y una vez que los adelantados y las autoridades del entonces Consejo de Castilla se convencieron de que lo que Cristóbal Colón había descubierto en la Mar Océana había sido un enorme continente que no estaba previsto en forma alguna en el conocimiento geográfico que existía en la época, y no un puñado de islas, como se dice que pensó hasta su muerte en 1506, puede decirse que comenzó una gran movilización intelectual y política para atender la emergencia que significaba la necesidad de poblar ese enor-me continente, partiendo de la premisa jurídica de que el único título efectivo para poder asegurar la incorporación de esas tierras a la Corona española, era mediante su poblamiento, es decir, sembrándolo materialmente de pueblos y ciudades en toda su extensión.

Y así se hizo desde México en 1519 y San Agustín en la Florida en 1565, en el norte; hasta Valdivia en 1552, en el extremo Sur, precisamente en la Nueva Extrema-dura que hoy es Chile; pasando por el resto de la Nueva España, por Castilla del Oro, Venezuela y la Nueva Granada, por el reino de Quito y el país de los Incas en Perú, y por la enorme cuenca del Río de la Plata. Lo cierto es que, conforme a esa política, en toda la historia de la humanidad ningún país del mundo ha fundado tantos pueblos, villas y ciudades en un territorio tan grande, en un período de tiempo tan corto y de una forma tan regular y ordenada como lo hizo España en América durante los siglos XVI y XVII. Y, además, con tan poca gente, en su gran mayoría jóvenes.

El reto de Colombia

Hoy Colombia tiene el reto, en medio de una emergencia, de establecer centros poblados para reubicar los que han sido arrasados por las aguas en ejecución, entre otras normas, de lo que prevé el artículo 34 del Decreto Ley 919 de 1 de mayo de 1989 el cual organizó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres al dis-poner los “estudios sobre localización de asentamientos humanos y edificaciones.”

A tal efecto, la Oficina Nacional para la Atención de Desastres, o los comités Re-gionales o locales, según sea el caso, deben promover la realización de estudios por

Alan R. Brewer-CaríasProfesor de la Universidad central de Venezuela; profesor Honorario de las Universidades Externa-do de Colombia, Javeriana y El Rosario

Rehabilitación de víctimas

de la organización territorial



parte de las entidades públicas correspondientes, tendientes a determinar las áreas de la zona a que se refiere la declaratoria de una situación de desastre en los cuales “no se deben ubi-car asentamientos humanos ni construir edificaciones, por ra-zones ambientales, de peligro, o de riesgo. Con base en estos estudios, los alcaldes munici-pales deben ordenar la reubica-ción de las comunidades dentro de plazos prudenciales, ven-cidos los cuales ordenarán las demoliciones a que haya lugar, con arreglo a los procedimien-tos legales pertinentes.”

En ejecución de ese decreto ley y de la emergencia, las au-toridades colombianas tienen, quinientos años después de la experiencia de la Conquista, los mismos retos que tuvieron los adelantados de las prime-ras décadas del siglo XVI para el establecimiento de pueblos y ciudades en el territorio; y que aquellos asumieron guiados por unas instrucciones de pobla-miento que se fueron dictando por la Corona a medida que el proceso avanzaba, para lo cual recogieron la experiencia que un milenio y medio antes ha-bían aplicado los romanos en la tarea de poblar el vasto Imperio que abarcó todas las costas del Mediterráneo y buena parte de Europa hasta Inglaterra; y que habían seguido los griegos cin-co siglos antes, cuando comen-zó la expansión helénica en el Mediterráneo. Por ello, y ante el reto de la reubicación de cen-tros poblados en situaciones de emergencia, es necesario hacer un recordatorio histórico sobre las siempre válidas y elemen-tales normas para el estable-

cimiento de pueblos que per-mitieron el establecimiento de aquellas ciudades o repúblicas griegas, y la progresiva ocupa-ción del territorio en el Imperio romano, permitiendo, además, la ocupación de todo el terri-torio de América hispana en el siglo XVI.

La Política de Aristóteles, en efecto, comienza con la pala-bra ciudad sociedad política, a la cual consideró entre las agrupaciones de hombres, la “que es la superior entre ellas y las comprende todas,” porque “tiende al bien en mayor grado que las demás, y al mejor bien” (Libro Primero, Capítulo Pri-mero).” Se trataba, por tanto, de la polis como organización política fundamental del hom-bre, que los agrupaba con un fin común, asentados en un lu-gar determinado y sometidos a unas leyes y a unas autoridades con un vínculo educativo y cul-tural común.

Por ello, la escogencia del sitio de la ciudad y su forma fue considerada siempre como esencial, al punto de que fue el mismo Aristóteles quien es-cribió -refiriéndose a la traza reticular perfecta que presen-taron muchas ciudades Griegas en el siglo IV AC-, que había sido Hippodamo de Mileto, hijo de Eurifón, quien “conci-bió el arte de proyectar y cons-truir ciudades, siendo también el que ideó la disposición que presenta Pireo”(Libro Segun-do, Capítulo V), considerándo-lo como “el primero entre los particulares que se dedicó a investigar sobre la mejor forma de gobierno”(Libro Segundo, Capítulo V).

La importancia de la ciudad era tal que, en el Libro Sépti-mo de La Política, el cual ana-liza la “Felicidad del Individuo y del Estado. Constitución del Estado. Sistemas de Educación el Estado Perfecto”, Aristóteles dedicó varios capítulos al es-tudio de la ciudad, su límite o tamaño, su emplazamiento, su forma y sus edificaciones. En la ciudad, consideraba, debía “ha-ber cierto número de ciudada-nos, un terreno en que vivan” para lo cual, decía, “así como el tejedor y el constructor de naves, y cualquier otro artesa-no, han de disponer de mate-rial adecuado para su trabajo, el legislador y el político deben disponer de materiales apropia-dos” para la concepción de la ciudad. Agregaba que “entre ellos, el primero que necesita el político es la población, consi-derando cuál ha de ser el núme-ro y carácter de los ciudadanos; luego la extensión y caracterís-ticas del país” y afirmaba que “la experiencia enseña que la ciudad muy poblada rara vez está bien regida, mientras las reputadas por bien goberna-das contienen limitada po-blación” concluyendo que así como “nadie niega que la ley es orden y, la buena ley, buen orden, la inmensa multitud no puede ser ordenada; ordenar lo ilimitado es obra de divina po-tencia, de la que sirve de lazo al universo”.

Aristóteles afirmaba, con razón, que “el número y la magnitud constituyen la belle-za, de manera que “El Estado que combine la magnitud con el buen orden será necesaria-mente el más bello.” Así con-cluía que “El mejor límite de



población en una ciudad es el mayor número suficiente para las necesidades de la vida, que pueda abarcarse de un vistazo.” Luego se refirió al emplaza-miento de la ciudad, a lo que dedicó el Capítulo X del Libro séptimo, donde argumentó la salud del lugar escogidoy se nota, sin duda, la influencia de Hipócrates, particularmente en relación con la importancia del aire y del agua.

Recomendaba así que, “la ciudad debe tener fácil comu-nicación por mar y tierra, y de ser posible, con todos los pun-tos de su territorio. En cuanto al emplazamiento, consideraba que debía ser ventajoso desde varios aspectos, fundamental-mente en cuanto a la salud, lo que estaba influido por los vientos”. Ello dependía princi-palmente, decía, “de lo salubre de la localidad y de su orienta-ción,” y además “de la pureza de sus aguas”. Esto lo consi-deraba de “suma importancia, porque los elementos que más empleamos para satisfacer las necesidades del cuerpo son los que más contribuyen a la salud, y entre ellos figuran el agua y el aire.” Por ello planteaba que el sitio debía “abundar en fuentes y manantiales”. De no ser así, debía “construir grandes de-pósitos para la recogida de las aguas pluviales, para que no falte agua en caso de asedio.”

Además, se refirió Aristóte-les, en el Capítulo X del Libro Séptimo de la Política, a la for-ma de las edificaciones y del tra-zado de las calles en línea recta, diciendo que “se considera más bello y conveniente que las ca-lles sean rectas”, como indicó



Hippodamo, aun cuando “para seguridad en la guerra, es preferible el modo antiguo de edificar, que dificultaba la salida de los extranjeros y la entrada de los asaltantes”. De manera que, con-cluía, “no toda la ciudad tendrá sus calles rectas, sino sólo ciertos barrios y distritos, combinando la belleza con la seguridad.”

Por último, sobre los componentes impor-tantes de la ciudad en cuanto a la plaza y a las edificaciones públicas, en el Capítulo XI del Libro Séptimo, Aristóteles también señaló que la ciu-dad debía contar con templos o edificios desti-nados al culto divino, “ocupando una eminencia, para que se vean desde lejos y den realce a la virtud, con torres que dominen las cercanías“, estando a “sus pies una plaza,” en la cual de-bía estar “prohibida toda compraventa, así como la entrada a los artesanos labradores y otros, de no ser llamados por los magistrados,” siendo su “mejor destino” el que se dedicara al asueto.

Debía también haber “un ágora para los tra-ficantes, distante de la otra, en lugar de fácil ac-ceso por mar y tierra para las necesidades del comercio.” Todo ello reflejaba la práctica antigua de los griegos de fundar ciudades nunca deja-das al azar, particularmente cuando se trató de fundaciones de nueva planta con motivo de la expansión colonial griega en el mediterráneo. Y lo mismo ocurrió en el mundo romano, cuatro-cientos años después de las enseñanzas de Hi-ppodamo narradas por Aristóteles, igualmente motivada por la necesidad de ordenar el proceso de colonización de nuevas tierras por un Imperio, todo lo cual se recogió en único tratado antiguo sobre arquitectura que en la época del Renaci-miento se había conservado, que era De Archi-tecturaLibriDecem del ingeniero militar Marcus V. PollioVitruvius, escrito en tiempos del Emperador Augustus, al comienzo de nuestra era, donde se registró todo lo que podía saberse sobre arqui-tectura, construcción y trazado de ciudades en el mundo griego y romano.

Después de su muerte, en el año 26 después de Cristo, la obra fue olvidada y relegada has-ta el Siglo XVI, cuando, con su descubrimiento, se produjo el renacimiento en la arquitectura. El más viejo manuscrito de esta obra fue así descu-bierto en la Abadía de Saint-Gall, en 1416, por

ProggioBracciolini, quien a comienzos del Siglo XV era considerado el más destacado investiga-dor arqueológico de Roma, y fue publicada por primera vez en Roma en 1486 y, en español, en 1482; estando ya para 1535 en la Biblioteca del Virrey de la Nueva España, Antonio de Mendo-za. En este tratado de arquitectura romana, los hombres del Renacimiento encontraron el princi-pio general reiterado cientos de veces, de que la belleza consiste en la relación entre el tamaño y la forma de todas las partes, así como que nada puede ser añadido ni quitado sin destruir la ar-monía del conjunto.

En Vitruvio encontraron un detallado análi-sis de los órdenes (ratio) y de sus proporciones, del módulo y del carácter antropométrico de la arquitectura basada en las relaciones métricas del cuerpo humano. El hombre era el centro del mundo y su figura se conformaba de medidas perfectas que reflejaban los principios universa-les del orden natural. Vitruvio demostraba que un hombre con sus brazos extendidos encajaba perfectamente en un cuadro y un círculo, como lo expresó gráficamente Leonardo da Vinci en su famoso Estudio de las Proporciones del Cuerpo Humano en 1490.

Se trata de una obra única que describe la arquitectura romana sometida a precisas reglas, en la cual Vitruvio recogió los principios funda-mentales para la fundación de ciudades como re-gían en Roma, y que, en cuanto coinciden con los principios establecidos en las instrucciones dadas a los pobladores en la colonización española en América, se destacan los siguientes: en primer lu-gar, sobre la elección de los sitios, a cuyo efecto, en el Capítulo VII del Libro Primero dedicado a “De la inspección de los hígados de los animales para reconocer la calidad del aire”, destacaba el principio de que “cuando se va a construir una ciudad, lo primero que es necesario hacer es esco-ger un sitio sano”, particularmente “templado.”

Para ello, Vitruvio aprobaba los usos de los “antiguos” (griegos): “que consistían en hacer un sacrificio en los lugares donde querían construir o acampar: escogían como víctimas a animales que moraban de ordinario en esos lugares, y examina-ban sus hígados. Si después de haber examinado varios de ellos, encontraban que algunos esta-



ban lívidos y corrompidos, se juzgaba que ello era el efecto de alguna enfermedad particular,y si los otros se conservaban sanos y enteros como consecuencia de buenas aguas y pastos, enton-ces establecían sus ciudades. Si, al contrario, en-contraban que los hígados de los animales eran generalmente anormales, concluían que los de los hombres estarían iguales, y que las aguas y pastos no podían ser buenos en ese país, y aban-donaban incontinente, pues no apreciaban tanto otra cosa que lo que podía contribuir al mante-nimiento de la salud.”

En esta forma, la primera consideración que debía prevalecer en el proceso de fundación de una ciudad era la concerniente a la salubridad del lugar escogido, a los efectos de asegurar no sólo su habitabilidad sino el mantenimiento de la salud de los pobladores. El lugar, en definitiva, debía se sano con buenas aguas y pastos.

En segundo lugar, se refirió Vitruvio en el mismo Capítulo VII del Libro Primero de su obra a la situación de los lugares, de manera que los sitios precisos que debían escogerse para el em-plazamiento de la ciudad no debían estar some-tidos a condiciones climáticas extremas, para lo cual recomendaba que “debe ser alto, ni nublado ni helado, y en un clima ni caliente ni frío, sino temperado”; y, además, sin pantanos en los al-rededores.

En tercer lugar, sobre el abastecimiento de la ciudad, Vitruvio indicaba en el Capítulo VIII (“De las fundaciones de los muros y de las instalacio-nes de las torres”) del Libro Primero, que para la escogencia del sitio de la ciudad debía tenerse en cuenta que el lugar fuese de fácil acceso para asegurar el abastecimiento, fuera por tierra o por agua, señalando que “Una vez que se haya asegu-rado la salubridad del lugar donde debe fundarse la ciudad, debe procederse a trabajar en las funda-ciones de las torres y de los muros, de acuerdo con el conocimiento que se tenga de la pureza de su aire, de la abundancia de los frutos y que crecen en los países de los alrededores y de la facilidad de los caminos, los ríos y los puertos de mar que existan para traer todas las cosas necesarias”.

En cuarto lugar, sobre la dirección de las calles y el sentido de los vientos, en el Capítulo IX (“Del

reparto de las obras en el interior de los muros y de la disposición para que las ráfagas dañinas de los vientos sea evitadas”) del Libro Primero, Vitruvio estableció la necesidad de que las calles fueran alindadas, y para su disposición se tuviera en cuenta el sentido y orientación que tenían los vientos en el lugar, de manera que las ráfagas no corrieran libremente por las calles en perjuicio de los habitantes. Decía, entonces, que: “Concluida la construcción de los muros de la ciudad, debe trazarse el emplazamiento de las casas y estable-cerse el alineamiento de las grandes y pequeñas calles, según el aspecto más ventajoso del cielo. Debe evitarse, ante todo, que los vientos habitua-les se enfilen directamente en las calles, porque son siempre dañinos, sea por el frío que hiere, por el calor que corrompe, o por la humedad que afecta la salud. En consecuencia, deben tenerse cuidadosamente en cuenta estos inconvenientes, con el fin de no caer en errores, como ha suce-dido en muchas ciudades, en las cuales los edifi-cios son bellos y magníficos, pero dispuestos en forma poco prudente, ya que en estas ciudades, el viento del mediodía (sur) genera fiebres, el que sopla entre el poniente y el septentrión (norte) hace toser; y el del septentrión, que cura estos males, es tan frío, que es imposible quedarse en las calles cuando sopla...”

Señalaba más adelante, en el mismo Capítu-lo IX del Libro Primero, que: “Es necesario, en consecuencia, trazar los alineamientos de las ca-lles entre dos cuartos para no ser incomodado por la violencia de los vientos; ya que si estos recorren las calles directamente, no habrá duda de su impetuosidad, que siendo tan grande al aire libre y abierto, aumentaría mucho estando encerrados en calles estrechas. Por ello, las calles deben disponerse de tal forma que los vientos, dando contra los ángulos que ellas formen, se rompan y dispersan”.

En quinto lugar, en relación con la plaza o forum, en el Capítulo VIII del Libro Primero, Vi-truvio formuló un conjunto de principios que se referían a varios aspectos. Primero, en cuanto a la proporción de la misma. En relación con la proporción de la plaza, en el Capítulo I (“De la plaza pública y de las basílicas”) del Libro Quin-to Vitruvio decía: “La grandeza de estas plazas públicas debe ser proporcional a la población,



de manera que no sean muy pequeñas si muchas personas allí van, ni que sean demasia-do vastas, si la ciudad no está suficientemente poblada. Para establecer el largo de la plaza, debe dividirse el largo en tres partes, y tomar dos (para el an-cho); de esta manera, la forma será larga, y esta disposición será mucho más cómoda para los espectáculos”.

Sobre la forma de la plaza, aun cuando por razones de se-guridad recomendaba que no fuera cuadrada, reconocía que: “La plaza pública en los grie-gos es cuadrada, y rodeada de dobles y amplios pórticos con columnas pegadas unas a otras, que sustentan arcadas de pie-dra o mármol con galerías en lo alto; pero ello no se práctica en esa forma en las ciudades de Italia, debido a la vieja costum-bre de hacer ver al pueblo en la plaza los combates de los gla-diadores...”

En cuanto a la ubicación de la plaza, en el Capítulo X (“De la escogencia de los emplaza-mientos para el uso común de la población”) del Libro Prime-ro, Vitruvio indicaba que: “Si la ciudad está al borde del mar, es necesario que la plaza pública esté cerca del puerto, por tan-to, si la ciudad está alejada del mar, la plaza deberá estar en el centro”.

Por último, sobre las edifi-caciones que debían estar en la plaza, Vitruvio señalaba, en el mismo Capítulo X del Libro Pri-mero, al referirse a los templos, que aquellos correspondientes a los dioses titulares bajo cuya protección especial se erigía la

ciudad a Júpiter, Juno y Minerva debían estar en el punto más elevado, de manera que de allí pudiera verse la mayor parte de las murallas de la ciudad. En cuanto a la tesorería, la prisión y la Casa del Senado debían estar adjuntas al forum, pero de forma tal que sus dimensiones fueran proporcionadas a las del forum.

Las reglas para la fundación de ciudades en la América Hispana durante el Siglo XVI

El descubrimiento, conocimiento y posterior publicación en 1486 de la obra De ArchitecturaLibriDecem de Vitruvio, solo seis años antes del descubrimiento de América, además coincidió con la publicación el mismo año de 1486 de otra obra monumental de la arquitectura, esta vez renacentista, como fue De re aedificatoria, de León Battista Alberti. Publicada doce años después de su muerte (1472), la obra tuvo su origen en un proyecto de tratado arquitec-tónico que Alberti le había formulado en 1450 al Papa humanista Nicolás V (Tommaso Perentucelli de Sarzona), quien había sido su compañero y amigo en la Universidad de Padua para lo cual, sin duda, Alberti había tenido acceso al manuscrito de Vitruvio que, como se dijo, había sido descubierto en 1416.



Ese descubrimiento, y la posterior influencia que tuvieron las ideas romanas en el renacimiento, coincidieron además con el des-cubrimiento de la América Hispana a finales del siglo XV, de mane-ra que, al penetrar en la Corte de los Reyes Católicos y, luego, de Carlos V y Felipe II, a partir de la difusión de las ideas humanistas, entre otras causas, con la creación de la Universidad de Alcalá de Henares en 1508, las mismas se plasmaran en instrucciones reales del derecho indiano que permitieron, durante el transcurso del Si-glo XVI, guiar urbanísticamente el monumental proceso de con-quista, colonización y poblamiento del enorme Continente Ame-ricano, proceso durante el cual los adelantados tomaron posesión de las tierras descubiertas y conquistadas mediante la fundación de decenas de ciudades, villas y pueblos, todos regularmente es-tablecidos.

Desde el mismo inicio del proceso y, dada la importancia jurídi-ca medieval de fundar ciudades, o civitas, en los espacios ocupados para la toma de posesión de las tierras descubiertas y, a la vez, para la determinación del área de las gobernaciones de los adelantados, la Corona comenzó a instruirlos sobre la forma y el orden que se debía tener en el proceso de fundación de las mismas, tanto desde el punto de vista de la escogencia de los lugares y sitios adecuados, como desde el punto de vista de su diseño urbano regular.

Estas instrucciones se comenzaron a formular con cierta preci-sión a partir de 1513 con motivo de la expedición comandada por Pedrarias Dávila para la conquista de la provincia de Castilla del Oro que abarcaba el área de Urabá, El Darién y Panamá, y culmina-ron sesenta años después con las Ordenanzas sobre descubrimiento y población otorgadas por Felipe II en 1573, aplicable en toda América, que luego se recogieron en la Recopilación de las Leyes de los Reinos de Indias de 1680. El control jurídico del proceso fue tal, que sesenta años bastaron para que un modelo de ciudad espe-cialmente diseñado para América, ideado sobre la marcha durante la emergencia de la conquista y poblamiento, se hubiese aplicado en todo el continente americano, plasmado en Instrucciones dadas a los adelantados en las cuales se pone en evidencia la enorme y directa influencia que en su redacción tuvieron los textos de Vitru-vio y Alberti, entre otros.

Fue así como, por ejemplo, en la instrucción dada por el Rey a Pedrarias Dávila para su viaje a la Provincia de Castilla del Oro que iba a poblar y pacificar con la gente que llevaba, otorgada en Va-lladolid por Fernando El Católico (la Reina Isabel ya había fallecido el 2 de agosto de 1513), se comenzaron a dar instrucciones sobre la elección de los sitios para poblar, delos que se aconsejaban que fueran “sitios sanos y no anegadizos”, lo cual se completó en la Instrucción para la Población de la Nueva España, conversión de indios y organización del país dada a Hernán Cortés en Valladolid por Carlos V, el 26 de junio de 1523, al exigirse además que fue-ran tierras “de buenas aguas y de buenos aires y cerca de montes,

y de buena tierra de labranzas, donde se puedan aprovechar de la mar para cargar e descargar, sin que haya trabajo e costa de llevar por tierra las mercaderías que de acá fueren”; comenzándo-se a expresar globalmente la idea del orden en el poblamiento.

Ello se aprecia, por ejem-plo, en lo que se consignó en la instrucción dada a Pedrarias de 1513, sobre el establecimiento de los pueblos en forma orde-nada con el objeto de asegurar su crecimiento ordenado, al or-denarse que en el repartimiento de solares a los vecinos, estos fueran “de comienzo dados por orden”, agregándose que: “por manera que fechos los solares, el pueblo parezca ordenado, así en el logar que se dejare para plaza, como el logar en que hu-biere la iglesia, como en la orden que tuvieren las calles; porque en los logares que de nuevo se facen dando la orden en el co-mienzo, sin ningún trabajo ni costa quedan ordenados, e los otros jamás se ordena”.

Este modelo urbano adop-tado formalmente a partir de 1513, que guió el diseño de la casi totalidad de los pueblos, villas y ciudades de Améri-ca, gravitó en torno a los tres elementos urbanos esenciales mencionados en la instruc-ción. El primero, la plaza, que era lo que debía establecerse inicialmente, siendo el elemen-to principal, cuya forma debía hacer parecer el pueblo orde-nado. Por supuesto, no había otra forma renacentista orde-nada que no fuera la forma cuadricular o rectangular y, en todo caso, reticular, con lados y ángulos rectos; el segundo, la



iglesia debía ubicarse también en un sitio orde-nado, fuera del área de la plaza pero en un lugar principal que, en general, fue en una de las manza-nas ubicadas a un costado de la plaza y; el tercero, las calles que debían también tener orden, es decir, diseñarse ordenadamente, y no había otra forma para el orden de las calles, cuando debían partir de una plaza reticular, que no fuera su trazado en líneas rectas, formando ángulos rectos en los cruces entre ellas, y manzanas o cuadras de terreno, donde se ubicaban los solares a ser repartidos, también ordenadamente.

La plaza, la iglesia y las calles, por tanto, confi-guraron el modelo urbano latinoamericano, y este se siguió uniformemente en todas partes, incluyen-do el Nuevo Reino de Granada en las diversas co-rrientes de poblamiento que hubo. Primero, desde la provincia de Santa Marta con la fundación de la ciudad en 1525, que culmina con la fundación y refundación de Bogotá en 1538 y 1539; segundo, desde la provincia de Cartagena con la fundación de la ciudad en 1533; tercero, desde la provincia de Popayán, con la fundación de la ciudad en 1536; cuarto, desde Bogotá, después de su fundación en 1538 expandiendo el Nuevo Reyno de Granada en Cundinamarca y hacia Tunja (1539) y Pamplona (1549); y quinto, desde la provincia de Antioquia, con la fundación de la ciudad en 1541.

