desafÍos de las polÍticas de seguridad pÚblica ... diciembre_b.pdfen la provincia de buenos...
TRANSCRIPT
-
1
DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD PÚBLICA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI
Gabriel Kessler
Este trabajo fue realizado en el marco del Programa de "Desigualdad y Democracia", con
apoyo de la Fundación Heinrich Böll.
¿Cuáles son los desafíos que enfrenta la Argentina respecto de la seguridad urbana?,
¿cuáles políticas han tenido lugar en la década transcurrida? ¿qué políticas deberían ponerse
hoy en marcha? ¿qué activos cuenta nuestro país en esta temática? Estos son los interrogantes
que aborda el presente trabajo. En la primer parte se presenta una síntesis de la evolución de
los delitos en la Argentina en las últimas décadas. A continuación se realiza una breve
presentación de los debates locales sobre el crimen organizado. De este modo se completa un
resumido diagnóstico de la situación. Luego el trabajo se pregunta sobre una paradoja actual:
disminución de la desigualdad sin reversión de las tasas de delito. La segunda parte de ocupa
de las políticas de seguridad. Comienza con una revisión de las políticas del período 2003-2013
y luego propone líneas de reflexión y de acción para una agenda de seguridad democrática.
I. La situación de delito en la Argentina
Tipos de delito, datos y fuentes1
¿Cuál fue la evolución del delito en las últimas décadas y en particular en esta última?
En nuestro análisis examinaremos los delitos contra la propiedad distinguiéndolos de los
delitos contra las personas y, dentro de estos, a los homicidios. También observaremos por
separado a Buenos Aires (ciudad y provincia) del resto del país. Los delitos contra la propiedad
incluyen hurtos (y tentativas) y robos (y tentativas): la diferencia es que en el primer caso no
hay presencia de armas o de violencia y en el segundo sí la hay. Los delitos dolosos contra las
personas incluyen homicidios, lesiones y otras agresiones a las personas. Los delitos contra la
propiedad comprenden aproximadamente entre el 55% y el 70% de los hechos totales
registrados por la justicia; los segundos se ubican en torno al 15%. Es importante remarcar que
a menudo un mismo hecho puede implicar legalmente un delito contra la propiedad y uno
contra las personas (por ejemplo, un intento de robo donde hubo violencia contra la víctima).
¿Con qué datos contamos? La evolución general de los delitos denunciados o
reportados por las fuerzas de seguridad y la justicia de todas las jurisdicciones se concentran
en el Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), que desde los años noventa se ubica en
el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Existe una larga discusión sobre la
confiabilidad de los registros policiales y judiciales. Amén de ello, todos estos datos dan cuenta
solo de los delitos denunciados, que según estimaciones de hace una década rondarían en
torno al 40% de los efectivamente cometidos, dejando ocultos a los no reportados. Para suplir
esta carencia se han creado a nivel internacional las encuestas de victimización, que preguntan
a la población los delitos sufridos, denunciados o no. Argentina realizó, desde mediados de los
años noventa, encuestas oficiales de victimización en la ciudad de Buenos Aires y el conurbano
1 Los tres primeros apartados del texto y otros más adelante están retomados del capítulo 5 de mi libro
“Controversias sobre la desigualdad. Argentina 2003-2013”, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica.
-
2
y en algunos años en Rosario, Córdoba y Mendoza, pero desde 2008 no se las aplica y ya no
están publicadas en la página del Ministerio de Justicia aquellas de los años anteriores. De
hecho, las cifras del SNIC presentadas al público llegan a 2009 (pero en ese año ya no está la
provincia de Buenos Aires). Tampoco el Ministerio de Seguridad de la Nación, creado en 2010,
presenta cifras sobre victimización. Es decir que no tenemos datos oficiales ni de delitos
denunciados ni de victimización desde esa fecha. Para suplir esta carencia fundamental
tomaremos datos de encuestas de victimización provinciales o municipales o realizadas por
instituciones académicas.
Cabe comenzar con una caracterización sobre las particularidades del problema en
nuestro país. Las grandes y medianas ciudades argentinas exhiben, al igual que Montevideo y
Santiago de Chile, altos niveles de victimización: entre el 25% y el 35% de la población sufre un
hecho en un año, como se desprende de las encuestas. A la vez, las mismas urbes presentan
tasas de homicidios bajas en comparación con los promedios latinoamericanos. ¿Se trata de
una contradicción? De ningún modo: en nuestras ciudades hay una intensa vida urbana,
circulación de personas, innumerables entrecruzamientos diarios y actividad día y noche en los
espacios públicos, bares, cafés, plazas. Por ello se multiplican los contactos entre los
individuos, lo que ocasiona múltiples oportunidades de delitos, en su gran mayoría hurtos.
Pero esto no implica que haya más violencia homicida. En rigor, es un tema a elucidar (y
agregaría: una gran suerte para nuestro país) que con una cantidad de casi medio millón de
delitos anuales con presencia de armas, las cifras de homicidio no sean mayores.
Evolución del delito en el área metropolitana
¿Qué ha pasado en líneas generales en nuestro país? Según los datos de hechos
denunciados, las agresiones contra la propiedad se multiplican por dos veces y media entre
1985 y 2000. Incluso con una pequeña reducción desde 2003 y hasta 2008, los valores duplican
a los de mediados de la década precedente. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA),
entre 1991 y 2008, la tasa de delito —es decir, el número de hechos cada 100 mil habitantes—
aumenta cinco veces. En la provincia de Buenos Aires (los datos no suelen permitir diferenciar
conurbano del interior), se multiplica por dos veces y media. No todos los delitos han seguido
la misma evolución. Los delitos contra las personas registraron un incremento paulatino
durante los años noventa tanto en la CABA como en provincia de Buenos Aires. Son los delitos
contra la propiedad los que muestran un gran aumento a mediados de los años noventa en
cada jurisdicción. En ambas hay un primer salto a mediados de esa década y luego un pico a
fines, en un período de recesión e incremento del desempleo; y en 2002 se registran los
valores máximos, cuando se sufrían las consecuencias de la crisis de 2001. A continuación (y
siempre hasta el 2008) se produce en la provincia una franca disminución de los delitos contra
la propiedad, que vuelven a bajar hasta el promedio de mediados de los años noventa (antes
del pico registrado a mitad de la década); mientras que en la CABA se mantienen más altos, sin
volver a los valores previos a ese primer gran aumento. En relación con los homicidios, en la
Provincia de Buenos Aires los datos señalan una tasa en torno a 8 sobre 100 mil habitantes
durante los años 90, un pico de 13,3 en 2002 y luego una reversión: 9,5 en 2003 y 6,94 en
2008. En la CABA la evolución es distinta: en 1994 la tasa es 2,8 al año siguiente alcanza el 5,4 y
se mantiene en torno a 4 y 5 hasta el 2008 y datos posteriores señalarían una estabilidad en
torno a una tasa de 5 o 6 sobre 100 mil.
-
3
Al comparar los datos oficiales, se vislumbran otras diferencias entre las jurisdicciones,
al menos hasta 2008 (luego no hay datos disponibles): mientras en ambas hay una gran
proporción de hurtos en la calle, la provincia se caracteriza por un mayor número de hurtos en
casas. A su vez, en la CABA hay una mayor presencia de mujeres que en la provincia
cometiendo hechos delictivos, y en esta última, una mayor proporción de menores y de
inculpados conocidos que en la capital. Esto nos mostraría dos dinámicas un tanto diferentes:
en la CABA, más hurtos, con presencia de grupos o individuos que planifican hechos de
descuidismo, arrebato y otras formas propias de lugares con gran concentración de personas,
a blancos desconocidos y fuera de sus barrios de residencia. Hay así grupos que se dedican a
hurtos y robos en la vía pública; otros, a “escruches” —esto es, entrar a casas y comercios
cuando no están sus ocupantes—; y otros, a hurtos y robos de autos. En gran parte se trata de
“especializaciones” diferentes, que son tomadas como formas rutinarias de obtención de
ingresos. Por su parte, en provincia de Buenos Aires parece haber más peso de un delito con
bases más sociales, menos especializado, puesto que hay mayor presencia de jóvenes que
cometen distintos tipos de hurtos o robos en sus lugares habituales de residencia. A eso se
debe la mayor proporción de inculpados conocidos por sus víctimas.
