derechos de pueblos indigenas

8/20/2019 Derechos de Pueblos Indigenas

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Instituto de Estudios Indígenas, Universidad de La Frontera

Los derechos de los pueblos indígenas en Chile. Informe del Programa de

Derechos Indígenas[texto impreso]. -- 1ª ed .--Santiago: LOM Ediciones; Instituto de Estudios Indígenas de laUniversidad de la Frontera, 2003.

454 p., gráficos, cuadros, 16 x 21 cm.- (Colección Ciencias Humanas –Sociedad y Derechos Humanos)

ISBN : 956-282-608-2R.P.I.: 136.776

1. Pueblos Indígenas – Legislación – Chile 2. Pueblos Indígenas –Derechos Civiles – Chile 3. Instituto de Estudios Indígenas 4. Universidadde la Frontera. I. Título. II. Serie.

Dewey: 342.830872.-- cdd 21Cutter: P964d

Fuente: Agencia Catalográfica Chilena


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INSTITUTO DE ESTUDIOS INDÍGENAS / UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA

Los derechos de los pueblos indígenas en ChileInforme del Programa de Derechos Indígenas


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L O M P A L A B R A D E L A L E N G U A Y Á M A N A Q U E S I G N I F I C A S O L

© LOM EdicionesPrimera edición, 2003I.S.B.N: 956-282-608-2

PROGRAMA DE DERECHOS INDÍGENAS. INSTITUTO DE ESTUDIOS INDÍGENAS.UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA.Registro de Propiedad Intelectual Nº:136.776

Motivo de la cubierta: Autoridades mapuche pehuenche exponen su realidad al Relator de DerechosIndígenas ONU, R. Stavenhagen, Alto Bío Bío, Julio 2003(Foto archivo Programa de Derechos Indígenas).

Diseño, Composición y Diagramación:

Editorial LOM. Concha y Toro 23, SantiagoFono: (56-2) 688 52 73 Fax: (56-2) 696 63 88

Impreso en los talleres de LOMMaturana 9, SantiagoFono: (56-2) 672 22 36 Fax: (56-2) 673 09 15web: www.lom.cle-mail: [email protected]

En Buenos Aires Editores Independientes (EDIN)Baldomero Fernández Moreno 1217

Fono: [email protected]

Impreso en Santiago de Chile.

ESTA PUBLICACIÓN HA SIDO POSIBLE EN PARTE GRACIAS AL APOYO DELA FUNDACIÓN FORD Y LA EMBAJADA DE GRAN BRETAÑA EN CHILE.


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Introducción

Dada la compleja realidad que hoy viven los pueblos indígenas en Chile,en particular el pueblo mapuche, el Instituto de Estudios Indígenas de la Uni-versidad de la Frontera de Temuco puso en marcha en el año 2002 el Programade Derechos Indígenas. El objetivo de este Programa es contribuir, a través de

un trabajo de investigación, docencia y extensión, al logro de mayores nivelesde reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indígenas en elpaís.

Una de las principales líneas de acción desarrolladas por este Programahasta ahora ha sido la documentación y el análisis de la situación de los dere-chos indígenas en Chile. De conformidad con los instrumentos internacionalesde derechos humanos relativos a los pueblos indígenas que orientan nuestralabor, el trabajo de documentación desarrollado se ha centrado tanto en la si-tuación de los derechos de carácter colectivo que les corresponden comopueblos, así como en la situación de aquellos derechos de carácter individual

de quienes los integran. Para estos efectos, desde la creación del Programa seha venido realizando un seguimiento de la política indígena del estado, de ladiscusión relativa al reconocimiento de sus derechos en el ordenamiento jurí-dico interno, así como de las situaciones de conflicto que afectan a suscomunidades y sus implicancias para la vigencia de sus derechos.

Debido a nuestra ubicación geográfica en la Región de la Araucanía y a lagravedad de algunos hechos ocurridos en esta zona del país en el último tiem-po que han afectado a los mapuche, a sus comunidades, a sus líderes yautoridades tradicionales, el Programa publicó en octubre del año 2002 un in-

forme relativo a la situación de los derechos de este pueblo.Dado que junto a los mapuche habitan en el país una serie de otros pueblosindígenas con historias y realidades presentes diversas y complejas, hemosconsiderado necesario elaborar un informe que dé cuenta de la situación par-ticular de cada uno de estos pueblos y de sus derechos.

El presente informe se compone de diez capítulos. En el primero se describela legislación que hoy se aplica a los pueblos indígenas en Chile: la Ley Nº 19.253


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de 1993. En el mismo capítulo se hace un análisis crítico de sus contenidos apartir de las demandas indígenas, los lineamientos establecidos en los últimosaños por el derecho internacional sobre derechos humanos y pueblos indígenas(en particular aquellos contenidos en el Convenio Nº 169 de la Organización

Internacional del Trabajo de 1989) y de las tendencias del derecho comparadovigente en la misma materia.El capítulo II se refiere a la situación del pueblo aymara y de sus derechos.

El capítulo III aborda la situación y derechos del pueblo lickanantay, kunza oatacameño. El capítulo IV se refiere a la realidad del pueblo colla. El capítulo Vtrata de los rapa nui de Isla de Pascua. Los capítulos VI, VII y VIII abordan lasituación y derechos de los mapuche, incluyendo a los que habitan en las regio-nes del Bío Bío y la Araucanía (capítulo VI), los huilliche de Valdivia y Osorno(capítulo VII) y los huilliche de la Isla Grande de Chiloé (capítulo VIII).1 Elcapítulo IX se refiere a los pueblos indígenas australes de Magallanes. En tantoel capítulo X trata la situación de los derechos de los indígenas que viven en laRegión Metropolitana, dada su importancia demográfica y social.2

En cada uno de estos capítulos se incluyen antecedentes sobre la historiadel pueblo indígena de que se trata, la legislación y políticas que le fueronaplicadas en el pasado y un análisis de las consecuencias que éstas tuvieronpara ellos y sus derechos. Se identifica, además, la normativa particular quehoy les rige. Luego se describen las políticas desarrolladas por el estado a tra-vés de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) y de otrasentidades públicas, en relación al pueblo respectivo, indígena, haciendo un

análisis crítico de ellas a partir de la información disponible. Finalmente, enalgunos capítulos se hace un análisis de alguna situación o caso particular que,a juicio del Programa, afecta la vigencia de los derechos del pueblo o comuni-dad indígena de que trata.

En la parte final de este informe se incluye una serie de anexos que contie-nen antecedentes que estimamos pueden ser de utilidad para una mejorcomprensión de la situación de los derechos de los pueblos originarios quehabitan en el país y de las perspectivas para su reconocimiento futuro.

1 Aunque se considera que los huilliche son parte integrante del pueblo mapuche, se ha decidido eneste informe abordar su situación en capítulos separados dada la especificidad de su historia y de surealidad actual. En razón del mismo criterio, también se ha decidido tratar la realidad de los huillichede Valdivia y Osorno y la de los huilliche de la Isla Grande de Chiloé en forma separada.

2 No se ha incluido en este informe un análisis de la situación de los derechos de los pueblos quechuay diaguita del norte de Chile, debido a la falta de información de que disponemos. Esperamoshacerlo en un próximo informe.


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Muchos de los antecedentes contenidos en este documento corresponden ainformaciones proporcionadas directamente al Programa por personas, comuni-dades u organizaciones indígenas. Otros corresponden a informacionesproporcionadas por organismos públicos cuyo trabajo se orienta a los pueblos

indígenas, entre estos CONADI, Coordinación de Política Indígena (Subsecretaríade MIDEPLAN), MINEDUC, Programa Orígenes y Defensoría Penal Mapuche.Otros antecedentes han sido entregados por organizaciones no gubernamentalesque trabajan con pueblos indígenas. Finalmente, parte de la información ha sidorecabada de la prensa o de medios electrónicos que son de acceso público. Agra-decemos a todas las personas e instituciones que han aportado la informaciónnecesaria para la preparación de este informe. Agradecemos en especial la con-fianza de organizaciones y personas indígenas que nos han proporcionado valiosainformación sobre situaciones complejas, a veces dolorosas, que les involucran enforma individual o comunitaria. Ello con el objeto de dar cuenta de su realidad alPrograma. Esperamos hacer en este informe un buen uso de dicha información.

El informe que aquí se presenta ha sido elaborado por el equipo de inves-tigadores del Programa de Derechos Indígenas. Participaron en la preparaciónde los distintos capítulos que lo integran: José Aylwin (abogado), Bárbara Eytel(periodista), Elsa González (antropóloga), Karinna González (estudiante deantropología), Alejandro Herrera (antropólogo), Danko Jaccard (abogado),Anne Lavanchy (antropóloga), Fabien Le Bonniec (antropólogo), Rodrigo Li-llo (abogado), Eduardo Mella (asistente social), Blaise Pantel (sociólogo), Maríadel Rosario Salamanca (abogada), Rubén Sánchez (programador) y Jaime Soto

(antropólogo), todos ellos desde Temuco.A ello se agrega la participación desde Santiago de Elías Paillán (estudiantede periodismo) y Nancy Yáñez (abogada) y de Marco Cabaña (contador audi-tor) desde Arica. Para la elaboración de los capítulos relativos a los aymara,colla, huilliche de Chiloé y pueblos australes, respectivamente, se ha pedidocolaboración especial a Jorge Vergara (antropólogo y doctor en sociología) yLuis Godoy (sociólogo), ambos del Instituto Isluga de la Universidad ArturoPrat de Iquique; a Raúl Molina (geógrafo) de Tepu Consultores; a ManuelMuñoz (antropólogo) y Ana Olivera (abogada) en Chiloé; y a Andrés Iglesias(antropólogo) en Magallanes. A ellos también expresamos nuestros agradeci-mientos por su valioso aporte.