Para cuando el proceso de poblamiento culmi-nó en estas tierras y en el resto de América, Felipe II dictó las Ordenanzas de Descubrimiento y Pobla-ción, dadas en el Bosque de Segovia el 13 de julio de 1573. En ellas se establecen con precisión las reglas e instrucciones relativas a la forma urbana regular y reticular de la ciudad americana, en lo que se puede considerar como el primer cuerpo orgá-nico de normas jurídicas sobre ordenación urbana que se haya dictado jamás. Se les precisó a los ade-lantados, “el orden que se ha de tener en descubrir y poblar”, habiendo sido, sin duda, el producto final de un conjunto de normas dictadas en las primeras décadas del proceso de conquista y doblamiento, a lo que se sumó la experiencia en el poblamiento, particularmente en las Antillas, México y Perú en particular, en el Nuevo Reino de Granada y en la Provincia de Venezuela.

Fue una monumental obra dirigida por Juan de Obando, quien había sido nombrado en 1571

Presidente del Real y Supremo Consejo de las In-dias, en la cual, en 148 artículo, se reguló todo lo relativo a los descubrimientos y a las nuevas poblaciones, y se recogió, como compendio or-denado, el conjunto de disposiciones anteriores que había dictado la Corona ampliado con nue-vos conocimientos de sus redactores en el Con-sejo de Indias, donde ya habían penetrado en su integridad todas las ideas renacentistas sobre la ciudad difundidas a través de los Tratados de Vitruvio y Alberti.

Así, por ejemplo, en materia de selección de sitios y ubicación de las poblaciones, se detalla-ron las mismas reglas que venían de la antigüe-dad greco romana en materia de salubridad, de abastecimiento y de ubicación, recomendando (artículos 34 al 37) escoger comarcas saludables, esto es, aquéllas en que se encontrasen hombres de edad avanzada, así como hombres sanos y fuertes y de buen color; animales sanos y de buen tamaño; donde hubiese buenos frutos, y donde no hubiese cosas venenosas; donde el cielo fuera claro y el aire puro y suave; el clima agradable, sin mucho frío ni mucho calor y, en todo caso, que fuera más frío que caliente (artículo 34).

En particular, se recomendaba que no se de-bieran escoger lugares muy altos por el problema que representaba tanto el viento como el acarreo de cosas; ni muy bajos, ya que resultaban en-fermizos. De preferencia debían elegirse lugares medianamente levantados, que recibieran buenos aires. En caso de tener sierras o cuestas cercanas, éstas debían quedar al poniente y al levante; y si por alguna causa debía edificarse en lugares altos, se hiciese en sitios donde no estuviesen sujetos a nieblas (artículo 40). Por otra parte,en cuanto a la ubicación de la ciudad cuando se establecía cerca de un río, debía ubicarse en la ribera oriental para que al levantar el sol reflejo no molestara a los habitantes. Además, se recomendaba (artículo 35) que las tierras resultasen fértiles, con abundancia de frutos y de pastos para el ganado, así como de montes con árboles que proporcionasen leña en abundancia y material para la construcción, y que se tuviera cuidado de tener cerca agua suficiente para el consumo y para los regadíos, procuran-do que hubiera buenas salidas y entradas de mar y tierra, y pueblos de indígenas suficientemente cerca para poder evangelizarlos.



Por otra parte, de preferencia se recomendaba que las poblaciones interiores se levantasen a la orilla de algún río que fuera navegable, dejan-do la ribera baja para los oficios que arrojaren inmundicias (Art. 123). Incluso se disponía que si el lugar escogido se encontraba a la orilla del agua, debía tenerse cuidado de que quedase de tal forma que a la salida del sol los rayos pe-gasen primero en la población y no en el agua (Art. 40). En caso de estar en la costa, se debía tener consideración al puerto, y el mar no debía quedar ni al mediodía ni al poniente. Y en todo caso, que se evitase que quedara cerca pantanos o lagunas, ya que ahí suelen criarse animales ve-nenosos, además de que tanto el agua como el aire se corrompen (Art. 111).

Ahora bien, una vez escogida la parte más conveniente para asentar en ella la nueva pobla-ción, las Instrucciones de 1573 resumían la tarea subsiguiente al prescribir que se debía proceder a hacer la planta del lugar escogido repartién-dola por sus plazas, calles y solares, a cordel y regla, comenzando por la plaza mayor, lo que implicaba siempre como resultado una planta o trama ortogonal. Desde la plaza, una vez trazada debían salir las calles en forma rectilínea y para-lela hacia los caminos principales o puertas de la

ciudad, dejando tanto compás abierto que, aun-que la población aumentase mucho, se pudiera proseguir en la misma forma (artículo 110).

Conforme a las Ordenanzas, resulta claro que el punto de partida de la nueva ciudad o pobla-ción siempre debía ser la plaza mayor, siendo por tanto la forma ortogonal o reticular la regla ge-neral de todas las ciudades, no sólo las fundadas en el Siglo XVI sino también en los siglos subsi-guientes de la Colonia, como puede constatarse en todos los centros poblados colombianos. Se trató además, en general, de ciudades que nun-ca fueron cerradas o amuralladas, siendo éstas una excepción en la América hispana, que sólo se encuentra en los puertos importantes en el Mar Caribe como Santo Domingo, La Habana, San Juan de Puerto Rico y Cartagena de Indias, o en ciudades del pacífico como Lima y Trujillo, en Perú, y Acapulco, en México, para protegerlas de los piratas o corsarios.

Como se dijo, la plaza mayor era desde donde debía comenzar el trazado y edificación de la po-blación, (Art. 112). Por ello, era -y ha sido siempre en la América española-, dentro de la trama de la ciudad, el centro de la vida urbana y su lugar más importante, cosa que nunca ocurrió en la España



peninsular. Por ello, se pueden encontrar “anhelos, como los expresados por Foronda en su obra Cartas sobre la Policía” (Madrid 1801), refiriéndose a España en 1801, en relación con las plazas, que “como la que hay en París, conocida bajo el nombre de Palacio Real, que sea el punto de reunión de las gentes, y puedan pasearse en sus arcos, ya de noche, ya cuan-do llueve, y encontrar reunidas todas las cosas que sirvan de adorno, comodidad y recreo.” Ese anhelo, para ese momento, ya era una realidad en el mun-do americano, al punto ade-más, de precisarse que en torno a la misma debían ubicarse no sólo la iglesia, sino la casa real, la casa de concejo, el cabildo, la aduana y la cárcel.

Además, se indicaba tam-bién con precisión sobre su ubicación, que si la población se erigiere en la costa, la plaza debía hacerse al desembarcade-ro del puerto; y, si estaba tierra adentro, la plaza se debía fijar en el centro o en medio de la población, de manera que fuese el corazón y su centro vital. Las Ordenanzas, además, fueron precisas en establecer reglas so-bre la forma de la plaza, siempre reticular, pocas veces rectangu-lares y casi siempre cuadricula-res; y sobre su dimensión, que debía ser en proporción a la cantidad de vecinos que hubie-re y al crecimiento futuro de la población que se pudiere pre-ver. Por ello, muchos pueblos aún conservan en la actualidad plazas de gran tamaño, que no guardan proporción con el ta-maño del poblado actual. De la plaza debían salir en línea recta las calles, formando con cada

calle paralela trazada en rela-ción con los cuatro costados de la plaza, en ángulos rectos su-cesivos, una suerte de damero, respecto de cuya orientación se imponía que se hiciese.

Las Ordenanzas, por otra parte, en relación a la orien-tación de la planta urbana, imponían la necesidad de que las esquinas de la plaza debían orientarse a los vientos prin-cipales, para proteger tanto la plaza como la ciudad de dichos vientos. Así lo decía textual-mente el artículo 114 de las Ordenanzas, que “las cuatro es-quinas de la placa miren a los cuatro Vientos principales por-que de esta manera, saliendo las calles de la placa, no estén expuestas a los cuatro Vientos principales que sería de mucho inconveniente.”

Y es precisamente por ello que la orientación general de las plazas, por ejemplo en las ciudades de la parte septen-trional de Sur América y de las calles principales que de ellas salen, sea Norte-Sur, Este-Oes-te, pues los vientos, en general, son los Alisios que vienen del noreste, y así el damero urbano mismo sirve de rompevientos. En esta forma, como lo enseña-ban Vitruvio y Alberti, las calles no se convertían en pasajes o canales de vientos y la disposi-ción cruzada de las mismas más bien las concebía como obstá-culos rompevientos.

Trazada la plaza, de ella de-bían salir las calles, de suerte que, aunque la población llega-se a crecer de manera conside-rable, no se afease la población, o se obstruyese su defensa o



comodidad (Art. 117), previéndose entonces el crecimiento orde-nado de la población, conforme a la forma y dirección de las calles, de manera ilimitada, conforme a un esquema uniforme de la trama urbana. Ello fue tan efectivo, que hasta las primeras décadas del Siglo XX muchas ciudades latinoamericanas continuaban creciendo con el orden reticular, mostrando muchas todavía el desarrollo casi perfecto de la retícula, la misma cual en realidad fue luego aban-donada a partir de la segunda mitad del Siglo XX en casi todas las ciudades hispanoamericanas, por la falta de autoridad tanto en la orientación ordenada de las ocupaciones espontáneas del suelo urbano que han dado origen a las amplias áreas marginales de las ciudades sin regularidad alguna, como en el proceso de urbaniza-ción desarrollado exclusivamente por privados, que han abandona-do la forma regular.

Por otra parte, sobre las calles mismas las Ordenanzas pres-cribían sobre su anchura, la cual se determinaba según el lugar escogido para la ubicación de la ciudad, de manera que en los lugares fríos, las calles debían trazarse anchas, para permitir que el sol entrase plenamente en la ciudad, y por ello tantas ciudades ubicadas a gran altitud las calles todavía se conservan relativa-mente anchas. En los lugares calientes, por el contrario, las calles debían ser angostas para evitar la inclemencia del sol (Art. 116) y asegurar la protección de la sombra, como por ejemplo sucede en los puertos como Cartagena de Indias.

En esta forma se regulaba la posibilidad de mayor soleamiento de las ciudades ubicadas en lugares fríos, por la anchura de las ca-lles; y al contrario, una mayor cantidad de sombra en las ciudades ubicadas en lugares calientes, por lo angosto de las calles, como medio de protección ante la inclemencia del sol.

Una recomendación similar pero con dos siglos de diferencia, se encuentra en la obra de Benito Bails, Elementos de Matemática (Madrid, 1783), en la que se señala que: “Al determinar el ancho de las calles y la altura de las casas de la ciudad, atenderíamos al temple del clima donde las edificásemos. En los países fríos o templados, haríamos las calles anchurosas, y las casas menos altas. Pero en un clima caluroso, haríamos más altos los edificios, y las calles más angostas”.

Apreciación final

Como puede apreciarse del texto y contenido de las Ordenan-zas de 1573, la operación de poblar en América no se hizo por casualidad ni en forma espontánea, ni se dejó a la sola experiencia o a la práctica de los colonizadores. Fue, ante todo, un proceso ordenado jurídicamente, sobre todo porque el poblamiento fue el instrumento o título jurídico para afirmar el dominio de la Corona sobre el territorio y, además, el mecanismo para precisar el término de la jurisdicción que abarcaba cada Capitulación.

Por eso, precisamente, el poblamiento fue un proceso deliberado, ordenado, y progre-sivamente enmarcado dentro de disposiciones jurídicas que se fueron dictando a medida que el proceso del descubrimiento y conquista avanzaba, tanto en las Capitulaciones como en las Instrucciones y Reales Cédulas. Estas Instrucciones se aplica-ron invariablemente durante el proceso de descubrimiento y poblamiento, al punto que de-bemos imaginarnos que todos los adelantados llevaban en su empresa una especie de “carti-lla” donde estaba escrito todo lo que tenían que hacer para poblar. Solo así se entiende que el acta fundacional de las ciu-dades y su traza inicial tengan el mismo contenido y la misma forma en todo el continente americano, en ciudades ubica-das en sus extremos y funda-das en la misma época. Por su-puesto, además de la “cartilla”, siempre llevaban un escribano en su huestes, para dar fe y fe-cha cierta a lo fundado.

En toda la América hispana, por tanto, en el proceso de po-blamiento de las provincias co-loniales materialmente se reali-zó mediante ciudades fundadas en las cuales se aplicó la forma ortogonal que exigían las Ins-trucciones de Poblamiento. Por ello, en el centro de casi todas las poblaciones de América his-pana aún se conserva la traza original, ortogonal o cuadricu-lar, de la ciudad colonial, con su plaza mayor en el centro, con plazas menores disemi-nadas en el tejido urbano y la iglesia ubicada, casi siempre en el lado este de las plazas.



Esta forma urbana, en general, puede decirse que se conservó casi intacta durante cuatrocien-tos años, hasta bien entrado el Siglo XX. Eso ex-plica que, en muchos de los planos elaborados en las primeras décadas del Siglo XX, las ciuda-des todavía hubieran tenido la forma reticular, cuadricular o de damero, que siempre habían tenido. Esa forma urbana se conservó hasta casi mitades del Siglo XX, hasta que el crecimiento económico y demográfico comenzara a deformar todo, sin que la autoridad hubiera formulado un modelo alternativo.

Fue en realidad después de los años cuarenta y cincuenta del siglo pasado que, con el auge económico y el cambio demográfico en las ciu-dades, estas explotaron, perdiéndose el orden por efecto tanto de la zonificación urbana, como de la ocupación espontánea del suelo sin plan. La primera, impregnada por el modernismo en la arquitectura, abandonó el orden racional y adoptó otro orden en los asentamientos urba-nos muy apegados a las modernas urbanizacio-nes norteamericanas que, entre otros aspectos, acabó con la vida urbana, deformando la ciudad que había estado fundada en el multi-uso del suelo y su mezcla, imponiéndose, al contrario, una irracional división del suelo en usos diferen-ciados, estableciendo compartimientos estancos que han dividido artificialmente la ciudad, aten-tado contra la propia vida urbana que se ha ido extinguiendo, salvo en pequeños enclaves que aún subsisten en la trama urbana, precisamente en partes de las antiguas cuadrículas.

La segunda agravó aún más el desorden, ro-deando las antiguas cuadrículas del centro de todas las ciudades y pueblos o las urbanizaciones hechas fuera del orden, con asentamientos no controlados, producto de invasiones y ocupa-ciones ilegales, cuya forma recuerda la de las ciudades medievales, de trama intrincada. Con ambos procesos -el zonificado y el no planifi-cado-, se acabó, por tanto, con la forma de la ciudad americana, concebida con toda la racio-nalidad necesaria y que permitía que la ciudad pudiera ir creciendo de manera casi ilimitada, pero con orden.

En gran parte, sin duda, ese proceso de de-terioro de la ciudad tiene su origen en el desco-

nocimiento, por los latinoamericanos, del modelo de ciudad americana, que si bien fue definido en la Colonia por los españoles, ello lo hicieron por América y para los americanos, y del cual nos ol-vidamos. Lo importante a tener ahora en cuenta, cuando se trata de trazar nuevos centros poblados como consecuencia del desplazamiento de pobla-ciones derivados del desastres provocado por las lluvias y las inundaciones como las que han ocu-rrido en buena parte del territorio de Colombia es, en todo caso, que el arte de fundar ciudades no es nada nuevo, y es tan antiguo como la pro-pia civilización occidental, incluso en situaciones de emergencia. De manera que aquí no estamos inventando nada nuevo.

Demasiadas enseñanzas tenemos sobre ello, como la que se puede apreciar de nuestros cientos de pueblos y ciudades fundadas durante la época colonial y que fueron las que fijaron el territorio de nuestros países, tal como ocurrió en Colom-bia. Lo que tenemos que hacer es voltear nuestros ojos hacia esos pueblos, y encontraremos en ellos las reglas para establecer los nuevos centros po-blados que la emergencia y la administración de la atención de desastres impone, con ocasión de la necesidad de reubicar poblaciones afectadas, pero por supuesto con los avances que la geogra-fía moderna nos da. Ello permitirá, por ejemplo, y ante todo, que los nuevos centros poblados estén fuera de las áreas de planicies inundables. Es una regla universal y eterna que el agua tarde o tem-prano recupera sus predios, por lo que la ubica-ción de centros poblados en planicies inundables siempre es un riesgo que sólo el manejo racional y planificado de las cuencas hidrológicas por el hombre podría mitigar.

Pero además de la escogencia de los lugares para los nuevos asentamientos que, con el cono-cimiento e información de la que hoy disponen planificadores, ingenieros y urbanistas debería permitir escoger los sitios óptimos desde el punto de vista climático, social y económico, sin duda debe atenderse a la forma de los centros pobla-dos, y en esto, por sobre todo, no sólo no hay que olvidar la tradición reticular de los centros poblados, por obligación racional e histórica, sino que hay que evitar aplicar los criterios de “eficien-cia” económicos en el uso y ocupación del suelo que ha privado en muchos desarrollos privados de



asentamientos de viviendas de interés social, que ahorrando en áreas para calles y vías de comu-nicación, destinan supuestamente más terrenos para viviendas, olvidándose de la vida urbana y del derecho a la ciudad, convirtiendo los asenta-mientos en guetos invisibles.

Olvídense, por tanto, de establecer centros urbanos con diseños sofisticados y tortuosos propios de las urbanizaciones modernistas, o con diseños con forma tipo de “peine” con una calle principal de la cual salen ramas paralelas propios de asentamientos baratos de emergencia, y piensen que la reubicación de centros pobla-dos, si bien es motivada por unas situación de emergencia, nunca debe configurarse como una obra temporal. La reubicación implica la decisión de establecer un asentamiento que tiene que ser permanente, para siempre, y ello requiere de re-glas que aseguren su permanencia, como las que impusieron los griegos que todavía se conserva en el centro de Nápoles (Neápolis); como la que impusieron los romanos y todavía se conserva en

trazos invariable como el de la rue Saint Jacques, de la vieja Lutetia en Paris; o como la que impu-sieron los españoles cuando sembraron de pue-blos y ciudades la América, como la traza reticu-lar que se conserva en el centro de Bogotá, y en todos los centros de todos las ciudades colom-biana, incluso las de fundación tardía como las de la colonización cafetera a fines del siglo XIX, y que quedó plasmada por ejemplo en ciudades como Armenia, fundada en la zona del Quindío en1889, donde incluso se recogió la forma de la plaza cuadrangular equivalente a cuatro cuadras y doce calles que le llegan, que se sugería en las Instrucciones de 1573.

El planteamiento, en fin, es que en este tema del poblamiento y reubicación de centros pobla-dos por los desastres naturales no debemos olvi-dar las enseñanzas de la historia, que en esta ma-teria es nuestra historia americana, como aparece plasmada en tantos pueblos, villas y ciudades del territorio colombiano, con sus casi quinientos años de fundadas.


Debilidad institucional

En circunstancias de grandes crisis y emergencias por desastres naturales son considerables los retos para cualquier nación que deba enfrentarlos. Pero, en el caso de Colombia, los desafíos institucionales parecen agigantarse debido a la consabida debilidad de nuestras instituciones.

Quiero hacer algunas consideraciones sobre el tema muy recurrente de la debilidad de las instituciones en nuestro país, aun cuando debo decir que mi determinación para hablar sobre debilidad institucional oscila y me entran dudas por momentos, porque no podemos desconocer que Colombia, indudablemente, es un Estado que tiene instituciones, algo muy relevante si nos colocamos a escala de América Latina.

A pesar de ello, sin embargo, ejerciendo la autocrítica y participando con esto de una opinión muy persistente durante años acerca del regular funcionamiento de nuestras instituciones, creo que se trata de una temática que permite hacer algunas reflexiones sobre el particular.

El hecho es que, si en tiempos de normalidad las instituciones no funcionan muy bien, cuando sobrevienen crisis se hacen más evidentes las falencias de esas instituciones un tanto mediocres. En estos instantes de estragos sobrevinientes, na-turalmente las miradas se enfocan en la Administración, en cuyas manos están los recursos y las competencias para adoptar todas las medidas necesarias.

En relación con la crisis en curso, se han expedido disposiciones extraordinarias que le permiten a la administración disponer de recursos y de competencias adicio-nales. Ha llegado el momento de ejecutar. El Congreso ha cumplido con lo suyo, el aparato de justicia está bien dispuesto y los organismos de control se encuentran en situación de alerta.

Los organismos de control en Colombia transitan por un periodo muy positivo y, sin duda alguna, de gran reconocimiento ante la opinión. Gozan de la confianza pública y han mostrado una capacidad inédita para actuar en consonancia con sus responsabilidades.

Augusto Hernández BecerraConsejero de Estado


y atención de desastres



de víctimas

y atención de desastres

A pesar de esta circunstancia, no hay opti-mismo sobre el buen funcionamiento de nuestras instituciones, y es evidente que no podemos des-cargar en ellas toda la responsabilidad del buen gobierno.

Luego, es al Gobierno al que le corresponde la ejecución, la gestión y la provisión de bienes y servicios públicos. A los órganos de control les corresponde lo suyo, es decir, vigilar y reaccionar punitivamente contra los infractores. Este es el carácter que, en común, tienen nuestros organis-mos de control, según han sido diseñados cons-titucional y legalmente. Evidentemente, no pue-den invertirse los roles institucionales, y a cada uno cabe reclamarles por lo que les corresponde de acuerdo con su misión.

Pensando en las medidas de buen gobierno, la mayor carga de responsabilidad cae, obviamen-te, en la administración -tanto del nivel nacional como del nivel territorialmente descentralizado- como ejecutora del Plan Constitucional del Es-tado Social de Derecho, lo que requiere alguna reflexión sobre las falencias institucionales de la administración pública.

Por cierto que, puesto que estamos en el proceso de un desastre natural de grandes pro-porciones, no resultan de gran utilidad estas consideraciones de “la debilidad institucional” para enfrentar la crisis en sus requerimientos in-mediatos. De manera que, diría más bien, estas reflexiones son producto de una oportunidad que nos suministra una situación excepcional de emergencia que debe enfrentar el país para tomar de allí algunas enseñanzas que nos permi-tan, en el mediano plazo, considerar la necesidad de grandes reformas de ajustes significativos a las instituciones y, particularmente, a la administra-ción pública.

Innumerables reformas administrativas han venido impulsando la evolución de la administra-ción pública en Colombia. El tema de la reforma administrativa se ha convertido en una función permanente del Estado desde que se desarro-llaron, por medio de leyes, algunos aspectos de la Constitución con el fin de empoderar al Pre-sidente de la República para efectuar reformas administrativas, aunque el Presidente práctica-

mente reforma la Administración todos los días, sin requerir para ello, como en otros tiempos, de una ley de facultades extraordinarias que sólo se expedía para estos propósitos cada diez o quince años.

Sin embargo, esas reformas globalmente con-sideradas dejan mucho que desear. Yo atribuiría la deficiencia o la insuficiencia de las reformas administrativas a un factor que conspira en con-tra del buen suceso de las reformas, que todos nosotros sabemos dónde radica: en nuestro sis-tema político.

Tenemos un sistema político premoderno, un sistema político que procura recoger legitimidad de la sociedad, pero que vive en función de la ad-ministración. De la sociedad recoge los votos y de la administración toma los recursos para repro-ducirse indefinidamente, parasitando de ella, no permitiendo que se modernice, ni que sus cua-dros se profesionalicen, ni que los servicios real-mente avancen en calidad ni, mucho menos, que los recursos públicos sean bien administrados.

He ahí un problema grave desde hace muchos años, el cual explica la recurrencia de las reformas políticas, todas muy mediocres y con efectos muy parciales que no han logrado llegar al meollo del asunto. De manera que, cuando pensamos en debilidad de las instituciones y vemos que la Ad-ministración no funciona bien, sin duda alguna encontraremos que el meollo del asunto está en un sistema político que no es moderno, y en un sistema de partidos políticos que prácticamente se ha diluido en grupos ocasionales que están metamorfoseándose permanentemente para la gestión de lo político mediante unas organiza-ciones que son muy poco democráticas.

Ahora bien, en cuanto a lo que se refiere a la administración pública en el plano de la descen-tralización territorial, se ha vuelto muy frecuen-te culpar a los municipios y departamentos de que muchas de las cosas de la Administración no funcionan bien. Hay razones muy valederas para afirmarlo, y no hay motivo para sorprendernos. A partir de unas formulaciones constitucionales de la descentralización territorial, que en el 91 no quedaron claramente establecidas, no ha habido en cada uno de los gobiernos, desde entonces



hasta hoy, una política clara y definida acerca de cuál debe ser el rumbo que debe adelantar la descentralización territorial.