En líneas generales, según los hechos denunciados, un poco menos en la CABA y más
en la provincia de Buenos Aires, observamos una tendencia a la disminución de los delitos
contra la propiedad y contra las personas después de los picos de 2002 y al menos hasta el
2008. Entre 2003 y 2008 hay una caída y un cierto amesetamiento, es decir, una baja al
comienzo de ese lapso pero sin que continúe descendiendo luego. En ambas zona, los valores
se sitúan por debajo del pico de 2002; pero en la CABA hay un umbral que se alcanzó a
mediados de los años noventa que no logra ser perforado, mientras que en la provincia, por el
contrario, bajan los delitos contra la propiedad a valores propios de comienzos de los años
noventa, antes del pico de mediados de esa década. En cuanto a lo que sucedió después de
2008, no hay evidencias contundentes: los datos de la provincia señalan una disminución de
los hechos más graves pero no de los robos violentos. Las encuestas de victimización, por su
parte, muestran por el contrario un incremento entre 2008 y 2011 en ambas jurisdicciones,
aunque en los últimos dos años se advierte una importante disminución de la victimización en
la CABA y un aumento en el conurbano. Los últimos datos registrados señalan que casi el 40%
de la población es víctima de un delito en los últimos doce meses, una cifra muy considerable.
Es resumen: más allá de las controversias y los problemas con los datos, podemos sin
dudas concluir que, con excepción del homicidio, la reversión del delito en general no ha
acompañado con la misma intensidad la disminución de la desigualdad ni la mejora de los
indicadores de ingresos y trabajo, y el interrogante que se plantea es si en los últimos años
hubo un nuevo aumento sobre el que es necesario indagar.
El delito en las provincias
¿La evolución del delito en otras regiones es similar a la del área metropolitana? La
primera diferenciación importante se da por el tamaño de las ciudades. La encuesta del LICIP
muestra en 2013 que los centros de 10 mil a 100 mil personas tienen tasas de delito del 23,9%,
cuando a nivel general son más del 37 %. Es decir que vivir en una ciudad pequeña implica
menos probabilidades de ser víctima de un delito. Por su parte, en las ciudades intermedias,
-
4
entre 100 y 500 mil habitantes, el índice de victimización de enero 2014 es del 33,2 % de los
hogares, cercanos al promedio nacional y bastante más que en CABA.
Máximo Sozzo (2012) realiza un análisis comparativo de las últimas décadas en las
distintas provincias. Señala que, durante los años ochenta, el delito común registrado en las
estadísticas policiales en Argentina creció extraordinariamente. A esto se le suma luego el gran
aumento en la década siguiente: en los años noventa y respecto al decenio precedente, solo
tres jurisdicciones experimentaron descensos de los delitos contra la propiedad (Jujuy, Salta y
Santiago del Estero) y tres mantuvieron una cierta estabilidad (Santa Fe, Chubut y Tucumán).
Las otras 18 jurisdicciones experimentaron incrementos de diversa intensidad. En el caso de
los delitos contra las personas de carácter doloso, solo tres jurisdicciones experimentaron
descensos; otras 20 jurisdicciones experimentaron aumentos.
Ahora bien, cuando analiza el nuevo milenio hasta 2008, Sozzo plantea una
ambivalencia de las tendencias. De 2000 a 2008, los delitos contra la propiedad descendieron
en el país levemente, el 5%. En este conjunto, los robos registrados oficialmente se
mantuvieron estables, los hurtos disminuyeron moderadamente y los robos agravados por el
resultado de muerte y/o lesión lo hicieron en forma considerable. Pero este cuadro se vuelve
mucho más positivo si se toma en consideración, no el año 2000, sino el pico que se observa
en 2003, luego de la crisis de 2001. Entre 2002 y 2009, en 17 jurisdicciones se produjo un
descenso de la tasa de delitos contra la propiedad registrados. En cinco jurisdicciones, la tasa
se mantuvo estable: CABA, Río Negro, Mendoza, San Luis y Jujuy. En solo dos jurisdicciones se
produjeron aumentos: moderado, en Chubut, y considerable, en Salta.
La situación es distinta respecto de los delitos contra las personas de carácter doloso.
De 2003 a 2009, en ocho jurisdicciones se produjo un descenso, pero en 11 se dieron
aumentos de distinta intensidad. En cuanto a los homicidios, en solo seis jurisdicciones hubo
un crecimiento de estos, en una jurisdicción se dio una cierta estabilidad y en 17 jurisdicciones
se produjeron descensos, en 11 de las cuales bajaron más del 25% durante los años dos mil.
Como se ve, no hay una única evolución ni un patrón uniforme, pero Sozzo concluye que el
cuadro durante la última década tiene rasgos más positivos que los de la década de 1990, ya
que la tendencia al crecimiento muy significativo del delito común registrado oficialmente en
esta última y en la precedente se mantuvo en una menor cantidad de jurisdicciones y, sobre
todo, porque han disminuido los homicidios. De todos modos, resta develar las claves de este
aumento de los delitos contra las personas. Todo sucede como si la salida de la crisis hubiera
contribuido a una disminución de los picos de delito contra la propiedad, que llegaron a ser
muy altos, pero no necesariamente afectaron de igual modo a los delitos contra las personas,
donde otras lógicas y motivaciones, no necesariamente la búsqueda de beneficio económico,
entran en juego.
¿Qué podemos concluir de 2008 en adelante para las provincias? Lamentablemente,
no tenemos fuentes alternativas para poder establecer algunas hipótesis como pudimos hacer
con los datos de la CABA y la provincia de Buenos Aires, con excepción de una encuesta en al
ciudad de Santa Fe llevada a cabo por M. Sozzo y su equipo en 2012, que registra una
disminución de los delitos respecto del 2008, menos los robos con violencia. La encuesta del
LICIP antes mencionada para enero de 2014 encuentra que la tasa de victimización del interior
-
5
es similar al promedio, el 36,3%, lo que estaría sugiriendo (hasta no tener datos que
demuestren lo contrario) que se mantienen niveles de victimización muy considerables en
distintas ciudades grandes y medianas del país.
Los interrogantes sobre el crimen organizado
La mención de “crimen organizado” suscita innumerables imágenes, pero lo cierto es
que es una noción de difícil captación empírica y sumamente discutida. En efecto, no hay una
única definición, a lo sumo consensos políticos nacionales o internacionales sobre que
considerar crimen organizado. En rigor, la Comunidad Europea se rige por una serie de
atributos convenidos en la Convención de Palermo y Estados Unidos por leyes federales pero
sin una definición común. F. Hagan (2006) enumera las características más recurrentes en
distintos autores: previsión de lucro, división del trabajo con una práctica continua y
organizada jerárquicamente, uso de violencia y amenaza, algún grado de inmunidad política y
complicidad con agentes públicos. A menudo la perspectiva moral y los objetivos políticos, más
que la mera definición legal, es lo que guía el uso público del término “crimen organizado”.
Ciertas actividades son más susceptibles de ser llamadas así que otras, por ejemplo, el tráfico
de drogas en zonas pobres más que su venta a consumidores de clases media y alta y a su vez,
ambos más que la piratería informática o la corrupción pública, como bien señala M. Misse.
Consciente de la importancia de lo político en el crimen organizado, este autor brasileño
propone reservar el término para los casos donde hay complicidad del Estado y por ende, se es
inmune a su acción represiva.
Sin negar esta y otras complejidades del término y sus usos, hay consenso de que el
crimen organizado es un tema importante en la región, en particular el tráfico de drogas, el
tráfico de armas y el de personas. Por otro lado, en la actualidad nos parece más oportuno no
establecer una división dicotómica entre crimen desorganizados versus. organizado y más bien
señalar un continuo de menor a mayor organización, pudiendo ubicar distintas actividades y
tipos de delito en ese continuo. De todos modos, hacemos referencias en este artículo a
crimen organizado para diferenciarlo de lo que sería el delito más ocasional o de baja
organización (p.ej. salideras, robos a casas) y focalizarnos en aquellos con mayor nivel de
organización, como los tres tipos de tráficos señalados antes. Otras actividades, que no serán
tratadas en este artículo, están interrelacionados con las que nos ocupan: el lavado de dinero
es imprescindible para el resto de las actividades así como la corrupción política. A esto se
podría agregar formas de explotación sexual y laboral que no se incluyen dentro del tráfico
humano, un creciente mercado de falsificación de bienes de consumo y de contrabando de
todo tipo, los fraudes en el ciberespacio, el tráfico de bienes culturales, de animales exóticos y
la explotación ilegal de maderas y otros recursos naturales, para mencionar los más
significativos en la región.