La autoría de este informe, así como la responsabilidad por sus contenidos,es del Programa de Derechos Indígenas.

La elaboración de este informe no hubiese sido posible sin la generosa cola- boración de la Fundación Ford y la Embajada de Gran Bretaña en Chile,entidades a las que agradecemos su apoyo.


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Esperamos que esta investigación entregue elementos para el debate quehoy existe en el país sobre la relación pueblos indígenas-estado, que contribu-ya a la construcción de una mayor conciencia en la sociedad chilena y el estadosobre la compleja situación que viven los pueblos indígenas en Chile y que

aporte al logro de mayores niveles de reconocimiento jurídico y vigencia ma-terial de sus derechos.

JOSÉ AYLWINCooordinador

Programa de Derechos IndígenasInstituto de Estudios Indígenas

Universidad de La Frontera

Temuco, diciembre de 2003.


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Capítulo ILegislación aplicable a lospueblos indígenas en Chile

1. Ley indígena No 19.253 de 1993

Durante la segunda mitad de la década de los ochenta, en forma coinciden-te con el ocaso del gobierno militar, las organizaciones más representativas de

los mapuche, aymara y rapa nui levantaron un conjunto de demandas para pro-teger sus derechos amenazados, en particular el derecho a la tierra, así comopara exigir el establecimiento de una nueva relación con el estado. Entre losejes centrales de estas demandas destacaban el reconocimiento de la diversi-dad étnica y cultural hasta entonces negada en el país; la participación de susrepresentantes en la conducción de la política indígena del estado; la protec-ción legal de sus tierras y aguas; el otorgamiento de tierras fiscales o de tierrasparticulares adquiridas por el estado con el objeto de poner fin al proceso his-tórico de jibarización de sus comunidades y permitir la ampliación de sus

tierras; y el apoyo al desarrollo económico y cultural de sus pueblos y comuni-dades (CEPI, 1991).Luego del término del régimen militar de Pinochet, la Comisión Especial

de Pueblos Indígenas (CEPI) creada por el primer gobierno de la Concertaciónen 1990 (Aylwin), elaboró un anteproyecto de reforma legal y constitucionalsobre la materia. En base a las propuestas de la CEPI, el ejecutivo envió alCongreso Nacional (1991) tres iniciativas para su estudio: un proyecto de leyque contenía una parte importante de las demandas indígenas antes reseña-das,3 otro de reforma constitucional relativa a los pueblos indígenas y unproyecto para la ratificación del Convenio Nº 169 de la Organización Interna-cional del Trabajo (OIT). Tales iniciativas no encontraron en los partidos deoposición representados en el Congreso Nacional la acogida que esperaban lasorganizaciones indígenas. El proyecto de ley fue aprobado en el Parlamento

3 Algunas de estas demandas, como aquellas relativas al reconocimiento de la territorialidad indígenay a los derechos sobre recursos del suelo y subsuelo, no fueron recogidas en dicho proyecto de ley.


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en 1993 (Ley Nº 19.253 de octubre de 1993, sobre Protección, Fomento y Desa-rrollo de los Indígenas) con modificaciones que debilitaron sus contenidos.

La iniciativa para el reconocimiento constitucional a los pueblos indígenas,así como la ratificación del Convenio Nº 169 de la OIT (1989) relativo a sus

derechos, no contaron con el apoyo de los parlamentarios y, como veremosmás adelante en este informe, hasta la fecha siguen sin ser aprobados.

1.1 Pr i ncipal es cont eni dos de la l ey Nº 19.253 de 1993

Entre los derechos más importantes reconocidos en esta ley a los indígenas,sus “etnias” y comunidades, destacan los siguientes:

a. Derechos políticos y participatorios

En materia de derechos políticos y participatorios, la ley de 1993 intentóponer término a la marginación de que los indígenas en Chile habían sidoobjeto en el pasado. Respondiendo a la demanda dominante del movimientomapuche en la época, la ley promovió la organización legal de los indígenas yde sus comunidades, la participación en la instancia creada para la coordina-ción de la política indígena del estado (CONADI) y la consulta a lasorganizaciones indígenas por parte de los organismos públicos en aquellasmaterias que les atañen.

Recuadro 1

Síntesis de las principales disposiciones de la ley 19.253 que consagranderechos políticos y participatorios indígenas

–Se reconoce a los indígenas, a sus principales etnias y comunidades (“mapuche,aymara, rapa nui o pascuense, comunidades atacameñas, quechua y colla del nor-te del país, las comunidades kawashkar o alacalufe y yámana o yagán de los canalesaustrales”), el deber de la sociedad y del estado de respetar, proteger y promover eldesarrollo de los indígenas y sus culturas, y proteger sus tierras, adoptando medi-das para tal efecto (art. 1);–Se promueve la constitución de comunidades históricas, familiares o territoriales

(art. 9 y 10) y de asociaciones funcionales indígenas (art. 36 y 37), creándose unmecanismo expedito para ello, dotándoseles de personalidad jurídica para su ac-tuación;–Se establecen las denominadas “áreas de desarrollo indígena” (ADI), concibién-dolas como “espacios territoriales en que los organismos de la administración delestado focalizarán su acción en beneficio del desarrollo armónico de los indígenasy sus comunidades”. Dichas ADI deben ser declaradas por MIDEPLAN a propuesta


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de la CONADI, cuando concurren ciertos requisitos territoriales, demográficos y/o ambientales (arts. 26 y 27);–Se reconoce el derecho de los indígenas y de sus comunidades a la participaciónen la administración de las áreas silvestres protegidas (parques o reservas) ubica-das en áreas de desarrollo indígena, correspondiendo a la CONAF o el SAG y la

CONADI, de común acuerdo, determinar la forma y alcance de esta participacióny los derechos de uso de los indígenas (art. 35);–Se reconoce el derecho de las comunidades a ser consultadas y a otorgar o no suconsentimiento en forma previa a la excavación de sus cementerios históricos (art.29 letra c);-Se establece que los servicios de la administración del estado y las organizacionesde carácter territorial, cuando traten materias que tengan injerencia o relación concuestiones indígenas, deberán escuchar y considerar la opinión de las organizacio-nes indígenas que reconoce la ley (art. 34);–Se establece como una de las funciones primordiales de la Corporación Nacional

de Desarrollo Indígena (CONADI) el promover e impulsar la participación de laspersonas y comunidades indígenas en la vida nacional (artículo 39);–Se prevé la participación indígena en el Consejo Nacional de CONADI, órganomáximo de esta entidad encargado de la conducción de la política indígena delestado, integrado por, además del Director Nacional designado por el Presidentede la República y de ocho representantes de gobierno, ocho representantes indíge-nas, cuatro mapuche, un aymara, un atacameño, un rapa nui y uno con domicilio enun área urbana del territorio nacional. Tales representantes serán designados, apropuesta de las comunidades y asociaciones indígenas, por el Presidente de laRepública de acuerdo con un reglamento que se dictará para estos efectos (DecretoSupremo Nº 464 de 25 de octubre de 1994) (arts. 38 a 42);

–Se establece que en cada Sub-Dirección de CONADI existirá un Consejo Indígenaque cumplirá funciones de participación y consulta (art. 46).–Finalmente, en materia de costumbre indígena y de su aplicación ante la justicia,dispone que “la costumbre hecha valer en juicio entre indígenas pertenecientes auna misma etnia, constituirá derecho, siempre que no sea incompatible con la Cons-titución Política de la República. En lo penal se la considerará cuando ello pudiereservir como antecedente para la aplicación de una eximente o atenuante de res-ponsabilidad” (artículo 54);

b. Derecho a la tierra

En materia de tierras, la ley intentó poner término al proceso divisorio delas comunidades reduccionales mapuche impulsado a contar de la década de1920 y que tuvo graves consecuencias (desposeimiento, migración, pobreza)para quienes las integraban. Pretendió, además, posibilitar el reconocimientode los derechos que los indígenas tienen sobre las tierras que han ocupadohistóricamente y que poseen, e impulsó su protección para impedir que fuesen


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enajenadas y traspasadas a no indígenas, tal como había ocurrido en el pasa-do.

Finalmente, abrió posibilidades para la ampliación de las tierras de los in-dígenas, las que a la época eran claramente insuficientes para garantizar la

subsistencia cultural y material de las comunidades, abriéndose a modalida-des de mercado (adquisición de predios vía subsidio o en casos de conflicto) yal traspaso de tierras fiscales para estos efectos.