No se han establecido eta-pas intermedias en los objeti-vos de mediano plazo, ni un propósito final. Hay marchas y contramarchas en la descentra-lización territorial, y ciertamen-te en esta última época hemos vivido un fenómeno de redes de recentralización de la admi-nistración que ha debilitado, de manera muy considerable, a los municipios y departamentos.

El caso de estas inunda-ciones ha puesto en evidencia, muy particularmente, deficien-cias de orden legislativo y ad-ministrativo organizacional, así como de gestión, en aspectos tan cruciales como la inexis-tencia histórica en Colombia de una política de poblamiento, de ocupación del territorio y de asentamientos humanos.

La colonización ha sido caótica, el poblamiento del país ha sido exclusivamente por iniciativa privada, casi siempre impulsada por algún cultivo lucrativo -desde el café hasta los más recientes de los que to-dos estamos familiarizados-, de donde ocurre que la mayor par-

te del territorio en realidad ha sido privatizada con ausencia total de Estado. Se trata de una miopía increíble de nuestras clases dirigentes en el manejo del territorio.

El tema municipal fue tan importante en los orígenes de la colonia, y de esta manera se proyectó en la América Hispá-nica (en lo que fue una política de ocho siglos de poblamien-to de la península mediante la fundación de pueblos), que ha tenido retrocesos impresio-nantes en Colombia. El hecho es que, desde los tiempos de la República, desapareció mucha legislación urbanística intere-sante del periodo colonial. Voy a leer tan solo un artículo de estas celebres ordenanzas de Felipe Segundo sobre descubrimiento de nueva población y pacifi-cación de las indias, que fecha de 1573, como una especie de estatuto urbanístico en donde encontramos cosas tan impor-tantes como las siguientes:

“ … Los sitios y plantas de los pueblos se eligen en parte a donde tengan el agua cerca y que se puede derivar para me-jor sea aprovechar de ella en el pueblo y heredades cerca del, y que tenga cerca los materiales que son menester para los edi-

ficios y tierras que han de labrar y cultivar y las que se han de pastar para hacer que se excuse el mucho trabajo y costa que en cualquiera de estos cosas se ha de poner estando lejos. No se elijan en lugares muy altos, porque son molestados de los vientos y es dificultoso el ser-vicio y acarreos, ni en lugares muy bajos porque suelen ser enfermos. Elijan en lugares me-dianamente levantados de los aires libres y especialmente de los norte y del medio día, y si quieren detener una causa si quieren edificar en lugares altos sean parte adonde no estén su-jetos a nieblas y haciendo ob-servaciones en lugares yacientes y habiéndose identificar en la rivera de cualquier rio sea de la parte del oriente de manera ya que en saliendo el sol de primero en el pueblo que en el agua…”.

Durante toda la Repúbli-ca, en sus doscientos años de existencia, no hemos tenido en Colombia ninguna norma pare-cida y ninguna autoridad con responsabilidades en esta mate-ria. De manera que creo, que al menos deberíamos rescatar las tradiciones administrativas de los tiempos coloniales en cuan-to se refieren al poblamiento del territorio y al establecimiento de nuevas poblaciones.



frente a las calamidades

La urgencia manifiesta, mecanismo a través del cual se habilita a la Administra-ción para que adopte las medidas que se requieran para atender la crisis, antes que analizar el contenido normativo de la exposición -un conjunto de disposiciones, los artículos 42, 43 y 41 de la Ley 80-, podríamos afirmar que es un mecanismo inte-resante desde el punto de vista de la evolución de las instituciones contractuales colombianas. Pero es un mecanismo que, eventualmente, puede diluirse frente a desastres de las magnitudes que ha visto el país en los últimos tiempos. Incluso de desastres que se habían dado hasta el momento en que se expidióla Ley 80, porque fue una disposición inspirada en realidades de operadores administrativos locales sin tener en cuenta que los desastres naturales pueden comprender varios territorios municipales e, incluso, comprometer varios departamentos, como lo que ha debido enfrentar el país en los últimos meses, lo que comprometería la existencia de ins-tancias de coordinación para poder aglutinar todos estos recursos que podrían ser utilizados a través de la declatoria de urgencia manifiesta.

Lo que se observa hasta ahora es una improvisación y una descoordinación total, una utilización atomizada de recursos para poder enfrentar las situaciones de de-sastres que puedan ocurrir. Esperamos que las nuevas disposiciones –y, sobre todo, una revisión a fondo de la ley de contratación pública- dote al país de instrumentos ágiles y eficaces que eviten que los recursos no lleguen, o no se logren concretar, de manera oportuna para atender desastres que puedan romper las barreras de las meras localidades y municipios y departamentos. Es una crítica que hago antes de analizar la institución porque quienes nos hemos dedicado a la contratación en algún mo-mento de la vida hemos tenido que enfrentar esto: tener entidades territoriales en las cuales, frente a un mismo desastre, se tienen actitudes diversas con la aplicación de estos mecanismos de urgencia manifiesta.

Hecha esta aclaración, lo que encontramos, analizando el artículo 42 de la Ley de contratación, es que el instrumento está ahí, pero con los defectos que les acabo de enunciar. La urgencia manifiesta existe cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes o la prestación de servicios o la ejecución de obras de inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción;

Jaime Orlando SantofimioConsejero de Estado


La urgencia manifiesta



cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o de desastre que demanden actuaciones inmediatas y; en general, cuando se tra-te de situaciones similares que imposibiliten acudir a los proce-sos de selección o concursos públicos.

La filosofía de la norma es que puede quedar habilitada la Administración cuando se vea alguna de estas circunstancias, y que se impida al aparato administrativo acudir a los mecanismos ordinarios de contratación para poder atender esas situaciones de crisis. Es la primera situación que hay que mirar y evaluar en una futura reforma. Tal como está la norma en este momento, tal como la hemos venido entendiendo, tal como la ha traba-jado la doctrina de la jurisprudencia colombiana, la norma es excepcional, se aplica de manera restrictiva, opera –únicamen-te- cuando el operador administrativo hace el esfuerzo, analiza la situación fáctica que debe atender y encuentra que no pue-de acudir a mecanismos de contratación ordinaria porque los mismos no son oportunos o no se podrían aplicar en razón del tiempo, en razón a la brevedad en la cual hay que dar respuestas al conflicto que se presenta de acuerdo a cualquiera de estas situaciones.

De todas maneras, hay hipótesis que podrían dar lugar a ciertas interpretaciones. Una de las preocupaciones del Minis-tro del Interior es que en Colombia no existe una política pre-ventiva. Fíjense que la urgencia manifiesta prácticamente opera cuando la Administración tiene que enfrentar la situación, tiene que vivirla. No existe una política preventiva. Desde el punto de vista normativo, es limitado lo preventivo que puede hacerse.

Sin embargo, a nivel doctrinal siempre hemos entendido que la primera hipótesis que carece de causales, en relación con la urgencia manifiesta, podría dar lugar a ciertas políticas con-tractuales preventivas que habilitarían a la Administración para adoptar medidas necesarias y oportunas frente a crisis que se ven llegar; frente a contingencias posibles que se dan; frente a determinadas situaciones ambientales, de desastres naturales. Dice la causal lo siguiente “Existe urgencia manifiesta cuando la autoridad exige el suministro de bienes o la prestación de ser-vicios o la ejecución de obras de inmediato futuro”. Puede que el suceso no se haya dado, puede que se esté visualizando su llegada, en esos casos es posible que se ajuste al mecanismo.

¿Qué inconvenientes se han tenido en esta primera causal? De pronto, la manipulación política en ciertas localidades, el mal entendimiento por los órganos de control que quieren ver situaciones de crisis evidentes, actuales, y no futuras. De ahí el miedo de muchos operadores de acudir a esta causal de urgen-cia manifiesta para poder brindar soluciones oportunas frente a crisis que se ven llegar.

Las demás causales son hechos evidentes. Sobre todo la tercera, “Cuando se trate de conjurar ciertas actuacio-nes excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden las actuaciones inmediatas”. ¿Qué dificultades tiene esta causal? Es evidente: ya la autoridad administrativa se enfrenta al hecho concreto de la catás-trofe, del desastre natural, del terremoto, de la inundación. El problema es el sentido que se le ha dado a esta causal en la medida en que se entiende que la contratación, aunque surja de la urgencia manifiesta, debe estar dirigida única y exclusiva-mente a atender la crisis, a do-tar de instrumentos adecuados para atender la crisis, pero no para dar soluciones de fondo a la problemática que esa crisis ocasiona en la comunidad.

Esa causal puede ser decre-tada bajo el entendimiento de que se ha venido dando para efectos de que la administra-ción tenga elementos, atienda la crisis, atienda a los heridos, a los desplazados; pero no para reconstruir la ciudad, no para crear albergues, no para dar soluciones de fondo, pues la urgencia manifiesta no implica, de por sí, la habilitación gene-ral de contratación para todos los efectos que puedan dedu-cirse de esa situación de crisis. Es un mecanismo excepcional, porque lo que debe dominar en la gerencia pública es la con-tratación ordinaria, que es el mecanismo a través del cual se materializan los principios básicos de la contratación, se garantiza la transparencia, la



selección objetiva y el principio de igualdad.

La contratación de urgencia manifiesta es un mecanismo que rompe absolutamente con todos los principios que rigen la contratación, la contratación dirigida y a dedo exclusivamen-te para atender esas situaciones de emergencia. ¿Dónde se ubi-ca conceptualmente la figura? En muchos casos, llevamos dos o tres años visualizando situa-ciones de crisis relacionadas con el medio ambiente a par-tir del fenómeno del niño. Pero cuando llega El Niño o La Niña tenemos que soportarlo.

No existen las medidas ne-cesarias para la atención de manera preventiva, sino sobre hechos creados por las situa-ciones naturales. Esas son las dificultades que puede ofrecer la norma tal y como está di-señada en la Ley de Contrata-ción, que de pronto no se hizo visualizando las necesidades de un país que se ha enfrentado a crisis de mayor magnitud y que necesita instrumentos contrac-tuales muchos más adecuados y oportunos, que el país no tenga que ir a una declarato-ria de desastre, que tenga que acudir a estados de excepción para poder atender la crisis. Ese es un país improvisado, un país que tenga unas instituciones, unos instrumentos adecuados para atender sus crisis en el momento que corresponda, es un país que ha pensado en su realidad natural.

Por último, quisiera hacer relación al artículo 43, que es el tema que se vincula con la Contraloría, es la naturaleza de

ese control que hace la Contraloría en relación con la urgencia ma-nifiesta. Ese control debe darse, y tiene que estar dirigido a ubicar a la Contraloría en el contexto del desastre de la situación fáctica que enfrentó la Administración. El control tiene que partir del hecho de que no está haciendo análisis relativos a la contratación ordinaria, sino a una contratación excepcional, y que tiene que velar porque realmente las medias adoptadas tengan relación con la situación de crisis o con las contingencias de una posible situación de crisis que sea evidente, y aquí hago referencia a la causal primera.

Lo digo con la experiencia que tenemos, y lo hago como crítica constructiva a los órganos de control y a las contralorías, de que -en el país- las contralorías no tienen claro ese control que debe hacerse sobre las urgencias manifiestas. Todavía siguen buscando las causas del desastre y no la oportunidad de la medida en rela-ción con las crisis. Estas son resoluciones que sacan las contralorías contemplando muchas veces las urgencias manifiestas, haciendo juicios de responsabilidad de quién causó la crisis y, por lo tanto, desconociendo la realidad fáctica que tuvo que enfrentar la admi-nistración.

En nuestra opinión, son dos situaciones diferentes. Puede que nos encontremos - es muy común, y de hecho se encuentra per-manentemente en los órganos de control- con funcionarios ne-gligentes que han incurrido en omisión, que no han atendido las advertencias que se les ha hecho por parte de los organismos am-bientales y los demás de desastres, pero ¿tienen que acudir a la urgencia manifiesta? ¿Qué señala la doctrina en esos casos? Que el órgano de control tiene que verificar si realmente se dieron esas situaciones. Si encuentra que hay negligencia, oficia a las autorida-des competentes. Pero que las urgencias manifiestas no se caigan por la causa, sino porque realmente no correspondían con los he-chos que tuvieron que enfrentar las administraciones.

Control fiscalde los recursos de Ola invernal

Respuesta institucionaly perspectiva crítica


de los recursos de Ola invernal

Respuesta institucionaly perspectiva crítica

Control fiscal de los recursos

ante la emergencia invernalLa Contraloría

El conjunto y contenido de las presentaciones académicas que han tenido lugar durante el foro “Desastres naturales: experiencias y retos del control fiscal” organi-zado por la Contraloría General de la República han resultado muy valiosos tanto para las autoridades de nivel nacional como para los organismos de control, incluso para los medios de comunicación. Fue una ocasión muy importante de aprendizaje respecto de las debilidades institucionales, de aprendizaje sobre cómo deberían ser las cosas, de aprendizaje en torno a la necesidad de fortalecer nuestro sistema de prevención de riesgos.

Tuvimos la óptica del exministro del Medio Ambiente, Juan Mayr Maldonado, siempre muy incisivo, afirmando “aquí no hay visión ambiental, aquí deliberadamen-te ignoramos la perspectiva ambiental y así no vamos a poder manejar adecuada-mente el futuro climático, geográfico y demográfico del país”.

Ahora, es mi deber detenerme en el tema del control fiscal. Posiblemente por la terminología, sin lugar a dudas novedosa, utilizada en uno de los decretos de desa-rrollo de la declaratoria de la emergencia, específicamente aquella que hace explícita la posibilidad de control fiscal en tiempo real, se ha generado un debate sobre el alcance del control fiscal en Colombia. Yo diría que los elementos esenciales -o las coordenadas dentro de las cuales se va a desarrollar este debate-, que va a tener lugar obviamente en la Corte Constitucional, que examina la constitucionalidad del decreto 146 del 2011, serán las siguientes:

Básicamente, tuvimos, por un lado, y eso nos debería un sonrojar un poquito, una recapitulación histórica de cómo se fue modelando el alcance, la naturaleza, clasifi-cando el ejercicio del control fiscal en Colombia. Y digo que nos debiéramos sonrojar porque quien trajo a colación el tema fue Allan Brewer Carías y no nosotros.

Pues bien, en su pesquisa, como siempre muy juiciosa, erudita y de tipo histórico, el profesor identificó que ya en los decretos, o por primera vez en los decretos de declaratoria de la emergencia con ocasión de la tragedia de Armero, se dijo de mane-

Sandra Morelli RicoContralora General de la República

de Ola invernalrespuesta institucional

y perspectiva crítica


Control fiscal de los recursos de ola invernal

ra expresa que el control fiscal sería únicamente posterior. No sé si utilizó el término selectivo o no. Creo que solamente posterior. En ese mo-mento no regía aún la Constitución del 91. Por lo tanto, en Colombia también se practicaba el control previo.

¿Cuál es la razón de esa previsión? Que el control no estorbe, porque el riesgo de control en estas situaciones es que se convierta en un estorbo. El otro riesgo, igualmente grave, es que no haya control (sino desviación de recursos y despilfarros), y éste llegue a posteriori para le-vantar el acta de defunción.

Es interesante subrayar de este decreto que uti-lizó la expresión sólo, únicamente de manera poste-rior. Anteriormente he señalado que la Constitución, cualquier texto constitucional, contiene las normas mínimas (si alguien quiere consultar al respecto acla-ro que estoy tomando como fuente de autoridad el Manual de Derecho Constitucional, de Pérez Royo, donde él hace un análisis muy importante de la na-turaleza de las normas constitucionales explicando que la Constitución contiene las normas mínimas). No es un código máximo, a diferencia, por ejemplo, del Código Penal, donde solamente es delito lo que allí esté contenido de manera taxativa y expresa, sen-cillamente expresión del principio de legalidad.

Dentro de esa óptica, podemos afirmar, sin mie-do a equivocarnos, que la Constitución del 91 no utiliza el adverbio solamente. Sí menciona que el control se ejercerá de manera posterior y selectiva, pero al mismo tiempo utiliza otra expresión muy importante que es la de la vigilancia fiscal, y a esa no le pone absolutamente ninguna limitación ni ninguna definición de modo de justicia en térmi-nos temporales. Traigo a colación este razonamien-to para litigar anticipadamente ante la Corte Cons-titucional, en el sentido de que es una expresión contenida en los decretos, de control en tiempo real, que no me inquieta de ninguna manera.

Efectivamente, lo que se ha hecho es una vigi-lancia en tiempo real, una vigilancia fiscal que, de ninguna manera, está proscrita por el ordenamien-to jurídico. Por el contrario, por primera vez se está dando un alcance dentro de una lógica, por un lado, de eficiencia y, por otro, de confianza en un órgano de control suficiente al mandato constitucional.

Allan Brewer Carías también hablaba del con-trol concomitante. Decía: “realmente lo que se viene haciendo es un rol concomitante, o sea no podemos decir que es posterior, porque ya se adjudicó el contrato, entonces llegamos después del acto de adjudicación”. Me parece un poco bizantino. Todo se ha vuelto muy bizantino en Colombia, doctor Brewer. Hay tesis que preva-lecen en la entidad donde actualmente trabajo, en virtud de las cuales usted solamente puede ejercer control fiscal e iniciar juicios de respon-sabilidad cuando liquide las concesiones, porque el control es posterior y selectivo. O sea, dentro de 35 años cuando no sabemos lo que va a suce-der. Pero es cierto: si esa tesis hiciera carrera, por segunda vez en el día debo decir lo mismo: es mejor que hagamos una reforma constitucional y eliminemos el control fiscal. Le ahorramos unos recursos importantes al país.

Si existe, pues hagámoslo eficientemente. Y con esto cierro esta reflexión. Independiente-mente de cuál sea la decisión de la Corte res-pecto de esta expresión, considere que es o no constitucional, el compromiso que sí ha asumido la Contraloría General de la República es hacer el control en tiempo oportuno. El control fiscal no va a ser inoportuno. En términos generales, me parece que es un deber claro, y tanto más respec-to de esta tragedia.

Creo que hubo otro elemento muy importan-te. No sé si ustedes tienen la misma considera-ción o no, que se expuso durante estas jornadas, que tiene que ver con la naturaleza de las vee-durías. Ustedes escucharon a varios miembros del gobierno delegándole a la veeduría ciudadana, incluso a los expertos internacionales alabando y diciendo: “El que sabe realmente lo que necesita, es la comunidad”. Un error grande del FOREC, lo dijo el doctor Cardona, fue ignorar la comuni-dad, no consultar la comunidad. Esos modelos no solamente debilitan la institucionalidad sino que generan situaciones de no pertenencia del gasto, de inconformidad, de no apropiación de la donación, etc.

Ahí viene la gran importancia de la veeduría ciudadana. Pero ¿de qué veeduría estamos ha-blando? No de una veeduría que se va a ejercer con las universidades frente a la construcción de


Respuesta institucional y perspectiva crítica

un nuevo plantel educativo. No. Estamos ha-blando de comunidades que tienen una historia de inclusión, de tejido social, de desplazamiento, de convivencia con grupos al margen de la ley, de comunidades atemorizadas o capturadas por intereses contractuales o políticos. En esa medi-da, la Contraloría considera que el apoyo de las veedurías es muy importante. Pero antes de que los organicemos como una veeduría articulada, tenemos que contribuir a la formación, al menos mínimamente, porque no hay tiempo, pero sí al empoderamiento y a la formación para que estas veedurías puedan realmente tener un mínimo de credibilidad, a partir de la independencia y de la claridad con que puedan expresar sus quejas y sus necesidades.

En ese sentido, es importante el apoyo que vamos a recibir del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Incluso el ministro del Interior parece muy interesado en que esa ini-ciativa tenga una mejor acogida, o una mayor expansión, porque no olvidemos que estamos en año electoral. Ese es un factor adicional que se va a sumar a esta necesidad de control de recursos, a partir de la satisfacción de ne-cesidades de los destinatarios y del testimonio que nos puedan dar.

Hay puntos que la Contraloría va a aten-der de manera inmediata. Particularmente, se va a centrar en el análisis de los conve-nios que ya firmaron las gobernaciones con los operadores. Estos convenios dejan varios vacíos, tienen serias deficiencias, pero lo pri-mero que hará la Contraloría es, cuando re-mita las comunicaciones a los Gobernadores, advertirles que lo único que no pueden hacer es suspender la ejecución de esos convenios, porque se ha creado una lógica en virtud de la cual cuando usted llega en ejercicio del control oportuno, se dice “Ah, no puedo hacer nada, porque la Contraloría me va a sancionar”. Voy a acuñar esa frase, en negri-llas, que esté escrita en todas las comunica-ciones, para que no se genere esa relación casi que de distorsión a la inversa. Pero ese es un punto que nos preocupa. Obviamente, los convenios ya se celebraron. Está bien que sigan adelante, pero el texto tiene que ser mejorado en su estructura jurídica para que

no nos encontremos con sorpresas dentro de muy poco tiempo.

Otro tema que nos preocupa, y nos parece que puede ser la gran fuente de despilfarro de recursos en cuanto a lo micro, es la lista de afec-tados. Tenemos casos, como Floridablanca (San-tander), donde de una semana a otra pasamos de 200 a 1.020 afectados. Cuando miramos los lista-dos constatamos que éstos fueron hechos por un líder de Acción Comunal. Por lo tanto, hay que ponerle cuidado. Ya hemos pedido apoyo a la Re-gistraduría Nacional del Estado Civil para verificar realmente quiénes vivían allí, dónde votaron, si están en el SISBEN, si sus hijos están inscritos en la escuela. Me parece necesario contribuir a la purificación de esas listas y sancionar a quienes fraudulentamente han afectado la credibilidad de esas listas. Esta va ser una de las acciones inme-diatas de la próxima semana.

Así mismo, está el tema de las CAR. Hemos hecho reiteradas advertencias. Empezó a llover y había una responsabilidad clara de cerrar unos cuantos huecos, como el de Soplaviento (Bolí-var) y hacer unas obras de mitigación. No se han hecho. Es un tema que realmente nos preocupa. El Gobierno también adoptó medidas en el sen-tido de que lo haga el Ministerio de Transporte. Estaremos la próxima semana muy pendientes de que los recursos que se giraron, $290 mil mi-llones, efectivamente se ejecuten con la mayor celeridad posible.

Como ustedes ven, no solamente estamos pendientes del mercado. No entregamos merca-dos, pero si vamos a llegar a preguntar si llegaron y quién los entregó y a nombre de quién. Y ahí es donde hemos recabado información que ha sido interesante para el fortalecimiento del sistema que, como lo dijo el señor Procurador, sin lugar a dudas es uno de los mayores inconvenientes es la descoordinación que existe entre los distintos niveles.

Esto no puede ser un modelo centralizado, de ninguna manera, pero lo cierto es que la descoor-dinación y la falta de circulación de información son, sin lugar a duda, el riesgo más grande que estamos corriendo en este momento, sobre todo de cara a la ayuda humanitaria.



y su papel de vigilanciaLa Procuraduría

EI Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres en Colombia es bastante antiguo. Fue creado mediante la Ley 46 de 1988. Posteriormente varios cuerpos normativos Ie fueron dando forma hasta Ilegar a constituirse en uno de los sistemas mejor estructurados del mundo.

Sin embargo, presenta falencias en cuanto a su operatividad, debido a factores como la falta de articulación estructural entre los diferentes agentes, debilidades te-rritoriales y el poco conocimiento e interrelación que, tanto la ciudadanía como las autoridades, tienen sobre el particular, lo cual genera que al momento de presentarse una situación de emergencia se desconozca ante qué instancia o entidad acudir, o se pretenda la construcción de modelos particulares para cada emergencia. A su vez, los mismos organismos encargados de atender los desastres no cuentan con instrumen-tos adecuados y eficientes de administración estratégica, que permitan accionar los elementos normativos y fácticos existentes.

Las incongruencias administrativas antes relatadas, se ven sustentadas en la realidad vivida por el país durante los pasados meses, que acompañada con una afectación climática jamás vivida, en épocas recientes, ha generado la postración y agudización de la pobreza y condiciones sociales de muchos de nuestros compa-triotas. Hemos tenido que observar, casi impotentes, la muerte de 284 personas, la afectación de aproximadamente 2 millones 300.000 pobladores, la pérdida de más de 30.000 animales y el desplazamiento de más de un millón trescientos mil ejemplares, sin contar con el deterioro de 52.735 predios.

En este último caso, en algunos eventos como consecuencia de acción de parti-culares que irresponsablemente afectaron las obras de mitigación que pretendían o podían evitar el daño, sin que autoridad ambiental o administrativa alguna, reaccio-nara con prontitud y previsión.