Hay cierto consenso en que comparado con otros países de la región, como Brasil,
Colombia o México, parece factible afirmar que el peso del narcotráfico es menor. K. Der
Gagoussian realiza en 2008 un pormenorizado informe sobre distintos tipos de crimen
organizado del cual se extraen las siguientes conclusiones: Argentina es considerado un país de
tránsito de drogas, por ejemplo, de cocaína producida en Bolivia, Perú y Colombia hacia
Europa. Pero su producción local de drogas es mínima, aunque si posee una importante
-
6
industria de sustancias químicas que se utilizan en la producción de cocaína, entre ellos la
efedrina. De todos modos, en el cambiante panorama del narcotráfico, es posible que haya
una mayor implantación de segmentos del mercado en la Argentina, tanto para su distribución
local como en tanto “hub” para otros destinos. A esto se suma que se ha detectado la
importación en forma compacta de residuo de cocaína, como el “paco” (hasta ahora se
consideraba que este residuo era significativo en países con alta producción, por lo cual
parecía localmente exiguo) y hay signos, más allá del sensacionalismo mediático habitual sobre
el tema, de que hubo cambios cualitativos en los últimos años. En particular, se señala el papel
de la Argentina en el tráfico de drogas hacia Europa, dado el desarrollo de ese mercado. Casos
resonantes sobre tráficos aéreo o marítimo han surgido en los últimos años. Esto ha dado lugar
a reacciones insensatas sobre leyes de derribo aéreo que carecen de todo sustento y que son
muy riesgosas. Pero lo que se sabe es que en general son contadas las organizaciones que se
ocupan del tráfico internacional, se habla de 3 o 4 grupos, por lo cual no sería muy difícil su
desactivación de mediar políticas adecuadas. Por otro lado, la Argentina no tiene un rol
geopolítico indispensable en el tráfico, como tendría por ejemplo México o aún Brasil, por lo
cual, se puede pensar que no habría grandes incentivos de los actores para persistir en una
plaza si se activan mecanismos de desarticulación de tales grupos.
En segundo lugar, hay un movimiento interno de trata de mujeres, en su mayoría
mujeres pobres engañadas y secuestradas, para la prostitución. Se denuncia un promedio de
500 mujeres desaparecidas por año, casos en general sin resolver y vinculados a la trata. En
tercer lugar, hay un importante tráfico de armas livianas en el Cono Sur, en general para la
delincuencia aunque para terrorismo. En cuarto lugar, se ha desarrollado un mercado de robo
y posterior venta de vehículos y piezas robadas, que según datos de 2009 estaría conociendo
un incremento. Otros delitos, sobre los que no se tienen datos, también parecen ser de
importancia, como delitos y fraudes económicos por Internet y distintas formas de piratería,
falsificación de mercaderías y contrabando de productos tecnológicos.
En resumen, en contraposición con la fuerte presencia de las formas de delito juvenil
en los medios y las preocupaciones, hay pocos estudios que puedan dar un diagnóstico cabal
sobre el delito organizado. Es una tarea pendiente determinar por un lado, las formas de
organización y de penetración de estas formas de delito, su peso económico, así como su
impacto en la violencia delictiva. Con todo, los estudios existentes nos permiten tener un
primer panorama sobre los distintos mercados ilegales en los que el crimen organizado opera.
¿Disminuye la desigualdad pero no el delito?
La retracción de la desigualdad y del desempleo no necesariamente ha implicado una
disminución del delito. Se trata de un tema de preocupación académica y política en toda
América Latina. Sobre esto solo podemos establecer algunas ideas e hipótesis. En primer lugar,
es preciso clarificar los vínculos causales (más allá de las correlaciones estadísticas) entre
ambos problemas. En segundo lugar, retomando nuestra hipótesis de las tendencias
contrapuestas, es posible que algunas de las consecuencias mismas de la disminución de la
desigualdad estén gravitando en el mantenimiento o aún incremento de ciertos delitos.
En cuanto a lo primero, es necesario considerar cómo son los vínculos entre los procesos:
posiblemente dos hechos estén unidos causalmente en su etapa de expansión, pero aun si la
-
7
variable independiente (en este caso, la desigualdad) empieza a ceder, la variable dependiente
(el delito) puede haber cobrado autonomía en tanto hecho social y, por ende, no responder ya
al decurso descendente de la variable independiente que explicaba su ciclo expansivo. En este
mismo sentido, puede haber una cierta autonomía de fenómenos sociales producidos años
atrás; nos referimos a dinámicas y mercados de delito que podrían surgir y perdurar. En rigor,
esta hipótesis se aplica a ciertos procesos y a otros no. Por ejemplo, no debe pensarse en un
contingente estable de grupos que comenzaron a dedicarse al delito en los años noventa y
siguieron hasta el presente. Los recambios generacionales han sido muy rápidos. Una gran
mayoría de los que cometen delitos juveniles abandonan al comienzo de la adultez y se
produce una mayor comisión de hechos por nuevas cohortes que eran niños en los años
noventa. Por lo cual, la hipótesis de una generación que ha comenzado a fines de los años
noventa y continúa hoy no parece muy plausible.
Por el contrario, sí podría haber continuidad y cierta autonomía cuando pensamos en
mercados de delito que, una vez establecidos, conocen recambios entre sus actores pero
perduran como mercado ilegal. Por ejemplo, uno muy estudiado es el robo de autos con sus
circuitos de desguace, autos mellizos para exportar ilegalmente, etc. Más allá de que sean
otras cohortes quienes realizan los robos de autos, los circuitos, los desarmaderos y las bocas
de venta están establecidos. Algo similar puede pensarse frente a tantos otros mercados, tales
como la venta de droga, de celulares robados, de metales, de medicamentos, de trata de
mujeres para la explotación sexual, por nombrar algunos de ellos. En fin, si bien no nos
inclinamos por la idea de una continuidad de la misma generación, casi dos décadas de delito
alto habían dejado su marca en cohortes más jóvenes. En nuestro trabajo en un barrio
altamente estigmatizado desde 2006 en adelante, todos nuestros entrevistados conocían
mucha gente que había cometido delitos, que estaba presa, que había muerto, que se había
“refugiado” en otro lugar o que se había “rescatado”, esto es, abandonado el delito. Una de
sus consecuencias es que el delito se inscribía dentro del campo de experiencias posibles y,
aun cuando se optaba por no incurrir en él, solía ser considerado por muchos como una opción
posible para enfrentar una coyuntura determinada.
Hay otras líneas a indagar en esta relación entre desigualdad y delito: si bien se
establecieron correlaciones generales y, a nivel de las comunidades o barrios, se plantearon y
demostraron hipótesis sobre el impacto de la degradación general en la disminución de las
oportunidades laborales, efectos en la segregación residencial y en el empobrecimiento del
capital social para explicar diferencias entre tasas de delito en diferentes zonas, menos claro es
el modo en que estas variables operaban a nivel de la experiencia individual. Sabemos poco de
la perdurabilidad de los efectos de la desigualdad en las generaciones; es decir, cuál ha sido el
impacto de esas condiciones deficitarias en años iniciales y si han operado posteriormente,
más allá de que las condiciones sociales hayan cambiado. También debería relativizarse la idea
de una reducción homogénea de la desigualdad. Las mediciones con las que contamos no
alcanzan la pequeña escala necesaria para dar cuenta de la concentración de la desigualdad en
ciertos barrios, sumada a los efectos de la estigmatización y la acumulación de desventajas en
los territorios relegados.
A modo de ejemplo, una investigación dirigida por Marcela Vio en la Universidad
Nacional de Avellaneda en 2012 en tres barrios carenciados del partido de San Martín,
-
8
muestra que la población bajo la línea de pobreza era de más del 60% . Por supuesto que esto
no tiene efecto estadístico en las cifras generales, pero marca sin duda la persistencia de
núcleos de exclusión y de desigualdad que operan sobre las causas del delito. En estos casos, la
estigmatización y la exclusión de determinados territorios es un tema a considerar. En nuestra
investigación ya señalada, en un contexto con alta estigmatización después de 2006 (Kessler,
2013), encontramos que la situación de reactivación económica y mejoramiento de la situación
social ocultaba una serie de paradojas y tendencias contrapuestas.
Una primera paradoja surgía con respecto al trabajo: había más oportunidades, en
general, pero pocas para los jóvenes menos calificados o que residen en lugares
estigmatizados. La inestabilidad del trabajo del período anterior ya aparecía como un rasgo
implícito de toda ocupación, por lo que las oportunidades se vislumbraban como de corta
duración. En el mismo barrio se vivía una gran reactivación, y la llamada “democratización del
consumo” implicaba un mayor acceso de los sectores populares a bienes antes reservados a
los sectores más altos, como los celulares o computadoras. Cobraban así más importancia que
en la etapa anterior estrategias de distinción y valoración ligadas a ciertos bienes, y se
producía una reconfiguración de la privación relativa en la medida en que había disminuido la
privación absoluta. Dicho de otro modo, si en la etapa pasada gran parte de los delitos eran
estrategias de subsistencia, en esta eran más bien medios para acceder a bienes deseados.