Recuadro 2

Síntesis de las principales disposiciones de la ley 19.253 relativas a tierras y aguas indígenas

–Reconoce que para las denominadas etnias indígenas, la tierra es el fundamentoprincipal de su existencia y cultura. Establece entre uno de los deberes del estado y

la sociedad en general proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explo-tación, su equilibrio ecológico y propender a su ampliación (art.1);–Identifica las tierras indígenas, incorporando en esta categoría las que provienen detoda clase de títulos emanados del estado. Son tierras indígenas además aquellasque por ocupación histórica sean inscritas a futuro en el registro de tierras creado porla ley, las que sean declaradas a futuro como pertenecientes a comunidades y las quelos indígenas y sus comunidades reciban a futuro a título gratuito del estado (art. 12);–Otorga protección jurídica a dichas tierras indígenas, de propiedad individual ocolectiva, al disponer que estarán exentas del pago de contribuciones. La ley establece además que, “por exigirlo el interés nacional”, las tierras indígenas no podrán

ser enajenadas, embargadas, gravadas, ni adquiridas por prescripción, salvo entrecomunidades o personas de una misma etnia (art. 13). Tampoco podrán ser arren-dadas en el caso de las tierras de comunidades y solo por un plazo no superior acinco años en el caso de las tierras de propiedad individual.Además, solo podrán permutarse por tierras de no indígenas de similar valor conla autorización de la CONADI, las que se considerarán tierras indígenas. La CO-NADI abrirá y mantendrá un registro de tierras, en el que se inscribirán las tierrasde que trata el artículo 12 (art. 15). En cuanto a la división de las tierras comunita-rias provenientes de títulos de merced, la ley establece que se requerirá de solicitudformal al juez competente de la mayoría absoluta de los titulares de derechos here-ditarios en ella (art. 16), y que las tierras resultantes de la división de comunidades

serán indivisibles, aun en el caso de sucesión por causa de muerte (art. 17);–Establece como mecanismo para proveer la ampliación de las tierras indígenas elFondo de Tierras y Aguas. En lo sustancial, establece que dicho fondo será admi-nistrado por la CONADI con el objeto de: a) otorgar subsidios para la adquisiciónde tierras por personas y comunidades indígenas cuando la superficie de que dis-pongan sea insuficiente; b) financiar mecanismos que permitan la solución deproblemas de tierras, en especial con motivo del cumplimiento de resoluciones o


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transacciones judiciales o extrajudiciales que recaigan sobre tierras indígenas; y c)financiar la constitución, regularización o compra de derechos de agua o financiarobras destinadas a obtener este recurso (art. 20).Los recursos de este fondo estarán compuestos por aquellos que anualmente dis-ponga la ley de presupuesto con este objeto, además de aquellos provenientes de la

cooperación internacional, aportes de particulares, organismos públicos y priva-dos, devoluciones contempladas en el artículo 22 de esta ley, las rentas quedevenguen los bienes del estado, así como por las tierras, predios o propiedadesque reciba del estado (art. 21). Las tierras no indígenas y aguas adquiridas con estefondo no podrán ser enajenadas a por 25 años desde su inscripción (art. 23);

c. Derechos culturales

La demanda indígena por el reconocimiento de sus derechos culturales ylingüísticos, y para revertir las políticas asimilacionistas que fueran desarro-

lladas por el estado chileno desde su creación, llevaron al ejecutivo a incorporaren su propuesta de ley una serie de disposiciones tendientes a su afirmación yprotección.

Aunque no todas ellas serían incluidas en el texto aprobado por el Congre-so, cabe destacar las disposiciones legales tendientes al reconocimiento de “...elderecho de los indígenas a mantener y desarrollar sus propias manifestacio-nes culturales, en todo lo que no se oponga a la moral, a las buenas costumbresy al orden público”, así como aquella que reconoce el deber del estado de pro-mover las culturas indígenas (art. 7).

La ley además sanciona como falta la “...discriminación manifiesta e inten-cionada en contra de los indígenas, en razón de su origen y su cultura” (art. 8).Por otro lado promueve el reconocimiento, respeto y protección de las cultu-ras e idiomas indígenas a través de, entre otros mecanismos, el impulso de losidiomas indígenas en áreas de alta densidad de población indígena; la inclu-sión de tales culturas e idiomas en el sistema educativo nacional; su difusión através de los medios de comunicación; y la promoción de las expresiones artís-ticas y culturales indígenas, así como la protección de su patrimonio material ehistórico (art. 28). Además, contempla el desarrollo de un sistema de educa-ción intercultural bilingüe en áreas de alta densidad indígena (art. 32).

Finalmente considera la destinación de recursos para el desarrollo de un pro-grama de becas indígenas (art. 33).

d. Derecho al desarrollo

La responsabilidad del estado en el apoyo a la superación de la marginali-dad económica y social a la que habían sido confinados los mapuche a través de


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la política de la reducción, fue también una de las demandas centrales de losindígenas en el proceso de discusión legislativa. Intentando abordar esta de-manda, la ley establece la obligación de la sociedad y del estado en la promocióndel desarrollo de los indígenas, sus familias y comunidades (art. 1 inc. 3).

Como mecanismo específico para abordar esta materia, la ley crea un Fon-do de Desarrollo Indígena, cuyo objeto será financiar programas especialesdirigidos al desarrollo de las personas y comunidades indígenas. Entre losobjetivos de este fondo –que podrá operar a través de planes de crédito, siste-mas de capitalización y subsidio para comunidades y personas indígenas– laley prevé la superación del minifundio, la adquisición de derechos sucesorios,la recuperación de tierras degradadas o la diversificación de su producción, laobtención de concesiones y autorizaciones de acuicultura y pesca y la adquisi-ción de utensilios de pesca artesanal. El fondo será financiado a través derecursos de la ley anual de presupuesto y de la cooperación internacional, yserá administrado por CONADI (art. 23). En este mismo ámbito también cabemencionar las disposiciones relativas a las ADI a que antes se hiciera referen-cia (arts. 26 y 27).

e. Disposiciones complementarias relativas a “etnias” diferentes de lamapuche

A diferencia de la legislación dictada en Chile en el pasado en relación conindígenas, ésta es una ley aplicable a las distintas “etnias” indígenas del país

(mapuche huilliche, aymara, atacameños, quechua, colla, rapa nui o pascuense,kawashkar o alacalufe y yámana o yagán de los canales australes) así como a losindígenas urbanos y migrantes (arts. 60 a 77).

La mayor parte de estas disposiciones complementarias intentan dar pro-tección y reconocimiento de tierras (y aguas) indígenas para pueblos cuyastierras no habían sido objeto de reconocimiento o regulación jurídica en el pa-sado. Otras reconocen la autoridad tradicional indígena en el ámbito de suterritorio (cacicado huilliche según el art. 61) o establecen instancias de partici-pación indígena en la definición de su propio desarrollo (Comisión deDesarrollo de Isla de Pascua creada por el art. 67). Finalmente, algunas inten-

tan orientar la acción del estado para proveer al desarrollo de los indígenas(arts. 73 y 74 referidos a los indígenas de los canales australes). Un análisis másdetallado de esta normativa complementaria puede ser encontrado a lo largode este informe en los capítulos que tratan sobre cada pueblo o comunidad enparticular.


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2. Análisis crítico de la ley No 19.253

No obstante los avances que introduce esta legislación, ella resulta insufi-ciente en relación a las demandas formuladas por el movimiento indígena al

momento de la discusión de la ley, así como a los contenidos del proyecto deley elaborado con la participación de sus representantes y sometido al conoci-miento del Congreso Nacional en 1991. Más importante aun, ella también resultaclaramente insuficiente, como veremos más adelante, al comparar sus conte-nidos con aquellos establecidos en años recientes por el derecho internacionaly el derecho comparado relativo a los derechos humanos en general y a lospueblos indígenas en particular.

2.1 Rest r i cci ones de l a l ey en rel ación a l as demandas i ndígenas

y al proyect o de l ey Fueron numerosas las restricciones introducidas a esta ley durante su de-

bate en el Congreso Nacional. Así, en materia de tierras, el Congreso Nacionaldebilitó la protección de las tierras indígenas al aumentar el plazo de duraciónde los contratos para su arrendamiento de dos a cinco años (art. 13 inc. 4);autorizó en el mismo artículo la permuta de tierras indígenas por tierras noindígenas, y eliminó la obligación de CONADI de escuchar a la comunidadantes de autorizar la enajenación de tierras de personas naturales indígenas(art. 13 b proyecto).

Por otro lado, el concepto de territorialidad indígena que se encontrabatímidamente incorporado en el proyecto de ley a través de la figura de “lasáreas de desarrollo indígena (ADI)”, no fue incluido en la ley aprobada debidoa los temores de fragmentación del estado de los sectores más conservadoresdel Parlamento. La ley indígena aprobada por el Congreso modificó en susartículos 26 y 27 la redacción del artículo 24 del proyecto de ley en que seestablecía que las áreas de desarrollo indígenas eran “áreas inseparables consu existencia y desarrollo” y otorgaba a la CONADI la facultad de señalar cri-terios de planes, programas y proyectos a realizarse en ellas, y expresar su

opinión desfavorable a tales proyectos.El derecho de los indígenas a no ser trasladados de sus tierras y a ser con-sultados antes de que dicho traslado excepcionalmente se verificara, tampocofue respetado al eliminarse el artículo 25 del proyecto que lo establecía. Final-mente, los derechos de los indígenas sobre sus recursos naturales no fueronreconocidos al eliminarse la disposición que establecía que los titulares de tie-rras indígenas, en igualdad de condiciones con otros interesados, tendrían


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derechos preferentes para la constitución de derechos de agua, mineros y deaprovechamiento y manejo de recursos forestales, uso de riberas, en tierrasindígenas y aguas colindantes (art. 18 del proyecto).

En materia de derechos políticos y participatorios, la ley aprobada en 1993

echó por tierra muchas de las demandas de los pueblos indígenas, las que enconsonancia con las tendencias del derecho internacional y comparado, de-cían relación con el reconocimiento de su carácter de pueblos al interior delestado chileno y de los derechos colectivos –participación, autonomía, auto-gestión– que son inherentes a este carácter.