La debilidad del Sistema de Atención y Prevención de Desastres se hace evidente, además, por las consecuencias antes relatadas, en los datos obtenidos por la Procu-raduría General de la Nación en un proceso preventivo de vigilancia y evaluación del

Alejandro Ordoñez MaldonadoProcurador General de la Nación





Control fiscal de los recursosde Ola invernal


sistema realizado en el mes de agosto de 2010. A través del mismo fue posible constatar que de los 1103 municipios existentes en el país solamente 123, contaban con un sistema de atención de prevención de desastres organizado y acti-vado y ostentaban su Plan Municipal para la Gestión del Riesgo (PMGR).

Es decir, que 808 municipios no cuentan con ningún tipo de plan tendiente a enfrentar los eventuales riesgos a los que se encuentran expuestos.

Asímismo se identificó que solo siete departamentos (Quindío, Tolima, Cundina-marca, Huila, Risaralda, Boya-cá y Antioquia) y 2 distritos (Barranquilla y Bogotá) cuen-tan con Centro Regulador de Urgencias, Emergencias y De-sastres -CRUE- debidamente organizado, sobresaliendo el excelente trabajo desarrollado por los departamentos de Bo-yacá, Antioquia y el Distrito de Bogotá.

Once departamentos (Norte de Santander, Amazonas, Gua-viare, Valle del Cauca, San An-drés, Casanare, Caquetá, Chaco, Guainía, Vichada y Putumayo) y la ciudad de Neiva, reportan no tener aun constituido el CRUE. (Centros Reguladores de Urgen-cias Emergencia y Desastres).

Y ocho departamentos (Bo-lívar, Cauca, Caldas, Santander, La Guajira, Nariño, Córdoba y Magdalena) y el Distrito de Cartagena de Indias indican que han creado el citado Cen-tro pero sin el lleno de los re-quisitos de ley.

Por otro lado, frente a la grave situación de emergencia la Procuraduría General de la Nación, a través de una Comi-sión De Procuradores Delega-dos y Procuradores Provin-ciales y Regionales, adelanto una labor de seguimiento a las actuaciones desplegadas por los municipios y por el Sistema Nacional de Pre-vención y Atención de De-sastres, tendientes a mitigar la emergencia. Del análisis preliminar adelantado sobre la información recaudada durante el mes de enero de 2011 fue posible determinar puntos de convergencia ne-gativos como:

• No se ha superado aun la fase de atención humani-taria. Hay serios problemas en el abastecimiento de agua potable, en la distri-bución de alimentación, así como en las condiciones de salubridad que viven miles de damnificados.

• De manera recurrente se observa que continúa vi-gente una grave afectación a la población más vulne-rable, esto es, los niños, las niñas, los jóvenes, mujeres gestantes y lactantes, per-sonas en situación de disca-pacidad y adultos mayores.

• Desarticulación institucio-nal entre las diversas de-pendencias del gobierno nacional, así como des-articulación entre los Go-biernos Nacional, Departa-mentales y Municipales.

• Los municipios más afec-tados con las inundaciones

enfrentan además ausencia de gobernabilidad.

• Es insuficiente la capacidad de las entidades territoriales para dar respuesta a los retos de la emergencia invernal.

• Hay evidente debilidad de los sistemas sociales del país para la atención de la población, como son el de Bienestar Familiar y el de Seguridad Social.

• EI enfoque de la atención ha sido “asistencialista” y no se ha encaminado a la garantía de los derechos humanos en la dimensión social del Estado. Muchas poblaciones han asumido una visión “asistencialista” y se limitan a esperar las ayudas estatales.

• Hay una muy baja capa-cidad de respuesta de las personerías municipales.

• Hay evidente debilidad de los procesos de control so-cial de la ciudadanía e inclu-so se han presentado serios problemas de convivencia entre los damnificados.

• Muchas de las poblacio-nes afectadas han sufrido una doble discriminación: la causada por la violencia y el desplazamiento, y la ocasionada por fenómenos naturales.

• EI país carece de sistemas de información efectivos e integrados para establecer la cantidad, ubicación y las condiciones reales de la población afectada.



• EI censo que realizará el DANE insiste más en la evaluación de los daños ocasionados para las inun-daciones, que en valorar las necesidades de la po-blación damnificada.

• La emergencia invernal nos permite mostrar a los incrédulos la inequidad so-cial de nuestra nación, lo cual ha implicado que mi-les de colombianos vivan en extrema miseria.

• Continúa evidenciándose un mal estado de salubri-dad y hacinamiento en los albergues.

• Es evidente la poca inte-rrelación entre los Comi-tés Locales de Prevención y tención de Desastres -CLOPAD- y los Comités Regionales de Prevención y Atención de Desastres -CREPAD- en época de no crisis, lo que genera que haya falta de articulación cuando se presenta la emergencia.

• AI momento de la entrega de las ayudas se ha consta-tado desorden (inexistencia de actas de entrega o en su defecto actas de entrega genéricas) y demora en la llegada de las mismas.

• Se observa que las ayudas no están llegando equitativa-mente a todos los muni-cipios, pues en algunos se identifica que llega abun-dante colaboración y en otros es escasa o nula.

Tales irregularidades se tornan inexplicables tomando en con-sideración que al 31 de diciembre de 2010 habían sido invertidos en ayuda humanitaria más de $ 31.800.000.000 (treinta y un mil ochocientos millones) y que, actualmente, el Fondo Nacional de Calamidades cuenta con aproximadamente $992 Mil millones.

Tomando en consideración la gravedad de los hechos aquí descritos, es necesario hacer énfasis en que esta situación indis-cutiblemente no se estaría viviendo en la magnitud descrita, si las autoridades de los diferentes órdenes hubiesen adoptado políticas públicas tendientes a prevenirlas. Los mayores problemas encon-trados son:

• La falta de ordenamiento territorial -POT-

• La construcción de viviendas en las rondas de los ríos

• La construcción y hacinamiento en las faldas de las montañas

• Pérdida de la cobertura vegetal, bosques y páramos y falta de gestión de las Corporaciones Autónomas.

• Falta de ordenación de las cuencas hidrográficas, deficiente administración de distritos de riego y cuerpos de agua.

• Minería desorganizada e indiscriminada, con bajo control ad-ministrativo y en zonas de gran sensibilidad ambiental.

• Poco sentido de pertenencia de las comunidades -Cultura Ciu-dadana- con su entorno, aunado a la pobreza extrema en que muchas de ellas viven ha provocado en gran parte esta situación.

Un ordenamiento del territorio -POT-serio y sin intereses de ningún tipo, la protección efectiva de nuestros recursos naturales, así como el empoderamiento de los habitantes con su territorio, deben ser lineamientos “sine qua non” si se pretende reconstruir efectiva y eficientemente las zonas afectadas par la emergencia invernal.

Debemos atender a las características de nuestro territorio y respetar los límites que nos impone la naturaleza, pues ésta es la única forma de impedir que situaciones como esta se repitan, y de evitar poner en peligro los miles de millones de pesos que se utilizarán en la reconstrucción de las zonas afectadas.

La Procuraduría General, a través de sus agentes ambientales, ha constatado las limitaciones de las autoridades en la planificación y ad-ministración de los recursos naturales, siendo evidente la desarticula-ción con el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres.



La confluencia de ambos sistemas es urgente y necesaria para atender eficazmente la crítica situación, y prever condiciones am-bientales adecuadas, orientadas a evitar y mitigar riesgos de posi-bles nuevas eventos catastróficos.

De manera evidente, los hechos obligan a repensar el papel desempeñado para algunas autoridades del Sistema Nacional Am-biental. En este contexto, particularmente a las Corporaciones Au-tónomas Regionales, las que ostentan un rol definitivo, para estar directa y territorialmente conectadas con el conocimiento, gestión, administración y manejo de los recursos naturales, factores que han sido determinantes dentro del actual estado de excepción.

Par tal motivo, se considera vital que las Corporaciones Au-tónomas, en los términos de su competencia, concentren su es-fuerzo, tanto en la orientación técnica que le corresponde frente a los Planes de Ordenamiento Territorial, como en su revisión. Recordemos que los planes de ordenamiento Territorial están por vencerse o deben ser reformados, y corresponderá a estas auto-ridades y a los Alcaldes y Concejos, recoger la experiencia hay presente y ajustar los planes con visión sostenible y preventiva en materia ambiental.

Adicionalmente, dentro de la misión compartida con las au-toridades municipales en el desarrollo de planes preventivos para la atención de desastres, se requiere la vinculación decidida de las Corporaciones en el manejo focalizado de sus recursos, dando prioridad a los pilares de sostenibilidad ambiental y adaptación al cambia climático.

Igualmente, y con mayor trascendencia, el Ministerio Publico reitera que las Corporaciones Autónomas Regionales forman parte de un conjunto de entidades que compone el Sistema Nacional Ambiental, por lo que su actividad debe ser coordinada por la rama ejecutiva. En ese entendido, se recomienda que se piense y obre como un todo; se exhorta prioritariamente al fortalecimiento de la institucionalidad ambiental, la actualización de la normativi-dad en esta materia conforme a los estándares internacionales de mitigación y adaptación a los ajustes climáticos (cambio climáti-co), conscientes del rol fundamental que ostentan tales paráme-tros para la reconstrucción y desarrollo del país.

Finalmente, es urgente para la Nación fortalecer los orga-nismos de control, quienes en la presente emergencia han de-mostrado que sí es posible un seguimiento en tiempo real de la inversión pública. Pero se requieren instrumentos permanentes que permitan la reconstrucción en los ciudadanos de credibili-dad en la justicia administrativa, para tal razón, la Procuraduría

está promoviendo la sanción oportuna, a través de PRO-CESOS VERBALES, ágiles, que le den respuesta en derecho a las necesidades de verdad de la ciudadanía en los temas que implican posibles actos de corrupción o descuido ad-ministrativo.

En concreto, la Procura-duría ha requerido a todos los operadores disciplinarios para tramitar, mediante procedi-miento verbal, los actos que se denuncien por inadecuada administración o inversión de los recursos orientados a mi-tigar o superar la emergencia invernal e igualmente se dis-puso que todas las autorida-des, ONGs y demás entidades que administren recursos del sistema, publiquen y permi-tan la visibilidad permanente y detallada de todas las ac-ciones que en esta materia de emprendan. Finalmente se ha emplazado a las veedurías y sociedad civil en general a colaborar en los modelos de seguimiento y verificación de los recursos aplicados a la atención y superación de la emergencia.

Para terminar, e insistiendo en este punto, el país requiere con urgencia fortalecer y re-pensar el Sistema de Atención y Prevención de Desastres, en ar-monía con un Sistema Nacional Ambiental y de Bienestar Social y Familiar, así como un Plan de Ordenamiento del Territorio in-tegral, coherente y actuante ante realidades incontrovertibles.



La atención de desastresy el control fiscal en Colombia

Uno de los principios jurídicos tradicionales de la organización administrativa ha sido el Principio de Coordinación el cual, conforme lo declara el Código de Procedi-miento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de Colombia, impone a las autoridades el deber de concertar sus actividades “con las de otras instancias esta-tales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares” (art. 3.10).

En desarrollo de la actividad administrativa, y particularmente de actividades ca-racterizadas por su aspecto multisectorial, el principio de la jerarquía que sólo se da entre órganos de una misma organización administrativa no es suficiente para conseguir la unidad de actuación. Por ello, entonces, la necesidad de la coordinación interorgánica, tanto dentro de una organización como entre distintas organizaciones -e incluso entre distintas administraciones-, que busca que las mismas actúen con la misma eficacia como si se tratara de una sola organización o administración, y no de varias.

El principio impone la necesidad de que haya una buena comunicación entre los funcionarios, ya que de ellos depende el funcionamiento de la organización para así obtener una mayor eficacia. Este principio es de la esencia de la Administración en todos los órdenes, pero particularmente importante cuando la Administración tiene que afrontar tareas que son esencialmente multisectoriales, que afectan buena parte o todo el universo de las organizaciones administrativas, que interesan a muchos sectores de la actividad administrativas e involucran, además, a las instituciones del sector privado, como es precisamente la situación que se genera con motivo de la atención a desastres y calamidades públicas, generalmente naturales o provocadas por el hombre, en las cuales la coordinación es impuesta por la emergencia que ge-neran, dada la insuficiencia del sólo principio de la jerarquía.

Por ello, entendemos por desastre, conforme a la definición corriente, un evento o conjunto de eventos causados por la naturaleza -como terremotos, erupciones volcánicas, sequías, inundaciones, deslizamientos- o por actividades humanas, como incendios o accidentes de transporte, durante el cual hay pérdidas humanas, materia-

Allan R. Brewer-CaríasProfesor de la Universidad Central de Venezuela







les e interrupción de procesos socioeconómicos y destrucción de recursos naturales.

En sentido similar, la Ley 46 de 2 de noviem-bre de 1988 de Colombia, que creó y organizó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, entiende por desastre: “el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica deter-minada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la es-pecial atención de los organismos del Estado y de otras Entidades de carácter humanitario o de servicio social” (art. 2). Igual definición se con-signa en el artículo 18 del Decreto Ley 919 de 1989 dictado en ejecución de dicha Ley.

De manera que desastres y calamidades pú-blicas, emergencia y coordinación para la admi-nistración de su atención son los signos comu-nes que, desde el punto de vista de la actividad administrativa, caracterizan esta actividad del Estado denominada genéricamente como “Ad-ministración de la Atención de Desastres.”

Por ello, ante las catastróficas lluvias e inun-daciones ocurridas en Colombia en el último se-mestre de 2010, que han dejado a millones de

personas damnificadas, que destruyeron y averia-ron cientos de miles de viviendas, que inhabilita-ron cientos de kilómetros de carreteras, dañaron decenas de puentes, centenares de acueductos y alcantarillados, centros de salud, escuelas y cole-gios, y dejaron bajo el agua decenas de miles de hectáreas productivas, constituyendo la peor tra-gedia natural de su historia, sin duda, la tarea de recuperar implica, como lo destacó la Contralora General de la República en su invitación para este evento, “un monumental esfuerzo institucional y económico que concita la movilización de todos los agentes del Estado y de la Sociedad para que se cumplan los objetivos de reconstrucción y per-mitan convertir esta tragedia nacional en opor-tunidad de cambio favorable, de manera que no solo haya reparación física de los daños sino me-joras sustanciales en el sistema institucional en la formulación de políticas públicas, para mayor fortaleza en el sistema institucional, la aplicación de los principios de buen gobierno, y la preven-ción y atención de desastres ambientales, la pro-moción de la transparencia y el uso eficiente de los recursos aplicados para ayuda humanitaria y para la reconstrucción.”

En la Administración contemporánea, en general se ha buscado satisfacer, como acti-vidad administrativa específica relativa a la



administración de desastresque siempre origina situaciones de emergencia, en primer lugar, mediante la declaración de un Es-tado de Emergencia conforme a la Constitución y; en segundo lugar, una vez institucionalizada y organizada la Administración de la Atención de Desastres dentro de la Administración Pública, mediante su activación precisamente en situaciones reales de emergencia como la que vive Colombia desde el año pasado. Todo lo cual, por lo demás, conlleva la necesidad de diseñar mecanismos de control fiscal para la emergencia

En el contexto de este Foro sobre “Desastres naturales: ex-periencias y retos del control fiscal” organizado por la Con-traloría General de la República de Colombia, quiero referirme brevemente, como observador externo, a esas dos aproximacio-nes institucionales al tema en Colombia, para luego referirme al tema del control fiscal; consciente como estoy de la osadía que significa el que me adentre a analizar el régimen legal colom-biano. Su utilidad, en realidad, si alguna tiene, es sólo mostrar la percepción que se tiene desde fuera sobre estos aspectos de la administración de situaciones de desastre y del control fiscal.

La atención de la administración de desastres a través de la declaración de estados de emergencia o de alarma

La atención de desastres como tarea administrativa siempre ha tenido como marco general las situaciones de emergencia, de manera que, ante desastres, la respuesta que ofrece el derecho constitucional y administrativo ha sido el de la declaratoria de un Estado de Emergencia o de alarma para su atención, mediante la coordinación administrativa, creándose para ello un marco legal de la emergencia, a veces mediante la flexibilización temporal del ordenamiento jurídico aplicable en situaciones de normalidad.

En efecto, en los orígenes del derecho administrativo y, por tan-to, en los inicios del desarrollo del principio de la legalidad como elemento condicionante de toda la actividad administrativa que da origen al control jurisdiccional de la Administración, se distinguie-ron, particularmente bajo la influencia del derecho francés, tres or-denes de excepciones respecto de su aplicación a las actividades de los entes públicos, en los cuales se consideraba que dicho principio de la legalidad no tenía plena vigencia. Esas excepciones eran: en primer lugar, los llamados actos de gobierno, que se daba cuando la motivación del acto administrativo era una motivación estricta-mente política, no pudiendo entonces ser controlado bajo los pa-rámetros de la legalidad administrativa; en segundo lugar, el cam-po de las actividades discrecionales, en el cual la libertad concedida legalmente al funcionario de actuar conforme a la apreciación que hiciera de la oportunidad y conveniencia de su actuación, conside-raba como no susceptible de control por el juez y; en tercer lugar,

el campo de las circunstancias excepcionales, en los cuales se consideraba que a la excepcio-nalidad de ciertos hechos que en forma generalmente tem-poral condicionaban la acción de las autoridades, no podía aplicarse la legalidad concebida para tiempos normales.

Las últimas décadas han presenciado, particularmen-te frente a esas excepciones tradicionales, el gran esfuerzo desarrollado en todos los paí-ses democráticos que García de Enterría llamó con razón, “la lucha contra las inmunida-des de poder”, que ha visto, en primer lugar, cómo la teo-ría de los actos de gobierno lo ha conducido a clarificar que los mismos en realidad no son actos administrativos de rango sublegal, sino que son actos estatales de ejecu-ción directa de la Constitu-ción, por lo que, si bien no están sometidos al control de legalidad en sentido estricto, si están sometidos al control de constitucionalidad.

En segundo lugar, cómo la vieja discrecionalidad ha sido progresivamente depurada. Primero, al identificarse ele-mentos que distorsionaban el concepto que están sometidos a control jurisdiccional, como es el tema de los conceptos jurídicos indeterminados, que da origen a la llamada discre-cionalidad técnica; segundo, al precisarse el control sobre la calificación y apreciación de los hechos que nada tie-ne de discrecional y; tercero, al admitirse finalmente -sobre lo que es estrictamente actua-ción discrecional-, el control



de la razonabilidad, racionali-dad, logicidad y proporciona-lidad de la actuación.

En tercer lugar, cómo la vie-ja teoría de las circunstancias excepcionales ha dado origen, para hacer prevalecer siempre el principio de la legalidad, al de-sarrollo de toda una legislación de la emergencia, para asegurar siempre que, a pesar de ella o acorde con sus requerimientos, la actuación de las autoridades está sometida al derecho.

Particularmente para esto último, el derecho constitucio-nal ha venido dando respues-ta progresivamente durante las últimas décadas mediante la constitucionalización de la emergencia, a través de la in-corporación, en el texto mismo de las constituciones, de la fi-gura de los estados de excep-ción regularizando las viejas circunstancias excepcionales, que en la Constitución venezo-lana de 1999 se definen como “las circunstancias de orden social, económico, político, na-tural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudada-nas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos” (art.337).

Por ello, en Venezuela, la Constitución de 1999 dedicó el Capítulo II del Título VIII de la Constitución de 1999, a la “Protección de la Constitu-ción,” en el cual se regularon las circunstancias excepcionales que pueden originar situacio-nes de excepción que afecten

gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de las personas, y que ameriten la adopción de medidas político constitu-cionales para afrontarlas. Conforme al artículo 338 de la Constitu-ción se dictó entonces la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción de 2001, con el objeto de regular los mismos y determinar las medidas que pueden adoptarse con base en ellos, estableciendo además, sus diferentes formas, y regulando “el ejercicio de los de-rechos que puedan ser restringidos con la finalidad de restablecer la normalidad en el menor tiempo posible” (art. 1).

Estos estados de excepción, en el artículo 338 de la Constitu-ción venezolana, son: en primer lugar, el Estado de Alarma, que puede decretarse “cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación o de sus ciudadanos”; el esta-do de Emergencia Económica, “cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida econó-mica de la Nación”; el Estado de Conmoción Interior, “en caso de conflicto interno, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o de sus instituciones,” en cuyo caso, conforme al artículo 13 de la Ley Orgánica, constituyen sus causas, entre otras, “todas aquellas circunstancias excepcionales que impliquen grandes perturbaciones del orden público interno y que signifiquen un notorio o inminente peligro para la estabi-lidad institucional, la convivencia ciudadana, la seguridad públi-ca, el mantenimiento del orden libre y democrático, o cuando el funcionamiento de los Poderes Públicos esté interrumpido”; y el Estado de Conmoción Exterior, que puede decretarse “en caso de conflicto externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o de sus instituciones.”

La Ley Orgánica de los Estados de Excepción prevé, en general, que los mismos solo pueden declararse “ante situaciones objetivas de suma gravedad que hagan insuficientes los medios ordinarios que dispone el Estado para afrontarlos” (art. 2) y en caso de “estric-ta necesidad para solventar la situación de anormalidad” (art. 6), exigiendo, además, que “toda medida de excepción debe ser pro-porcional a la situación que se quiere afrontar en lo que respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación” (art. 4), debiendo “tener una duración limitada a las exigencias de la situación que se quiere afrontar, sin que tal medida pierda su carácter excepcional o de no permanencia” (art. 5).

Se trata, por tanto, de circunstancias excepcionales que justi-fican su formalización cuando sobrepasan las posibilidades de su atención mediante los mecanismos institucionales previstos para situaciones normales, pero que solo pueden dar lugar a la adop-ción de medidas que estén enmarcadas dentro de principios de logicidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, lo que se configura como un límite al ejercicio de las mismas. Además, debe señalarse que, como lo afirma la Constitución, la declaratoria



del estado de excepción en ningún caso interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público (art. 339 C.), ni modifica el principio de la responsa-bilidad del Presidente de la República, ni la del Vice-presidente Ejecutivo, ni la de los Ministros de con-formidad con la Constitución y la ley (art. 232 C.).

En la Constitución de Colombia de 1991, que sirvió en muchos aspectos de fuente de inspira-ción para la Constitución venezolana de 1999, en su capítulo VI se regularon los diversos esta-dos de excepción que el Presidente de la Repú-blica puede decretar, por una parte, el Estado de Guerra Exterior y el Estado Conmoción Interior, y por la otra, el Estado de Emergencia.

En cuanto al primer grupo, la Constitución, además de prever el Estado de Guerra Exterior (art 212), prevé con más detalle el Estado de Conmo-ción Interior, el cual se puede decretar en caso de “grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convi-vencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía,” (art. 213). En estos dos casos, la Constitución dispone que, durante el término de estos estados de excepción, los decre-tos legislativos que dicte el Gobierno “suspenden las leyes incompatibles” con dichos Estados de Guerra y de Conmoción,” previendo que “una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados in-ternacionales.” (art. 214).

En todo caso, en estos dos supuestos de es-tados de excepción, la Constitución dispone que “las medidas que se adopten deberán ser propor-cionales a la gravedad de los hechos,” y que no “se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Es-tado.” Igualmente se precisa en la Constitución que el Presidente y los ministros “serán responsa-bles cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facul-tades a que se refieren los artículos anteriores.”

El segundo caso de Estado de Excepción en la Constitución colombiana de 1991 se refiere al denominado Estado de Emergencia que, con-forme al artículo 215, puede ser dictado cuando sobrevengan hechos distintos de los que pueden motivar el Estado de Guerra o de Conmoción In-terior “que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, so-cial y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.” En este caso, conforme lo autoriza la Constitución, el Presidente con la fir-ma de todos los ministros puede dictar “decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos,” y que sólo pueden “referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma tran-sitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.”

La Constitución precisa, además, que el Presi-dente de la República y los ministros son respon-sables “cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstan-cias” indicadas en el texto, así como “por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.” Por último, dispone la Constitución que el Gobierno no puede “desmejorar los dere-chos sociales de los trabajadores” mediante los decretos legislativos que dicte en estos casos.

Los Estados de Excepción y de Emergencia se regularon en la Ley 137 de 2 de junio de 1994, en cuyo artículo 7 se declara, sobre la “vigencia del Estado de Derecho,” que en dichos estados “en ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales” pues los mismos son “un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración.” En dicha Ley se declara además que las facultades reguladas en la misma no pue-den ser utilizadas “sino, únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad (con la gravedad de los hechos), motivación de incompatibilidad” (arts. 9, 13) y no discriminación (art. 14).