Un tema central en este barrio y en otros que investigamos es la relación con la policía
(Kessler y Dimarco, 2013). Una diferencia con la etapa anterior: un mayor odio, por arreglos
que no se respetan y por violencia institucional o maltrato generalizado. En tal sentido,
encontramos una nueva generación socializada en un constante “parar e investigar”, debido a
la mayor presencia de la policía en tareas de vigilancia, producto de la presión social por la
inseguridad. Esto resultaba tanto o más insoportable que lo observado en la etapa pasada,
porque muchos jóvenes habían internalizado un discurso sobre los derechos y contra la
discriminación, que el accionar policial contradecía cotidianamente. Sobrecontrolados pero a
la vez subprotegidos, los jóvenes de sectores populares interpretan esta mayor presión policial
como una clara prueba de discriminación y desigualdad.
A su vez, había un creciente orgullo identitario por ser parte del barrio. En la última
década, el conurbano se ha transformado en un poderoso productor de contenidos culturales
de todo tipo: música, cine, literatura, estética, lo que se advierte en las crecientes marcas
identitarias locales en los jóvenes de la periferia. En relación con el delito, si durante el período
anterior supusimos un mayor peso de acciones con fines instrumentales, conseguir dinero o
bienes, nos preguntamos si no está comenzando a cobrar importancia un delito también
vinculado a razones más expresivas, como parte del reforzamiento de identidades e
identificaciones con grupos locales de pertenencia. El ya señalado aumento, o al menos la no
disminución, de delitos contra las personas quizás nos está mostrando otras lógicas de acción
no necesariamente vinculadas a la búsqueda de beneficio económico y un incremento de una
violencia con matices más expresivos, de reafirmación de liderazgos locales, ligados a modos
de construcción de formas de masculinidad violenta, un novedoso interés por las armas y un
revanchismo frente a la experiencia de humillación, entre otras lógicas que no necesariamente
se reducen a las explicaciones sociales habituales.
-
9
Es preciso considerar también otro aspecto en que la reactivación económica
posiblemente esté operando en el mantenimiento de tasas altas de delito. Un caso notorio a
nivel mundial es el aumento de los hurtos en casi todos los países desarrollados como
consecuencia de la afluencia de netbooks, iPhones, iPads, tablets y otros implementos
tecnológicos de cierto valor y poco peso y volumen. En el caso argentino y en particular de la
CABA, consideramos que en los últimos años el crecimiento económico propició la mayor
circulación de bienes tecnológicos, el parque automotor sigue creciendo sin cesar y el turismo
conoció un crecimiento exponencial. En tal contexto, como se dijo al comienzo de este
capítulo, las oportunidades de delito se incrementaron, lo que gravita en la perdurabilidad de
tasas altas de robos y hurtos en la vía pública. El incremento de la venta de autos, por ejemplo,
tiene como subproducto el florecimiento de la venta de repuestos, que, a su vez, genera una
demanda por piezas robadas, dado el alto costo de las nuevas.
En resumen, está planteada la necesidad de indagar aún más en la relación entre delito
y desigualdad para comprender la permanencia de altas tasas del primero a pesar de la
disminución de la inequidad de ingresos. Se trata por ahora de hipótesis sobre el vínculo entre
ambos procesos que proponen, por un lado, revisar los lazos causales entre ambos hechos y
los efectos inerciales de la desigualdad del pasado cercano. Por otro lado, nuestros indicadores
de desigualdad no llegan a captar las escalas más pequeñas, como ciertos territorios o barrios,
donde dudamos que se haya modificado radicalmente la situación respecto de las décadas
pasadas. Pero también el propio crecimiento y la reactivación influyen: disminuye la privación
absoluta pero puede incidir sobre un incremento de la privación relativa, en cuanto hay más
promesas y deseos de consumo y más circulación de bienes. Este mismo mercado expandido
genera demandas que indirectamente pueden incidir sobre determinados delitos a su vez que
implica un nivel de circulación de bienes y personas que multiplica los blancos de delito.
II. Las políticas de seguridad
Las políticas de seguridad entre 2003-2013
¿Qué impacto han tenido las políticas del período en el delito en el período? Es un
interrogante de difícil respuesta por varias razones: en primer lugar, las políticas de seguridad
no han sido evaluadas. En segundo lugar, hay un problema de escalas e incumbencias: la
política concreta de seguridad, la acción policial y otras medidas, es responsabilidad de las
provincias, por lo que los eventuales planes de seguridad nacionales tienen un impacto muy
limitado, a lo sumo en CABA y, más ocasionalmente, en otras jurisdicciones, si voluntariamente
deciden sumarse a alguna medida. Por ende, para un panorama conclusivo, sería necesario
tomar en cuenta las políticas realizadas en la provincia de Buenos Aires y en la CABA de
manera autónoma, y sumar los principales centros como Córdoba, Santa Fe y Mendoza.
Una vez establecidos estos recaudos, lo primero a señalar es que la década
transcurrida no se ha caracterizado por tener a la inseguridad entre los principales objetivos de
las políticas, a pesar de la alta preocupación social por el tema. En efecto, nuestro período de
estudio no ha tenido un carácter innovador o reformista en la materia, con excepción de
ciertas medidas puntuales. Así, en estos diez años ha habido una cantidad importante de
anuncios sobre planes y medidas ligadas a la inseguridad, pero en la práctica no se ha
-
10
concretado un proyecto sostenido en el tiempo con prioridades, objetivos y metas a alcanzar.
En verdad, se había presentado un plan de seguridad interesante en el año 2003, pero no llegó
a aplicarse, salvo medidas muy puntuales.
En líneas generales, en todo el período no se abandonó el tradicional cariz altamente
centrado en la policía de toda estrategia y reflexión de seguridad. En efecto, una crítica
habitual a los gobiernos desde la transición democrática ha sido la carencia de una reflexión y
una estrategia de seguridad urbana integral, dentro de la cual la policía sea uno de los pilares
pero no el eje de toda la política. Esto no ha cambiado tampoco en este período. En tal
sentido, el eje del debate sobre la institución ha seguido siendo la llamada delegación de la
seguridad en la policía, en cuanto el poder político delega la estrategia de seguridad en las
fuerzas sin inmiscuirse en sus asuntos internos. Frente a esto ha habido intentos puntuales de
retomar el mando civil sobre las fuerzas (por ejemplo, en la provincia de Buenos Aires, cuando
León Arslanián fue ministro de Seguridad), pero luego hubo un retroceso con el cambio de
gobernación y la entrada de Daniel Scioli a la provincia.
También cuando se creó el Ministerio de Seguridad de la Nación con Nilda Garré hubo
intentos de construir un control civil de la Policía Federal, pero la gestión tuvo una duración
muy limitada y no llegó a plasmarse en cambios duraderos. Ha habido otros procesos de
reformas policiales —en algunos casos, integrales; en otros, parciales y aún en desarrollo— ,
en las provincias de Santa Fe, Córdoba, Chaco, Río Negro, Mendoza, Chubut. Todavía es
temprano para evaluar el alcance de las reformas y sus resultados. Además, los conflictos en
2013 en Santa Fe, ligados, en apariencia, al narcotráfico, y los acuartelamientos en Córdoba y
Chaco en el mismo año tampoco proporcionan las mejores condiciones para evaluarlas.
En relación con la policía, quizás la política más interesante y progresista, en cuanto
guardaba relación directa con la desigualdad y la protesta social, se haya realizado en los
primeros años del gobierno de Néstor Kirchner, con la directiva a las fuerzas de seguridad de
no usar armas de fuego en las manifestaciones sociales (véase Sain, 2011). Esa política
permitió que, en períodos de alta conflictividad en 2003 y 2004, se limitara la violencia policial;
si bien más tarde, tanto en la CABA como en distintas provincias donde se produjeron
conflictos por tierras, viviendas o protestas de todo tipo, se volvió a usar la fuerza represiva y
se produjeron muertes. En la misma dirección, hubo intentos con éxito diverso de luchar
contra las formas más brutales de la violencia policial y gracias a la acción de los organismos de
derechos humanos y en gran medida por acciones de agencias del Estado, la violencia policial
está en la agenda política y es totalmente condenada por la mayor parte de la opinión pública
nacional. En los últimos años, sin embargo, los organismos de derechos humanos señalan un
rebrote de apremios, torturas, desapariciones y muertes a manos de la policía, en general
sobre jóvenes de sectores populares en distintas provincias y un nuevo proyecto de ley para
limitar manifestaciones públicas en abril de 2014 ha generado profunda preocupación y
severas críticas de los organismos de derechos humanos.
Un tercer tema ligado con la policía es el incremento de la presión policial, y en ciertos
casos, también de la Gendarmería y la Prefectura, en zonas consideradas peligrosas del
conurbano bonaerense y de otros centros urbanos del país. Esto ha tenido como resultado un
incremento de la conflictividad sobre todo con los jóvenes del lugar, que, como hemos dicho,
-
11
son constantemente parados y controlados, pero al mismo tiempo no se sienten protegidos.