Como es sabido, la ley no reconoció a los indígenas el carácter de pueblos,sino solo de etnias y de comunidades. La negación de su identidad como pue-

blos generó –y sigue generando– frustración, no solo entre los mapuche, sinoentre los pueblos indígenas en general. Ella es vista como la incapacidad de lasociedad chilena de aceptar su existencia como agrupaciones sociopolíticas yculturales preexistentes al estado chileno y diferentes del resto de la sociedad.

La ley tampoco acogió la demanda indígena relacionada con la autogestióneconómica ni con la autonomía relativa en el ámbito de la justicia. En el primerplano, no estableció derechos que permitiesen a los indígenas y a sus comuni-dades definir el tipo de desarrollo a impulsar en sus áreas tradicionales. Ejemplode ello es que no contempló formas de participación indígena en la adminis-tración de las ADI. Solo reconoce una participación indígena, mediatizada porla decisión del ejecutivo, en el Consejo Nacional de la CONADI. Ello, ademásde una limitada participación de carácter consultivo en las decisiones de los

servicios de la administración del estado y en la administración de las áreasprotegidas ubicadas en las ADI.En el segundo plano, el reconocimiento hecho por la ley de la costumbre

indígena contrasta significativamente con aquel contenido en el proyecto deley presentado al Congreso Nacional. En este proyecto se reconocía “la exis-tencia y validez del derecho consuetudinario y la costumbre de los pueblosindígenas”, agregando además que “al aplicarse la legislación a estos pueblosdeberán tomarse debidamente en consideración las costumbres y derechos”.También se especificaba su naturaleza y sus límites al disponer que “... lospueblos indígenas... tendrán derecho a conservar sus costumbres e institucio-nes propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechosfundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado y en los tra-tados internacionales ratificados por Chile...” (artículo 59 proyecto).

En el mismo proyecto se proponía la figura de los Jueces de Paz indígenaspara la resolución de conflictos de menor cuantía al nivel comunitario, segúnla costumbre y el derecho consuetudinario. Los Jueces de Paz utilizarían “la


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costumbre o derecho consuetudinario” como elemento fundamental para re-solver los conflictos sometidos a su conocimiento (arts. 91 y 93 proyecto). Dichapropuesta tampoco fue recogida por el Congreso en el texto aprobado.

Finalmente, cabe hacer una mención al reconocimiento por la ley de las

comunidades y asociaciones como instancias de organización indígena. En elprimer caso, el texto aprobado (art. 10 inciso segundo) permite la conforma-ción de una comunidad legal con solo un tercio de los indígenas mayores deedad y un mínimo de diez personas, abriendo las puertas –como veremos másadelante– a la división de comunidades mapuche surgidas de los títulos demerced otorgados por el estado. En el segundo caso, la limitación a la quequedaron sometidas las asociaciones indígenas –que tienen la prohibición deasumir la representación de las comunidades indígenas (art. 35)– obstaculizael proceso de federación de los mapuche y de otros pueblos en áreas territoria-les de alta densidad de población indígena.

En materia de derechos culturales, se supedita el derecho de los indígenasal desarrollo de sus manifestaciones culturales a la moral y buenas costumbresy orden público de la sociedad chilena, lo que denota el reconocimiento de lasculturas indígenas como culturas subordinadas.

La discriminación es sancionada solo como una falta, con una sanción demulta que resulta inefectiva para eliminar una práctica cultural arraigada enla sociedad chilena. Por otro lado, muchos de los mecanismos para el reconoci-miento, respeto y protección de las culturas e idiomas indígenas contenidos enla ley (art. 28) son de carácter programático y no exigibles por los indígenas en

caso de incumplimiento por parte del estado. La educación intercultural bilin-güe establecida por la ley no cuenta con un mecanismo legal de asignaciónpresupuestaria que permita el impulso de programas para su materialización,a diferencia de lo ocurrido en materia de tierras y aguas y de desarrollo indíge-na en que se consignan fondos especiales para su implementación.

Finalmente, las disposiciones relativas al desarrollo indígena son muy ge-nerales. No se especifica en ellas la orientación que se dará al Fondo deDesarrollo (FDI). No se vincula en forma directa este fondo con el de Tierras yAguas Indígenas (FTAI) creado por ley. No se consagra la participación indí-gena en las ADI como anteriormente fue señalado. Nada se señala en relacióncon el derecho de los indígenas a ser consultados y a participar en la toma dedecisiones en planes de desarrollo públicos o privados a ser ejecutados en sustierras o territorios colindantes.


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2.2 I nsufi ci encias en rel ación al derecho i nt ernacional sobre puebl os i ndígenas

Las limitaciones de esta legislación quedan en evidencia al analizar los con-

tenidos del derecho internacional relativo a los pueblos indígenas y a quieneslos integran. Si bien el derecho internacional en esta materia es nuevo en eltiempo,4 éste ha alcanzado un importante desarrollo en las últimas décadastanto en el sistema de la Organización de Naciones Unidas (ONU) como en elámbito de la Organización de Estados Americanos (OEA).

A contar de la década de los 80, producto de la presión indígena por el reco-nocimiento de su especificidad étnica y cultural, se comienzan a abrir espaciospara los derechos de los pueblos originarios en los foros internacionales. Parti-cular importancia tiene en este sentido la creación en 1982 del Grupo de Trabajosobre Poblaciones Indígenas,5 el que dio impulso al debate internacional sobre

la materia. Este grupo tenía como mandato la elaboración de un conjunto deestándares o principios sobre los derechos de los pueblos indígenas.

En el mismo período se desarrolló un proceso de revisión del ConvenioNo 107 de la OIT6 que culminó en 1989 con la aprobación por esta entidad delConvenio No 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países In-dependientes. Dicho convenio establece un conjunto de derechos políticos,económicos, sociales, culturales y territoriales que corresponden a los pue-

blos indígenas al interior de los estados.En el ámbito político, reconoce a los pueblos originarios como tales y no

como poblaciones (como lo hacía el Convenio No

107), además de un conjuntode derechos de participación en la definición de sus propios asuntos y de auto-gobierno al interior de los estados. El mismo convenio reconoce a estos pueblos

4 En la ONU, tanto la carta de esta entidad como la Declaración Universal de Derechos Humanos demediados del siglo XX pusieron énfasis en los derechos individuales y no en los derechos colectivosde los pueblos. Consecuentemente con ello, no hicieron referencia a los derechos de los pueblosindígenas. Tampoco lo hicieron expresamente los Pactos de Derechos Civiles y Políticos yEconómicos, Sociales y Culturales aprobados por la ONU en 1966. Ellos reconocieron en su artículo1 común el derecho a la libre determinación de los pueblos, derecho entonces orientado a lospueblos en proceso de descolonización y no a los pueblos indígenas. El primer pacto (PIDCP)

también se refiere en su artículo 27 al derecho de quienes integran las minorías étnicas, religiosas ylingüísticas, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, practicarsu propia religión y emplear su propio idioma. No se hace mención alguna a los pueblos indígenas,los que por razones históricas, políticas y en algunos casos demográficas (como en Bolivia y Gua-temala por ejemplo), no se consideran como minorías.

5 Este grupo fue creado por la Sub-Comisión para la Prevención de la Discriminación y Protecciónde las Minorías del Consejo Económico Social de la ONU.

6 El Convenio No. 107 de la OIT (1957) sobre Protección e Integración de las Poblaciones Indígenas.


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derechos de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmenteocupan. Junto con ello, introduce el concepto de territorios indígenas, que cu-

bre la totalidad del hábitat de las regiones que ocupan o utilizan de algunamanera, reconociéndoles derechos sobre los recursos naturales, incluyendo su

participación en la utilización, administración y conservación de dichos recur-sos, y el derecho a no ser trasladados de ellos sin su consentimiento.

Recuadro 3

Principales disposiciones del Convenio 169 de la OIT (1989).–DefiniciónSostiene en su artículo 1 b que el convenio se aplica “a los pueblos en países inde-pendientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones quehabitan en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época

de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronterasestatales y que, cualquiera sea su situación jurídica, conservan todas sus propiasinstituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”.–Derechos políticosEn su preámbulo establece como principio central la necesidad de “eliminar laorientación hacia la asimilación de las normas anteriores” (referencia al Convenio107 de la misma OIT), y reconoce “las aspiraciones de esos pueblos a asumir elcontrol de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económicoy a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marcode los Estados en que viven”. Reconoce a los pueblos indígenas como tales y nocomo poblaciones, como lo hacía el Convenio Nº 107 (art. 1.1.). 7

El convenio reconoce a los pueblos indígenas derechos de participación al dispo-ner que los gobiernos deberán “asumir la responsabilidad de desarrollar, con laparticipación de los pueblos indígenas, una acción coordinada y sistemática conmiras a proteger los derechos de esos pueblos y garantizar el respeto de su integri-dad” (art. 2.1); “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientosapropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vezque se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlesdirectamente” (art. 6.1); y “establecer los medios a través de los cuales los pueblosinteresados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida queotros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en

instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsablesde políticas y programas que les conciernan” (art. 6.2).

7 No obstante, limita el sentido de esta denominación al afirmar que “la utilización del términopueblos no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a losderechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional”. (art. 1.3).