Estas previsiones han sido utilizadas en va-rias oportunidades de estado de emergencia. Por ejemplo, mediante el Decreto 680 del 23 de abril



de 1992, se aplicó el estado de emergencia como consecuencia de la hidrología extremadamente seca, vinculada al fenómeno del niño que afectó severamente el nivel de los embalses e implicó una aguda reducción del suministro de emergencia y, mediante el Decreto 1168 del 9 de junio 1994, se aplicó con el objeto de en-frentar la calamidad pública que se presentó en los departamentos de Cauca y de Huila como consecuencia de un sismo que produjo desbordamientos de ríos y avalanchas.

Las previsiones sobre emergencia que, aún limitadamente, se regulaban en la Constitución precedente, fueron utilizadas, por ejemplo, con ocasión de la erupción del Volcán Nevado El Ruiz, el 13 de noviembre de 1985, tras 69 años de inactividad, que provocó que la nieve que lo cubría se derritiese, originando cuatro lahares, es decir, flujos de lodo, tierra y escombros productos de la activi-dad volcánica que descendieron a 60km/h, originando la súbita crecida de los ríos y una avalancha de lodo y piedras que arrasó con pueblos, entre ellos Armero. A pesar de los conflictos de orden público que enfrentaba en ese momento el gobierno, por la Toma del Palacio de Justicia en Bogotá por parte de guerrilleros del M-19 que había ocurrido solo una semana antes (6 de noviembre), la res-puesta a la tragedia fue la declaración del Estado de Emergencia.

El 7 de diciembre de 2010, mediante decreto 4580, con motivo de las catastróficas lluvias ocurridas en Colombia, el Presidente Juan Manuel Santos declaró el estado de emergencia económi-ca, social y ecológica, el cual fue prorrogado en enero de 2011, anunciando que la emergencia sería atendida en tres fases en el corto, mediano y largo plazo: “La primera concierne a la atención humanitaria, es decir, a salvar vidas y a dar albergue y comida a las cerca de 330 mil familias damnificadas; la segunda corresponderá a la rehabilitación de las vías, escuelas, redes eléctricas y, en gene-ral, obras de infraestructura; mientras que la tercera, se enfocará a la reconstrucción, que implica levantar de nuevo todo aquello que quede destruido o inservible.”

En aplicación de este Decreto, el Ejecutivo dictó otra serie de medidas, entre ellas los siguientes decretos: 1. El Decreto 4627 de 2010, por medio del cual se modificó el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010 (Ley 1365 de 2009). Para que todos los recursos excedentes que no han sido ejecutados por una serie de entidades gubernamentales se destinen a la atención de los gastos que se requieran para conjurar la crisis generada por la emergencia invernal e impedir la extensión de sus efectos, debien-do ser transferidos al Fondo Nacional de Calamidades a que hace mención el Decreto 1547 de 1984; 2. El Decreto 4628 de 2010, por el cual se dictan normas sobre expropiación por vía adminis-trativa para permitir, mediante régimen especial, la negociación directa y de expropiación que le permita a las entidades públicas encargadas de adelantar proyectos de construcción y rehabilitación de las zonas afectadas por la ola invernal, la rápida adquisición



de los bienes necesarios para el cumplimiento de esta finalidad y 3; El Decreto 4629 de 2010, por el cual se modifican tran-sitoriamente, el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el artículo 4 del decreto 1933 de 1994 con la finalidad de disponer de recursos que permitan contra-rrestar y/o mitigar las situacio-nes de desastre nacional y de emergencia social, económica y ecológica en todo el terri-torio nacional, en los sectores de agua potable, saneamiento básico y mejoramiento ambien-tal, y en particular de energía hidroeléctrica.

El 17 de enero de 2011, conforme lo dispone la Cons-titución, el Congreso aprobó dicho Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado, el cual consideró como una medida “oportuna, procedente y necesaria,” reco-mendando al Gobierno someter a revisión y cambios el sistema de atención de desastres, que es la organización institucional

permanente establecida para la administración de la atención de desastres, exigiendo además, la aplicación de fuertes sancio-nes penales para quienes bus-can beneficiarse de las ayudas sin ser damnificados o a quie-nes permitan esa conducta.

Sin embargo, después de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el De-creto 4580 del 7 de diciembre de 2010, se presentaron hechos nuevos relacionados con el Fe-nómeno de La Niña, que hicie-ron necesario que se adoptasen medidas encaminadas a contra-rrestar esta crisis y sus efectos, razón por la cual el Presidente de la república emitió un nuevo decreto de estado de emergen-cia, el Decreto 20 de 7 de enero de 2011 declarando igualmen-te el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública, en todo el territorio nacional hasta el 28 de enero de 2011, con el fin de conju-

rar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos; en ejercicio del cual el Presidente dictó el Decreto 146 de 21 de enero de 2011, por medio del cual se establecieron medidas de eficiencia y control en el manejo y protección de los recursos públicos destinados a la atención de la emergencia económica, social y ecológica y se dictaron otras disposiciones; siendo esta una de las piezas cla-ve en materia de control fiscal.

En contraste, sin embargo, y esto me viene a la memoria, nada similar ocurrió por ejem-plo en Venezuela, cuando el día 15 de diciembre de 1999, el mismo día en el cual, mediante referendo, se aprobó la Consti-tución de 1999, se produjeron deslaves en el Litoral Central del país, particularmente en el Estado Vargas, provocados por la excepcional precipitación de agua que había ocurrido du-rante las dos semanas prece-dentes, que originaron inmen-sos y violentos incrementos del



caudal de los ríos que arrasaron con todas las poblaciones de la costa, en lo que también en ese momento se consideró como el peor desastre natural en el país en el siglo XX. El gobierno, en este caso, se abstuvo siquiera de declarar la emergencia o el estado de alarma, habiendo ac-tuado sólo las organizaciones de Defensa Civil existentes, siendo por tanto tardía la acción del gobierno en la atención de la tragedia, cuyas se-cuelas destructivas una década después, aún es-tán a la vista.

Esta abstención gubernamental de 1999, debe decirse, contrastó con la decisión adopta-da por el Presidente de la República a fines de noviembre de 2010, con motivo de las igualmen-te catastróficas lluvias caídas en Venezuela, que llevó a declarar el Estado de Emergencia en todo el territorio del Estado Falcón, el cual fue modifi-cado al día siguiente, mediante Decreto Nº 7.859 del 30 de noviembre de 2010, incorporándose a la emergencia los Estados Vargas, Miranda y Dis-trito Capital, que por lo visto, el Gobierno no se había percatado que estaban en situación similar (Gaceta Oficial Nº 39.563 del 30 de noviembre de 2010).

El Decreto se dictó conforme al artículo 236.2 de la Constitución y al artículo 34 de la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Ad-ministración de Desastres, basado en que “como consecuencia de las intensas lluvias, se han pro-ducido graves daños materiales y se han puesto en riesgo numerosas vidas humanas, afectando el funcionamiento cotidiano en los mencionados estados, lo que sobrepasa la capacidad de res-puesta de los organismos regionales de atención primaria o de emergencia para atender eficaz-mente sus consecuencias,” y que “la situación de emergencia por la cual atraviesa los Estados Fal-cón, Miranda, Vargas y el Distrito Capital, como consecuencia de las precipitaciones ocurridas en su territorio, hace necesaria la implementación de medidas especiales que permitan la protección de las ciudadanas y los ciudadanos de esas regiones, e impulsen la recuperación de dichas entidades en el menor plazo posible;” y se emitió con base en “el supremo compromiso y voluntad de lograr la mayor eficacia política y calidad revolucionaria en la construcción del socialismo bolivariano, la refundación de la nación venezolana, basado en

principios humanistas, sustentado en condicio-nes morales y éticas que persiguen el progreso de la patria y del colectivo.”

En este caso, la declaratoria de emergencia se limitó a ordenar que se elaborara a través de la Dirección Nacional de Protección Civil y Adminis-tración de Desastres, un Plan de Acción Especí-fico para el retorno a la normalidad de las áreas afectadas; disponiéndose que el Ejecutivo Nacio-nal, a través del Comité Coordinador Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres se encargaría “de instrumentar la política regional dirigida a fortalecer la capacidad de preparación y respuesta de las instituciones y la comunidad ante las particulares circunstancias que imperan en los estados Falcón, Miranda, Vargas y el Distri-to Capital, ”en virtud de lo cual se dispuso que “se someterán a su dirección, coordinación y control todos los organismos públicos y funcionarios que participen en el Plan de Acción Específico que se hubiere elaborado.”

Se especificó, además, que el Fondo para la Preparación y Administración de Desastres es la entidad encargada de “administrar las asignacio-nes presupuestarias de carácter extraordinario y los recursos provenientes de aportes y contribu-ciones realizadas a cualquier título por personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, gobiernos extranjeros y organizaciones interna-cionales, destinados a financiar la ejecución del Plan de Acción Específico para Falcón, Miranda, Vargas y el Distrito Capital, incluidas las activi-dades de preparación o atención de emergencias o desastres, así como labores de rehabilitación o reconstrucción” para lo cual se solo se dispuso que se “establecerán los apartados presupues-tarios necesarios, asegurando que los recursos destinados de manera específica a la atención de cada uno de los estados declarados en emergen-cia sean aplicados de la manera más eficiente.”

El Decreto, por último, autorizó al “Ministerio del Poder Popular de Interior y Justicia, a través de la Dirección Nacional de Protección Civil y Ad-ministración de Desastres, para dictar por vía de excepción, las medidas especialísimas que estime pertinentes a fin de garantizar a la población el suministro de los servicios básicos necesarios, la restitución de la infraestructura afectada y la su-



peración de los inconvenientes ocasionados como consecuencia de las precipitaciones en los estados Falcón, Miranda, Vargas y el Distrito Capital,” pu-diendo “dictar y ejecutar, o hacer ejecutar, la ocu-pación temporal de instituciones y establecimientos públicos y privados, lotes de terrenos o áreas que se requieran para la atención de la población y sectores afectados,” sin especificarse nada, sin embargo, en re-lación con el contenido de las leyes relativas a la garan-tía de la propiedad y del régimen de expropiación.

Asimismo, se estableció en el Decreto que dicho Ministerio y Dirección podían “ejecutar, o hacer eje-cutar, las requisiciones de bienes y servicios indis-pensables para la satisfacción de las necesidades de la población afectada.” Para estas “medidas,” que en realidad son las únicas previsiones sustantivas del decreto, sin embargo, no se indicó como fuente le-gal alguna que las autorice o las regule.

La institucionalización de la administración para la prevención y atención de desastres

Aparte de la utilización de la declaratoria de es-tado de emergencia como respuesta inmediata del gobierno para atender la administración de desas-tres, el signo común de la legislación en el mundo contemporáneo ha sido la estructuración de organi-zaciones administrativas permanentes para atender la administración de la atención de desastres para ge-renciar la política destinada a prevenir su ocurrencia.

Puede decirse que leyes estableciendo estas or-ganizaciones se han dictado en casi todos los países, girando en torno a ellas tanto la prevención como la atención de desastres, bajo una concepción integral que involucra desde la máxima autoridad del país respectivo, lo cual recae en el Presidente de la Repú-blica y el Consejo de ministros, de donde se deriva la coordinación interinstitucional y la cobertura de niveles territoriales, generalmente comprendido en tres -y hasta cuatro- niveles de participación: nacio-nal, estadal-regional, departamental-provincial, mu-nicipal y local, involucrando tanto el sector público como al privado, las universidades, la comunidad y las personas en forma individual o colectiva.

En el caso de Venezuela, después de las expe-riencias desarrolladas en la organización de instan-cias de protección civil, que se iniciaron en 1958 con la creación en el Ministro de Sanidad y Asistencia

Social, de la “División de Socorro y Defensa Civil”, y en 1967 luego del terremoto ocurrido en cara-cas el 29 de julio de 1967, con la creación del “Comando Unificado Médico Asistencial” (CUMA), pre-sidido por el Ministerio de Sanidad e integrado por Representantes de todos los Organismos del Estado y la creación en 1969, del “Fondo de Solidaridad Social” (FUNDASO-CIAL), con el objeto de prevenir y reparar en lo posible, los daños ocasionados por calamidades y catástrofes que pudieran afectar a grupos apreciables de la colec-tividad; a partir de 1971, se creó por Decreto Presidencial N° 702 la “Comisión de Defensa Civil”, con la función de Planificar y Co-ordinar las acciones tendentes a prevenir, reducir, atender y repa-rar los daños a personas y bienes causados por calamidades públi-cas por cualquier origen, soco-rriendo simultáneamente a la po-blación afectada. Posteriormente, en 1976 se dictó la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, en la cual se reguló la Defensa Civil, y en 1979, y mediante Decreto N° 231, se dispuso que la Comisión Nacional de Defensa Civil pasa-ra a formar parte Integrante del “Consejo Nacional de Seguridad y Defensa,” que a partir de 1996 fue aprobado fue regulado en el Reglamento Parcial No.3 de la Ley Orgánica de Seguridad y De-fensa relacionado con la Defensa Civil Venezolana. Estas regula-ciones provocaron la inclusión en el artículo 332.4 tendiente a la estructuración de una “Organi-zación de Protección Civil y Ad-ministración de Desastres,” lo que originó la sanción de la Ley de la Organización Nacional de Pro-tección Civil y Administración de Desastres (Gaceta Oficial Nº 5.557 de 13-11-2001).



Antecedentes en Colombia

En el caso de Colombia, la ins-titucionalización de la administra-ción de la atención de desastres tiene una larga tradición. Así, desde 1979, mediante la importante Ley 9ª de 24 de enero de 1979 sobre Medidas Sanitarias, se había inclui-do un Título destinado a regular los “Desastres,” en el cual se creó el Comité Nacional de Emergencias. Posteriormente, mediante Decreto 1547 de 1984 se creó el “Fondo Nacional de Calamidades.”

Pero fue después del 13 de No-viembre de 1985, luego del desas-tre ocurrido por la avalancha pro-vocada por la activación del Volcán Nevado del Ruiz, que surgió la ne-cesidad imperiosa de organizar un sistema permanente para coordinar todas las acciones encaminadas a la prevención y atención de desastres en todo el territorio nacional. Como consecuencia, se creó la Oficina Nacional para la Atención de De-sastres como red institucional para el cumplimiento de esta función. Con motivo de esa emergencia, se inició en Colombia el proceso de gestión, organización y coordina-ción a nivel interinstitucional para la determinación de lineamientos y directrices claros con respecto a la prevención y atención de desastres, lo cual se concretó en la Ley 46 de 2 noviembre de 1988, que creó y organizó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desas-tres, mediante la cual además, se otorgó al Presidente de la Repúbli-ca facultades extraordinarias para su desarrollo legislativo.

El resultado más importante de esa delegación legislativa fue el Decreto Ley 919 de 1º de mayo de 1989, que organizó el Sistema Na-

cional para la Prevención y Atención de Desastres, enmarcando las funciones y responsabilidades de cada uno de los actores del Sistema, adscrito direc-tamente a la Presidencia de la República, situación que, posteriormente, se cambió, pasando a ser una dirección del Ministerio del Interior, debilitándose la efectividad de la organización.

A esas disposiciones le siguió la Directiva Presi-dencial No.33 de 1991 sobre “Responsabilidades de los organismos y entidades del sector público en el desarrollo y operación del Sistema Nacional de Pre-vención y Atención de Desastres” y el Decreto 969 de 1995 que organizó la Red Nacional de Centros de Reserva para la atención de emergencias.”

Por otra parte, diversas medidas se adoptaron en materia de planificación, como fueron: el Decreto 2190 de 1995: “Por el cual se ordena la elaboración y desarrollo del Plan Nacional de Contingencia con-tra Derrames de Hidrocarburos, derivado y Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres;” la Ley 388 de 1997 de creación del Plan de Ordena-miento Territorial; el Decreto 93 de 1998 de adop-ción del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres;” el Decreto 321 de 1999 por el cual se adoptó el Plan Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos, derivado y Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres;” la Ley 812 de 2003 sobre el “Plan Nacional de Desarro-llo: Hacia un Estado Comunitario, que contiene un Título II: Plan de Inversiones Públicas, Capítulo II: Descripción de los Principales Programas de Inver-sión, Literal (C): Construir Equidad Social, Ordinal 8: Prevención y Mitigación de Riesgos Naturales.”

La Ley 46 de 1988 sobre el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de desastres.

En particular, respecto al Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres de Colombia, la Ley 46 de 1988 fijó como objetivos fundamentales de la misma -todos girando en torno al principio de la coordinación administrativa-, primero la necesidad de fijar las responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades públicas, privadas y comuni-tarias, en las fases de prevención, manejo, rehabili-tación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre; segundo, la necesidad de integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones



de desastre y; tercero, la nece-sidad de garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos, económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las si-tuaciones de desastre (art; 1).

Para ello, la tarea primera asignada a la Oficina Nacional de Atención de Desastres fue elaborar un Plan Nacional para la Prevención y Atención de De-sastres, el cual, una vez aproba-do por el Gobierno, debe incluir y determinar todas las orienta-ciones, acciones, programas y proyectos, tanto de carácter sectorial como del orden na-cional, regional y local que se refieran, entre otros aspectos, a las fases de prevención, aten-ción inmediata, reconstrucción y desarrollo en relación a los diferentes tipos de Desastres y al sistema integrado de infor-mación que permita conocer y ubicar territorialmente los ries-gos existentes en el país; y a la coordinación interinstitucional e intersectorial (art. 3).

A tal efecto, todas las en-tidades y organismos públicos deben colaborar en la elabora-ción y ejecución del Plan, para lo cual cada ministerio, depar-tamento administrativo, las en-tidades territoriales y descentra-lizadas o las personas jurídicas involucradas deben designar la dependencia o persona a quien se le confieren específicamente la ejecución de las actividades indispensables para asegurar su participación en la elaboración y ejecución del plan (art. 4).

Por otra parte, las orienta-ciones y directrices de este Plan

Nacional deben ser tomadas en cuenta por los organismos de planeación de orden territorial, es decir, de Planeación Regio-nal, Departamental y Municipal (art. 5).Para ejecutar estas labo-res de coordinación y ejecución, la Ley creó un Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres que preside el Pre-sidente de la República (art. 7) y sendos comités regionales en cada departamento, así como comités operativos locales en cada municipio (art. 8). Además, dispuso que el Fondo Nacional de Calamidades, que había sido creado por el Decreto 1547 de 1984, continuaría funcionando como una cuenta especial de la Nación, con independencia pa-trimonial, administrativa conta-ble y estadística, administrado conforme a lo dispuesto por dicho Decreto.

De acuerdo con la Ley, la existencia de una situación de desastre debe ser declarada por el Presidente de la Repúbli-ca previa opinión del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, debien-do, en el mismo acto, calificarla según su magnitud y efectos como de carácter nacional, de-partamental, intendencial, co-misarial, distrital o municipal (art. 11). Esta declaratoria de si-tuación de desastre implica que las autoridades administrativas, según el caso, deben ejercer las competencias que en virtud de la Ley se adopten hasta tanto se disponga que ha retornado la normalidad (art. 12). Además, en cuanto a las situaciones de desastre de carácter nacional, una vez declaradas, la Oficina Nacional para la Atención de Desastres debe proceder a ela-



borar, con base en el plan nacional, un plan de acción específico para el manejo de la situación de desastre declarada, que es de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o priva-das que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en el decreto de declaratoria (art. 14).

En estos casos de situación de desastre nacional corres-ponde a la Oficina Nacional para la Atención de Desastres ejercer la dirección, coordinación y control de todas las actividades ad-ministrativas y operativas que sean indispensables para atender la situación de desastre, de acuerdo con las orientaciones que señale el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

En el mismo decreto que declare la situación de Desastre, se deben señalar, según su naturaleza, las entidades y organismos que están obligados a participar en la ejecución del plan específico, las labores que deben desarrollar y la forma como se deben someter a la dirección, coordinación y control por parte de la entidad o fun-cionario competente. Igualmente se debe determinar la forma y mo-dalidades de participación de las entidades y personas privadas y los mecanismos para que se sometan a la dirección, coordinación y control por parte de la entidad o funcionario competente (art. 16).

Debe, por otra parte, destacarse que la Ley 46 de 1988 que creó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, fue un acto parlamentario de delegación legislativa dictado conforme al artículo 76.12 de la Constitución anterior, revistiendo al Presi-dente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis meses para dictar normas sobre las siguientes materias.

En primer lugar, la organización administrativa para definir el régimen de organización y funciones de la Oficina Nacional para la Atención de Desastres, del Comité Nacional, de los Comités Regio-nales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres que se crearon en la Ley. A tal efecto, la misma autorizó al Presidente para “modificar la organización y funciones de organismos, entidades y fondos de carácter público, únicamente en lo relacionado con las actividades y operaciones referentes a la atención y prevención de desastres, para adecuarlos e integrarlos al Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.” Igualmente la Ley autorizó al Presidente para regular sobre la organización, administración y funcionamiento del Fondo Nacional de Calamidades.

En segundo término, en materia de reforma de leyes, para re-formar el Título VIII de la Ley 9ª de 24 de enero de 1979 sobre Medidas Sanitarias, destinado a “Desastres,” en el cual se había creado el Comité Nacional de Emergencias.

En tercer lugar, en materia de legislación general, para dictar un régimen legal especial para las situaciones de desastres declaradas en los términos del artículo 12 de la Ley, es decir, que determine las

diversas competencias que las autoridades administrativas de-ben ejercer durante las fases de rehabilitación, reconstrucción o desarrollo, en los siguientes as-pectos: 1) Régimen de celebra-ción y trámite de contratos por parte de entidades públicas; 2), Régimen de control fiscal de los recursos que se destinen al desastre; 3), Procedimientos sumarios para la adquisición y expropiación de inmuebles, ocupación temporal o demoli-ción de los mismos, imposición de servidumbres y solución de conflictos entre particulares surgidos por causas o por oca-sión del desastre o calamidad pública; 4), Sistemas de mora-toria o refinanciación de deudas contraídas por los damnificados con entidades públicas del or-den nacional; 5), Incentivos de diversa índole para estimular las labores de rehabilitación, re-construcción y desarrollo de las áreas afectadas; 6), Sistemas de Administración y destinación de bienes donados para atender las situaciones de desastres; 7), Mecanismos de autorización, control, vigilancia e inversión de los bienes y valores de todo tipo, donados para la atención de desastres; 8), Adopción de mecanismos que garanticen la dirección, coordinación, con-trol y evaluación tanto del Plan Nacional como de los Planes de Acción Específicos para la Pre-vención y Atención de Desas-tres; 9), Incorporación a los Pa-ramédicos, personal capacitado esencialmente para laborar en desastres, dentro de la clasifi-cación del recurso humano en salud en los niveles técnicos y auxiliares; 10), Modificación de la integración y funciones del Consejo Nacional de Recursos



Humanos en salud en lo relacionado con los planes educativos para el personal de los niveles técnicos y auxiliar; 11), Reforma, modificación y adición de normas que rigen la organización y funcionamiento del Socorro Nacional de la Cruz Roja Colombiana y en general las que regulan la atención y prevención de desastres y; 12), Codi-ficar y armonizar todas las leyes y decretos que regulan la atención y prevención de catástrofes.

Precisamente, en uso de esta delegación le-gislativa, el Presidente dictó el Decreto Ley 919 de 1 de mayo de 1989 sobre organización del Sistema nacional para la Prevención y Atención de Desastres, así como las disposiciones comple-mentarias referidas, codificando todas las nor-mas vigentes relativas prevención y atención de desastres, incluidas las correspondientes de la Ley 46 de 1988, y derogando todas las normas sobre la misma materia que quedaron allí codifi-cadas (art. 73), y sustituyendo integralmente los artículos 491 a 514 del Título VIII de la Ley 09 de 1979 (art. 72).

El Decreto Ley 919 de 1 de mayo de 1989 sobre organización del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y dis-posiciones complementarias. Este decreto-ley codificó y reguló todo lo relativo al Sistema Nacional de Prevención y Atención de desas-tres, refundiendo las previsiones de la Ley 49 de 1988 (arts. 1 a 23), y estableció el marco general del régimen legislativo especial reque-rido por la misma para la atención de situacio-nes de desastres, con la precisión en su artículo 24 de que debe ser en el decreto específico de declaración de una situación de desastre don-de se deben determinar -de acuerdo con su ca-rácter, magnitud y efectos-, el régimen jurídi-co o las normas legales aplicables previstas en general en el Decreto Ley que específicamente se elijan y precisen para la situación específica de desastre, “en materia de contratos, control fiscal de recursos, adquisición y expropiación, ocupación y demolición, imposición de servi-dumbres, solución de conflictos, moratoria o refinanciación de deudas, incentivos de diverso orden para la rehabilitación, la reconstrucción y el desarrollo, administración y destinación de donaciones, y autorización, control, vigilancia e inversión de los bienes donados.”