En contrapartida, hay algunas experiencias puntuales que han sido interesantes, como las
policías barriales en barrios y asentamientos de la CABA. Se trata de una medida que fue
iniciada por la ministra Garré. En la medida que se trabajaba en conjunto con mesas barriales
de seguridad, la relación establecida con los barrios fue de protección más que de control. Por
otro lado, en la misma ciudad, ciertas formas de patrullaje en barrios más afectados por el
delito —el llamado Cinturón Sur— parece haber tenido un impacto positivo en la disminución
de la inseguridad en dichas zonas populares de la capital y quizás explique en parte la
disminución de la victimización en la CABA que señalamos en un apartado previo.
En cuanto a la política penal, hubo un endurecimiento de leyes penales en 2004 luego
del caso Blumberg, un joven de clase media que fue secuestrado y asesinado. Ya se ha
presentado el anteproyecto de reforma del código penal liderada por Raúl Zaffaroni, con
participación de representantes y legisladores de distintos partidos, pero el debate está
virtualmente suspendido dado las reacciones en contra que, sin mediar ninguna discusión seria
sobre sus contenidos, dirigentes políticos lograron suscitar en la opinión pública. Por otro lado,
también se produjo un significativo incremento de la población privada de libertad. Máximo
Sozzo (2014) muestra que lo mismo ha sucedido en los otros países de la región con regímenes
de centroizquierda o nacional populares. En efecto, mientras en Argentina la tasa de
aprisionamiento creció el 24% en el período 2002-2012, en Brasil en el mismo lapso ascendió
el 104%; en Bolivia, entre 2005 y 2012, el 80%; y en Venezuela, entre 1998 y 2012, el 58%. Esto
lleva a un cuestionamiento sobre la dificultad que tienen estos gobiernos para implementar
medidas progresistas en materia penal.
En cuanto a políticas de seguridad no policiales, ha habido algunos programas
dispersos, sin una gran continuidad ni inversión y tampoco sin evaluaciones difundidas para
conocer su impacto, pero volveremos sobre este punto en el apartado siguiente. Ha habido, a
nuestro entender, una serie de iniciativas que tuvieron un impacto positivo, si bien quizás
limitado, sobre la relación entre delito y desigualdad. Entre ellas, el Plan de Desarme
voluntario, iniciado en 2007, permitió que se retiraran muchas armas de circulación en zonas
de altas tasas de homicidio; el interés en el tema de la trata que se observó en el Ministerio de
Seguridad de la Nación puso en agenda un problema que afecta a los sectores más
vulnerables; cambios en la formación de la Policía Federal; la política en la provincia de Buenos
Aires de Foros de seguridad durante la gestión del doctor Arslanián permitió que las
comunidades debatieran y generaran su propia agenda de temas y preocupaciones; un
programa piloto en la ciudad de Santa Fe en barrios con altas tasas de homicidio posibilitó
disminuirlas mediante una perspectiva novedosa sobre la relación entre cultura juvenil y
conflictividad. La provincia del Chubut tiene una serie de iniciativas en el Poder Judicial, en
particular en el caso de los jóvenes en conflicto con la ley, con un sesgo claramente
progresista. Ha habido algunas medidas más, pero en general, de carácter muy puntual y sin
una duración suficiente.
En resumen, si bien no hay evaluaciones sobre el impacto de estas medidas, podemos
afirmar que no ha sido un período de innovación en temas de seguridad en general.
-
12
Políticas y líneas de acción
En este apartado se realizan sugerencias sobre líneas de acción y de reflexión sobre la
cuestión del delito a partir del diagnóstico. Se comienza con recomendaciones sobre las
formas de encarar los estudios del tema y luego sobre ejes de discusión en torno a políticas a
llevar a cabo.
1. El análisis en términos de perfiles
Es necesario pasar de la casi exclusividad de “contar el delito”, en cuanto al análisis de
la evolución de los indicadores de los distintos hechos a mirada que incluyan estudio de
actores y de mercados. Actores porque hay preguntas centrales, como la especialización y la
diversificación (quien pasa de un hecho a otro y que fronteras no se franquean); si un aumento
de los hechos está vinculado en el número de actos por persona o el número de actores (en
realidad gravitan ambos) y otras preguntas centrales no planteadas. Por supuesto, estos
diagnósticos tienen que ser locales y en lo posible usando para algunos hechos formas de geo-
referenciamiento (de hecho, varias policías lo usan). A modo de ejemplo, realizamos para el
área metropolitana a partir de datos una diferenciación de perfiles: 1. Distintos tipos de hurtos
sin armas (excluyendo intromisión en casas), 2. “Escruche” a casas y comercios sin presencia
de propietarios, 3. Robo armado en casas/comercios/vía pública en zonas aledañas a donde se
reside, 4. Hurto de autos, 5. Robo de autos y 6. Narcomenudeo. En tal sentido, las políticas
deberían orientarse tomando en cuenta los distintos perfiles y no suponiendo al delito en
abstracto o sin tomar en cuenta que hay una especialización en cada tipo de delito.
2. Articular con la perspectiva de “mercados de delito”
La idea de mercado de delito fue introducida, entre otros, por P. Roberts en el caso
francés y que A. Binder (2009) aplica en un trabajo local sobre el tema. Su enfoque nos induce
a pensar en la acción de los actores en distintos mercados. La utilidad del mismo, como bien
afirma este autor, no es para pensar en actores actuando en función de incentivos. La cuestión
central es producir información y análisis en términos de distintos mercados. Una mirada en
términos de mercados permite dejar un poco de lado de la recurrente pregunta por la
“etiología”, ¿por qué alguien delinque? ¿cuáles son los secretos que explican que alguien
franquee el límite de lo legal a lo ilegal?. Ya existen suficientes evidencias que el pasaje entre
lo legal y lo ilegal es difuso, que distintos actores lo cruzan a menudo y que de la enorme
cantidad de ilegalismos, nuestra preocupación se dirige a un número determinado: estos son
el objeto de las políticas de seguridad. Una visión en términos de mercados ayudaría a innovar
en ciertas preguntas y abordajes, a saber: uno, en ciertos mercados, por ejemplo, de tráfico
ilegal de bienes legales o ilegales, es posible preguntarse cuáles son los distintos actores, su
peso y relación, desde aquellos que aparecen con menos calificación, los que ocupan el lugar
de intermediarios, los que se dedican a las formas de comercialización, aquellos que se ocupan
de las transacciones financieras, entre otros. En segundo lugar, según sea la conformación de
cada mercado, debería planificarse una política diferencial para tender a su desarticulación,
siendo variable el peso de figuras como la inteligencia judicial-policial, el rastreo de sus formas
de financiamiento, las redes de apoyo que garantizan y regulan su funcionamiento, en todo
caso, la diferenciación de mercados es una buena pista para repensar estrategias integrales.
-
13
Articular el abordaje en término de mercados de delito y de perfiles puede permitir un análisis
más concreto de los distintos hechos.
En el caso que nos concierne, la idea de mercados actualiza al tiempo que modifica la
dicotomía entre crimen organizado y desorganizado. Por un lado, a diferencia de sus imágenes
canónicas, donde el crimen organizado implica actores unidos por relaciones pre-existentes y
cohesionados, en un mercado se observan lazos por la articulación e interdependencia entre
tareas, aún sin conocimiento entre los actores, extendiéndose la consideración de lo
organizado allí donde en la concepción tradicional se tendía a ver más bien cierta
desarticulación. Su consecuencia para las políticas no es menor: si se toma en serio la idea de
mercado y en este caso, de mercado de trabajo, se sabe que son los roles que requieren
menor calificación, los más fácilmente sustituibles y, sin embargo, son estos, en general, los
que constituyen el objetivo clásico de acción policial. De allí un argumento más para cuestionar
la eficacia de las formas policiales actuales e insistir sobre la necesidad de políticas de
desarticulación de mercados que actúen sobre los engranajes organizadores de cada campo de
acción en lugar de centrarse en los eslabones más finos.
Lejos de referirse a un grupo muy limitado de delitos, Binder en el trabajo citado
afirma que un porcentaje muy grande de la criminalidad moderna tiene esta estructura, en la
que están inmersos casos simples y casos complejos, actores simples (personas) o complejos
(bandas, empresas, organizaciones criminales). Para ello da una lista, no exhaustiva de
mercados, de cuyos más de 20 ejemplos señalados por el autor, mencionamos aquellos que
tendrían vínculos con el crimen no organizado, sin desmedro que también puedan tenerlo con
el crimen organizado:
1. Mercados de vehículos sustraídos y repuestos.
2. Mercados de mercadería sustraída a granel.
3. Mercados de metales (cables, alcantarillas, etc.)
4. Mercado minorista de objetos sustraídos. (relojes, celulares, radios, etc.)
5. Mercado de armas comunes.
6. Mercado de drogas ilegales y drogas legales vendidas ilegalmente (p.ej.
medicamentos, precursores químicos).