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Además, reconoce a estos pueblos derechos de autogestión y autogobierno al dis-poner que ellos deberán tener “el derecho de decidir sus propias prioridades en loque atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creen-cias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan dealguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo

económico, social y cultural” (art. 7.1.); que al aplicárseles la ley nacional “deberántomarse debidamente en consideración sus costumbres o derechoconsuetudinario”(art. 8.2); y que tendrán derecho de “conservar sus costumbres einstituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechosfundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos hu-manos internacionalmente reconocidos” (art. 8.2).A ello debe agregarse un conjunto de normas, tales como los artículos 22, 23, 25 y27, que establecen la necesidad de que los gobiernos proporcionen a los pueblosindígenas los medios y el apoyo necesario para que asuman progresivamente elcontrol en áreas tales como formación profesional, técnicas tradicionales y arte-

sanías, salud y educación.–Derechos territoriales.En este ámbito el convenio dispone que “los gobiernos deberán respetar la impor-tancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesadosreviste su relación con las tierras y territorios, o con ambos, según los casos, queocupan o utilizan de alguna manera, y en particular los aspectos colectivos de estarelación..” (art. 13.1). El convenio agrega al concepto de tierras indígenas el de te-rritorios, concepto que cubre “la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblosindígenas ocupan o utilizan de alguna otra manera” (art.13.2).En cuanto a la tierra indígena, dispone que deberá reconocerse el derecho de estospueblos a la “propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan”

y tomarse medidas para “salvaguardar el derecho de los pueblos interesados autilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que ha-yan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y desubsistencia” (art.14.1). Dispone además, que los gobiernos deberán tomar medi-das “para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupantradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedady posesión” (art.14.2) e instituir “procedimientos adecuados en el marco del siste-ma jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras…” (art. 14. 3).Se establece además un conjunto de disposiciones que se refieren tanto a los dere-chos sobre la tierra como sobre los territorios indígenas. Entre ellas destaca la que

establece que deberán protegerse especialmente los derechos de los pueblos indíge-nas “a recursos naturales existentes en sus tierras”, los que comprenden “participaren la utilización, administración y conservación de dichos recursos” (art. 15.1). Encaso que pertenezca al estado la propiedad de los minerales o de los recursos delsubsuelo, los gobiernos deberán “establecer o mantener procedimientos con miras aconsultar a los pueblos interesados a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier


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programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras” Losmismos pueblos “deberán participar siempre que sea posible en los beneficios quereporten tales actividades, y percibir indemnización equitativa por cualquier dañoque puedan sufrir como resultado de esas actividades” (art. 15.2).Igualmente aplicables a las tierras y territorios indígenas son las disposiciones relati-

vas al traslado. Como principio general, el convenio establece que estos pueblos “nodeberán ser trasladados de las tierras que ocupan” (art.16.1). Excepcionalmente, cuan-do los traslados se consideren necesarios, “solo podrán efectuarse con suconsentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa”. Cuando nohaya aprobación, “el traslado y la reubicación solo deberá tener lugar al término deprocedimientos adecuados establecidos por la legislación… en que los pueblos inte-resados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados” (art. 16. 2).

A la fecha, este convenio ha sido ratificado por un total de 13 estados, 11 de

ellos en Latinoamérica.8

A pesar de la ambigüedad de muchas de sus disposi-ciones que dejan al arbitrio de los estados la materialización de muchos de losderechos en él establecidos9 y de las limitaciones de los procedimientos de laOIT para hacer exigibles los mismos derechos, sus implicancias –particular-mente en América Latina– han sido múltiples. Ha contribuido a los procesosde reconocimiento legal y constitucional de los derechos de estos pueblos quese han verificado en la mayoría de los países de la región. También ha servidode base para el logro de acuerdos entre pueblos indígenas y estados, y susdisposiciones han fundamentado decisiones de los tribunales de justicia endiversos países.

Aun cuando se trate de procesos todavía inconclusos, es importante desta-car los esfuerzos desarrollados durante los últimos años por la ONU y la OEAcon miras a aprobar declaraciones sobre los derechos de los pueblos indíge-nas. Los proyectos hasta ahora avanzados por ambas entidades internacionalesen forma separada, reconocen a estos pueblos importantes derechos políticos,territoriales y culturales de carácter colectivo.

En 1994, la Sub Comisión de Prevención de la Discriminación y Protecciónde las Minorías de la ONU adoptó el Proyecto de Declaración de las NacionesUnidas sobre los Derechos de las Poblaciones Indígenas y, en 1997, la Comi-

sión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA aprobó un Proyecto de

8 Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú en América del Sur. Ello ademásde Costa Rica, Guatemala, Honduras, México en América del Norte y América Central.

9 Las disposiciones del convenio relativizan la obligación de los estados al disponer que ellacorresponde a los gobiernos “en la medida de lo posible” (art. 7.1), “siempre que haya lugar” (art.7.2), o “cuando se consideren necesarios” (art. 16.2).


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Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Ambosprofundizan en el reconocimiento y protección de los derechos políticos de losindígenas al establecer que los pueblos originarios tienen derecho a la libredeterminación de su condición o estatus político y de su desarrollo económi-

co, social y cultural (art 3. PDONU y art. XV PDOEA). Dichos proyectosreconocen como forma concreta de ejercer la libre determinación, el derechode los pueblos indígenas a la autonomía o al autogobierno en cuestiones rela-cionadas con sus asuntos internos y locales (art. 31 PDONU y art. XV.1PDOEA);10 además de los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos na-turales que en ellos se encuentran, en términos un poco más imperativos queel Convenio 169 de la OIT.

De importancia también para la determinación de la naturaleza y alcance delos derechos de los pueblos indígenas han sido los informes emanados de rela-torías especiales de Naciones Unidas sobre la materia. Entre éstos destacan el“Estudio sobre el problema de la discriminación contra las poblaciones indíge-nas” del Relator Martínez Cobo (1986),11 el “Estudio sobre las poblacionesindígenas y su relación con la tierra” de la Relatora Erica-Irene Daes (1999),12 y el“Estudio sobre los tratados, convenios y otros acuerdos constructivos entre losestados y las poblaciones indígenas” del Relator Miguel Alfonso Martínez (1999).

Lo mismo cabe señalar respecto del reciente nombramiento (2001) por unperíodo de tres años de un Relator Especial sobre la situación de los derechoshumanos y las libertades fundamentales de los indígenas. El Relator designa-do, Rodolfo Stavenhagen, cuyo mandato incluye recabar información relativa

a la violación de los derechos indígenas y formular recomendaciones para pre-venir y remediar tales atropellos, emitió en febrero de 2002 su primer informedando cuenta de los múltiples problemas jurídicos y políticos que inciden en

10 De acuerdo a estos proyectos, entre las materias sobre las cuales los pueblos indígenas puedenejercer estos derechos se identifican: cultura, religión, educación, información, medios decomunicación, salud, vivienda, empleo, bienestar social, actividades económicas, gestión de lastierras y recursos, medio ambiente, acceso a las personas que no son miembros a su territorio, ymedios de financiar estas funciones autónomas.

11 Martínez Cobo define a los pueblos o naciones indígenas en su estudio como:

“...los que, teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión y precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de otros sectoresde las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios o en parte de ellos. Constituyenahora sectores no dominantes de la sociedad y tienen la determinación de preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica como basede su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, susinstituciones sociales y sus sistemas legales” (Martínez Cobo, 1986/7).

12 Presidenta-Relatora del Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas de las Naciones Unidas.


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la violación de los derechos indígenas (Stavenhagen, 2002). Más recientemen-te, en su segundo informe como Relator (enero de 2003), constata las gravesconsecuencias de los proyectos de desarrollo en gran escala en los derechoshumanos y las libertades fundamentales de los pueblos y las comunidades

indígenas en el mundo, incluido Chile (Stavenhagen, 2003).Finalmente, en los últimos años se han realizado diversas conferenciasmundiales de Naciones Unidas de las cuales han emanado convenciones odeclaraciones que han subrayado dimensiones específicas de los derechos delos pueblos indígenas. Es así como la Convención de Diversidad Biológica quesurgió de la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río(1992) valoró el aporte a la biodiversidad y protegió los conocimientos tradi-cionales indígenas, así como fomentó la distribución equitativa de talesconocimientos (art. 8 j).

La Declaración de Beijing (1995) reconoció las dificultades que afectan a lasmujeres en el disfrute de sus derechos en razón de su origen étnico o por perte-necer a la población indígena, llamando a intensificar los esfuerzos para garantizartales derechos en igualdad de condiciones con todas las mujeres (par. 18).

La Declaración aprobada por la III Conferencia Mundial contra el Racismo,la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia, deDurban (2001) reconoció la situación de discriminación y exclusión que enmuchos contextos afecta a los pueblos indígenas y reafirmó la necesidad de laadopción de medidas legislativas, administrativas y judiciales para asegurarplenamente sus derechos (par. 22, 23 y 24). El valor jurídico de las declaracio-

nes no es el de una convención, esto es, no son vinculantes. Sin embargo, ellashan contribuido al establecimiento de principios del derecho internacional quehan tenido influencia en el desarrollo del derecho y de las políticas internas denumerosos estados a nivel mundial, incluidos varios estados de Latinoamérica.

–La doctrina y jurisprudencia del sistema interamericano de derechoshumanos

Si bien el sistema interamericano no cuenta aun con un instrumento especí-fico relativo a los indígenas y sus derechos, desde los años setenta la Comisión

Interamericana de Derechos Humanos ha recibido y procesado centenares depeticiones sobre situaciones que afectan a personas y comunidades indígenasen el ejercicio de sus derechos consagrados en la Declaración Americana deDerechos y Deberes del Hombre de 1947, así como en la Convención America-na sobre Derechos Humanos de 1969.