En tal sentido, en el decreto ley se establecie-ron normas especiales en materia de contratos del Estado (arts. 25) y, en particular, sobre contratos de empréstitos ( arts. 26 a 29); en materia de ocupación temporal y demolición de inmuebles con las garantías debidas al derecho de propiedad y al propietario mediante el debido procedimiento administrativo (arts. 30 a 33); en materia de lo-calización de asentamientos y edificaciones (art. 34); constitución de servidumbres (art. 35);pro-cedimientos para la solución de conflictos entre particulares relativos a servidumbres, medianería, propiedad horizontal, contratos de ejecución de obras, arrendamiento y los demás que se relacio-nen con las actividades que haya que desarrollar en razón de la situación de desastre declarada (art. 36); en materia de adquisición y expropiación de bienes (arts. 37 a 40); en materia de moratoria o refinanciación de deudas (art. 41); en materia de suspensión de procesos ejecutivos (arts. 42 a 44); y en materia de control fiscal en situaciones de desastre (arts. 45 a 47). En el Decreto Ley 919 se reguló, además, lo relativo a las situaciones de calamidad pública, que no revistan la gravedad de las de desastre (arts. 48 a 52).

La médula del Decreto Ley 919, en todo caso, es la regulación con todo detalle se regularon los aspectos institucionales de las situaciones de desastre, estableciéndose con precisión la organi-zación y competencias del Comité Nacional para la Atención y Prevención de desastres (arts. 53 a 58); de la Oficina nacional para la Prevención y Atención de Desastres (arts 58 a 59) destacándose sus funciones de coordinación “de todas las acti-vidades necesarias para atender una situación de desastre nacional declarada, con la colaboración de los Comités Regionales y Locales y de las enti-dades públicas y privadas que deban participar”; de los Comités Regionales y Locales para la Pre-vención y Atención de Desastres (arts. 60 y 61); y las diversas funciones de las entidades territo-riales (art. 62); de las dependencias, Ministerios y organismos de la Administración Central (art. 63), de las diversas entidades descentralizadas o Ins-titutos de orden nacional (art. 64) y de las Redes nacionales (art. 65).

En el Decreto-ley se reguló, además, lo re-lativo a los fondos o recursos que las entidades y organismos de la administración central, así



como sus entidades descentra-lizada, pueden confiar recursos en administración fiduciaria para los efectos de la preven-ción y atención de desastres y calamidades, y para las activi-dades de las fases de rehabilita-ción, reconstrucción o desarro-llo (art. 66); y lo relativo a las apropiaciones para prevención de desastres que todos los or-ganismos y dependencias de la administración central y todas las entidades descentralizadas del orden nacional deben in-cluir en sus presupuestos, para prevención y atención de de-sastres (art. 67).

Por último, el Decreto Ley 919 reformó específicamente el Decreto Extraordinario 2341 de 1971, con las modificaciones que le fueron introducidas por el Decreto Extraordinario 2068 de 1984 sobre la Defensa Civil Colombiana (art. 68), la depen-dencia de Socorro Nacional de

la Cruz Roja Colombiana, (art. 69), reformó el Decreto 1547 de 1984, sobre el Fondo Nacio-nal de Calamidades que con-tinuó funcionando como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y esta-dística (art. 70) y reguló y de-terminó el personal paramédico para los efectos de su participa-ción en las labores de atención de situaciones de desastre o ca-lamidad (art. 71).

El artículo 74 del Decreto Ley, en todo caso, precisó que “continuarán haciendo parte de los estatutos legales correspon-dientes las normas que esta co-dificación tomó de leyes que no se refieren exclusivamente a las materias tratadas” en el mismo.

Previsiones sobre régimen especial de control fiscal en situaciones de atención de desastres en 1988,el control

posterior. Como se dijo, en el artículo 12 de la Ley 46 de 1988 se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República para dictar un ré-gimen legal especial en materia de control fiscal de los recursos que se destinen a la adminis-tración y atención de desastres, conforme a lo cual en el De-creto ley 919 se estableció una previsión general en materia de control, limitando el control fiscal al control posterior. Se dispuso allí que “todas las ope-raciones de gasto realizadas por la Nación o por las entidades descentralizadas del orden na-cional a partir de la declaratoria de una situación de desastre y mientras no se haya dispuesto la declaratoria de retorno a la normalidad, que tengan rela-ción con el cumplimiento del plan de acción específico para la atención del desastre, se so-meterán únicamente a control fiscal posterior” (art. 45). Esta



previsión se podía, sin duda, considerar especial bajo el ré-gimen constitucional anterior a 1991, en el cual el control fiscal no sólo era posterior sino pre-vio, siendo, como sabemos, una de las reformas constitucionales de importancia en la materia en 1991, la eliminación del control fiscal previo.

En cierta forma, lo que se configuró como un régimen fiscal para la emergencia se re-gularizó posteriormente en la Constitución en forma general, excepto que en la misma no se utilizó la expresión “únicamen-te.” En todo caso, en relación con la norma especial en 1989, el artículo 24 del Decreto Ley dispuso que en el decreto es-pecífico de declaración de una situación de desastre, se debía determinar de acuerdo con su carácter, magnitud y efectos, las previsiones de este régimen especial en materia de control fiscal que específicamente se eligiesen y precisasen para la si-tuación específica de desastre.

Algunos aspectos del régi-men constitucional y legal del control fiscal

1. Elementos del régimen constitucional del control fis-cal. La reforma del sistema de control fiscal en la Constitu-ción de 1991 tuvo por objeto, básicamente, la exclusión total del control previo por lo que, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, la previsión del Decreto Ley 919 20 dejó de significar especialidad al-guna en el régimen general de las funciones de la Contraloría General de la República en su aplicación a las situaciones de

emergencia que derivan de situaciones de desastre.

De acuerdo con el artículo 267 de la Constitución, en efecto, el control fiscal se concibe como una función pública atribuida a la Contraloría General de la República consistente en la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración Pública y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, lo cual in-cluye el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

La Constitución prevé, por otra parte, que el control será pos-terior y selectivo, lo que básicamente implica sólo la exclusión del control previo, pero no de otras formas de control propios de las funciones de vigilancia de la gestión fiscal que se atribuye a la Contraloría. En ejercicio de sus funciones de control fiscal, entre las atribuciones asignadas a la Contraloría General de la República en el artículo 268 de la

Constitución, lo que se aplica a las situaciones de atención de desastre, se destacan las de:

1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas res-pecto de los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación -por ejemplo, afectos a la administración de situaciones de desastre- e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deben seguirse en la ejecución de las actividades de los diversos organismos que participan en la misma.



2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los respon-sables del erario, en particular en la administración de la atención de desastres y determinar el grado de eficiencia, eficacia y econo-mía con que hayan obrado.

3. Llevar un registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales, en caso que pudiera ser contraída con motivo de la administración de la atención de desastres.

4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación, por ejemplo, afectos a la administración de la atención de desastres.

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recau-dar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, lo cual es por supuesto aplicable a la ad-ministración en situación de desastres.

6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado que, por ejemplo, participan en la administración de la atención de desastres.

7. Presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente, lo cual es de particular importancia en situaciones de desastres.

8. Estas competencias en materia de control fiscal, en la Contraloría generalmente se han clasificado en dos modalidades de control: el llamado control macro y el llamado control mi-cro. En materia de control fiscal sobre la administración de la atención de situaciones de de-sastre, encajarían dentro del lla-mado control macro, el control relativo al registro de la deuda pública contratada al efecto, así como el informe sobre el es-tado de los recursos naturales y del ambiente como resultado de la administración de situa-ciones de desastre. El resto de las funciones de control fiscal que ejerce la Contraloría, enca-jarían en el denominado con-trol micro, que ha resultado en general en auditorias que refle-jan la vigilancia sistemática y permanente sobre las diversas entidades del Estado y aquellos particulares que manejan recur-sos públicos.

2. Elementos del régimen de control fiscal como control posterior y selectivo. En todo caso, aun cuando las funciones de control fiscal que derivan de la vigilancia de la gestión fiscal que corresponde a la Contralo-ría no se limitan -ni se pueden limitar- al sólo control poste-rior, lo cierto es que este es el que se desarrolla básicamente en la Ley 42 de 26 de enero de 1993 sobre la organización del sistema de control fiscal finan-ciero y los organismos que lo ejercen.

El artículo 5 de esta Ley, en efecto, también concibe al control fiscal como una fun-ción pública mediante la cual la Contraloría General de la

1�0 3 3 1 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A


república y los otros órganos de control fiscal vigilan la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y nive-les (art. 3), regulándose en la Ley. Sin embargo, sólo una de las modalidades del control fiscal, el denominado control posterior y selectivo (art. 4), como excluyente del control previo que an-tes existía, entendiéndose en dicha norma por control posterior, la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos; y por control selectivo la elección median-te un procedimiento técnico de una muestra repre-sentativa de recursos, cuentas, operaciones o acti-vidades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal.

En cuanto al alcance de la vigilancia de la gestión fiscal del Estado, conforme al artículo 8 de la Ley 42 de 1993 y como consecuencia de la 22 ejercida mediante el control posterior, la mis-ma, siguiendo lo dispuesto en la Constitución, se fundamenta en la eficiencia, la economía, la eficacia, la equidad y la valoración de los costos ambientales, de tal manera que permita determi-nar en la Administración, en un período determi-nado, los siguientes aspectos:

1. Que la asignación de recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados;

2. Que, en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios, se obtengan al menor costo;

3. Que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas;

4. Que permita identificar los receptores de la acción económica y analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales y;

5. Que permita cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el me-dio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.

En el mismo sentido, y en particular enfoca-do en relación con el control posterior, a efectos

del ejercicio del control fiscal aplicable a todo el ámbito de la Administración, y en particular, en materia de gestión en la administración de la atención de desastres, el artículo 9 de la Ley 42 de 1993 establece como sistemas de control: el financiero, de legalidad, de gestión, de resul-tados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno, los cuales también tienen aplica-ción en relación con las entidades involucradas en la administración de la atención de situaciones de desastre.

El control financiero es el examen que se realiza, con base en las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad a cargo de la adminis-tración de situaciones de desastre, reflejan razo-nablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, comproban-do que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o pres-critos por el contador general (art. 10).

El control de legalidad, conforme se define en el artículo 11 de la Ley 42 de 1993, es la compro-bación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad actuando en el campo de la adminis-tración de situaciones de desastre para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables.

El control de gestión es el examen de la efi-ciencia y eficacia de las entidades en la admi-nistración de los recursos públicos afectados a la administración de situaciones de desastre, deter-minada mediante la evaluación de sus procesos administrativos; la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño; y la identifi-cación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su ac-tividad (art. 12).

El control de resultados es el examen que se realiza para establecer en qué medida, los orga-nismos y entes involucrados en la administración de la atención de situaciones de desastres sujetos de la vigilancia, logran sus objetivos y cumplen

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los planes, programas y proyectos adoptados por la administración para la atención de desastres, en el período determinado (art. 13).

La revisión de cuentas es el estudio especiali-zado de los documentos que soportan legal, téc-nica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario en ma-teria de administración de situaciones de desas-tre, durante un período determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones (art. 14). En el artículo 15 de la Ley 42 de 1993, se define por cuenta el informe acompañado de los documen-tos que soportan legal, técnica, financiera y con-tablemente las operaciones realizadas por los res-ponsables del erario. En esta materia de revisión de cuentas en el ámbito de la administración de situaciones de desastre, es el Contralor General de la República el funcionario llamado a deter-minar las personas obligadas a rendir cuentas y a prescribir los métodos, formas y plazos para ello (art 16). No obstante, en todo caso, cada entidad actuando en el ámbito de la administración de desastres debe conformar una sola cuenta que debe ser remitida por el jefe del organismo res-pectivo a la Contraloría General de la República.

La evaluación de control interno es el aná-lisis de los sistemas de control de las entidades actuando en materia de administración de situa-ciones de desastre, sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar, y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos. En esta materia, corresponde al Contralor General de la República reglamentar los métodos y procedimientos para llevar a cabo esta evaluación de control interno (art. 18).

La Contraloría tiene competencia para deter-minar la aplicación de estos diversos sistemas de control en forma individual, combinada o total, así como decidir recurrir a cualquier otro general-mente aceptado (art. 19).

3. Las formas de ejercicio del control fiscal y la necesidad de revalorizar el control concomitante o en curso de ejecución. Como antes señalamos, si bien es cierto que en la Constitución se hace referencia al control previo y selectivo cuando se

regula el control fiscal como la función pública de vigilancia de la gestión fiscal atribuida a la Contraloría General de la República, por ello no puede interpretarse que el motivo de la reforma constitucional haya tenido por objeto reducir el control fiscal única y exclusivamente al control posterior, pues sería contradictorio con el propio contenido del artículo 267 de la Constitución, sino más bien debe interpretarse en el sentido de que lo que se perseguía al hacer mención especí-fica al control posterior y selectivo, fue disponer la eliminación del régimen que existía preceden-temente sobre control previo.

En otras palabras, la previsión sobre el control posterior y selectivo no puede implicar que éste sea el único tipo de control fiscal constitucional-mente permisible, pues de lo contrario, sería con-tradictorio con la función pública de control atri-buida a la Contraloría, consistente en la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración Pública y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, lo cual incluye el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

Debe recordarse, en relación con la forma de ejercer el control fiscal, que éste tradicionalmen-te se la ha clasificado en dos formas. Primero, control interno y control externo según que se ejerza por la propia Administración o por un ente fiscalizador específico externo a la misma, como son las Contralorías y; segundo, control previo, control concomitante y control posterior, según el momento en el cual se ejerce el control antes, en el curso o después de la gestión.

El control previo, que antes ejercían las Con-tralorías, en el mundo contemporáneo se ha eli-minado, habiéndosele asignado al ámbito inter-no de la Administración por lo que, en cuanto al control externo que ejercen las Contralorías, el mismo se desarrolla, por una parte, como control posterior de auditorías que se realizan después que concluye la ejecución de la gestión; y como control concomitante, consistente este último, en un control que se realiza en el curso de ejecu-ción de la gestión fiscal, que se puede realizar mediante inspecciones, fiscalizaciones, exáme-nes, estudios, análisis e investigaciones de todo



tipo y de cualquier naturaleza en los entes u organismos su-jetos a control, para verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y corrección de sus operacio-nes, así como para evaluar el cumplimiento y los resultados de las políticas y de las accio-nes administrativas, la eficacia, eficiencia, economía, calidad e impacto de su gestión.

Se trata, por tanto, de un control de carácter permanente, en el sentido de que se ejerce en forma continuada mientras dura la gestión encomendada a un órgano sujeto a control, es decir, es un control de vigilan-cia de la ejecución de la activi-dad derivada de la gestión fiscal (que se ejerce “en tiempo real”) para asegurar que se realice de acuerdo con la normativa apli-cable. Se realiza una vez inicia-da la gestión durante su ejecu-ción, de manera que no es un control previo. Por otra parte, al

realizarse durante la ejecución de la gestión, es un control posterior respecto de cada acto o acción de la ejecución, pero no es un control posterior de resultado de la gestión, pues su ejecución no ha concluido.

En consecuencia, en mi cri-terio, la Contraloría General de la República tiene la función, conforme a sus deberes de vi-gilante de la gestión fiscal del Estado, además de la de ejercer el control posterior y selectivo, ejercer la vigilancia de la ges-tión fiscal de la Administración en forma concomitante, mate-rializada en el control que se ejerce durante la ejecución de la gestión. Esto último tiene par-ticular importancia en situacio-nes de emergencia con motivo de situaciones de desastre.

Ese control concomitante, por lo demás, en nuestro crite-rio se previó, aun cuando inci-

pientemente, en el Decreto 267 de 22 de febrero de 2000, so-bre normas sobre organización y funcionamiento de la Con-traloría General de la Repúbli-ca, en cuyo artículo 5 además de insistirse que la Contraloría ejerce la vigilancia de la gestión fiscal del Estado a través, entre otros, de un control financiero, de gestión y de resultados, fun-dado en la eficiencia, la econo-mía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.”(art. 5.1), y “conforme a los sistemas de control, procedimientos y principios que establezcan la ley y el Contralor General de la República mediante resolución” (art. 5.2), se previó expresamen-te que tiene competencia para “advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para pre-ver graves riesgos que compro-metan el patrimonio público y ejercer el control posterior so-bre los hechos así identificados (art. 5.7), lo que llamado como



“”función de advertencia,” no es otra cosa que la base del control concomitante, que se ejerce durante la ejecución de la gestión.

El control fiscal en situaciones de emergencia y el régi-men de control fiscal concomitante

En ausencia de regulaciones específicas en la Ley 42 de 1993, y frente a la necesidad de asegurar el ejercicio de la función pública de vigilancia fiscal por parte de la Contraloría General de la Repú-blica, particularmente en situaciones emergencia para la atención de desastres, el régimen relativo al control concomitante puede regularse directamente por la Contraloría General de la República, mediante Decreto Ley dictado por el Presidente de la república.

1. La potestad normativa de la Contraloría General de la Re-pública para armonizar y regular los sistemas de control fiscal, de especial importancia en materia de control fiscal de la adminis-tración de la atención de situaciones de desastre. La Contraloría General de la República, en efecto, conforme al artículo 268.12 de la Constitución, tiene una amplia potestad para dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial, lo que le confiere un instrumento efectivo de orden regulatorio para poder implementar, por ejemplo, sistemas específicos de control fiscal en relación con las entidades que participen en tareas de administra-ción de atención de desastres.

Además, el artículo 268.1 de la Constitución le autoriza a la Con-traloría competencia para prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas respecto de los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, lo que podría ser válido a los efectos de la administra-ción de situaciones de desastre, e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deben seguirse en la ejecu-ción de las actividades de los diversos organismos que participan en la misma. Estas normas, de acuerdo con el artículo 6 de la Ley 42 de 26 de enero de 1993, en todo caso, priman en materia de control fiscal sobre las que puedan dictar otras autoridades.

Igualmente, de acuerdo con el artículo 9 de dicha Ley 42, la Contraloría puede adoptar, mediante reglamento especial, otros sistemas de control que impliquen mayor tecnología, eficiencia y seguridad, lo cual es precisamente el caso en materia de adminis-tración de la atención de desastres. En otras normas de la Ley se regula en forma específica esta potestad normativa, por ejemplo, en cuanto a la aplicación del sistema de control fiscal de revisión de cuentas, que podía aplicarse al ámbito de la administración de situaciones de desastre.

Por su parte, el artículo 6 autoriza expresamente al Contralor General de la República para determinar las personas obligadas a rendir cuentas y a prescribir los métodos, formas y plazos para ello (art 16).

Igualmente, en materia del sistema de control fiscal de evaluación de control interno, como sería el caso de las enti-dades que actúen en materia de administración de situaciones de desastre, se autoriza al Con-tralor General de la República para reglamentar los métodos y procedimientos para llevar a cabo dicho control interno (art. 18), con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar, y si son eficaces y efi-cientes en el cumplimiento de sus objetivos.

Por otra parte, de acuer-do con la ley, corresponde a la Contraloría General de la Re-pública determinar los diversos sistemas de control (financiero, de legalidad, de gestión, de re-sultados, revisión de cuentas y evaluación del control interno), pueden aplicarse en forma in-dividual, combinada o total, así como la decisión de recurrir a cualquier otro generalmente aceptado (art. 19).

Adicionalmente, a efectos de la presentación, por par-te del Contralor General de la República ante el Congreso, del informe anual sobre el es-tado de los recursos naturales y del medio ambiente, el artí-culo 46 de la Ley 42 autoriza expresamente al Contralor para reglamentar la obligatoriedad para las entidades vigiladas de incluir en todo proyecto de in-versión pública, convenio, con-trato o autorización de explo-tación de recursos, la valoración en términos cuantitativos del costo-beneficio sobre conser-vación, restauración, sustitu-ción, manejo en general de los

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recursos naturales y degradación del medio ambiente, así como su contabilización y el reporte oportuno a la Contraloría.

Además, en materia de vigilancia de la gestión fiscal en las so-ciedades de economía mixta, así como en las sociedades distintas a las de economía mixta en que el Estado participe, a efectos de evaluar la gestión empresarial de forma que permita determinar que el manejo de los recursos públicos se realice de acuerdo con los principios establecidos en la Ley (art. 8), el artículo 21, par. 2 de la ley 42 le atribuye expresamente a la Contraloría competencia para establecer los procedimientos que se deberán aplicar.

Por último, corresponde a la Contraloría General de la Repú-blica determinar las condiciones y bases para la celebración de los concursos de méritos, así como las calidades que deban reunir las empresas privadas colombianas, para su escogencia en los casos en los cuales conforme al artículo 31 de la ley 42, decida contratar la vigilancia de la gestión fiscal con las mismas, previo concepto sobre su conveniencia del Consejo de Estado.

De lo anterior resulta, por tanto, que la Contraloría tiene una amplia potestad normativa para, conforme a la Constitución y la Ley, implementar sistemas de control fiscal complementarios a los establecidos en la Constitución y en la ley, como el control con-comitante.

2. El régimen específico de control fiscal establecido en la si-tuación de emergencia para la atención de la situación de desastre decretada en enero de 2011.

Luego de la situación de emergencia por las lluvias declarada en diciembre de 2011, el fenómeno llamado La Niña provocó en el país “problemas de desabastecimiento de agua potable y ali-mentaria, pérdida de viviendas, riesgos de fragmentación familiar originados en el desplazamiento de la población afectada por la ola invernal, inestabilidad, deforestación y fenómenos geológicos que han afectado de manera grave la infraestructura vial nacional, como inundaciones, derrumbes, perdida de zonas agrícolas, de vi-viendas, centros educativos, acueductos, hospitales, e infraestruc-tura de servicios públicos,” que exigieron actuaciones inmediatas del Estado y la inversión de importantes recursos que asegurasen la atención de las necesidades de la población afectada, motivo por el cual luego de dictarse el Decreto 20 de 7 de enero de 2011 declarando el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por razón de grave calamidad pública derivada de dicho fenómeno, el mismo Presidente de la República dictó el Decreto Ley 146 de 21 de enero de 2011, por medio del cual se establecieron medidas de eficiencia y control en el manejo y protección de los recursos públicos destinados a la atención de la emergencia económica, social y ecológica, que incidieron particu-larmente en el campo del control fiscal.

Para ello, el Presidente con-sideró que, para efectos de proceder a contratar las obras, bienes y servicios destinados a la atención de la emergencia a mediano y largo plazo que im-plica la ejecución de actividades que comprometen cuantiosos recursos públicos, se debía es-tablecer “un sistema de vigilan-cia especial y riguroso por parte de las autoridades de control fiscal,” de manera de estable-cer controles a las mismas para asegurar tanto “el cumplimien-to de las disposiciones especia-les decretadas para conjurar el estado de emergencia, social, económica y ecológica,” como que “la Contraloría General de la República realice la vigilan-cia y control fiscal sobre estos recursos.”

A tal efecto, considerando el Presidente que era del interés de la Contraloría General de la República “contar con disposi-ciones que les permitan garan-tizar el buen uso de los recursos públicos, evitar el daño al patri-monio del Estado y velar por-que los dineros dispuestos para la atención de la emergencia sean invertidos para contrarres-tar los efectos de la misma” y que, dado que los recursos que se recibieran destinados para atender la emergencia en caso de desastres están sujetos “a un régimen legal de derecho priva-do,” se hace necesario “adoptar medidas de control fiscal opor-tunas, eficientes y efectivas, por parte de la Contraloría General de la República y otros organis-mos de control, ante la situa-ción excepcional que se está presentando en el país,” dictó el mencionado Decreto Ley 146 de 2011, regulando las si-

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guientes medidas de eficiencia y control en el manejo y pro-tección de los recursos públicos destinados a la atención de la emergencia económica, social y ecológica:

A. Disposiciones comple-mentarias sobre control en ma-teria de contrataciones públicas de adjudicación directa en ca-sos de “urgencia manifiesta”: el “control posterior a la me-dida de urgencia manifiesta” y la suspensión o revocación de contrataciones. En primer lugar, en materia de contrata-ciones públicas de adjudicación directa con motivo de la decla-ración de “urgencia manifiesta” conforme al artículo 2.4.a de la Ley l150 de 2007 que introdujo medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 8o de 1993 y se dictaron otras dis-posiciones generales sobre la contratación con Recursos Pú-blicos, se dispuso un sistema denominado de “control pos-terior a la medida de urgencia” que desde el punto de vista técnico puede asimilarse a un tipo de control concomitante, que se ejerce en el curso de la ejecución del contrato.