Coincidimos con el autor que sería muy útil para nuestro país consolidar una
perspectiva de este tipo. La integración en el nivel informativo, en el análisis compartido de la
información, en la integración policial o en la persecución penal es todavía extremadamente
débil frente a la extensión, complejidad y dinamismo de los mercados que regulan buena parte
de la criminalidad más importante o más extendida.
3. Fijar objetivos de las políticas de seguridad
La política de seguridad es una de las pocas que no se plantea objetivos (si uno habla
con responsables afirman “disminuir/acabar/luchar contra el delito”) pero cuales, cuanto bajar
y en que períodos está reñido con un imaginario de la “lucha” contra el delito. Lo primero es
fijar objetivos, pensar que delitos privilegiar como objetivo de las políticas y actuar en
consecuencia. Se debe tratar de los delitos más violentos y de aquellos mercados donde se
generen los mayores perjuicios para el bienestar de la sociedad. Se trata de una agenda plural,
-
14
donde no esté centrado sólo en los delitos de mayor preocupación pública, en general el
micro-delito, sino otros, por ejemplo, medio ambientales o desestructuración de mercados
ilegales que impactan de modo distinto en la sociedad. Al fijarse los objetivos se pensará luego
cuales son las políticas más eficaces para desactivar dicho mercado.
¿Plan de seguridad general o programas sectorizados territorialmente?
Se exige a los gobiernos un plan de seguridad nacional. De hecho, cada tanto se
anuncian planes que en la práctica o no se concretan o son sólo enumerar acciones pre-
existentes. Esto pasa a nivel nacional, aunque el gobierno federal sólo tiene poder sobre la
CABA y también en algunas provincias donde la cuestión de la seguridad está en un primer
plano. Pero un debate necesario es si es deseable un plan general o en lugar de esto, no es
mejor planes más sectorizados, ya ser territorialmente y/o por problemas (perfiles o mercados
de delito). El último plan con cierto grado de coherencia fue el de 2003, pero prácticamente
nada de lo propuesto fue implementado. Luego, al menos 6 planes han sido presentados o
anunciados sin que se conozcan sus lineamientos. Por ende, es preciso preguntarse si es
necesario el “gran plan” que nunca llega a concretarse y, por otro lado, que parte de un
diagnóstico general de la situación poco atento a las realidades locales (en general parte de un
diagnóstico centrado en el área metropolitana y en las preocupaciones de la opinión pública
de cada etapa). Un gran plan, además, suele quedar en los papeles y no hay autoridad nacional
que pueda efectivamente ejecutarlo, por el carácter federal del país.
Un segundo interrogante relacionado al anterior es sobre el rol del Ministerio Nacional
en la planificación. A nuestro entender debe sobre todo fijar objetivos a partir de diagnósticos
provinciales y municipales, no sólo a partir de datos del SNIC. También fijar algunos
lineamientos y objetivos generales y eventuales vías de acción. Un primer problema es que las
realidades del delito cambian muy rápidamente. Por eso debe haber canales de captación de
dichos cambios, canales que no están establecidos más allá de la periódica (y a menudo
precaria) provisión de datos provinciales mediante su envío al SNIC. El rol en esto del Consejo
de Seguridad Interior, prácticamente desactivado es central por su carácter federal. En tercer
lugar, se plantea la cuestión de las capacidades institucionales de ciertos municipios y
provincias. En tal sentido, la asistencia técnica debe ser un recurso del ministerio nacional,
proveer un repertorio de medidas para distintos problemas, pero que el diagnóstico lo puedan
hacer las provincias. A esto se suma políticas para los grandes centros urbanos, diferentes de
los medianos y pequeños. Pero si nos parece que para evitar que haya una repetición de
fórmulas que no funcionan o que lo hicieron en otros contextos pero no en los locales, es el
Ministerio Nacional quien debe contar con las capacidades para proponer y asistir a las
provincias y municipios en políticas para objetivos determinados.
4. Reformas policiales pendientes: ¿reforma general o reformas parciales?
Ha habido en la última década y media reformas policiales de distintos grados en
diferentes distritos, entre ellos Córdoba, Santa Fe, Chaco, Mendoza, CABA y Río Negro. No es
ocasión acá de hacer un balance de cada una, pero debe decirse que han ido al menos en la
dirección de escalafón único, mayor control civil y transparencia así como en la formación y
respeto de derechos humanos. No todas las reformas han sido exitosas, algunas se han
-
15
implementado de forma parcial y no hay muchos datos sobre su realización efectiva en la
mayoría de los casos. La cuestión que se plantea es entre gran reforma y reformas parciales,
por objetivos parciales. Sin lugar a dudas, en términos ideales, la gran reforma es lo deseable,
pero al igual que lo argumentado en torno a los planes nacionales de seguridad, hemos
observados que las más de las veces queda en papeles o un fracaso, un cambio en la gestión o
un delito de alta conmoción pone en cuestión toda la reforma y se vuelve a la situación previa,
sin acumulación de cambios. Por ello un debate necesario es si no es preferible un plan de
reformas parciales. En todo caso, se trata de saber que entre la gran reforma y el status quo es
posible avanzar en forma escalonada.
No hay que olvidar que los gobiernos provinciales tienen pocos incentivos para las
reformas policiales: el lobby policial está en contra, otros sectores que se favorecen de la
situación también y temen a las “repercusiones” negativas de sus intentos de reformas en las
fuerzas y en la situación de seguridad local. Por ende, las reformas deben estar garantizadas
por una ley marco y por instituciones nacionales. En esto también es central el rol del
Ministerio Nacional fijando estándares de las policías provinciales. Si hubiera que empezar por
un tema, sin duda el primero debería ser el control civil y la formación policial. Sobre el control
civil hay otro debate importante, lo que podríamos llamar entre control operativo o general: si
el control civil implica o no un control operativo de las fuerzas, es decir, un comando sobre sus
tácticas cotidianas, sus despliegues, etc. o se debe centrar en una dirección de objetivos,
políticas y sobre todo, de control sobre el uso de la fuerza, negociados, etc. Hay partidarios de
ambas posturas. En todo caso, se trata de saber que la idea de control civil implica muchas
cuestiones distintas a debatir y que, si bien hay acuerdo en su necesidad, sus opciones de
implementación son varias.
5. Revisión de las políticas de prevención situacional
Las demandas de seguridad han repercutido en una mayor presión policial sobre los
territorios. Esto se traduce en más efectivos, patrullas, seguridad privada y video-vigilancia. El
punto es que estamos frente a una contradicción cada vez se pide más patrulla y lo que
sabemos es que la patrulla no es eficaz en general, tal como lo han demostrado
investigaciones a lo largo y ancho del mundo. En el caso argentino, una evaluación de 2012 de
la Policía Metropolitana muestra que a pesar del alto presupuesto, tuvo bajo impacto en la
disminución del delito en zonas de tasas relativamente medias o bajas (Garcette 2012). Por el
contrario, trabajos sobre el Cinturón Sur (que no fueron publicados) sugieren que tuvieron
impacto en la disminución de hurtos y robos en zonas de altas tasas. O sea, la patrulla llega a
tener un efecto determinado en zonas de alta prevalencia de delitos, pero llegado a un cierto
umbral de disminución ya no son efectivas. Asimismo suponen un importante despliegue
humano en muchas zonas, por lo cual son difíciles de sostener y plantean también la pregunta
si se desea un espacio urbano cada vez más vigilado.
En tal sentido, es preciso que, por un lado, desde el poder político se reflexione sobre
las estrategias de prevención situacional, su eficacia, su impacto en la vida ciudadana y desde
las fuerzas se haga una reflexión profunda de las distintas estrategias de acción policial. En
efecto, los estudios locales muestran que falta una modernización de las estrategias policiales
y es necesario tomar en consideración otras formas de acción policial que han tenido más
-
16
éxito que el control sobre los territorios. Nos referimos, en particular a la Policía Orientada a
Problemas (POP), el llamado “Accionando Palancas” (Pulling Levers Policing), el Policiamiento a
través de terceros (Third Party Policing ) y el policiamiento de Zonas Calientes (Hot Spots: este
último si incluido en el accionar policial local), Policiamiento basado en la Evidencia. Lo que
queremos dejar planteado es la necesidad de complejizar y modernizar las formas de acción
policial, sobre las que hay abundante evaluación en otros contextos.