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En respuesta a estas peticiones, la Comisión ha emitido numerosas resolu-ciones, informes13 y recomendaciones a los estados instándolos a respetar losderechos humanos en las situaciones que involucran a los indígenas. Algunosde estos casos han sido remitidos por la Comisión a la Corte Interamericana, la

que a través de sus resoluciones ha contribuido al desarrollo de una jurispru-dencia en materia de derechos indígenas de gran relevancia para los estadosde la región.

Entre las principales materias sobre las cuales la Comisión, y en ocasionesla Corte Interamericana, se han pronunciado desarrollando una doctrina y ju-risprudencia relativa a los derechos humanos y los pueblos indígenas, seencuentran el derecho a la vida, la libertad y la integridad personal, el derechode propiedad, la protección de la familia, el reclutamiento militar discrimina-torio a indígenas y el derecho a la protección judicial.

En todas estas materias las instancias del sistema interamericano de dere-chos humanos han reconocido la necesidad de dar una protección especial alos derechos fundamentales de los indígenas, dada su particular situación devulnerabilidad. Asimismo, han reconocido la especificidad que estos derechostienen en el caso de los indígenas en razón de su diversidad cultural.14 Lanaturaleza colectiva de los derechos indígenas, los que alcanzan no solo a losindividuos indígenas, sino que a las comunidades y pueblos, ha sido subraya-da en numerosos informes, resoluciones y fallos (OEA, 2000).

Cabe hacer mención especial al tratamiento que la Comisión ha dado a losreclamos por el derecho de propiedad indígena. Ya en 1970, la comisión se refi-

rió a la obligación de defender las tierras indígenas (caso de los guahibos enColombia). En 1985 emitió una resolución en el caso de los yanomami del noroes-te de Brasil, recomendando delimitar y demarcar el Parque Yanomami, incluyendomás de 9 millones de hectáreas de bosque amazónico, hábitat de aproximada-mente 1.200 yanomami. Dado que Brasil entonces no había ratificado laconvención, el fallo se basó en el derecho a la vida, libertad, residencia y tránsito,salud y bienestar de la Declaración Americana de Derechos Humanos.

Posiblemente el caso más importante abordado por el sistema interamericanoen esta materia ha sido el de la comunidad de Awas Tingni de la Costa Atlántica deNicaragua. Este caso se originó en una petición hecha a la Comisión en 1995 ale-gando que el estado de Nicaragua no había adoptado las medidas necesarias para

13 Destacan en este sentido los informes especiales sobre la situación particular de los pueblos indígenasen Colombia (1993 y 1999), Guatemala (1993), Ecuador (1997), Brasil (1997), México (1998) yPerú (2000).

14 Reconoce por ejemplo la naturaleza diversa del concepto de propiedad y de familia de los indígenas.


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asegurar el derecho a la tierra de las comunidades indígenas mayagna (Sumo) de Awas Tingni y de otras comunidades indígenas de la Costa Atlántica de Nicaraguafrente a una concesión de explotación maderera otorgada a una empresa coreanapor dicho estado. En 1998, se acogió la petición de los indígenas y se interpuso una

demanda en contra del estado de Nicaragua ante la Corte. Ésta se refiere a la vio-lación por parte de dicho estado de los artículos 1 (obligación de respetar losderechos), 2 (deber de adoptar disposiciones de derecho interno), 21 (derecho a lapropiedad privada) y 25 (protección judicial) de la Convención Americana en ra-zón de la falta de demarcación y de reconocimiento oficial del territorio de estacomunidad. La Comisión también solicitó a la Corte, en base al artículo 63 (1) de laconvención, la reparación de las consecuencias de la violación.

Con fecha 31 de agosto de 2001, la Corte dictó sentencia en este caso, con-cluyendo que Nicaragua violó el artículo 21 de la Convención Americana enperjuicio de los indígenas en conexión con los artículos 1.1 y 2 de la mismaconvención, condenándolo a que delimite, demarque y titule el territorio depropiedad de la comunidad. El fallo de la Corte Interamericana dejó estableci-do en sus considerandos el valor de la propiedad comunal de los pueblosindígenas a la luz del artículo 21 de la Convención Americana (par. 149), lavalidez de la posesión de la tierra basada en la costumbre indígena, aun a faltade título, para que se les reconozca la propiedad sobre ellas (par. 151) y lanecesidad de que la estrecha relación que los indígenas tienen con sus tierrassea reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, suvida espiritual, su integridad y su supervivencia económica (par. 149).15

La tendencia establecida por los instrumentos internacionales antes señala-dos, así como por los estudios de Naciones Unidas y la jurisprudencia delsistema interamericano de derechos humanos antes reseñados, dejan en evi-dencia las restricciones de la ley 19.253 de 1993 a la hora de reconocer derechosindígenas, en particular aquellos de carácter colectivo vinculados al territorio,recursos naturales, y aquellos de naturaleza política que permiten a los pue-

blos indígenas mayor control de sus propios asuntos.

2.3 I nsufi ciencias en rel ación a l as tendencias del derecho com-

parado sobre puebl os i ndígenas Dichas restricciones también se evidencian al analizar las tendencias de la

legislación comparada en la materia. De particular relevancia son los procesosde reconocimiento constitucional y legal de los derechos indígenas que se han

15 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso de la comunidad mayagna (Sumo) Awas Tingnivs. Nicaragua, sentencia de 31 de agosto de 2001.


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verificado en las últimas décadas en América Latina. Producto de diversosfactores, entre los que destacan los procesos de organización y movilizaciónde los pueblos indígenas y de recuperación democrática en años recientes, lamayor parte de los estados de la región ha introducido modificaciones en sus

ordenamientos jurídicos, reconociendo tanto los derechos colectivos de lospueblos y comunidades indígenas, como los individuales de quienes los inte-gran. Panamá (1971), Nicaragua (1986), Brasil (1988), Colombia (1991), México(1992 y 2001), Guatemala (1992), El Salvador (1992), Paraguay (1992), Perú(1993), Argentina (1994), Bolivia (1994), Ecuador (1994 y 1998) y Venezuela(1999) han elevado a rango constitucional los derechos de los pue-blos y/o delas personas indígenas.

El carácter pluriétnico y pluricultural de los estados y las sociedades quelos componen es recogido por diversos ordenamientos constitucionales. EnColombia (1991) “el estado reconoce y protege la diversidad étnica y culturalde la nación colombiana” (Art. 7); en Perú (1993) “el estado reconoce y protegela pluralidad étnica y cultural de la nación” (Art. 2 inc. 19); en Bolivia (1994) sereconoce como “...libre, independiente, soberana, multiétnica y pluricultural...”(Art. 1); y Ecuador (1998) se distingue en términos similares como “...un esta-do social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático,pluricultural y multiétnico”.

La naturaleza colectiva de los pueblos indígenas es reconocida por Argen-tina, Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Paraguay y Venezuela.

El reconocimiento de las costumbres jurídicas o del derecho consuetudina-

rio indígena, tanto en el sistema jurídico estatal como a través de sistemas de jurisdicción indígena, es otro de los temas abordados por los ordenamientosconstitucionales de los países andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) ypor Paraguay y México. En general, se reconoce el derecho de las autoridadesindígenas a ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorialconforme a su costumbre o derecho consuetudinario, siempre que éste no seacontrario a la constitución y las leyes y/o a los derechos fundamentales. Sesubraya la necesidad de que la ley establezca las formas de coordinación deestas jurisdicciones especiales con el sistema jurídico estatal.

Otro de los aspectos de mayor desarrollo en los ordenamientos jurídicos an-tes referidos ha sido el de los derechos de los indígenas a la tierra (o sus territorios).Tales derechos han sido especialmente reconocidos en las cartas fundamentalesde Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela.

Muchos ordenamientos reconocen el derecho que los indígenas tienen a suregularización (a la demarcación en Brasil y Venezuela o el saneamiento en Boli-via) y a la protección de las tierras y/o territorios que habitan (inalienabilidad,


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inembargabilidad, por nombrar algunos) en Argentina, Brasil, Bolivia, Colom- bia, Ecuador, Paraguay y Venezuela, entre otros. Algunos ordenamientos jurídicos (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Venezuela) recono-cen además derechos de los pueblos indígenas (usufructo, consulta o beneficio)

sobre los recursos naturales (renovables)16

que se encuentran en sus tierras.Otros reconocen el derecho de los indígenas de acceder a la tierra cuando ca-rezcan de ella (Argentina, Paraguay y Guatemala). La mayoría de los paísesanalizados reconocen, por último, en mayor o menor medida, los usos y cos-tumbres de los indígenas en materia de tierras.

El derecho a la participación política es recogido por los ordenamientos jurídicos de la mayoría de los estados de la región. Se reconocen derechos departicipación especial de los indígenas en Colombia, cuya Constitución (1991)establece un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripciónnacional indígena.

Finalmente, Colombia, México y Nicaragua reconocen además en sus cons-tituciones el derecho de los pueblos indígenas a la autonomía, estableciendodiversos mecanismos para su ejercicio.17 En el caso de Colombia, la Constitu-ción (1991) considera a los territorios indígenas como una de las entidadesterritoriales del Estado. Tales entidades son autónomas para la gestión de susintereses, los que incluyen el gobierno por autoridades propias y la adminis-tración de recursos y el establecimiento de tributos. Los territorios indígenas,cuya conformación queda entregada a la ley, serán gobernados por consejosformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades

de acuerdo a la Constitución de ese país.En el caso de México, la Constitución (2001) reconoce el derecho de lospueblos indígenas a la libre determinación y a la autonomía para decidir susformas internas de organización, aplicar sus sistemas normativos propios, de-

jando en lo central la determinación de las características de tales derechos alas entidades federativas.