En realidad no se realiza un típico control posterior que se ejerce al concluirse la ejecución del contrato, sino un control “posterior” respecto de cada fase de la ejecución del contra-to que, por tanto, se ejerce en el curso de la ejecución del mis-mo, en este caso, en relación con la fase inicial de la contra-tación, que es la declaración de la urgencia manifiesta para po-der proceder a la adjudicación directa de contratos públicos y obviar los procedimientos li-



citatorios o de selección abreviada. Por eso se habla en el Decreto ley de “control posterior de la medida de urgencia.”

Dispuso a tal efecto el Decreto Ley que, cuan-do la Contraloría General de la República “en de-sarrollo de sus procesos auditores y en ejercicio del control posterior a la medida de urgencia,” advirtiese “graves irregularidades en el uso de los recursos que pueda afectar el patrimonio públi-co,” se la autorizó para “ordenar al representante legal de la entidad que suspenda o revoque el acto administrativo que ordenó” la realización de la contratación de urgencia y, además, para que “se abstenga de celebrar nuevos contratos que estén en trámite hasta que la autoridad judicial competente decida sobre su legalidad” (art. 1).

Además, también se dispuso que, cuando la Contraloría General de la República “en desarro-llo de sus procesos auditores”, advierta que han cesado los efectos de las situaciones excepcio-nales que generaron la declaratoria del Estado

de Emergencia Social, Económica y Ecológica, podrá ordenar que “se suspenda o revoque el acto administrativo que ordenó” la realización de la contratación de urgencia y además, orde-nar al funcionario responsable que “se abstenga de celebrar nuevos contratos que estén en trá-mite (art. 1).

B. Disposiciones complementarias sobre control posterior en materia de contrataciones públicas: la suspensión provisional de contratos con motivo del ejercicio de acciones judiciales. En segundo lugar, de acuerdo con el artículo 4 del decreto Ley 146 de3 2011, se autorizó a la Contraloría General de la República para que, “como consecuencia de sus procesos auditores y en ejercicio del control posterior” previsto en la Ley 42 de 1993, pueda “solicitar se suspen-da provisionalmente un contrato cuando exista mérito para presentar alguna de las siguientes acciones judiciales: “Demanda de nulidad abso-luta, acción popular en defensa de la moralidad administrativa o el patrimonio público o denun-



cia penal por algún delito contra la administra-ción pública.”

La suspensión provisional del contrato en estos caso, “se levantará si la autoridad judicial desestima las pretensiones de la Contraloría” (art. 4). C. Requerimiento de información para el ejer-cicio del control fiscal en materia de donaciones

C. En tercer lugar se dispone, en relación con las donaciones que se reciban para atender la emergencia económica, social y ecológica, que las mismas deben ser “objeto de control fiscal, por parte de la Contraloría General de la República, para lo cual las entidades remitirán toda la información requerida por el ente de control” (art. 2).

D. Establecimiento del control fiscal con-comitante concebido como vigilancia especial inmediata En cuarto lugar, se dispuso que “en aquellos proyectos o contratos en los que se de-nuncien o evidencien posible irregularidades de mal uso de los recursos públicos,” la Contraloría General de la República debe realizar funciones de control fiscal consistente en “la función de vigilancia especial inmediata con el único pro-pósito de advertir o prever graves riesgos que puedan comprometer el patrimonio público” (art. 4). Se trata en cierta forma de la función de advertencia antes mencionada establecida en el decreto 267 de 2000 (art. 5.7)

Las advertencias que se formulen en desa-rrollo de esta vigilancia fiscal especial, que no es otra cosa que un control fiscal concomitante, “no tendrán efectos de obligatoriedad para la administración o los contratistas,” previéndose además que la “función especial de vigilancia” se debe ejercer sin perjuicio de las atribuciones de control fiscal previstas en la Ley 42 de 1993 (art. 4), es decir, particularmente sin perjuicio del control posterior y selectivo.

Una advertencia formulada por la Contralo-ría General de la República en sus funciones de vigilancia de la gestión fiscal, en el curso de la ejecución de la gestión: es imposible pensar que no tengan carácter obligatorio para los funcio-narios involucrados. De hecho, sin duda, formu-

ladas esas advertencias, es inverosímil que el funcionario las deseche por considerarlas como de carácter no obligatorio, particularmente cuando se trata de advertencias tendientes a prever graves riesgos que puedan comprometer el patrimonio público.

Apreciación final

De lo anteriormente expuesto, y desde el punto de vista de un observador externo al régi-men jurídico de Colombia, se puede apreciar que en estas materias de emergencia, administración de la atención de desastres y control fiscal, dicho régimen ha respondido adecuadamente.

En primer lugar, en cuanto a las regulacio-nes sobre la declaración del estado de emer-gencia, abriendo la vía a la aplicación de la teoría de las circunstancias excepcionales, pero dentro de un régimen de legalidad, es decir, sin que pueda considerarse como excepción a la legalidad.

En segundo lugar, en cuanto a las regu-laciones sobre el sistema organizativo perma-nente de la Administración de la atención de desastres y los principios de coordinación, que son muy completas, que deberían dar origen a su implementación y desarrollo cada vez que se produzca un desastre. Sin embargo, en esta materia, el hecho de que la cabeza del sistema no esté en la jefatura del Estado y de la Ad-ministración, como ha sucedido en Colombia, hace que la misma carezca de efectividad.

Y, en tercer lugar, en materia de control fis-cal, ante la ausencia de regulaciones generales que se refieran a la vigilancia de la gestión fis-cal más allá del control posterior, respondiendo a la emergencia económica, social y adminis-trativa derivada del desastre que ha afectado al país, se han establecido precisamente como mecanismo de control fiscal de emergencia, normas que apuntan a la consolidación, aun cuando en forma aún incipiente, de un siste-ma de control fiscal concomitante, que se debe ejercer durante la ejecución de la gestión fiscal y no sólo en forma posterior, una vez que se produzca la conclusión de dicha gestión.



La gestión del control fiscalen Chile

Cada uno en su país tiene su experiencia, cada uno de nosotros tiene su sistema, su forma de hacer frente a la catástrofe. Lo importante es transmitir esa experiencia, porque ésta es común.

No sé si sea una oportunidad institucional. Creo que es más bien una tragedia institucional, porque cada país tiene sus reglas, cada país construyó su principio judicial, cada país tiene sus oficinas de emergencia, cada país cree que tiene una ins-titucionalidad que funciona, pero lo que pasa con el tiempo es una desazón porque no funciona, y cuando llega la catástrofe lo que hay es un conjunto de recrimina-ciones: tenemos institucionalidad, Corte Suprema, Contraloría General, principio de legalidad, constituciones rigurosas fuertes e importantes, pero ninguno funciona en ese momento.

Cuando escucho que la tragedia invernal es una oportunidad me pregunto si es así. Creo más bien que es una tragedia para la institución. La crisis, en realidad, es una oportunidad para la gente que se enriquece con ella, y eso es lo que nos preocu-pa y lo que nos tiene encima de la mesa como momento esencial.

La señora Contralora ha dicho que ahora tiene un criterio de oportunidad que le permite acercarse a la inmediatez entre la recepción del recurso público y el gasto público. Se trata de una buena noticia, pero también tiene su contra: cuando uno termina tan cerca de la ejecución del gasto público a veces convalida el mal gasto público y termina siendo usado como palo blanco del mal gasto público. He aquí un tremendo tema: ¿hasta dónde la Contraloría General tiene que tener un proceso de inmediatez, es decir, nos corresponde a los contralores ponernos una casaca, en el caso nuestro roja, y salir al lado de la autoridad administrativa a entregar las ayudas, con la prensa al lado, para que se vea a la contraloría actuando?

Nos corresponde hacer un papel de segundo plano con una mirada oportuna pero no necesariamente contaminada con la ejecución del gasto. Porque a veces, cuando se está tan cerca de la ejecución del gasto y hay que hacer un reproche a lo mejor lo que nos van a decir es, “Bueno, pero usted estaba allí, ustedes me acompañaron”.

Ramiro Mendoza ZuñigaContralor General de Chile




Control Fiscal



De modo que ese binomio de oportunidad con legalidad es muy difícil para las contra-lorías. Uno quiere estar más cerca, pero las condiciones de riesgo de estar más cerca, tanto para la autonomía de la función como para la compli-cación del blindaje de lo que significa esta protección, es un tema súper delicado.

A nosotros en Chile, tam-bién la autoridad nos invita a estar. No vamos, pero qué bue-no que les vaya bien. Nos dicen, “Vamos a entregar subsidios”. “Qué les vaya bien”, contesta-mos. “Estamos entregando las casas”. “Magnífico, entreguen las casas, pero yo no voy”, y no lo hago porque no quiero dete-ner esa condición de relevo, no quiero dejar de hacer la revisión inmediata. O sea, la oportuni-dad existe, pero la coetaneidad de la ejecución del gasto es un tema sumamente complicado para la Contraloría.

Hay una cosa que también dijeron la Contralora y el Pro-curador de Colombia. Se trata de un tema que no deja de ser novedoso: la transparencia en la forma de hacer el gasto, el rol del ciudadano que se ha convertido en el aparataje de la transparencia y la exigen-cia de la información pública como activo fiscalizador. Se trata de algo que no existía que cambia la forma de afron-tar la calamidad.

Por último, vamos a mos-trar, desde el punto de vista general, lo que hemos hecho, y las particularidades de mate-rias relacionadas con la vivien-da y otros temas técnicos.

El terremoto que nos afec-tó el 27 de febrero del año pasado es el quinto terremoto en el mundo desde el punto de vista de su magnitud. Conta-mos con el record del primero y el quinto. El primero fue el de Valdivia en 1960, y produjo un cambio geomorfológico, es decir, salieron estuarios don-de antes no había estuarios, salieron ríos donde antes no había. Se trata de un terremo-to de 10,2, que dejó una des-trucción mucho menor a este, esencialmente porque el tipo de vivienda donde se produjo eran de madera, y éstas tienen una ventaja indiscutible frente el movimiento sísmico, pues se mueven con el terremoto y no producen problema.

Chile tiene una gran ex-periencia en terremotos. En el año 39 se cayó una ciudad entera, lo que nos obligó a hacer una normativa. Siem-pre, después de cada tragedia, vienen nuevas leyes. Es como la novedad del año, hay una catástrofe y hay una nueva ley. En el año 39, se dictó la Ley de la Edificación, que hace que hoy en día la cali-dad de la construcción y la exigibilidad del patrón de la construcción en Chile sea ex-traordinariamente alta.

La cantidad de viviendas que se caen luego de un terre-moto, incluso con la magnitud del último que tuvimos que fue de 8,8 grados en la escala de Ritcher, es importante, pero no una cosa enfermiza. Se ca-yeron viviendas, estructuras públicas. Sin aquella norma pudimos haber tenido un de-sastre mucho más serio desde

el punto de vista de las caídas de las propiedades. En Chile se cumple mucho la legisla-ción antisísmica en materia de construcción, lo que hace que nuestras construcciones sean muy caras. Pero estamos senta-dos al borde de una placa que se mueve cada 25 años con una rigurosidad extrema, pues el an-terior terremoto fue en el año 85 y llegó a los 7,6 grados.

Este fue mucho más po-tente que el sismo de Haití, abarcó una territorialidad muy larga, lo que fue una novedad. Nuestros terremotos tenían epicentros y la forma de exten-sión era más o menos breve, de entre 200 y 250 km. Éste afec-tó 750 km. Hay que recordar que Chile tiene 4.700 km de largo, por lo que este terremo-to afectó un grupo importante de regiones, desde la región quinta, octava, incluyendo la región metropolitana.

Se afectaron 166 mil Km2, el 65% de la población pues la zona más poblada de Chile fue la más afectada, con una población de entre 14 y 17 millones de chilenos. Fue una catástrofe que llegó como en combo: con maremoto inclui-do, un tema en el que carecía-mos de experiencia.

Por eso, desde 1970 hay una oficina de emergencia, planes y programas en con-tra de tsunamis para hacer las alertas cuando se advierta uno de ellos. Funcionaba la oficina que advertía los tsunamis y la población estaba demarcada. Pero lo que había que tener, que se pensaba que se tenía, no estaba. Toda la infraestruc-



tura que debió funcionar desde el punto de vista de alerta temprana, no funcionó. Hay algo de las catás-trofes que se olvidan en el tiempo, y es la situación por venir. Nos acostumbramos al dato histórico de las catástrofes que hemos tenido, pero olvidamos el porvenir, la catástrofe que va a venir.

Como se distancia en el tiempo se pierde la ur-gencia, y toda la institucionalidad que se forma como respuesta a la ocurrencia de la catástrofe tien-de a debilitarse en el tiempo, en la inmediatez del gasto público. La reserva se va al gasto público en salud, en educación, en vivienda. Todo este gasto público que significa la manutención de una ins-titucionalidad por algo que va a venir, algo ventu-roso, indeterminado en el tiempo, lleva a que las entidades gubernamentales empiecen a reducir los presupuestos de la entidad para terminar siendo ce-menterios de elefante. Funcionarios que se quedan en el tiempo, que no tienen ninguna proactividad, ni ningún tratamiento desde el punto de vista de las tecnologías ni de las capacidades de acción de la gerencia, y al momento que sucede la catástrofe no reaccionan como se espera.

El maremoto afectó a las costas australianas de manera bastante menor a lo que nos sucedió en Chi-le. 486 personas fallecieron, la mayoría de ellas por cuenta del maremoto. Nadie avisó del maremoto, pues no llegó en una gran ola, sino que fue una subida de marea que se produjo, en las tres horas si-guientes al terremoto, una subida de la marea en 14 metros. El agua no entró de manera violenta. En la medida en que subía, terminó arrastrando la gente. Si hubieran funcionado las alarmas, la gente hubiera podido salir caminando sin problema, como ocurrió en algunas partes, pero más por sentido común y por instinto que por institucionalidad.

Los daños fueron muchos, de unos mil millones de dólares aproximadamente, lo que repre-senta el 6% del PIB.

Hubo dos millones de damnifica-dos, 670 mil viviendas afectadas, 70 hospitales dañados total o par-cialmente, 200 puentes con daño estructural y tres escuelas dañadas que afectaron a 1.2 millones de estudiantes.

Los chilenos no éramos tan apegados al símbolo de la bande-ra, que hoy en día es una cuestión muy fuerte en Chile. Volvimos a tener un aglutinamiento desde el punto de vista ético político insti-tucional sobre la base de los sím-bolos patrios. Desde el punto de vista cultural, en derecho político, la tragedia despertó un músculo patriotero de ser chileno.

Ahora bien, hubo tramos en que nos quedamos sin interconexión. Como tenemos una sola carretera, toda la economía se resiente, los bienes agrícolas que vienen del sur se demoran en llegar, los bienes no agrícolas manufacturados que van al sur se demoran también. Hay una cadena de inconvenientes en la vida diaria de las personas.

Luego vienen las instituciones. Al edificio del Ministerio Público



no se puede entrar porque todavía están haciendo peritaje, llevan un año en esta tarea. La gente trata de sacar sus cosas, pero no los de-jan ingresar. Hay funcionarios que se encargan de verificar que se ha-yan cumplido con las normas de construcción, hay toda una cadena de cosas que empiezan a suceder. Pero, más que hacer preguntas, hay una cuestión de afirmaciones para que no vuelva a pasar.

Entonces, ¿cuáles serían las reflexiones? Hay ordenamiento jurídico. La Constitución chilena prevé un Estado Constitucional de Catástrofes. Seguramente la Cons-titución colombiana también lo tendrá, y también habrá leyes que digan cómo actuar en caso de ca-tástrofes. En Chile hay Estado de Excepción Constitucional, formas diversas de hacer el gasto público sobre la base de la Constitución la cual, en su artículo séptimo inciso segundo, establece que ninguna magistratura ni grupo de personas puede hacer cosas que ella no per-mite. De modo que nos valimos de esto y lo extraordinario lo dejamos dentro del ordenamiento jurídico entre las circunstancias previstas por el ordenamiento.

Tenemos un ordenamiento muy rígido, un principio de pu-blicidad muy duro en supresión. Desde 1833, la Constitución esta-blece la misma norma. No hay nin-gún cambio en su redacción. Las diferentes tragedias han generado organizaciones y leyes de sismos y catástrofes donde la autoridad ad-ministrativa puede convalidar, de-cretar estados de excepción. Es de-cir, existe un ordenamiento legal. Queda la pregunta, si ello es así, ¿por qué en las catástrofes ocurren estos desastres, no de la naturale-za, como el caso nuestro, sino este

desastre en el funcionamiento de la administración del Estado?

La “virtud iluminista” del Principio de Legalidad anuncia que, con la expedición de nuevas leyes, esto no va a suceder. Mentira, estos no son problemas que la ley puede solucionar de antemano. El problema es cómo se percibe en el ordenamiento, en la forma de actuar y en el funcionamiento de la administración.

Tengo cuatro ideas. La primera, la catástrofe es una expresión histórica y, como pasan largos perío-dos de tiempo, las formas de institucionalidad co-mienzan a no ser ejercidas porque hay autoridades que son transitorias. El mundo militar existe tran-sitoriamente, y ellos tienen roles importantes en materia de catástrofes. El mundo militar tiene mu-chas funciones en materia de catástrofes en Chile. El mundo civil, seguramente en Colombia debe pasar lo mismo, está hecho sobre la base de organizacio-nes en coparticipación con la sociedad civil, que es lo lógico, y tenemos casos como la Defensa Civil o la Cruz Roja, pero ninguna entrena el músculo de la coordinación, a veces hacen algún aporte, alguna evacuación de un edificio público. Pero nada más. Si hay que hacer algún entrenamiento, lo más factible es que no suceda hasta que llegue la catástrofe. En-tonces vendrán las nuevas leyes que nos recordarán que hay que hacer algo que no vamos a volver a hacer dentro de los próximos diez o quince años. El entrenamiento es el músculo en la coordinación.



Institucionalidad desinsti-tucionalizada, la tozuda co-ordinación que no existe, la multiinversión, que es la suma de la múltiple intervención: todos quieren intervenir cuan-do ya sucede la catástrofe. En un país que tiene una cierta institucionalidad, donde hay un posicionamiento mediático de la administración de la ca-tástrofe, empiezan a emerger las flores que quieren aparecer en la televisión y son muchos quienes quieren aparecer coor-dinando la gestión, buscando aprovecharse de que en la co-ordinación y el liderazgo de la catástrofe está la postulación que viene, a lo mejor la Pre-sidencia de la República. Ahí empiezan lo que yo llamo “las polillas”: todos quieren que-marse con la televisión, donde presumen de ser los líderes de la coordinación.

Los militares comienzan a tener problemas con el mundo civil, porque ellos son los que están preparados para la catás-trofe. Antes nadie se acordaba de la catástrofe pero cuando sucede, están todos “prepara-dos”. A eso le llamo yo la mul-tiinversión.

Y luego es muy complica-do lo de la legalidad de la ca-tástrofe. Tan pronto sucede la tragedia, empieza a fluir un río de recursos donde, por varios canales, sucede esa asignación. Es lo que hablamos al principio sobre la solidaridad: la gente quiere dar, quiere ayudar. Las empresas privadas quieren ayu-dar, las asociaciones de empre-sarios también. Y lo hacen no por subir en las encuestas, sino de verdad. Hay donaciones in-ternacionales que comienzan a llegar, hay recursos que, de ma-nera extraordinaria, empiezan a autorizar su gasto. Todos estos ríos de recursos públicos em-piezan a fluir y, caramba, sí que es difícil ver cómo se gastan.

Los privados, a veces le tie-nen una tremenda desconfian-za al Estado, por lo que tratan de que los dineros se canalicen bien sea a través de fundacio-nes privadas o a partir de la creación de un fondo. Pero ahí hay un problema serio en la forma como se empieza a con-trolar este río de aportes públi-cos y privados. Las contralorías no tenemos ninguna capacidad histórica de la que podamos agarrarnos para decir “Esto se hace de tal o cual manera”, porque esto es más bien recien-te y, la verdad, no sabemos bien cómo hacer con estos aportes privados que ingresan.

En Chile tenemos algo que ustedes no tienen. Se llama “La Toma de Razón Preventiva”. Está en todos los actos de gas-to público: el Estado no puede ejecutar el gasto si la Contra-loría General no le da la toma de razón. En consecuencia, nosotros hacemos mucho pero nos cuesta entender la lógica de estos ríos que llevan plata confundida. Cuando entran en esta tubería de recursos -que se llama Donación y Recursos Públicos para la Satisfacción de las Necesidades- los billetes que llegan no están marcados.

La primera advertencia que se hace en una emergen-cia es que el control molesta. Las contralorías deben atenuar el control porque rigidizan el control, lo traban. Eso hace que en una situación de emergencia sean incompatibles, cuando, en realidad, en una situación de catástrofe el binomio debería potenciarse. En la existencia de una catástrofe el control por parte de la Contraloría Gene-ral es indispensable: es el único freno latente a esta necesidad de intermediación del gasto que alienta de manera extraor-dinariamente potente la apari-ción de corrupción.

Una contraloría bien pues-ta es una entidad que colabora luego de una catástrofe, que ayuda a que llegue la ayuda, el beneficio, la atención a la que tienen derecho las víctimas. La contraloría es la fiscalización, no es entregar las ayudas. La ta-rea es vigilar, que se entregue la canasta con la ayuda. Nosotros, a los diez días del terremoto, estábamos viendo qué cuentas se abrieron y, desde el punto



de vista del recurso, estuvimos muy cercanos del apoyo estatal. Pasó el tiempo y en abril nos dimos cuenta, en las revisiones que hacíamos, que no se nos había informado de 134 camiones que llegaron con ayudas. Hicimos seguimiento para saber cómo habían ingresado hasta enterarnos que varios de ellos entraron como ayu-da humanitaria y tenían facturas de pagos sin IVA. Eso no se llama ayuda humanitaria. Se llama viveza criolla. Tan pronto la auditoría le hizo la observación a la aduana, aparecieron los empresarios a pagar los impuestos. Ese fue un trabajo de auditoría: preguntarle al director de Aduana por qué no ejerció la acción penal. Estamos fiscalizando por qué no lo hizo.

La oportunidad no necesariamente es estar en el día a día. No es llegar con el impermeable para llevar las ayudas. Lo importante es estar cerca del control financiero por el cual se adquirieron esos bienes para esa entrega. Significa ver si ese beneficiario es titular de ese beneficio.

Los alcaldes empiezan a llevar a sus amigos a hacer campaña y a entregar viviendas a quienes no las necesitan. El papel de la Contraloría es estar encima de esto.

En todo caso, la Contraloría no puede convertirse en una traba para la solución de catástrofes. Se trata de adaptarnos a la situa-ción para hacer las labores de fiscalización. Nosotros hicimos una readaptación de los programas a nivel regional y nacional preci-samente para esto y lo importante es que uno no puede, en los informes de auditoría, transformarse en un cuestionador como si no hubiera habido catástrofe.




como herramienta de controlLa información

He titulado mi presentación “La información como herramienta de control fiscal”, en tiempos normales, pero también, y sobre todo, en tiempos ya sea de bonanzas o de desastres naturales.

Comienzo resumiendo lo que quiero expresarles en esta presentación: la informa-ción es el principal insumo para las políticas públicas. Es como el agua para el pez; sin agua, el pez muere. Sin información no puede haber formulación, planeación, implementación, evaluación de políticas públicas y tampoco puede haber control. Por desgracia es uno de los insumos más escasos en los países en desarrollo. Es un tema muy complejo, muy poco estudiado. Se encuentran pocos expertos en informa-ción en los organismos internacionales de todo el mundo. Muchas veces se confunde el tema de la información con el tema de las tecnologías de la información, cuando son cosas completamente diferentes aunque relacionadas.

Los problemas más serios de los países no son estrictamente económicos sino más de economía política, tal cual son los que mencionaré más adelante. Entre los más comunes, tenemos los problemas de compromiso del tiempo, los de agencia y, por supuesto, los de corrupción. Un sólido marco conceptual señala que, cuando existen esos problemas, la solución óptima son políticas de transparencia y de rendición de cuentas, cuya inexistencia es, en gran medida, la causa misma de esos problemas. Y si no se eliminan o mitigan estos problemas de economía política, es iluso adelantar otro tipo de cosas como, por ejemplo, reglas óptimas –esas que nos gustan a los economistas–, fondos de estabilización o reglas fiscales.

Se trata de un tema que he estudiado desde hace mucho tiempo. Cuando era fun-cionario del Banco Mundial, en África (Nigeria y Ghana), aquí en Colombia -después de que salí del Gobierno-, en Ecuador y en Perú. Me he convencido, tanto por la vía positiva como por la negativa, que uno de los problemas más serios de los países es precisamente ese, pero que no hemos aprendido de los errores cometidos,básicamente porque no ha habido información suficiente para estudiar los retornos de los recursos naturales en pasadas bonanzas o en pasados desastres. Quien quiera literatura escrita al respecto, en “Visión Colombia-Segundo Centenario” hay un capítulo dedicado al

Santiago Montenegro TrujilloEx Director Nacional de Planeación







tema de la información, además del estudio que ahora presento y que antes hice para el BID.