Lo segundo es la videovigilancia: se sabe poco de su impacto en la Argentina en la
disminución del delito, pero si que hay un gran desarrollo pero poco de lo que sabemos
realmente cuanto funciona. Hay una presión fuerte del mercado y fuertes intereses para que
se difunda. Por otro lado, hay demanda de la población y de los municipios, pero la evidencia
internacional, sobre todo inglesa, que fue el país que apostó a la videovigilancia es moderada
sobre su impacto en el delito. Un problema que se ha planteado en los países que han
apostado a la video-vigilancia se comienza a plantear en nuestro país: la producción de
imágenes es de tal cantidad que se vuelve inmanejable. En particular, hay una idea extendida
errónea que detrás de las cámaras hay (o debería haber) individuos que están monitoreando,
conectados a policías para actuar ante los hechos. En rigor, esto no sucede ni ha sucedido
nunca: es materialmente imposible por la cantidad de imágenes que circulan. Las cámaras se
utilizan para diseñar estrategias de patrullamiento y, a posteriori, pueden ser pruebas o
ayudan a esclarecer hechos. Pero no son una forma de control del territorio: por ello es
necesario por un lado, discutir su presencia y por otro, saber en qué medida y para que
pueden ser realmente útiles.
6. Reactivar los planes de desarme y políticas de destrucción de armas incautadas:
Los planes de desarme voluntario son una política exitosa para disminuir la violencia.
Las armas de fuego tienen un rol preponderante en los niveles de violencia actuales. En
Argentina se produjeron más de 30.000 muertes con armas de fuego entre 1997 y 2005,
siendo el 66% homicidios, 27% suicidios y 7% muertes por accidentes. En nuestro país, existen
1.300.000 armas registradas en manos de 785.000 personas, aunque las armas sin registrar
podrían más que duplicar dichos números (RENAR, 2012). El plan de desarme voluntario
comenzado en 2007 fue exitoso en la destrucción de armas entregadas voluntariamente, pero
luego fue discontinuado, por lo cual se sugiere que vuelva a ponerse en marcha.
7. Políticas integrales con impacto en jóvenes en conflicto con la ley
En la última década, a medida que ha crecido la preocupación por el delito juvenil y
por los “jóvenes en riesgo”, se han puesto en ejecución distintos planes en el ámbito
municipal, provincial y nacional para dicha población. Lo primero que debe decirse que, hasta
donde podemos acceder, no ha habido ni líneas de base ni evaluación de tales planes y
programas, casi tampoco información en las páginas oficiales en estos momentos, por lo cual,
la información que se presenta a continuación es producto de fuentes diversas y no intenta ser
un balance de tales planes, sino de una breve presentación. Uno de los programas con mayor
difusión relativa ha sido el llamado “Comunidades Vulnerables”. Dicho plan se crea en el 2004.
En principio dependía de la Secretaría de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos de la Nación y se puso en ejecución en la Ciudad de Buenos Aires y en algunos
-
17
municipios del interior. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según los datos oficiales del
momento, el organismo calculaba que entre beneficiarios directos e indirectos el Programa
abarcaba a más de 10.000 personas. Actualmente está desactivado. Los jóvenes inscriptos en
dichos planes reciben una transferencia económica a cambio de participar de reuniones y
actividades organizadas por el Programa y a su vez, de otras, por ejemplo capacitación laboral,
escuelas de reingreso, sugeridas por el mismo Programa.
Asimismo se encuentran algunos programas que dependen de la Dirección Nacional de
Adolescentes Infractores, en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Dentro de su
órbita está el programa "A la salida", que tiene una cobertura mínima y supuestamente es un
apoyo para jóvenes que han pasado por instituciones para población en conflicto con la ley, en
particular en la Ciudad de Buenos Aires. Dentro de las experiencias interesantes, hubo hasta
2010 un proyecto piloto denominado “Intervención multiagencial para el abordaje del delito
en el ámbito local”, que financiaba el PNUD, y lo ejecutaba la Subsecretaría de Seguridad
Interior en barrios de Neuquén capital y Santa Fe capital y que mediante un abordaje social,
comunitario y de disminución de conflictos, logró buenos resultados en la disminución de la
violencia interpersonal (sobre todo en la ciudad de Santa Fe) y en propuestas de inclusión
laboral, con formación calificante, para jóvenes. Esta y otra iniciativa ha sido tomada por el
actual gobierno de Santa Fe donde, desde el Gabinete Joven y distintos ministerios se está
intentando innovar en políticas dirigidas a jóvenes en conflicto con la ley .
En la provincia de Buenos Aires la Dirección Provincial de Coordinación del Sistema de
Responsabilidad Penal Juvenil (dentro de la Subsecretaría de Niñez y Adolescencia del
Ministerio de Desarrollo Social), tiene a su cargo los distintos tipos de institutos para jóvenes
en conflicto con la ley y que articula con la Coordinación Provincial del Programa Envión. Se
propone dar distintas actividades de formación y contención social para niñas, niños,
adolescentes y jóvenes de 12 a 21 años. Este programa Envión tiene una derivación de mayo
2011, llamado “Envión Volver” que es justamente para los chicos derivados de Centros de
Referencia, es decir, que tuvieron alguna acción delictiva pero que no fueron
institucionalizados y otros que estuvieron en situación de encierro. El programa Envión Volver
se ejecuta en el ámbito municipal, pero con apoyo financiero provincial, dirigido a jóvenes de
16 a 25 años, proponiéndose un acompañamiento comunitario y familiar para ayudar a los
jóvenes a construir un proyecto de vida. La inserción dentro del programa conlleva una beca
que se establece mediante una tarjeta de débito.
Es posible establecer algunas reflexiones. La primera, la poca información disponible
sobre tales políticas. Es necesario contar con información fidedigna, actualizada y accesible de
las mismas. En segundo lugar, se trata de políticas de poca cobertura, con alta discontinuidad,
lo cual es un indicador de la poca importancia real que se les otorga. Luego es necesario
plantear dos temas de debate centrales, algunos de los temas ya se han mencionado: lo
primero, ¿es positivo para los jóvenes en conflicto con la ley o que han pasado por situaciones
de encierro tener programas de inclusión social diferenciados o sería mejor que se los incluya
en políticas para jóvenes en general?, ¿este tipo de focalización no estará reforzando la
estigmatización en lugar de favorecer la inserción? En este sentido, hay cuestionamientos a
dejar en manos de Ministerios o agencias ligadas a la seguridad la ejecución de políticas
sociales. De esta manera, puede señalarse un cambio en cuanto Comunidades Vulnerables
-
18
dependía de Secretaría de Política Criminal, mientras que en su diseño Envión Volver depende
del Ministerio de Desarrollo Social. Lo segundo, hay una línea crítica en muchos países del
mundo, inclusive en algunos de América Latina como Brasil, sobre la idea de “jóvenes en
riesgo”: nuevamente se cuestiona el potencial estigmatizante que esto tiene, más allá de las
innegables buenas intenciones de muchos de los profesionales y voluntarios participantes. La
idea de riesgo está siendo, desde hace años, fuertemente cuestionada, por lo cual, este tema
también debe entrar en el debate sobre las políticas para jóvenes. Pero más allá de estas
críticas, sin duda es necesario pensar la articulación entre políticas sociales en zonas de alta
relegación como formas de disminución de la segregación socio-espacial y sus impactos
negativos.
8. Horizontes para la reforma del sistema penitenciario:
Si bien no es acá lugar para un informe detallado sobre esto, no es necesario
extenderse mucho para coincidir sobre la necesidad de una revisión integral del sistema
carcelario. En tal sentido, nos parece importante rescatar ejemplos internacionales que han
podido eludir la “segregación punitiva” que caracteriza a gran número de naciones desde los
años 90. En tal sentido, sin duda el ejemplo más interesante es el sistema penitenciario de los
países escandinavos, si bien con algunas diferencias entre ellos. Entre ellos, el ejemplo que
pone la Comunidad Europea como reforma exitosa es el caso finlandés que pasó de un sistema
muy punitivo, por la influencia soviética a uno que ha llevado a las tasas de encarcelamiento y
de delito más bajos del mundo.
Sólo de modo orientativo, daremos algunos de los lineamientos generales comunes a
los distintos países escandinavos. Entre los principios que rigen estos sistemas penales, son
interesantes resaltar algunos de sus principios: (i) Normalización: la normalización implica que
las condiciones de vida de los internos deben estar dispuestas de manera tal que correspondan
o sean concordantes a las condiciones de la vida en comunidad, en la medida de lo posible. (ii)
Apertura: la apertura implica la obligación del Servicio Penitenciario y de Libertad Condicional
de asegurar que los penados condenados tengan la oportunidad de construir y mantener
contacto con sus familiares y la vida en general dentro de la comunidad. Esto se logra a través
de reglas de visitas, correspondencia por carta y teléfono y salidas transitorias. Los principios
de apertura y de normalización contribuyen a la reducción de los efectos negativos de la
privación de libertad. Está fuertemente demostrada la importancia de estos dos principios
para garantizar la reintegración y disminuir la reincidencia. (v) Mínima intervención posible:
Finalmente, este principio significa que no se puede usar más fuerza o restricciones que
aquellas necesarias. Naturalmente, este principio de indulgencia y de proporcionalidad se
incorpora en todas las disposiciones de la Ley de Ejecución Penal que impliquen intervenciones
contra los internos, y es la base de las normas relativas a la asignación y transferencia de
presos. En todos caso, este punto sólo quiere llamar la atención sobre la existencia de modelos
alternativos y eficaces hacia los que se debieran dirigir las imprescindibles reformas del
sistema penitenciario.