En el caso de Nicaragua, la ley estableció en 1987 dos comunidades au-tónomas en la costa atlántica, reconociendo en ellas el derecho de losindígenas a autogobernarse a través de consejos regionales electos demo-cráticamente.

16 En el caso de los recursos del subsuelo, estos quedan por regla general condicionados a la propiedadque los estados tienen sobre los mismos de acuerdo con los ordenamientos constitucionales hoy vigentes.Se reconoce en varios países a los indígenas, en este último caso, el derecho a ser consultados antes deemprenderse la explotación de dichos recursos (Brasil, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Venezuela).

17 Panamá, desde mediados del siglo XX, establece en su legislación el derecho de los pueblos indígenasal ejercicio de dicha autonomía política territorial a través de la figura de las comarcas.


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Capítulo IILos derechos del puebloaymara

1. Antecedentes históricos

1.1 El pobl ami ent o aymara y sus orígenes

El primer antecedente fundamental de toda reconstrucción histórica delpueblo aymara en Chile es su existencia anterior a la llegada de los conquista-dores españoles. De acuerdo a antecedentes arqueológicos, la ocupación aymarade la zona de Tarapacá tuvo lugar hacia los siglos XII y XIII, provocando cam-

bios lingüísticos de considerable amplitud entre la población de habla puquinainstalada previamente en la zona. Un grado de incorporación cultural menorse habría producido entre los grupos pescadores. Aparentemente, las pobla-ciones aymara inmigrantes no estuvieron unificadas políticamente. Ello habríaocurrido más tardíamente, durante la irrupción inca. Dichas poblaciones man-tenían relaciones con señoríos cuyas cabeceras políticas se encontraban en elaltiplano de los actuales departamentos de La Paz y Oruro, en Bolivia (Gonzá-lez y Gundermann, 1997).

De esta manera, el área presentaba un panorama multiétnico, especial-mente en los sectores bajos más próximos a la costa:

• En el litoral se encontraban los grupos de cazadores-recolectores (chan-gos o kamanchakas) que, además de aprovechar los variados recursosmarinos, practicaban también alguna actividad agrícola en la parte infe-rior de valles aledaños a sus asentamientos.• En los valles estaban las poblaciones agrícolas. En este caso se encon-traban los grupos locales (los yungas de la costa) y los asentamientosaymara que habrían irrumpido en la zona alrededor de los siglos XII yXIII. Junto a ellos se encontraban algunos funcionarios y personal deservicio quechua, que cumplían funciones administrativas desde el mo-mento en que el inca Yupanqui pusiera su dominio en la zona.


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Adicionalmente, a fines del régimen incaico, se establecieron en Tarapa-cá 640 mitimaes de una población equivalente a 2.797 personas que, sumadas ala población local de 3.900 habitantes más otros 800 de la zona de Pica y 600 a700 pescadores changos, constituían un total aproximado de 5.400 personas

(Van Kessel

, 1992).En cuanto a la incorporación de Tarapacá al incanato, cabe señalar queella se produjo sin aparentes rupturas con las formas de organización aymara.Se mantuvo y desarrolló el sistema de aprovechamiento vertical de pisos eco-lógicos, bien descrito por Murra para la zona centro-andina; se introdujeronlas obligaciones de trabajo (mita) y de cultivo colectivo de las tierras del Inca yel Sol, aunque las magnitudes de dichas obligaciones eran variables, según losacuerdos entre el Inca y el cacique regional o kuraka, y no tuvieron –de acuerdoa Van Kessel- un efecto corrosivo para la economía local. En compensación, losaymara de la zona aprovecharon la mejor tecnología inca, sobre todo en obraspúblicas (caminos y andenes nuevos), y los beneficios que el estado otorgaba asus ciudadanos o súbditos. Los cultos nuevos se establecían sin romper con lospatrones y cultos religiosos propios.18 Por todo ello, podría decirse que laanexión o alianza al régimen inca no significó una ruptura cultural ni políticapara los indígenas de la actual Tarapacá, como sí lo fue la conquista.

1.2 Ant ecedent es coloni al es

A partir de la invasión europea del siglo XVI se produjo un quiebre de la

sociedad andina en todos sus aspectos. Apareció la “cuestión indígena” o, enotras palabras, el problema de la relación entre los pueblos prehispánicos comoel aymara y la sociedad criollo-mestiza en formación. La conquista significó laintroducción de una violencia estructural a nivel de las relaciones de produc-ción y la dominación política, que en el mundo colonial estaban entrelazadas.

Por otro lado, se generó una violencia simbólica desde los conquistadoreshacia los aymara que se expresa, entre otros fenómenos, en la negación siste-mática e incluso la persecución de los ritos y prácticas religiosas andinas,consideradas idolatrías. Así, retrospectivamente, podemos decir también queemergió el problema de los derechos humanos indígenas. Se desarrolló origi-

nalmente como un debate entre europeos sobre la naturaleza de las poblacionesconquistadas y los derechos a su conquista y evangelización. La disputa en-frentó a los partidarios de la “guerra justa”, como Fray Ginés de Sepúlveda,

18 Todos los antecedentes sobre el período inca en Tarapacá han sido tomados del trabajo de VanKessel (1992).


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con los defensores de los derechos de los indígenas, como Bartolomé de lasCasas y la Escuela de Salamanca.

Tempranamente, las bulas papales otorgaron a españoles y portugueses elderecho de dominio sobre las poblaciones y territorios del “Nuevo Mundo”,

delimitándose las respectivas zonas de exploración y conquista de cada unopor un tratado suscrito entre ambas potencias marítimas en 1494 y ratificadopor el Papa en 1506. En el caso hispano, los territorios conquistados constitu-yeron reinos de la Corona de Castilla, pero ésta delegaba en colonizadoresprivados sus prerrogativas (Cousiño, 1991).

Se inició así la primera expansión hispana en América que alcanzó e inicióla rápida conquista del territorio inca o Tawantinsuyu, alcanzando el sur andi-no en tan solo tres décadas (1520-1550). En 1538, Diego de Almagro cruzó laregión rumbo al sur. Unos años después, en 1540, se estableció el Partido deTarapacá, entregado al encomendero Lucas Martínez Begazo.

La ocupación europea significó, en lo inmediato, la redefinición del ordenpolítico andino. Se introdujo una nueva distribución del espacio, adecuada alos intereses económicos y políticos de los conquistadores. La ocupación his-pana de las zonas más bajas de la región, especialmente de los valles de Llutay Azapa y de los poblados de Tarapacá y Pica, favoreció el asentamiento de lapoblación local entre la cordillera y el altiplano, produciendo una transforma-ción lingüística y étnica que concluyó con la aymarización del área altiplánica.

Los aymara, como todos los demás pueblos de la región andina, fueron so-metidos al gobierno colonial, dependiente a su vez de la monarquía española.

La administración local se relacionó, a su vez, con las autoridades políticasindígenas, donde destacaba la figura del curaca o cacique, que desempeñabaun rol de intermediación entre la comunidad indígena, definida jurídicamentepor el régimen hispano y la administración colonial.19

Esta subordinación se expresó en el ámbito socioeconómico en la incorpora-ción de los aymara al régimen de encomiendas, obligaciones tributarias y lareducción a pueblos de indios (caso del actual poblado de Tarapacá). Se establecie-ron los impuestos a las minas y a las actividades comerciales y se reorganizó elterritorio conforme a los intereses y leyes hispanas. Todo ello significó una agudaexplotación económica de las comunidades indígenas que se integraron a dichosistema, de acuerdo a la reforma del Virrey Toledo en la década de 1570, que esta-

bleció un total anual de 13.500 trabajadores mitayo (Albó y Barnadas, 1990).

19 Como señala Scarlett O’Phelan: “La Corona no podía operar sin la presencia de un intermediario –llámesecacique o alcalde– que le sirviera de puente entre las autoridades coloniales y las comunidades indígenas”(O’Phelan, 1997; p. 54).


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Sin embargo, los aymara de Tarapacá no fueron incluidos en el régimen dela mita hispana, aunque a inicios del siglo XVI sí debían tributar a los enco-menderos locales establecidos en Pica y Tarapacá. Dichas encomiendas setransformaron posteriormente en doctrinas a cargo de religiosos, establecién-

dose cuatro de ellas (Tarapacá, Sibaya, Camiña y Pica) en la actual provinciade Iquique, manteniéndose el tributo indígena pagado en trabajo y añadién-dose el pago en productos agrícolas. Estas formas de trabajo servil seprolongaron hasta la formación de los estados nacionales.

A diferencia de otras regiones andinas en las cuales el centro de la activi-dad económica lo constituyó la minería, en Tarapacá la economía colonial secentró en la agricultura. En los poblados ubicados en los valles de las quebra-das de Tarapacá y Camiña y posteriormente en el actual sector de Pica y LaHuayca, se formaron viñedos donde laboraba la población aymara local bajo lamodalidad de trabajadores libres. A ellos se sumaron trabajadores esclavos deorigen africano. Paralelamente, aunque con menor importancia, apareció laexplotación de la plata en Huantajaya, donde también trabajan indígenas comopersonas libres. Otros laboraban como rebuscadores del material ya procesa-do (actividad que en el mundo andino central se conoce como kajcheo),repartiéndose la ganancia con los dueños de las estacas.