En este orden de ideas, pienso referirme a lo siguiente: un marco teórico de referencia con unas políticas muy concretas en temas de infor-mación. Como parte de este estudio, voy a hacer referencia a un índice de información que fue menester crear en esta consultoría para el BID. Luego paso brevemente a unas recomendaciones sobre economía políticapara finalizar con una se-rie de conclusiones.

¿Cuál es este marco de referencia? Como ya dije, países con recursos naturales enfrentan es-tos típicos problemas de economía política, que se exacerban en bonanzas o en desastres. Se trata de un enfoque económico y, más precisamente, un enfoque donde se encuentran la economía y la ciencia política, pero puede ser extensivo a otras disciplinas –y, por supuesto, no me voy a meterá hablar de temas como la filosofía del de-recho, la filosofía del Estado o la teoría crítica, dentro, por ejemplo, de la filosofía del Estado–. ¿Qué son los problemas de los comunes? Cuando aparece un recurso natural, como una bonanza –quizás como esa bonanza minera que se viene en los próximos años-, la gente percibe que es un gran recurso común. Como llega prácticamente gratis, es de nulo o bajo costo, razón por la cual es sujeto a sobreexplotación por diferentes gru-pos, regiones y estamentos, y genera una inefi-ciente asignación de los recursos. Otro tipo de problemas de economía política muy común es el mantenimiento delos compromisos en el tiem-po: puede ser óptimo acordar una regla hoy e incumplirla después. O los problemas de agencia, cuando los servidores públicos anteponen sus intereses individuales sobre el interés común. Y finalmente, problemas de corrupción, directa y física corrupción.

El supuesto detrás de estos problemas es la existencia de gobernantes y gobernados. Los economistas, sobre todo los macroeconomistas, no tienen en cuenta este tema. Al interior de los gobiernos hay muchos agentes, y la sociedad también está fraccionada en múltiples partidos, regiones, grupos sociales, estamentos. Lo que es tanto ó más complejo, esa multiplicidad de agen-tes cambia en el tiempo. Los gobernantes de hoy

no serán los mismos del mañana. Los contratistas, muchas veces, son los mismos. Existen grandes asimetrías de información dentro del gobierno o dentro de la sociedad y entre el gobierno y la sociedad. El enfoque macroeconómico ortodoxo pasa por alto estas cosas: supone que hay un agente típico, único, y representativo que toma decisiones racionales. O que todos los agentes son idénticos y la información es perfecta.

El mundo no es así, aunque este enfoque es útil para otro tipo de cosas. Cuando hay estos problemas, ¿qué dice la teoría? Que a los proble-mas de los comunes, que se presentan usualmen-te cuando hay bonanzas o cuando hay desastres y hay muchísimos recursos para inversión –y, por lo tanto, para contratación–, las soluciones típi-cas son: delegación o reglas. Delegar el problema a alguien. Por ejemplo a la Junta Directiva del Banco de la República. O crear fondos de esta-bilización o reglas fiscales. Para el problema del mantenimiento de los compromisos en el tiempo, también puede tratarse de reglas blindadas legal-mente al más alto nivel. Para los problemas de agencia, son medidas de transparencia y rendi-ción de cuentas y, para los problemas de corrup-ción, aparte de meter a los culpables en la cárcel (sobre todo como medida preventiva), están las medidas de transparencia, o sea, sistemas de in-formación.

Lo que esta matriz explica es que, para unos problemas –por ejemplo, el problema de los co-munes es un problema de coordinación– la de-legación puede ser una respuesta positiva, así como puede ser una respuesta negativa para el problema de mantener los compromisos en el tiempo, mientras que para problemas de corrup-ción no tiene ningún efecto. Y así, unas solucio-nes son contradictorias con otras. Lo único que es transversal a todos estos problemas es la trans-parencia. El efecto, entonces, es positivo. Lo que esta teoría dice es que, sobre todo en economías sujetas a este tipo de problemas, debemos maxi-mizar los sistemas de información.

¿La información, qué hace? Da estabilidad a la cooperación y a la coordinación. Las agencias y personas observan mejor elcomportamiento de los demás, genera confianza y, por ello, hace más factible y creíble la adopción de reglas para man-



tener los compromisos en el tiempo. Por eso es el instrumento ideal para resolver los problemas de agencia con transparencia; de rendición de cuentas y de corrupción.

La Información es un bien público, por lo tanto tiene externa-lidades positivas. Lo que se quiere decir es que el sector privado y los mercados no van a generar espontáneamente la información. ¿Quien tiene que hacerlo? el Gobierno. Para ello debe pensar en términos de cadena, teniendo en cuenta que la generación de da-tos se debe convertir en información y, esta información, en co-nocimiento. El propósito es crear un índice (y la transparencia que mostré en el marco teórico se debe entender así). Un índice de dis-ponibilidad ciudadana a la información presupuestal y fiscal. Y no sólo eso. Tenemos que hablar de metadatos. Así como ésta mañana se hablaba del “riesgo del riesgo”, tenemos que acostumbrarnos a hablar de la “información de la información”: qué información tenemos sobre la calidad y la cantidad de nuestra información.

Investigué al respecto y lo más cercano que existe es un índice de transparencia fiscal –que entre otras cosas, como en muchas otras, Chile siempre está a la cabeza; Perú le sigue y; Colombia, está en un puesto respetable. Ecuador, que fue el país que investigué, está muy atrás–. Adelanté esta investiga-ción, de la que salieron las si-guientes conclusiones de polí-tica con base en Perú y Ecuador exclusivamente pero, para pro-pósitos de esta presentación, y como hay visitantes chilenos, habrá cifras de Chile y, por su-puesto, de Colombia. Se tra-ta de un índice muy útil, pero que al tiempo tiene problemas en cuanto a que es restrictivo. Se basa en ocho documentos que deben presentar los países. No explicaré por qué se puede prestar para opacidad, o sea, para ocultamiento de informa-ción desde el punto de vista del marco conceptual que expliqué anteriormente. Sin embargo, lo cruzo con otra información que presento en esta tabla. Fíjense ustedes cómo, en los indicado-res del Foro Económico Mun-dial o en el Índice de Transpa-rencia Internacional, Chile nos lleva una gran ventaja a todos. Colombia, en algunos temas también, pero hay una brecha muy grande entre Perú y Ecua-dor. Perú está significativamen-te mejor que Ecuador. Esto me debe decir que cualquier cosa que construya debería ser con-sistente con esa posición rela-tiva de Perú, mucho mejor que el Ecuador.

Usualmente, cuando se ha-bla de información se habla de difusión y de uso, sobre todo de difusión, y temas tecnológi-



cos. Lo más importante cuan-do se habla de información es la generación de contenidos, la posibilidad de generar con-tenidos en tiempo real y que éstos sean públicos. Esa es la cadena más débil de la infor-mación, y es lo que más falla en nuestros países. Con esto en mente, es necesario ver, al mo-mento de construir un índice de estos, la base, la cual no puede ser como la base sobre la cual los gobiernos generan ingresos. No. Es necesario tener en cuenta allí la actividad económica, las bases tributarias, la renta que se gene-ra, la distribución de esos ingre-sos en entidades y en organismos y; por supuesto, los proyectos de inversión. O sea, la información por proyectos de inversión es absolutamente esencial. A esto uno podría agregarle un módulo de deuda pública. Esto se debe difundir en una sociedad, y la so-ciedad debe usarla.

Ésta es la matriz con base en la cual construí el indicador para estos dos países. No voy a entrar a explicar cada punto de esta matriz, pero en ella vemos la distribución por entidades, por organismos, el módulo de inversión. Cada una de ellas se presenta a nivel nacional, regio-nal y local. La información debe ser legal, presupuestal y de eje-cución. La hice con el siguiente criterio (obviamente, esto tie-ne elementos subjetivos, pero como conjunto es algo muy po-deroso): le ponemos cero a cada casilla si la información no exis-te; uno, si existe, pero es muy difícil de adquirir; 2, existe, es relativamente fácil de adquirir, aunque no está en tiempo real (y cuando digo “en tiempo real” me refiero a esté en la web pero

que sea generada poco tiempo antes, como les voy a explicar en un minuto en Perú o 3; es pública y existe en tiempo real.

Hice el ejercicio de visitar estos dos países, y Perú logra, sobre 100, un 65%. Tiene muchos tres–recuerden que tres es la califi-cación más alta–.Ecuador, en tanto, está muy abajo: tan sólo un 36%. Espero hacer algún día este mismo ejercicio en Colombia y, más adelante, en toda América Latina para que se convierta en un indicador de referencia sobre la disponibilidad de información.

Se pueden extraer de acá lecciones muy importantes de política, como las siguientes. Para explicarlas, me detendré un poco en el caso Perú. Perú tiene un sistema de información que es de envidiar. Ustedes pueden entrar a la página web del Ministerio de Economía y Finanzas del Perú y encontrarán el Portal de Transparencia,que señala básicamente dos cosas: el SIAF (Sistema Integrado de Admi-nistración de Finanzas Públicas), que es algo muy parecido a lo que aquí llamamos el SIIF. En el caso del Perú es lo siguiente: el Go-bierno está en todas las entidades descentralizadas, en tiempo real y, como les dije antes, usted tiene el cierre a las doce de la noche del día anterior, para las entidades desde el nivel más alto de Go-bierno Nacional hasta el más bajo. Se puede tener la información financiera de un hospital. En Cuzco, por ejemplo, el hospital Haya de la Torre, desde la noche del día anterior. Pero no sólo eso; si se quiere abrir un pliego (“abrir un pliego” quiere decir un compro-miso de gasto), sólo puede hacerlo a través de éste sistema. No se trata de mandar unos papeles y esperar a ver su se abre un pliego. No. Hay que hacerlo dentro de este sistema. Sucede en tiempo real y es público: pueden verlo todos los ciudadanos del Perú y de cualquier parte del mundo.



Además, hay un módulo para la inversión pública, organizado por proyectos, lo que da esas calificaciones tan altas que tiene en este indicador Perú. Por supuesto, Ecuador no tiene estos sistemas. Por el contrario, el país es muy precario, por lo que está clasificado muy abajo en el índice anotado. Esa diferencia es consis-tente con esos otros indicadores. Son distintos pero guardan unas diferencias semejantes, lo que muestra que éste indicador es sólido también.

Finalmente, unas palabras sobre Colom-bia derivadas de este ejercicio. Colombia sí ha avanzado en temas de información. Como an-tes dije, este es un tema que me ha apasionado desde hace tiempo. Cuando llegué al Gobierno no podía hacer otra cosa que tratar de impul-sarlo. En 2003 se creó el COINFO, muy poco conocido, que traduce Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Información de la Administración Pública. Allí comenzamos a resolver una cantidad de problemas, tanto de software, de hardware, de contenidos de in-formación, de unificación de estándares. Para mencionar un solo ejemplo, antes de la exis-tencia del COINFO cualquier empresa multina-cional o proveedora de hardware o de software llegaba a la Contraloría, o al Banco Agrario, o a cualquier Ministerio, a vender computadores o a vender programas que no tenían nada que ver con los que había antes o con los del Mi-nisterio vecino, y encontramos, por ejemplo en la DIAN, que había más de doce sistemas dis-tintos que no se hablaban entre ellos. No había estándares iguales. Por ejemplo, los códigos dentro del Gobierno para las empresas, para las personas, para las mismas entidades, que

utilizaba Planeación Nacional eran distintos a los del Ministerio de Hacienda, diferentes a los de la DIAN, diferentes a los del DANE. En fin, ha sido una labor callada pero muy importante. Por supuesto, esto tiene una secretaría técni-ca que unificó compras y criterios de compras. Cualquier entidad que va a comprar algo tiene que pasar los filtros de esa secretaría técnica sin que esto haya frenado las compras.

Hay también una normatividad en términos de contenidos, que comenzó con el Decreto 3286 del 2004 (modificado por el 2844), con todo el seguimiento a la inversión. Existe un sistema unificado de inversiones, a consecuen-cia de esto, en el DNP, llamado SWIFT. Existe también un Sistema Integrado de Información Financiera, el SIIF, del Ministerio de Hacienda. Pero hay limitaciones. Los proyectos no están bien formulados para ser leídos; el sistema de seguimiento a la inversión no es utilizado por los medios de información, por la academia, por la opinión pública. Para Ud. entrar allí hay que tener un código. Luego, sólo pocos funcionarios de la administración tienen acceso. No es públi-co y no es en tiempo real. El Sistema Integrado del Ministerio de Hacienda, el SIIF, tampoco es público. En un foro semejante a este sobre el manejo de la bonanza, el Ministro de Hacienda se comprometió a hacer público este material, pero creo que eso es una gran noticia.

¿Cuáles serían las recomendaciones? Hacer públicos esos sistemas de información, com-pletarlos, darles el alcance que hoy no tienen; crear ese índice de disponibilidad pública de los recursos públicos, ese sistema de metadatos



como ya se hizo para Ecuador y para Perú y, por supuesto, coor-dinar los organismos de control hacia un enfoque de Control Fiscal por proyectos y no sólo por organismos y entidades. Entiendo que eso es lo que va a hacer la Contraloría. Creo que, al tomar tal decisión, se da un paso trascendental en el Con-trol Fiscal en Colombia. Pero el resto del Estado tiene que ayu-darle a la Contraloría y a la Pro-curaduría. Planeación Nacional tiene que abrir estos sistemas y coordinar con la Contraloría la puesta en marcha, el desarrollo de esos sistemas, así como ha-cerlo público. En la medida en que esto suceda, que los cen-tros de investigación, la acade-mia, cualquier ciudadano, pue-dan ver los flujos que se están moviendo en esos sistemas de información, ellos también van a controlar, facilitando de esta forma los esfuerzos a los orga-nismos de control.

Para concluir, lo que he querido decirles es que los problemas de información son muy serios para la gobernabi-lidad, y la inexistencia de esa información es la fuente de muchos problemas, de mucha corrupción en Colombia y en nuestros países. La informa-ción es crítica para solucionar esos problemas de economía política. Un país como Colom-bia requiere mitigar esos pro-blemas de economía política para maximizar la riqueza y el bienestar y funcionar mejor. Por eso debemos introducir los mejores sistemas de infor-mación existentes en otras la-titudes, aunque no basta con que estén ahí: tienen que ser públicos y en tiempo real.




en el control fiscal

El cambio

“… cuando se presenta un desastre natural, se presenta, a su vez, un desastre institucional y el desastre natural

no es realmente una oportunidad para el fortalecimiento institucional…”

Ramiro Mendoza ZúñigaContralor General de Chile

Esquemas para el manejo de recursos públicos

La magnitud de los recursos que se van a manejar en el marco de esta emergen-cia es enorme. La magnitud de los recursos, según el Gobierno Nacional, va a ser de diez billones de pesos. De esos diez billones de pesos ya se han ejecutado 176 mil millones, están a punto de ejecutarse otros 104 mil millones de pesos y ya estamos comenzando a recibir información de departamentos y municipios sobre los recursos que se van a ejecutar.

Como punto de referencia es importante mencionar el volumen de recursos que se ejecutan anualmente a través de la contratación estatal en el orden nacional y en el orden territorial. En el primer componente la cifra alcanza 31 billones de pesos, mientras que en el segundo los recursos que se ejecutan son de alrededor de 12 bi-llones de pesos. En total, la significativa cifra de 43 billones de pesos.

El instrumento de ejecución de estos recursos va a ser precisamente la contratación, no necesariamente estatal (ya que se tendrá un gran componente de contratación so-metida al régimen de derecho privado).

Uno de los grandes desafíos se deriva del hecho que en la contratación colom-biana se ha venido identificando, desde hace unos años, un fenómeno de corrupción en algunas regiones del país por parte de grupos al margen de la ley, bajo distintas modalidades.

Iván Dario Gómez LeeAuditor General de la República



de paradigma





Otro problema tiene que ver con la inadecua-da planeación en la ejecución de los contratos. Las deficiencias en la planeación de la ejecución de los contratos dejaron de ser un fenómeno de negligencia o de indolencia por parte de los or-denadores del gasto para convertirse en un ins-trumento que nos lleva a situaciones de corrup-ción que favorecen a contratistas de manera indebida, muchas veces por la influencia y la presión de grupos vinculados con la “para-po-lítica”, la clientelización y la politización de las entidades, generando beneficios privados antes que sociales; situación agravada por la inminen-cia de los próximos procesos electorales en las regiones.

Es clara entonces la importancia que para el control fiscal tiene el monto de recursos a ejecutarse, no sólo en términos de evitar su des-viación, sino de colaborar en el aumento de sus niveles de eficiencia y eficacia, en suma, el au-mento de la efectividad del gasto público y su contribución en la elevación del nivel de vida de la población. Es con base en ese objetivo que debe pensarse el fortalecimiento institucional del Estado.

Pero si, al contrario, se está al frente de un desastre institucional, existe un alto nivel de riesgo de desviación de los recursos que tienen como fuente a los grandes y pequeños contri-buyentes del país. Los recortes presupuestales que se lleven a cabo en los sectores para aten-der la emergencia, estarán alimentando la co-rrupción, la politización y el apoyo a grupos al margen de la ley.

Colombia cuenta con un marco legal amplio y flexible, como corresponde a la atención de una emergencia, que genera dos grandes tipos de procedimientos o regímenes. En primer lugar, la “Urgencia Manifiesta”, mecanismo de contra-tación directa1 concebido para acelerar las eta-pas de planeación, estudios previos, valoración de costos y factibilidad, entre otros. Esto signifi-ca que la ejecución conlleva el riesgo de realizar contrataciones “a dedo”. Además, adolece de los requerimientos o estándares previos de la con-tratación ordinaria que están previstos hoy en el Artículo 3º del Decreto 2474. Afortunadamente, por esta vía las entidades territoriales contrata-

rán un menor nivel de recursos.

El gran volumen de la contratación estatal, el segundo régimen, se regirá por el derecho pri-vado a través del Fondo de Calamidades. Este régimen de derecho privado ya existía en el or-denamiento jurídico, de conformidad con el de-creto 919 de 1989, artículo 25, para la atención de calamidades. No obstante, a través del De-creto legislativo extraordinario 146 de 2010, se establece la aplicación del Artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 que somete estos contratos (con un régimen de derecho privado y de contrata-ción directa), a las inhabilidades, las incompati-bilidades, los principios de la Función Adminis-trativa y los principios de la Gestión Fiscal.

Es importante reiterar que el uso del meca-nismo de la Urgencia Manifiesta será excepcional y marginal, y que el gran volumen de recursos se va a ejecutar a través de un instrumento ex-traordinario, cual es el Fondo de Calamidades.

En el caso colombiano, la solución de la emergencia no está a la vuelta de la esquina: demandará tiempo, planeación, [re] diseño de políticas públicas regionales, articulación de distintos mecanismos de control y seguimiento. En resumen, un gran reto para las instituciones del Estado.

Un régimen de derecho privado necesario, que exige apuntalar instrumentos de Control Fiscal pero, sobre todo, discusiones en torno a concepciones de política, algunas de los cuales se pueden vislumbrar en los recientes decretos expedidos por el Gobierno.

Emergencia invernal e instrumentos de control

Se analizarán a continuación algunos de los instrumentos especiales que fueron diseñados por el Gobierno para el debido control de los re-cursos destinados a la atención de la emergencia invernal.

1 Regido por las Leyes 80 de 1��3 y 11�0 de 200�



El decreto 146 de 2010 es una ruptura con las prácticas de control que se habían implemen-tado en muchas contralorías. Se trata de la posi-bilidad de trazar un nuevo marco de acción para el Control Fiscal.

En primer lugar, el Decreto crea la posibilidad de que la Contraloría General de la República sus-penda las Urgencias Manifiestas cuando, producto de sus ejercicios de control (elemento muy impor-tante ante el próximo examen de constituciona-lidad que realizará la Corte), encuentre que se ha convertido en un instrumento para la desviación de recursos, sin una adecuada justificación. Pue-de suceder, por ejemplo, que otros municipios no afectados por la emergencia utilicen el mecanismo de la Urgencia Manifiesta para gastar recursos.

El instrumento legal vigente para el control de las Urgencias Manifiestas realmente no sirve para nada: es un instrumento en donde una contraloría lo que hace es generar un trasla-do a la Procuraduría y luego ésta adelanta un proceso disciplinario que, en el caso más gra-ve en el que se determina que la falta tiene el carácter de gravísima, produce sus efectos de destitución tres años después (no se aplica el procedimiento verbal). Entonces, la modi-ficación propuesta en el nuevo decreto es un mecanismo importante de control efectivo. No de control concomitante, pero sí un mecanis-mo de control posterior y efectivo, que produce efectos jurídicos inmediatos.

El Artículo 2º del mismo De-creto es muy importante como quiera que reitera la competen-cia del control que tiene la Con-traloría General de la República respecto de los recursos que son donados para efecto de la atención de la emergencia. Se entienden allí los recursos pú-blicos en un sentido amplio, no restringidos a los presupuestos o bienes fiscales debidamente in-ventariados en la contabilidad.

Los dineros públicos hoy tienen distintas expresiones y los que se le entregan a una entidad para atender la emer-gencia invernal son recursos que tienen una finalidad espe-cífica. Son recursos que están signados con la vocación de prestar un servicio público, de atender una situación de cala-midad. Por lo tanto, la vocación de esos recursos es que sean controlados por la Contraloría General de la República. El Ar-tículo 2º del Decreto, reitera ese principio constitucional.

El artículo tercero del Decre-to 146 introduce una pequeña modificación al artículo 25 del Decreto 919 de 1989, que esta-blece el régimen jurídico para la atención de desastres. Se sincro-niza o se pone a tono con la úl-tima reforma de la Ley 1150 de 2007, en el sentido de que ese régimen de derecho privado se somete a los principios constitu-cionales y al régimen de inhabi-lidades e incompatibilidades.

El artículo 4º refuerza una medida, competencia de las contralorías, muy importante: las funciones de advertencia. In-cluida en el Decreto Ley 267 del año 2000, se determinó que no



es obligatoria para las entidades, es decir, la contraloría advierte pero no obliga porque, de ser así, impondría su voluntad y, por lo tanto, estaría co-administrando los recursos. Así, este decreto refuerza el estatus jurídico de la herramienta dentro del marco de la emergencia invernal y, de ma-nera explícita, como elemento de control de la contratación.

Otros elementos importantes

Dentro de los temas adicio-nales que aparecen en el de-creto y merecen mención está el del apoyo técnico por parte de las universidades, elemento que será de gran utilidad para adelantar las actividades de in-terventoría y supervisión a mu-chos de los proyectos.

El tipo penal especial por desviación de recursos, tam-bién es una gran innovación, porque ahora constituye un tipo penal culposo. La regla general en el derecho penal es que el delito es doloso, pero cuando el legislador lo tipifi-ca como culposo quiere decir que la actuación negligente del tomador de decisiones lo puede llevar a la cárcel.

El artículo 7º refleja una ten-dencia del Consejo de Estado en materia de decisiones judicia-les hacia la dosificación de las culpas y las responsabilidades, e incorpora el principio según el cual parte de la culpa puede recaer sobre la “víctima”: enton-ces, la sentencia dosifica las res-ponsabilidades y le dice a la víc-tima “esto es responsabilidad del Estado, pero también, en parte,

es responsabilidad suya”, asignando porcentual-mente la responsabilidad (puede decir 50-50).

Por último, el artículo 8º establece un régi-men de precios y un banco de proponentes, lo que resulta esencial para contrarrestar el régi-men de derecho privado que está previsto para la ejecución de los diez billones de pesos. Esto permite establecer precios marco, de referencia, es decir, precios tope y, además, suspende el Sistema de Contratación Estatal (SICE)2.

Estamos ante un cambio de paradigma en el control fiscal. Los pronunciamientos de la CGR y de las contralorías siempre son extemporáneos: normalmente llega el pronunciamiento un año y medio después de haber realizado la gestión.

En este momento, aplicando diversos ins-trumentos, la CGR está produciendo informes semanales sobre la ejecución del gasto. No está repartiendo los mercados en los puntos de atención de la emergencia o en los albergues, pero sí está haciendo informes de seguimiento en tiempo real sobre el manejo de los recursos para la atención humanitaria.

Estos instrumentos legales de fondo, que entran en escena en esta época electoral, serán muy importantes e introducirán una dinámica de cambio en las prácticas del control.

2 Recientemente suspendido.

desastres naturales experiencias y retos de control fiscal #331

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