-
19
9. Difusión de medidas alternativas y sustitutivas de la prisión:
Un elemento central de toda reforma del sistema penal es la difusión de medidas
alternativas a la prisión. Si bien hay cierto uso en América Latina, los ejemplos a seguir se
hallan en algunos países europeos, una vez más en Escandinavia, pero hay ejemplos en otros
países europeos.En efecto, el Consejo de Europa impulsa la adopción de distintas medidas
alternativas. Entre ellas, se destacan las siguientes:
a) Multas, que deben ser calculados en proporción con la renta disponible del infractor
de una manera que permita compararlas con penas de prisión;
b) Suspensión de las penas de prisión, penas completamente suspendidas y suspensión
de la parte final de una pena privativa de libertad;
c) pronta liberación de un preso por razones humanitarias, en presencia de una
evolución imprevista sobre la vida o la salud personal de un preso;
d) Cumplimiento de la pena de manera intermitente por ejemplo durante fin de
semana, lo que permite al recluso mantener su vida profesional y familiar, quedando
privado de libertad durante su tiempo libre;
e) Asistencia y supervisión por parte de agentes de libertad condicional, incluyendo la
participación en programas sobre comportamiento ofensivo (alcohol y conducción,
manejo de la ira, la violencia doméstica);
f) Medidas e desintoxicación y rehabilitación de drogas (tratamiento con
medicamentos y pruebas);
g) Obligaciones de servicio comunitario y medidas “de devolución a la comunidad”;
h) Medidas de justicia restaurativa involucrando activamente a las víctimas del delito;
i) Programas innovadores de rehabilitación de delincuentes en coordinación con la
sociedad civil, tales como los “círculos de apoyo” en el Reino Unido;
j) Toques de queda, arrestos y restricción domiciliarios u órdenes de exclusión
ejecutadas con medios tecnológicos.
Esta breve enumeración ya nos muestra que existen una cantidad importante de
medidas alternativas que llevan a que en muchos países sólo en última instancia se recurre a la
prisión cerrada.
A modo de cierre
Este artículo ha pretendido ofrecer un diagnóstico de la situación del delito en la
Argentina, sobre todo de los delitos que más preocupan a la población, aquellos que son
englobados dentro de la rúbrica “inseguridad” y de otros que se inscriben dentro del llamado
crimen organizado. Por ende, sólo nos enfocamos a una parte de los delitos, otros, de gran
importancia para una sociedad, como ciertos delitos económicos, medio-ambientales y otras
violencias, como las de género, no han sido parte de este trabajo y ameritan un tratamiento
por separado. El rasgo más importante de la década transcurrida es que se mantienen tasas de
delito altas, sobre todo delitos contra la propiedad y contra las personas, tales como hurtos y
robos en la vía pública, de autos y en domicilios. Si bien las tasas de homicidios se mantienen
relativamente bajas en términos internacionales, la preocupación por el delito es muy alta y las
tasas de victimización son realmente elevadas en términos internacionales.
-
20
En cuanto a las políticas del decenio transcurrido, salvo algunas medidas puntuales, no
puede decirse que hubo una agenda reformista, como se conoció en otros temas. Puede
decirse a favor que en general no se cedió a las tendencias más punitivas que ciertos actores
han esgrimido y que en muchos países de nuestra región son casi hegemónicas. En rigor, ha
habido más bien zigzagueos en la política nacional y contraluces entre gobierno nacional y
gobiernos provinciales, muchas veces del mismo signo político. No haber tomado un rumbo
punitivo es uno de los activos que deben preservarse, el otro es del lado de la sociedad. Y se
trata en particular de dos: uno, hay un estándar de sensibilidad frente a todo tipo de violencias
que tiene dos caras, una es la baja aceptabilidad del delito en general pues a pesar de dos
décadas de tasas altas, la sociedad no ha aceptado la situación, tal como se desprende de
innumerables encuestas. Su contracara es que otras violencias también, como por ejemplo la
violencia policial es mayoritariamente condenada. Si bien esto pareciera ser un magro activo
para una sociedad, cuando lo comparamos con otros países de la región donde la violencia
policial no está casi repudiada, vemos que no es un logro tan corriente. Lo segundo es que si
bien ha habido lo que he llamado “deslizamientos punitivos” en cuanto la agenda de seguridad
se ha corrido hacia posiciones más punitivas, lo cierto es que las encuestas nos muestran que
está consolidado un polo antipunitivo en la sociedad y en organizaciones sociales que engloba
alrededor de un 35-40 % de la población. Esto hace que ante medidas de corte punitivo, este
polo tenga un importante lugar en la discusión pública. Una vez más, en la comparación con la
región, se trata de un activo para nada desdeñable.
Desde el punto de vista de las políticas y las instituciones, lamentablemente no hay
muchos activos para considerar. En el apartado dedicado a las políticas hemos señalados
algunas iniciativas interesantes en el decenio, pero ninguna de ellas ha sido evaluada, muchas
se han discontinuado y hasta algunas con éxito comprobado, como el plan de desarme
voluntario de 2007, ha sido en los hechos desactivado. A modo tentativo podríamos agregar
algunas medidas dirigidas a disminuir las formas más brutales de la violencia policial,
experiencias de reformas como las llevadas a cabo en la Provincia de Buenos Aires cuando L.
Arslanián era ministro, ciertas reformas en la formación policial, experiencias de policías de
prevención barrial en la CABA, el Cinturón Sur en relación con su impacto en la disminución de
hurtos y robos, ciertos proyectos integrales en zonas de alta concentración de homicidios
como el llevado a cabo en la ciudad de Santa Fe y algunas reformas en el tratamiento de
menores en conflicto con la ley como las realizadas en Chubut. Pero muchas de estos casos
fueron de alcance y duración limitada. Por lo cual, son activos en tanto experiencias pero no
han quedado muchas de ellas en funcionamiento en estos momentos. Quizás cabría revisar
algunas experiencias llevadas a cabo en ciudades intermedias que han tenido eficacia pero que
no han sido ni evaluadas ni replicadas. Podemos, entonces, decir sin dudas que en esta
problemática hay mucho por hacer.
Referencias bibliográficas
BINDER, Alberto (2008) “El control de la criminalidad en una sociedad democrática”, en
KESSLER, Gabriel (ed.) Seguridad y Ciudadanía. Buenos Aires: Edhasa.
-
21
DERGHOUGASSIAN, Khatchik (2008): “El crimen organizado en el Cono Sur”. In: Mathieu,
Hans/Rodríguez Arredondo, Paula (Hrsg.): Seguridad regional en América Latina y el Caribe.
Anuario 2009, FES, Programa de Cooperación en Seguridad Regional. Bogotá: Gente Nueva.
GARCETTE, Nicolás (2012) “Evaluación de la nueva policía metropolitana. Su impacto en la
seguridad de la Ciudad de Buenos Aires”, Buenos Aires, OSA.
HAGAN, Frank (2006) «’Organized Crime’ and ‘organized crime’ : Indeterminate Problems of
Definition», Trends in Organized Crime, Vol. 9, N° 4, págs. 127-137
KESSLER, Gabriel (2014) Controversias sobre la desigualdad. Argentina 2003-2013, Buenos
Aires, Fondo de Cultura Económica.
KESSLER, Gabriel (2013), “Ilegalismos en tres tiempos”, en Robert Castel, Gabriel Kessler, Denis
Merklen y Numa Murar, Individuación, precariedad y riesgo. ¿Desinstitucionalización del
presente?, Buenos Aires, Paidós.
-________y DIMARCO, Sabina (2013), “Jóvenes, policía y estigmatización territorial en la
periferia de Buenos Aires”, en Espacio Abierto, vol. 22, núm. 2, pp. 221-243.
SAIN, Marcelo (2011), El amague. La política de seguridad pública durante la gestión
presidencial de Néstor Kirchner (2003-2007), ponencia en el VI Congreso Argentino de
Administración Pública, Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública.
SOZZO, Máximo (2012), “El delito común en la Argentina”, inédito.
______________(2014) “Posneoliberalismo y política penal en Argentina” en Máximo Sozzo
(ed.) Postneoliberalismo y penalidad en America del Sur, Caracas, UNES-CLACSO.