A mediados del siglo XVIII se produjo el gran auge minero en la región,con el llamado segundo Huantajaya. Debido a la escasez de mano de obranativa en el área, se trajeron muchos trabajadores andinos de las tierras altasde la actual Bolivia. Algunos de ellos eran mano de obra desocupada de Oruro

y Potosí, que experimentaban un proceso de agotamiento del mineral.En este período estallaron una serie de rebeliones tanto en la sierra peruanacomo en el alto Perú. Ellas tuvieron relación con la imposición del sistema derepartimientos forzosos, legalizado para el Perú por real cédula de 1751, que ten-dió a romper la autosuficiencia de los productores campesinos (Grupo de Trabajode Revisión Histórica, Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, 2003).

José Gabriel Condorcanqui inició una rebelión que remeció el Virreinatodel Perú y se extendió por todo el territorio que corresponde actualmente alsur peruano y boliviano, norte chileno y argentino. Dentro de los motivos de lainsurrección se consideraban el reparto forzado de mercaderías, los abusoscometidos por los corregidores y el aumento de diversos impuestos incluidosen las reformas borbónicas (González, 2002).

En 1780 estallaron las rebeliones de Tupac Amaru y Tupac Katari. Aunquefueron finalmente aplastadas, constituyeron un importante precedente histó-rico y simbólico para todas las movilizaciones políticas indígenas posteriores,


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Trabajo de Revisión Histórica, Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato,2003).

El nuevo orden republicano transformó a los aymara en ciudadanos de unanación de iguales, postulados jurídicos que excluían cualquier tipo de diferen-

cias. Los convirtió en propietarios particulares de sus tierras bajo un régimende libre disposición. De esta forma, se transformaron en pequeños propieta-rios libres de ataduras corporativas (sus comunidades) y de intermediaciónpolítica propia (caciques) (Grupo de Trabajo de Revisión Histórica, Comisiónde Verdad Histórica y Nuevo Trato, 2003).

La asignación de tierras aymara fue suspendida en 1827, producto de conflic-tos que surgieron como consecuencia de su distribución. Recién en 1928 se volvióa legislar sobre el acceso a la tierra y se dictó una ley que declaraba que los indiosy, también los mestizos, serían propietarios de tierras (González, 2002).

En 1826, presionado por la falta de recursos fiscales, el estado peruano rein-trodujo el tributo indio mediante la reinstauración de la “contribución deindígenas”. Aunque tenía algunas semejanzas con la contribución colonial, setrataba de una forma diferente de exación a la población indígena, que se sus-tentaba en un principio general y más abstracto: los indígenas ya no eran lapoblación colonizada que “tributaba” a sus vencedores, sino ciudadanos que“contribuían” al sostenimiento de su estado. Sin embargo, este régimen detributación fundado en el origen étnico contribuyó a fomentar categorías ra-ciales de raigambre colonial (González, 2002).

En el año 1854, el presidente Ramón Castilla abolió definitivamente la con-

tribución de indígenas. El estado orientó su acción hacia el desarrollo de laautonomía de las unidades familiares. Al mismo tiempo, los indígenas se vin-cularon al mercado de fuerza de trabajo como agricultores, peones o jornalerosde la minería metálica y no metálica. El estado, en tanto, trató a esta poblaciónsin distinción de origen. En este proceso se presentaron varios elementos decambio: una nueva etiquetación de un pasado indígena a los mestizos, subsu-midos en un concepto mayor de “andinos”, una vinculación hacia la unidaddoméstica en desmedro de la comunidad y el inicio de un proceso migratorio.Las poblaciones indígenas más afectadas fueron aquellas que se asentaban enlos valles y, las menos afectadas, las del altiplano.

Estos procesos no fueron interrumpidos por la Guerra del Pacífico (1879),cuando esta área pasa a jurisdicción chilena. Por el contrario, la expansión dela producción del salitre y la multiplicación del comercio contribuyeron a acen-tuar los procesos migratorios hacia fuera de las comunidades tradicionales ypropendieron a una mayor conexión mercantil con los centros económicos re-gionales.


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1.4 El período del auge sal i t rero (1880-1930)

La explotación del salitre tuvo distintas fases. La más importante de ellas esla que se inició después de la Guerra del Pacífico (significó además la incorpo-ración de este extenso y rico territorio al estado nación chileno) hasta la crisisde 1930.

Diversas fueron las consecuencias que tuvo este proceso sobre la poblaciónaymara. En primer lugar, en el caso de las comunidades de valles y precordille-ra, estas se integraron a las salitreras como mano de obra, productoras de forrajepara el transporte ganadero y de alimentos para la enorme población de traba-

jadores pampinos.Por otro lado, significó también la incorporación a una dinámica de relacio-

nes económicas y sociales propiamente modernas, tanto en lo que respecta altrato de los trabajadores salitreros con sus patrones, como a la participación en

la formación de una cultura obrera con reivindicaciones de clase y una con-ciencia política correspondiente, sin que ello significara en modo alguno lapérdida de elementos culturales y religiosos propios de sus pueblos de origen.

De este modo se puede explicar la aparentemente contradictoria coexisten-cia entre personas aymara que participaron en el ciclo salitrero, de nocionesreligiosas y prácticas de carácter mítico, con la adhesión, junto al movimientoobrero, a una concepción secular del progreso, fundada en las ideas de eman-cipación obrera.

1.5 La Guerra del Pacífi co y l os t rat ados de lími t es La Guerra del Pacífico tuvo lugar entre los años 1879 y 1883. En este con-

flicto, Perú, Bolivia y Chile se disputaron la jurisdicción de las provincias deArica y Tarapacá, que correspondían a un importante segmento del territorioaymara colonial. Una vez terminada la guerra, la anexión de estas provincias aterritorio chileno no se dio de manera inmediata. La situación geopolítica de lapoblación aymara que habitaba las provincias disputadas quedó subordinadaa un plebiscito acordado en el Tratado de Ancón (1883) y que debió realizarseen 1893, hecho que no ocurrió. Esta situación de indefinición se mantuvo hasta

1929, casi cincuenta años después, cuando Tacna se reincorporó a Perú y Aricaquedó bajo la soberanía de Chile (Tudela, 2002).La demarcación de las nuevas fronteras después del término de la Guerra

del Pacífico quedó consignada en el Tratado de Paz y Amistad de 1904, instru-mento que no tomó en consideración los límites históricos de las comunidadesaymara. Ello ha conllevado a una serie de conflictos entre aymara de Chile y deBolivia en torno a la propiedad de las grandes extensiones de terreno utilizadas


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por estas comunidades desde tiempos inmemoriales y destinadas a las activi-dades de pastoreo.

1.6 La i ncorporación de l os terr i t or i os de Tarapacá al est ado de

Chi l e y el proceso de “desaymar i zaci ón” o “chi l eni zaci ón” (1883-1970)

El pueblo aymara identifica este período de la historia como de “desaymari-zación”. Se reconoce como un proceso de violencia, amedrentamiento, muertee imposición de costumbres ajenas. Otros autores lo han denominado un pe-ríodo de chilenización (Subgrupo de Trabajo Pueblo Aymara, Comisión deVerdad Histórica y Nuevo Trato, 2003). Su principal consecuencia sobre lascomunidades andinas radica en la imposición ideológica e institucional aso-

ciada a la integración forzada de las comunidadesaymara

a Chile, mecanismosaplicados desde el estado para asegurar su soberanía en los nuevos territorios.El proceso de “desaymarización” se extendió desde 1879 hasta inicios de la

década de 1990 y consistió, ante todo, en la implementación de diversas fór-mulas tendientes a establecer sólidas estructuras estatales en la región, desdemunicipios hasta poderosos cuarteles de frontera, de acuerdo a los requeri-mientos estratégicos de cada momento histórico (Grupo de Trabajo de RevisiónHistórica, Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, 2003).

Entre los años de 1910 a 1929, en las ciudades de Arica e Iquique, se forma-ron las denominadas “ligas patrióticas”, cuya misión era perseguir a los

ciudadanos peruanos que se asentaban en estos territorios para expulsarlos.En ese momento se consideró fundamental reforzar la implementación delprograma de instrucción a través de la red de escuelas rurales en el sectorandino, creando nuevos establecimientos y prohibiendo el ejercicio de la do-cencia a profesores peruanos. Al dictarse la Ley de Enseñanza Obligatoria oInstrucción Primaria (1917), ésta se volvió un derecho y una obligación en elterritorio y, al mismo tiempo, una herramienta útil en favor de los interesesnacionalistas de las autoridades chilenas (Tudela, 2003).

En el ámbito político-institucional se implementó un principio republicano

y democrático (igualdad formal de los ciudadanos y estado de derecho) queabrió paso a un cambio desde la sociedad colonial estamentaria a una socie-dad organizada según un acuerdo social moderno, que en los hechos fueexcluyente respecto de los indígenas que quedaron fuera del proyecto de mo-dernización política que rápidamente adhirió a un pacto social elitista. Segúnseñala Hans Gundermann:


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“Con la ruptura del ‘pacto colonial’ no hubo un cambio estructural en la posi-ción de los indígenas dentro de la sociedad nacional. Tras todo este divorcioentre discursos liberales y prácticas conservadoras, lo que se encuentra en el

fondo es la igualdad jurídica entre quienes son profundamente desiguales. En

la situación creada, los grupos criollos dominantes consolidaron su poder ydominación sobre las poblaciones indígenas” (Gundermann , 2002

derechos de pueblos indigenas

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